ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.

ISBN 978-92-9207-002-1 (epub)
ISBN 978-92-9207-000-7 (печатна версия)

doi:10.2865/99428

© Европейски съюз, 2014 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

За евентуалното използване или възпроизвеждане на изображение 2, следва да се поиска разрешение пряко от притежателя на авторското право.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•  един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•  чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Платени абонаменти:

•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).

BG
2014

№ 15

Специален доклад

Фондът за външните
граници е насърчил
финансовата
солидарност,
но е необходимо
по-добро измерване
на резултатите
и по-голяма европейска
добавена стойност

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Съдържание

Речник на термините

Кратко изложение

Въведение

Фонд за външните граници

ФВГ в контекст

Роли и отговорности

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен, а слабото усвояване в някои държави членки ограничава въздействието

Програмите и проектите са били насочени към приоритетите на ФВГ, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен

Слабо усвояване в някои държави членки

Въпреки че ФВГ е насърчил финансовата солидарност, допълнителната европейска добавена стойност е била ограничена

Частично неефективна система за засилване на специфичните приоритети

Слабо подпомагане на оперативното сътрудничество между държавите членки

Механизмите на ФВГ за преодоляване на специфичните слабости на стратегически гранични пунктове и механизмът за спешни действия са частично ефективни

Подкрепа за проекти, които във всички случаи биха били финансирани на национално равнище, проекти без подходяща оценка на нуждите и проекти, съдържащи значителни недопустими разходи

Стратегически и оперативни слабости в програмирането и усвояването на ФВГ на равнището на държавите членки и на Комисията

Програмите не са включени в националните стратегии за граничен контрол и визи…

…и им липсват цели „SMART“ и измерими показатели

Годишните програмни изисквания водят до прекомерна административна тежест и трудности при изпълнението

Използваните от някои държави членки процедури за подбор на проекти не са гарантирали, че са удовлетворени техните действителни нужди

Неадекватни процедури за възлагане на обществени поръчки в държавите членки, създаващи риск за доброто финансово управление

Слабостите в мониторинга от страна на отговорните органи и сериозните недостатъци в последващите оценки от Комисията и държавите членки не позволяват извършването на адекватна оценка на цялостните постижения на фондовете

Липса на адекватен мониторинг и докладване относно проектите от страна на държавите членки

Закъснения и сериозни недостатъци в последващите оценки както на равнището на държавите членки, така и на Комисията

Заключения и препоръки

ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен поради липсата на цели „SMART“ и сериозни недостатъци в оценката

ФВГ е насърчил финансовата солидарност, но не е постигнал достатъчно голяма европейска добавена стойност

Стратегически слабости в програмирането на ФВГ

Слабости в усвояването на ФВГ

Приложение — Одитирани проекти

Отговори на Комисията

Речник на термините

Визова информационна система (ВИС): Широкомащабна информационна система, която позволява на шенгенските държави да обменят данни във връзка с визите.

ГД „Вътрешни работи“: Генералната дирекция (ГД) на Европейската комисия, отговаряща за областта на политиката, известна като „Вътрешни работи“.

Годишна програма: Работна програма на дадена държава членка за изпълнение на нейната многогодишна програма.

Действия на Общността: ФВГ съфинансира проекти, които подкрепят сътрудничеството между държавите членки. Темите на проектите са определени в годишната работна програма на Комисията и поканата за представяне на предложения. Действията на Общността се управляват пряко от Комисията и изпълняват от държавите членки.

Действия при извънредни ситуации: ФВГ съфинансира проекти за подпомагане на държавите членки при надлежно обосновани извънредни ситуации, изискващи спешни действия по външните граници. Действията при извънредни ситуации се управляват пряко от Комисията и се изпълняват от държавите членки.

Достижения на правото от Шенген: общият набор от шенгенски правила, които трябва да бъдат прилагани от шенгенските държави, включително контрола на сухопътните, морските и въздушните граници (летища), издаването на визи, полицейското сътрудничество и защитата на личните данни.

ЕАМБ: Европейската агенция за морска безопасност подкрепя Европейската комисия и държавите членки в разработването и прилагането на законодателството на ЕС в областта на морската безопасност, замърсяването от кораби и морската сигурност. На нея също така са и` възложени оперативни задачи в областта на реагирането при замърсяване с нефт, наблюдението на кораби и идентифицирането и проследяването на кораби на голямо разстояние.

Европейска добавена стойност: стойността, създавана от Фонда за външните граници, която е допълнителна спрямо ползите, които иначе биха били създадени от самостоятелните действия на държавите членки. Това включва и финансова солидарност, съгласно която държавите членки, понасящи по-голяма финансова тежест в полза на ЕС, получават повече средства. Добавена стойност от участието на ЕС се създава и чрез подпомагане на специфични приоритети на ЕС, сътрудничество между държавите членки или фокусиране върху най-неотложните проблеми, т.е. най-застрашените гранични райони.

Оценки по Шенген: Проверки, извършвани от Съвета, с които се проверява дали достиженията на правото от Шенген се прилагат правилно. След приемането на Регламент (ЕС) № 1053/2013 на Съвета от 7 октомври 2013 г. за създаването на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген Комисията ще поеме водещата роля.

Програма „SOLID“: „Обща програма Солидарност и управление на миграционните потоци за периода 2007—2013 г.“, която се състои от четири фонда (Европейски фонд за интеграция на граждани на трети страни, Европейски бежански фонд, Европейския фонд за връщане, Фонд за външните граници). В настоящия доклад „Фондът“ се използва за обозначаване на Фонда за външните граници.

Система за управление и контрол: Набор от процедури и практически разпоредби за прилагане на фондовете „SOLID“ от държава членка.

Специални действия: Основани на годишна работна програма и пряко управлявани от Комисията, специалните действия следва да допринасят за разработването на европейската интегрирана система за управление на границите чрез отстраняване на слабостите на стратегически гранични пунктове, установени при анализа на риска, извършен от Frontex.

Фонд „Вътрешна сигурност (ФВС) — граници и визи“: Фонд „Вътрешна сигурност — граници и визи“ е създаден за периода 2014—2020 г. и включва ФВГ.

Шенгенска информационна система (ШИС II): Широкомащабна информационна система, която се използва от граничните служители, както и от полицията, митническите, визовите и съдебните органи в рамките на цялото Шенгенско пространство за обмен на данни, като например информация за лица, които е възможно да са били замесени в тежко престъпление или може да нямат право да влизат или пребивават в ЕС.

Шенгенски каталог на ЕС за граничния контрол по външните граници, връщането и обратното приемане: Издава се от Съвета на Европейския съюз и съдържа препоръки и добри практики, които да спомагат за правилното прилагане на достиженията на правото от Шенген както от държавите — членки на Шенгенското пространство, така и от страните кандидатки за членство в него.

Шенгенско пространство: Пространство, състоящо се от 26 европейски държави, които са премахнали паспортния и имиграционния контрол по общите си граници. То се състои от 22 държави — членки на ЕС, и четирите държави — членки на Европейската асоциация за свободна търговия (ЕАСТ).

Цели „SMART“: Целите, които са „SMART“, са конкретни, измерими, достижими, актуални и планирани със срок.

eu-LISA: Европейска агенция за оперативното управление на широкомащабни информационни системи в областта на свободата, сигурността и правосъдието.

EUROSUR: Европейската система за наблюдение на границите предоставя платформа за обмен на информация и сътрудничество между органите за граничен контрол на държавите членки, както и с Frontex.

EUSatCen: Сателитният център на Европейския съюз е агенция на ЕС в областта на отбраната и сигурността, която подпомага процеса на вземане на решения на Европейския съюз, като предоставя анализи на сателитни изображения и други данни.

Frontex: Европейска агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз. Frontex координира операциите на държавите членки по граничните райони, подложени на значителен миграционен натиск, извършва анализ на риска и подпомага обучението на граничната охрана.

Кратко изложение

I

Фондът за външните граници (ФВГ) е основният финансов инструмент на ЕС в подкрепа на управлението на външните граници, възлизащ на 1,9 млрд. евро за периода 2007—2013 г. Основната цел на Фонда за външните граници е да помогне на настоящите и бъдещите шенгенски държави да осигурят еднакъв, ефективен и ефикасен контрол по общите им външни граници.

II

Одитът на Сметната палата беше съсредоточен върху процесите, свързани с ефективността на Фонда за външните граници, добавената стойност за ЕС и постигането на целите на програмите и проектите. Той разгледа проектирането, програмирането и усвояването, както и мониторинга и оценката.

III

Одитът показа, че ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници и че е насърчил финансовата солидарност. Допълнителната европейска добавена стойност обаче е била ограничена и цялостният резултат не е могъл да бъде измерен поради слабости в мониторинга от страна на отговорните органи и сериозни недостатъци в последващите оценки от Комисията и държавите членки.

IV

Програмите на държавите членки не са били включени в националните стратегии за граничен контрол и визи и са им липсвали цели „SMART“ и измерими показатели. Процедурите за подбор на проекти не са гарантирали, че са удовлетворени действителните нужди на държавите членки, а неподходящите процедури за възлагане на обществени поръчки в държавите членки са изложили доброто финансово управление на риск.

V

Одитът установи сериозни слабости в управлението на Фонда в ключови държави членки (Гърция, Испания, Италия, а за първите години от финансирането — Малта). Слабото усвояване в някои държави е ограничило ефективността на Фонда. Тези слабости създават риск от недостатъчно засилено управление на границите, където това е най-необходимо.

VI

Сметната палата насочва своите препоръки в четири области:

a)Гарантиране на наличието на информация за общите резултати
Държавите членки следва да определят измерими целеви нива за показателите за крайните продукти и за последиците и, където е възможно, за показателите за въздействието. Показателите следва да бъдат записвани още от самото началото на програмата чрез подходящи информационни системи. Комисията следва да гарантира, че нейният доклад за оценката предоставя на заинтересованите страни информиран и своевременен анализ на съответните данни.

б)Повишаване на създаваната от Фонда европейска добавена стойност
Комисията следва да предоставя на Frontex уместна, изчерпателна и своевременна информация относно усвояването на ФВГ, Фонд „Вътрешна сигурност“ и следващите инструменти. Записването на съфинансираните от ФВГ активи в инвентара от техническо оборудване на Frontex следва да стане задължително за активите, които могат да бъдат полезни за неговите нужди. Освен това държавите членки и Комисията следва да се концентрират повече върху създаването на общи центрове за подаване на заявления и други форми на консулско сътрудничество, а не толкова върху обновяването, адаптирането или обзавеждането на консулствата.

в)Включване на ФВГ в национална стратегия за управление на границите
Държавите членки следва да разработват всеобхватни национални стратегии за управление на границите, основани на анализ на риска, като вземат предвид общия интегриран модел за анализ на риска, и това следва да бъде предварително условие за получаване на подкрепа от ФВС или от следващите инструменти.

г)Подобряване на усвояването на Фонда
Административният капацитет, включително по отношение на възлагането на обществени поръчки, следва да бъде засилен, особено в ключовите държави членки.

Въведение

Фонд за външните граници

01

Фондът за външните граници (ФВГ) е основният финансов инструмент на Европейския съюз (ЕС) в подкрепа на управлението на външните граници, възлизащ на 1,9 млрд. евро за периода 2007—2013 г.¹ Основната му цел е да помогне на настоящите и бъдещите шенгенски държави да осигурят еднакъв, ефективен и ефикасен контрол по външните граници на държавите — членки на ЕС.

02

В рамките на Шенгенското пространство вътрешният контрол е премахнат, вследствие на което сигурността на външните граници на всяка една държава засяга всички останали. Поради различното географско положение на държавите отговорностите за граничния контрол се различават значително. ФВГ има за цел да установи финансова солидарност между държавите членки², като подпомага тези, за които контролът на външните граници на ЕС представлява голяма тежест.

03

Понастоящем 28 държави членки използват Фонда за външните граници (вж. фигура 1). Всички държави — членки на ЕС, с изключение на Обединеното кралство, Ирландия и Хърватия, участват във ФВГ³.

04

Общите цели на ФВГ са да предоставя подкрепа за:

а)ефективно организиране на граничния контрол;

б)ефективно управление на потоците от лица на външните граници в съответствие с достиженията на правото от Шенген и принципите на третиране с уважение и зачитане на достойнството;

в)единно прилагане на съответното законодателство на ЕС; и

г)подобряване на консулските услуги на държавите членки в трети страни по отношение на притока на граждани от тези държави към територията на държавите членки и сътрудничеството между държавите членки в това отношение.

05

Приносът на ФВГ за управлението на външните граници следва да бъде постигнат чрез съсредоточаване върху пет приоритета (фигура 2). Те са определени от Комисията в „Стратегическите насоки“⁴. Държавите членки трябва да включат най-малко три от тях в своите многогодишни програми, свързани с ФВГ. В рамките на всеки от петте приоритета Комисията е установила редица области с особено значение за ЕС („специфични приоритети“), за които държавите членки могат да получат по-висок процент на съфинансиране от ФВГ (вж. точка 9).

Фигура 1

Държави, участващи във ФВГ

Източник: Европейска сметна палата.

Фигура 2

Приоритети и специфични приоритети на ФВГ

Източник: Изготвено въз основа на Решение 2007/599/ЕО на Комисията.

06

Разходите по приоритети за периода 2007—2010 г. са показани на фигура 3. Въз основа на плановете на държавите членки за периода 2011—2013 г. разпределените средства за приоритет 1 се очаква да бъдат увеличени на 37 %, а разпределените средства за приоритет 2 — да бъдат намалени на 36 %; другите приоритети остават стабилни.

07

Мерките, финансирани от Фонда за външните граници, включват инвестиции в инфраструктурата на граничните контролно-пропускателни пунктове, закупуване на оборудване за намеса на границите (като например превозни средства, плавателни съдове и въздухоплавателни средства), инициативи за сътрудничество в областта на консулските услуги, инвестиции в Шенгенската информационна система (ШИС) и Визовата информационна система (ВИС), обучение на персонала, пилотни проекти и проучвания.

Фигура 3

Разходи на ФВГ за годишните програми за периода 2007—2010 г. по приоритети¹

¹Последните налични данни за окончателните разходи се отнасят за годишната програма за 2010 г. Поради 2,5-годишния период на допустимост, средствата от тази годишна програма е можело да бъдат изразходвани до края на юни 2012 г. и е трябвало впоследствие да бъдат проверени от държавите членки и Комисията. Докладите относно по-късните годишни програми все още не са финализирани.

Източник: Европейска комисия.

08

7,3 % от средствата по ФВГ са заделени за действия на Общността, свързани основно с подкрепа на сътрудничеството между държавите членки, действия при извънредни ситуации (като част от действията на Общността) и специални действия за отстраняване на слабостите на стратегически гранични пунктове.

09

Основният принос на ФВГ е 50 % от общата стойност на действията, а за действия в държавите, които се ползват от Кохезионния фонд или в „специфичните приоритетни“ области — 75 %, като финансирането нараства на 80 % за специални действия и 90 % за действия на Общността и действия при извънредни ситуации.

10

В таблица 1 са показани разпределените средства за националните програми по държави членки и за действията на Общността, действията при извънредни ситуации и специалните действия. Делът на най-големите получатели на средства от ФВГ е показан на фигура 4.

Фигура 4

Дял на държавите членки от разпределените средства от ФВГ

Източник: Европейска комисия.

Таблица 1

Разпределени средства от ФВГ за периода 2007—2013 г.

| Разпределени средства за периода 2007—2013 г. в евро | Дял от общата сума
Испания | 289 394 768 | 17,92 %
Италия | 250 178 433 | 15,49 %
Гърция | 207 816 755 | 12,87 %
Франция | 116 220 276 | 7,20 %
Германия | 76 099 991 | 4,71 %
Полша | 71 787 665 | 4,45 %
Малта | 70 441 716 | 4,36 %
Румъния¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Унгария | 59 295 401 | 3,67 %
Финландия | 51 264 631 | 3,18 %
Словения | 49 532 286 | 3,07 %
България¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Нидерландия | 38 035 209 | 2,36 %
Литва² | 31 674 480 | 1,96 %
Кипър | 30 017 404 | 1,86 %
Естония | 27 129 191 | 1,68 %
Португалия | 23 948 902 | 1,48 %
Белгия | 19 944 180 | 1,24 %
Швейцария¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Латвия | 16 830 844 | 1,04 %
Чешка република | 15 853 542 | 0,98 %
Австрия | 13 875 936 | 0,86 %
Норвегия¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Швеция | 10 887 663 | 0,67 %
Словакия | 8 675 910 | 0,54 %
Дания | 7 874 409 | 0,49 %
Люксембург | 598 220 | 0,04 %
Исландия¹ | 444 240 | 0,03 %
Общо | 1 614 577 936 | 100,00 %
Действия на Общността/действия при извънредни ситуации | 91 214 322 |
Специални действия | 45 000 000 |
Специална транзитна схема, прилагана от Литва² | 108 000 000 |
Техническа помощ от Комисията | 2 794 774 |
Общо от ФВГ | 1 861 587 032 |

1България, Румъния, Норвегия, Исландия и Швейцария участват във ФВГ от 2010 г. насам.

2Разпределените средства, посочени за Литва, не включват Специалната транзитна схема (СТС). СТС е свързана с пропуснати такси и допълнителни разходи, възникнали в резултат на преминаването на граждани на Руската федерация към и от Калининградска област, и възлиза на 15 млн. евро годишно за периода 2007—2010 г. и 16 млн. евро за периода 2011—2013 г.

