EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014

ISBN 978-92-9207-005-2 (epub)
ISBN 978-92-9207-003-8 (tištěná verze)

doi:10.2865/99566

© Evropská unie, 2014

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

K jakémukoli použití či reprodukci fotografie 2 je nutno získat povolení přímo od držitele autorských práv.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•  jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)  Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•  prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Předplatné:

•  u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).

CS
2014

č. 15

Zvláštní zpráva

Fond pro vnější hranice
posílil finanční solidaritu,
avšak vyžaduje lepší
měření výsledků a potřeb,
aby poskytoval další
přidanou hodnotu EU

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Obsah

Glosář

Shrnutí

Úvod

Fond pro vnější hranice

EBF v souvislostech

Úlohy a odpovědnost

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

EBF přispěl k řízení vnějších hranic, celkový výsledek však nebylo možné změřit a nízká míra provádění v některých členských státech omezuje dopad

Programy a projekty se soustředily na priority EBF, celkový výsledek však nebylo možné změřit

Míra provádění v některých členských státech byla nízká

Ačkoli EBF posílil finanční solidaritu, další přidaná hodnota EU byla omezená

Částečně neúčinný systém posilování specifických priorit

Malá podpora operativní spolupráce mezi členskými státy

Mechanismus EBF pro řešení konkrétních nedostatků na strategických hraničních bodech a mechanismus pro řešení mimořádných situací byly částečně účinné

Podpora pro projekty, které by byly stejně financovány vnitrostátně, které postrádají řádné posouzení potřeb nebo které obsahují významné nezpůsobilé náklady

Programování a provádění EBF na úrovni členských států a Komise vykazuje strategické a operativní nedostatky

Programy nebyly zakotveny ve vnitrostátních strategiích pro ochranu hranic a víza…

… a postrádaly cíle SMART a měřitelné ukazatele

Požadavky na roční programování vedly k nadměrné administrativní zátěži a problémům při provádění

Postupy výběru projektů v některých členských státech nezajišťovaly naplňování jejich skutečných potřeb

Neadekvátní zadávací řízení v členských státech ohrožují řádné finanční řízení

Nedostatky v monitorování prováděném odpovědnými orgány a závažné nedostatky v hodnoceních ex post prováděných Komisí a členskými státy neumožňují odpovídající posouzení celkových výsledků fondu

Chybí odpovídající monitorování a vykazování projektů ze strany členských států

Hodnocení ex post na úrovni členských států i Komise vykazují prodlení a závažné nedostatky

Závěry a doporučení

EBF přispěl k řízení vnějších hranic, celkový výsledek však nebylo možné změřit, protože neexistovaly cíle SMART a hodnocení vykazovalo závažné nedostatky

EBF posílil finanční solidaritu, avšak jeho další přidaná hodnota EU byla omezená

Strategické nedostatky v programování EBF

Nedostatky v provádění EBF

Příloha – Kontrolované projekty

Odpovědi Komise

Glosář

Akce Společenství: Projekty spolufinancované Fondem pro vnější hranice, které podporují spolupráci mezi členskými státy. Témata projektů jsou vymezena v ročním pracovním programu Komise a ve výzvě Komise k předkládání návrhů. Akce Společenství přímo řídí Komise a provádějí je členské státy.

Cíle SMART: Cíle označované jako SMART jsou konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené.

EMSA: Evropská agentura pro námořní bezpečnost podporuje Evropskou komisi a členské státy při přípravě a provádění právních předpisů EU v oblasti námořní bezpečnosti, znečištění působeného loděmi a bezpečnosti na moři. Agentura je rovněž pověřena operativními úkoly souvisejícími s reakcí na znečištění ropou, monitorováním plavidel a identifikací a sledováním plavidel na velké vzdálenosti.

eu-LISA: Evropská agentura pro provozní řízení rozsáhlých informačních systémů v prostoru svobody, bezpečnosti a práva.

EUROSUR: Evropský systém ostrahy hranic poskytuje platformu pro výměnu informací a spolupráci mezi orgány ochrany hranic členských států a s agenturou Frontex.

EUSatCen: Satelitní středisko Evropské unie je agentura EU v oblasti obrany a bezpečnosti, která podporuje rozhodování Evropské unie tím, že zajišťuje analýzu satelitních snímků a jiných údajů.

Frontex: Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie. Agentura Frontex koordinuje operace členských států v pohraničních oblastech, které čelí významnému migračnímu tlaku, provádí analýzu rizik a podporuje výcvik pohraniční stráže.

GŘ pro vnitřní věci: Generální ředitelství (GŘ) Evropské komise odpovědné za oblast politiky označovanou jako „vnitřní věci“ (GŘ HOME).

Konkrétní akce: Konkrétní akce odvozené z ročního pracovního programu a přímo řízené Komisí by měly připívat k rozvoji společného evropského systému integrovaného řízení hranic tím, že řeší nedostatky na strategických hraničních bodech zjištěné v analýze rizik prováděné agenturou Frontex.

Mimořádné akce: Projekty spolufinancované Fondem pro vnější hranice na podporu členských států v řádně zdůvodněných mimořádných situacích, jež vyžadují naléhavá opatření na vnějších hranicích. Mimořádné akce přímo řídí Komise a provádějí je členské státy.

Nástroj pro hranice a víza Fondu pro vnitřní bezpečnost: Nástroj pro hranice a víza Fondu pro vnitřní bezpečnost byl zřízen na období 2014–2020 a zahrnuje EBF.

Program SOLID: Obecný program „Solidarita a řízení migračních toků“ na období 2007–2013 se skládá ze čtyř fondů (Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí, Evropský uprchlický fond, Evropský návratový fond a Fond pro vnější hranice). V této zprávě se výraz „fond“ používá k označení Fondu pro vnější hranice.

Přidaná hodnota EU: Hodnota vytvářená Fondem pro vnější hranice, která doplňuje hodnotu, jež by byla jinak vytvořena členskými státy, pokud by jednaly samy. Patří sem i finanční solidarita, kdy členské státy nesoucí v zájmu EU větší finanční břemeno získávají větší objem financování. Přidanou hodnotu EU dále vytváří podpora specifických priorit EU, spolupráce mezi členskými státy nebo zacílení na nejnaléhavější problémy, tzn. na nejohroženější příhraniční oblasti.

Roční program: Pracovní program členského státu, kterým se provádí jeho víceletý program.

Řídicí a kontrolní systém: Soubor postupů a praktických opatření, který členskému státu slouží k provádění fondů SOLID.

Schengenská hodnocení: Ověření, která provádí Rada, jež kontroluje, zda je správně uplatňováno schengenské acquis. Po přijetí nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis převezme vedoucí úlohu Komise.

Schengenské acquis: Společný soubor schengenských pravidel, která mají uplatňovat členské státy schengenského prostoru, zahrnující kontroly na pozemních, námořních a vzdušných hranicích (letištích), vydávání víz, policejní spolupráci a ochranu osobních údajů.

Schengenský informační systém (SIS II): Rozsáhlý informační systém, který využívají jednotky pohraniční stráže, jakož i policejní, celní, vízové a soudní orgány v celém schengenském prostoru k výměně údajů, jako jsou informace o osobách, které se mohou podílet na závažné trestné činnosti nebo nejsou oprávněny ke vstupu do EU či pobytu v EU.

Schengenský katalog týkající se ochrany vnějších hranic, navracení a zpětného přebírání osob: Tento katalog byl vydán Radou Evropské unie. Obsahuje doporučení a osvědčené postupy, které mají napomoci jak členským státům schengenského prostoru, tak státům přistupujícím k schengenskému prostoru při správném uplatňování schengenského acquis.

