Sintesi

I La politica agricola comune (PAC), un ambito di intervento chiave dell’Unione europea, costituisce il 31 % (387,5 miliardi di euro) del bilancio 2021-2027 dell’UE. Oltre a garantire un equo sostegno al reddito degli agricoltori, la sicurezza alimentare e i mezzi di sussistenza delle zone rurali, la PAC intende sostenere e rafforzare la tutela dell’ambiente, compresa la biodiversità, e l’azione per il clima. I nuovi regolamenti sulla PAC mirano a una maggiore ambizione a livello ambientale e climatico.

II La Corte ha valutato se i piani strategici della PAC 2023-2027 costituiscano una base solida per conseguire l’obiettivo strategico di una PAC più verde. La presente relazione vuole fornire un contributo per eventuali future modifiche dei piani o per la revisione dei regolamenti sulla PAC, in modo da tutelare meglio il clima e l’ambiente.

III Nel complesso, la Corte conclude che i piani per il periodo 2023-2027 sono più verdi rispetto al precedente periodo della PAC, ma non sono all’altezza delle ambizioni dell’UE in materia di clima e ambiente; mancano inoltre elementi chiave per valutare la performance ecologica.

IV L’“architettura verde” del regolamento sui piani strategici della PAC 2023-2027 consente una maggiore ambizione ambientale e climatica nell’ambito della PAC. La Corte ha valutato come tale potenziale sia stato sfruttato nei piani. La Commissione ha esaminato in modo approfondito i progetti di piano, ma non ha utilizzato criteri misurabili per valutare l’ambizione verde. I quattro Stati membri esaminati dalla Corte hanno risposto a tutte le osservazioni della Commissione, anche se spesso ne hanno seguito i suggerimenti solo in parte o hanno spiegato perché avevano sostanzialmente mantenuto la proposta iniziale. Nel complesso, i piani definitivi non mostrano un aumento consistente dell’ambizione verde rispetto al periodo precedente. Inoltre, l’impatto effettivo dei piani sul clima e sull’ambiente è influenzato dalle recenti misure introdotte dalla Commissione in risposta alle richieste degli agricoltori e dipende anche dal livello di adesione di questi ultimi ai sistemi volontari.

V La Corte ha inoltre rilevato che i piani non sono allineati con gli obiettivi e i valori-obiettivo del Green Deal. In primo luogo, i valori-obiettivo del Green Deal non sono stati integrati nella normativa sulla PAC. In secondo luogo, in assenza di stime quantificate da parte degli Stati membri, la Commissione non ha potuto misurare il contributo dei piani al conseguimento gli obiettivi del Green Deal, ad eccezione dell’aumento dei terreni coltivati con metodi biologici. In terzo luogo, l’analisi della Corte mostra che il conseguimento degli obiettivi del Green Deal dipende in larga misura da azioni pianificate al di fuori della PAC. Infine, sebbene i piani includano alcune pratiche agricole fondamentali volte ad affrontare le sfide climatiche e ambientali a lungo termine, altre pratiche chiave non sono state invece sufficientemente contemplate dai piani selezionati.

VI Nonostante la semplificazione del nuovo quadro di monitoraggio, gli obiettivi della PAC non sono sufficientemente chiari e gli indicatori si concentrano sulle realizzazioni piuttosto che sui risultati. Alcuni piani non dispongono di indicatori di risultato importanti e i collegamenti stabiliti dagli Stati membri tra indicatori di risultato e obiettivi variano. Tali questioni rendono difficile dimostrare i risultati della PAC nel periodo 2023-2027.

VII La Corte raccomanda alla Commissione di:

• promuovere gli scambi di buone pratiche “verdi” nei piani;
• stimare il contributo della PAC al conseguimento degli obiettivi del Green Deal;
• rafforzare il futuro quadro di monitoraggio della PAC per il clima e l’ambiente.

Introduzione

Agricoltura e Green Deal europeo

01 L’agricoltura è essenziale per garantire la sicurezza alimentare ed è vitale per l’economia delle zone rurali. Tuttavia, pur fornendo tali benefici, ha un impatto significativo sul clima e sull’ambiente. I cambiamenti climatici e le condizioni meteorologiche più estreme richiedono inoltre che gli agricoltori adattino le loro pratiche a tali condizioni.

02 Il settore rappresenta il 13,1 % delle emissioni totali di gas a effetto serra (GES) dell’UE-27. Oltre la metà di tali emissioni proviene dal metano emesso dal settore zootecnico, il 31 % da fertilizzanti e letame e l’11 % da cambiamenti nella destinazione dei terreni (cfr. figura 1).

Fonte: Corte dei conti europea sulla base degli inventari dei gas a effetto serra dell’UE-27 nel 2021 (EEA greenhouse gas data viewer, Agenzia europea dell’ambiente – AEA).

03 Le emissioni di GES prodotte dall’agricoltura mostrano una tendenza a lungo termine in lenta diminuzione, principalmente a causa di un calo dell’uso di fertilizzanti e del numero di capi di bestiame. Tuttavia, dopo un rapida riduzione del 15,3 % tra il 1990 e il 1995, nei successivi 26 anni le emissioni sono diminuite solo del 15,9 % (cfr. figura 2).

Fonte: Corte dei conti europea sulla base degli inventari dei GES dell’UE-27 nel periodo 1990-2021 (EEA greenhouse gas data viewer).

04 I cambiamenti climatici avranno un impatto diretto sulla produzione agricola: le condizioni meteorologiche estreme, come la siccità, incideranno sulle rese agricole. Nel 2018 il Centro comune di ricerca (Joint Research Centre – JRC) ha stimato che l’impatto complessivo dei cambiamenti climatici potrebbe ridurre del 16 % il reddito agricolo totale, con ampie variazioni regionali.

05 Nell’ultima relazione sullo stato dell’ambiente, l’Agenzia europea dell’ambiente (AEA) ha constatato che l’intensificazione agricola resta una delle principali cause della perdita di biodiversità e del degrado degli ecosistemi in Europa, accanto alla selvicoltura intensiva, all’abbandono dei terreni e all’espansione urbana. Nella relazione speciale 13/2020 la Corte ha rilevato che, in molte zone d’Europa, l’intensificazione ha trasformato paesaggi precedentemente diversificati, con tanti piccoli appezzamenti e habitat, in distese uniformi e ininterrotte di campi gestiti con grandi macchinari e una ridottissima forza lavoro (cfr. figura 3).

Fonte: Relazione speciale 13/2020.

06 Nel dicembre 2019 la Commissione ha pubblicato la comunicazione sul Green Deal europeo, una strategia di crescita con cui l’UE mira a raggiungere la neutralità climatica entro il 2050, nonché a contrastare la perdita di biodiversità e l’inquinamento in modo equo e inclusivo. Nel maggio 2020 ha adottato due strategie associate: la “strategia sulla biodiversità”, per portare la biodiversità sulla via della ripresa entro il 2030 e la strategia “Dal produttore al consumatore” per promuovere un sistema alimentare sostenibile.

07 Tali strategie fissano gli obiettivi del Green Deal da raggiungere entro il 2030, tra cui diversi nel settore ambientale e pertinenti per l’agricoltura: l’aumento dei terreni coltivati con pratiche biologiche, la riduzione delle perdite di nutrienti che inquinano l’acqua, nonché l’uso e il rischio dei pesticidi e la protezione degli elementi caratteristici del paesaggio con elevata diversità. Nel luglio 2021 la normativa sul clima ha definito il percorso verso il conseguimento della neutralità climatica, fissando l’obiettivo climatico del Green Deal di ridurre le emissioni nette di GES di almeno il 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990 (cfr. figura 4). Nel giugno 2022 la Commissione ha avanzato la proposta di inserire nella normativa l’obiettivo del Green Deal sulla riduzione dei pesticidi, ritirandola però nel marzo 2024 in vista del prevedibile rigetto nel processo legislativo.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della strategia “Dal produttore al consumatore”, della strategia dell’UE sulla biodiversità per il 2030 e della normativa europea sul clima.

Una PAC più verde

08 La politica agricola comune (PAC), un ambito di intervento chiave dell’Unione europea, costituisce il 31 % (387,5 miliardi di euro) del bilancio 2021-2027 dell’UE. Negli ultimi decenni la PAC è stata oggetto di diverse riforme per aiutare l’agricoltura dell’UE ad affrontare nuove sfide, quali i cambiamenti climatici, l’uso sostenibile delle risorse naturali e lo sviluppo delle zone rurali.

09 L’ultima riforma della PAC è stata adottata il 2 dicembre 2021 (cfr. figura 5) con il regolamento1 sui piani strategici della PAC, il regolamento sulla gestione della PAC² e il regolamento recante organizzazione comune dei mercati dei prodotti agricoli³ (di seguito tutti denominati “regolamenti sulla PAC”). L’obiettivo di questa riforma era aprire la strada a una PAC più verde.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del sito Internet della DG AGRI.

