Seit der EU-Rechtsrahmen im Januar 2021 mit der sogenannten Konditionalitätsverordnung verstärkt wurde, können Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit wirksamer bekämpft werden. So bietet der Rahmen – zusammen mit den Schutzmechanismen der "Aufbau- und Resilienzfazilität" und der Kohäsionspolitik – die Möglichkeit, Haushaltsmaßnahmen zu ergreifen, falls EU-Länder gegen die Rechtsstaatlichkeit verstoßen. Allerdings haben diese Instrumente zur Verteidigung der Grundwerte Schwachstellen, sodass der Schutz der finanziellen Interessen der EU nicht vollständig gewährleistet ist. Dies geht aus einem heute veröffentlichten Bericht des Europäischen Rechnungshofs hervor.

Ungarn und Polen sind derzeit von mehreren Haushaltsmaßnahmen betroffen, die zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit ergriffen wurden. Die Auswirkungen dieser Maßnahmen werden auf rund 22 Milliarden Euro für Ungarn und rund 134 Milliarden Euro für Polen geschätzt. Allerdings, so die EU-Prüfer, handele es sich hierbei nur um mögliche Auswirkungen, die diese Maßnahmen bis zum Ende des Jahrzehnts auf künftige Zahlungen und Mittelbindungen haben könnten, d. h. die finanziellen Folgen seien heute noch nicht spürbar. Die direkten Auswirkungen auf die Haushalte der betroffenen Länder seien bislang also weitaus geringer, als diese Zahlen glauben machen könnten. Gleichzeitig könne das Einfrieren von EU-Geldern dazu führen, dass eine Regierung ihren Verpflichtungen nicht mehr nachkomme, was unter Umständen die Durchführung von Programmen der EU und die Erreichung ihrer politischen Ziele gefährde. Daher könnten Bürgerinnen und Bürger als Erste von negativen Folgen betroffen sein, warnen die Prüfer des Rechnungshofs. So könne es zum Beispiel passieren, dass Studierende nicht mehr am Austauschprogramm Erasmus+ teilnehmen könnten.

"Die neuen EU-Instrumente zum Schutz der Rechtsstaatlichkeit sind ein lobenswerter Schritt in die richtige Richtung", so Annemie Turtelboom, das für die Prüfung zuständige Mitglied des Europäischen Rechnungshofs. "Aber es gibt Schwachstellen. Die Rechtsstaatlichkeit als Grundwert der EU hat sicherlich einen noch besseren Schutz verdient."

Bislang, so notieren die Prüfer, gebe es nur einen einzigen Fall, in dem Maßnahmen im Rahmen der Konditionalitätsverordnung ergriffen worden seien, nämlich 2022 im Falle Ungarns. Hier sei der Vorschlag, Gelder einzufrieren, ausreichend begründet gewesen. Bei anderen Ländern sei es jedoch nicht immer möglich gewesen zu überprüfen, aus welchen Gründen einem bestimmten Schutzinstrument der Vorzug vor einem anderen gegeben worden sei. Daher gelangen die Prüfer zu dem Schluss, dass die Europäische Kommission nicht transparent nachweisen kann, dass die finanziellen Interessen der EU in allen Mitgliedstaaten ausreichend geschützt sind.

Außerdem weisen die Prüfer auf mehrere Risiken hin, die die langfristige Wirksamkeit der Haushalts- und Abhilfemaßnahmen erheblich beeinträchtigen könnten. Erstens könnten auch andere, von den Schutzmaßnahmen nicht betroffene Teile des Haushalts von Problemen mit der Rechtsstaatlichkeit betroffen sein. Im Falle Ungarns zielten die im Rahmen der Konditionalitätsverordnung ergriffenen Maßnahmen auf 55 % der drei Programme mit dem höchsten Risiko für Verstöße ab. Die verbleibenden 45 % dieser Programme oder auch sonstige EU-Mittel (etwa aus der Gemeinsamen Agrarpolitik) könnten jedoch von ähnlichen Problemen betroffen sein. Zweitens bestehe das Risiko, dass bei der Anwendung der Konditionalitätsverordnung lediglich eine Reihe von geforderten Punkten abgehakt werde und es zu keiner realen Verbesserung der Situation vor Ort komme. Beispielsweise bedeute die angekündigte Schaffung einer Integritätsbehörde noch lange nicht, dass Korruption wirksam bekämpft werde. Schließlich weisen die EU-Prüfer auf das Risiko hin, dass Abhilfemaßnahmen rückgängig gemacht werden könnten, sobald die Haushaltsmaßnahmen aufgehoben worden seien.