Schengenský prostor: Oblast tvořená 26 evropskými zeměmi, které na svých společných hranicích zrušily pasové a imigrační kontroly. Skládá se z 22 členských států EU a čtyř členských zemí Evropského sdružení volného obchodu (ESVO).

Vízový informační systém (VIS): Rozsáhlý informační systém, který umožňuje státům schengenského prostoru výměnu vízových údajů.

Shrnutí

I

Fond pro vnější hranice (EBF) je hlavním finančním nástrojem EU na podporu řízení vnějších hranic a pro období let 2007–2013 má hodnotu 1,9 miliardy EUR. Obecným cílem EBF je pomoci současným a budoucím státům schengenského prostoru zajistit jednotné, účinné a efektivní kontroly na jejich společných vnějších hranicích.

II

Audit Účetního dvora se zaměřil na procesy související s účinností fondu EBF, přidanou hodnotou EU a plněním cílů programů a projektů. Zkoumaly se při něm koncepce, programování a provádění fondu, stejně jako monitorování a hodnocení.

III

Audit ukázal, že EBF přispěl k řízení vnějších hranic a posílil finanční solidaritu. Další přidaná hodnota EU však byla omezená a celkový výsledek nebylo možné změřit kvůli nedostatkům v monitorování odpovědnými orgány a závažným vadám hodnocení ex post, která prováděla Komise a členské státy.

IV

Programy členských států nebyly začleněny do vnitrostátních strategií ochrany hranic a víz a postrádaly cíle SMART a měřitelné ukazatele. Postupy výběru projektů nezajišťovaly, aby byly naplňovány skutečné potřeby členských států, a neadekvátní postupy zadávání veřejných zakázek v členských státech ohrožovaly finanční řízení.

V

Při auditu byly zjištěny závažné nedostatky v řízení fondu v klíčových členských státech (Řecko, Španělsko, Itálie a v případě prvních let financování Malta). Nízká míra provádění v některých zemích omezovala účinnost fondu. Tyto nedostatky vedly k riziku, že řízení hranic nebude dostatečně posíleno tam, kde je to nejvíce zapotřebí.

VI

Účetní dvůr soustředí svá doporučení do čtyř oblastí:

a)Zajištění dostupnosti informací o celkových výsledcích
Členské státy by měly stanovit měřitelné cíle pro ukazatele výstupů, výsledků, a pokud je to možné, také dopadů, přičemž ukazatele by měly být od počátku programu evidovány pomocí odpovídajících IT systémů. Komise by měla zajistit, aby její hodnotící zprávy přinášely zúčastněným stranám informovanou a včasnou analýzu základních údajů.

b)Zvýšení přidané hodnoty EU, kterou fond přináší
Komise by měla agentuře Frontex poskytovat relevantní, komplexní a včasné informace týkající se provádění fondu EBF, Fondu pro vnitřní bezpečnost a následných nástrojů. Evidence spolufinancovaného majetku v rezervě technického vybavení agentury Frontex by měla být povinná u majetku, který by mohl být užitečný pro její potřeby. Dále by se členské státy a Komise měly více soustředit na zřizování společných středisek pro podávání žádostí a pro jiné formy konzulární spolupráce spíše než na renovaci, úpravy nebo vybavení konzulárních úřadů.

c)Začlenění EBF do vnitrostátní strategie správy hranic
Členské státy by měly vypracovat komplexní vnitrostátní strategie správy hranic na základě analýzy rizik podle modelu společné integrované analýzy rizik a tyto strategie by měly být podmínkou ex ante pro obdržení podpory z Fondu pro vnitřní bezpečnost či následných nástrojů.

d)Posílené provádění fondu
Zvláště v klíčových členských státech by měla být posílena administrativní kapacita, a to včetně zadávání veřejných zakázek.

Úvod

Fond pro vnější hranice

01

Fond pro vnější hranice (EBF) je hlavním finančním nástrojem Evropské unie (EU) na podporu řízení vnějších hranic a pro období let 2007–2013 má hodnotu 1,9 miliardy EUR¹. Jeho obecným cílem je pomoci současným a budoucím státům schengenského prostoru zajistit jednotné, účinné a efektivní kontroly na společných vnějších hranicích členských států Evropské unie.

02

Uvnitř schengenského prostoru byly vnitřní kontroly zrušeny a důsledkem toho je skutečnost, že bezpečnost vnějších hranicí kteréhokoli státu ovlivňuje všechny ostatní státy. Kvůli rozdílné geografické situaci jednotlivých zemí se míra odpovědnosti za ochranu hranic značně liší. Cílem EBF je zajistit finanční solidaritu mezi členskými státy² prostřednictvím podpory těch států, pro které ochrana vnějších hranic EU představuje velkou zátěž.

03

V současné době provádí fond EBF 28 členských států (viz obrázek 1). Na EBF se podílejí všechny členské státy EU vyjma Spojeného království, Irska a Chorvatska³.

04

Obecné cíle EBF spočívají v podpoře:

a)účinné organizace ochrany hranic;

b)účinného řízení toků osob na vnějších hranicích v souladu se schengenským acquis a se zásadou zacházení založeného na vzájemné úctě a důstojnosti;

c)jednotného uplatňování příslušných právních předpisů EU;

d)zdokonalování konzulárních služeb členských států ve třetích zemích, pokud jde o toky státních příslušníků třetích zemí na území členských států a spolupráci mezi členskými státy v tomto ohledu.

05

Přínosu EBF k řízení vnějších hranic má být dosaženo pomocí zaměření na pět priorit (obrázek 2). Tyto priority vymezila Komise ve „strategických zásadách“⁴. Členské státy musí ve svých víceletých programech k fondu EBF řešit nejméně tři z těchto priorit. V rámci každé z pěti priorit Komise určila řadu oblastí se zvláštním významem pro EU („specifické priority“), pro které mohou členské státy získat z EBF vyšší míru spolufinancování (viz bod 9).

Obrázek 1

Země zúčastněné ve fondu EBF

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Obrázek 2

Priority a specifické priority EBF

Zdroj: Podle rozhodnutí Komise 2007/599/ES.

06

Výdaje podle priorit v období 2007–2010 znázorňuje obrázek 3. Na základě plánů členských států na období 2011–2013 se očekává, že příděl na prioritu 1 vzroste na 37 %, zatímco příděl na prioritu 2 se sníží na 36 %, přičemž ostatní priority zůstanou beze změny.

07

Mezi opatření financovaná z EBF patří investice do infrastruktury na hraničních přechodech, nákup vybavení pro zásahy na hranicích (například vozidel, plavidel a letadel), iniciativy pro spolupráci v oblasti konzulárních služeb, investice do Schengenského informačního systému (SIS) a Vízového informačního systému (VIS), odborná příprava pracovníků, pilotní projekty a studie.

Obrázek 3

Výdaje z EBF na roční programy období 2007–2010 podle priorit¹

¹Poslední dostupné konečné údaje o výdajích se týkají ročního programu na rok 2010. Jelikož období způsobilosti bylo stanoveno na 2,5 roku, finanční prostředky z tohoto ročního programu bylo možné vynakládat až do konce června 2012 a členské státy a Komise je musely následně ověřit. Zprávy o pozdějších ročních programech dosud nebyly dokončeny.

Zdroj: Evropská komise.

08

V rámci EBF bylo 7,3 % procenta vyhrazeno na akce Společenství, které podporují zejména spolupráci členských států, na mimořádné akce (které jsou součástí akcí Společenství) a na konkrétní akce zabývající se nedostatky na strategických hraničních bodech.

09

Základní příspěvek fondu EBF činí 50 % celkových nákladů akcí či 75 % u akcí v zemích, na něž se vztahuje Fond soudržnosti, nebo v oblastech „specifických priorit“, a dosahuje 80 % u konkrétních akcí a 90 % u akcí Společenství a mimořádných akcí.