10 La PAC si compone di due fondi: il Fondo europeo agricolo di garanzia (FEAGA) e il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR). Le spese nell’ambito del FEAGA sono denominate per la maggior parte “pagamenti diretti”, ossia pagamenti agli agricoltori effettuati a titolo di sostegno del reddito, per lo più per ettaro di terreno agricolo.

11 Oltre a garantire un equo sostegno al reddito degli agricoltori, la sicurezza alimentare e i mezzi di sussistenza delle zone rurali, la PAC intende “sostenere e rafforzare la tutela dell’ambiente, compresa la biodiversità, e l’azione per il clima”⁴. La figura 6 evidenzia in verde gli obiettivi generali e specifici della PAC in materia di clima e ambiente.

Nota: Gli obiettivi non pertinenti ai fini del presente audit sono riportati in grigio.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del regolamento sui piani strategici della PAC.

12 A sostegno di tali obiettivi, il regolamento sui piani strategici della PAC ha creato una nuova “architettura verde” (cfr. figura 7), costituita principalmente da:

• un nuovo sistema di “condizionalità rafforzata”, che si basa sul precedente sistema di condizionalità e sugli obblighi di “inverdimento” della precedente PAC;
• l’introduzione di “regimi ecologici” nell’ambito del FEAGA, a sostegno delle pratiche agricole benefiche per il clima, l’ambiente e il benessere degli animali. In genere suddetti regimi, ai quali gli agricoltori aderiscono su base volontaria, dovrebbero rappresentare almeno il 25 % dei pagamenti diretti in ciascun piano;
• l’assegnazione di almeno il 35 % dei finanziamenti del FEASR in ciascun piano a interventi riguardanti l’ambiente, il clima e il benessere degli animali, anch’essi con adesione su base volontaria da parte degli agricoltori.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base della Commissione europea, Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027), giugno 2023.

13 L’architettura verde è supportata da sistemi di conoscenza e innovazione in campo agricolo (Agricultural Knowledge and Innovation System – AKIS), che comprendono servizi di consulenza alle aziende agricole, trasferimento di conoscenze, innovazione e cooperazione.

14 I regolamenti sulla PAC introducono un quadro di monitoraggio per misurare la performance. Il monitoraggio, la rendicontazione e la valutazione della performance si basano su una serie di indicatori comuni di realizzazione, risultato e impatto.

Principali responsabilità

15 La Commissione e i colegislatori hanno definito la politica agricola comune dell’UE per il periodo 2023-2027 proponendo e adottando la legislazione pertinente. Per sostenerne l’attuazione gli Stati membri hanno presentato i piani strategici della PAC (indicati nella presente relazione come “piani”) per il periodo 2023-2027 alla Commissione, la quale ha poi formulato osservazioni che sono servite da base per la revisione dei piani iniziali da parte degli Stati membri. La direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale (DG AGRI) ha guidato questo processo con il sostegno di altre direzioni generali, quali la direzione generale Azione per il clima (DG CLIMA) e la direzione generale dell’Ambiente (DG ENV). La Commissione ha poi approvato i piani modificati tra agosto e dicembre 2022. Il regolamento prevede la possibilità che gli Stati membri modifichino i propri piani.

16 La Commissione e gli Stati membri devono monitorare e comunicare periodicamente gli esiti dei piani; in particolare, nelle “relazioni annuali sull’efficacia dell’attuazione” devono riferire annualmente in merito a realizzazioni e risultati. I pagamenti della Commissione agli Stati membri sono soggetti a una “verifica dell’efficacia dell’attuazione” annuale, basata su una spesa dichiarata con un output (realizzato) corrispondente, e a “esami dell’efficacia dell’attuazione”, basati su indicatori di risultato. La Commissione eseguirà anche valutazioni.

Finanziamenti PAC per il clima e l’ambiente

17 La Commissione comunica annualmente la spesa complessiva relativa al clima. La PAC 2023-2027 dovrebbe assegnare agli obiettivi legati al clima il 40 % della spesa nell’ambito dei piani⁵. Applicando la ponderazione delineata nel regolamento sui piani strategici della PAC, la Commissione ha calcolato che il 47 % dei finanziamenti della PAC previsti nei piani riguarderà il clima, ossia 123 miliardi di euro nel periodo 2023-2027.

18 Nella relazione speciale 09/2022, la Corte aveva già osservato che la Commissione aveva probabilmente sovrastimato i contributi relativi al clima provenienti dalla politica agricola di quasi 60 miliardi di euro nel periodo 2014-2020 e che, nonostante alcuni miglioramenti, alcune delle ponderazioni da applicare per il nuovo periodo, come stabilito nel regolamento sui piani strategici della PAC, rimangono problematiche.

19 L’UE si è inoltre fissata obiettivi per la spesa che contribuisce a invertire il declino della biodiversità, con lo scopo di destinare agli obiettivi in materia di biodiversità il 7,5 % del bilancio totale dell’UE per il 2024, per poi raggiungere il 10 % nel 2026 e nel 2027⁶. Sebbene non esista un obiettivo specifico di spesa della PAC per la biodiversità, la Commissione ha stimato che a quest’ultima nel 2024 verranno destinati quasi 9 miliardi di euro, pari al 17 % della spesa per la PAC⁷.

Estensione e approccio dellʼaudit

20 La Corte ha valutato se i piani strategici della PAC 2023-2027 costituiscano una base solida per conseguire l’obiettivo strategico di una PAC più verde. Ha verificato se:

• i piani mostrino una maggiore ambizione ambientale e climatica rispetto al precedente periodo della PAC;
• i piani siano in linea con gli obiettivi e i valori-obiettivo del Green Deal;
• i piani dispongano di un quadro di monitoraggio adeguato per seguire quanto conseguito in materia di ambiente e clima.

21 L’audit ha riguardato il periodo compreso tra giugno 2018 e aprile 2024. La figura 8 mostra in che modo la Corte ha ottenuto elementi probatori per le proprie osservazioni. La Corte si è inoltre basata sui propri precedenti lavori sulla PAC (cfr. allegato III). La presente relazione vuole fornire un contributo per eventuali future modifiche dei piani o per la revisione dei regolamenti sulla PAC, in modo da tutelare meglio il clima e l’ambiente.

Fonte: Corte dei conti europea.

Osservazioni

La normativa sulla PAC è più verde, ma i piani non sfruttano a sufficienza tale potenziale

22 La PAC 2023-2027 mira ad avere una maggiore ambizione in materia di obiettivi ambientali e climatici rispetto alla PAC precedente⁸. La Corte ha verificato se e in che modo si è tenuto conto di ciò:

• nell’architettura verde delineata nel regolamento sui piani strategici della PAC;
• nella valutazione dei progetti di piano da parte della Commissione;
• durante i successivi negoziati con la Commissione e nelle modifiche dei piani da parte degli Stati membri;
• nei piani approvati;
• nelle recenti misure adottate dall’UE fino ad aprile 2024 in risposta alle richieste degli agricoltori.

L’architettura verde del regolamento sui piani strategici della PAC permette una maggiore ambizione ambientale e climatica

23 La Corte ha valutato se la nuova architettura verde consenta un livello di ambizione ambientale e climatica maggiore rispetto al periodo precedente.

24 Il nuovo sistema di condizionalità amplia e rafforza i sistemi di condizionalità e di inverdimento della PAC precedente. Nell’ambito del precedente regime di condizionalità, gli agricoltori beneficiari dei pagamenti della PAC dovevano soddisfare buone condizioni agronomiche e ambientali (BCAA) specifiche e criteri di gestione obbligatori (CGO) in materia di sanità pubblica, salute degli animali e delle piante, benessere degli animali e ambiente. Il sistema rafforzato di condizionalità introduce una nuova BCAA e due nuovi CGO e aggiorna quattro precedenti obblighi di inverdimento (cfr. figura 9 e allegato I).

Fonte: Corte dei conti europea.

25 Al nuovo sistema rafforzato di condizionalità, la nuova architettura verde ha affiancato i regimi ecologici e ha riconfermato le misure di sviluppo rurale, in entrambi i casi con l’obbligo, che tutti gli Stati membri devono rispettare, di assegnare una percentuale minima di fondi alle misure ambientali e climatiche (cfr. paragrafo ‎12). I regimi ecologici, che premiano le pratiche benefiche per il clima, l’ambiente e il benessere degli animali nel FEAGA, sono una delle principali innovazioni della PAC 2023-2027. La dotazione di bilancio per il clima e l’ambiente (esclusi gli interventi specifici per il benessere degli animali⁹) nell’ambito del FEASR registra un modesto aumento rispetto al periodo precedente (dal 42,5 % al 44,5 %).