Източник: Европейска комисия

ФВГ в контекст

11

Основната част от разходите, свързани с управлението на външните граници, се финансира на национално равнище⁵. Държавите членки отговарят за управ-лението на външните си граници, като прилагат общите правила, установени в достиженията на правото от Шенген. Европейската агенция за управление на оперативното сътрудничество по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз (Frontex) координира сътрудничеството между държавите членки и предоставя анализи на риска и обучение. Следователно ФВГ е частица от пъзела в областта на управлението на външните граници (вж. фигура 5).

Фигура 5

Заинтересовани страни и влияния в областта на управлението на границите и визите

Източник: ЕСП.

12

ФВГ е част от „Общата програма Солидарност и управление на миграционните потоци за периода 2007—2013 г.“ (програма „SOLID“), управлявана от ГД „Вътрешни работи“. Програмата „SOLID“ е предназначена да подобри управлението на миграционните потоци на равнището на ЕС и да спомогне за споделянето на финансовата тежест, произтичаща от интегрираното управление на общите външни граници и изпълнението на общите политики относно имиграцията и предоставянето на убежище⁶.

13

Външни фактори, като например неотдавнашните размирици в Северна Африка, както и продължаващите политически и икономически кризи в други части на света, доведоха до големи потоци от мигранти, които оказват значителен натиск върху външните граници на ЕС. Операциите за издирване и спасяване не са сред приоритетите на ФВГ, но в хода на операциите на патрулите за наблюдение на границите съфинансираното от ФВГ оборудване може да бъде (и е) използвано за спасяване на човешки живот в морето.

Роли и отговорности

14

ФВГ се изпълнява главно чрез споделено управление.⁷ В съответствие с този принцип държавите членки отговарят за изпълнението (в оперативен и финансов план) на финансираните действия, а Комисията остава отговорна за цялостното изпълнение на бюджета. Комисията приема стратегически насоки, определящи програмната рамка на ЕС. Всяка от участващите държави членки изготвя многогодишна програма, като прилага тези стратегически насоки въз основа на собствените си нужди.

15

Многогодишната програма се изпълнява чрез годишни програми. И двете подлежат на одобрение от Комисията. Държавите членки представят окончателни доклади след приключването на всяка годишна програма.

16

Комисията също така има отговорността да следи дали държавите членки са въвели подходящи системи за управление и контрол, дали за финансираните проекти се осигурява подходяща информация, публичност и последващи действия, както и дали действията са съгласувани и допълват други съответни политики и инициативи на Съюза.

17

Изпълнението от страна на държавите членки се проследява от Комисията чрез документни проверки на описанията на системите за управление и контрол, чрез доклади за напредъка и окончателни доклади и чрез посещения за одит и мониторинг.

18

На равнището на държавите членки системата за управление и контрол включва⁸:

а)Отговорен орган, отговарящ за управлението и изпълнението на многогодишната програма. По-специално, той представя на Комисията многогодишните и годишните програми, избира действията и проверява допустимостта на дек-ларираните разходи на крайните бенефициенти⁹.

б)Одитен орган, който извършва одити за проверка на функционирането на системите за управление и контрол¹⁰.

в)Сертифициращ орган (СО), който удостоверява, че декларираните разходи са в съответствие с приложимите правила¹¹.

19

Националното съфинансиране може да подлежи на национален контрол и одит в зависимост от административните процедури на държавата членка.

1Решение № 574/2007/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 май 2007 г. за създаване на Фонд за външните граници за периода от 2007 до 2013 г. като част от Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“ (OB L 144, 6.6.2007 г., стр. 22)

2Въз основа на установената практика в тази област, терминът „държави членки“ в настоящия доклад се използва за означаване на държавите, участващи във ФВГ, независимо от това дали те са държави — членки на ЕС, или асоциирани държави.

3България и Румъния, както и три асоциирани държави (Норвегия, Исландия и Швейцария), участват от 2010 г. насам. Лихтенщайн прави вноски във Фонда от 2012 г., но се е отказала от правото да участва поради отсъствието на външни граници и консулства.

4Решение 2007/599/ЕО на Комисията от 27 август 2007 г. за прилагане на Решение № 574/2007/ЕО относно приемането на стратегическите насоки за периода от 2007 до 2013 г. (OB L 233, 5.9.2007 г., стр. 3).

5Не е налична пълна и надеждна информация относно националните разходи на държавите членки за управление на външните граници.

6Други елементи на програмата „SOLID“ са Европейският фонд за бежанци (ЕФБ), Европейският фонд за интеграция на граждани на трети страни (ЕИФ) и Европейският фонд за връщане. ЕИФ и ЕФБ бяха включени в Специален доклад № 22/2012 на Палатата „Европейският фонд за интеграция и Европейският фонд за бежанци допринасят ли ефективно за интеграцията на граждани на трети страни?“ (https://eca.europa.eu).

77,3 % от Фонда се управляват пряко от Комисията. Пряко управляваните части на ФВГ включват действията на Общността (в т.ч.действията при извънредни ситуации) и специалните действия.

8В Специален доклад № 22/2012 на Палатата беше установено, че структурата, състояща се от три органа, е довела до непропорционална административна тежест. За фондовете в областта на правосъдието и вътрешните работи за периода 2014—2020 г. Комисията е предложила сертифициращият орган да бъде премахнат.

9Членове 28 и 29 от Решение № 574/2007/ЕО.

10Член 32 от Решение № 574/2007/EО.

11Член 31 от Решение № 574/2007/EО.

Обхват и подход на одита

20

Основният въпрос по време на одита беше да се оцени дали ФВГ е имал ефективен принос за управлението на външните граници. Той беше разделен на следните подвъпроси:

а)Програмите и проектите ефективно ли са подкрепили приоритетите на ФВГ в управлението на външните граници?

б)Осигурил ли е ФВГ финансова солидарност между държавите членки, бил ли е насочен към своите специфични приоритети и създал ли е по този начин европейска добавена стойност?

в)Процедурите за програмиране и усвояване на ФВГ допринесли ли са за ефективността на Фонда?

г)Използват ли държавите членки и Комисията подходящо мониторинга и оценката, за да подобрят ефективността на ФВГ?

21

Одитът обхвана:

а)частите на ФВГ със споделено управ-ление, управлявани и изпълнявани от държавите членки, и

б)действията на Общността (включително действията при извънредни ситуации), както и специалните действия, пряко управлявани от Комисията и изпълнявани от държавите членки.

22

Одитът беше съсредоточен върху процесите, свързани с ефективността на Фонда за външните граници, добавената стойност от участието на ЕС и постигането на целите на проектите и програмите. Той имаше за цел да разгледа проектирането, програмирането и изпълнението, както и мониторинга и оценката на финансираните от ФВГ мерки. По време на одита не беше извършен подробен анализ на системите за управление и контрол в държавите членки¹², нито пък беше извършено директно измерване на въздействието, постигнато чрез финансираните от ФВГ мерки, а оценката от одита беше основана на данните относно мониторинга и оценката, предоставени от държавите членки и Комисията.

23

Одитът беше основан на:

а)документен преглед на окончателните доклади относно многогодишните и годишните програми (обхващащ програмите за периода 2007—2010 г.) и приноса към оценките на петте избрани държави членки¹³; докладите на Комисията относно разпределението на средствата, междинния доклад на Комисията относно постигнатите резултати и изготвения от нея проект на последваща оценка; документи на Съвета и подбрани проучвания и документи на Frontex;

б)интервюта и събиране на информация на място на ниво Комисия, отговорни органи и крайни бенефициенти в петте избрани държави членки. Бяха проведени събеседвания и с други заинтересовани страни, като например Съвета по отношение на оценките по Шенген¹⁴, Frontex и Агенцията на ЕС за основните права;

в)посещения на място на 31 приключени проекта в избраните държави членки въз основа на извадка по преценка (непроизволна извадка) (вж. приложението), обхващаща годишните програми за периода 2007—2010 г.;

г)документен преглед на седем приключени проекта¹⁵, управлявани пряко от Комисията, въз основа на извадка по преценка (непроизволна извадка), обхващаща годишните работни програми за периода 2007—2011 г. (вж. приложението);

д)отделен одит¹⁶, проведен в една от избраните държави членки (Испания), който е свързан с въпроса за ФВГ.

24

Одитът беше извършен на фона на предложенията на Комисията за периода на финансиране 2014—2020 г., с които ще се създаде Фонд „Вътрешна сигурност — граници и визи“ като приемник на ФВГ¹⁷, който да предоставя финансова подкрепа за управлението на външните граници и визовите въпроси. Предложенията включват промени както в структурата, така и в системата за управление и контрол. Където е уместно, тези предложения бяха взети под внимание при настоящия одит.

12Системите за управление и контрол на фондовете „SOLID“ бяха включени в Специален доклад № 22/2012.

13Гърция, Испания, Италия, Малта и Полша. Подборът на държавите членки беше основан на разпределените средства от ФВГ и оценка на риска въз основа на информация от одитите на Комисията и мониторинговите доклади, както и на информация от Frontex и на необходимостта от баланс между основните рискови области по външните граници в Средиземно море и по източната граница, тъй като около 60 % от ФВГ се насочват за южната граница (Средиземно море и испанските Канарски острови) и приблизително 25 % — за източната граница. Заедно, избраните държави членки представляват 55 % от общия размер на разпределените средства от ФВГ.

14Оценките по Шенген са проверки дали шенгенските правила се прилагат правилно от настоящите и бъдещите шенгенски държави. Оценките по Шенген са извършени от Съвета като междуправителствена процедура. Въз основа на приемането на Регламент (ЕС) № 1053/2013 на Съвета от 7 октомври 2013 г. за създаването на механизъм за оценка и наблюдение с цел проверка на прилагането на достиженията на правото от Шенген и за отмяна на решението на изпълнителния комитет от 16 септември 1998 г. за оценка и прилагане на Споразумението от Шенген (OB L 295, 6.11.2013 г., стр. 27) Комисията ще поеме водещата роля.

15Три проекта за действия при извънредни ситуации, други два проекта за действия на Общността, два проекта за специални действия.

16В рамките на декларацията за достоверност на Палатата за 2013 г.

17Регламент (ЕС) № 515/2014 на Европейския парламент и на Съвета от 16 април 2014 г. за създаване на инструмента за финансово подпомагане за външните граници и визите като част от фонд „Вътрешна сигурност“ и за отмяна на Решение № 574/2007/ЕО (OВ L 150, 20.5.2014 г., стр. 143).

Констатации и оценки

25

Сметната палата представя основните си констатации от одита в четири раздела. В първия раздел се посочва, че ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен. Вторият раздел е съсредоточен върху начина, по който ФВГ насърчава финансовата солидарност, и неговата европейска добавена стойност. Програмирането и усвояването са разгледани в третия раздел. На последно място, мониторингът и оценката са разгледани в четвъртия раздел

ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен а слабото усвояване в някои държави членки ограничава въздействието

Програмите и проектите са били насочени към приоритетите на ФВГ, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен

26

Многогодишните програми и годишните програми в избраните пет държави членки като цяло са били в съответствие и с петте приоритета на ФВГ и са допринесли за тяхното изпълнение (фигура 2). Въпреки това, предвид слабостите в мониторинга в тези държави членки и сериозните недостатъци в последващите оценки на ниво Комисия и държави членки (вж. точки 71—73), не беше възможно Сметната палата да направи достатъчно добра оценка на цялостните постижения на Фонда.

27

Повечето от одитираните проекти са подпомогнали постигането на приоритетите на ФВГ. От 31 проекта, одитирани на място (вж. приложението) в петте избрани държави членки, пет са подкрепили приоритетите на ФВГ само частично (тъй като са включвали недопустими проектни разходи¹⁸ или връзката на тези разходи с ФВГ не е могла да бъде определена)¹⁹. Един друг проект²⁰, допринасящ за постигането на приоритетите, е бил в разрез с целите на ФВГ²¹, тъй като не е съответствал на принципа на третиране с уважение и зачитане на достойнството (вж. точка 60).

28

При повечето проекти предвидените крайни продукти са били постигнати, но не са били определени измерими целеви нива и показатели (вж. точки 52—54), а докладите не са успели да покажат по подходящ начин постигнатите резултати и въздействие (вж. фигура 6 за примери за показатели за крайните продукти, последиците и въздействието).

Фигура 6

Примери за показатели за крайните продукти, резултатите и въздействието

Източник: Примери на ЕСП, основани на модела на Комисията, при който резултатите са наричани с термина „последици“.

Слабо усвояване в някои държави членки

29

Средният процент на усвояване на финансирането при националните програми по ФВГ за периода 2007—2010 г. е 87,6 %. Все пак в малък брой държави членки са съществували проблеми (фигура 7). Такъв е случаят по-специално в Гърция, където планирането и усвояването са претърпели неуспех до такава степен, че по-малко от 43 % от разпределените от ФВГ средства са били усвоени²².

Фигура 7

Процент на усвояване на финансирането от ФВГ за периода 2007—2010 г.

Източник: Изчисление, извършено от Комисията в рамките на последващата оценка на двете приключени програми, а когато програмите не са били приключени — изчисление съгласно приблизителните оценки, извършени от държавите членки. България, Исландия, Норвегия и Румъния са предоставили данни само за годишните програми за 2010 г. Дания и Полша не са предоставили данни за изпълнението на програмите за 2010 г. Процентите на усвояване за Кипър и Чешката република не са окончателни. Дания не е предоставила данни за процентите на усвояване за общия бюджет. Няма данни за Швейцария и Люксембург. Данните за Гърция са основани на окончателните доклади за нейните годишни програми.

Въпреки че ФВГ е насърчил финансовата солидарност, допълнителната европейска добавена стойност е била ограничена

30

Сметната палата потърси отговор на въпроса дали целта на ФВГ за насърчаване на финансовата солидарност е била постигната. Тя също така провери дали има данни, че ФВГ е създал допълнителна европейска добавена стойност чрез насочване към специфичните приоритети (вж. фигура 2), чрез подпомагане на сътрудничеството между държавите членки или чрез фокусиране върху най-неотложните проблеми.

31

Отпуснатите от ФВГ средства определено са помогнали да се разпредели финансовата тежест за държавите членки, произтичаща от въвеждането на интегрирано управление на Съюза на общите външни граници. Държавите членки, които понасят по-голяма относителна тежест, получават по-голяма помощ от ФВГ (вж. фигура 4). Сметната палата обаче установи, че създадената от ФВГ допълнителна европейска добавена стойност е била ограничена поради:

а)частично неефективна система за засилване на специфичните приоритети;

б)слабо подпомагане на оперативното сътрудничество между държавите членки;

в)неудачно проектирани механизми за преодоляване на специфичните слабости на стратегически гранични пунктове и частично ефективни механизми за реакция при извънредни ситуации; и

г)подпомагане на програми и проекти, които във всички случаи биха били финансирани на национално равнище, на които липсва подходяща оценка на нуждите или, при някои от одитираните проекти, които съдържат значителни недопустими разходи.

Снимка 1

Cъфинансирани по ФВГ плавателни съдове от клас 300 за работа при всякакви метеорологични условия на италианската брегова охрана, базирана в Лампедуза, Италия

Източник: ЕСП.

Частично неефективна система за засилване на специфичните приоритети

32

Комисията е изготвила стратегически насоки за определяне на специфични приоритети в държавите членки за усвояване на ФВГ, които се допълват от специфични приоритети и създават европейска добавена стойност, както и за стимулиране на тяхното изпълнение. По проектите за подкрепа на специфичните приоритети, като например ШИС, ВИС (каре 1), консулското сътрудничество и EUROSUR, е възможен по-висок процент на съфинансиране. Този стимул (75 % вместо стандартните 50 %) обаче не е ефективен в 15 държави, ползващи се от Кохезионния фонд²³ (които представляват около 60 % от разпределените средства от ФВГ), тъй като те така или иначе получават съфинансиране в размер на 75 %. Някои държави членки (Испания и Малта) потвърдиха, че специфичните приоритети не са били фактор при изготвянето на техните програми.

33

Освен това, три от 12 специфични приоритета не са били ясно формулирани от Комисията²⁴ или им е липсвала практическа насоченост, което още повече е ограничило възможността да постигнат добавена стойност от участието на ЕС. От годишните програми за 2011 г. насам Комисията се опитва да насочи финансирането по ФВГ към специфичните приоритети, но поради липсата на мониторинг няма доказателства, че това е увеличило тяхното използване.

34

Поради липсата на система за мониторинг на използването на специфичните приоритети и на надеждна и адекватна последваща оценка на равнището на Комисията обаче, Сметната палата не можа да установи пълния размер на финансирането за действия с „висока“ европейска добавена стойност.

Слабо подпомагане на оперативното сътрудничество между държавите членки

35

В две специфични области, където ФВГ е имал за цел да подпомага сътрудничеството между държавите членки, а именно консулското сътрудничество и операциите на Frontex, са постигнати ограничени резултати.

  Каре 1

Принос на ФВГ за ШИС II и ВИС

Въпреки липсата на мониторинг Сметната палата откри данни за приноса на ФВГ към специфичните приоритети за създаването на информационните системи ШИС II и ВИС. По време на посещенията си на място, свързани с тези проекти, Сметната палата установи, че подкрепата от ФВГ се счита за решаваща за разработването на националните системи²⁵. Закъсненията и промените в информационните системи на равнището на ЕС²⁶ обаче са се отразили на ефикасността и ефективността на Фонда за външните граници, тъй като е трябвало да бъдат направени изменения и закупеното оборудване не е могло да бъде използвано²⁷.