10

Tabulka 1 uvádí příděly pro vnitrostátní programy podle členských států a na akce Společenství, mimořádné a konkrétní akce. Podíl největších příjemců z EBF znázorňuje obrázek 4.

Obrázek 4

Podíl členských států na přidělených prostředcích z EBF

Zdroj: Evropská komise.

Tabulka 1

Přidělené prostředky z EBF v období 2007–2013

| Přidělené prostředky 2007–2013 v eurech | Podíl na celkové výši
Španělsko | 289 394 768 | 17,92 %
Itálie | 250 178 433 | 15,49 %
Řecko | 207 816 755 | 12,87 %
Francie | 116 220 276 | 7,20 %
Německo | 76 099 991 | 4,71 %
Polsko | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Rumunsko¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Maďarsko | 59 295 401 | 3,67 %
Finsko | 51 264 631 | 3,18 %
Slovinsko | 49 532 286 | 3,07 %
Bulharsko¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Nizozemsko | 38 035 209 | 2,36 %
Litva² | 31 674 480 | 1,96 %
Kypr | 30 017 404 | 1,86 %
Estonsko | 27 129 191 | 1,68 %
Portugalsko | 23 948 902 | 1,48 %
Belgie | 19 944 180 | 1,24 %
Švýcarsko¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Lotyšsko | 16 830 844 | 1,04 %
Česká republika | 15 853 542 | 0,98 %
Rakousko | 13 875 936 | 0,86 %
Norsko¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Švédsko | 10 887 663 | 0,67 %
Slovensko | 8 675 910 | 0,54 %
Dánsko | 7 874 409 | 0,49 %
Lucembursko | 598 220 | 0,04 %
Island¹ | 444 240 | 0,03 %
Celkem | 1 614 577 936 | 100,00 %
Akce Společenství / mimořádné akce | 91 214 322 |
Konkrétní akce | 45 000 000 |
Zvláštní režim průjezdu v Litvě² | 108 000 000 |
Technická pomoc Komise | 2 794 774 |
EBF celkem | 1 861 587 032 |

1Bulharsko, Rumunsko, Norsko, Island a Švýcarsko se EBF účastní od roku 2010.

2Přidělené prostředky uvedené pro Litvu nezahrnují zvláštní režim průjezdu. Zvláštní režim průjezdu se týká ušlých poplatků a dodatečných nákladů vzniklých v důsledku průjezdu občanů Ruské federace do Kaliningradské oblasti a z ní a činí 15 milionů EUR ročně za období 2007–2010 a 16 milionů EUR za období 2011–2013.

Zdroj: Evropská komise.

EBF v souvislostech

11

Většina výdajů týkajících se řízení vnějších hranic je financována vnitrostátně⁵. Členské státy nesou odpovědnost za řízení svých vnějších hranic a uplatňují přitom pravidla stanovená v schengenském acquis. Evropská agentura pro řízení operativní spolupráce na vnějších hranicích členských států Evropské unie (Frontex) koordinuje spolupráci mezi členskými státy a zajišťuje analýzy rizik a odbornou přípravu. EBF je tudíž jedním dílkem ve skládačce systému řízení vnějších hranic (viz obrázek 5).

Obrázek 5

Zúčastněné strany a vlivy v oblasti řízení hranic a víz

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

12

EBF je součástí obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“ pro období 2007–2013“ (program SOLID), který řídí GŘ pro vnitřní věci. Program SOLID má zlepšit řízení migračních toků na úrovni EU a pomáhat při sdílení finanční zátěže vyplývající z integrovaného řízení společných vnějších hranic a provádění společných imigračních a azylových politik⁶.

13

Vnější faktory, například nedávné nepokoje v severní Africe spolu s probíhajícími politickými a hospodářskými krizemi v jiných částech světa, vedly k masivním migračním tokům, které vytvářejí značný tlak na vnější hranice EU. Pátrací a záchranné operace nepatří k prioritám EBF, avšak v rámci hlídek ostrahy hranic lze vybavení spolufinancované z EBF využít pro záchranu životů na moři (a také tak bylo využito).

Úlohy a odpovědnost

14

EBF je prováděn zejména prostřednictvím sdíleného řízení⁷. Podle této zásady nesou členské státy odpovědnost (operační a finanční) za provádění financovaných akcí, zatímco Komise je nadále odpovědná za celkové plnění rozpočtu. Komise přijímá strategické zásady, které vymezují programový rámec EU. Každý zúčastněný členský stát připravuje víceletý program, v němž tyto strategické zásady uplatňuje na základě svých vlastních potřeb.

15

Víceletý program se provádí prostřednictvím ročních programů. Oba schvaluje Komise. Po dokončení každého ročního programu členské státy předkládají závěrečné zprávy.

16

Komise je rovněž povinna zabezpečit, aby členské státy zřídily odpovídající řídicí a kontrolní systémy, aby byly pro financované projekty zajištěny náležité informace, publicita a návazná opatření a aby byly akce v souladu s ostatními relevantními politikami a iniciativami Unie a aby je doplňovaly.

17

Způsob, jakým členské státy fond provádějí, Komise monitoruje prostřednictvím dokumentárních přezkumů popisů řídicích a kontrolních systémů, zpráv o dosaženém pokroku a závěrečných zpráv a prostřednictvím auditních a monitorovacích návštěv.

18

Na úrovni členského státu řídicí a kontrolní systém zahrnuje⁸:

a)Odpovědný orgán, který odpovídá za řízení a provádění víceletého programu. Zejména předkládá Komisi víceleté a roční programy, vybírá operace a ověřuje způsobilost výdajů, o jejichž proplacení žádají koneční příjemci⁹.

b)Auditní orgán, který provádí kontroly, jimiž se ověřuje fungování řídicích a kontrolních systémů¹⁰.

c)Certifikační orgán, který osvědčuje, že prohlášení o výdajích jsou v souladu s příslušnými předpisy¹¹.

19

Vnitrostátní spolufinancování může podléhat vnitrostátní kontrole a auditu v závislosti na správních postupech členských států.

1Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 574/2007/ES ze dne 23. května 2007 o zřízení Fondu pro vnější hranice na období 2007 až 2013 jako součásti obecného programu „Solidarita a řízení migračních toků“ (Úř. věst. L 144, 6.6.2007, s. 22).

2Podle zavedené praxe v této oblasti je výraz „členské státy“ v této zprávě používán k označení zemí zúčastněných ve fondu EBF bez ohledu na to, zda jsou členskými státy EU nebo přidruženými státy.

3Bulharsko a Rumunsko se účastní od roku 2010, stejně jako tři přidružené státy (Norsko, Island a Švýcarsko). Lichtenštejnsko platí příspěvek do fondu od roku 2012, vzdalo se však práva na účast, neboť nemá vnější hranice a konzulární úřady.

4Rozhodnutí Komise 2007/599/ES ze dne 27. srpna 2007, kterým se provádí rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 574/2007/ES, pokud jde o přijetí strategických zásad na období let 2007–2013 (Úř. věst. L 233, 5.9.2007, s. 3).

5Úplné a spolehlivé údaje o vnitrostátních výdajích členských států na řízení vnějších hranic nejsou k dispozici.

6Dalšími složkami programu SOLID jsou Evropský uprchlický fond (ERF), Evropský fond pro integraci státních příslušníků třetích zemí (EIF) a Evropský návratový fond. Fondům EIF a ERF se věnuje zvláštní zpráva Účetního dvora č. 22/2012 s názvem „Přispívají Evropský fond pro integraci a Evropský uprchlický fond účelně k integraci státních příslušníků třetích zemí?“ (http://eca.europa.eu).