26 La nuova architettura verde richiede ulteriori sforzi da parte degli agricoltori. Nella valutazione d’impatto sulla proposta della nuova normativa sulla PAC la Commissione ha stimato per vari scenari una riduzione del reddito degli agricoltori compresa tra il 5 % e il 10 % dovuta all’effetto combinato delle riduzioni della dotazione di bilancio e dell’aggiunta di requisiti ecologici. Un altro studio¹⁰ ha esaminato in modo specifico l’impatto complessivo della nuova architettura verde sui redditi degli agricoltori, stimando che la condizionalità rafforzata e i regimi ecologici comporterebbero una diminuzione del reddito degli agricoltori tra il 2,1 % e il 3,5 % rispetto alla PAC precedente, principalmente a causa di ulteriori vincoli all’agricoltura e dell’aumento dei costi di attuazione. La Commissione non ha valutato i costi per gli agricoltori e i benefici per il clima e l’ambiente della nuova architettura verde a un livello più dettagliato, ad esempio per ogni BCAA e CGO. Un’analisi di questo tipo avrebbe contribuito a valutare l’equilibrio dei benefici e dei costi di queste singole componenti della PAC 2023-2027.

27 La valutazione della Corte mostra che la nuova architettura verde permette una maggiore ambizione. Tuttavia, i risultati dipendono dal modo in cui gli Stati membri traducono l’architettura verde nei loro piani e dall’adesione a tali sistemi volontari da parte degli agricoltori.

La Commissione ha esaminato in modo approfondito i progetti di piano, ma non ha utilizzato criteri misurabili per valutare l’ambizione verde

28 La Corte ha analizzato in che modo la Commissione, attraverso la propria valutazione dei piani, abbia mirato a una maggiore ambizione grazie all’architettura verde.

29 Lo stesso regolamento sui piani strategici della PAC non ha fissato criteri per misurare l’ambizione verde. Tuttavia, al di fuori del regolamento, la Commissione ha elaborato un insieme completo di strumenti per la valutazione dei piani, che nel 2021 ha condiviso con gli Stati membri a fini informativi (cfr. figura 10). Quest’ultima ha affermato che lo spirito della PAC 2023-2027 dovrebbe prevedere un aumento sostanziale del livello di ambizione.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei documenti della Commissione.

30 La Commissione ha innanzitutto formulato raccomandazioni per ogni Stato membro, mettendo in evidenza le principali priorità da prendere in considerazione; ha poi effettuato la valutazione dei piani presentati dagli Stati membri nel 2022. La Corte ha constatato che la Commissione ha valutato in modo approfondito i quattro piani oggetto di audit e che, tuttavia, ha potuto applicare solo parzialmente i criteri stabiliti nel suo insieme di strumenti orientativi, principalmente a causa della difficoltà di confrontare le informazioni relative ai diversi periodi della PAC. Ha invece analizzato ciascuna sezione dei piani in modo prevalentemente qualitativo e ha utilizzato un approccio “olistico” come base per l’approvazione dei piani. Di conseguenza, la Commissione non è stata in grado di stabilire in che misura sia aumentato il livello di ambizione ambientale e climatica nei piani. La Corte ha richiamato l’attenzione su tale rischio per la prima volta nel parere 07/2018.

31 Dopo aver esaminato i progetti di piano, la Commissione ha inviato lettere di osservazioni agli Stati membri, esprimendo preoccupazione per il fatto che, su 28 piani (il Belgio ha presentato un piano per la Vallonia e uno per le Fiandre), 25 non consentissero di raggiungere gli obiettivi ambientali e climatici dell’UE. Uno studio commissionato dal Parlamento europeo ha inoltre rilevato una pertinenza ecologica moderata nell’ambito dei progetti di piano.

Sebbene gli Stati membri abbiano risposto a tutte le osservazioni della Commissione, spesso non hanno modificato i piani

32 La Corte ha valutato in che modo, durante il processo di approvazione (cfr. figura 11), i quattro Stati membri da essa selezionati abbiano dato seguito alle osservazioni della Commissione che invitavano a accrescere in misura sostanziale l’ambizione verde.

Fonte: Corte dei conti europea.

33 Gli Stati membri hanno risposto a tutte le osservazioni della Commissione, apportando rettifiche in risposta a 79 di queste, relative al mancato rispetto del regolamento sui piani strategici della PAC. Altre osservazioni della Commissione (quasi 200) andavano oltre i requisiti giuridici specifici. Gli Stati membri hanno seguito interamente o in larga misura il 57 % di suddette osservazioni, apportando modifiche ai rispettivi piani o fornendo i chiarimenti richiesti dalla Commissione. Per il restante 43 %, hanno seguito solo in parte i suggerimenti della Commissione (8 %) o hanno spiegato perché avevano mantenuto sostanzialmente la loro proposta iniziale (35 %) (cfr. figura 12).

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei documenti della Commissione.

34 Il riquadro 1 riporta esempi in cui gli Stati membri:

• hanno seguito interamente o in larga misura i suggerimenti della Commissione;
• hanno seguito in parte i suggerimenti della Commissione, avviando azioni meno ambiziose di quelle raccomandate dalla Commissione;
• hanno mantenuto sostanzialmente la loro proposta iniziale nonostante i suggerimenti della Commissione, motivando le loro decisioni e/o facendo riferimento a politiche nazionali complementari di loro esclusiva competenza. In quest’ultimo caso, la Commissione non esercita alcun controllo su tali azioni.

35 Una relazione commissionata dal Parlamento europeo, riguardante tutti gli obiettivi della PAC, tra cui il clima e l’ambiente, ha inoltre rilevato che le risposte degli Stati membri alle lettere di osservazioni indicano una propensione relativamente minore ad attuare le osservazioni talvolta più sostanziali formulate dalla Commissione europea. La relazione rileva che gli Stati membri hanno presentato varie motivazioni al riguardo, tra cui la maggiore sussidiarietà che disciplina l’attuale periodo della PAC, la limitazione del quadro giuridicamente vincolante e la necessità di approvare i piani il più rapidamente possibile. Fa inoltre riferimento al passaggio dall’utilizzo degli interventi della PAC per rispondere alle necessità all’utilizzo di strumenti di intervento esterni ad essa, come le politiche nazionali. La Commissione ha confermato che a seguito delle osservazioni non sono state apportate modifiche radicali o strutturali ai piani e ha inoltre fatto riferimento al fatto che gli Stati membri mirano a raggiungere i loro obiettivi mobilitando risorse al di fuori dei piani o attraverso politiche e strumenti nazionali¹¹.

Nel complesso i piani approvati sono più ecologici, ma non in modo significativo

36 La nuova architettura verde contribuisce a rendere i piani più ecologici (cfr. paragrafo ‎27). Gli auditor della Corte hanno verificato se sia stato sfruttato questo potenziale e se sia stata mostrata una maggiore ambizione “sostanziale” per i tre elementi principali dell’“architettura verde” rispetto al periodo precedente.

Condizionalità rafforzata

37 I quattro Stati membri esaminati dalla Corte avevano introdotto requisiti più rigorosi per le norme BCAA e CGO rispetto a quelli esistenti nell’ambito della condizionalità nella PAC precedente (cfr. figura 9). Il riquadro 2 ne fornisce alcuni esempi. L’allegato II mette a confronto i due periodi della PAC.

38 Le nuove BCAA e i quattro obblighi di inverdimento aggiornati (cfr. paragrafo ‎24) introducono cambiamenti potenzialmente positivi, come la rotazione obbligatoria delle colture; ma i potenziali benefici per l’ambiente e il clima non sono stati pienamente sfruttati nei piani dei 27 Stati membri in due modi.

39 In primo luogo, gli Stati membri si sono avvalsi delle disposizioni del regolamento sui piani strategici della PAC per ridurre l’applicabilità di alcuni obblighi o per ritardarne l’applicazione. Ad esempio, tutti gli Stati membri hanno esentato alcuni beneficiari dall’obbligo di rotazione delle colture (BCAA n. 7) e 24 lo hanno fatto per la percentuale minima di superfici o elementi non produttivi (BCAA n. 8). 16 Stati membri hanno rinviato al 2024 o al 2025 l’obbligo di proteggere le torbiere e le zone umide (BCAA n. 2), in quanto le zone non erano state completamente mappate. Tra questi figurano l’Irlanda e la Polonia, grandi produttrici di GES generati dalla coltivazione delle torbiere¹².

40 In secondo luogo, gli Stati membri godono di flessibilità per definire le BCAA, ma non sempre hanno fatto in modo di massimizzare il relativo potenziale ambientale e climatico (cfr. esempi nel riquadro 3). In entrambi i casi, gli Stati membri hanno citato considerazioni quali la necessità di preservare la redditività di determinate aziende e la mancanza di un mercato per colture alternative.