36

Целта на ФВГ (в рамките на неговия приоритет 3) за финансиране на развитието на консулското сътрудничество, и по-специално за създаването на общи центрове за подаване на заявления, е била постигната в ограничена степен въпреки съфинансирането в размер на 90 %, отпускано за действия на Общността. Само два общи центъра за подаване на заявления са били финансирани (вж. каре 2 за единия пример) и само една държава членка (Франция) е планирала проект за консулско сътрудничество чрез други форми на сътрудничество (като съвместно ползване или възлагане на дейности на външни изпълнители). Вместо това държавите членки са използвали Фонда за външните граници, за да обновяват, адаптират и оборудват своите собствени национални консулства — понякога в същите държави. Използването на ФВГ по такъв начин не е успяло да извлече полза от икономиите от мащаба и от сътрудничеството между държавите членки с цел подобряване на процедурите по кандидатстване за визи и предотвратяване на измамите с визи.

37

Втората област на сътрудничество, където ФВГ е имал само ограничено въздействие, е подкрепата на операции, координирани от Frontex чрез увеличаване на активите, които са на разположение на агенцията. Стратегическите насоки съдържат специфичен приоритет, който е предназначен да засили оперативния капацитет на Frontex. Както и при другите специфични приоритети, механизмът за стимулиране обаче е имал слаб ефект (вж. точка 32) и неговите резултати не са били измерени.

38

Сметната палата провери дали съфинансираните от ФВГ активи са записани в инвентара от техническо оборудване на Frontex. Това би подкрепило Frontex при планирането и изпълнението на (съвместни) операции (каре 3). Въпреки че много от съфинансираните от ФВГ активи биха били подходящи за мисиите на Frontex, не съществува правно задължение за вписване на съфинансираното от ФВГ оборудване във фонда от оборудване. Сметната палата установи, че само две от извадка от 16 въздухоплавателни средства и патрулни кораби са били записани по този начин. Това ограничава способността на Frontex да планира и изпълнява (съвместни) операции.

  Каре 2

Общ център за подаване на заявления за визи „Maison Schengen“ в Киншаса, Демократична република Конго

Белгийско-португалската инициатива е финансирана от два проекта за действия на Общността (през 2007 г. и 2009 г., финансиране от ФВГ на обща стойност 845 704 евро).Нейната цел е да се създаде първият Общ център за подаване на заявления за визи за Шенген. Всяка участваща държава членка остава отговорна за административната бек-офис обработка. Процесите на подаване на заявления обаче са централизирани, което позволява на няколко държави членки да обединяват и споделят ресурси. Тази централизация подпомага по-доброто, по-ефективното и по-хуманното приемане на кандидатстващите за визи, както и борбата срещу „пазаруването на визи“²⁸ и измамите с визи. В края на 2013 г. центърът представлява 17 шенгенски държави.

  Каре 3

Пример за добра практика за предоставяне на активи за операциите на Frontex

Двата актива от извадката на Сметната палата, записани в инвентара от техническо оборудване на Frontex, са въздухоплавателни средства на въоръжените сили на Малта.

Въпреки че самата тя редовно е изправена пред миграционен натиск, Малта е предоставила един от своите наблюдателни самолети, придобити чрез ФВГ, за 90-часова специална съвместна операция на Frontex в Испания през октомври 2012 г.

Снимка 2
Mорски патрулен самолет с неподвижно крило, съфинансиран по ФВГ с цел подобряване на капацитета за граничен контрол на въоръжените сили на Малта

© Въоръжени сили на Малта.

39

Освен това, независимо от правното задължение на Комисията и исканията на Frontex, до юни 2013 г. Frontex не е получавала никаква информация от Комисията относно усвояването на Фонда (като например относно закупените активи), като това допълнително е ограничило нейната способност за планиране и оперативните ѝ способности, както и нейните проверки за предотвратяване на двойното финансиране на оперативни разходи.

40

За периода 2014—2020 г. Комисията е предложила да се стимулират само два приоритета на националните програми чрез увеличаване на съфинансирането от ЕС на 90 % и чрез предоставяне на допълнително финансиране. Специалните действия са премахнати. Приоритетите, които трябва да бъдат стимулирани, са тези, за които Сметната палата е установила ограничена европейска добавена стойност, а именно консулското сътрудничество и приносът на Фонда към операциите на Frontex. Въпреки че при управлението на Фонда е планирано засилено участие на Frontex, не е предвиден цялостен обмен на информация между Агенцията и Комисията както при споделеното, така и при прякото управление на изпълнението на програмите. Освен това все още не съществува общо задължение финансираните от ФВГ активи да бъдат вписвани в инвентара от техническо оборудване на Frontex.

Механизмите на ФВГ за преодоляване на специфичните слабости на стратегически гранични пунктове и механизмът за спешни действия са частично ефективни

41

Един от елементите на потенциалната европейска добавена стойност на ФВГ е способността му да бъде насочван към най-неотложните проблеми, които обикновено са свързани с най-застрашените гранични райони или общите извънредни ситуации. С цел да прецени ефективността на механизма на ФВГ за реагиране при извънредни ситуации и за отстраняване на специфични слабости на стратегически гранични пунктове, Сметната палата провери съответните потоци на финансиране от ФВГ. Одитът показа, че специалните действия са били използвани просто като „допълнение“ към годишните програми на държавите членки. Държавите членки и Комисията не са осигурили координация между тези различни части на Фонда за външните граници, което е довело до загуба на обща информация по отношение на това къде и защо се финансира даден проект.

42

Освен това Сметната палата установи, че част от действията при извънредни ситуации са били използвани за ситуации, които не са били извънредни, или са били лошо управлявани (вж. каре 4).

  Каре 4

Частично ефективна система на финансиране за извънредни ситуации по външните граници

Случай 1: Подкрепа за действия, които не са представлявали извънредни ситуации

През 2011 г. средствата, отпуснати за действия при извънредни ситуации, са били изцяло използвани за осем проекта на обща стойност около 7,5 млн. евро за подпомагане на държавите членки във финалната фаза на разработване на ШИС II, въпреки че проектът е започнал през 2001 г. Освен това в един случай разходите вече са били финансирани от държавата членка.

Случай 2: Пример за лошо управление на проекти за извънредни ситуации

Действията при извънредни ситуации за 2010 г. включват три проекта, по които са отпуснати средства на Италия на стойност около 4 млн. евро, за справяне с входящия миграционен поток, дължащ се на Арабската пролет. Сметната палата одитира два от тези проекти. Единият от тях има за цел да се финансира вътрешното транспортиране на мигранти²⁹. В представеното за него заявление не се съдържа информация за броя на мигрантите, които биха могли да бъдат транспортирани, което прави оценката на икономическата целесъобразност невъзможна. Действителният брой на транспортираните мигранти не е бил докладван и е бил представен едва след изрично искане от Комисията, без информация за поставените целеви нива за времето за транспортиране или каквито и да било други подробности, които биха позволили да се оцени проекта. В допълнение на това едва половината от бюджета за проекта е бил усвоен и в окончателния доклад по проекта не са посочени причини за това. Другият одитиран проект³⁰ също е бил засегнат от липса на количествени целеви нива и подходящо отчитане.

43

В рамките на ФВГ 10 млн. евро са били предоставяни всяка година за проекти, свързани със специфични слабости на стратегически гранични пунктове. Тези специални действия не са били включени в предложението на Комисията относно ФВГ, а са били добавени от Съвета. Процедурата за подбор на проектите е била продължителна, а срокът за изпълнение (шест месеца) е бил твърде кратък за проектите, включващи поръчки на специализирано оборудване като хеликоптери, което е довело до нисък процент на изпълнение. Гърция, например, въпреки нуждите си, не е успяла да изпълни девет от 11 одобрени проекта в рамките на програмите за специални действия за периода 2008—2010 г. При двата подробно одитирани италиански проекта за специални действия Сметната палата установи, че някои елементи са използвани извън граничните зони, а други са изцяло извън обхвата на ФВГ (вж. каре 5).

  Каре 5

Специални действия, използвани извън граничната зона

Сметната палата провери един проект за специални действия от 2009 г. и един от 2010 г. И двата са изпълнени от италианското министерство на вътрешните работи, като крайният ползвател на оборудването е полицията.

Специални действия за 2009 г.: Шестмесечен наем на превозни средства, които да се използват по южните морски граници на Италия

Проектът е изготвен в отговор на покана за представяне на предложения, в която териториалният обхват е бил определен като „морската граница на Италия (Средиземно море и Сицилийско море)“. В заявлението за предоставяне на безвъзмездни средства е посочено, че проектът ще повиши ефективността на наблюдението в пристанищата и по бреговата ивица на централния Средиземноморски регион. Всичките 137 коли обаче са били предоставени на C.I.E. (Центърът за идентификация и експулсиране), който се намира далеч на север на нивото на Торино, Милано или Болоня, и не са използвани за действия по наблюдение на външната граница. Комисията въпреки това е одобрила разходите (окончателният размер на безвъзмездните средства е възлизал на 950 688 евро).

Специални действия за 2010 г.: Патрулиране по границите

По проекта е планирано закупуването на полицейски коли (в заявлението има несъответствие по отношение на броя на автомобилите, които следва да бъдат закупени, както и по отношение на тяхното използване) за патрулиране на морските граници в южна Италия и по-специално на югозападната брегова линия. Превозните средства обаче са били използвани в близост до C.I.E.³¹ и C.A.R.A. (Център за предоставяне на убежище и приемане на бежан-ци). При оценката на окончателния доклад Комисията е отбелязала, че разпределението на 22 от 43-те превозни средства, закупени по този проект, не е било в съответствие с териториалния обхват на поканата за представяне на предложения, тъй като те са били използвани (както беше посочено по-горе) във/в околностите на C.I.E и C.A.R.A. Съответните разходи (337 405 евро) впоследствие са били счетени за недопустими от Комисията (окончателният размер на отпуснатите безвъзмездни средства е бил 560 259 евро от одобрени 1 192 559 евро).

44

Предвид тези присъщи ограничения в законодателството при изготвянето на проекти и проблемите при изпълнението Комисията е взела решение да не се осъществяват специални действия през 2013 г.

Подкрепа за проекти, които във всички случаи биха били финансирани на национално равнище, проекти без подходяща оценка на нуждите и проекти, съдържащи значителни недопустими разходи

45

Сметната палата установи, че в две от петте държави членки от одитната и` извадка (Гърция и Испания) много от проектите по време на включването им в годишните програми вече са били финансирани или във всички случаи биха били финансирани на национално равнище. Такъв е случаят и с едно от трите одитирани действия при извънредни ситуации, където в заявлението за проекта вече е посочено, че държавата членка е заделила бюджет за пълното му финансиране. Въпреки че правилата на Фонда позволяват тази практика и тя повишава процента на усвояване, заменянето на националните разходи на държава членка със средства на ЕС би изложило на риск постигането на добавена стойност от участието на ЕС. В случаите, посочени по-горе, не е имало европейска добавена стойност.

46

В три държави членки от извадката на Сметната палата (Гърция, Италия и Полша) добавената стойност от участието на ЕС не е могла да бъде установена при някои проекти поради липсата на адекватна оценка на нуждите, към които са били насочени проектите. В две държави членки (Гърция и Италия) Фондът е имал ограничена европейска добавена стойност, тъй като някои от проектите са се състояли в предоставянето на оперативна подкрепа като гориво и консумативи за оборудването, а не в изграждането на капацитета на държавите членки във връзка с управлението на външните граници. Въпреки че предоставянето на финансиране за такива разходи е разрешено и би могло да бъде обосновано в извънредни ситуации, целта на Фонда е да подкрепя предимно изграждането на капацитет³², например чрез инфраструктура или доставка на оборудване, а не да финансира текущи разходи.

47

Създадената от ФВГ европейска добавена стойност е допълнително ограничена поради високия размер на недопустимите разходи при някои от одитираните проекти, дължащ се на разходите, които не са в съответствие с приоритетите на Фонда, или на оборудване, което не работи или не се използва както или където би следвало. В повечето установени от Сметната палата случаи тези нередности не са били открити от националните системи за управление и контрол (за примери, отнасящи се до точки 45—47, вж. каре 6).

  Каре 6

Примери за проекти с ниска или неизвестна европейска добавена стойност

Финансиране на проекти, които вече са получили финансиране

Един гръцки проект за закупуването на 75 полицейски патрулни и пътнически превозни средства е бил включен при преразглеждането на годишната програма на Гърция за 2009 г през март 2011 г., след като превозните средства вече са били придобити и финансирани от националния бюджет.

Липса на оценка на нуждите и недопустими разходи

В Италия Сметната палата извърши одит на проект (от годишната програма за 2010 г.) за закупуването на 355 оперативни превозни средства за финансовата полиция (Guardia di Finanza) за осъществяване на нейните задачи по откриване и идентифициране на имигранти по морските граници. Крайният бенефициент не е могъл напълно да демонстрира как е бил определен броят на необходимите превозни средства или въз основа на какви аргументи те са били разпределени в различните звена. Закупените бройки по проекта са се увеличили главно в резултат на предоставените допълнителни средства. Сметната палата установи, че автомобилите се използват също така и за „редовна“ полицейска работа.

С оглед на липсата на оценка на нуждите за тези 355 превозни средства и факта, че Италия е закупила общо 1 084 превозни средства в рамките на годишните програми за 2007—2010 г., съществува риск финансирането по линия на ФВГ да е насочено към проекти, които не отговарят на приоритетите на ФВГ, и спешните нужди да не бъдат покрити.

При друг италиански проект, който предвижда разширяване на инфраструктурата с цел свързване със софтуер и оптичен кабел на полицейските служби в Централна и Северна Италия, на Сметната палата беше предоставена противоречива информация от италианските органи относно разходите за цялостната инвестиция и относно това как са изчислени допустимите разходи. В резултат на това Палатата не можа да определи до каква степен 22-та милиона евро, декларирани като допустими разходи (които трябва да получат съфинансиране в размер на 50 % от ФВГ) в годишната програма за 2007 г., са свързани с ФВГ.

Подобни проблеми бяха установени в Малта при проект от годишната програма за 2007 г. на обща стойност приблизително 540 000 евро, за който държавата членка не беше в състояние да докаже защо определени разходи (основно свързани със строителни работи) са били отнесени към проекта.

Снимка 3

Полицейски патрулен автомобил в Гърция, съфинансиран по ФВГ

Източник: ЕСП.

Стратегически и оперативни слабости в програмирането и усвояването на ФВГ на равнището на държавите членки и на Комисията

48

Сметната палата оцени процесите от ключово значение за ефективността на Фонда, а именно програмирането и подбора на проекти, и установи, че програмите не са включени в националните стратегии и им липсват цели „SMART“ и измерими показатели. Програмните изисквания водят до прекомерна административна тежест. В някои държави членки процедурите за подбор на проекти не са гарантирали адекватно, че са удовлетворени нуждите на държавите членки. Освен това при одита бяха установени слабости в процедурите за възлагане на обществени поръчки, излагащи доброто финансово управление на риск.

Програмите не са включени в националните стратегии за граничен контрол и визи…

49

В избраните държави членки Сметната палата провери дали многогодишната програма и годишните програми са били основани на национална стратегия за управление на границите и за визовите въпроси и дали са били координирани с националните и международните фондове, както и с други фондове на ЕС. Съгласно третата версия на Шенгенския каталог за граничния контрол по външните граници подобна стратегия „следва изрично да делегира задачи“ и да включва „оценки на работната среда, рисковете и заплахите, анализи на необходимите ресурси, както и планове за действие и развитие“. Единствено при наличието на такава цялостна оценка ФВГ би могъл да постигне максимална ефикасност и ефективност. Въз основа на оценките относно Шенген Сметната палата също така анализира дали подобните национални стратегии се основават на общия интегриран модел за анализ на риска (ОИМАР)³³, чрез който се оценяват относителните рискове, породени от различни заплахи за граничното и визовото управление.

50

Сметната палата установи, че в четири от петте държави членки от нейната извадка (т.е. с изключение на Полша) многогодишните национални програми, а в резултат на това и годишните национални програми, не са включени във всеобхватна стратегия, просто поради факта, че такава стратегия не съществува. Въпреки наличието на многобройни отделни стратегически документи, те често са ограничени само до един орган. Въпреки факта, че многогодишните национални програми задължително трябва да съдържат раздел относно взаимното допълване между националното финансиране и финансирането от ФВГ, Сметната палата установи, че обясненията са непълни или че въобще не съществуват такива. Във всичките пет държави членки общият интегриран анализ на риска е едва в етап на разработване или въобще не се използва. Липсата на цялостен поглед, който да се основа на анализа на риска, означава, че нито Комисията, нито държавите членки могат обективно да определят дали мерките, финансирани от ФВГ, се вписват в общата стратегия на държавите членки, дали са насочени към действителните нужди и защо са били избрани да бъдат финансирани от ФВГ.

51

В три държави членки (Испания, Малта и Полша) Сметната палата установи наличието на доказателства, че не е имало достатъчно добра координация между ФВГ и останалите фондовете на ЕС³⁴ или други международни фондове³⁵. Това създава риск от влошаване на ефикасността и ефективността на участващите фондове, тъй като те биха могли да бъдат насочени към сходни действия.

… и им липсват цели „SMART“ и измерими показатели

52

Сметната палата провери дали многогодишните и годишните програми и проекти са включвали цели „SMART“ и показатели, които са уместни, измерими и със съответстваща им целева стойност.

53

Петте държави членки в извадката на Сметната палата не са включили цели „SMART“ и измерими показатели в многогодишните и годишните си програми или проекти. Повечето описания на програми и проекти не са имали целеви стойности. Освен това в Гърция целевите нива за годишните програми за 2008 г., 2009 г. и 2010 г. са били определени едва след като проектите са били изпълнени, което всъщност ги е направило излишни. Анализът на годишните програми за 2012 г. показа подобрения във формулирането на показатели при три държави членки, но при две от тях не е постигнат никакъв напредък относно определянето на целеви нива за показателите.