77,3 % fondu je řízeno přímo Komisí. Přímo řízenými částmi fondu EBF jsou akce Společenství (včetně mimořádných akcí) a konkrétní akce.

8Ve zvláštní zprávě Účetního dvora č. 22/2012 se konstatovalo, že struktura složená ze tří orgánů vedla k neúměrné administrativní zátěži. Pro fondy v oblasti spravedlnosti a vnitřních věcí v období 2014–2020 Komise navrhla zrušit certifikační orgán.

9Články 28 a 29 rozhodnutí č. 574/2007/ES.

10Článek 32 rozhodnutí č. 574/2007/ES.

11Článek 31 rozhodnutí č. 574/2007/ES.

Rozsah a koncepce auditu

20

Hlavním úkolem auditu bylo zodpovědět otázku, zda EBF účinně přispěl k řízení vnějších hranic. Tato otázka byla rozčleněna na následující dílčí otázky:

a)Podpořily programy a projekty účinným způsobem priority EBF v oblasti řízení vnějších hranic?

b)Zajistil EBF finanční solidaritu mezi členskými státy, zabýval se svými specifickými prioritami, a přinesl tudíž přidanou hodnotu EU?

c)Přispěly postupy programování a provádění EBF k účinnosti fondu?

d)Používají členské státy a Komise odpovídajícím způsobem monitorování a hodnocení, aby zlepšily účinnost EBF?

21

Audit se týkal:

a)částí EBF podléhajících sdílenému řízení, které řídí a provádějí členské státy;

b)akcí Společenství (včetně mimořádných akcí) a konkrétních akcí přímo řízených Komisí a prováděných členskými státy.

22

Audit se zaměřil na procesy související s účinností EBF, přidanou hodnotou EU a dosahováním cílů projektů a programů. Jeho cílem bylo prozkoumat koncepci, programování a provádění a také monitorování a hodnocení opatření financovaných z EBF. Auditoři neprováděli podrobnou analýzu řídicích a kontrolních systémů v členských státech¹², ani neuskutečnili přímé měření dopadu dosaženého prostřednictvím opatření financovaných z EBF, nýbrž založili své posouzení na údajích členských států a Komise z monitorování a hodnocení.

23

Základem auditu byly:

a)dokumentární přezkum závěrečných zpráv z víceletých a ročních programů (zahrnujících programy v období 2007–2010) a příspěvků pěti vybraných členských států k hodnocení¹³, zprávy Komise o přidělování zdrojů, průběžná zpráva Komise o dosažených výsledcích a návrh jejího hodnocení ex post, dokumenty Rady a vybrané studie a dokumenty agentury Frontex;

b)rozhovory a sběr údajů na místě v Komisi, odpovědných orgánech a u konečných příjemců v pěti vybraných členských státech. Rozhovory byly vedeny i s jinými zúčastněnými stranami, například s Radou v případě schengenských hodnocení¹⁴, agentury Frontex a Agentury Evropské unie pro základní práva;

c)návštěvy na místě u 31 dokončených projektů ve vybraných členských státech na základě subjektivního (nikoli náhodného) vzorku (viz příloha), který zahrnoval roční programy z období 2007–2010;

d)dokumentární přezkum sedmi dokončených projektů¹⁵ přímo řízených Komisí na základě subjektivního (nikoli náhodného) vzorku zahrnujícího roční pracovní programy z období 2007–2011 (viz příloha);

e)samostatný audit¹⁶, který se uskutečnil v jednom z vybraných členských států (Španělsko) a dotkl se EBF.

24

Audit byl proveden s ohledem na návrhy Komise pro období financování 2014–2020, které předpokládají vytvoření Fondu pro vnitřní bezpečnost jakožto nástupce EBF¹⁷, z něhož se bude poskytovat finanční podpora pro řízení vnějších hranic a víz. Návrhy zahrnují změny obsahu i řídicího a kontrolního systému. Tyto návrhy byly v relevantních případech v auditu rovněž zohledněny.

12Řídicím a kontrolním systémem fondů programu SOLID se zabývala zvláštní zpráva č. 22/2012.

13Řecko, Španělsko, Itálie, Malta a Polsko. Výběr členských států vycházel z přidělování prostředků z EBF, hodnocení rizik na základě informací z auditů a monitorovacích zpráv Komise, jakož i informací od agentury Frontex, a z potřeby vyváženosti mezi hlavními rizikovými oblastmi na vnější hranici ve Středomoří a na východní hranici, vzhledem k tomu, že přibližně 60 % prostředků z EBF směřuje na jižní hranici (Středomoří a španělské Kanárské ostrovy) a přibližně 25 % na východní hranici. Na vybrané členské státy společně připadá 55 % celkových prostředků přidělených z EBF.

14Schengenská hodnocení jsou ověření toho, že stávající a budoucí státy schengenského prostoru správně uplatňují schengenská pravidla. Schengenská hodnocení prováděla Rada jako mezivládní proces. Na základě přijetí nařízení Rady (EU) č. 1053/2013 ze dne 7. října 2013 o vytvoření hodnotícího a monitorovacího mechanismu k ověření uplatňování schengenského acquis a o zrušení rozhodnutí výkonného výboru ze dne 16. září 1998, kterým se zřizuje Stálý výbor pro hodnocení a provádění Schengenu (Úř. věst. L 295, 6.11.2013, s. 27) bude mít vedoucí úlohu Komise.

15Tři projekty mimořádných akcí, dva další projekty akcí Společenství, dva projekty konkrétních akcí.

16V rámci prohlášení Účetního dvora o věrohodnosti za rok 2013.

17Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 515/2014 ze dne 16. dubna 2014, kterým se jako součást Fondu pro vnitřní bezpečnost zřizuje nástroj pro finanční podporu v oblasti vnějších hranic a víz a zrušuje rozhodnutí č. 574/2007/ES (Úř. věst. L 150, 20.5.2014, s. 143).

Připomínky

25

Účetní dvůr předkládá svá hlavní auditní zjištění ve čtyřech oddílech. První oddíl dokládá, že EBF přispěl k řízení vnějších hranic, avšak celkový výsledek nebylo možno změřit. Druhý oddíl se zaměřuje na to, jak EBF podporuje finanční solidaritu, a na jeho přidanou hodnotu EU. Třetí oddíl se věnuje programování a provádění. A konečně čtvrtý oddíl se zabývá monitorováním a hodnocením.

EBF přispěl k řízení vnějších hranic, celkový výsledek však nebylo možné změřit a nízká míra provádění v některých členských státech omezuje dopad

Programy a projekty se soustředily na priority EBF, celkový výsledek však nebylo možné změřit

26

Víceleté programy a roční programy v pěti vybraných členských státech byly obecně v souladu se všemi pěti prioritami EBF a přispívaly k nim (obrázek 2). Vzhledem k nedostatkům v monitorování v těchto členských státech a k závažným vadám hodnocení ex post (viz body 71–73) na úrovni jak členských států, tak Komise však nebylo možné, aby Účetní dvůr provedl přiměřené posouzení celkových výsledků fondu.

27

Většina auditovaných projektů podporovala plnění priorit EBF. Z 31 projektů, u nichž byl proveden audit na místě (viz příloha) v pěti vybraných členských státech, pět podporovalo priority fondu EBF jen částečně (neboť obsahovalo projektové výdaje, které byly nezpůsobilé¹⁸, nebo nebylo možné stanovit relevantnost těchto výdajů pro EBF)¹⁹. Příspěvek jednoho dalšího projektu²⁰ k plnění priorit byl v rozporu s cíli EBF²¹, protože nedodržoval zásadu vzájemné úcty a důstojnosti (viz bod 60).