Regimi ecologici

41 Nell’esaminare i quattro piani selezionati la Corte ha rilevato che in Irlanda e Francia i regimi ecologici costituivano per lo più un proseguimento di pratiche agricole verdi esistenti. In Spagna e Polonia la Corte ha individuato esempi che consentivano l’espansione delle pratiche verdi, ma non ha rilevato alcun dato per valutare il cambiamento complessivo apportato dai regimi ecologici (cfr. riquadro 4).

42 L’adesione da parte degli agricoltori ai regimi ecologici è volontaria e decisiva in termini di impatto. Può essere difficile garantire un’elevata adesione e allo stesso tempo una maggiore ambizione. In Germania, ad esempio, l’adesione a tali regimi è particolarmente bassa: secondo le stime della Corte, è stato utilizzato solo il 66 % della superficie prevista. Le autorità hanno modificato il piano il 30 novembre 2023, attenuando alcuni obblighi ambientali e aumentando il tasso di pagamento al fine di ottenere maggiore adesione.

Contributo del FEASR all’ambiente e al clima

43 La Corte ha verificato l’impostazione dei principali interventi concepiti nell’ambito del FEASR nei quattro piani esaminati: “impegni in materia di ambiente e di clima e altri impegni in materia di gestione”, “sostegno alle zone soggette a vincoli naturali” e “sostegno alle zone con svantaggi specifici” per valutarne il potenziale in termini di benefici ambientali e climatici. Tali interventi rappresentano oltre l’80 % della dotazione del FEASR che nei piani è assegnata al clima e all’ambiente. Il restante 20 % proviene da misure di investimento che possono contribuire al clima e all’ambiente ma che, essendo spesso definite in modo molto ampio, rendono difficile valutare tale contributo e mettere a confronto i periodi.

44 L’analisi della Corte mostra che la superficie sovvenzionata per l’agricoltura biologica è aumentata e che sono stati inclusi alcuni nuovi e positivi interventi verdi del FEASR, come quello che ricompensa lo stato degli habitat (sulla base dei risultati) in Irlanda e il nuovo intervento per aumentare la biodiversità dei seminativi in Polonia. Tuttavia, molti interventi del FEASR sono simili a quelli del periodo precedente.

45 Gli indicatori di performance sono cambiati in modo significativo tra i due periodi della PAC, in parte a causa della nuova architettura verde adottata da quest’ultima. Ne deriva l’impossibilità di utilizzare tali indicatori per effettuare confronti significativi in termini di ambizione verde tra i periodi per gli interventi di sviluppo rurale.

In risposta alle richieste degli agricoltori l’UE ha ridotto i requisiti di condizionalità

46 Nel primo trimestre del 2024 gli agricoltori di tutta l’UE hanno organizzato manifestazioni per protestare contro un’ampia gamma di questioni, tra cui l’assetto della PAC 2023-2027. In risposta alle richieste degli agricoltori, la Commissione ha proposto un regolamento dell’UE per attenuare alcuni requisiti di condizionalità, adottato dal Parlamento europeo e dal Consiglio nel maggio 2024 (cfr. figura 13)

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del regolamento (UE) 2024/1468.

47 Se da un lato tali modifiche rendono più facile per gli agricoltori soddisfare i requisiti di condizionalità, dall’altro generano minori benefici ambientali e climatici. Ad esempio, la rotazione delle colture (BCAA n. 7) era intesa a produrre ulteriori benefici per la qualità del suolo, ma è diventata facoltativa. La BCAA n. 8 mirava a migliorare la biodiversità imponendo una quota minima di terreni da destinare a elementi non produttivi, ma ora non è più richiesta. Gli Stati membri devono invece offrire sostegno alle zone non produttive e ai nuovi elementi caratteristici del paesaggio attraverso regimi ecologici. Questi sono però volontari per gli agricoltori e vanno probabilmente a scapito di altre misure verdi. Inoltre non vi è più l’obbligo di disporre di una quota minima di superficie non produttiva.

I piani non sono pienamente in linea con gli obiettivi e i valori-obiettivo del Green Deal

48 Il Green Deal europeo individua nella PAC 2023-2027 uno strumento chiave per sostenere gli sforzi volti a contrastare i cambiamenti climatici, proteggere l’ambiente e preservare la biodiversità. La Corte ha verificato se:

• i valori-obiettivo del Green Deal (cfr. paragrafi ‎06 e ‎07) siano stati recepiti nella normativa sulla PAC;
• la valutazione dei piani effettuata dalla Commissione abbia garantito l’allineamento con gli obiettivi del Green Deal;
• i piani contribuiscano in modo significativo agli obiettivi del Green Deal;
• i piani abbiano incluso pratiche agricole fondamentali benefiche ai fini del conseguimento degli obiettivi più ampi del Green Deal.

I valori-obiettivo del Green Deal europeo non sono stati integrati nella normativa sulla PAC

49 Come mostrato nella figura 4, cinque valori-obiettivo del Green Deal pertinenti per l’agricoltura riguardano il clima e l’ambiente. La Corte ha valutato in che modo tali valori-obiettivo siano stati integrati nella normativa della PAC,

50 la quale è stata concepita durante lo sviluppo del Green Deal (cfr. figura 5), proposta dalla Commissione nel giugno 2018 e adottata nel dicembre 2021. La comunicazione sul Green Deal è stata diffusa nel dicembre 2019. I quattro valori-obiettivo per l’ambiente, non vincolanti e quantificati nel Green Deal, sono stati delineati nel maggio 2020 nella strategia “Dal produttore al consumatore” e nella strategia dell’UE sulla biodiversità. Nel luglio 2021 è entrata in vigore la normativa europea sul clima, che ha introdotto il valore-obiettivo vincolante del Green Deal di ridurre le emissioni di GES del 55 % entro il 2030 rispetto ai livelli del 1990.

51 Il regolamento sui piani strategici della PAC indica che i piani dovrebbero contribuire ai valori-obiettivo del Green Deal¹⁵, ma non introduce obblighi specifici a tal fine. Come sottolineato da diversi studi¹⁶, l’importanza dei valori-obiettivo del Green Deal non si riflette nella nuova normativa sulla PAC.

In mancanza di stime quantificate, la Commissione non ha potuto misurare il contributo dei piani al conseguimento dei valori-obiettivo del Green Deal europeo

52 La Corte ha esaminato il modo in cui la Commissione ha valutato se i piani fossero allineati in termini di coerenza con i valori-obiettivo del Green Deal per il 2030.

53 Né il regolamento né la Commissione hanno richiesto agli Stati membri di includere nei loro piani valori-obiettivo o una stima dei contributi forniti dalla PAC al Green Deal. Tuttavia, per l’agricoltura biologica, la normativa ha imposto agli Stati membri di utilizzare un indicatore di risultato che consenta di valutare il contributo dei piani al conseguimento del valore-obiettivo del Green Deal. A parte per l’agricoltura biologica e per qualche altra eccezione (cfr. riquadro 5 come esempio), gli Stati membri non hanno fornito una stima del contributo che i piani stessi apporterebbero al conseguimento degli obiettivi del Green Deal (cfr. allegato IV). I quattro Stati membri del campione della Corte hanno menzionato alcuni problemi, quali la mancanza di definizioni e metodi comuni per ottenere tali stime.

54 La Commissione ha chiesto agli Stati membri di includere nei loro piani “valori nazionali espliciti” per gli obiettivi ambientali del Green Deal, in riferimento non solo alla PAC, bensì a tutte le azioni degli Stati membri. Come evidenziato anche da uno studio commissionato dal Parlamento¹⁷, nonostante le richieste della Commissione, nella maggior parte dei casi gli Stati membri non hanno indicato valori nazionali nei loro piani, fatta eccezione per l’agricoltura biologica (cfr. allegato IV).

55 Gli Stati membri hanno fornito spiegazioni qualitative con diversi gradi di dettaglio sul modo in cui i loro piani erano allineati agli obiettivi del Green Deal. La Commissione ha inoltre ritenuto che quattro indicatori di risultato fossero associati agli obiettivi ambientali del Green Deal¹⁸ (cfr. allegato V).

56 L’esame svolto dalla Corte sulla valutazione della Commissione riguardo all’allineamento dei piani agli obiettivi del Green Deal per il 2030 rivela che, ad eccezione dell’agricoltura biologica, la Commissione non può misurare la portata del contributo dei piani e non può quindi verificare se essi siano in linea con suddetti obiettivi.

Il conseguimento dei valori-obiettivo del Green Deal dipende in larga misura da azioni esterne alla PAC

57 Per valutare i contributi dei piani agli obiettivi del Green Deal, la Corte ha esaminato i requisiti di condizionalità e i valori-obiettivo per il periodo 2023-2027 fissati per i relativi indicatori di risultato della PAC (cfr. tabella 1). Questi ultimi comprendono gli indicatori che la Commissione ha ritenuto associati agli obiettivi del Green Deal (cfr. paragrafo ‎55) e due ulteriori indicatori di risultato che, secondo la Corte, possono essere interamente associati alla riduzione delle emissioni di GES.

