Sinteză

I Plățile digitale constau în schimbul electronic de fonduri, adesea prin intermediul dispozitivelor mobile sau al canalelor digitale, inclusiv în plățile cu cardul. Plățile digitale promovează creșterea economică prin asigurarea accesului la servicii bancare, prin stimularea cheltuielilor și prin facilitarea comerțului internațional. În UE, valoarea plăților digitale în comerțul cu amănuntul a crescut de peste două ori între 2017 și 2023, ajungând la peste 1 mie de miliarde de euro pe an. UE are responsabilitatea de a facilita plățile digitale, care sunt esențiale pentru buna funcționare a pieței interne a UE, în special la nivel transfrontalier.

II Obiectivul acestui audit a fost de a examina abordarea UE în ceea ce privește plățile digitale. În special, Curtea a examinat dacă, prin cadrul de reglementare al UE, s-au stabilit condițiile adecvate pentru plăți digitale mai sigure, mai rapide și mai puțin costisitoare în UE. S-a evaluat și dacă Comisia a analizat modul în care cadrul de reglementare și acțiunile sale au avut un impact asupra pieței UE a serviciilor de plată. Curtea a examinat, de asemenea, dacă Comisia a pus în aplicare în mod eficace acțiunile prevăzute în strategia sa privind plățile de retail. Prin observațiile și recomandările rezultate în urma auditului său, Curtea urmărește să contribuie la propunerile legislative în curs și, eventual, din viitor privind serviciile de plată.

III În ansamblu, Curtea concluzionează că abordarea UE în ceea ce privește plățile digitale a făcut ca acestea să devină mai sigure, mai rapide și mai puțin costisitoare. Cu toate acestea, Curtea a identificat două aspecte-cheie din cadrul de reglementare al UE care necesită o atenție suplimentară:

• În primul rând, criteriile de evaluare a caracterului adecvat al intervențiilor asupra prețurilor sunt neclare și nu există revizuiri periodice.
• În al doilea rând, cadrul juridic conține lacune persistente în ceea ce privește schimbul de date privind conturile în cadrul serviciilor bancare deschise.

IV În plus, impactul politicilor UE în ceea ce privește plățile digitale rămâne în mare măsură necunoscut, deoarece Comisia nu a instituit un sistem eficace de monitorizare și, mai important, nu are acces la datele relevante.

V În fine, Curtea a constatat că Comisia a pus în aplicare cea mai mare parte a acțiunilor prevăzute în strategia sa în ceea ce privește plățile digitale, dar aceste acțiuni nu și-au atins întotdeauna obiectivele. Discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți continuă, deși Comisia și-a intensificat eforturile de combatere a acesteia. În domeniul supravegherii, acțiunea Comisiei nu a reușit încă să creeze condiții de concurență echitabile pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea în diferite țări din UE.

VI Pe baza acestor constatări, Curtea recomandă Comisiei:

• să stabilească criterii clare pentru intervențiile UE asupra prețurilor în domeniul plăților digitale și să efectueze revizuiri periodice;
• să elaboreze și să pună în aplicare o strategie de monitorizare a datelor în domeniul plăților digitale;
• să propună, pentru plățile digitale, indicatori de performanță și să atribuie acestor indicatori valori-țintă;
• să combată discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți cu norme mai bune de asigurare a respectării reglementărilor și să analizeze problema conturilor de plăți virtuale;
• să consolideze eforturile de asigurare a unor condiții de concurență echitabile în ceea ce privește autorizarea și supravegherea.

Introducere

Plățile digitale în UE

01 Plățile digitale constau în schimbul electronic de fonduri, adesea prin intermediul dispozitivelor mobile sau al canalelor digitale. Plățile digitale pot acoperi o varietate de instrumente de plată, cum ar fi cardurile, transferurile-credit sau aplicațiile de plată, cum ar fi portofelele digitale. În general, fiecare proces de plată digitală cuprinde trei etape principale (a se vedea figura 1).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza materialelor grafice de la US Federal Reserve Bank.

02 În ultimul deceniu, plățile digitale au cunoscut o creștere fără precedent, remodelând modul în care persoanele fizice și întreprinderile efectuează tranzacții financiare. Confortul, rapiditatea și securitatea oferite de metodele de plată digitale au stimulat adoptarea lor pe scară largă la nivel mondial. Acest lucru a fost posibil, în parte, datorită disponibilității tot mai mari a dispozitivelor mobile în întreaga UE și a progreselor în tehnologiile de plată. Plățile digitale promovează creșterea economică prin asigurarea accesului la servicii bancare, prin stimularea cheltuielilor și prin facilitarea comerțului internațional.

03 Cei mai importanți actori din acest sector sunt prestatorii de servicii de plată. Rolul principal al acestor societăți, de obicei bănci și instituții de plată, este de a permite plătitorului sau beneficiarului plății să inițieze plăți și să furnizeze în mesajele de plată informațiile necesare pentru executarea operațiunilor de plată (a se vedea figura 1). O instituție de plată este o entitate care prestează servicii de plată ca activitate principală.

04 Legislația UE prevede libertatea de stabilire și libertatea de a presta servicii. Aceste libertăți le permit prestatorilor de servicii de plată să presteze serviciile prin intermediul unor agenți sau să înființeze sucursale în alte state membre. Totodată, ele dau prestatorilor de servicii de plată autorizați într-un stat membru al UE posibilitatea de a-și furniza serviciile în întreaga UE, fără a fi nevoie de licențe separate în fiecare țară. În iunie 2023, în Spațiul Economic European erau înregistrate 3 926 de bănci, 844 de sucursale ale băncilor, 2 929 de instituții de plată și 179 de sucursale ale instituțiilor de plată¹.

05 Valoarea plăților digitale în comerțul electronic și la punctele fizice de vânzare a crescut de peste două ori între 2017 și 2023 (a se vedea figura 2) și se preconizează că va continua să crească.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor Statista.

06 În mod tradițional, plățile cu cardul au dominat plățile de retail în Europa. În 2022, plățile cu cardul au reprezentat (în termeni valorici ai tranzacțiilor) 40 % din plățile efectuate în cadrul comerțului electronic și 63 % din plățile efectuate la punctele de vânzare (a se vedea figura 3). În a doua jumătate a anului 2022, 54 % din totalul plăților cu cardul din zona euro au fost efectuate fără contact (contactless) (clienții nu trebuie să își introducă sau să își gliseze cardurile într-un aparat atunci când plătesc)². Pe măsură ce valoarea plăților efectuate prin intermediul portofelelor digitale crește în mod dinamic, numerarul își pierde din importanță.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Global Payments Report al FIS din 2023.

07 Piața europeană a cardurilor este caracterizată prin două segmente distincte: plăți naționale și plăți transfrontaliere. Schemele naționale și internaționale de carduri concurează între ele pentru tranzacțiile de pe piețele naționale. În UE, există șase scheme naționale: Bancontact (Belgia), CB (Franța), Girocard (Germania), PagoBancomat (Italia), MultiBanco (Portugalia) and Dankort (Danemarca). Cu excepția PagoBancomat (Italia), sub toate aceste scheme naționale intră cea mai mare parte din tranzacțiile naționale din aria lor de acoperire³. Schemele internaționale de carduri sunt în fruntea pieței de plăți transfrontaliere. Visa și Mastercard sunt, de departe, cele mai importante scheme internaționale de carduri, cota lor de piață combinată apropiindu-se de 90 %⁴.

Roluri și responsabilități

08 Pe piața plăților, responsabilitățile sunt împărțite între UE și statele sale membre:

• Competențele Comisiei se referă în primul rând la inițierea legislației. Comisia propune adoptarea de directive și regulamente pentru a asigura armonizarea între statele membre, acordând prioritate asigurării securității plăților și protecției consumatorilor. Responsabilitatea în materie de politici îi revine Direcției Generale Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și Uniunea Piețelor de Capital (DG FISMA). Comisia are, de asemenea, sarcina de a asigura respectarea normelor în materie de concurență pentru a menține integritatea pieței unice a UE și pentru a preveni perturbarea concurenței. Printre principalele responsabilități se numără detectarea și sancționarea acordurilor anticoncurențiale, abuzurile de putere pe piață ale unor întreprinderi dominante, sancționarea fuziunilor anticoncurențiale, promovarea liberalizării pieței și monitorizarea intervențiilor statului. Direcția Generală Concurență (DG COMP) este responsabilă de aceste aspecte. În cazul denaturării concurenței pe piața de profil, Comisia poate, în plus, propune acte legislative, de exemplu pentru a interveni în stabilirea tarifelor și a comisioanelor percepute de prestatorii de servicii de plată. Astfel de măsuri sunt cunoscute ca intervenții asupra prețurilor.
• Statele membre ale UE sunt responsabile de încorporarea directivelor UE în legislația națională. Autoritățile lor naționale competente autorizează și supraveghează prestatorii de servicii de plată.
• Autoritatea Bancară Europeană (ABE) este responsabilă de elaborarea standardelor tehnice și a ghidurilor și recomandărilor în materie de servicii și sisteme de plată, precum și de asigurarea convergenței în materie de supraveghere între autoritățile naționale competente.

Cadrul de reglementare al UE pentru plățile digitale

09 Cadrul de reglementare al UE pentru plățile digitale este alcătuit din mai multe acte legislative (a se vedea caseta 1).

10 În urma unei revizuiri a DSP2, Comisia a propus, în iunie 2023, un nou regulament privind serviciile de plată (RSP) și o directivă modificată privind serviciile de plată (DSP3). RSP stabilește dispoziții privind combaterea fraudei în domeniul plăților, îmbunătățirea schimbului de date privind plățile, consolidarea drepturilor consumatorilor și asigurarea unor condiții de concurență echitabile între bănci și prestatorii de servicii de plată. Directiva modificată include în principal dispoziții privind acordarea de licențe și supravegherea prestatorilor de servicii de plată. În iulie 2024, procesul legislativ aferent celor două acte legislative era în curs de desfășurare.

11 În 2020, Comisia a prezentat o strategie a UE privind plățile de retail, în care își prezintă viziunea asupra dezvoltării sectorului. Obiectivele UE consacrate în strategie sunt de a oferi soluții de plată diverse și de înaltă calitate pentru cetățeni și întreprinderi, de a sprijini soluții europene de plată competitive și de a consolida plățile transfrontaliere cu țările din afara UE pentru a consolida rolul internațional al monedei euro. Strategia identifică patru piloni principali, care reflectă principalele domenii de acțiune (a se vedea anexa I). Ea stabilește 40 de acțiuni-cheie, dintre care 38 sunt legate de plățile digitale.

Sfera și abordarea auditului

12 Obiectivul acestui audit a fost de a examina abordarea UE în ceea ce privește plățile digitale. În acest sens, auditorii Curții s-au aplecat asupra bunei funcționări a pieței interne în domeniul plăților, care, în cele din urmă, ar trebui să fie în serviciul consumatorilor. Analiza Curții ia în considerare implicațiile politicilor UE pentru toate părțile implicate (prestatori de servicii de plată, comercianți și consumatori). În special, s-a examinat dacă:

• cadrul de reglementare al UE stabilește condițiile adecvate pentru ca UE să își atingă obiectivul unor plăți digitale mai sigure, mai rapide și mai puțin costisitoare. În acest context, s-a pus accentul asupra unor aspecte-cheie, cum ar fi procesul de revizuire de către Comisie a Directivei privind serviciile de plată (DSP2), intervențiile asupra prețurilor pe piață și dispozițiile privind schimbul de date privind conturile de plăți. Curtea a verificat în special relevanța și raționamentul acestor acțiuni;
• Comisia a evaluat modul în care cadrul de reglementare și acțiunile sale au avut un impact asupra pieței UE a serviciilor de plată. În acest scop, s-a pus accent pe modul în care Comisia monitorizează progresele înregistrate la nivelul costurilor, al rapidității, al accesului și al transparenței plăților digitale;
• Comisia a pus în aplicare în mod eficace acțiunile prevăzute în strategia sa privind plățile de retail. În acest sens, analiza a cuprins stadiul și realizarea la termen a 35 de acțiuni relevante pentru plățile digitale. În plus, au fost supuse unei evaluări aprofundate 9 acțiuni-cheie legate de trei teme: (i) autentificarea strictă a clienților; (ii) discriminarea în ceea ce privește conturile de plăți și (iii) supravegherea serviciilor de plată.