28

Většina projektů dosáhla svého zamýšleného výstupu, ale nebyly stanoveny měřitelné cíle a ukazatele (viz body 52–54) a zprávy dostatečně neprokazovaly dosažený výstup a dopad (příklady ukazatelů výstupů, výsledků a dopadů viz obrázek 6).

Obrázek 6

Příklady ukazatelů výstupů, výsledků a dopadů

Zdroj: Příklady Evropského účetního dvora na základě modelu Komise, v němž jsou výsledky, uváděné v angličtině jako „results“, označovány v angličtině jako „outcomes“.

Míra provádění v některých členských státech byla nízká

29

Průměrná míra provádění vnitrostátních programů EBF v období 2007–2010 činila 87,6 %. V malém počtu členských států však existovaly problémy (obrázek 7). Zejména jde o Řecko, kde plánování a provádění bylo neúspěšné do té míry, že bylo čerpáno jen 43 % jeho přídělu z EBF²².

Obrázek 7

Míra provádění EBF v období 2007–2010

Zdroj: Výpočet provedený Komisí v rámci hodnocení ex post pro oba uzavřené programy a v případech neuzavřených programů na základě odhadů členských států. Bulharsko, Island, Norsko a Rumunsko poskytly údaje jen za roční programy 2010. Dánsko a Polsko neposkytly údaje o provádění programů z roku 2010. Míry provádění za Kypr a Českou republiku nebyly konečné. Dánsko neuvedlo míry provádění za celkový rozpočet. Za Švýcarsko a Lucembursko nebyly poskytnuty žádné údaje. Údaj o Řecku vychází ze závěrečných zpráv jeho ročních programů.

Ačkoli EBF posílil finanční solidaritu, další přidaná hodnota EU byla omezená

30

Účetní dvůr se snažil zjistit, zda bylo dosaženo cíle EBF spočívajícího v posílení finanční solidarity. Hledal také důkazní informace o tom, že EBF poskytuje další přidanou hodnotu EU, a to především tím, že se soustředí na specifické priority (viz obrázek 2), podporuje spolupráci mezi členskými státy nebo se zaměřuje na nejnaléhavější problémy.

31

Přidělené prostředky pro EBF zjevně pomohly rozložit finanční zátěž členských států způsobenou zavedením integrovaného řízení společných vnějších hranic Unie. Členské státy nesoucí vyšší relativní zátěž získávají větší pomoc z EBF (viz obrázek 4). Účetní dvůr však zjistil, že další přidaná hodnota EU z fondu EBF byla omezená v důsledku:

a)částečně neúčinného systému posilování specifických priorit;

b)malé podpory operativní spolupráce mezi členskými státy;

c)špatně navržených mechanismů reakce na konkrétní nedostatky na strategických hraničních bodech a také jen částečně účinných mechanismů reakce na mimořádné situace;

d)podpory programů a projektů, které by byly v každém případě financovány vnitrostátně, přičemž u některých kontrolovaných projektů nebylo provedeno řádné posouzení potřeb nebo tyto projekty obsahovaly významné nezpůsobilé náklady.

Fotografie 1

Tři plavidla třídy 300 určená pro všechny povětrnostní podmínky spolufinancovaná z EBF patřící italské pobřežní stráži a operující z ostrova Lampedusa

Zdroj: EÚD.

Částečně neúčinný systém posilování specifických priorit

32

Komise vypracovala strategické zásady s cílem vymezit priority, doplněné specifickými prioritami pro provádění EBF v členských státech, které budou vykazovat přidanou hodnotu EU, a s cílem poskytnout v této souvislosti pobídky. Projekty na podporu specifických priorit, jako jsou systémy SIS a VIS (rámeček 1), konzulární spolupráce a systém EUROSUR, byly způsobilé k vyšší míře spolufinancování. Tato pobídka (75 % namísto obvyklých 50 %) je však neúčinná v 15 zemích Fondu soudržnosti²³ (na které připadá přibližně 60 % přidělených prostředků EBF), protože tyto země získávají spolufinancování ve výši 75 % v každém případě. Některé členské státy (Španělsko a Malta) potvrdily, že specifické priority nebyly při přípravě jejich programů významným faktorem.

33

Kromě toho tři z 12 specifických priorit Komise neformulovala jasně²⁴ nebo postrádaly praktický rozměr, což dále komplikuje jejich schopnost zajistit přidanou hodnotu EU. Počínaje ročními programy na rok 2011 se Komise snaží zaměřit financování z EBF na specifické priority, v důsledku nedostatečného monitorování však neexistují žádné doklady o tom, že se tím zvýšilo jejich využívání.

34

Vzhledem k tomu, že neexistuje systém pro monitorování využití specifických priorit a spolehlivé a odpovídající hodnocení ex post na úrovni Komise, však nebyl Účetní dvůr schopen určit plný rozsah podpory akcí s „vysokou“ přidanou hodnotou EU.

Malá podpora operativní spolupráce mezi členskými státy

35

Ve dvou konkrétních případech, kdy měl EBF podpořit spolupráci mezi členskými státy, jmenovitě konzulární spolupráci a operace agentury Frontex, bylo dosaženo jen omezených výsledků.

  Rámeček 1

Příspěvek EBF pro SIS II a VIS

Přes nedostatečné monitorování našel Účetní dvůr důkazní informace o příspěvku fondu EBF ke specifickým prioritám týkajícím se zřízení informačních systémů SIS II a VIS. Během svých návštěv těchto projektů na místě Účetní dvůr konstatoval, že podpora z EBF byla považována za zásadní pro rozvoj vnitrostátních systémů²⁵. Prodlení a změny systémů IT na úrovni EU²⁶ však měly dopad na efektivnost a účinnost EBF, protože bylo nutné provádět úpravy a nebylo možné využít zakoupené vybavení²⁷.

36

Cíle fondu EBF (v rámci jeho priority 3) spočívajícího ve financování rozvoje konzulární spolupráce, konkrétně pak společných středisek pro podávání žádostí, bylo dosaženo jen v omezeném rozsahu, a to přesto, že byla k dispozici 90% míra spolufinancování v rámci akcí Společenství. Byla financována jen dvě společná střediska pro podávání žádostí (jeden příklad viz rámeček 2) a pouze jeden členský stát (Francie) plánoval projekt konzulární spolupráce prostřednictvím jiných forem spolupráce (například společného umístění nebo externího zajištění činností). Členské státy namísto toho využívaly EBF k opravám, úpravám a vybavení svých vlastních národních konzulárních úřadů – někdy v týchž zemích. V důsledku tohoto způsobu využití EBF se nepodařilo využít úspor z rozsahu a těžit ze spolupráce mezi členskými státy s cílem zdokonalit postupy podávání žádostí o víza a předcházet vízovým podvodům.

37

Druhou oblastí spolupráce, v níž měl EBF jen omezený dopad, je podpora operací koordinovaných agenturou Frontex zvýšením rozsahu majetku, který má k dispozici. Strategické zásady obsahují specifickou prioritu, jejímž účelem je posílit operativní kapacitu agentury Frontex. Stejně jako v případě ostatních specifických priorit však měl mechanismus jen malý účinek (viz bod 32) a jeho výsledky nebyly změřeny.

38

Účetní dvůr ověřoval, zda byl majetek spolufinancovaný fondem EBF evidován v rezervě technického vybavení agentury Frontex. To by agenturu podpořilo v jejím plánování a provádění (společných) operací (rámeček 3). Přestože by velké množství majetku spolufinancovaného fondem EBF bylo pro mise agentury Frontex vhodné, evidovat vybavení spolufinancované fondem v rezervě technického vybavení není z právního hlediska povinné. Účetní dvůr zjistil, že takto byly evidovány jen dva kusy ze vzorku 16 letadel a hlídkových plavidel. To omezuje schopnost agentury Frontex plánovat a provádět (společné) operace.