Tabella 1 – Indicatori di risultato per gli obiettivi del Green Deal negli Stati membri selezionati

Nota: I valori-obiettivo indicati, che derivano dai primi piani approvati e che dipendono dalla scelta delle misure da parte di ciascuno Stato membro, mostrano il target intermedio più alto previsto per il periodo 2023-2027 della PAC.

Fonte: piani strategici della PAC.

58 Per quanto riguarda l’agricoltura biologica, per l’indicatore di risultato R.29 la Commissione ha utilizzato i valori-obiettivo dei piani per stimare che il 10 % delle superfici agricole dell’UE sarà coltivato con metodi biologici entro il 2027 grazie al sostegno della PAC. Pur pianificando un aumento significativo della superficie che beneficia del sostegno della PAC 2023-2027, l’obiettivo del Green Deal di destinare il25 % dei terreni all’agricoltura biologica entro il 2030 sembra piuttosto difficile da conseguire (cfr. figura 14). La recente relazione speciale 19/2024 della Corte sull’agricoltura biologica dell’UE ha rilevato che, per raggiungere tale obiettivo, l’adesione a pratiche di agricoltura biologica dovrebbe raddoppiare. L’AEA osserva che il conseguimento del valore-obiettivo del 25 % entro il 2030 è “molto improbabile”.

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base dei dati della Commissione, dei dati di Eurostat e dei piani.

59 Secondo i piani il 15,2 % della superficie agricola dell’UE dovrebbe essere oggetto di una gestione sostenibile dei nutrienti entro il 2027 (indicatore di risultato R.22); questo intento è collegato all’obiettivo del Green Deal di ridurre del 50 % le perdite di nutrienti entro il 2030. Anche la condizionalità, e in particolare il CGO che fa rispettare l’attuazione della direttiva Nitrati, sono pertinenti ai fini del conseguimento dell’obiettivo del Green Deal, ma nella relazione speciale 19/2023 la Corte ha recentemente concluso che nella PAC 2023-2027 le modifiche apportate alle norme di condizionalità per la protezione del suolo sono state insufficienti. Un recente studio dell’AEA indica che, relativamente alle acque sotterranee, dal 2000 sono stati compiuti scarsi progressi in termini di concentrazione di azoto e che rimane improbabile ma incerto che le perdite di nutrienti diminuiscano del 50 % entro il 2030 in tutta l’UE.

60 La condizionalità, e in particolare i CGO sull’uso di prodotti fitosanitari e la rotazione obbligatoria delle colture, sono pertinenti per l’obiettivo del Green Deal di ridurre del 50 % il rischio totale e l’uso dei pesticidi entro il 2030. Gli Stati membri intendono inoltre destinare il 26,8 % della superficie agricola dell’UE a un uso sostenibile e ridotto di pesticidi (indicatore di risultato R.24). La Commissione ha riferito che il controllo dei piani non ha individuato alcun regime ecologico la cui attuazione sarebbe prioritaria nelle aree ad alto uso e rischio di pesticidi¹⁹. Inoltre, anche se l’“indicatore di rischio armonizzato a livello dell’UE” monitorato da Eurostat mostra progressi costanti (cfr. figura 15), nella relazione speciale 05/2020 la Corte aveva già segnalato che la metodologia adottata porta a sovrastimare la riduzione del rischio connesso all’uso di pesticidi. In realtà, dal 2011 le vendite di pesticidi (in tonnellate) sono rimaste relativamente costanti (cfr. figura 15). L’annuncio che la proposta di un regolamento relativo all’uso sostenibile dei prodotti fitosanitari sarà ritirata (cfr. paragrafo ‎07) rappresenta un’ulteriore sfida per il conseguimento dell’obiettivo del Green Deal.

Fonte: Commissione europea sulla base dei dati Eurostat e dati Eurostat.

61 Il conseguimento dell’obiettivo del Green Deal di destinare il 10 % della superficie ad elementi caratteristici del paesaggio con elevata diversità (tra cui alcuni terreni lasciati a riposo) dipenderà in larga misura da quanto si supererà la superficie minima richiesta dalla BCAA n. 8 (4 %), i cui obblighi sono stati ridotti (cfr. paragrafo ‎46). I regimi ecologici e le misure di sviluppo rurale dei piani mirano a preservare gli elementi caratteristici del paesaggio sull’1,8 % della superficie agricola dell’UE (indicatore di risultato R.34). Sebbene nelle lettere di osservazioni alla Spagna, alla Francia e alla Polonia, la Commissione abbia indicato che i valori-obiettivo per questo indicatore erano troppo bassi, nei piani definitivi essi sono ancora più bassi a causa di fattori quali le sovrastime iniziali. La Commissione riconosce che, per quanto riguarda la protezione della biodiversità, in alcuni casi i valori-obiettivo dei piani appaiono limitati²⁰ e che per aumentare la presenza di elementi caratteristici del paesaggio con elevata diversità gli “sforzi meritano maggiore attenzione”²¹.

62 Per quanto riguarda la mitigazione dei cambiamenti climatici, i piani comprendono misure per combattere le emissioni di GES, sia riducendo le emissioni alla fonte (R.13) che promuovendo i pozzi di assorbimento del carbonio (R.14). Il valore-obiettivo aggregato dell’UE per R.13 mostra che le misure volte a ridurre le emissioni nel settore zootecnico dovrebbero essere applicate solo al 2,4 % del bestiame dell’UE, che da solo è responsabile del 58 % delle emissioni prodotte dall’agricoltura. Gli Stati membri hanno giustificato tale valore, tra l’altro, con la difficoltà di progettare interventi legati al numero di capi di bestiame o di calcolare e comunicare i risultati conseguiti. Secondo l’AEA, dati i progressi limitati compiuti negli ultimi anni, il settore agricolo richiede notevoli sforzi supplementari.

63 Per quanto riguarda lo stoccaggio del carbonio, il valore-obiettivo aggregato dell’UE per R.14 è pari al 35 % (percentuale di terreni disponibili su cui saranno attuate le azioni). Quanto agli Stati membri selezionati, la Commissione ha giudicato “basso” il valore-obiettivo dell’Irlanda (8,9 %), ma quest’ultima non ha apportato alcuna modifica. Dopo il termine di attuazione consentito (cfr. paragrafo ‎39), anche i nuovi requisiti di condizionalità, in particolare la BCAA n. 2 sulla protezione delle torbiere, contribuiranno alle misure di stoccaggio del carbonio. L’AEA afferma che le proiezioni sui GES presentate dagli Stati membri nel marzo 2023 prevedono un ulteriore aumento dei pozzi di assorbimento del carbonio, ma non con un tasso di crescita che consenta di raggiungere il livello-obiettivo entro il 2030.

64 Nella relazione del 2023 sugli sforzi congiunti, la Commissione afferma che per l’agricoltura biologica i piani contribuiscono in modo sostanziale agli obiettivi del Green Deal e in modo conveniente agli altri obiettivi²². Alcuni studi²³ hanno evidenziato che l’attuale impostazione della PAC potrebbe non essere sufficiente per raggiungere i valori-obiettivo, il che è confermato dall’analisi dei piani svolta dalla Corte. La valutazione complessiva della Corte è che, sebbene i piani contribuiscano in qualche misura agli obiettivi del Green Deal, il loro conseguimento dipende in larga misura da azioni esterne alla PAC.

Alcune pratiche agricole chiave per gli obiettivi del Green Deal non sono state sufficientemente prese in considerazione nei quattro piani selezionati

65 Mentre i piani definiscono l’impostazione delle politiche per il periodo 2023-2027, la natura delle sfide climatiche e ambientali connesse all’agricoltura riguarda il lungo termine. Il Green Deal afferma che i piani “dovrebbero portare all’uso di pratiche sostenibili”. La Commissione e gli esperti hanno individuato varie pratiche chiave, a molte delle quali la Commissione ha fatto riferimento durante l’elaborazione dei piani. Gli auditor della Corte hanno verificato se i quattro piani inclusi nel campione abbiano promosso tali pratiche,

66 riscontrando che essi contengono alcune pratiche chiave in relazione, ad esempio, al pascolo estensivo, alla gestione del letame, all’agricoltura di precisione, alle colture di copertura, alla lavorazione ridotta del terreno e alle azioni volte a preservare la biodiversità. Tuttavia, come illustrato di seguito, altre pratiche chiave sono scarsamente contemplate nei quattro piani esaminati.