13 Prin observațiile și recomandările rezultate în urma auditului său, Curtea urmărește să contribuie la propunerile legislative în curs și, eventual, din viitor privind serviciile de plată. Prezentul raport urmărește, de asemenea, să contribuie la găsirea unui echilibru necesar în politica UE între, pe de o parte, a permite libera concurență în beneficiul ecosistemului plăților și, pe de altă parte, a interveni, acolo unde este necesar (a se vedea punctul ‎07). Acest lucru se poate întâmpla în special pe piețele de oligopol, în vederea protejării consumatorilor sau a remedierii imperfecțiunilor pieței.

14 Auditul Curții a acoperit perioada cuprinsă între 2013 (inclusiv activitatea pregătitoare pentru DSP2 și Regulamentul privind comisioanele interbancare) și sfârșitul anului 2023. Acest audit nu a acoperit decontarea plăților (de exemplu, sistemul de decontare a plăților T2 al BCE) sau supravegherea sistemelor de decontare a plăților (a se vedea figura 1), care nu au fost incluse în selecție în urma unei analize a riscurilor. Auditul nu a acoperit nici conținutul propunerii legislative a Comisiei de stabilire a cadrului juridic pentru o posibilă monedă euro digitală. Din motive de exhaustivitate, Curtea a inclus în analiza sa propunerea legislativă privind serviciile de plată (DSP3/RSP).

15 Activitatea de audit desfășurată de Curte la nivelul Comisiei a cuprins o examinare a documentației interne și publice, precum și interviuri – bazate pe chestionare – cu membri ai personalului Direcției Generale Stabilitate Financiară, Servicii Financiare și Uniunea Piețelor de Capital (DG FISMA) și al Direcției Generale Concurență (DG COMP). De asemenea, Curtea a purtat interviuri cu reprezentanți ai părților interesate, inclusiv din partea Băncii Centrale Europene (BCE), a Autorității Bancare Europene (ABE), a Băncii Naționale a Italiei și a autorității naționale de concurență din Germania, precum și cu prestatori de servicii de plată și cu asociații comerciale și de consumatori. În plus, Curtea a efectuat două sondaje în rândul prestatorilor de servicii de plată și al autorităților naționale competente. Curtea a efectuat și o analiză comparativă cu alte țări terțe (în special Regatul Unit și Australia).

Observații

Cadrul de reglementare al UE pentru plățile digitale progresează, dar persistă lacune în ceea ce privește intervențiile asupra prețurilor și serviciile bancare deschise

16 Abordarea provocărilor viitoare de pe piața plăților din UE necesită un cadru de reglementare cuprinzător pentru plățile digitale. Ea ar trebui să includă propunerea și revizuirea de acte legislative în sprijinul unui mediu inovator și competitiv pentru piețele de plăți.

17 Curtea a examinat cât de exhaustiv este acest cadru, analizând activitatea Comisiei cu privire la principalele dosare legislative din perioada auditului. În primul rând, s-a evaluat revizuirea de către Comisie a DSP2, examinând și evaluarea impactului de la baza propunerii și consultarea cu părțile interesate. Curtea a analizat apoi metodologia UE pentru intervențiile asupra prețurilor și a analizat în detaliu două astfel de intervenții: plafonul comisionului interbancar pentru plățile cu cardul și interzicerea suprataxelor pentru utilizarea anumitor instrumente de plată. Curtea a selectat aceste două intervenții asupra prețurilor dată fiind relevanța lor în raport cu condițiile în schimbare de pe piață. De asemenea, Curtea a analizat soluțiile legislative existente și propuse pentru serviciile bancare deschise, care permit accesul la datele privind conturile de plăți.

Comisia a revizuit exhaustiv Directiva privind serviciile de plată în 2023

18 În 2022, Comisia a lansat revizuirea aplicării și a impactului DSP2. Revizuirea trebuia să aibă loc deja în 2021, dar nu a fost efectuată la timp din cauza transpunerii tardive a directivei de către unele state membre în legislația lor națională și, prin urmare, a întârzierilor în punerea în aplicare a dispozițiilor relevante.

19 În urma revizuirii, Comisia a prezentat, în 2023, o propunere legislativă menită să amelioreze cadrul de plăți al UE. Pe lângă o directivă modificată privind serviciile de plată și serviciile de monedă electronică (DSP3), Comisia a propus, de asemenea, un regulament privind serviciile de plată în UE (RSP). Un regulament al UE este direct aplicabil în toate statele membre, fără a fi necesare măsuri naționale de punere în aplicare, în timp ce o directivă a UE impune statelor membre să încorporeze dispozițiile sale în legislația lor națională într-un anumit interval de timp. Curtea consideră că propunerea a două acte legislative distincte privind serviciile de plată reprezintă un pas în direcția cea bună. Stabilirea normelor pentru prestatorii de servicii de plată și consumatori într-un regulament are potențialul de a asigura o punere în aplicare mai uniformă în statele membre.

20 Propunerile legislative privind serviciile de plată (DSP3/RSP) au fost însoțite de o evaluare a impactului cuprinzătoare, care a acoperit toate subiectele principale care fac obiectul revizuirii. Comitetul de control normativ, un organism independent din cadrul Comisiei, a examinat acest document dându-i o evaluare pozitivă. Comisia și ABE au purtat discuții orale cu privire la avizul ABE, dar rezultatele nu au fost documentate în mod oficial.

21 Sfera revizuirii în sine a fost cuprinzătoare în majoritatea privințelor, acoperind toate aspectele-cheie ridicate de părțile interesate. Curtea a identificat însă unele lacune în domeniul intervențiilor asupra prețurilor și al serviciilor bancare deschise (a se vedea punctele ‎23-‎59).

22 Procesul de revizuire a inclus consultări publice cu părțile interesate, precum și consultări direcționate către anumite părți interesate, în cadrul cărora Comisia a primit feedback de la toate părțile principale implicate. În plus, Comisia a consultat autoritățile naționale în cadrul Grupului de experți în materie de servicii bancare, asigurări și plăți. Curtea ia notă de faptul că autoritățile naționale de concurență nu fac parte din acest grup de experți. Acestea nu au fost invitate în mod special să participe la consultările publice, dar au putut oferi feedback ca parte a consultării publice generale; numai Oficiul Federal al Concurenței din Germania a profitat de această posibilitate (a se vedea punctul ‎41). Comisia a elaborat un rezumat al feedbackului părților interesate și al analizei sale.

Intervențiile asupra prețurilor pot prezenta un risc pentru funcționarea eficientă a pieței plăților digitale din UE, dacă nu sunt concepute adecvat

Criterii neclare de evaluare a caracterului adecvat al intervențiilor asupra prețurilor și absența unor revizuiri periodice

23 Concurența deschisă și nedenaturată în cadrul pieței interne este un obiectiv principal consacrat în Tratatul privind funcționarea UE⁵. În general, o intervenție asupra prețurilor este o măsură care impune ca un produs sau un serviciu să fie oferit pe piață la un preț prestabilit de autoritățile publice. Literatura de specialitate consideră că intervențiile asupra prețurilor sunt una dintre cele mai intruzive forme de intervenție pe piață. Cu toate acestea, ele pot fi justificate din diverse motive, cum ar fi considerații sociale sau imperfecțiuni ale pieței. Intervențiile UE asupra prețurilor sunt menite, de exemplu, să remedieze denaturările de pe piața cardurilor sau să creeze un mediu care să ajute serviciile de plată inovatoare să ajungă pe o piață mai largă⁶.

24 În domeniul plăților digitale, legislația UE prevede diverse intervenții asupra prețurilor (a se vedea caseta 2).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

25 Intervențiile asupra prețurilor prost concepute riscă să ducă la o funcționare ineficientă a prestatorilor de servicii de plată sau la denaturarea cererii și a ofertei, afectând în cele din urmă consumatorii și comercianții. Cu toate acestea, actele juridice de bază privind plățile digitale nu specifică criterii clare în funcție de care să se evalueze dacă și în ce condiții se justifică astfel de intervenții sau durata lor de aplicare.

26 Mai mult, niciuna dintre intervențiile asupra prețurilor pentru plățile digitale nu are vreun termen-limită. În general, diferitele temeiuri juridice prevăd revizuiri punctuale în anumite termene stabilite, de exemplu pentru plafoanele aferente comisioanelor interbancare și pentru egalitatea prețurilor aferente plăților în euro transfrontaliere (a se vedea caseta 2)¹¹. În acest din urmă exemplu, Comisia nu a efectuat încă revizuirea prevăzută, chiar dacă termenul acesteia era 2022.

27 Nu există însă nicio obligație legală de a se efectua revizuiri periodice pentru niciuna dintre intervențiile asupra prețurilor. Mai mult, nu se precizează nici ce date ar trebui colectate pentru astfel de revizuiri. Astfel, având în vedere natura intruzivă a intervențiilor asupra prețurilor, poate apărea riscul ca măsuri inadecvate să rămână nedetectate și în vigoare, afectând în cele din urmă consumatorii, comercianții sau prestatorii de servicii de plată.

Efectele pozitive ale plafoanelor aferente comisioanelor interbancare și adecvarea nivelului lor nu sunt evaluate în mod corespunzător

28 Un flux tipic de numerar în cazul plății cu cardul implică mai multe tipuri de comisioane (a se vedea figura 4):

1. Într-o primă etapă, prestatorul de servicii de plată care acceptă cardul (de exemplu, banca unui magazin online) plătește un comision interbancar prestatorului de servicii de plată care emite cardul (de exemplu, banca care a emis cardul clientului).
2. În a doua etapă, atât prestatorul de servicii de plată emitent, cât și prestatorul de servicii de plată acceptant plătesc comisioane de schemă corporațiilor internaționale care operează rețeaua de carduri.
3. În final, comerciantul (de exemplu, un magazin online) plătește comisioane de servicii către prestatorul de servicii de plată acceptant (banca care deservește sistemul său de plăți). Aceste comisioane acoperă comisioanele interbancare, comisioanele de schemă, comisioanele de procesare plătite de prestatorul de servicii de plată care acceptă cardul și marja acceptantului. Din cauza interdicției suprataxei, comercianții nu pot percepe direct de la clienți aceste costuri. Ei includ comisioanele de plată în prețurile bunurilor și serviciilor ca adaos total.

Bancă acceptantă = banca comerciantului cu amănuntul/beneficiarului plății, care „achiziționează” plata cu cardul.

Bancă emitentă = banca consumatorului/plătitorului, care emite cardul.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza materialelor grafice de la Comisie.

29 În 2023, tranzacțiile de comerț electronic și tranzacțiile la punctul de vânzare au reprezentat în jur de 1 150 de miliarde de euro¹². Curtea estimează că circa 80 % din această sumă constituie tranzacții prin plata cu cardul. Tot potrivit estimărilor Curții, volumul total al comisioanelor interbancare anuale plătite în UE de prestatorii de servicii de plată acceptanți prestatorilor emitenți de carduri pentru astfel de tranzacții s-a situat între 2 miliarde de euro și 3 miliarde de euro (presupunând comisioane interbancare între 0,2 % și 0,3 %), comisioanele anuale de schemă s-au ridicat la aproximativ 1 miliard de euro (presupunând comisioane de schemă medii de 0,1 %), iar comisioanele anuale de servicii percepute comercianților au fost cuprinse între 5 miliarde de euro și 6 miliarde de euro (presupunând comisioane de servicii de 0,6 %). Comisioanele de servicii percepute comercianților sunt suportate, în ultimă instanță, de consumatori.