54

Въпреки че може да е трудно да се установят показатели за последиците и за въздействието във връзка с управлението на границите и визите, Комисията е показала в своите документи с насоки, че това е възможно. Поради липсата на задължителни общи показатели, държавите членки са използвали различаващи се набори от показатели не само по отношение на отделните програми, но и по отношение на сходни мерки, което е направило извършването на съответна оценка невъзможно. Въпреки ниското качество на целите и показателите в програмите на държавите членки, Комисията ги е одобрила с оглед на необходимостта от усвояване на Фонда (вж. каре 7).

  Каре 7

Примери за неясни и неподходящи показатели

Един проект включва закупуването на два средно големи плавателни съда за морски патрули и е финансиран по испанската годишна програма за 2008 г. Подобно на други одитирани проекти в Испания³⁶, Сметната палата установи наличието на показатели, които не са уместни, не са записани и/или са определени без отговорният орган да е провел подходящи консултации с крайния бенефициент.

„Очакваните резултати“ от проекта са много неясни и в повечето случаи липсва обяснение как те биха могли да бъдат измерени, напр.„повишена ефикасност и ефективност на ресурсите, предназначени за морски патрулни мисии“, „по-добри условия за сигурност по време на мисии“ и „по-голяма сигурност на границите“. Единственият измерим очакван резултат е „намаляване на броя на плавателните съдове, незаконно достигащи испанските европейски брегове“. Трудността при този показател обаче е в това, че причинно-следствената връзка между действия и резултати трябва да бъде внимателно проучена.

55

Комисията вече е взела мерки за преодоляване на някои от слабостите, причинени от липсата на общи показатели, като е предложила задължителни общи показатели за периода на финансиране 2014—2020 г. Държавите членки ще трябва да разработят специфични за програмите показатели.

Годишните програмни изисквания водят до прекомерна административна тежест и трудности при изпълнението

56

Въпреки че целта е била да се въведе по-строг надзор над програмите от страна на отговорните органи, изискването за представяне на годишни програми в допълнение към многогодишните програми е довело до прекомерна административна тежест както на равнището на държавите членки, така и на Комисията, а наред с това и до значителни закъснения. Първоначалното представяне от държавите членки на програми с лошо качество — при които често не са били спазени посочените в правните основания изисквания — е довело до закъснения в одобряването на годишните програми. Периодът от време между първото представяне на годишните програми до окончателния им вариант е бил средно шест месеца и половина. В резултат на това времето за изпълнение на проектите често пъти е било много съкратено.

57

Годишните програми на ФВГ също така не са се координирали добре с продължителните процедури за възлагане на обществени поръчки, които са необходими за сложно оборудване. В резултат на това проектите са били забавени или не е могло да бъдат финансирани от Фонда. Горепосочените трудности са отчетени и поради това през периода на финансиране 2014—2020 г. ще бъдат установявани само многогодишни програми.

Използваните от някои държави членки процедури за подбор на проекти не са гарантирали, че са удовлетворени техните действителни нужди

58

Сметната палата провери използваната от държавите членки процедура за подбор на проекти. Сериозни слабости в процедурите за подбор на проекти бяха установени в Италия, а само за първите години — и в Малта, което поставя под съмнение дали са били избрани най-подходящите проекти.

59

В Италия разпределянето на средствата на публични органи и последващият подбор на проекти има няколко недостатъка. Поради пълната липса на одитна следа, Сметната палата не може да провери на какво основание е било определено разпределянето на средствата между крайните бенефициенти за годишните програми за 2007 г. и 2008 г. За по-късните години документацията на отговорния орган, свързана с неговите аргументи за разпределяне на средствата, е била подвеждаща или не е била приложена впоследствие при разпределянето на ресурсите. В резултат на това разпределянето на все по-големи суми за Министерството на вътрешните работи, Отдел за обществена сигурност, Централна дирекция по имиграция и гранична полиция — службата, където се помещава отговорният орган — в ущърб на други органи, като например на Бреговата охрана, не може да бъде оправдано. Това министерство е било също така и единственият италиански орган, който се е ползвал от финансиране за действия при извънредни ситуации и специални действия в периода 2007—2012 г., въпреки че в управлението на границите в Италия участват и няколко други служби (към различни министерства). Изключването или маргинализирането на другите органи носи риска техните нужди да не бъдат покрити.

60

Изборът и последващото финансиране на временен център за задържане в Гърция не са отговаряли на принципите на третиране с уважение и зачитане на достойнството (вж. каре 8).

  Каре 8

Финансиране на център за задържане в Гърция

Сметната палата разгледа разходите за наемане на временен център за задържане в Пагани (известен също като Специален център за незаконни мигранти Митилини) на остров Лесбос. Проектът е изпълнен от отговорния орган (Министерството на обществения ред и защитата на гражданите).

Отговорният орган е включил проекта в късно преразглеждане на годишната програма за 2008 г. за „настаняване на имигранти в хотели и стаи“. Това, което обаче действително е било финансирано, е бил наемът на центъра в Пагани в периода от 1 януари 2008 г. до 30 юни 2010 г. на обща стойност от 267 405 евро.

Центърът е бил неколкократно критикуван от правозащитни организации за лошите си условия. Първоначално склад за съхранение на стоки, той е бил преустроен за настаняване на 300 човека. През 2008 г. в центъра са били задържани 720 мигранти. Условията са описани като „ужасяващи“ и като „представляващи опасност за здравето както на персонала, така и на задържаните“³⁷. През октомври 2009 г., при посещение на центъра, Върховният комисар на ООН за бежанците (ВКБООН) призова центърът да бъде затворен. Между края на октомври 2009 г. и юни 2010 г. центърът постепенно е бил изведен от употреба.

Към момента на вземането на решението за финансиране на проекта неприемливите условия са били широко известни. Гръцките органи обаче са представили на Комисията подвеждащо описание на проекта, която, въз основа на анализа на окончателния доклад, сега планира да приспадне разходите от окончателното плащане.

Неадекватни процедури за възлагане на обществени поръчки в държавите членки, създаващи риск за доброто финансово управление

61

Сметната палата извърши одит на процедурите за възлагане на обществени поръчки по единадесет проекта. В осем от тях процедурите не отговарят на съответните правни разпоредби или са били проведени по начин, който не гарантира, че е постигнато добро съотношение цена/качество. Една процедура за възлагане на обществена поръчка, закупуването на патрулни кучета в Гърция, е претърпяла пълен неуспех поради избора на неподходяща процедура. Въпреки че 40 превозни средства са доставени през май 2012 г., към юни 2014 г. кучетата все още не са закупени.

62

Основната слабост представлява фактът, че три държави членки не са обосновали адекватно използването на клаузата за изключения за обществени поръчки в сферата на отбраната и сигурността. Например в рамките на своята годишна програма за 2007 г. Испания е закупила два самолета с неподвижно крило за морски патрули и борба срещу незаконната имиграция на стойност 50 млн. евро. Испанските органи са обявили поръчката за „секретна“ и са използвали процедура на договаряне без предварително обявяване, като са поканили само един доставчик. Можело е да бъдат използвани не толкова ограничителни процедури, без да се компрометира сигурността. В други държави членки подобни обществени поръчки са били проведени чрез открита тръжна процедура.

63

Други слабости в процедурите за възлагане на обществени поръчки са последващото използване на същия доставчик без съответна конкуренция и липсата на капацитет и знания в публичната администрация.

64

Извършените от отговорните органи проверки на процедурите по възлагане на обществени поръчки в четири от петте държави членки (всички с изключение на Полша) са били неадекватни или несъществуващи, независимо че голяма част от средствата по ФВГ е била изразходвана чрез обществени поръчки.

65

В резултат на това съществува риск действия с висока стойност по някои програми на ФВГ, като например придобиването на въздухоплавателни и плавателни средства, да не могат да осигурят добро съотношение цена/качество.

Слабостите в мониторинга от страна на отговорните органи и сериозните недостатъци в последващата оценка от Комисията и държавите членки не позволяват извършването на адекватна оценка на цялостните постижения на Фонда

66

Сметната палата потърси отговор на въпроса дали държавите членки и Комисията използват мониторинг и оценки, за да оценят и подобрят ефективността на ФВГ. Тя установи, че мониторингът и оценката са били сериозно затруднени от липсата на цели „SMART“ и измерими показатели, както и че липсва подходящ мониторинг и докладване относно проектите на равнището на държавите членки.Освен това оценките се изготвят със закъснение и има сериозни недостатъци.

Липса на адекватен мониторинг и докладване относно проектите от страна на държавите членки

67

Във всички държави членки в извадката на Сметната палата отговорният орган не е извършил достатъчен и/или адекватен мониторинг, който би му дал възможност да следи изпълнението на проектите и да определи отклоненията от поставените цели. Когато мониторинговите доклади са били изготвяни, в тях е липсвала важна информация, като например данни за постигнатите резултати, съпоставени спрямо определените показатели или цели, или значителните промени при изпълнението на проектите. В Гърция не е извършван мониторинг по време на изпълнението на проектите за периода 2007—2009 г., тъй като проектите обикновено са били включвани в годишната програма, след като са били осъществени. Въпреки че са били извършени някои проверки на място, не бяха налични контролни списъци, които да показват, че са били проверени качествените аспекти на финансираните проекти.

Снимка 4

Съфинансирано по ФВГ гише на границата между Испания и Мароко в El Tarajal, Сеута

Източник: ЕСП.

68

Във всичките пет държави членки, както на проектно равнище, така и по отношение на годишните програми, в окончателните доклади не са отчетени по задоволителен начин показателите или постигнатите цели. В три държави членки съществуват няколко несъответствия и грешки в окончателните доклади, оказващи въздействие върху надеждността на данните. Испания не е изискала представянето на окончателни доклади относно проектите до приемането на годишната програма за 2010 г. и е започнала да извършва мониторинг по време на изпълнението на проектите едва от годишната програма за 2009 г. По време на одита (февруари 2014 г.) Гърция все още не изискваше представянето на окончателни доклади относно проектите, което сериозно ограничава наличната информация относно постигнатите резултати от проектите. В резултат на одита на Сметната палата отговорният орган на Италия заяви намерението си да въведе посещения за мониторинг.

69

Нито една от държавите членки в извадката на Сметната палата не е установила подходяща информационна система за записване на показателите от самото стартиране на Фонда. Въпреки че три държави членки (Испания, Италия и Малта) през втората половина на периода на финансиране са започнали разработването на информационна система, която да подпомага осъществяваното от отговорния орган управление, само италианската система има функция, която позволява да бъдат записвани показателите и техните стойности. В насоките на Комисията не са пояснени ползите от такива информационни системи и възможностите за обмен на най-добри практики са изгубени.

70

Докладването от страна на държавите членки относно действията на Общността и специалните действия се характеризира с подобна липса на информация за постигнатите резултати, като често дори не съдържа най-основната информация.

Закъснения и сериозни недостатъци в последващите оценки както на равнището на държавите членки, така и на Комисията

71

Комисията, в партньорство с държавите членки, отговаря за оценяването на Фонда, за да се прецени уместността, ефективността и въздействието на неговите действия. За представянето на първата от двете последващи оценки, обхващащи периода 2007—2010 г., от Комисията на Европейския парламент и другите институции е определен срок до 31 декември 2012 г.

72

Сметната палата анализира приноса за тази оценка на включените в извадката държави членки и установи редица пропуски, грешки и неточности във всичките пет национални доклада за оценка. В резултат на това надеждността на общия доклад за последващата оценка е значително по-малка. Отчасти причината за ограничената остойностена информация, предоставена от държавите членки, е, че видът на данните, които следва да бъдат докладвани, е бил определен от Комисията едва през 2011 г. До този момент всички действия, подлежащи на включване в оценката, вече са били започнати, като повечето от тях са били приключени, и вследствие на това държавите членки не са могли да адаптират показателите, съгласно които е трябвало да бъде събрана информация Това е довело до общи слабости в качеството на количествената информация, представена в оценката, както и до неефективност и допълнителна работа, свързана със събирането на данни със задна дата.

73

При анализа на доклада относно последващата оценка на Комисията Сметната палата установи наличието на обобщения на много количествени и качествени данни, които са били събрани от държавите членки. Представянето на данните обаче е с описателен характер, без да се анализира тяхната значимост. Например, данните са представени без наличието на каквато и да било полезна информация за базовото равнище или бенчмарк информация, или във формат, който не предоставя допълнително разбиране (напр.„брой на придобитите или модернизираните системи“). Освен това в оценката не се разглеждат действията на Общността, действията при извънредни ситуации и специалните действия, като по този начин допълнително се намалява нейната стойност. Поради това последващата оценка не може да се счита за полезен или надежден доклад за оценяване на действителното въздействие на Фонда за външните граници.

74

Въпреки удължения срок, само осем от 28-те държави членки са изпратили на Комисията изискваните от тях данни в срок, като по този начин са съкратили времето, с което Комисията и нейният външен изпълнител са разполагали за обработване на данните. Закъснения е имало и на равнището на Комисията. Към момента на приключване на одитната дейност на Сметната палата (март 2014 г.) и повече от една година след крайния срок, докладът все още не е приет от Комисията, ограничавайки наличието на информация за заинтересованите от ФВГ страни.

18Комисията е приела предложение за ваучери за гориво, въпреки че към момента това е било в противоречие с насоките, предоставени на държавите членки. Тези насоки са изменени със задна дата през 2012 г.

19Проекти № 2, 9, 19, 21, 22 на държавите членки, посочени в приложението.

20Проект № 25 на държавите членки, посочен в приложението.

21Член 3, параграф 1, буква б) от Решение № 574/2007/EО.

22Съгласно окончателните доклади от годишните програми на Гърция.

23Четири от петте държави членки, избрани за одита на Палатата, са държави, ползващи се от Кохезионния фонд.

24Например в специфичния приоритет относно покупката на оборудване е посочено, че необходимостта от такова оборудване трябва да бъде „ясно установена на европейско равнище“. Палатата обаче установи, че смисълът на това изискване не е бил ясен на Комисията или на държавите членки.

25От изчислените разходи в размер на 330 млн. евро за разработването на националните системи, приносът на ФВГ е бил 95 млн. евро.

26Специален доклад № 3/2014 на Сметната палата „Изводи от разработването на Шенгенската информационна система от второ поколение (ШИС II) от Европейската комисия“ (http://eca.europa.eu).

27Например 110 преносими устройства (50 PDA устройства (цифров персонален помощник), финансирани по годишната програма за 2007 г., и 60 устройства, финансирани по програмата за 2008 г.) не са могли да бъдат използвани от полицейските патрули за свързване с ШИС II, тъй като планираното решение за сигурността не е било осъществимо и ШИС II не е била готова. През 2014 г. малтийските органи работят за разрешаването на този проблем.

28Практиката на подаване на нови заявления за визи пред други държави — членки на ЕС, след като първата молба е била отхвърлена.

29Проект № 3 (Вътрешен транспорт на мигранти (SHIFTS)

30Проект №2 (Увеличаване на транспортния парк за патрулиране в зоната на гранично-пропускателния пункт и зоната близо до Центъра за идентификация и експулсиране (CIE) (RECARS) по линия на „действия при извънредни ситуации“, вж. приложението.

31C.I.E. и C.A.R.A са разположени на цялата територия на Италия — както в крайбрежни райони, така и във вътрешността на страната.

32Вж. членове 3 и 4 от Решение № 574/2007/ЕО и бележката на Комисията до Комитета „SOLID“ от 18 октомври 2010 г.

33Модел за анализ на риска, разработен от Frontex и държавите членки, който се използва от Frontex и е препоръчително да се използва от държавите членки.

34Например Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР).

35Например подкрепа от САЩ за проекти за управление на границите.

36Проекти № 7, 8, 9, 11 и 12 на държавите членки, посочени в приложението.

37Доклад до гръцкото правителство относно посещението в Гърция, извършено от Европейския комитет за предотвратяване на изтезанията и нечовешкото или унизително отношение или наказание (CPT) в периода 23—29 септември 2008 г. (CPT/INF (2009) 20).

Заключения и препоръки

75

Одитът показа, че ФВГ е допринесъл за управлението на външните граници и е насърчил финансовата солидарност. Неговата допълнителна европейска добавена стойност обаче е била ограничена, цялостният резултат не е могъл да бъде измерен поради слабости в мониторинга от страна на отговорните органи и е имало сериозни недостатъци в последващите оценки от Комисията и държавите членки. От съществено значение е фактът, че одитът установи сериозни слабости в управлението на Фонда в ключови държави членки — в Гърция, Испания и Италия, а за първите години от финансирането — и в Малта. Тези слабости създават риск от недостатъчно засилено управление на границите, където това е най-необходимо.

ФВГ е допринесъл за управ-лението на външните граници, но цялостният резултат не е могъл да бъде измерен поради липсата на цели „SMART“ и сериозни недостатъци в оценката

76

Сметната палата установи, че не е възможно да оцени до каква степента ФВГ е подкрепил своите приоритети. На програмите на държавите членки са липсвали цели „SMART“ и измерими показатели, което, заедно с липсата на общи показатели, е направило невъзможно за Комисията да извърши съответна оценка. Въпреки ниското качество на целите и показателите, Комисията е одобрила програмите на държавите членки с оглед на необходимостта от усвояване на Фонда (вж. точки 53—54).