67 Le emissioni di metano derivanti dalla fermentazione enterica sono responsabili di quasi la metà del totale delle emissioni agricole di GES²⁴. Tuttavia, nei quattro piani pochissimi interventi riguardano tale settore (cfr. paragrafo ‎62). Come indicato dalla Corte nella relazione speciale 16/2021, anche il ripristino delle torbiere è un modo efficace riconosciuto per ridurre le emissioni di GES. Sebbene Irlanda e Polonia abbiano vaste superfici con torbiere, i rispettivi piani non contemplano quasi mai azioni sul loro ripristino.

68 Uno studio del JRC del 2020 fa riferimento ad altre misure volte ad affrontare i cambiamenti climatici, come l’uso di digestori anaerobici per produrre biogas dal letame o inibitori della nitrificazione, che riducono le emissioni di gas a effetto serra e le perdite di nitrati. Due dei quattro Stati membri inclusi nel campione della Corte hanno indicato nei rispettivi piani azioni chiare (Polonia) o opzioni (Spagna) in materia di digestori anaerobici, mentre nessun piano menziona esplicitamente le misure inibitorie della nitrificazione.

69 La strategia dell’UE di adattamento ai cambiamenti climatici osserva che “la frequenza e la gravità degli eventi climatici e meteorologici estremi sono in aumento” e che il passaggio a colture più adatte alla siccità è una pratica fondamentale. La Spagna ha previsto un intervento che include colture resistenti alla siccità, ma solo come opzione, mentre i restanti tre piani del campione della Corte non contengono misure specifiche a sostegno di tale pratica. In alcuni casi, i piani fanno affidamento su investimenti in infrastrutture di irrigazione, di cui non è chiara l’efficacia per la riduzione del consumo totale di acqua²⁵. La relazione sugli sforzi congiunti riconosce che il passaggio a modelli colturali più resistenti alla siccità avrebbe potuto essere ulteriormente portato avanti²⁶.

70 Inoltre, sebbene si riconosca che la soluzione più indicata per far fronte a eventi climatici estremi sia collegare i pagamenti a una combinazione di pratiche di adattamento, la maggior parte dei 28 piani²⁷, compresi tre dei quattro Stati membri inclusi nel campione della Corte, applica per i regimi ecologici un approccio più semplice. Per contro, la Polonia ha introdotto un regime ecologico che premia la combinazione di più pratiche da parte degli agricoltori.

71 L’agroforestazione è benefica per la biodiversità e per l’adattamento ai cambiamenti climatici²⁸. Tre piani su quattro prevedono interventi specifici di agroforestazione, ma la superficie interessata non è nota (Francia) o trascurabile (Polonia, con solo lo 0,03 % dei terreni agricoli, e Spagna).

72 I piani contengono interventi a beneficio della biodiversità a livello di azienda agricola. Tuttavia, il coordinamento spaziale delle azioni degli agricoltori è considerato un modo più efficiente per ottenere un maggiore impatto ambientale rispetto a pratiche individuali non coordinate a livello di azienda agricola²⁹. Nel complesso, come riconosciuto dalla Commissione nella relazione sugli sforzi congiunti, nei piani la cooperazione è ancora poco sviluppata.

Il quadro di monitoraggio è migliorato, ma è privo di elementi chiave per valutare la performance verde della PAC

73 La presente sezione è incentrata sul quadro di monitoraggio per la PAC 2023-2027 applicabile al clima e all’ambiente. La Corte ha verificato se:

• il quadro stabilito nel regolamento sui piani strategici della PAC comprenda obiettivi chiari per la PAC e indicatori pertinenti;
• i piani riflettano tale quadro in modo coerente e vi siano collegamenti logici tra indicatori e obiettivi.

Un quadro di monitoraggio semplificato, ma obiettivi poco chiari e indicatori incentrati sulle realizzazioni piuttosto che sui risultati

74 La Corte ha esaminato gli obiettivi generali e specifici, nonché gli indicatori compresi nella normativa sulla PAC per valutare se essi consentano di riferire in merito alla performance verde della PAC. La PAC 2023-2027 armonizza sia gli obiettivi specifici che gli indicatori tra i due pilastri, il che rappresenta una struttura semplificata rispetto al periodo precedente.

75 Tuttavia, come osservato dalla Corte nel parere 07/2018, gli stessi obiettivi specifici, compresi quelli relativi al clima e all’ambiente, non sono chiaramente definiti (ad esempio, “contribuire alla mitigazione dei cambiamenti climatici e all’adattamento a essi, come pure allo sviluppo dell’energia sostenibile”), né sono collegati a obiettivi quantificati. Tali questioni rendono difficile monitorare il conseguimento degli obiettivi specifici.

76 Nel parere 07/2018 la Corte ha già osservato che la mancanza di obiettivi di alto livello sufficientemente mirati potrebbe ostacolare il raggiungimento di buoni risultati operativi, e che obiettivi chiari e specifici dovrebbero essere il punto di partenza di un efficace sistema basato sulla performance. Studi recenti commissionati dalla commissione AGRI del Parlamento europeo hanno inoltre concluso che gli obiettivi specifici della PAC non sono quantificati a livello dell’UE³⁰.

77 Inoltre, come osservato nel parere della Corte, gli indicatori di risultato più comuni riflettono di fatto le realizzazioni, come la percentuale di superficie, il numero di animali o le aziende agricole oggetto degli interventi, ma non misurano gli effetti degli interventi stessi. Ad esempio, R.14 riflette la quota di superficie agricola soggetta agli impegni sovvenzionati per ridurre le emissioni o per mantenere o migliorare lo stoccaggio del carbonio. Tuttavia, ciò non dice nulla sull’efficacia delle azioni attuate.

In alcuni piani mancano importanti indicatori di risultato e i collegamenti con obiettivi specifici variano notevolmente

78 Nei rispettivi piani agli Stati membri è stata concessa una certa flessibilità su come applicare il quadro di monitoraggio. La Corte ha esaminato in che modo la Commissione ha verificato se gli indicatori climatici e ambientali fossero coerenti con le valutazioni delle esigenze, gli obiettivi specifici e i relativi interventi degli Stati membri.

79 Ha riscontrato che gli indicatori inclusi nei piani variavano notevolmente da uno Stato membro all’altro (cfr. figura 16). In totale, 9 dei 24 indicatori climatici e ambientali erano stati selezionati da tutti gli Stati membri.

Nota: Il Belgio ha presentato un piano per la Vallonia e uno per le Fiandre.

Fonte: Corte dei conti europea.

80 Sulla base di obiettivi specifici, ciascuno dei quattro Stati membri selezionati ha individuato priorità fondamentali che rispondessero alle proprie esigenze. Gli Stati membri non hanno però incluso nei piani definitivi tutti gli indicatori pertinenti a tali priorità, in quanto non hanno elaborato interventi rendicontabili dai suddetti indicatori. Ad esempio, pur considerando una priorità la riduzione delle emissioni di GES, Irlanda, Francia e Polonia non hanno incluso l’indicatore R.13 (Riduzione delle emissioni nel settore zootecnico), poiché destinato solo a interventi legati al numero di capi di bestiame, che tali paesi ritenevano difficili da definire (cfr. paragrafo ‎62). Sebbene la Spagna reputi prioritario il buono stato delle risorse idriche in termini sia quantitativi che qualitativi, non ha incluso l’indicatore R.23 (Uso sostenibile dell’acqua). Questo indicatore è destinato unicamente agli interventi basati sulla superficie, mentre, nel piano spagnolo, i contributi previsti per la gestione sostenibile delle risorse idriche provengono in gran parte da investimenti che non dispongono di un indicatore specifico sul consumo idrico.

81 Dei 24 indicatori di risultato per l’ambiente e il clima, solo 13 sono obbligatori per la verifica della performance svolta dalla Commissione e utilizzata per monitorare i progressi, richiedere azioni correttive o, da ultimo, ridurre o sospendere i pagamenti (cfr. allegato VI). La Commissione, che aveva inizialmente previsto di utilizzare tutti i 24 indicatori per la verifica della performance, durante il processo legislativo ne ha usati 13, di cui solo 7 sono stati selezionati da tutti gli Stati membri. La riduzione del numero di indicatori usati ostacolerà una verifica significativa della performance e potrebbe portare a un trattamento non uniforme degli Stati membri.

82 Gli auditor della Corte hanno inoltre esaminato il modo in cui gli Stati membri hanno collegato i 24 indicatori di risultato agli obiettivi specifici. Tale collegamenti hanno lo scopo di consentire la tracciabilità dei rapporti causa-effetto. Gli auditor hanno riscontrato notevoli differenze tra gli Stati membri nell’uso di tali collegamenti. Ciò potrebbe rendere difficile monitorare il contributo fornito dai piani ai fini del conseguimento di obiettivi specifici a livello dell’UE.