30 Plafoanele comisioanelor interbancare sunt o ingerință în libertățile contractuale dintre întreprinderile private care își desfășoară activitatea pe piața plăților. Regulamentul privind comisioanele interbancare prevede plafoane pentru acestea (a se vedea caseta 2) ca răspuns la o anumită situație de pe piața plăților cu cardul, în care concurența dintre rețelele de carduri pentru a câștiga prestatori de servicii de plată ca emitenți ai cardurilor lor forța comisioanele interbancare să crească în loc să scadă¹³ („concurență inversă”). S-a urmărit reducerea comisioanelor interbancare, principala componentă a comisioanelor de servicii percepute comercianților, plătite în cele din urmă de comercianți prestatorilor de servicii de plată.

31 Pentru a stabili plafonul aferent comisioanelor, Comisia a aplicat mai întâi teoria „testului de indiferență a comerciantului”¹⁴ în contextul politicii în domeniul concurenței. Scopul acestui test este de a identifica un nivel adecvat pentru comisioanele interbancare prin stabilirea nivelului la care un comerciant mediu ar accepta o plată cu cardul de la un client nerepetitiv (de exemplu, un turist) care dorește să plătească cu cardul¹⁵. În acest context, se presupune că comisionul interbancar este componenta principală a comisionului pentru servicii perceput comercianților. În special, după decizia din 2007 a Comisiei privind comisioanele interbancare ale MasterCard și în urma discuțiilor din 2009 cu Comisia, testul de indiferență a comerciantului a constituit baza pentru aceste comisioane pentru angajamentele MasterCard și pentru decizia din 2010 privind angajamentele VISA.

32 În 2015, plafoanele pentru comisioane care au fost stabilite în contextul acestor decizii ale Comisiei au fost incluse și în Regulamentul privind comisioanele interbancare. De asemenea, pentru a confirma nivelul plafoanelor, Comisia a desfășurat un sondaj privind costurile comercianților. Sondajul nu a acoperit însă și micii comercianți și, în general, nu a oferit nicio justificare pentru nivelul specific al plafoanelor comisioanelor introduse prin Regulamentul privind comisioanele interbancare.

33 În iunie 2020, Comisia a publicat raportul său de revizuire punctuală¹⁶ referitor la Regulamentul privind comisioanele interbancare. Raportul s-a bazat pe datele de la jumătatea anului 2017, ceea ce înseamnă că datele examinate acopereau o perioadă de doar 24 de luni, pe care Curtea o consideră prea scurtă pentru a furniza rezultate cuprinzătoare în ceea ce privește eficacitatea Regulamentului privind comisioanele interbancare. În acest raport, Comisia e evaluat ca satisfăcătoare efectele plafoanelor aferente comisioanelor, deoarece existau, inițial, indicii că nivelul comisioanelor de servicii percepute comercianților ar fi scăzut după introducea plafoanelor. Studii mai recente sugerează însă că, cel puțin pentru unele state membre, nivelul acestor comisioane de servicii este de fapt cu mult peste plafonul reglementar aferent comisioanelor interbancare, deși aceste studii prezintă unele limitări (a se vedea anexa II). O altă constatare importantă a raportului de revizuire al Comisiei a fost că numărul și valoarea plăților cu cardul au tot crescut în întreaga UE. Creșterea a fost atribuită parțial punerii în aplicare a Regulamentului privind comisioanele interbancare, deoarece a reflectat o acceptare mai mare a cardurilor de către comercianți, determinată parțial de reducerea comisioanelor interbancare.

34 Comisia a afirmat, de asemenea, în raportul respectiv că unele domenii, cum ar fi evaluarea conformității cu plafoanele comisioanelor și posibila eludare a acestora, necesită o colectare consolidată a datelor și o monitorizare sporită pentru a se asigura în mod riguros și continuu respectarea normelor. În plus, Comisia a afirmat că ar fi nevoie de mai mult timp pentru ca efectele depline ale Regulamentului privind comisioanele interbancare să se materializeze, din cauza perioadei sale limitate de aplicare, a naturii pe termen lung a contractelor și a evoluțiilor recente ale pieței.

35 În februarie 2024, Comisia a publicat un studiu pe team noilor evoluții de pe piața plăților cu cardul. Studiul nu aborda însă decât câteva aspecte ale aplicării Regulamentului privind comisioanele interbancare. Mai mult, din cauza participării reduse a părților interesate, datele din studiu erau limitate¹⁷. În consecință, acest studiu recent nu demonstrează în mod suficient efectele pozitive ale plafoanelor comisioanelor interbancare și nici dacă nivelul acestora este optim.

Motivele pentru care Comisia a introdus o interdicție a suprataxei nu au fost analizate în mod corespunzător și nici susținute de date empirice relevante

36 O suprataxă este un comision suplimentar perceput în plus față de prețul real al bunurilor și serviciilor pentru utilizarea unei metode de plată specifice¹⁸. Interdicția suprataxei interzice beneficiarilor plăților, cum ar fi comercianții, să impună suprataxe la tranzacțiile cu cardul care fac obiectul plafonului comisionului interbancar și la tranzacțiile SEPA. Această soluție ar putea funcționa în favoarea consumatorilor, dar ar putea avea și consecințe negative, deoarece reduce transparența costurilor plăților. Prin urmare, decizia de a introduce interdicția suprataxei trebuie să analizeze în detaliu toate implicațiile. Interdicția a fost introdusă în DSP2 și justificată prin trei motive principale (a se vedea caseta 3).

37 Curtea a constatat că motivele pentru introducerea interdicției suprataxelor nu erau susținute de dovezi suficiente. În evaluarea impactului DSP2 realizată de Comisie, Curtea nu a identificat nicio dovadă clară a confuziei consumatorilor [a se vedea motivul (1) din caseta 3], de exemplu în sondajele efectuate în rândul consumatorilor. Evaluarea impactului a inclus doar o trimitere generală la diferitele norme de suprataxare între statele membre, ceea ce a dus la confuzie în rândul consumatorilor în comerțul electronic intra-UE²⁰. Cu toate acestea, tipurile de plăți menționate în evaluarea impactului au reprezentat doar 8 % din totalul plăților efectuate în 2021, ceea ce reprezintă doar o mică minoritate a plăților²¹.

38 Curtea nu a identificat date empirice solide care să susțină ideea că suprataxele din UE erau în mod sistematic excesive la momentul introducerii interdicției în 2015 [a se vedea motivul (2) din caseta 3]. De menționat este că Comisia însăși a recunoscut că suprataxarea excesivă a avut loc doar în unele cazuri²². Mai mult, suprataxele excesive pentru consumatori erau deja interzise la momentul respectiv de Directiva privind drepturile consumatorilor²³.

39 Comisia dispunea de date (a se vedea punctul ‎34) și de analize documentate insuficiente pentru a confirma că comisioanele pentru servicii percepute comercianților în 2024 constau în principal în comisioane interbancare [a se vedea motivul (3) din caseta 3]. În acest context, Curtea a identificat trei studii (a se vedea punctul ‎41 și anexa II) care, în pofida anumitor limitări, indică faptul că, în unele state membre, comisioanele percepute comercianților pentru servicii, altele decât comisioanele interbancare, erau semnificative.

40 În plus, analiza Comisiei privind interdicția suprataxelor nu a luat în considerare în detaliu consecințele asupra concurenței dintre diferitele metode de plată și canale de distribuție (comerț electronic sau punct de vânzare). Furnizorii de instrumente de plată mai scumpe, utilizate pe scară largă (de exemplu, carduri de credit) nu au niciun interes să reducă comisioanele pe care le percep comercianților, din cauza lipsei de transparență. Acest lucru are, în cele din urmă, un impact asupra prețului bunurilor sau serviciilor (a se vedea caseta 4).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

41 Autoritatea germană de concurență și-a exprimat preocupările cu privire la efectele negative asupra concurenței în cadrul consultărilor publice pentru DSP2²⁴. De asemenea, studiul din 2024, realizat în numele Comisiei, a subliniat că structurile de comisioane ale schemelor internaționale de carduri sunt lipsite de transparență și că creșterea comisioanelor este corelată cu lipsa concurenței²⁵.

42 Autoritatea de Reglementare a Sistemelor de Plăți din Regatul Unit a analizat modificări similare efectuate de schemele internaționale de carduri în ceea ce privește comisioanele de schemă și comisioanele de procesare între 2017 și 2021, pentru a clarifica constrângerile concurențiale în momentul stabilirii comisioanelor²⁶. Nu există o astfel de analiză pentru UE, deși ea ar contribui la o mai bună înțelegere a evoluțiilor de pe piața plăților pentru a face alegeri în cunoștință de cauză la nivel de politici. Australia, la fel ca UE, aplică un plafon pentru comisioanele interbancare, dar permite totodată suprataxarea costurilor directe în limite clare²⁷. Comisioanele percepute comercianților pentru servicii în Australia au scăzut semnificativ din 2005.

43 Având în vedere analizele disponibile pentru piața UE, Curtea constată că Comisia nu a avut o bază suficientă pentru a susține că efectele potențial pozitive ale interdicției suprataxei pentru consumatori depășesc în mod clar implicațiile pe termen lung pentru concurență și, în cele din urmă, pentru consumatorii înșiși.

Capacitatea Comisiei de a monitoriza în mod eficace impactul intervențiilor asupra prețurilor este afectată de clauzele de nedivulgare

44 Privind în perspectivă, o problemă esențială în evaluarea celor două intervenții asupra prețurilor legate de plățile cu cardul de credit rămâne lipsa de date privind comisioanele și costurile percepute comercianților pentru servicii (a se vedea punctul ‎39). Nivelul acestor comisioane depinde de dimensiunea comerciantului și de canalele de distribuție și ține cont atât de clienții nerepetitivi, cât și de clienții repetitivi. Cu toate acestea, din cauza clauzelor de nedivulgare ale schemelor de carduri, aceste informații nu sunt disponibile publicului. Dat fiind că aceste date lipsesc, Comisia nu este în măsură să monitorizeze efectele interdicției suprataxelor și ale plafoanelor comisioanelor interbancare sau să evalueze eficacitatea acestora. Curtea ia notă de faptul că Comisia ar putea obține aceste date din sector pe baza competențelor sale de investigare în ceea ce privește politica în domeniul concurenței²⁸.

Lipsa unei standardizări și mecanisme de monitorizare slabe în serviciile bancare deschise

45 Serviciile bancare deschise reprezintă un concept de partajare a datelor care obligă deținătorii de date privind conturile, de obicei băncile, să partajeze datele privind plățile clienților cu furnizori terți. Un caz important în care are loc un astfel de schimb de date este reprezentat de serviciile de inițiere a plății, de exemplu atunci când o bancă autorizează un furnizor terț să acceseze contul bancar al unui client pentru a iniția o plată pentru achiziții online. Primele dispoziții privind serviciile bancare deschise în UE au fost introduse prin DSP2.

46 Schimbul de date este facilitat prin interfețe (a se vedea figura 5), care permit comunicarea securizată între deținătorii de date privind conturile și furnizorii terți. DSP2 permite deținătorilor de date privind conturile fie să creeze interfețe specifice – cunoscute și sub denumirea de interfețe de programare a aplicațiilor –, fie să autorizeze utilizarea interfețelor pentru clienți. În acest din urmă caz, furnizorul terț se comportă ca un client utilizând pagina de internet standard a băncii pentru clienți pentru a accesa contul de plăți. Atunci când un furnizor terț utilizează interfața pentru clienți, acesta trebuie să se identifice în mod clar.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor furnizate de Comisie.