77

Отговорните органи не са извършили или са извършили недостатъчен мониторинг на постигането на резултатите. В мониторинговите и окончателните доклади липсва съответната информация относно ефективността и/или информацията не е ненадеждна. Нито една от държавите членки от извадката на Сметната палата не е въвела от самото начало информационна система за събиране на мониторингови данни. Само Италия е в процес на разработване на такава система за бъдеща употреба (вж. точка 72). Приносът на държавите членки за последващата оценка и докладът на Комисията са представени със закъснения и съдържат сериозни недостатъци (вж. точка 73).

78

Комисията е предложила задължителни общи показатели за периода на финансиране 2014—2020 г., а държавите членки ще трябва да разработят свои собствени специфични за програмите показатели.

Препоръка 1

Комисията следва:

—да гарантира, че всички показатели, които следва да бъдат използвани, са уместни, измерими и, където е възможно, имат съответстваща им целева стойност;

—да гарантира, че данните, свързани с показателите, се събират от самото начало, както и че се разработват информационни системи, ако все още няма въведени такива;

—да предоставя ясни насоки на държавите членки, така че те да споделят общо разбиране относно задължителните показатели, за да бъде възможно обобщаването на данни за целите на мониторинга и оценката;

—навреме да представи своя доклад за оценка и да предостави на заинтересованите страни анализ на съответните данни.

Препоръка 2

Държавите членки следва:

—да разполагат с подходящ експертен опит в администрацията за проектирането и прилагането на цели „SMART“ и измерими показатели;

—да определят целеви нива за показателите за крайните продукти и последиците и, където е възможно, за показателите за въздействието;

—да събират данни за действителните стойности на показателите от самото началото на програмите чрез използването на подходящи информационни системи и да гарантират, че информацията е надеждна;

—да прилагат опита си с подобни информационни системи, придобит в областта на структурните фондове.

ФВГ е насърчил финансовата солидарност, но не е постигнал достатъчно голяма европейска добавена стойност

79

Сметната палата установи, че ФВГ е помогнал да се разпредели финансовата тежест за държавите членки, произтичаща от интегрираното управление на външните граници, но че допълнителната европейска добавена стойност на ФВГ е била ограничена:

а)в областта на консулското сътрудничество;

б)при подпомагането на операциите на Frontex;

в)в областта на действията при извънредни ситуации и специалните действия;

г)поради финансирането на действия, които са били или биха били финансирани на национално равнище.

Пълният потенциал на Фонда не е бил използван поради слабости в модела на системата за стимулиране.

80

За периода 2014—2020 г. Комисията е предложила да се създадат стимули за консулското сътрудничеството и за принос на Фонда към операциите на Frontex. Въпреки че при управлението на Фонда е планирано засилено участие на Frontex, не е предвиден цялостен обмен на информация между Агенцията и Комисията както при споделеното, така и при прякото управление на изпълнението на програмите. Освен това все още не съществува общо задължение финансираните от ФВГ/ФВС активи, които биха били от полза за Frontex, да бъдат вписвани в инвентара от техническо оборудване на агенцията.

Препоръка 3

За подкрепа на консулското сътрудничество:

-държавите членки и Комисията следва да се съсредоточат в по-голяма степен върху създаването на общи центрове за подаване на заявления и други форми на консулско сътрудничество, а не за обновяване, адаптиране или обзавеждане на консулствата.

Препоръка 4

За подпомагане на работата на Frontex:

-законодателят следва да обмисли възможността да направи задължително вписването на съответните съфинансирани от ФВС активи в инвентара от техническо оборудване на Frontex;

-Комисията следва да предоставя на Frontex уместна, изчерпателна и своевременна информация относно усвояването на ФВГ/ФВС в държавите членки, като например относно програмите, годишните доклади за изпълнението и оценките, както и данни относно пряко управляваните програми и проекти. Информацията следва да отчита възможността за „оперативна подкрепа“, въведена с новата рамка за периода 2014—2020 г., и трябва да бъде установена надеждна система за избягване на двойното финансиране;

Стратегически слабости в програмирането на ФВГ

81

Одитът установи, че четири от петте държави членки не програмират ФВГ като част от тяхната всеобхватна национална стратегия в областта на граничното и визовото управление. Във всичките държави членки от извадката на Сметната палата общият интегриран анализ на риска е едва в процес на разработване или изобщо не се използва.

Препоръка 5

Националните програми по ФВГ следва да се основават на подробна стратегия за управление на границите, като държавите членки базират стратегиите си на анализ на риска, използвайки Общия интегриран модел за анализ на риска.

Препоръка 6

Законодателят следва да обмисли възможността да определи спазването на препоръките на шенгенския каталог относно стратегията и анализа на риска като предварително условие за получаване на подкрепа от ФВС.

Слабости в усвояването на ФВГ

82

В трите държавите членки, които са основни бенефициенти (Гърция, Испания и Италия), Сметната палата установи повтарящи се недостатъци в планирането, усвояването, мониторинга и оценката на ФВГ, които оказват въздействие върху неговата ефективност.

83

В държавите членки, включени в извадката (с изключение на Полша), Сметната палата установи наличието на неподходящи процедури за възлагане на обществени поръчки, които излагат на риск доброто финансово управление на Фонда.

Препоръка 7

Административният капацитет трябва да бъде засилен, например чрез целенасочено обучение от страна на Комисията или чрез споделяне на добри практики между държавите членки.

Препоръка 8

Държавите членки следва да засилят административния капацитет в областта на възлагането на обществени поръчки и да осъществяват доставянето на финансирани от ФВГ/ФВС активи, като използват най-прозрачните съществуващи процедури.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав IV с ръководител Milan Martin CVIKL — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 24 юни 2014 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложение

Приложение

Одитирани проекти

Краен бенефициент
Име на проекта
Годишна програма
Общи окончателни разходи по ФВГ в евро¹

Малта

1
Полиция на Малта — Полицейска служба за имиграцията
Засилване на капацитета на Имиграционната полиция за гранично наблюдение и патрулиране
Целта на проекта е повишаване на оперативния капацитет и възможностите за наблюдение на Имиграционната полиция, особено при борбата с незаконната имиграция, чрез осигуряване на необходимото оборудване.
2007 г.
491 567

2
VISET Malta plc
Привеждане на морските пътнически терминали в съответствие с изискванията на достиженията на правото от Шенген (VISET)
Целта на проекта е да се приведат съоръженията за обслужване на пътниците в пристанището на Валета в съответствие с изискванията на достиженията на правото от Шенген и най-добрите практики.
2007 г.
540 234

3
Министерство на външните работи
Създаване на нова мисия с повишен риск/повишен обем и нейната подготовка за снемане на биометрични данни
Целта на проекта е пълно преустройство на закупените наскоро помещения, в които се помещава новата консулска служба в Москва. Проектът за преустройство е насочен към включване на необходимите функции за сигурност и към предоставяне на възможност на мисията да се подготви за евентуално снемане на биометрични данни.
2007 г.
285 335

4
Въоръжени сили на Малта
Доставка на крайбрежни патрулни плавателни съдове за въоръжените сили на Малта
Проектът предоставя на въоръжените сили на Малта резервен крайбрежен патрулен съд с цел повишено присъствие в морето и възможности за по-бърза намеса.
2008 г.
7 200 000

5
Полиция на Малта
Преминаване от ШИС 1 към ШИС 2 и от SIReNE 1 към SIReNE 2
Общата цел е да се приключи последният етап от интегрирането на Шенгенската информационна система от второ поколение (ШИС II) към националните полицейски системи.
2008 г.
2 037 810

6
Въоръжени сили на Малта
Повишаване на способностите за граничен контрол на въоръжените сили на Малта — доставка на морски патрулен самолет с неподвижни крила
Целта на проекта е повишаване на способностите за граничен контрол с доставка на морски патрулен самолет с неподвижни крила.
2009 г.
7 269 636

Испания

7
Министерство на вътрешните работи: Главна дирекция за инфраструктура и оборудване за сигурност
Техническа помощ за Шенгенската информационна система
Специализирана техническа помощ за Шенгенската информационна система — за корекция, усъвършенстване и развитие на системата.
2010 г.
129 129

8
Министерство на вътрешните работи: Национален полицейски корпус, част от Главна дирекция на националната полиция и гражданската гвардия
Закупуване на оперативно оборудване за контрол на външните граници
Целта на проекта е снабдяване на гранично-пропускателните пунктове с модерно оборудване (като оборудване за проверка на документите и УВ лампи), с цел повишаване на качеството и ефективността на граничния контрол.
2007 г.
274 885

9
Министерство на вътрешните работи: Главна дирекция за инфраструктура и оборудване за сигурност (ГДИОС)
Закупуване на два средно големи плавателни съда за морски патрул (20 метра)
Закупуването на тези съдове има за цел укрепване на капацитета за наблюдение и намеса в морето на морската служба към Гражданската гвардия, което да позволи на морската служба да изпълнява успешно мисиите си, особено в борбата срещу незаконната имиграция, като им даде възможност за бързи действия в териториални води. Планира се тези патрулни кораби да бъдат използвани в средиземноморската крайбрежна зона.
2008 г.
2 143 680

10
Министерство на вътрешните работи: Главна дирекция за инфраструктура и оборудване за сигурност (ГДИОС)
Ремонтни работи и обновяване на филтрите в кабините на гранично-пропускателния пункт в El Tarajal, Сеута
Ремонтни работи и обновяване в помощ на работата на служителите на националния полицейски корпус при контрола на влизането и излизането на лицата на националната територия
2010 г.
36 426

11
Министерство на вътрешните работи: Главна дирекция за инфраструктура и оборудване за сигурност (ГДИОС)
Преустройство, осъвременяване и реконструкция в граничния периметър между Испания и Мароко (Сеута и Мелила)
Този проект подкрепя финансирането на оборудване за CCTV камера, съоръжения за граничен дренаж, турникети в Сеута и наблюдателна кула в Мелила.
2010 г.
164 386

12
Министерство на вътрешните работи: Главна дирекция на полицията и Гражданската гвардия, регионална Гражданска гвардия
Модернизиране на двата самолета за морски патрул и борба срещу незаконната имиграция, предназначени за Въздушната служба на Гражданската гвардия (закупени по линия на годишната програма на ФВГ за 2007 г.)
Закупуването на двата самолета е съфинансирано по годишната програма на ФВГ за 2007 г. и е на обща договорна стойност от 50 млн. евро. Покупката също е включена в одита на Сметната палата за следващия проект за модернизиране.
Според годишната програма за 2010 г. поради големия брой часове за наблюдение самолетите се нуждаят от модернизиране, за да могат да изпълняват дейности по наблюдение, като например модернизиране на конструкцията и закупуване на основни резервни части.
2010 г.
6 398 873

13
Дирекция „Общи услуги“ към Министерството на външните работи
Преустройство и адаптиране на консулства
Проектът засяга адаптирането, разширяването, препроектирането и преместването на консулства, за да се гарантира, че те са подходящо обзаведени, че служителите са в безопасност и че процесът за кандидатстване за визи е ефективен.
2010 г.
835 695

Полша

14
Министерство на външните работи
Снабдяване на консулските служби с оборудване и софтуер за събиране на биометрични данни
Целта на проекта е снабдяване на консулските служби с оборудване и софтуер за събиране на биометрични данни (напр. скенери за пръстови отпечатъци). Проектът е финансиран по две годишни програми.
2007 г. и 2008 г.
389 604

15
Полска служба за гранична охрана
Повишаване на квалификацията на персонала, който осъществява операции за защита на границите чрез използване на самолет.
Осигуряване на специализирани курсова за обучение с въздухоплавателни средства за пилоти и механици от граничната охрана, за работа с определени видове въздухоплавателни средства (хеликоптери Сокол и Кания, самолет Скайтрак), включително обучение с очила за нощно виждане и обучение като инструктори. Проектът е финансиран по три годишни програми.
2007—2010 г.
803 034

16
Полска служба за гранична охрана
Снабдяване на граничната охрана със специализирани превозни средства
Проектът се състои в закупуване на превозни средства за службата за гранична охрана и е финансиран по две годишни програми.
2008 г. и 2009 г.
3 571 588

17
Подкарпатско войводство
Реконструкция на сграда за подробен контрол на пункта за влизане в държавата — на сухопътния гранично-пропускателен пункт Medyka-Szegine
Разширяване на сградата за контрол на превозни средства на контролно-пропускателния пункт Medyka-Szegine с Украйна, с увеличаване на броя на площадките за проверка на превозните средства от една на четири и осигуряване на ново оборудване за проверка.
2009 г.
645 113

18
Полска служба за гранична охрана
Разширяване и поддръжка на телеинформационната платформа на граничната охрана за внедряване на системите ШИС II и ВИС
Проектът включва четири подпроекта:

1)Развитие и поддръжка на система за копиране и възпроизвеждане на данни — фаза 1

2)Модернизиране и поддръжка на система за записване на разговори

3)Модернизиране и поддръжка на хардуер и софтуерна платформа за изискванията на системата за помощ

4)Закупуване на компютърни работни станции за нуждите на централната база на граничната охрана

2010 г.
1 078 749

Италия

19
Министерство на вътрешните работи (Polizia di Stato)
Укрепване на инфраструктурата на мрежата за предаване и разширяване на процедурата за SIA и ВИЗА в полза на имиграционните служби и граничната полиция, действащи в районите на Централна и Северна Италия
Проектът е насочен към планирането, доставката и внедряването на телекомуникационна система за разширяване на мрежата от оптични влакна с около 2 600 км, необходими за свързване на офисите на граничната полиция, държавната полиция (Questure) и полицейските участъци, и подобряване и разширяване на Антиимиграционната информационна системата (SIA) в Централна и Северна Италия.
2007 г.
11 023 303

20
Корпус на пристанищното командване (Брегова охрана)
Закупуване на 4 крайбрежни патрулни кораба
Проектът е продължение на проект от годишната програма за 2007 г. И двата проекта обхващат закупуването на четири плавателни съда — с автоматично управление и непотопяеми — от клас 300 за работа при всякакви метеорологични условия.
Четирите патрулни кораба действат в териториални води около Сицилия и Сардиния.
2008 г.
3 866 000

21
Министерство на вътрешните работи (Polizia di Stato)
Закупуване на ваучери за гориво, необходими за подкрепа на допълнителни дейности за превенция и контрол, тясно свързани с настоящата спешна ситуация с имиграцията в Южна Италия.
Закупуване на ваучери за дизелово гориво и бензин, предназначени за колите на граничната полиция. Горивото позволява на колите да извършват допълнително патрулиране в отговор на потока от мигранти от Северна Африка (Арабската пролет/смяна на режимите в държави като Либия и Тунис).
2009 г.
572 312

22
Финансова полиция (Guardia di Finanza)
Закупуване на оперативни превозни средства
Целта на проекта е снабдяване на финансовата полиция с моторни превозни средства за осъществяване на задачите, свързани с откриването и идентифицирането на имигранти на морските граници, в контекста на борбата срещу незаконната имиграция. Закупени са 355 превозни средства.
2010 г.
3 612 768

23
Министерство на вътрешните работи (Polizia di Stato)
Закупуване на самолет с неподвижно крило за граничната полиция
Закупуване на втори самолет (първият е закупен по линия на годишната програма за 2009 г.) за граничната полиция за осигуряване на координирането на оперативните дейности, по-специално във връзка с управлението на кризисни ситуации, които могат да възникнат без предупреждение на някои места на националната територия.
2010 г.
3 377 748

Гърция

24
Министерство по въпросите на защитата на гражданите/Гръцка полиция
Внедряване на общи стандарти за обучение за полицейския персонал в държавата
Проектът има за цел внедряването на Общите стандарти за обучение на Frontex в системата за обучение на полицията в Гърция чрез обучаване на 448 участника в курсове на три нива. Общите стандарти предвиждат основно и периодично обучение на полицейските служители и граничната охрана, участващи в управлението на потока от мигранти.
2007 г.
600 079

25
Министерство на обществения ред и защитата на гражданите
Разходи за наем на център за временно задържане на остров Лесбос
Проектът се отнася до разходите за наемане на временен център за задържане в Пагани, близо до Митилини на остров Лесбос.
2008 г.
200 554

26
Министерство по въпросите на защитата на гражданите/Гръцка полиция
Закупуване на патрулни пътнически превозни средства
Проектът има за цел закупуването на 75 превозни средства (патрулни коли с полицейски обозначения и необозначени леки коли), които да се използват за патрулиране по пътищата близо до границите с цел контрол и защита на външните граници от незаконно влизане на имигранти.
2009 г.
1 115 807

27
Министерство по въпросите на защитата на гражданите/Гръцка полиция
Закупуване на патрулни полицейски коли 4х4 (тип джип)
Чрез този проект са осигурени общо 69 патрулни полицейски коли. Те ще бъдат използвани за патрулиране в недостъпни и планински гранични райони с цел предотвратяване навлизането на незаконни имигранти на гръцка територия.
2009 г.
1 275 989

28
Министерство на външните работи
Помощ за инсталиране на Визовата информационна система
Целта на проекта е да се съфинансира внедряването на информационните системи N-VIS и NET-VIS, по отношение на разходите за проектирането, внедряването и пускането в действие на системата и за обучението на персонала. Той е част от многогодишен проект, насочен към инсталирането на Визовата информационна система (ВИС) на ЕС в гръцките консулства.
2009 г.
2 984 335

29
Министерство по въпросите на защитата на гражданите
Построяване и модернизиране на граничната инфраструктура по външните сухоземни граници с Албания и Турция за полицейските служби, осъществяващи граничен контрол
Целта на този проект е да се подобри граничната инфраструктура по гръцко-албанската и гръцко-турската граница чрез построяването на два нови пункта в Делвинаки и Ферес.
2010 г.
2 117 706

30
Министерство по въпросите на защитата на гражданите/Гръцка полиция
Закупуване на патрулни полицейски кучета и полицейски коли за тяхното транспортиране
Целта на проекта е да се осигурят около 40 полицейски кучета и коли за тяхното транспортиране, с цел откриване на незаконни мигранти, опитващи се да пресекат външната сухоземна граница. Планираните автомобили са товаропътнически (комби) със задвижване на четирите колела, които да действат по трудни терени по границата.
2010 г.
880 268

31
Министерство по въпросите на защитата на гражданите/Гръцка полиция
Помощ за оперативните разходи във връзка с внедряването на интегрирана система за управление на границата по сухоземната гръцко-турска граница и център за първоначално приемане и задържане на незаконни имигранти в район Еврос
Текущи оперативни разходи на службите на гръцката полиция, включително разходи за поддръжка на патрулните автомобили/кораби и друго оборудване, гориво и резервни части за автомобилите/корабите, осъществяващи дейности за граничен контрол. Също така фотографски филм, отпечатване на снимки, флуоресцентни лампи, гуми, бойлер.
2010 г.
706 011

1Стойностите, посочени за Гърция, са тези, които са били проверени и докладвани от отговорния орган. Те все още не са одобрени от Комисията.