  Rámeček 2

Společné středisko pro podávání žádostí „Maison Schengen“ v Kinshase (Demokratická republika Kongo)

Cílem belgicko-portugalské iniciativy financované v rámci dvou projektů akcí Společenství (2007 a 2009, celkové financování z EBF 845 704 EUR) bylo vytvořit první společné středisko pro podávání žádostí o schengenská víza. Každý zúčastněný členský stát nadále nese odpovědnost za interní zpracování. Postupy podávání žádostí jsou však centralizovány, což umožňuje, aby více členských států sdružilo a sdílelo své zdroje. Tato centralizace podporuje lepší, efektivnější a humánnější přijímání žadatelů o víza a boj proti spekulativnímu podávání žádostí o víza²⁸ a podvodům. Na konci roku 2013 středisko zastupovalo 17 států schengenského prostoru.

  Rámeček 3

Příklad správné praxe: poskytnutí majetku pro využití při operacích agentury Frontex

Dvěma položkami majetku ve vzorku Účetního dvora evidovanými v rezervě technického vybavení agentury Frontex byla letadla maltských ozbrojených sil.

Přestože sama čelí pravidelnému migračnímu tlaku, poskytla Malta jedno ze svých hlídkových letadel pořízených díky financování z EBF k dispozici na 90 hodin pro konkrétní společnou operaci agentury Frontex ve Španělsku v říjnu 2012.

Fotografie 2
Letadlo s pevnými křídly pro námořní hlídky spolufinancované EBF s cílem posílit schopnosti maltských ozbrojených sil při ochraně hranic

© Maltské ozbrojené síly

39

Kromě toho agentura Frontex i přes povinnost Komise vyplývající z předpisů a své žádosti neobdržela od Komise až do června 2013 žádné informace o provádění fondu (například o nakoupeném majetku), což dále omezuje její plánovací a operativní schopnost a její kontroly, jež mají zabránit dvojímu financování provozních nákladů.

40

Pro období 2014–2020 Komise navrhla poskytovat pobídky pouze pro dvě priority vnitrostátních programů, a to zvýšením spolufinancování EU na 90 % a zajištěním dalšího financování. Konkrétní akce jsou zrušeny. Prioritami, na něž jsou poskytovány pobídky, jsou ty, u nichž Účetní dvůr zjistil omezenou přidanou hodnotu EU, jmenovitě konzulární spolupráce a příspěvek fondu k operacím agentury Frontex. Ačkoli se plánuje, že agentura Frontex bude silněji zapojena do řízení fondu, komplexní výměna informací mezi agenturou a Komisí v rámci provádění programu ve sdíleném i přímém řízení se nepředpokládá. Kromě toho stále neexistuje obecná povinnost, aby byly položky majetku financované z EBF vkládány do rezervy technického vybavení agentury Frontex.

Mechanismus EBF pro řešení konkrétních nedostatků na strategických hraničních bodech a mechanismus pro řešení mimořádných situací byly částečně účinné

41

Jedním z prvků potenciální přidané hodnoty EU fondu EBF je jeho schopnost být nasměrován na nejnaléhavější problémy, jimiž jsou obvykle nejohroženější hraniční oblasti nebo obecné mimořádné situace. Aby posoudil účinnost mechanismu EBF při reakci na mimořádné situace a při řešení konkrétních nedostatků na strategických hraničních bodech, Účetní dvůr zkoumal relevantní toky financování EBF. Audit ukázal, že konkrétní akce byly používány jen jako „doplnění“ ročních programů členských států. Členské státy i Komise nezajistily koordinaci mezi těmito jednotlivými částmi EBF, což vedlo ke ztrátě přehledu o tom, který projekt je financován, kde a z jakého důvodu.

42

Kromě toho Účetní dvůr zjistil, že část mimořádných akcí byla využita pro situace, které nebyly mimořádné, nebo byla špatně řízena (viz rámeček 4).

  Rámeček 4

Částečně účinný systém financování mimořádných situací na vnějších hranicích

Případ 1: Podpora akcí, které nebyly mimořádnými situacemi

Mimořádné akce v roce 2011 byly zcela využity na osm projektů v celkové hodnotě asi 7,5 milionu EUR na podporu členských států v závěrečných fázích jejich vývoje systému SIS II, přestože tento projekt byl zahájen v roce 2001. Navíc v jednom případě byly výdaje již financovány členským státem.

Případ 2: Příklad špatného řízení projektů pro mimořádné situace

Mimořádné akce v roce 2010 zahrnovaly tři projekty, na které byl Itálii poskytnut grant ve výši přibližně 4 milionů EUR k řešení migračního toku během tzv. arabského jara, z nichž Účetní dvůr provedl audit dvou projektů. Jeden z těchto projektů měl financovat interní přepravu migrantů²⁹. Žádost u tohoto projektu neobsahovala žádný odkaz na počet migrantů, který by bylo možné přepravit, a v důsledku toho nebylo možné posoudit optimální využití prostředků. Skutečný počet přepravených migrantů nebyl uveden a byl sdělen až na konkrétní žádost Komise bez údajů o stanovených časových cílech přepravy nebo jiných podrobností, které by umožnily hodnocení projektu. Kromě toho byla čerpána jen polovina rozpočtu projektu a závěrečná zpráva o projektu to nijak nezdůvodnila. Také u druhého kontrolovaného projektu³⁰ chyběly vyčíslitelné cíle a vhodné podávání zpráv.

43

V rámci EBF bylo ročně k dispozici 10 milionů EUR na projekty zaměřené na konkrétní nedostatky na strategických hraničních bodech. Tyto konkrétní akce nebyly zahrnuty v návrhu Komise týkajícím se EBF, ale doplnila je Rada. Postup výběru projektů byl zdlouhavý a prováděcí období (šest měsíců) bylo příliš krátké na projekty, které zahrnovaly nákup specializovaného vybavení, například vrtulníků. To pak vedlo k nízké míře provádění. Řecko například i přes své potřeby nebylo schopno provést devět z 11 schválených projektů v rámci programů specifických akcí v období 2008–2010. U dvou italských projektů specifických akcí, které byly předmětem podrobného auditu, Účetní dvůr zjistil, že některé prvky byly použity mimo prostor hranic a jiné byly zcela mimo oblast působnosti fondu (viz rámeček 5).

  Rámeček 5

Konkrétní akce použité mimo prostor hranic

Účetní dvůr zkoumal jeden projekt konkrétní akce z roku 2009 a jeden z roku 2010. Oba realizovalo italské ministerstvo vnitra, konečným uživatelem vybavení byla policie.

Konkrétní akce v roce 2009: šestiměsíční pronájem vozidel pro použití na italských jižních námořních hranicích

Projekt reagoval na výzvu k předkládání nabídek, která specifikovala územní působnost jako „námořní hranici Itálie (Středozemní a Sicilské moře)“. Žádost o grant uváděla, že projekt „zvýší účinnost ostrahy v oblasti přístavů a pobřeží regionu centrálního Středomoří“. Všech 137 vozidel však bylo dodáno do CIE (Středisko pro identifikaci a vyhošťování), které leží daleko na severu v městech Turín, Milán a Boloňa, a vozidla se vůbec nepodílela na ostraze vnější hranice. Komise přesto náklady schválila (konečná částka grantu 950 688 EUR).