47 Curtea a constatat că aplicarea cadrului UE pentru serviciile bancare deschise a evidențiat două probleme importante legate de conceperea acestuia. În primul rând, obligația de a oferi furnizorilor terți acces gratuit la datele utilizatorilor serviciilor de plată este de natură să descurajeze deținătorii de date privind conturile să furnizeze un serviciu de înaltă calitate. În al doilea rând, lipsa unui standard pentru interfețele de programare a aplicațiilor a creat obstacole pentru furnizorii terți care utilizează aceste date. Mai mult, până la momentul de față, serviciile bancare deschise au fost implementate și monitorizate la nivel național.

DSP2 a optat pentru furnizarea gratuită de date

48 DSP2 a introdus un model de servicii bancare deschise în care deținătorii de date privind conturile sunt obligați să furnizeze gratuit datele privind plățile clienților lor. Comisia a propus această soluție în 2013, pe baza ipotezei unor costuri minime de punere în aplicare pentru deținătorii de date privind conturile²⁹. Cu toate acestea, în contextul revizuirii DSP2, experții însărcinați de Comisie au estimat la aproximativ 2,2 miliarde de euro costurile nerecurente din sector pentru dezvoltarea interfețelor de programare a aplicațiilor și la aproximativ 0,3 miliarde de euro costurile anuale recurente, ambele tipuri de costuri fiind suportate în principal de deținătorii de date privind conturile³⁰.

49 În evaluarea impactului realizată de Comisie care stă la baza DSP2, deținătorii de date privind conturile au afirmat că furnizarea gratuită de servicii bancare deschise a împiedicat inovarea, atât în ceea ce privește dezvoltarea unor mecanisme de acces de înaltă calitate, cât și în ceea ce privește introducerea de noi funcționalități³¹. Preocupările legate de lipsa stimulentelor pentru dezvoltarea unor funcționalități pentru servicii bancare deschise sunt pertinente, având în vedere că datele furnizate gratuit prin intermediul acestor servicii pot fi utilizate de furnizori terți, de exemplu, de platformele de vânzare online, pentru a-și dezvolta sau a-și îmbunătăți propriile modele de afaceri.

50 Comisia a considerat că dacă furnizorilor terți li s-ar cere să plătească comisioane pentru servicii bancare deschise, s-ar putea ajunge la perturbări ale pieței³². Totodată, a considerat că perceperea de comisioane pentru serviciile bancare deschise ar avea un impact negativ asupra profitabilității furnizorilor terți și i-ar forța să își închidă afacerea. Această evaluare nu s-a bazat însă pe o analiză cantitativă a efectelor diferitelor niveluri ale comisioanelor. În plus, evaluarea Comisiei s-a axat numai pe furnizorii terți și nu a acoperit impactul modelului propus de servicii bancare deschise asupra profitabilității deținătorilor de date privind conturile, deși atât furnizorii, cât și deținătorii sunt întreprinderi care urmăresc obținerea de profit.

51 Spre deosebire de serviciile bancare deschise, Comisia a avut în vedere, în cadrul juridic pentru finanțele deschise, o compensație rezonabilă legată de costuri pentru schimbul de date, care să fie convenită între participanții la piață în schemele sectoriale³³. Finanțele deschise merg dincolo de datele privind conturile de plăți și se referă, în sens mai larg, la accesarea și utilizarea datelor clienților într-o gamă largă de servicii financiare (de exemplu, date financiare privind asigurările, pensiile, împrumuturile, economiile și investițiile). Acest exemplu demonstrează fezabilitatea introducerii de comisioane în serviciile bancare deschise.

DSP2 nu a stabilit un standard comun privind interfețele de programare a aplicațiilor

52 DSP2 nu a stabilit un standard contractual sau tehnic pentru interfețele de programare a aplicațiilor. Astfel cum a remarcat ABE, lipsa unui standard unic a condus la apariția unor soluții de interfață diferite în întreaga UE și a contribuit la fragmentarea pieței³⁴. Interfețele variază în ceea ce privește calitatea și funcționalitatea, ceea ce, la rândul său, afectează experiența utilizatorilor și funcționarea serviciilor bancare deschise³⁵.

53 Furnizorii terți³⁶ și ABE³⁷ au identificat în mod constant obstacole în calea accesului la date prin intermediul interfețelor de programare a aplicațiilor. Printre exemplele de astfel de obstacole se numără necesitatea mai multor autentificări stricte ale clienților, înscrieri suplimentare sau introducerea manuală a IBAN-ului.

54 În cursul procesului de revizuire a DSP2, ABE a recomandat Comisiei să analizeze fezabilitatea adoptării unui standard comun de interfață de programare a aplicațiilor în întreaga UE³⁸. ABE susținea că introducerea unui standard comun ar avea beneficii semnificative, precum posibila reducere a costurilor de mentenanță și adaptare a interfețelor, reducerea obstacolelor la intrarea pe piață și promovarea unor condiții de concurență echitabile. Obiectivul Comisiei a fost de a reduce la minimum perturbările și de a evita costurile irecuperabile generate de investițiile deja realizate în dezvoltarea interfețelor. Comisia nu a evaluat însă în mod sistematic beneficiile unui standard comun de interfață pentru aplicații, inclusiv în ceea ce privește economiile sau sinergiile pentru prestatorii de servicii de plată care ar rezulta din eliminarea fragmentării pieței.

55 Prin propunerea legislativă privind serviciile de plată (DSP3/RSP), Comisia intenționează să introducă cerințe minime pentru interfețele de programare a aplicațiilor. Aceste cerințe minime se referă, de exemplu, la securitatea, disponibilitatea și performanța interfețelor, a serviciilor și a datelor care urmează să fie partajate. În plus, propunerea legislativă conține un articol care specifică obstacolele interzise în calea accesului la date³⁹. Deși aceste cerințe ar putea aborda obstacolele cunoscute din serviciile bancare deschise, ele nu sunt suficient de flexibile pentru a răspunde provocărilor viitoare într-un domeniu extrem de dinamic și pot necesita modificări legislative suplimentare.

Până la momentul de față, serviciile bancare deschise au fost implementate și monitorizate la nivel național

56 Până acum, punerea în aplicare a serviciilor bancare deschise în cadrul UE a fost asigurată sub supravegherea autorităților naționale competente, ABE fiind responsabilă de asigurarea convergenței în materie de supraveghere (a se vedea punctul ‎08).

57 Regatul Unit, țară lider în domeniul serviciilor bancare deschise conform unui indice internațional⁴⁰, a conceput un cadru de punere în aplicare și de monitorizare mai solid decât UE, care se aplica inițial celor nouă bănci majore din această țară. Un organism specializat, Entitatea de Implementare a Serviciilor Bancare Deschise (Open Banking Implementation Entity – OBIE), între timp înlocuit de Open Banking Limited, era responsabil de punerea lor în aplicare, inclusiv de elaborarea unui standard de interfață de programare a aplicațiilor și de proiectarea structurilor de date și a arhitecturilor de securitate. OBIE a emis, de asemenea, orientări pentru experiența clienților, adresate în mod direct tuturor părților interesate, inclusiv prestatori de servicii de plată și furnizori terți⁴¹. Aceste orientări reunesc cerințele de reglementare și perspectiva clienților pentru a facilita utilizarea serviciilor bancare deschise și constituie bune practici. În UE, nu există astfel de orientări. Există, în schimb, avize fără caracter obligatoriu ale ABE, adresate autorităților naționale competente, care acoperă unele dintre aceste aspecte⁴².

58 DSP2 nu impune deținătorilor de date privind conturile să transmită autorităților naționale competente sau ABE date privind disponibilitatea și performanța interfețelor. Prin urmare, nu sunt disponibile date consolidate fiabile în ceea ce privește serviciile bancare deschise în UE. Cu toate acestea, propunerea privind DSP3/RSP prevede cerințe pentru deținătorii de date privind conturile de a raporta către autoritățile naționale competente. ABE va trebui să raporteze Comisiei cu privire la dimensiunea și funcționarea pieței de servicii bancare deschise doar o dată la 2 ani. În schimb, OBIE publică lunar indicatori-cheie de performanță privind funcționarea serviciilor bancare deschise în Regatul Unit din martie 2017.

59 Comisia a estimat că, până în 2021, mai puțin de 5 % dintre consumatorii din UE utilizau servicii bancare deschise⁴³ – o cifră mai mică decât în Regatul Unit (7 % în decembrie 2021 și 11 % în octombrie 2023)⁴⁴. Totuși, aceste estimări au o valoare limitată, deoarece nu există date fiabile privind numărul de utilizatori de servicii bancare deschise⁴⁵. Fără date fiabile, Comisia nu este în măsură să evalueze utilizarea serviciilor bancare deschise sau să verifice ipotezele sale inițiale care stau la baza conceperii inițiale a acestor servicii⁴⁶.

Deficiențele în ceea ce privește monitorizarea și colectarea datelor împiedică Comisia să evalueze impactul politicilor privind plățile digitale

60 Strategia Comisiei privind plățile de retail include obiectivul de a face plățile transfrontaliere către și dinspre țări din afara UE mai rapide, mai abordabile ca preț, mai accesibile, mai transparente și mai convenabile. În plus, astfel cum s-a convenit la nivelul G20, politicile privind plățile transfrontaliere ar trebui să îmbunătățească costurile, rapiditatea, accesibilitatea și transparența plăților de retail. Curtea se aștepta ca Comisia să fi stabilit obiective în acest sens, aliniate la obiectivele internaționale, și să monitorizeze în mod consecvent progresele înregistrate în îndeplinirea acestora pentru a evalua eficacitatea politicilor sale.

61 Curtea a examinat dacă Comisia stabilise obiective privind costurile, rapiditatea, accesibilitatea și transparența pentru plățile UE și dacă s-a raportat la aceste obiective pentru a evalua și a monitoriza politicile sale. În plus, Curtea a examinat acțiunile Comisiei care au potențialul de a afecta principalele caracteristici ale plăților și, pe baza datelor disponibile, a evaluat progresele efective înregistrate în îmbunătățirea eficienței acestora.

Până în prezent, Comisia nu a specificat indicatori și valori-țintă aferente care să măsoare rapiditatea, costurile, accesibilitatea și transparența plăților la nivelul UE

62 Până în prezent, Comisia nici nu a stabilit nici indicatori specifici la nivelul UE prin care să se măsoare îmbunătățirea eficienței plăților, nici valori-țintă pentru toate tipurile de plăți. În același timp, în 2021, liderii G20 (printre care UE) au aprobat indicatori și valori-țintă specifice pentru plățile transfrontaliere, care trebuie atinse până la sfârșitul anului 2027⁴⁷. Indicatorii și valorile-țintă principale sunt după cum urmează:

• Costul mediu global al plăților de retail nu ar trebui să depășească 1 %. Nu ar trebui să existe costuri mai mari de 3 % până la sfârșitul anului 2027 (indicator/valoare-țintă pentru cost).
• 75 % din plățile transfrontaliere ar trebui creditate în termen de o oră, iar restul ar trebui creditat în termen de 1 zi lucrătoare (indicator/ valoare-țintă pentru rapiditate).
• Toată lumea ar trebui să aibă cel puțin o opțiune pentru trimiterea și primirea de plăți electronice transfrontaliere (indicator/valoare-țintă pentru accesibilitate).
• Prestatorii de servicii de plată ar trebui să furnizeze utilizatorilor serviciilor de plată un nivel minim de informații privind plățile transfrontaliere, indicând toate comisioanele relevante, momentul preconizat al primirii, stadiul plății și condițiile de utilizare (indicator/ valoare-țintă pentru transparență).