Приложение

Действия при извънредни ситуации, действия на Общността и специални действия

Краен бенефициент
Име на проекта
Годишна работна програма
Окончателни разходи на ФВГ в евро

Действия при извънредни ситуации

1
Полиция на Великото херцогство Люксембург, Люксембург
Модернизиране на LU NS.SIS II от разработване до настройка за пълен обем на производство на ниво ICD 3.0
Осигуряване на хардуер и основни софтуерни лицензи за модернизиране на настройката за разработване на сайта за архивиране до разгръщане на пълен обем на производство. Това модернизиране е необходимо за да се изпълнят основните етапи по пътя към влизането в действие на ШИС II.
2011 г.
575 857

2
Министерство на вътрешните работи, Централна дирекция по имиграция и гранична полиция, Отдел за обществена сигурност, Италия
Увеличаване на транспортния парк за патрулиране в зоната на гранично-пропускателния пункт и зоната близо до Центъра за идентификация и експулсиране (CIE) (RECARS)
Проектът се състои в закупуването на 40 полицейски автомобила за осигуряване на увеличаването на автомобилния парк в морските гранични полицейски служби и в имиграционните служби. Целта на действието е да допринесе за повишаване на капацитета на полицейското наблюдение в южната част на Италия и в зоните на цялата италианска територия, особено в близост до южния Център за идентификация и експулсиране (CIE).
2010 г.
1 367 856

3
Министерство на вътрешните работи, Централна дирекция по имиграция и гранична полиция, Отдел за обществена сигурност, Италия
Вътрешен транспорт на мигранти (SHIFTS)
Проектът се състои в организирането на преместването на мигранти от Лампедуза по въздух, суша и море, за определянето и предоставянето на помощ за мигрантите на няколко различни, надлежно оборудвани места.
2010 г.
1 665 247

Действия на Общността

4
Белгийска държавна федерална публична служба за външни работи, външна търговия и сътрудничество за развитие, Белгия
Център за подаване на заявления за шенгенски визи в Киншаса
Целта на проекта е да се създаде първият реален общ център за подаване на заявления за шенгенски визи. Макар всяка участваща държава членка да отговаря за административната бек-офис обработка, процесите на подаване на заявления са централизирани, което позволява няколко държави членки да обединяват и споделят ресурси в Демократична република Конго (ДРК). Партньор на Белгия по проекта е Португалия (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007 г.
395 349

5
Белгийска държавна федерална публична служба за външни работи, външна търговия и сътрудничество за развитие, Белгия
„Maison Schengen“ в Киншаса
Продължаване на проекта „Център за подаване на заявления за шенгенска виза в Киншаса“ от 2007 г., тъй като този проект претърпява забавяне и не е могъл да бъде напълно осъществен в рамките на Годишната работна програма за 2007 г. В края на 2013 г. центърът представлява 17 шенгенски държави.
2009 г.
450 356

Специални действия

6
Министерство на вътрешните работи на Италия, Отдел за обществена сигурност — Централна дирекция по имиграция и гранична полиция, Италия
Шестмесечен наем на превозни средства, които да се доставят на южните морски граници на Италия (CAR2)
Проектът предвижда наемането на 137 добре оборудвани превозни средства за увеличаване на парка в службите на морската гранична полиция за подобряване на капацитета за наблюдение на полицията в южната част на Италия. Увеличаването на наличните превозни средства за патрулиране по крайбрежието ще позволи засичането на мигранти, опитващи се да пресекат незаконно границата.
2009 г.
950 688

7
Министерство на вътрешните работи на Италия, Отдел за обществена сигурност — Централна дирекция по имиграция и гранична полиция, Италия
Патрулиране по границите (Bor-trol)
Планирано е да се закупят 80 полицейски автомобила за увеличаване на парка в службите на морската гранична полиция за подобряване на капацитета за наблюдение на полицията в южната част на Италия, по-специално по югозападното крайбрежие, където възникна особена ситуация. В крайна сметка са доставени 43 автомобила.
2010 г.
560 259

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Съгласно съображение 4 от Решението за създаване на Фонда за външните граници ФВГ е замислен като „механизъм за финансова солидарност на Общността в подкрепа на държавите членки, които за благото на Общността понасят значителна финансова тежест за продължителен период“.

С оглед на тази ясна обосновка за създаването на Фонда оценката на неговата добавена стойност за ЕС следва да се извършва преди всичко въз основа на способността му за повишаване на капацитета на държавите членки, особено на онези от тях, които понасят по-голяма тежест от другите, за изпълняване на техните функции и задължения във връзка с осигуряването на еднакъв, ефективен и ефикасен контрол по външните граници на държавите — членки на Европейския съюз, и прилагането на достиженията на правото от Шенген.

Като се има предвид, че Шенгенското пространство само по себе си представлява добавена стойност за ЕС, ФВГ бе създаден в контекста на основната логика на управлението на Шенгенското пространство, според която задължението за защита на външните граници на ЕС е отговорност на отделните държави членки. Следователно засилването на капацитета на въпросните държави членки чрез инвестиране на средства от ФВГ в техните собствени усилия за контрол на границите изглежда най-добрият начин за гарантиране на ефективно управление на външните граници на ЕС, и по-специално за справяне с конкретен миграционен натиск.

В процеса на вземане на решения относно създаването на Фонда законодателят изрично реши да не включва принципа на допълняемост в разпоредбите на член 8 от Решението за ФВГ, в който са изброени принципите на предоставяне на помощ, за разлика от първоначално предложения от Комисията текст. Поради това, за разлика от структурните фондове, принципът на допълняемост не бе включен в разработването на ФВГ, който следваше да се ръководи от принципите на взаимно допълване, съответствие и съвместимост.

III

Както насърчаването на финансовата солидарност, така и решаващата финансова подкрепа за държавите членки за изпълнение на проекти с първостепенен приоритет като ШИС II, ВИС и Eurosur показаха, че Фондът е предоставил действителна добавена стойност за ЕС.

Въпреки това първоначалните проблеми при определянето на показателите в националните програми и недостатъците в средносрочните оценки не позволиха да се придобие реална представа за постиженията на Фонда.

IV

Не е съществувало задължение за включване на програмите по линия на ФВГ в национална стратегия за граничен контрол и визи.

Бенефициенти на ФВГ почти без изключение са национални органи с изключителна компетентност в тази област; затова подборът на бенефициенти от страна на ФВГ като цяло бе опростен.

Въпреки това обаче някои държави членки трябва да подобрят своите процедури за възлагане на обществени поръчки с цел постигане на пълно съответствие с принципа на доброто финансово управление.

V

Що се отнася до Испания и Гърция, някои аспекти от управлението на Фонда могат да се определят като сериозни слабости, по-специално ниският процент на усвояване за Гърция, но това важи единствено за първите години от усвояването на Фонда и се дължи най-вече на късното приемане на правното основание за капацитета на Фонда и продължителните процедури за възлагане на обществени поръчки.

Проблемите, посочени от Палатата, касаещи Малта и Италия, до голяма степен могат да се обяснят с факта, че Фондът беше нов, както и с липсата на опит на отговорните органи.

VI а)

Комисията счита, че препоръката относно показателите е отразена в правното основание за Фонд „Вътрешна сигурност“ с въвеждането на задължителни показатели по отношение на периода 2014—2020 г.

Що се отнася до втория въпрос, Комисията приема препоръката и изразява увереност, че тя ще намери отражение в окончателния доклад за оценката.

VI б)

Комисията приема първата част от препоръката (предоставяне на информация на Frontex относно усвояването на ФВГ) и счита, че тя е включена в правното основание за Регламента относно Фонд „Вътрешна сигурност“ по отношение на периода 2014—2020 г.

Въпреки това Комисията е съгласна само донякъде с твърдението, че съфинансираните активи следва да се записват систематично във фонда от техническо оборудване на Frontex. Записването и предоставянето на оборудване на Frontex са уредени в регламентите относно Frontex, а не в правното основание за Фонда. Комисията ще насърчава създаването на общи центрове за подаване на заявления и други форми на консулско сътрудничество наред с обновяването, адаптирането и обзавеждането на консулствата.

Артикулите, закупени в рамките на специалните действия по компонента „външни граници и визи“ на ФВС, които отговарят на нуждите на Frontex, ще трябва да бъдат записвани във фонда от техническо оборудване на Frontex.

VI в)

Комисията не е съгласна изготвянето на национална стратегия да бъде поставено като условие за получаване на подкрепа от ФВС. Поставянето на условия във връзка с достиженията на правото от Шенген бе включено като елемент в правното основание на ФВС за оперативна помощ.

VI г)

Комисията е съгласна с факта, че процедурите за възлагане на обществени поръчки следва да се подобрят в някои държави членки и вече отделя специално внимание на това.

Въведение

11

Що се касае за големите държави членки, Комисията е съгласна, че основната част от разходите може да се финансира на национално равнище, но това може да важи в много по-малка степен за малките държави членки, които получават сравнително висок дял от разпределените средства от ФВГ, което може да има значителен стимулиращ ефект върху капацитета на държавите членки за инвестиции в тази област.

Фондът е ключов инструмент, който е конкретен израз на финансовата солидарност между държавите членки при управлението на външните граници на Шенгенското пространство.

Констатации

26

Комисията признава, че въпреки наличието на частична информация от различни източници (окончателни доклади, последваща оценка), чрез която са могли да бъдат измерени някои резултати на Фонда, цялостните резултати не са могли да бъдат измерени досега. Това ще бъде направено в контекста на окончателната последваща оценка. Слабости в мониторинга и оценката имаше в някои държави членки по време на първите годишни програми, по-специално липсваха показатели „SMART“. Това се свързваше с факта, че Фондът беше нов, както и с липсата на опит от страна на съответните отговорни органи. От 2012 г. насам положението се подобри.

27

От петте проекта, посочени от Палатата, три (проекти № 9, 21 и 22) подкрепят напълно приоритетите на ФВГ и при тях са подкрепени единствено допустими разходи. По-специално, закупуването на патрулни кораби (проект № 9) от испанските органи за наблюдение на външните морски граници беше напълно допустим разход за Фонда, тъй като средствата бяха насочени към външните морски граници. Фактът, че те не бяха използвани за най-рисковите външни морски граници, не ги прави недопустими и се обяснява с управлението на средствата за наблюдение от испанските органи в контекста на флота.

Комисията е запозната с проблемите, свързани с проекта, посочен в точка 60, и недопустимите разходи ще бъдат приспаднати от допустимите такива след приключване на годишната програма.

28

От годишните програми за 2011 г. насам се отбелязва действително подобрение в използването на показатели от държавите членки. Първоначалните проблеми се дължаха на липсата на опит и трудностите от страна на държавите членки при определянето на измерими показатели в етапа на програмиране въпреки първоначалните насоки, предоставени от Комисията.

29

Общият процент на усвояване на финансирането от ФВГ е задоволителен въпреки факта, че Фондът беше нов. Що се отнася до Гърция, първите годишни програми показват доста нисък процент на усвояване поради ограничения административен капацитет и продължителните процедури за възлагане на обществени поръчки, по които оттогава насам бяха предприети действия със съдействието на Комисията, по-специално за да се повиши процентът на усвояване на фондовете на ЕС, като се очаква тези усилия да се отразят положително върху усвояването от 2011 г. нататък.

30

ФВГ е създаден в контекста на основната логика на управлението на Шенгенското пространство, според която задължението за защита на външните граници на ЕС е отговорност на отделните държави членки. Поради това засилването на капацитета на въпросните държави членки чрез инвестиране на средства от ФВГ в техните собствени усилия за контрол на границите изглежда най-добрият начин за гарантиране на ефективно управление на външните граници на ЕС, и по-специално за справяне с конкретен миграционен натиск.

Независимо че Фондът насърчаваше и подкрепяше и изграждането на допълнителен капацитет чрез сътрудничество между държавите членки, този аспект бе счетен за второстепенен елемент.

31 а)

Моля, вж. отговорите на точки 32—34. Специфичните приоритети се използваха широко от държавите членки в техните програми, дори от държави членки, които не се нуждаеха от тях, за да увеличат своите проценти на съфинансиране (държавите, ползващи се от Кохезионния фонд).

31 в)

Механизмът на ФВГ за подкрепа при извънредни ситуации в рамките на действията на Общността като цяло беше ефективен, като се вземат предвид конкретните ситуации и обстоятелства, при които бяха предприети спешните намеси. Бяха осигурени съответно финансиране в отговор на някои тежки извънредни ситуации и ефективна подкрепа за проекти в държави членки, изложени на особен натиск, като например Италия и Гърция, което допринесе за подобряване на положението по места.

Комисията обаче е съгласна с констатацията на Палатата относно проектирането на специалните действия на ФВГ.

31 г)

През първите години от усвояването на Фонда някои от проектите, които бяха финансирани от ФВГ, във всички случаи биха били финансирани от фондове на национално равнище. Като се има предвид фактът, че това бе първото поколение фондове в тази област, това бе почти неизбежно, защото в противен случай можеха да се изгубят разпределените през първите години средства. Допустимостта на разходите се оценява към момента на приключване в съответствие с принципите на споделеното управление (а не на етапа на програмиране). Освен това Комисията извършва одити, които водят до финансови корекции, когато това е уместно.

32

Стратегическите насоки на ФВГ, приети от Комисията, установиха рамка, която гарантира програмирането и последващото усвояване на Фонда в унисон със съответните политики на ЕС и въз основа на петте приоритета на Фонда.

Въпреки че специфичните приоритети не доведоха до допълнителен финансов стимул за държавите, ползващи се от Кохезионния фонд, като например Малта и Испания, държавите членки до голяма степен използваха специфичните приоритети при изготвянето на своите програми: съответно бяха програмирани близо 720 млн. EUR, които представляват 45 % от общите разпределени средства от ФВГ за периода 2007—2013 г. за всички държави членки.

33

Някои елементи/изисквания на специфичните приоритети подлежат на тълкуване; за повечето специфични приоритети (9 от общо 12) обаче изискванията бяха ясно формулирани и позволиха ефективното им прилагане от държавите членки в процеса на програмиране.

Що се отнася до промяната на фокуса на програмирането на ФВГ и насочването му към няколко ключови стратегически приоритета (ВИС, ШИС II, Eurosur, консулско сътрудничество, съвременно оборудване), въпреки че все още предстои съответните доклади да бъдат анализирани, успешното стартиране на ВИС, ШИС II и Eurosur във всички държави членки демонстрира приноса на ФВГ в това отношение.

34

В съответствие с отговора по точка 32 Комисията извършва мониторинг на степента на прилагане на специфичните приоритети чрез преглед на конкретните дейности, финансирани по линия на специфичните приоритети, като част от общата дейност във връзка с пакетите по приключване на всяка отделна годишна програма, както и като част от общата дейност, извършвана от Комисията, по мониторинг на националните програми (включително мисии за мониторинг).

Каре 1

Както бе посочено в отговорите по точки 33 и 34, Комисията извърши мониторинг на използването на специфични приоритети като част от мониторинга на годишните програми, изпълнявани от държавите членки, на етапа на анализ на проектите на програми, по време на изпълнението и към момента на приключването.

Успешното стартиране на ВИС и ШИС II във всички държави членки показва решаващата роля на Фонда за реализирането на тези два широкомащабни проекта в областта на информационните технологии. Въпреки множеството предизвикателства около разработването и стартирането на двете системи, гъвкавостта, която ФВГ предоставя (по-специално чрез преразглеждания), позволи плавно протичане на процеса на финансиране на ШИС II и ВИС.

36

Инициативите на държавите членки продължиха да бъдат ограничени и те предпочетоха да финансират обновяването и модернизацията на своите визови отдели в рамките на своите годишни програми с цел изпълнение на изискванията на Визовия кодекс и Регламента за ВИС, което също е от решаващо значение за осигуряването на подходящо управление на външните граници.

Бяха анализирани причините за ограниченoто въздействие на Фонда върху изготвянето на проекти за консулско сътрудничество и бяха извлечени поуки за следващия програмен период. По-специално бе разширен обхватът на консулското сътрудничество, за да се включат други форми на консулско сътрудничество, различни от общите центрове за подаване на заявления за визи, както е предвидено във Визовия кодекс (съвместно ползване, представителство, възлагане на дейности на външни изпълнители), което предостави по-големи възможности на държавите членки. Понастоящем това е отразено в правното основание за Фонд „Вътрешна сигурност“ (Граници и визи — специални действия) за периода 2014—2020 г.