Konkrétní akce v roce 2010: hlídková činnost na hranici

V rámci projektu se plánoval nákup policejních vozidel (v žádosti není jasně uvedeno, kolik automobilů by mělo být zakoupeno a jaké bude jejich využití) pro hlídkování na námořních hranicích na jihu Itálie, zvláště podél jihozápadního pobřeží. Vozidla však byla používána v blízkosti středisek CIE³¹ a CARA (Středisko pro azyl a uprchlíky). V hodnocení závěrečné zprávy Komise uvedla, že přidělení 22 ze 43 vozidel zakoupených v rámci projektu nebylo v souladu s územní působností výzvy k předkládání návrhů, neboť vozidla byla používána (podobně jako výše uvedeném případě) ve střediscích CIE a CARA nebo v jejich blízkosti. Komise následně související náklady (337 405 EUR) vyhodnotila jako nezpůsobilé (konečná částka grantu 560 259 EUR ze schválené částky 1 192 559 EUR).

44

Vzhledem k těmto vnitřním koncepčním omezením v právních předpisech a k problémům v oblasti provádění Komise rozhodla v roce 2013 žádné konkrétní akce neprovádět.

Podpora pro projekty, které by byly stejně financovány vnitrostátně, které postrádají řádné posouzení potřeb nebo které obsahují významné nezpůsobilé náklady

45

Účetní dvůr zjistil, že ve dvou z pěti členských států ve vzorku Účetního dvora (Řecko a Španělsko) mnoho projektů v době, kdy byly zahrnuty do ročních programů, již bylo financováno nebo by tak či tak bylo financováno z vnitrostátních zdrojů. Bylo tomu tak i v případě jedné ze tří kontrolovaných mimořádných akcí, kdy již v projektové žádosti bylo uvedeno, že členský stát na financování projektu vyhradil rozpočet. Ačkoli pravidla fondu tento postup dovolují a zvyšuje se tím míra provádění, nahrazení vnitrostátních výdajů členského státu fondy EU by ohrozilo případnou přidanou hodnotu EU. Ve výše zjištěných případech žádná přidaná hodnota EU nevznikla.

46

Ve třech členských státech ve vzorku Účetního dvora (Řecko, Itálie a Polsko) nebylo možné u některých projektů stanovit přidanou hodnotu EU, protože nebylo provedeno náležité posouzení potřeb, které měly projekty řešit. Ve dvou členských státech (Řecko a Itálie) měl fond omezenou přidanou hodnotu EU, neboť některé projekty zahrnovaly provozní podporu, například palivo a spotřební materiál pro vybavení, nikoli budování kapacity členských států v oblasti řízení vnějších hranic. Ačkoli podpora pro takové náklady je povolena a může být v mimořádných situacích odůvodněná, fond má napomáhat zejména budování kapacit³², například prostřednictvím infrastruktury nebo nákupu zařízení, a nemá financovat provozní náklady.

47

Přidaná hodnota EU je u EBF dále omezena vysokou částkou nezpůsobilých nákladů u některých kontrolovaných projektů, které vyplývají z výdajů, jež nejsou v souladu s prioritami fondu, či z toho, že vybavení nefunguje nebo není v provozu tak, jak by mělo, nebo tam, kde by mělo. Ve většině případů, které Účetní dvůr zjistil, zavedené vnitrostátní řídicí a kontrolní systémy tyto nesrovnalosti neodhalily (příklady týkající se bodů 45–47 viz rámeček 6).

  Rámeček 6

Příklady projektů s nízkou nebo neznámou přidanou hodnotou EU

Financování již financovaných projektů

Řecký projekt nákupu 75 policejních hlídkových a osobních vozidel byl zařazen do revize řeckého ročního programu na rok 2009 v březnu 2011, tedy poté, co byla vozidla již pořízena a financována ze státního rozpočtu.

Chybějící posouzení potřeb a nezpůsobilé náklady

V Itálii Účetní dvůr provedl audit projektu (roční program na rok 2010), který spočíval v nákupu 355 operačních vozidel pro Guardia di Finanza (finanční stráž) určených pro plnění úkolů této stráže při odhalování a zjišťování totožnosti přistěhovalců na námořních hranicích. Konečný příjemce nebyl schopen plně prokázat, jak byl určen počet vozidel nebo na jakém základě byla vozidla přidělena jednotlivým útvarům. Počty vozidel zakoupených v rámci projektu se zvýšily především v důsledku toho, že byly k dispozici dodatečné finanční prostředky. Účetní dvůr zjistil, že automobily jsou používány i pro „běžnou“ práci policie.

Vzhledem k tomu, že u uvedených 355 vozidel nebylo provedeno posouzení potřeb a Itálie v rámci ročních programů 2007–2010 zakoupila celkem 1 084 vozidel, existuje riziko, že financování z EBF je vynakládáno na projekty, které neodpovídají jeho prioritám, a že nejsou naplňovány naléhavé potřeby.

V případě jiného italského projektu, který byl zřízen s cílem rozšířit programové vybavení a infrastrukturu optických kabelů mezi policejními služebnami ve střední a severní Itálii, Účetní dvůr obdržel od italských orgánů rozporné informace o nákladech celkové investice a o způsobu výpočtu způsobilých nákladů. V důsledku toho nebyl Účetní dvůr schopen určit, nakolik částka 22 milionů EUR deklarovaná jako způsobilé náklady (které měly být z 50 % spolufinancovány z EBF) v ročním programu z roku 2007 souvisela s EBF.

Podobné problémy byly zjištěny na Maltě u projektu v rámci ročního programu z roku 2007 v celkové výši přibližně 540 000 EUR, u něhož členský stát nebyl schopen prokázat, proč byly k projektu přiřazeny určité náklady (zejména týkající se stavebních prací).

Fotografie 3

Policejní hlídkové vozidlo v Řecku spolufinancované z EBF

Zdroj: EÚD.

Programování a provádění EBF na úrovni členských států a Komise vykazuje strategické a operativní nedostatky

48

Účetní dvůr posuzoval klíčové procesy pro účinnost fondu, jmenovitě programování a výběr projektů, a zjistil, že programy nejsou zakotveny ve vnitrostátních strategiích a postrádají cíle SMART a měřitelné ukazatele. Požadavky spojené s programováním vedly k nadměrné administrativní zátěži. V některých členských státech postupy výběru projektů odpovídajícím způsobem nezajišťovaly naplňování potřeb členských států. Kromě toho audit odhalil nedostatky v postupech zadávání zakázek, které ohrožovaly finanční řízení.

Programy nebyly zakotveny ve vnitrostátních strategiích pro ochranu hranic a víza…

49

Ve vybraných členských státech Účetní dvůr zkoumal, zda se víceletý program a roční programy opírají o vnitrostátní strategii správy hranic a vízových záležitostí a zda jsou koordinovány s vnitrostátními fondy, jinými fondy EU a mezinárodními fondy. Podle třetí verze schengenského katalogu týkajícího se ochrany vnějších hranic, navracení a zpětného přebírání osob by taková strategie měla „jasně delegovat úkoly“ a měla by obsahovat „hodnocení pracovního prostředí, rizik a hrozeb, analýzy nezbytných zdrojů, jakož i akční plány a plány rozvoje“. Maximální efektivnosti a účinnosti EBF lze dosáhnout pouze v případě, že bude takovéto komplexní posouzení existovat. Účetní dvůr rovněž na základě schengenských hodnocení analyzoval, zda taková vnitrostátní strategie vychází z modelu společné integrované analýzy rizik (common integrated risk analysis model, CIRAM)³³ hodnotící relativní rizika, která pro správu hranic a víz představují různé hrozby.