63 Obiectivele G20 se aplică numai plăților transfrontaliere. Or, și utilizatorii de plăți naționale din UE ar trebui să beneficieze de tranzacții ieftine, rapide, accesibile și transparente. În același spirit, criteriile G20 ar putea fi relevante și pentru plățile naționale.

Acțiunile Comisiei au un anumit potențial de a îmbunătăți transparența, rapiditatea și costurile plăților, dar rezultatele nu sunt încă clare

64 Până la momentul auditului Curții, Comisia nu evaluase în mod sistematic impactul propunerilor sale legislative și al legislației existente asupra plăților (pe baza criteriilor G20 sau pe baza propriilor criterii). În lipsa unei astfel de evaluări, Curtea a identificat unele acțiuni ale Comisiei care au potențialul de a îmbunătăți transparența, rapiditatea, costurile și accesibilitatea. Acest lucru este valabil în special în cazul propunerii privind DSP3/RSP în ceea ce privește transparența și în cazul modificării Regulamentului SEPA privind plățile instant în ceea ce privește rapiditatea. Punerea în aplicare a standardului internațional de mesagerie pentru plăți (ISO 20022), care facilitează interoperabilitatea internațională a plăților, ar avea, de asemenea, un potențial în acest sens.

DSP3/RSP asigură o mai mare transparență în ceea ce privește plățile

65 Propunerea legislativă privind serviciile de plată (DSP3/RSP) sporește transparența plăților transfrontaliere din interiorul UE către o țară din afara UE. Mai precis, propunerea obligă prestatorii de servicii de plată să furnizeze utilizatorilor plăților o estimare a perioadei de timp necesare pentru ca prestatorii de servicii de plată ai beneficiarului plății situați în afara UE să primească fondurile. De asemenea, ea obligă prestatorii de servicii de plată să prezinte comisioanele estimate de conversie monetară pentru astfel de tranzacții internaționale în același mod ca pentru transferurile-credit în interiorul UE⁴⁸.

Grad scăzut de utilizare a plăților instant în euro

66 Plățile instant sunt transferuri-credit care pun la dispoziție fonduri în contul beneficiarului plății în termen de zece secunde de la emiterea unui ordin de plată. Strategia Comisiei privind plățile de retail urmărește ca plățile instant să devină noua normalitate pentru transferul de fonduri, obiectivul ei fiind ca utilizarea lor să se generalizeze în UE până la sfârșitul anului 2021. Comisia a examinat gradul în care sunt utilizate plățile instant în euro și a constatat că doar 16,8 % din transferurile-credit SEPA efectuate în al patrulea trimestru al anului 2023 au fost executate instantaneu⁴⁹. Comisia a căutat, de asemenea, să afle motivele care stau la baza acestei rate scăzute de utilizare a plăților instant în euro (a se vedea caseta 5).

Sursa: Comisia.

67 Pentru a elimina problemele cu care se confruntă plățile instant, Comisia a propus o modificare la Regulamentul SEPA, care a fost adoptată în februarie 2024. Printre altele, regulamentul modificat obligă prestatorii de servicii de plată să poată primi plăți instant în euro, dar să le și ofere în schimbul unui comision care să nu depășească comisionul pentru transferurile-credit obișnuite în euro.

68 Modificarea adoptată a Regulamentului SEPA nu se aplică însă tranzacțiilor între țările din UE în alte monede decât euro sau tranzacțiilor din interiorul țărilor UE în alte monede decât euro. În plus, utilizatorii plăților nu sunt obligați să recurgă la plăți instant în euro, deoarece au în continuare posibilitatea de a alege între transferuri-‍credit obișnuite și transferuri-credit instant. Aceasta înseamnă că gradul în care plățile instant sunt utilizate ar putea să nu fie suficient de mare pentru ca valoarea-țintă stabilită de G20 pentru rapiditate să poată fi atinsă până în 2027 în întreaga UE. Deși utilizarea previzionată a plăților instant nu a fost cuantificată, Comisia se așteaptă ca aceasta să fie importantă și astfel de plăți să devină treptat noua normalitate.

69 Dispoziții privind rapiditatea plăților există și în DSP2. În cazul în care atât prestatorul de servicii de plată expeditor, cât și cel destinatar se află în UE, plățile trebuie efectuate în termen de 1 zi lucrătoare. Pentru plățile între țările din UE în alte monede ale UE decât euro, prestatorii de servicii de plată și utilizatorii serviciilor de plată pot conveni asupra unui interval de timp de executare de până la 4 zile lucrătoare⁵⁰. Acest termen de execuție se aplică, în fond, plăților transfrontaliere nestandardizate din afara schemelor SEPA, ele formând o mică parte din tranzacții. La elaborarea propunerii legislative privind serviciile de plată (DSP3/RSP), Comisia nu a reevaluat caracterul adecvat al acestor două dispoziții în lumina valorilor-țintă stabilite de G20. Comisia a evaluat finalizarea acțiunii-cheie ‎(33) din strategia privind plățile de retail, dar Curtea nu a identificat niciun element care să indice că perioadele de execuție ale plăților internaționale transfrontaliere ar fi fost analizate (a se vedea anexa III).

Monitorizarea punerii în aplicare a standardului internațional de mesagerie în UE este limitată

70 G20 consideră că adoptarea de către participanții la piață a standardului pentru mesageria financiară elaborat de Organizația Internațională de Standardizare (ISO 20022) este o prioritate-cheie pentru atingerea valorilor sale țintă (a se vedea caseta 6). Printre altele, standardul ISO 20022 precizează că mesajele trebuie să includă identificatorul entității juridice, ceea ce permite identificarea unică a entităților participante la operațiunile de plăți⁵¹.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza Societății pentru Telecomunicații Financiare Interbancare Mondiale (SWIFT).

71 În strategia privind plățile de retail, Comisia a pledat, de asemenea, în favoarea punerii în aplicare a standardului ISO 20022 până cel târziu la sfârșitul anului 2022 [a se vedea acțiunea-cheie ‎(30) din anexa III]. Comisia este informată în permanență de către Consiliul European al Plăților cu privire la gradul de implementare a standardului ISO 20022 pentru plățile SEPA în euro. Ea nu dispune însă de date privind măsura în care prestatorii de servicii de plată europeni utilizează standardul pentru plățile transfrontaliere care implică alte monede și nu a acoperit ISO 20022 în revizuirea DSP2. Totuși, Comisia a introdus în propunerea sa privind RSP cerința ca interfețele aplicațiilor să utilizeze standarde precum standardele ISO pentru mesageria internațională⁵² (a se vedea punctul ‎46).

Datele de care Comisia dispunea pentru a evalua dacă consumatorii au efectiv acces la plăți mai rapide și mai puțin costisitoare erau limitate

72 În cursul auditului Curții, Comisia nu a furnizat niciun fel de date statistice și nici vreo analiză proprie cu privire la rapiditatea (decât pentru plățile instant în euro), costurile, transparența sau accesibilitatea plăților în UE. Curtea observă, în acest context, că Comisia avea obligația legală de a efectua o revizuire a Regulamentului privind plățile transfrontaliere până în aprilie 2022, inclusiv în ceea ce privește evoluția costurilor (atât pentru plățile naționale, cât și pentru cele transfrontaliere)⁵³, însă această revizuire nu a avut încă loc.

73 Singurele date comparabile la nivel internațional privind plățile pe care Curtea le-‍a putut identifica pentru a analiza evoluțiile reale în ceea ce privește principalele caracteristici ale plăților digitale provin din raportul anual din 2023 al Consiliului pentru Stabilitate Financiară (CSF)⁵⁴. Primul astfel de raport anual se axează pe atingerea valorilor-țintă stabilite de G20. Cu toate acestea, raportul nu prezintă UE ca pe o regiune separată, ci ca făcând parte din regiunea extinsă „Europa și Asia Centrală”. În ansamblu, raportul demonstrează că atingerea valorilor-țintă stabilite de G20 privind plățile rămâne „un șantier în lucru”, deoarece niciuna dintre regiunile analizate în raport nu le atinseseră până în 2023.

74 În ceea ce privește rapiditatea, raportul CSF indică faptul că doar 1-30 % din plățile transfrontaliere din Europa și Asia Centrală sunt creditate în conturile clienților în decurs de o oră. Acest procent se situează cu mult sub valoarea-țintă de 75 % stabilită de G20.

75 În ceea ce privește costurile, raportul CSF a demonstrat că media pentru plățile transfrontaliere de retail în Europa și Asia Centrală a fost de 1,5 %, atât pentru trimiterea, cât și pentru primirea de plăți transfrontaliere. Pe de altă parte însă, 17-20 % din tranzacții au avut costuri care depășeau 3 %.

76 Potrivit aceluiași raport, 40-80 % din tranzacții, în funcție de cazul de utilizare, sunt transparente pentru utilizatorii plăților. Regiunea din care face parte Europa este avansată în această privință.

77 Accesibilitatea plăților (în special a plăților transfrontaliere) poate fi măsurată pe baza procentului persoanelor din populație care dețin un cont. Conform anchetei Global Findex Database 2021, care a fost utilizată și de CSF, peste 90 % din adulții din majoritatea statelor membre ale UE au acces la conturi de plăți, ceea ce îi permite să efectueze plăți transfrontaliere. Numai România (31 %), Bulgaria (16 %) și Ungaria (12 %) au proporții semnificative de adulți care nu dețin conturi de plăți.

Comisia a pus în aplicare majoritatea acțiunilor din strategia din 2020 privind plățile de retail, dar întârzierile au fost frecvente, iar obiectivele nu au fost întotdeauna atinse

78 Curtea a identificat 38 de acțiuni-cheie (din 40 în total) care sunt relevante pentru plățile digitale în strategia Comisiei din 2020 privind plățile de retail (a se vedea anexa III). Celelalte două măsuri se refereau la utilizarea numerarului. Trei acțiuni legate de plățile digitale au fost excluse din cauza termenului lor lung de punere în aplicare și a expertizei specifice care ar fi fost necesară pentru analiza lor; auditorii Curții au evaluat deci 35 de măsuri. Comisia avea misiunea de a pune în aplicare măsurile în mod eficace și în timp util.

79 În plus, au fost supuse unei evaluări aprofundate acțiuni-cheie cu următoarele trei teme:

• autentificarea strictă a clienților [acțiunile-cheie‎(18) și ‎(19) din anexa III];
• discriminarea în ceea ce privește conturile de plăți [acțiunile-cheie ‎(11) și ‎(12) din anexa III];
• supravegherea serviciilor de plată [acțiunile-cheie ‎(22)-‎(26) din anexa III].

80 Dintre cele 35 de acțiuni-cheie, Curtea a evaluat majoritatea (25) ca fiind puse în aplicare (a se vedea figura 6 și anexa III). În schimb, doar 14 dintre acțiunile puse în aplicare erau însoțite de un termen de implementare și doar una dintre acestea fusese pusă în aplicare în termenul prevăzut. Dintre cele 13 acțiuni-cheie care nu au fost puse în aplicare la termen, 7 sunt legate de lansarea revizuirii Directivei privind serviciile de plată (DSP2) (a se vedea punctul ‎18), care a fost amânată cu 1 an.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

Acțiunile întreprinse de Comisie cu privire la autentificarea clienților au contribuit la o siguranță mai mare a plăților, dar viitorul aduce cu el unele provocări

81 Un factor important care permite intensificarea operațiunilor de plată digitale este încrederea consumatorilor în siguranța lor. DSP2 a introdus un concept specific de securitate pentru operațiunile de plată electronică, cunoscut sub denumirea de autentificarea strictă a clienților. Aceasta presupune utilizarea autentificării cu mai mulți factori, ceea ce înseamnă că, în cursul unei operațiuni, trebuie utilizați cel puțin doi din trei factori de autentificare (a se vedea figura 7).

Sursa: Banca Portugaliei.