37

ФВГ не е създаден за пряко подпомагане на „операции, координирани от Frontex“, а с цел да се подкрепят усилията на държавите членки за управление на външните граници на Европейския съюз, и по-специално на онези от тях, изложени в най-голяма степен на миграционен натиск. Съвместните операции се финансират от собствения бюджет на Frontex. Въпреки това Комисията предложи специфичен приоритет 3, първа подточка с цел засилване на капацитета на държавите членки за участие в оперативното сътрудничество, координирано от Frontex, и/или за принос към това сътрудничество. За годишните програми на държавите членки за периода 2007—2013 г. бяха предназначени близо 30 млн. евро (почти 2 % от общите разпределени средства от ФВГ за държавите членки) по линия на този специфичен приоритет.

38

Frontex не би имала непрекъснато нужда от цялото оборудване, закупено от държавите членки с подкрепата на ФВГ, за изпълнение на своите съвместни операции. Освен това вписването във фонда от оборудване на Frontex и предоставянето на оборудването са уредени в учредителните регламенти на Frontex, поради което въпросите, свързани с наличността на техническите средства, могат да се решават единствено в контекста на Регламента за Frontex.

Това обяснява защо законодателите не са предвидили това условие в Решението за ФВГ. В компонента „Граници и визи“ на Фонд „Вътрешна сигурност“ за 2014—2020 г. беше включено задължението за вписване във фонда от техническо оборудване на Frontex, но само за оборудване, което е закупено чрез финансиране, предназначено конкретно за оборудване, необходимо за съвместните операции на Frontex, което е най-добрият начин за постигане на баланс между въвеждането на задължения за държавите членки и предоставянето на подходящо оборудване на Frontex за нейните съвместни операции.

39

В съответствие с член 53, параграф 3 от Решението за ФВГ Комисията предоставя на Агенцията всички одобрени окончателни доклади относно изпълнението на годишните програми. Информацията е била предоставена на Frontex с известно закъснение, като се има предвид, че повечето годишни програми, касаещи периода 2007—2010 г., бяха приключени през 2012—2013 г.

Това обаче не ограничи способността за планиране и оперативните възможности на Frontex, тъй като нейното ежегодно оперативно планиране се основава на информация, получена от държавите членки в ежегодни двустранни преговори, а по отношение на наличността на технически средства се разчита на данните от фонда от технически средства на Frontex.

40

С оглед подпомагане усилията за обмен на информация с Frontex Комисията създаде през 2014 г. електронната платформа CIRCABC с цел организиране и предоставяне на необходимата информация и създаване на постоянен регистър на свързаните с ФВГ документи, който може лесно да се използва от различните служби/звена в рамките на Frontex.

Тази платформа ще гарантира пълен достъп до свързаните с ФВГ окончателни доклади и до друга съответна информация относно финансирането от ФВГ, най-вече относно свързаните с ФВГ текущи годишни програми и проектите, финансирани от ФВГ по линия на действията на Общността и специалните действия.

Освен предоставянето на достъп до свързаните с ФВГ документи Комисията предложи и осигуряването на по-целенасочена информация, по-специално ще бъдат осигурени информационни брошури по държави за свързаните с ФВГ годишни програми за периода 2007—2013 г. за всяка държава членка. Също така, ако е уместно, биха могли да бъдат предоставени и някои тематични брошури (например относно обученията и Eurosur).

Комисията ще предоставя информация на Frontex относно мерките, които следва да бъдат финансирани чрез споделеното и централизираното управление. Също така, за целите на ефективния обмен на информация от Frontex ще се изисква да предоставя на Комисията информация от своите ежегодни двустранни преговори и други разговори с държавите членки, като Комисията е настоявала неколкократно за това по различни поводи.

41

Специалните действия бяха включени в процеса на преговорите относно правното основание и не бяха част от първоначалното предложение на Комисията. Опитът показа, че в правната рамка за изпълнение на специалните действия са допуснати някои пропуски, които се оказаха неблагоприятни за безпроблемното изпълнение на тези действия: твърде тежката процедура по определянето на географските райони, обхванати от специални действия (където проблемите са свързани с бързата промяна на рисковете, които не можеха да бъдат взети непосредствено под внимание), и твърде краткият срок за изпълнение.

Ето защо Комисията може да се съгласи с факта, че специалните действия не бяха добре проектирани още от самото начало.

Действията на Общността за финансиране на действия при извънредни ситуации и възможността за преразглеждане на годишните програми с оглед справянето с извънредни ситуации бяха използвани в пълния си потенциал в случая на няколко държави членки, изправени пред силен миграционен натиск. От гледна точка на добавената стойност за Европейския съюз това едва ли би могло да бъде критикувано, тъй като действията, които бяха финансирани, бяха изпълнени в полза на цялото Шенгенско пространство в участъци от външните граници, където нивото на сигурност бе изложено на риск в контекста на силен миграционен натиск. Трябва да се подчертае, че държавите членки, които бяха непряко засегнати от миграционна криза, също подкрепяха отпускането на допълнителни средства чрез спешно финансиране с цел подпомагане на гранични държави членки като Италия и Гърция.

42

Независимо че правната рамка за действия при извънредни ситуации по линия на действията на Общността не беше съвършена, финансирането на действията по този механизъм във всички случаи бе законосъобразно и в съответствие с извънредната/кризисната ситуация. Изводите, направени за периода 2007—2013 г., намериха отражение във Фонд „Вътрешна сигурност“ за 2014—2020 г.

Липсата на част от информацията в заявлението за предоставяне на безвъзмездни средства не означава автоматично, че съответното действие е било управлявано лошо. Това трябва да се оценява в непредвидимия контекст, в който тези действия са управлявани, което ги отличава от обичайните действия на Общността, по-специално по отношение на предоставянето на предварителна подробна информация относно очакваните резултати от финансираното действие.

Каре 4, Случай 1

За някои държави финансирането на финалните етапи от разработването на ШИС II представляваше извънредна ситуация, понеже неуспехът или забавянето от страна на една държава членка в приключването на изпитванията за ШИС II, насрочени за втората половина на 2011 г., щеше да доведе до забавяне на целия проект.

Съответно осигуряването на финансова подкрепа на онези държави членки, чиято готовност за приключване на изпитванията през 2011 г. зависеше от нея, представ-ляваше извънредна ситуация по смисъла на член 7, буква в) от правното основание за ФВГ.

Ето защо през 2011 г. Комисията положи значителни усилия за ограничаване на риска от забавяне на държавите членки при изпълнението на графика за ШИС II, дължащ се на липсата на финансови ресурси за приключване на разработването и изпитванията на националните компоненти на ШИС II. Комисията прикани националните органи да отдадат по-висок приоритет на ШИС II в рамките на разпределените им средства от ФВГ на национално ниво. Освен това тя организира покана за изразяване на интерес относно действия при извънредни ситуации по линия на действията на Общността, свързани с ФВГ, в рамките на която бяха предоставени допълнително 7,5 млн. EUR на осемте държави членки, които се нуждаеха най-много от допълнителни ресурси (държави с много нисък размер на средствата, предоставени по линия на ФВГ, и/или чиито средства от ФВГ бяха използвани за финансиране на други ключови приоритети в областта на външните граници).

Каре 4, Случай 2

Целта на проекта бе „да се осигури транспортирането по въздух, суша и море на мигранти, достигнали до бреговете на Южна Италия през лятото на 2011 г.“. Към момента на представяне на проекта SHIFTS последствията от критичната ситуация в държави като Либия бяха все още непредвидими, което не позволи да се добие ясна представа за бъдещите развития по отношение на точния брой мигранти и търсещи убежище лица, които се очаква да пристигнат в Италия. Освен това бе невъзможно да се прогнозира колко допълнителни места биха били на разположение в структурите за приемане в континенталната част на страната, както и къде и колко мигранти биха били настанени. Постигнатият напредък по този тип действие при извънредни ситуации би могъл да се измери само на база последваща оценка поради трудностите около определянето на показатели в контекста на непредвидими събития и изпълнената с предизвикателства оперативна среда. Другият одитиран проект е свързан със закупуването на превозни средства за патрулиране. Транспортирането на мигранти беше второстепенна цел. Поради това Комисията счита, че за разлика от проекта SHIFTS броят на транспортираните мигранти не е бил показател от значение за оценката на действието.

43

Бяха извлечени поуки от проблемите, които възникнаха по време на изпълнението на специалните действия, и този механизъм ще отпадне от Фонд „Вътрешна сигурност“ за периода 2014—2020 г.

Някои от действията за периода 2008—2010 г. бяха извършени извън граничните зони, посочени в поканите за представяне на предложения. В първия случай обаче дерогацията бе изрично поискана от бенефициента и Комисията я прие, тъй като тя бе пряко свързана с мерки за справяне със ситуацията в засегнатите гранични зони (моля, вж. обяснението по-долу по каре 5). Относно втория проект, посочен от Палатата (каре 5, трети параграф), Комисията предприе необходимите мерки за възстановяване на разходите за превозните средства, които бяха използвани извън граничните зони, считани за допустими съгласно съответната покана.

Каре 5, Специални действия за 2009 г.

Въпреки че в поканата за представяне на предложения за специални действия за 2009 г. териториалният обхват бе ограничен до морската граница на Италия, по време на изпълнението на проекта бенефициентът официално поиска разширяване на проекта в географски аспект, за да се обхванат зони, които са засегнати непряко от извънредния миграционен натиск, дължащ се на Арабската пролет, по-специално зоните на центровете за идентификация и експулсиране (CIE), където бяха прехвърляни мигрантите. Този проект обхващаше периода март—август 2011 г., когато изходящите миграционни потоци от Тунис, последвали тунизийската и либийската революция, достигнаха своя пик. В своето искане за изменение италианските органи конкретно посочиха нуждата от облекчаване на натиска по южните зони (около 40 000 мигранти достигнаха италианската граница) чрез транспортиране на мигранти до други центрове за настаняване на цялата територия на страната и осигуряване на подходящи мерки за сигурност около тези центрове чрез увеличено наличие на превозни средства. В контекста на масовите притоци на мигранти в избраната зона от поканата за представяне на предложения от решаващо значение беше мигрантите да бъдат прехвърляни към места, където можеше да бъдат контролирани по подходящ начин, с цел облекчаване на инфраструктурите, разположени в допустимите зони. Поради това одобреното от Комисията разширяване остана в обхвата на целите на Фонда и не се отклони от географския фокус, посочен в конкретната покана, тъй като ситуацията в тези зони бе зависима от действия в други зони. В резултат на това Комисията последователно считаше за допустими и приемаше разходите, свързани с области извън южната морска граница, след оценка на окончателната декларация на разходите.

Каре 5, Специални действия за 2010 г.

В контекста на този проект осигуряването на финансиране за автомобили, които се използваха извън зоните, посочени в доклада на Frontex за анализ на риска, не беше оправдано. Впоследствие разходите за автомобилите, използвани извън допустимите зони, бяха отхвърлени от Комисията.

45

Що се отнася до годишните програми за 2007 и 2008 г., трябва да се подчертае, че късното приемане на правното основание за ФВГ и впоследствие късното приемане на свързаните с ФВГ многогодишни програми и годишни програми за 2007 и 2008 г. не оставиха друга възможност за много от държавите членки освен да включат в първите годишни програми действия, за които вече са били взети решения. В случай на евентуално сериозно неизпълнение на първите годишни програми Комисията и държавите членки щяха да бъдат критикувани за това, че не са използвали възможността, която Фондът предлага, и това би уронило репутацията на Фонда и би застрашило стартирането му. Освен това ако държавите членки бяха изчакали, за да започнат процедурата по възлагане на обществена поръчка за закупуване на оборудване, средствата, налични по линия на годишните програми за 2007 и 2008 г., щяха да бъдат изгубени, какъвто в най-общи линии бе случаят с Гърция.

46

Националните органи обикновено изразходват своите ресурси за подходящи проекти в тази твърде чувствителна област, които следователно имат добавена стойност за Европейския съюз, тъй като тези инвестиции обслужват интересите на държавите членки, участващи в Шенгенското пространство.

Естеството на разходите, финансирани от Фонда, не ограничава непременно добавената стойност на свързани проекти. Финансираните в Гърция и Италия действия се изразяваха в оказването на подкрепа за осигуряване на допълнителен капацитет за наблюдение, а не във финансирането на разходи, които обичайно биха възникнали в контекста на една некризисна ситуация/ситуация, която няма неотложен характер.

През първите години от своето изпълнение ФВГ съсредоточи вниманието си върху дългосрочната цел за изграждане на капацитет в държавите членки (2007—2010 г.). На по-късен етап беше необходимо да се постигне адаптиране към натиска заради създалата се извънредна ситуация в резултат на политическите вълнения в района на Южното Средиземноморие и да се предприемат ефективни ответни действия чрез укрепване на оперативното измерение на Фонда. Поради това Комисията реши да подкрепи определени проекти, чиято цел бе засилване на капацитета за наблюдение във връзка с извънредните ситуации в Италия и Гърция.

В този контекст Комисията счита, че добавената стойност на Фонда за Европейския съюз се изразява също така в подпомагането на държави членки, изправени пред кризисна ситуация вследствие на увеличения миграционен натиск.

47

Фактът, че националните системи за управление и контрол не са установили недопустими разходи, не означава непременно, че тези разходи са били покрити oт националния фонд. В случаите, в които Комисията установи недостатъци в националните системи за управ-ление и контрол, могат да бъдат прилагани финансови корекции.

Каре 6, Липса на оценка на нуждите и недопустими разходи

Закупуването на 355 превозни средства беше напълно оправдано предвид огромния поток от мигранти, които се опитаха да влязат на италианска територия след събитията от Арабската пролет през 2011 г. (бяха регистрирани 62 692 души спрямо 9 573 през 2009 г. и 4 406 през 2010 г.). Тези автомобили бяха необходими не само за наблюдение по бреговата линия, но и за предотвратяване на вторични придвижвания от крайбрежните райони към вътрешността на страната, както и за изпълнение на всички мисии, свързани с транспортирането на задържани граждани на трети страни към центрове за задържане, съдилища и т.н. Разбира се, тези мисии предполагаха използването на превозните средства, което не се ограничаваше строго до външните граници, но бе напълно оправдано, като се има предвид контекстът на извънредната ситуация, при която задържането на незаконни мигранти, преминали току-що през външните граници, не е въпрос, който касае нормалното правоприлагане, а управлението на границите и миграцията.

С оглед на абсолютно непредвидимия характер на Арабската пролет за италианските органи беше невъзможно да извършат оценка на нуждите относно подходящия брой автомобили, необходими за справяне с внезапния поток от незаконни мигранти през 2011 г.

48

Поради ограниченото време за приемане на програмите при някои от тях липсваха показатели „SMART“. Разработването на национални стратегии не беше наложено като правно задължение от ФВГ на държавите членки за получаването на подкрепа от Фонда. При една от държавите членки подборът на бенефициенти можеше да бъде по-добре документиран, но това не се отрази върху ефективността на Фонда. Комисията е запозната с риска, свързан с процедурите за възлагане на обществени поръчки, и прилага финансови корекции, когато това е необходимо.

49

Задълженията/изискванията, описани от Палатата, не са включени в правното основание за ФВГ. Третата версия на Шенгенския каталог не е обвързващ инструмент, чрез който на държавите членки би било наложено задължението да разполагат с национална стратегия за управление на външните граници, за да получат подкрепа от Фонда за външните граници при изготвянето на многогодишната програма.

50

Държавите членки отговарят за изготвянето на многогодишната си програма и годишните си програми. Многогодишните програми съдържаха три части (ситуация в държавата членка, анализ на изискванията и стратегия за изпълнение на целите), които в повечето случаи позволяваха на Комисията да се осведоми относно ситуацията, изискванията и стратегията на държавите членки дори при наличието на качествени различия между отделните държави. Трябва да се отбележи, че ОИМАР бе разработен от Frontex през последните години и не бе наличен към момента на изготвяне на многогодишните програми. Освен това, като се има предвид, че с течение на времето ситуацията по отношение на управлението на границите може да се промени с оглед на изменящите се маршрути на незаконната миграция, подходът трябва да бъде адаптиран към реалността, което обяснява преразглеждането на многогодишните и годишните програми, тъй като възникнаха нови нужди и приоритетите се промениха по време на програмния период. Взаимното допълване винаги е било подлагано на проверка от Комисията при приемането на годишните програми съвместно с друга служба, управляваща фондовете на ЕС, и не са възниквали сериозни проблеми във връзка с взаимното допълване.

51

ГД „Вътрешни работи“ провеждаше редовни консултации с други служби на Комисията относно съдържанието на годишните програми, като по този начин се ограничи рискът от насочването им към сходни действия. На Комисията не е известен нито един случай на двойно финансиране на един и същи проект от два финансови инструмента на ЕС.

53

При изготвянето на първите годишни програми повечето отговорни органи не са имали опит в управлението на фондовете на ЕС. Задачата на отговорните органи да изискват от бенефициентите да се ангажират с измерими цели се оказа трудно изпълнима в сфера на дейност, в която отчетността може би не е толкова развита, колкото в други области, поради причини, свързани с безопасността/обществената сигурност.

54

Въпреки че Комисията настоя пред държавите членки, че е необходимо да се осигурят измерими показатели (най-малкото показатели за вложените ресурси), тя не блокира приемането на първите годишни програми заради липсата на измерими показатели при някои от действията, тъй като това би било прекомерно и при всички случаи не би довело до съществени подобрения в показателите за първите годишни програми (за 2007 и 2008 г.), които бяха приети заедно. Независимо от това в хода на приемането на годишните програми от 2012 г. насам се отчита напредък по отношение на показателите, включвани от държавите членки. Така например първоначалните годишни програми на Испания съдържаха само няколко количествени показателя, докато в програмите за 2012 и 2013 г. много от показателите за резултатите и въздействието бяха определени количествено и показват измерими цели.