Diese Risiken fielen umso schwerer ins Gewicht, als Entscheidungen über das Nichteinfrieren oder die Freigabe von EU-Geldern zwar auf Grundlage einer fachlichen und rechtlichen Analyse getroffen werden sollten, dabei letztendlich aber doch politische Erwägungen eine entscheidende Rolle spielen könnten. So weisen die Prüfer darauf hin, dass es wahrscheinlich sei, dass Beschlüsse zur Aufhebung von Haushaltsmaßnahmen, für die eine sogenannte qualifizierte Mehrheit im Rat erforderlich ist, gleichzeitig mit anderen wichtigen Beschlüssen erörtert würden, die von den 27 Mitgliedstaaten einstimmig gefasst werden müssen. Genau eine solche Situation sei einige Wochen nach Abschluss der Prüfung im Dezember 2023 eingetreten: Über die Beschlüsse im Zusammenhang mit der Rechtsstaatlichkeit in Ungarn habe zur gleichen Zeit abgestimmt werden müssen wie über die von Ungarn ursprünglich abgelehnte Aufnahme von Beitrittsgesprächen mit der Ukraine.

Hintergrundinformationen

Die EU gründet sich auf eine Reihe gemeinsamer Grundwerte, die in Artikel 2 des Vertrags über die Europäische Union niedergelegt sind. Zu diesen Werten gehört auch die Rechtsstaatlichkeit. Diese setzt voraus, dass die Rechtsetzung ein transparenter, rechenschaftspflichtiger, demokratischer und pluralistischer Prozess ist und dass jegliche öffentliche Gewalt innerhalb des geltenden Rechts und im Einklang mit den Werten der Demokratie und der Achtung der Grundrechte ausgeübt wird. Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit können sich negativ auf den EU-Haushalt und die finanziellen Interessen der EU auswirken. Beispielsweise können sie dazu führen, dass die Behörden, die den Haushaltsplan der EU ausführen und mit der damit verbundenen Finanzkontrolle, Überwachung und Rechnungsprüfung betraut sind, unter Umständen nicht ordnungsgemäß arbeiten können. Auch die Wirksamkeit der Kontrolle durch unabhängige Gerichte sowie die Verhütung und Ahndung von Betrug und Korruption können untergraben werden. Als Hüterin der EU-Verträge ist die Europäische Kommission nicht nur dafür verantwortlich, mögliche Verstöße gegen das EU-Recht zu ermitteln und dagegen vorzugehen, sondern auch dafür, die finanziellen Interessen der EU vor diesen Verstößen zu schützen.

Im Zuge der Prüfung wurden die in der Konditionalitätsverordnung vorgesehenen Maßnahmen zum Schutz der finanziellen Interessen der EU untersucht. Zudem nahmen die Prüfer die relevanten Bestimmungen der Verordnung über die Aufbau- und Resilienzfazilität und der Verordnung mit gemeinsamen Bestimmungen für die Fonds der Kohäsionspolitik im Zeitraum 2021–2027 unter die Lupe. Die Prüfungsstichprobe umfasste Bulgarien, Griechenland, Ungarn, Italien, Polen und Rumänien.

Der Sonderbericht 03/2024 "Rechtsstaatlichkeit in der EU: Ein verbesserter Rahmen für den Schutz der finanziellen Interessen der EU, doch bestehen nach wie vor Risiken" ist auf der Website des Europäischen Rechnungshofs abrufbar.

Am 28. Februar wird der Rechnungshof auf seiner Website zudem eine Analyse des Jahresberichts der Europäischen Kommission über die Rechtsstaatlichkeit veröffentlichen. Dieser Bericht ist die bislang wichtigste Informationsquelle, auf die bei der Anwendung der Konditionalitätsverordnung zurückgegriffen wird.

Verste gegen die Rechtsstaatlichkeit: EU-Finanzen noch nicht lckenlos geschtzt