Autentificarea strictă a clienților dă rezultate în ceea ce privește protecția împotriva fraudei

82 În 2017, Comisia a adoptat un regulament delegat de stabilire a standardelor pentru autentificarea strictă a clienților și comunicarea securizată în temeiul DSP2. Regulamentul urma să intre in vigoare în septembrie 2019. Cu toate acestea, din cauza complexității sale, autentificarea strictă a clienților a fost pusă în aplicare pe deplin abia în 2020, la 6 ani de la adoptarea DSP2.

83 În cadrul consultărilor cu părțile interesate pentru propunerile legislative privind serviciile de plată (DSP3/RSP), trei sferturi dintre respondenți considerau că autentificarea strictă a clienților a dus la plăți digitale mai sigure și mai securizate și a redus frauda. ABE și BCE au confirmat într-un raport comun că autentificarea strictă a clienților are, în general, efectul dorit, și anume acela de reducere a fraudei⁵⁵. Cu toate acestea, ABE a raportat că ratele de fraudă pentru tranzacțiile transfrontaliere au fost de nouă ori mai mari decât în cazul celor naționale⁵⁶. Autoritățile naționale competente și operatorii de piață au sugerat că acest lucru se poate datora în primul rând cooperării transfrontaliere insuficiente dintre prestatorii de servicii de plată și alte părți interesate implicate. În cazul tranzacțiilor transfrontaliere care implică țări din afara Spațiului Economic European, un alt motiv este aplicarea nesistematică a autentificării stricte a clienților.

84 Propunerile privind DSP3/RSP ar permite, dacă ar fi adoptate, schimbul de date privind frauda între prestatorii de servicii de plată. Ele au potențialul de a produce rezultate pozitive, dacă se ține seama de studiile recente care au demonstrat avantajele analizei colaborative în combaterea spălării banilor⁵⁷. În acest scop, Parlamentul European și ABE au propus o platformă unică la nivelul UE pentru schimbul de date legate de fraudă⁵⁸. Cu toate acestea, întrucât plățile instant sunt mai predispuse la riscul de fraudă, ABE a avertizat că nivelurile de fraudă ar putea crește și mai mult înainte ca măsurile de securitate prezentate în propunerile privind DSP3/RSP și în Regulamentul SEPA să fie implementate în integralitate⁵⁹.

85 Comisia a monitorizat punerea în aplicare a autentificării stricte a clienților și a publicat un raport de evaluare care confirmă introducerea acesteia, precum și asigurarea respectării acesteia și a cerințelor aferente. În același raport de evaluare, Comisia a evaluat, de asemenea, impactul autentificării stricte a clienților asupra nivelului de fraudă în domeniul plăților pe baza datelor ABE⁶⁰. Având în vedere progresele înregistrate, Curtea a apreciat că ambele acțiuni-cheie legate de autentificarea strictă a clienților au fost puse în aplicare [a se vedea acțiunile-cheie ‎(18) și ‎(19) din anexa III].

Noul regim de răspundere propune să acopere numai fraudele prin uzurparea identității

86 Deși autentificarea strictă a clienților a fost eficace în îmbunătățirea securității plăților, autorii fraudelor s-au adaptat la aplicarea acesteia. Prin urmare, a apărut o nouă formă de fraudă, cunoscută sub denumirea de „fraudă care implică solicitarea de efectuare a unui transfer bancar” (authorised push payment fraud). Aceasta are loc atunci când victima este indusă în eroare pentru a autoriza o plată către un autor al fraudei, adesea prin tactici de inginerie socială. O subcategorie a acestui tip de fraudă este „frauda prin uzurparea identității”, în care un consumator este manipulat de un terț care pretinde că este afiliat la prestatorul de servicii de plată, utilizând datele de contact ale acestuia din urmă, pentru a autoriza tranzacții.

87 Propunerea legislativă a Comisiei privind serviciile de plată (RSP) introduce răspunderea deplină a prestatorului de servicii de plată expeditor pentru frauda prin uzurparea identității, cu excepția cazului în care utilizatorul serviciilor de plată a acționat în mod fraudulos sau a făcut dovadă de neglijență gravă. Comisia a estimat că costurile rezultate pentru prestatorii de servicii de plată s-ar situa la 1 miliard de euro⁶¹. Această cifră este rezultatul extrapolării pe baza plăților efectuate în mod voluntar în 2022 de către patru mari bănci olandeze, ceea ce, în opinia Curții, nu este o bază suficientă. În plus, Comisia nu a demonstrat beneficiile potențiale ale soluției pentru utilizatori sau proporționalitatea acesteia sub aspectul costurilor pentru prestatorii de servicii de plată.

88 Sistemul de răspundere propus de Comisie oferă utilizatorilor plăților o protecție mai puțin cuprinzătoare decât în Regatul Unit (a se vedea caseta 7). Principala diferență este că sistemul din Regatul Unit acoperă toate tipurile de fraude de tip push payment în anumite limite, în timp ce propunerea Comisiei acoperă numai fraudele prin uzurparea identității.

Sursa: Autoritatea de Reglementare a Sistemelor de Plăți din Regatul Unit.

În pofida acțiunilor Comisiei, discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți persistă

89 Regulamentul SEPA (a se vedea caseta 1), în vigoare din 2014, interzice discriminarea bazată pe localizarea geografică a unui cont de plăți⁶², reflectată în numărul internațional de cont bancar (IBAN). Pentru plătitori, aceasta înseamnă, în practică, că, în cadrul SEPA, aceștia ar trebui să aibă libertatea de a efectua plăți în euro din orice cont de plăți, indiferent de locul în care este înregistrat acesta. Cu ocazia unei revizuiri din 2017 a Regulamentului SEPA⁶³, Comisia a recunoscut că discriminarea pe bază de IBAN continuă să reprezinte o problemă și s-a angajat să ia măsuri împotriva acesteia în cadrul strategiei privind plățile de retail [a se vedea acțiunile-‍cheie ‎(11) și ‎(12) din anexa III]. Ambele acțiuni-cheie au fost puse în aplicare de Comisie, dar nu au fost suficiente pentru a soluționa problema persistentă a discriminării pe bază de IBAN, dovadă fiind apelul continuu la măsuri din partea sectorului⁶⁴.

90 În perioada februarie 2021-septembrie 2023, utilizatorii au raportat aproape 3 500 de cazuri de presupusă discriminare pe bază de IBAN prin intermediul platformei Accept my IBAN. Aceste cazuri privesc plăți transfrontaliere în cadrul SEPA. Platforma este o inițiativă a sectorului privat, care transmite plângerile autorității competente relevante. Discriminarea pe bază de IBAN este raportată cel mai frecvent în patru state membre ale UE, Franța și Spania reprezentând 31 % și, respectiv, 21 % din toate cazurile. Plângerile se referă atât la sectorul privat, cât și la cel public. Datele colectate ar putea reflecta problema doar într-o foarte mică măsură, din cauza lipsei de conștientizare în rândul cetățenilor UE și a faptului că există și alte canale de raportare a cazurilor de discriminare.

91 Regulamentul SEPA impunea statelor membre să notifice Comisiei regimul sancțiunilor aplicabile în cazul încălcării regulamentului, inclusiv pentru discriminarea pe bază de IBAN, până la mijlocul anului 2013. Cu toate acestea, nouă state membre au transmis Comisiei informații cu privire la regimul lor abia în primul trimestru al anului 2017, cu alte cuvinte la 3 ani și jumătate după termenul de notificare – sub forma unui răspuns la un chestionar. Conform situației din iulie 2024, Franța nu transmisese Comisiei aceste notificări, deși a introdus noul regim de sancțiuni în 2021. Numărul de cazuri de discriminare pe bază de IBAN din Franța a scăzut semnificativ după introducerea regimului (a se vedea caseta 8).

92 Regulamentul SEPA prevede că sancțiunile pentru discriminarea pe bază de IBAN ar trebui să fie efective, proporționale și disuasive, dar nu impune Comisiei nicio obligație de a le evalua⁶⁵. Curtea a constatat că sancțiunile variază semnificativ de la un stat membru la altul. Sancțiunile minime variază între 250 de euro și 10 000 de euro, dar nu toate țările au stabilit cuantumuri minime. Sancțiunile maxime variază între 3 500 de euro și (în cazul întreprinderilor) 10 milioane de euro plus până la 10 % din cifra de afaceri anuală. Forumul european pentru inovare în domeniul plăților, o inițiativă comună a Comisiei și a BCE, a sugerat că autoritățile competente ar trebui să impună amenzi proporționale cu costul de conformare⁶⁶, dar această sugestie nu a condus încă la nicio ajustare a nivelurilor amenzilor.

93 Într-un context în care asigurarea respectării normelor variază de la un stat membru la altul, Curtea observă că Regulamentul SEPA nu este menționat în Regulamentul (UE) 2017/2394 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure respectarea legislației în materie de protecție a consumatorului. Printre alte dispoziții, acest din urmă regulament stabilește competențele minime de anchetă și de asigurare a respectării legislației ale autorităților competente în cazurile de încălcări transfrontaliere.

94 În paralel cu propunerile legislative, Comisia și-a intensificat eforturile de combatere a discriminării pe bază de IBAN, mai exact prin:

• discutarea problemei discriminării pe bază de IBAN în diferite foruri, cum ar fi Forumul european pentru inovare în domeniul plăților;
• trimiterea de scrisori prin care se solicită autorităților competente din Germania, Irlanda, Spania, Franța și Italia să asigure aplicarea efectivă a Regulamentului SEPA [acțiunea-cheie ‎(11) din anexa III];
• lansarea procedurilor EU Pilot împotriva Germaniei, a Spaniei, a Franței și a Austriei;
• emiterea unei decizii de constatare a neîndeplinirii obligațiilor împotriva Spaniei cu privire la un act legislativ care împiedica persoanele să plătească impozite dintr-un cont domiciliat într-un alt stat membru al UE [acțiunea-cheie ‎(12) din anexa III];
• lansarea unei campanii de comunicare pentru a crește gradul de sensibilizare față de această chestiune în rândul cetățenilor, al întreprinderilor și al autorităților publice din UE.

95 În plus, Comisia colaborează cu statele membre prin intermediul Grupului operativ pentru asigurarea respectării normelor privind piața unică, care sprijină o mai bună aplicare a normelor privind piața unică și eforturile de eliminare a celor mai presante bariere din calea pieței unice. În septembrie 2023, grupul operativ a convenit să lanseze un proiect de eliminare a discriminării pe bază de IBAN din sectoarele public și privat în anumite domenii. La momentul auditului Curții, grupul operativ evalua amploarea discriminării pe bază de IBAN în sectorul public și în sectorul telecomunicațiilor, urmărind să identifice motivele din spatele acesteia⁶⁷.

96 În 2023, ABE a subliniat fenomenul în creștere al IBAN-urilor virtuale – un mod în care prestatorii de servicii de plată reacționează la discriminarea pe bază de IBAN. IBAN-urile virtuale nu sunt direct legate de un cont fizic de plăți, ci redirecționează plățile primite către IBAN-uri asociate unor conturi de plăți⁶⁸. Într-un raport de evidențiere a riscurilor și a provocărilor IBAN-urilor virtuale, ABE a constatat că utilizarea lor cauzează probleme legate de spălarea banilor, de protecția consumatorilor și a deponenților, de autorizare și de procedura de „pașaport”, precum și de arbitrajul de reglementare. În acest context, Curtea observă că, spre deosebire de Directiva privind combaterea spălării banilor și de DSP2, Regulamentul SEPA nu intră în sfera activităților ABE⁶⁹. În consecință, ABE nu poate evalua convergența în materie de supraveghere a autorităților naționale competente în acest domeniu.