Conclusioni e raccomandazioni

83 La Corte conclude che i piani per il periodo 2023-2027 sono più ecologici rispetto al precedente periodo della politica agricola comune (PAC) ma non sono all’altezza delle ambizioni dell’UE in materia di clima e ambiente e che mancano elementi chiave per valutare la performance verde.

84 L’architettura verde del regolamento sui piani strategici della PAC permette una maggiore ambizione ambientale e climatica di tale politica. Il nuovo sistema di condizionalità amplia e rafforza i sistemi di condizionalità e di inverdimento della PAC precedente. A tali requisiti rafforzati sono stati affiancati i regimi ecologici e gli interventi di sviluppo rurale che premiano le pratiche benefiche per il clima e l’ambiente (paragrafi ‎23-‎27).

85 La PAC 2023-2027 ha concesso agli Stati membri una grande flessibilità per riflettere l’architettura verde nei loro piani. Il ruolo della Commissione era garantire che i piani presentassero una “maggiore ambizione” con lo scopo di raggiungere una crescita sostanziale. La Commissione ha formulato osservazioni sui progetti di piano. I quattro Stati membri del campione della Corte hanno risposto a tutte le osservazioni della Commissione, anche se spesso hanno seguito solo in parte i suoi suggerimenti o hanno spiegato perché si fossero sostanzialmente attenuti alla loro proposta iniziale. In molti casi, hanno fatto riferimento a politiche nazionali complementari sulle quali la Commissione non esercita alcun controllo (paragrafi ‎28-‎35).

86 Il modo in cui l’architettura verde è tradotta nei piani determina il loro livello di ambizione. Per quanto riguarda il nuovo sistema di condizionalità, tutti gli Stati membri si sono avvalsi delle esenzioni per le buone condizioni agronomiche e ambientali, e 16 Stati membri hanno rinviato l’obbligo di proteggere le torbiere e le zone umide, utilizzando le opzioni stabilite nel regolamento sui piani strategici della PAC. Inoltre, talvolta gli Stati membri non hanno sfruttato appieno il potenziale di suddette condizioni. I regimi ecologici su base volontaria e le misure di sviluppo rurale spesso non comportano un cambiamento delle pratiche esistenti. Nel complesso, l’analisi della Corte rileva che i piani definitivi non mostrano un aumento sostanziale dell’ambizione verde rispetto al periodo precedente (paragrafi ‎36-‎45).

87 Se da un lato i piani contengono alcune pratiche chiave volte ad affrontare le sfide climatiche e ambientali a lungo termine, dall’altro i quattro piani campionati non includono a sufficienza altre pratiche fondamentali (paragrafi ‎65-‎72).

88 L’impatto effettivo dei piani sul clima e sull’ambiente è influenzato dalle recenti misure introdotte dalla Commissione in risposta alle richieste degli agricoltori e dipende anche dal livello di adesione degli agricoltori ai sistemi volontari (paragrafi ‎42-‎47).

Raccomandazione 1 – Promuovere gli scambi di buone pratiche “verdi” nei piani

Per estenderne l’uso nei piani, la Commissione dovrebbe promuovere scambi di buone pratiche nei regimi ecologici e delle pratiche e degli approcci chiave per affrontare meglio le sfide climatiche e ambientali a lungo termine.

Termine di attuazione: 2025

89 Nonostante l’importanza del Green Deal per la Commissione, la Corte ha riscontrato che i piani non sono ben allineati agli obiettivi e ai valori-obiettivo del Green Deal. Ciò conferma il parere dei portatori di interessi sull’insufficiente allineamento tra la PAC e il Green Deal. Il regolamento sui piani strategici della PAC fa riferimento ad alcuni obiettivi del Green Deal, ma non include valori-obiettivo finali specifici da conseguire nell’ambito della PAC (paragrafi ‎49-‎51).

90 Inoltre, esso non impone agli Stati membri di includere nei loro piani valori-obiettivo del Green Deal o stime del contributo che la PAC può fornire ai fini del conseguimento di tali obiettivi. In parte a causa della mancanza di definizioni e metodologie comuni, e con alcune eccezioni, gli Stati membri non hanno fissato valori-obiettivo o stime a livello di piano (paragrafi ‎52-‎53). Pertanto, ad eccezione dell’aumento dei terreni coltivati con metodi biologici, la Commissione non ha potuto misurare la portata del contributo dei piani al conseguimento degli obiettivi del Green Deal. L’analisi della Corte mostra che il conseguimento di tali obiettivi dipende in larga misura da azioni esterne alla PAC (paragrafi ‎54-‎64).

Raccomandazione 2 – Stima del contributo della PAC al conseguimento degli obiettivi ambientali e climatici del Green Deal

Nella relazione al Parlamento europeo e al Consiglio sul contributo dei piani agli impegni dell’Unione in materia di ambiente e clima prevista entro il 31 dicembre 2025, la Commissione dovrebbe includere stime quantificate del contributo dei piani al conseguimento degli obiettivi del Green Deal.

Termine di attuazione: 2025

91 Senza una definizione di “maggiore ambizione” o l’uso di una serie di criteri trasparenti e misurabili, la Commissione non ha potuto dimostrare il livello di ambizione ambientale e climatica dei piani, nonostante abbia svolto un’ampia valutazione qualitativa prima di approvarli (paragrafi ‎28-‎30).

92 Per quanto riguarda la valutazione della performance, la Corte ha rilevato che il nuovo quadro di monitoraggio per gli obiettivi climatici e ambientali rappresenta un miglioramento in termini di coerenza, ma non dispone degli elementi necessari per monitorare la performance in modo efficace. Gli obiettivi specifici sono poco chiari e gli indicatori di risultato più comuni riflettono di fatto le realizzazioni. In alcuni piani mancano importanti indicatori di risultato che esprimono le priorità assolute degli Stati membri o che sono necessari per la verifica della performance, e i collegamenti con obiettivi specifici variano notevolmente. Suddetti problemi di monitoraggio della performance rendono difficile dimostrare i risultati conseguiti dalla PAC nel periodo 2023-2027 (paragrafi ‎73-‎82).

Raccomandazione 3 – Rafforzare il futuro quadro di monitoraggio della PAC per il clima e l’ambiente

Nel preparare la proposta per il periodo della PAC successivo al 2027, la Commissione dovrebbe tenere conto delle seguenti necessità individuate nella relazione:

• valutare quali degli obiettivi climatici e ambientali dell’UE potrebbero essere integrati nei valori-obiettivo quantificati per la PAC e in che modo;
• chiarire in che modo tali valori-obiettivo saranno utilizzati come criteri per valutare i documenti degli Stati membri sulla programmazione della PAC;
• definire indicatori di risultato per monitorare i progressi compiuti nel conseguimento dei suddetti valori-obiettivo.

Termine di attuazione: 2027

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione I, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo nella riunione del 10 luglio 2024.

Allegati

Allegato I – BCAA e CGO – corrispondenza tra periodi

Fonte: Corte dei conti europea. Presentazione basata su Guyomard H. et al., How the Green Architecture of the 2023-2027 Common Agricultural Policy could have been greener (2023).

Allegato II – Principali modifiche dei requisiti BCAA per i quattro piani del campione della Corte

Fonte: Corte dei conti europea.

Allegato III – Panoramica del precedente lavoro di audit svolto dalla Corte

Relazione annuale per l’esercizio finanziario 2014 capitolo 3 – Ottenere risultati dal bilancio dell’UE

Relazione speciale n. 21/2017 – L’inverdimento

Relazione speciale n. 33/2018 – Combattere la desertificazione nell’UE

Parere n. 07/2018sulle proposte della Commissione di regolamenti concernenti la politica agricola comune per il periodo successivo al 2020

Relazione sulla performance del bilancio dell’UE alla fine del 2019 – capitolo 4

Relazione speciale n. 18/2019 – Emissioni di gas a effetto serra nell’UE

Analisi n. 01/2020 – Spesa legata all’azione per il clima

Relazione speciale n. 05/2020 – Uso sostenibile dei prodotti fitosanitari

Relazione speciale n. 13/2020 – Biodiversità nei terreni agricoli

Relazione speciale n. 16/2021 – Cambiamenti climatici e agricoltura

Relazione speciale n. 20/2021 – Utilizzo idrico sostenibile in agricoltura

Relazione speciale n. 09/2022 – Integrazione delle questioni climatiche

Relazione speciale n. 18/2023 – Obiettivi dell’UE in materia di energia e di clima

Relazione speciale n. 19/2023 – Gli sforzi dell’UE per una gestione sostenibile del suolo

Relazione speciale n. 19/2024 – L’agricoltura biologica nell’UE

Allegato IV – Inclusione dei valori nazionali nei piani per gli obiettivi del Green Deal e del contributo stimato dei piani a tali obiettivi

Nota: “VN” significa che il piano della PAC include un valore nazionale per un obiettivo del Green Deal. “P” significa che il piano della PAC include il contributo stimato che apporterebbe a un obiettivo del Green Deal. “–” significa che il piano della PAC non include né un valore nazionale né un contributo stimato dal piano a un obiettivo del Green Deal.