55

За следващия програмен период държавите членки ще трябва да изготвят задължителен доклад относно общите показатели. Освен това ще бъдат определяни специфични за програмите показатели в съответствие с особеностите на националните програми. Докладването относно показателите ще бъде осъществявано чрез разработена от Комисията информационна система.

56

Годишните програми представляваха прекомерна административна тежест за държавите членки и за Комисията в рамките на периода 2007—2013 г. Въпреки това този подход бе съзнателно избран от Комисията, тъй като по този начин, от една страна, можеше да се отговори бързо на променящите се ситуации по външните граници, а от друга — да се осигури по-добър контрол върху допустимостта на действията, като се има предвид, че Фондът беше нов, както и липсата на опит на отговорните органи и произтичащите от това рискове.

57

Опитът, придобит от държавите членки през програмния период 2007—2013 г., дава възможност за преминаване към рамка за управление на многогодишни програми за периода 2014—2020 г. Както се посочва от Палатата, това ще облекчи процедурите за възлагане на обществени поръчки за голямо и сложно оборудване, които могат да бъдат твърде продължителни.

58

Като се имат предвид специфичният характер на бенефициентите на ФВГ (публични органи, отговарящи за управлението на границите и издаването на визи) и техният по-скоро ограничен брой във всяка една от държавите членки, в много от държавите членки подборът на подходящи проекти трябва да бъде централизиран. Често обаче подборът се осъществяваше или одобряваше с участието на представители на високо политическо равнище, като по този начин се гарантираше, че разпределените средства от ФВГ ще бъдат използвани за най-належащите приоритети и нужди на съответната държава членка.

59

Средствата от Фонда се разпределят между различните публични субекти, отговарящи за управлението на външните граници.

Що се отнася до включването в специални действия и мерки при извънредни ситуации, всеки съответен публичен орган можеше да кандидатства директно за финансиране без участие на отговорния орган. Поради това неучастието в тези инструменти на други италиански публични органи, различни от този, свързан институционално с отговорния орган, не следва да се счита за изключване или маргинализиране, а за израз на важната институционална роля на Министерството на вътрешните работи (в сътрудничество с други публични институции като Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto, Министерството на външните работи) в управлението на външните граници.

60

След оценката от Комисията на съответния окончателен доклад относно изпълнението бе установено, че този конкретен проект е в нарушение на основните принципи на Фонда. Поради това съответните разходи ще бъдат приспаднати от окончателното плащане по линия на въпросната годишна програма в рамките на ФВГ.

И на двата етапа на участие на Комисията при усвояването на ФВГ, а именно приемането на национални програми и тяхното окончателно приключване, Комисията отделя особено внимание на това проектите по линия на ФВГ, изпълнявани от държавите членки, да бъдат в съответствие с правото на ЕС, включително със зачитането на основните права.

61

Закупуването на патрулни кучета първоначално бе част от процедурата за възлагане на обществена поръчка за патрулиращи автомобили. Когато Гърция разбра, че двата компонента (кучета и автомобили) не могат да бъдат възложени заедно, бяха закупени превозните средства, а закупуването на кучетата бе отложено.

62

Използването на клаузата за изключения при обществените поръчки в сферата на отбраната и сигурността е допустим вариант, в случай че условията относно използването на тази възможност, уредени в правната рамка за възлагане на обществени поръчки, са изпълнени.

Комисията редовно изпращаше ясни послания до държавите членки относно необходимостта да спазват изискванията на съответната правна рамка и да посочват надлежно причините, поради които дадена процедура на договаряне е била предпочетена от бенефициентите пред открита или ограничена процедура. Комисията също така прилага специфични за даден проект корек-ции или, където това е уместно, финансови корекции с фиксирана ставка, в случай че в контекста на приключване на годишните програми констатира незаконни процедури за възлагане на обществени поръчки или липса или недостатъчен обхват на документацията относно обосновката на избора на процедури, които могат да отразяват недостатъци в системата за управление и контрол. Тези финансови корекции се изчисляват по същите правила като тези за структурните фондове. Освен това стратегията за последващи одити ще допълни усилията за намаляване на риска от остатъчни грешки в декларираните разходи, които не са били констатирани по време на приключването.

63

Този въпрос се контролира редовно от Комисията на етапа на приключване и чрез последващи одити. В случай че се установят нередности в процедурите за възлагане на обществени поръчки, се прилагат финансови корекции.

64

Комисията редовно насочва вниманието на отговорните органи към необходимостта да се проверява законосъобразността на процедурите за възлагане на обществени поръчки относно договори, за които се декларират разходи пред Фонда. Такива проверки попадат в обхвата на проверките на управлението, извършвани от отговорния орган. Отговорните органи осъзнават все повече колко е важно да гарантират осигуряването от страна на бенефициентите на добре документирана и мотивирана обосновка при избора им на по-малко прозрачни процедури, приложена като придружаващ документ към тяхното заявление за възстановяване на направените разходи. Освен това, като част от дейността по одита, одитният орган също така проверява дали процедурите за възлагане на обществени поръчки са били правилно прилагани.

65

В случай на недостатъчна проверка на процедурите за възлагане на обществени поръчки и/или използване на неподходящи процедури за възлагане на обществени поръчки съществува риск от по-ниска икономическа ефективност, поради което Комисията отделя особено внимание на този въпрос и прилага финансови корек-ции, когато това е необходимо.

66

Що се отнася до липсата на показатели „SMART“, Комисията признава, че независимо от насоките и` за държавите членки действително беше трудно да се определят надеждни показатели за резултатите и въздействието поради причините, посочени в точки 53 и 54. Това обяснява също така защо в действителност не беше възможно да се използва докладването от страна на държавите членки относно показателите, включени в първите годишни програми, при оценката за периода 2007—2010 г., и защо оценката трябваше да бъде извършена на базата на съставен за целта въпросник, изпратен на държавите членки.

67

Задълженията на отговорните органи във връзка с мониторинга невинаги бяха спазвани в достатъчна степен. Въпреки това Комисията констатира, че от 2010 г. насам положението в повечето държави членки се е подобрило. Това обаче се смекчава от факта, че повечето бенефициенти на Фонда за външните граници са големи публични субекти, които трябва да се съобразяват с проверките, извършвани от министерствата на финансите, за да получат плащане от страна на държавната хазна/Министерството на финансите (проверка спрямо доставеното оборудване, спазване на поръчките и т.н.).

68

Повечето държави членки провеждат посещения за мониторинг (на място), макар че ситуацията в отделните страни е различна. За Италия тези проверки на място, въпреки че бяха извършени впоследствие, представляваха 50 % от общия размер на разпределените средства между 2007 и 2012 г. В Испания от 2010 г. се извършват редовно посещения за мониторинг.

69

Установяването на информационна система за записване на показателите не беше посочено като задължение в основния акт относно правилата за усвояване на Фонда. Независимо от това по време на своите посещения за мониторинг Комисията насърчи държавите членки да разработят компютризирана система за записване на данните относно проектите и подкрепи обмена на най-добри практики в тази област. Така например по време на Комитета „SOLID“ от 11 май 2012 г. една държава членка представи пред други държави членки пример за най-добри практики в тази област (електронно управление на фондовете).

70

Докато в някои случаи докладите, получени от определени държави членки, са ограничени по отношение на предоставяната в тях информация, по-специално по отношение на количествените данни относно постиженията и резултатите в рамките на проекта, това се смекчава от осъществяването на допълнителен обмен с бенефициента до получаване на достатъчно информация. Образците на заявленията и окончателните доклади бяха изменени с цел решаване на този проблем във връзка с действията на Общността и специалните действия по ФВГ.

72

Бяха извлечени поуки от процеса на оценка, който беше одитиран от Палатата. Основният извод по-специално беше, че за предпочитане е участието на външен субект, който ще отговаря за целия процес на оценка. Поради това последващата оценка за периода 2011—2013 г. ще бъде извършена по съвсем различна процедура. Освен това пряко управляваните действия, които не попадаха изцяло в обхвата на оценката, ще бъдат включени в новата последваща оценка.

Освен това липсата на общи показатели, за които държавите членки трябваше да докладват от самото начало, наложи задължителното определяне на показатели при изготвяне на средносрочния преглед. Държавите членки трябваше да събират данни от бенефициентите относно тези показатели, което обяснява закъсненията. За бъдещите оценки на фонд „Вътрешна сигурност“ ще бъдат използвани общи показатели и специфични за програмата показатели, които ще направят оценката по-лесна и по-ефективна.

73

Докладите за оценка (които бяха подобрени в отговор на забележките, посочени от Палатата по време на одита) съдържат количествени данни, които представят интересен преглед на активите, закупени или разработени с помощта на Фонда. Комисията обаче признава, че поради липсата на време и недостатъчната налична информация беше трудно да се излезе извън рамките на описателния анализ на постигнатото от държавите членки съвместно с Фонда през първите четири години от неговото усвояване. Поради това Комисията счита, че цялостните резултати на Фонда могат да бъдат измерени частично.

Последващата оценка, която ще бъде извършена през 2015 г., ще включва подробна глава относно специалните действия и действията на Общността, в която ще бъдат взети предвид резултатите за периода 2007—2010 г.

74

На равнище държави членки имаше забавяне в предаването на техните доклади. До закъснения доведоха и допълнителните проверки и искания за разясняване, които Комисията трябваше да изпрати на държавите членки. Докладът бе публикуван на уебсайта на Комисията през май 2014 г.

Заключения и препоръки

75

Добавената стойност на Фонда е свързана с финансовата солидарност, установена сред държавите членки, изправени пред изключително различни ситуации на своите външни граници. Чрез своите усилия в тази област Фондът създаде осезаема солидарност между държавите, изложени на най-силен миграционен натиск на своите граници, и държавите, изложени на по-слаб натиск. Благодарение на механизма за разпределение на средствата по-голямата част от ресурсите бе насочена към най-уязвимите в това отношение държави (предимно страните от Южното Средиземноморие). Освен това добавената стойност за ЕС се демонстрира и от факта, че Фондът успешно подкрепи основни за Шенгенското пространство проекти (ВИС, ШИС II и EUROSUR). Що се отнася до слабостите, установени от Палатата, те се дължат — в една от държавите членки — главно на недостатъчния административен капацитет през първите години от усвояването на Фонда, а в другите — по-скоро на липсата на опит от страна на отговорните органи и бенефициентите в областта на управлението на средствата от ЕС, отколкото на системни и трайни недостатъци. Слабостите могат да се обяснят и със забавеното стартиране на Фонда поради късното приемане на правните основания. Според Комисията не може да се твърди, че ситуацията в Италия и Малта показва „сериозни слабости“ в управлението на Фонда.

76

Фондът подкрепи своите приоритети, а именно ШИС II, ВИС и EUROSUR. Липсата на показатели „SMART“ за някои от програмите, дължаща се на липсата на опит на отговорните органи при управлението на средствата от ЕС, не попречи на използването на Фонда от държавите членки за подкрепа на неговите приоритети. Това бе постигнато чрез извършването на подробни прегледи от Комисията на съдържанието на годишните програми и предоставянето на подходящи насоки (по-специално считано от 2010 г. насам), което позволи ресурсите по програмите да се насочат към приоритетите на Фонда.

Действително част от многогодишните програми и първите годишни програми бяха одобрени, без да съдържат стабилни показатели „SMART“. Евентуалното неприемане на програмите въз основа единствено на този аргумент би имало изключително тежки последици за съответните държави членки и репутацията на Фонда (и на Европейския съюз) и би се възприело като чисто бюрократичен подход, лишен от гъвкавост.

77

Словения разработи интегриран инструмент за управление на Фонда и за събиране на данни от самото начало. Това беше направено и от други държави, въпреки че не съществуваше правно задължение за въвеждането на такава система. В някои държави членки такива системи вече функционират.

Що се отнася до структурата на последващите оценки, повечето от недостатъците, посочени от Палатата, бяха коригирани в окончателния вариант.

Препоръка 1

Комисията счита, че тази препоръка вече е отразена в правните основания за новите фондове. На държавите членки ще бъдат предоставени допълнителни насоки.

Препоръка 2

Тази препоръка е насочена към държавите членки и се подкрепя от Комисията.

79

Комисията признава, че правната рамка на Фонда не беше добре проектирана по отношение на специалните действия. Комисията също така признава, че Фондът, въпреки възможностите, които предлага за финансиране на консулското сътрудничество чрез действия на Общността, не постигна значителни резултати в това отношение. Независимо че инициативата за такива действия зависи основно от държавите членки, това беше взето под внимание при изготвянето на проекта за новия фонд „Вътрешна сигурност“ с цел да се осигури допълнителен стимул за установяване на механизми за консулско сътрудничество.

80

Frontex ще бъде много тясно свързана с изпълнението на новия фонд „Вътрешна сигурност“ (ФВС). Съгласно правното основание тя ще бъде консултирана по проектите на национални програми на държавите членки (член 9, параграф 4 от Регламента за създаване на инструмента за финансово подпомагане за външните граници и визите като част от ФВС), и относно действия за преодоляване на слабостите, отчетени в контекста на оценка на Шенген (член 12). Приносът на Frontex ще бъде от решаващо значение и за средствата в рамките на средносрочния преглед (член 8) и Frontex ще изпълнява ключова роля в разпределянето на специалните действия, по-специално за предоставяне на оборудване за съвместните и` операции. Тъй като работата по националните програми за периода 2014—2020 г. вече стартира, Frontex понастоящем участва в тези процеси. Вече е създадена електронна платформа за обмен на информация с цел улесняване обмена на документи между Комисията и Frontex.

Вписването във фонда от техническо оборудване на Frontex и предоставянето на оборудване за операциите на Frontex са уредени в регламентите относно Frontex, а не се уреждат от Фонда. Frontex не би имала непрекъснато нужда от цялото оборудване, закупено от държавите членки с подкрепата на ФВГ, за своите съвместни операции. В рамките на фонд „Вътрешна сигурност“ оборудването, отговарящо на нуждите на Frontex за нейните операции, ще бъде закупувано по линия на специалните действия и ще бъде вписвано във фонда от техническо оборудване на Frontex.

Относно свързаното с Frontex оборудване вж. препоръка 4.

Препоръка 3

Комисията е съгласна отчасти с тази препоръка. Комисията ще насърчава създаването на общи центрове за подаване на заявления и други форми на консулско сътрудничество наред с обновяването, адаптирането и обзавеждането на консулствата. Обновяването/оборудването на консулство, което обработва стотици визи дневно, в някои случаи би могло да се окаже по-разумно, отколкото финансирането на действие за консулско сътрудничество, отнасящо се до няколкостотин заявления за издаване на визи годишно. Обновяването и обзавеждането на големи консулски служби с цел по-бързото и удовлетворяващо клиентите обработване на заявленията с помощта на съвременно (ИТ) оборудване е също толкова важно за подкрепата на проекти за консулско сътрудничество. Освен това „оборудване“ може да означава и оборудване, свързано с ВИС, което е важен приоритет. Независимо от засилването на консулското сътрудничество държавите членки следва да внедрят ВИС в световен мащаб в съответствие с плана за пускане в действие.

Препоръка 4

Първо тире: Въпреки че тази препоръка най-общо е насочена към законодателя, Комисията не я приема. Фондът поначало не е замислен като механизъм за споделяне на тежестта при подкрепата за капацитета на държавите членки като най-ефективния начин за изпълнение на собствените им отговорности и задължения по контрола на външните граници на ЕС. В рамките на фонд „Вътрешна сигурност“ оборудването, отговарящо на нуждите на Frontex за нейните операции, което ще бъде закупувано по линия на конкретно заложен финансов компонент (специални действия), ще трябва да бъде вписвано във фонда от техническо оборудване на Frontex.

Второ тире: Комисията приема тази препоръка. Вече са предприети действия за прилагане на това сътрудничество/обмен на информация на практика.

Препоръка 5

Тази препоръка е насочена към държавите членки. Разработването на всеобхватна стратегия за външните граници с оглед изготвянето на многогодишната програма, свързана с ФВГ, не произтичаше като задължение от правното основание за ФВГ, нито от който и да е друг правен акт.

Препоръка 6

Комисията не приема тази препоръка. Комисията би посочила обаче, че фонд „Вътрешна сигурност“ (граници и визи) е включил изискването за спазване на достиженията на правото от Шенген като условие за финансиране на оперативното подпомагане.

Препоръка 7

Комисията приема тази препоръка, без да се засягат съответните функции на Комисията и на държавите членки при споделеното управление.

Препоръка 8

Тази препоръка е насочена към държавите членки. Комисията подкрепя препоръката.

QJ-AB-14-015-BG-E  ISSN 1977-5814

Целта на Фонда за външните граници (ФВГ) е да подпомага държавите членки на ЕС в осигуряването на хармонизиран, ефективен и ефикасен контрол по общите външни граници.
Сметната палата провери доколко ФВГ е функционирал ефективно и в каква степен е постигнал своите цели.
Сметната палата установи, че ФВГ е насърчил финансовата солидарност, като е насочил помощта към онези държави членки, които понасят по-голяма финансова тежест.
Допълнителната европейска добавена стойност обаче е ограничена, а цялостният резултат не е възможно да бъде измерен поради слабости в мониторинга и последващите оценки. Освен това при одита бяха разкрити сериозни слабости в управлението на Фонда в ключови държави членки, което може да означава, че управлението на границите не е достатъчно засилено там където е най-необходимо.