În domeniul supravegherii, acțiunea Comisiei nu a reușit încă să creeze condiții de concurență echitabile pentru întreprinderile din UE

97 Strategia Comisiei privind plățile de retail includea obiectivul de a institui o supraveghere și o monitorizare a ecosistemului de plăți adaptate exigențelor viitorului.

98 În conformitate cu strategia privind plățile de retail, Comisia a evaluat riscurile care decurg din serviciile nereglementate și din derogările⁷⁰ enumerate în Directiva privind serviciile de plată (DSP2). În plus, odată cu adoptarea propunerii legislative privind serviciile de plată (DSP3/RSP), Comisia intenționează să integreze Directiva privind moneda electronică în DSP3/RSP, oferind astfel mai multă claritate participanților la piață. În 2023, Parlamentul și Consiliul au adoptat Regulamentul (UE) 2023/1114 privind piețele criptoactivelor, astfel cum a fost propus de Comisie. Aceste măsuri vizează acțiunile-cheie ‎(22)-‎(25) (a se vedea anexa III), care au fost evaluate de Curte ca fiind puse în aplicare.

99 În 2023, ABE a efectuat prima sa evaluare inter pares⁷¹ a autorităților naționale competente în domeniul serviciilor de plată, ca mijloc de realizare a convergenței în materie de supraveghere. ABE a constatat că autoritățile naționale competente au respectat în mare măsură orientările sale privind informațiile pentru autorizare și înregistrare în temeiul DSP2⁷². Cu toate acestea, unele dintre autorități nu cer solicitanților să furnizeze toate informațiile prevăzute în orientări. Aceasta înseamnă că solicitanții au așteptări diferite în materie de supraveghere atunci când solicită autorizarea.

100 Comisia a recunoscut că există probleme legate de divergențe în punerea în aplicare și în asigurarea respectării DSP2. Acestea afectează în mod direct concurența dintre prestatorii de servicii de plată, prin faptul că sunt create condiții de reglementare diferite de la un stat membru la altul. Ele sunt rezultatul interpretării diferite a normelor, care încurajează arbitrajul de reglementare, ceea ce duce la concentrarea furnizorilor terți în țările care interpretează normele într-un mod mai favorabil⁷³. În ansamblu, numărul furnizorilor terți din UE a crescut cu 126 între 2014 și 2020, cea mai mare creștere având loc aproape exclusiv în două state membre (a se vedea figura 8).

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor de la Comisie.

101 Părțile interesate, inclusiv autoritățile europene de supraveghere și autoritățile naționale competente, au sugerat public mai multe modalități de îmbunătățire a cadrului de supraveghere sau a practicii de supraveghere. Ele pledează pentru o mai bună îndrumare, o mai mare transparență și norme mai bine adaptate la evoluțiile tehnologice. Autoritățile naționale competente au solicitat, de asemenea, consolidarea competențelor de supraveghere în ceea ce privește marile companii informatice („BigTech”) care furnizează așa-numitele servicii de plată cu „etichetă albă”. Partenerii care oferă serviciul cu „etichetă albă” încheie acorduri contractuale cu instituții de credit sau de plată utilizând numele lor pentru a presta servicii de plată pentru care nu sunt autorizați (a se vedea anexa IV). Autoritățile europene de supraveghere au subliniat nevoia de a actualiza Comunicarea interpretativă a Comisiei din 1997 privind libertatea băncilor de a presta servicii⁷⁴.

102 Chiar dacă problema divergențelor de la nivelul supravegherii asigurate de autoritățile naționale competente a condus la condiții de concurență inechitabile pentru prestatorii de servicii de plată, Comisia a abordat-o doar într-o măsură foarte limitată. Autoritățile naționale competente au ridicat problema serviciilor cu etichetă albă și au solicitat competențe suplimentare, însă sugestiile lor au rămas deocamdată fără răspuns în propunerea Comisiei privind serviciile de plată. Per ansamblu, Curtea evaluează acțiunea-cheie ‎(26) din anexa III ca nefiind pusă în aplicare, deoarece nu a identificat nicio evaluare cuprinzătoare a caracterului adecvat al corelărilor dintre supravegherea serviciilor de plată și supravegherea sistemelor, a schemelor și a instrumentelor de plată.

Concluzii și recomandări

103 În ansamblu, Curtea concluzionează că abordarea UE în ceea ce privește plățile digitale a făcut ca acestea să devină mai sigure, mai rapide și mai puțin costisitoare pentru utilizatori, deși datele necesare pentru a evalua în mod precis această contribuție sunt limitate. Curtea a identificat două aspecte-cheie din cadrul de reglementare al UE care necesită o atenție suplimentară. În primul rând, criteriile de evaluare a caracterului adecvat al intervențiilor asupra prețurilor sunt neclare și nu există revizuiri periodice. În al doilea rând, cadrul juridic conține lacune persistente în ceea ce privește schimbul de date privind conturile în cadrul serviciilor bancare deschise.

104 UE dispune de un cadru juridic avansat pentru plățile digitale, care a fost extins și revizuit în ultimul deceniu pentru a reflecta evoluțiile rapide din sector. Un obiectiv de etapă esențial în acest sens a fost revizuirea Directivei privind serviciile de plată 2, demers pe care Curtea l-a evaluat ca fiind cuprinzător în majoritatea privințelor (a se vedea punctele ‎18-‎22).

105 Intervențiile asupra prețurilor vizează, în general, reducerea efectelor negative ale denaturării concurenței sau îndeplinirea unor obiective de politică specifice, potențial în favoarea consumatorilor. Cu toate acestea, intervențiile asupra prețurilor au un caracter intruziv, deoarece restricționează modul în care participanții la piață pot percepe comisioane pentru serviciile lor și afectează transparența costurilor pentru consumatori. Curtea a constatat că actele juridice de bază privind plățile digitale nu specifică criterii clare de evaluare a justificării sau a duratei de aplicare a unor astfel de intervenții. Ele includ revizuiri punctuale, dar nu există cerințe care să prevadă revizuiri periodice (a se vedea punctele ‎23-‎27).

106 S-a observat că, în cazul unora dintre intervențiile existente privind plățile cu cardul, Comisia nu a putut demonstra că efectele pozitive pentru consumatori le depășesc în mod clar pe cele negative. Din cauza lipsei unor date cuprinzătoare, fiabile și actualizate, Comisia nu poate monitoriza în mod eficace impactul intervențiilor asupra prețurilor. Unul dintre motivele pentru care nu sunt disponibile date este reprezentat de acordurile de nedivulgare ale schemelor de carduri, care împiedică comercianții, emitenții cardurilor și cei care acceptă plata să partajeze date privind comisioanele legate de plățile cu cardul (a se vedea punctele ‎28-‎44).

107 Un alt element important al cadrului legislativ al UE pentru plățile digitale constă în cel referitor la serviciile bancare deschise. În acest domeniu, principalele deficiențe se referă la absența standardizării și la mecanismele slabe de monitorizare a acestor servicii. De asemenea, există în continuare obstacole în calea schimbului de date din cauza lipsei de stimulente financiare pentru deținătorii de informații privind plățile, pe de o parte, și din cauza interfețelor nestandardizate, pe de altă parte. Evaluarea Comisiei cu privire la oportunitatea introducerii unei compensații pentru serviciile bancare deschise nu s-a bazat pe o analiză cantitativă și nu a acoperit impactul modelului propus pentru acestea asupra profitabilității deținătorilor de date privind conturile (în principal, bănci). Curtea a constatat, de asemenea, că insuficiența datelor afectează capacitatea Comisiei de a efectua o analiză aprofundată a politicii privind serviciile bancare deschise (a se vedea punctele ‎45-‎59).

Recomandarea 1 – Să se stabilească criterii pentru intervențiile asupra prețurilor în domeniul plăților digitale și să se efectueze revizuiri periodice

Comisia ar trebui:

1. să stabilească criterii în raport cu care să se determine în ce circumstanțe sunt justificate diferitele tipuri de intervenții asupra prețurilor, dacă este necesar prin inițierea unei propuneri legislative;
2. să efectueze revizuiri periodice ale intervențiilor asupra prețurilor pe piața plăților (cum ar fi plafonul comisionului interbancar și interdicția suprataxei);
3. să aducă soluții la problema limitărilor cauzate de acordurile de nedivulgare pentru a putea colecta date privind costurile intervențiilor asupra prețurilor, cum ar fi plafonul comisionului interbancar și interdicția suprataxei, dacă este necesar prin inițierea unei propuneri legislative.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru litera (a), sfârșitul anului 2027; pentru litera (b), data primei revizuiri ar trebui stabilită de la caz la caz, dar nu mai târziu de finele anului 2028; pentru litera (c), sfârșitul anului 2027.

Recomandarea 2 – Să se elaboreze și să se pună în aplicare o strategie de monitorizare a datelor în domeniul plăților digitale

Comisia ar trebui să elaboreze și să pună în aplicare o strategie de monitorizare a datelor în domeniul plăților digitale (în special în ceea ce privește intervențiile asupra prețurilor și serviciile bancare deschise), pentru a stabili tipurile de date necesare pentru luarea unor decizii de politică în cunoștință de cauză, sursele acestor date, frecvența colectării datelor și cerințele de colectare a datelor în mod eficace și eficient.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2027.

108 Impactul politicilor UE în ceea ce privește plățile digitale rămâne în mare măsură necunoscut, deoarece Comisia nu a instituit un sistem eficace de monitorizare. În special, Comisia nu a specificat nici indicatori pentru a măsura rapiditatea, costurile, accesibilitatea și transparența efectivă a plăților, nici valori-țintă aplicabile tuturor tipurilor de plăți. În schimb, G20 a fixat astfel de valori-țintă. Acești indicatori ar oferi un cadru util pentru Comisie și atunci când elaborează propuneri legislative și evaluează impactul lor potențial. Mai mult, dar și mai important, Comisia nu are acces la cele mai relevante date deținute în general de prestatorii de servicii de plată. Unele acțiuni ale Comisiei au potențialul de a îmbunătăți transparența, rapiditatea și costurile plăților. Comisia se așteaptă ca rapiditatea să crească semnificativ grație utilizării intensificate a plăților instant în viitor. Totuși, lipsa datelor rămâne un factor-cheie care limitează capacitățile Comisiei de a evalua evoluțiile de pe piața plăților din UE (a se vedea punctele ‎62-‎77).

Recomandarea 3 – Să se propună indicatori de performanță și să se stabilească valori-țintă aferente pentru plățile digitale

Pentru a putea evalua eficacitatea politicilor UE în materie de plăți, Comisia ar trebui să definească indicatori care să măsoare costurile, rapiditatea, transparența și accesibilitatea plăților digitale și să stabilească valori-țintă aferente precise la nivelul UE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2025.