Fonte: piani strategici nazionali della PAC.

Allegato V – Obiettivi del Green Deal e rispettivi indicatori di risultato

Fonte: Corte dei conti europea, sulla base del documento di lavoro della Commissione “Analysis of links between CAP Reform and Green Deal” e della relativa ulteriore elaborazione.

Allegato VI – Rendicontazione degli indicatori di risultato

Fonte: Allegati I e XIV del regolamento (UE) 2021/2115.

Abbreviazioni

AEA: Agenzia europea dell’ambiente

BCAA: buone condizioni agronomiche e ambientali

CGO: criterio di gestione obbligatorio

DG AGRI: direzione generale dell’Agricoltura e dello sviluppo rurale

DG CLIMA: direzione generale per l’Azione per il clima

DG ENV: direzione generale dell’Ambiente

FEAGA: Fondo europeo agricolo di garanzia

FEASR: Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale

GES: gas a effetto serra

PAC: politica agricola comune

Glossario

Adattamento ai cambiamenti climatici: riduzione della vulnerabilità di paesi e comunità ai cambiamenti climatici aumentando la loro capacità di assorbirne gli effetti.

Agricoltura biologica: sistema di produzione agricola basato sull’uso di sostanze e processi naturali per produrre alimenti e mangimi.

Agroforestazione: pratica di combinare colture, alberi e/o bestiame sulla stessa superficie.

Area di interesse ecologico: seminativi riservati alle pratiche e caratteristiche agronomiche che migliorano la biodiversità nelle aziende agricole, nel quadro dell’ammissibilità ai pagamenti per l’inverdimento.

Azotofissazione: processo mediante il quale le colture trasformano l’azoto presente nell’aria in ammoniaca o in composti azotati apparentati nel terreno.

Biodiversità: varietà di organismi viventi – entro le specie, tra le specie e tra gli ecosistemi – in un dato ambiente.

Buone condizioni agronomiche e ambientali: stato in cui gli agricoltori devono mantenere tutti i terreni agricoli, soprattutto quelli non attualmente utilizzati per la produzione, per poter ricevere determinati pagamenti nel quadro della PAC. Comprendono disposizioni relative alla gestione delle acque e dei terreni.

CO2 equivalente: misura comparabile dell’impatto delle emissioni di gas a effetto serra sul clima, espressa come il volume di biossido di carbonio che da solo produrrebbe il medesimo impatto.

Colture intercalari: coltura secondaria a crescita rapida coltivata nel periodo che intercorre tra impianti successivi di una coltura principale.

Condizionalità rafforzata: sistema in base al quale i pagamenti destinati agli agricoltori sono subordinati all’impiego, da parte di questi ultimi, di pratiche benefiche per il clima e l’ambiente e che promuovono il benessere degli animali e la sicurezza alimentare. Sostituisce il vecchio sistema di condizionalità e l’inverdimento nell’ambito della politica agricola comune a partire dal 2023. 

Condizionalità relativa alla nuova PAC: sistema che sostituisce la condizionalità e l’inverdimento nella PAC per il periodo successivo al 2020 allo scopo di favorire pratiche agronomiche benefiche per il clima e per l’ambiente e promuovere il benessere degli animali e la sicurezza alimentare.

Condizionalità relativa alla vecchia PAC: meccanismo con cui i pagamenti agli agricoltori vengono vincolati al soddisfacimento, da parte di questi ultimi, di requisiti in materia di ambiente, sicurezza alimentare, salute e benessere degli animali, nonché gestione dei terreni.

Criteri di gestione obbligatori: una delle disposizioni nazionali o UE sulla gestione delle superfici agricole volte a salvaguardare la salute pubblica, la salute degli animali e delle piante, il benessere degli animali e l’ambiente.

Digestione anaerobica: processo tramite il quale i microrganismi decompongono, in assenza di ossigeno, i rifiuti animali o alimentari, producendo gas e fertilizzante.

Elementi caratteristici del paesaggio: vegetazione naturale o seminaturale su terreni agricoli che fornisce servizi ecosistemici e contribuisce alla biodiversità.

Fascia tampone: fascia di terreno agricolo lasciata a copertura vegetale permanente che contribuisce a contrastare problemi ambientali legati, ad esempio, alla qualità del terreno e delle acque.

Fondo europeo agricolo di garanzia: fondo dell’UE volto a finanziare i pagamenti diretti agli agricoltori e le misure di regolamentazione o sostegno dei mercati agricoli.

Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale: fondo dell’UE che finanzia il contributo dell’Unione ai programmi di sviluppo rurale.

Green Deal europeo: strategia di crescita dell’UE adottata nel 2019 e volta a raggiungere la neutralità climatica dell’Unione entro il 2050.

Indicatore di risultato: variabile misurabile che fornisce informazioni per valutare gli effetti immediati di progetti sovvenzionati sulla popolazione a cui sono destinati.

Indice dell’avifauna nelle aree agricole: indicatore della variazione nel tempo del numero e delle specie di uccelli nei terreni agricoli.

Inibitore della nitrificazione: sostanza chimica che riduce le emissioni di protossido di azoto.

Inverdimento: adozione di pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente. Tale termine è anche comunemente usato per indicare il relativo regime di sostegno dell’UE.

Misura agro-climatico-ambientale: ciascuna delle pratiche facoltative che va al di là dei consueti obblighi in materia ambientale e con cui gli agricoltori hanno diritto a percepire un pagamento a carico del bilancio dell’UE.

Mitigazione dei cambiamenti climatici: riduzione o limitazione delle emissioni dei gas a effetto serra in ragione del loro effetto sul clima.

Natura 2000: rete delle zone di conservazione di specie rare e minacciate e di alcuni tipi rari di habitat naturali, protetti a norma della legislazione dell’UE.

Piano strategico della PAC: documento stilato da uno Stato membro dell’UE nell’ambito della politica agricola comune successiva al 2020, che illustra come questo intenda perseguire le proprie finalità nel quadro degli obiettivi generali di tale politica.

Politica agricola comune: politica unica e unificata dell’UE in materia agricola, che prevede sussidi e diverse altre misure per garantire la sicurezza alimentare, offrire un tenore di vita equo agli agricoltori dell’UE, promuovere lo sviluppo rurale e proteggere l’ambiente.

Pozzo di assorbimento del carbonio: foresta, oceano o altro ambiente naturale che assorbe il biossido di carbonio dall’atmosfera.

Prato permanente: terreno agricolo utilizzato per la coltivazione di erba o di altre piante erbacee da foraggio per più di cinque anni consecutivi.

Quadro di riferimento dell’efficacia dell’attuazione (quadro di performance): traguardi e obiettivi definiti per una serie di indicatori per ciascun asse prioritario di un programma operativo (eccetto che per l’assistenza tecnica).

Regime ecologico: regime di pagamento diretto, introdotto nelle proposte per la politica agricola comune successiva al 2020, finalizzato al finanziamento di agricoltori che si impegnano a utilizzare pratiche agricole rispettose del clima e dell’ambiente.

Spesa assegnata: spesa dell’UE che viene assegnata ai singoli Stati membri nel quadro della procedura di bilancio.

Superficie agricola utilizzata: superficie agricola complessiva comprendente seminativi, prati permanenti, colture permanenti e orti familiari.

Torbiera: tipo di zona umida provvisto di uno spesso strato di suolo organico particolarmente ricco di sostanze organiche.

Zona umida: terreno coperto da acqua per tutto l’anno o parte di esso.

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi relativi alla gestione concernenti specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit I – “Uso sostenibile delle risorse naturali”, presieduta da Joëlle Elvinger, Membro della Corte. L’audit è stato diretto da Nikolaos Milionis, Membro della Corte, coadiuvato da: Kristian Sniter, capo di Gabinetto, e Matteo Tartaggia, attaché di Gabinetto; Florence Fornaroli, prima manager; Xavier Ignasi Farrero, capoincarico; Rogelio Abarquero Grossi, Zuzana Gullová, Lenka Hill, Anna Zalega e Daniela Jinaru, auditor; Austin Maloney, tirocinante. Laura McMillan, Jennifer Schofield, Barbara Knapiak e Tomasz Surdykowski hanno prestato assistenza linguistica. Alexandra-Elena Mazilu ha prestato assistenza grafica.

Da sinistra a destra: Matteo Tartaggia, Nikolaos Milionis, Kristian Sniter, Florence Fornaroli, Laura McMillan, Xavier Ignasi Farrero, Anna Zalega, Zuzana Gullová, Tomasz Surdykowski, Barbara Knapiak.

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