109 În fine, Comisia a pus în aplicare majoritatea acțiunilor-cheie prevăzute în strategia sa din 2020 privind plățile de retail, însă punerea lor în aplicare a fost afectată de întârzieri frecvente (a se vedea punctele ‎78-‎80). În urma analizei sale aprofundate asupra acțiunilor-cheie legate de trei teme selectate, Curtea a constatat că, chiar și atunci când au fost puse în aplicare integral, acțiunile nu și-au atins întotdeauna obiectivele preconizate:

• Autentificarea strictă a clienților s-a dovedit a fi eficace, dar autorii fraudelor s-au adaptat exploatând fraudele care implică solicitarea de efectuare a unui transfer bancar pentru a eluda noile măsuri de securitate. Noul sistem de răspundere al UE propus de Comisie se axează pe fraudele prin uzurparea identității și nu acoperă toate tipurile de fraude care implică solicitarea de efectuare a unui transfer bancar (a se vedea punctele ‎81 și ‎88).
• În ceea ce privește discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți, Comisia și-a intensificat eforturile de combatere a acesteia, dar nu a reușit încă să se asigure că plățile nu sunt refuzate din cauza unui IBAN străin. O astfel de discriminare rămâne o problemă reală pentru consumatorii din întreaga UE, în pofida faptului că este interzisă de Regulamentul SEPA. Eficacitatea eforturilor de combatere a acestei probleme este redusă de lacunele din reglementări, cum ar fi faptul că asigurarea respectării Regulamentului SEPA nu face parte din sfera activităților ABE sau a cooperării dintre autoritățile naționale. Sancțiunile pentru discriminarea pe bază de IBAN variază semnificativ de la un stat membru la altul, iar Comisia nu este obligată să evalueze dacă aceste sancțiuni sunt eficace, proporționale și disuasive. Discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți a dus la o utilizare mai intensă a IBAN-urilor virtuale, care generează mai multe riscuri. Aceste riscuri au fost deja identificate de ABE într-un raport recent (a se vedea punctele ‎89-‎96).
• În domeniul supravegherii, acțiunea Comisiei nu a reușit încă să creeze condiții de concurență echitabile pentru întreprinderile care își desfășoară activitatea în diferite țări din UE. Din cauza interpretărilor divergente ale normelor privind autorizarea și înregistrarea, societățile de servicii de plată sunt situate în principal în țări în care normele sunt interpretate mai favorabil. În plus, Comisia nu a dat curs apelurilor autorităților naționale în vederea extinderii competențelor lor de supraveghere în ceea ce privește marile companii tehnologice cu rețele extinse de clienți (a se vedea punctele ‎97-‎102).

Recomandarea 4 – Să se combată discriminarea bazată pe domicilierea conturilor de plăți cu ajutorul unor norme mai bune de asigurare a respectării reglementărilor și să se analizeze problema conturilor de plăți virtuale

Comisia ar trebui:

1. să propună includerea unei referințe la Regulamentul SEPA în Regulamentul (UE) 2017/2394 privind cooperarea dintre autoritățile naționale însărcinate să asigure respectarea legislației în materie de protecție a consumatorului;
2. să propună includerea asigurării respectării Regulamentului SEPA în sfera activităților ABE;
3. să evalueze în mod cuprinzător dacă, pentru IBAN-urile virtuale, este nevoie de acțiuni suplimentare la nivelul UE, ținând cont, printre altele, de riscurile identificate în raportul ABE.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: sfârșitul anului 2027.

Recomandarea 5 – Să se consolideze eforturile de asigurare a unor condiții de concurență echitabile în ceea ce privește autorizarea și supravegherea

Comisia ar trebui:

1. să furnizeze autorităților naționale competente interpretări detaliate cu privire la autorizarea și înregistrarea prestatorilor de servicii de plată;
2. să își actualizeze orientările privind libertatea de a presta servicii pentru a reflecta cerințele tehnologice actuale;
3. să analizeze dacă este nevoie să se introducă măsuri de sporire a transparenței în interiorul grupului în cazul marilor companii tehnologice și să se instituie un schimb de informații între autoritățile naționale competente pentru o supraveghere mai eficace la nivelul statelor membre.

Data-țintă pentru punerea în aplicare a recomandării: pentru literele (a) și (b), sfârșitul anului 2024; pentru litera (c), mijlocul anului 2028.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Mihails Kozlovs, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 26 noiembrie 2024.

Anexe

Anexa I – Viziunea Comisiei cu privire la plățile de retail ale UE

Comisia a definit viziunea și pilonii principali ai acțiunilor sale în strategia sa privind plățile de retail.

Viziunea Comisiei este ca:

• cetățenii și întreprinderile din UE să beneficieze de o gamă largă și diversificată de soluții de plată de înaltă calitate, susținută de o piață a plăților inovatoare și competitivă și bazată pe infrastructuri sigure, eficiente și accesibile;
• să fie disponibile soluții de plată competitive, create pe plan intern și paneuropene, care să sprijine suveranitatea economică și financiară a Europei, și
• UE să aducă o contribuție semnificativă la îmbunătățirea plăților transfrontaliere cu jurisdicțiile din afara UE, inclusiv a remiterilor de bani, sprijinind astfel rolul internațional al monedei euro și „autonomia strategică deschisă” a UE.

Strategia Comisiei se axează pe patru piloni principali interconectați:

1. soluții de plată preponderent digitale și instant, accesibile la nivel paneuropean;
2. piețe ale plăților de retail inovatoare și competitive;
3. sisteme de plăți de retail și alte infrastructuri de sprijin eficiente și interoperabile și
4. plăți internaționale, inclusiv remiteri de bani, eficiente.

Anexa II – Studii recente privind comisioanele de servicii percepute comercianților

În cursul acestui audit, Curtea a identificat trei studii care pot indica faptul că comisioanele de servicii care nu constituie comisioane interbancare nu sunt neglijabile.

Primul, studiul Scheme Fee Study elaborat de CMSPI & Zephyre în 2021, sugerează că reducerea comisioanelor interbancare ca urmare a introducerii Regulamentului privind comisioanele interbancare a fost compensată de o creștere în timp a altor componente ale comisioanelor percepute comercianților pentru servicii – în principal a comisioanelor de schemă. Conform acestui studiu, comisioanele interbancare au reprezentat doar 43 % din comisioanele percepute comercianților pentru servicii în 2021, restul de 57 % fiind constituite din marja acceptantului și din comisioanele de schemă (a se vedea figura 9).

CI: comisioane interbancare; CPC: comisioane percepute comercianților.

Sursa: Studiul Scheme Fee Study al CMSPI & Zephyre (2021).

Al doilea, un raport anual publicat de EHI Retail Institute e.V., se apleacă asupra serviciilor de plată din sectorul comerțului cu amănuntul din Germania. EHI Retail Institute e.V. a arătat, pe baza datelor din 2023, că comisioanele pentru cardurile de credit aferente schemelor internaționale de carduri variau între 0,47 % pentru marii comercianți și 1,81 % pentru micii comercianți, cu mult peste plafoanele comisioanelor interbancare⁷⁵.

Al treilea studiu, din 2024, comandat de Comisie și efectuat de către Valdani Vicari & Associati (VVA) și de către gdcc, o companie internațională de colectare de date, a analizat noile evoluții de pe piețele plăților cu cardul, inclusiv în ceea ce privește comisioanele interbancare și comisioanele percepute comercianților pentru servicii. Studiul a acoperit 11 state membre și a constatat, printre altele, că, în 2022, comisioanele percepute comercianților pentru cardurile de debit și cardurile de credit se ridicau la 0,44 % și, respectiv, la 0,60 %⁷⁶, și acestea cu mult peste plafoanele comisioanelor interbancare. Având în vedere datele limitate care erau disponibile, experții nu au fost în măsură să efectueze o analiză cuprinzătoare. Pentru acest studiu, anumite date privind schemele internaționale de carduri nu au putut fi colectate, printre altele, din cauza acordurilor de nedivulgare.

Anexa III – Acțiunile-cheie evaluate în cadrul auditului

Anexa IV – Recomandările părților interesate privind supravegherea serviciilor de plată

Acronime

ABE: Autoritatea Bancară Europeană

BCE: Banca Centrală Europeană

Cod QR: cod de răspuns rapid (quick response)

DSP2: Directiva privind serviciile de plată din 2015

DSP3: Directiva privind serviciile de plată (propunerea legislativă din 2023)

G20: Grupul celor 20

IBAN: număr de cont bancar internațional

ISO: Organizația Internațională de Standardizare (International Organization for Standardization)

RSP: Regulamentul privind serviciile de plată (propunerea legislativă din 2023)

SEPA: zona unică de plăți în euro

Glosar

BigTech: companii tehnologice mari cu rețele extinse de clienți.

Discriminarea pe bază de IBAN: plățile din zona unică de plăți în euro (SEPA) care pot fi efectuate numai dintr-un sau către un cont național de plăți în euro.

Fraudă care implică solicitarea de efectuare a unui transfer bancar: persoana este înșelată cu scopul de a autoriza o plată către autorul fraudei.

Fraudă prin uzurparea identității: subcategorie a fraudei care implică solicitarea de efectuare a unui transfer bancar. Autorul (autorii) fraudelor recurge (recurg) la însușirea identității unei părți cunoscute și de încredere pentru a manipula o persoană în vederea autorizării unei plăți.

G20: forum internațional format din 19 țări, UE și Uniunea Africană, reprezentând principalele economii ale lumii.

Portofel digital: o platformă digitală securizată care permite utilizatorilor să gestioneze tranzacții financiare, inclusiv stocarea, trimiterea sau primirea de fonduri online.

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii bugetare specifice. Curtea de Conturi Europeană selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, evoluțiile viitoare și interesul politic și public.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV – Reglementarea piețelor și economia competitivă, condusă de domnul Mihails Kozlovs, membru al Curții. Auditul a fost condus de doamna Ildikó Gáll-Pelcz, membră a Curții de Conturi Europene, sprijinită de: Claudia Kinga Bara, șefă de cabinet, și Zsolt Varga, atașat în cadrul cabinetului; Kamila Lepkowska, manager principal; Helmut Kern, coordonator; Armin Hosp, Ioannis Sterpis, Ezio Guglielmi și Shane Enright, auditori. Alexandra Damir-‍Bînzaru a asigurat sprijin pentru concepția grafică. Michael Pyper a asigurat sprijin lingvistic.

DREPTURI DE AUTOR

© Uniunea Europeană, 2025

Politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare este definită în Decizia nr. 6-2019 a Curții de Conturi Europene privind politica în materie de date deschise și reutilizarea documentelor.

Cu excepția cazului în care se precizează altceva (de exemplu, într-o mențiune separată indicând drepturile de autor), conținutul elaborat de Curtea de Conturi Europeană pentru care UE deține drepturile de autor face obiectul licenței Creative Commons Atribuire 4.0 Internațional (CC BY 4.0). Prin urmare, ca regulă generală, reutilizarea este autorizată cu condiția menționării adecvate a autorilor și a indicării eventualelor modificări. Reutilizatorul conținutului elaborat de Curtea de Conturi Europeană nu poate altera sensul sau mesajul inițial. Curtea de Conturi Europeană nu răspunde pentru eventualele consecințe ale reutilizării.

Este necesar să obțineți o permisiune suplimentară în cazul în care un anumit conținut prezintă persoane fizice ce pot fi identificate, de exemplu, în cazul fotografiilor în care apar membri ai personalului Curții de Conturi Europene sau în cazul în care conținutul include lucrări ale unor terți.

Dacă se obține o astfel de permisiune, ea anulează și înlocuiește permisiunea de natură generală menționată mai sus și va indica în mod clar eventualele restricții de utilizare.

Pentru a utiliza sau a reproduce un conținut pentru care UE nu deține drepturile de autor, poate fi necesar să obțineți o permisiune în acest sens direct de la titularii drepturilor de autor.

Programele informatice sau documentele care fac obiectul unor drepturi de proprietate industrială, cum ar fi brevetele, mărcile, desenele și modelele înregistrate, logourile și denumirile, sunt excluse din politica Curții de Conturi Europene referitoare la reutilizare.

Familia site-urilor instituționale ale Uniunii Europene care sunt incluse în domeniul europa.eu oferă linkuri către site-uri terțe. Deoarece Curtea de Conturi Europeană nu are control asupra acestor site-uri, sunteți încurajați să verificați politica aplicată de ele în ceea ce privește respectarea vieții private și drepturile de autor.

Utilizarea logoului Curții de Conturi Europene

Logoul Curții de Conturi Europene nu poate fi utilizat fără acordul prealabil al Curții de Conturi Europene.

REFERINȚA EXACTĂ:

Curtea de Conturi Europeană, Raportul special nr. 01/2025: „Plățile digitale în UE – S-‍au realizat progrese în a le face mai sigure, mai rapide și mai puțin costisitoare, în pofida lacunelor persistente”, Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2025.

Note