50

Ve čtyřech z pěti členských států ve vzorku Účetního dvora (tj. kromě Polska) Účetní dvůr zjistil, že víceletý program, a v důsledku toho i roční programy, nejsou zakotveny v komplexní strategii, a to prostě proto, že žádná taková strategie neexistuje. Ačkoli existovalo mnoho jednotlivých strategických dokumentů, tyto dokumenty se často omezovaly jen na jeden orgán. Ačkoli víceleté programy měly povinně obsahovat oddíl věnovaný doplňkovosti vnitrostátního financování a financování z EBF, Účetní dvůr konstatoval, že vysvětlení byla neúplná nebo vůbec neexistovala. Ve všech pěti členských státech je společná integrovaná analýza rizik teprve ve fázi vývoje nebo se vůbec nepoužívá. Jelikož chybí komplexní pohled na základě analýzy rizik, ani Komise, ani členské státy nemohou objektivně určit, zda jsou opatření financovaná EBF v souladu s obecnou strategií členských států, zda cílí na skutečné potřeby a z jakého důvodu byla vybrána pro financování z EBF.

51

Ve třech členských státech (Španělsko, Malta a Polsko) Účetní dvůr nalezl důkazní informace, že EBF nebyl vhodně koordinován s ostatními fondy EU³⁴ nebo s jinými mezinárodními fondy³⁵. Tato skutečnost znamená riziko pro efektivnost a účinnost zúčastněných fondů, neboť se jednotlivé fondy mohou zaměřovat na podobné akce.

… a postrádaly cíle SMART a měřitelné ukazatele

52

Účetní dvůr zkoumal, zda víceleté a roční programy a projekty obsahují cíle SMART a ukazatele, které jsou relevantní, měřitelné a jsou vázány na cílovou hodnotu.

53

Pět členských států ve vzorku Účetního dvora nezahrnulo do svých víceletých a ročních programů či projektů cíle SMART a měřitelné ukazatele. Většina popisů programů a projektů postrádala cílové hodnoty. Kromě toho v Řecku byly cílové hodnoty pro roční programy v letech 2008, 2009 a 2010 stanoveny až po provedení projektů, a byly tak nadbytečné. Analýza ročních programů z roku 2012 ukázala zlepšení ve formulování ukazatelů u tří členských států, u dvou z nich však nebylo dosaženo žádného pokroku při stanovování cílových hodnot ukazatelů.

54

Ačkoli stanovení ukazatelů výsledků a dopadů v oblasti řízení hranic a víz může být složité, Komise ve svých pokynech ukázala, že to možné je. Vzhledem k tomu, že chyběly povinné společné ukazatele, používaly členské státy odlišné soubory ukazatelů, a to nejen pro různé programy, ale i pro podobná opatření, což pak neumožňuje provést řádné hodnocení. I přes nízkou kvalitu cílů a ukazatelů v programech členských států Komise tyto programy schválila s ohledem na nutnost provádění fondu (viz rámeček 7).

  Rámeček 7

Příklady nekonkrétních a nevhodných ukazatelů

Jeden projekt zahrnoval pořízení dvou plavidel střední velikosti pro hlídky na moři a byl financován ze španělského ročního programu na rok 2008. Podobně jako u jiných kontrolovaných projektů ve Španělsku³⁶ Účetní dvůr nalezl ukazatele, které nebyly relevantní a nebyly evidovány anebo stanoveny po odpovídající konzultaci odpovědného orgánu s konečným příjemcem.

„Očekávané výsledky“ projektu byly nekonkrétní a většinou bez vysvětlení, jak by mohly být měřeny, například „zvýšená efektivnost a účinnost využívání zdrojů určených pro námořní hlídkové úkoly“, „lepší bezpečnostní podmínky při hlídkových úkolech“ a „větší zabezpečení hranic“. Jediným měřitelným výsledkem očekávaným bylo „snížení počtu plavidel nelegálně připlouvajících ke španělskému evropskému pobřeží“. Tento ukazatel je však problematický tím, že příčinnou souvislost mezi opatřením a výsledky je třeba pečlivě zkoumat.

55

Komise již reagovala na některé z nedostatků způsobených neexistencí společných ukazatelů tím, že pro období financování 2014–2020 navrhla povinné společné ukazatele. Členské státy budou muset vypracovat ukazatele pro jednotlivé programy.

Požadavky na roční programování vedly k nadměrné administrativní zátěži a problémům při provádění

56

Ačkoli byl záměrem přísnější dohled nad programy, které realizují odpovědné orgány, požadavek na vypracovávání ročních programů vedle programů víceletých vedl k nadměrné administrativní zátěži pro členské státy i Komisi, stejně jako ke značným prodlením. Skutečnost, že členské státy nejprve předkládaly nekvalitní programy (které často nerespektovaly požadavky stanovené v právním základě), vedla k prodlením při schvalování ročních programů. Průměrná prodleva mezi prvním předložením a konečným zněním ročních programů činila šest a půl měsíce. V důsledku toho se doba na realizaci projektů často podstatně zkrátila.

57

Roční programy EBF se také špatně slučovaly se zdlouhavými postupy zadávání zakázek, které jsou nutné u komplikovaného vybavení. U projektů tudíž docházelo ke zpožděním nebo je fond nemohl financovat. Výše uvedené problémy byly uznány, a v období financování 2014–2020 se tak budou zpracovávat jen víceleté programy.

Postupy výběru projektů v některých členských státech nezajišťovaly naplňování jejich skutečných potřeb

58

Účetní dvůr zkoumal postup, který členské státy používají při výběru projektů. Závažné nedostatky v postupech výběru projektů byly zjištěny v případě Itálie a pouze v prvních letech v případě Malty, což vyvolalo pochybnosti o tom, zda byly skutečně vybrány nejrelevantnější projekty.

59

V Itálii vykazovalo rozdělování finančních prostředků mezi veřejné subjekty a následný výběr projektů několik vad. Vzhledem k tomu, že neexistovala žádná auditní stopa, nemohl Účetní dvůr ověřit, na jakém základě se rozhodovalo o rozdělení finančních prostředků mezi konečné příjemce u ročních programů 2007 a 2008. Za pozdější roky byly důvody uvedené odpovědným orgánem pro rozdělení prostředků buď zavádějící, nebo nebyla na rozdělení zdrojů následně uplatněna. V důsledku toho nebylo možné zdůvodnit stále vyšší příděly pro Ministerstvo vnitra – Odbor veřejné bezpečnosti – Ústřední ředitelství pro přistěhovalectví a pohraniční policii, tedy subjekt, v němž sídlí odpovědný orgán, na úkor ostatních subjektů, například pobřežní stráže. Totéž ministerstvo bylo také jediným italským subjektem, který byl příjemcem prostředků v rámci mimořádných a konkrétních akcí v letech 2007–2012, ačkoli na správě hranic se v Itálii podílí i několik dalších útvarů (podřízených jiným ministerstvům). Vyloučení nebo marginalizace jiných orgánů představují riziko nenaplnění jejich potřeb.

60

Výběr a následné financování zařízení pro dočasné zadržení v Řecku nebylo v souladu se zásadou vzájemné úcty a důstojnosti (viz rámeček 8).

  Rámeček 8

Financování zadržovacího střediska v Řecku

Účetní dvůr zkoumal náklady na pronájem střediska dočasného zadržení v Pagani (známého také jako zvláštní zařízení pro nelegální migranty ve městě Mytilini) na ostrově Lesbos. Projekt realizoval odpovědný orgán (Ministerstvo veřejného pořádku a ochrany občanů).

Odpovědný orgán zahrnul projekt do pozdější revize ročního programu 2008 jako „ubytování migrantů v hotelích a pokojích“. Předmětem skutečného financování však bylo nájemné za středisko v Pagani od 1. ledna 2008 do 30. června 2010 v celkové výši 267 405 EUR.

Organizace pro lidská práva opakovaně kritizovaly špatné podmínky ve středisku. Původní skladiště zboží bylo přebudováno pro ubytování pro 300 osob. V roce 2008 bylo v zařízení zadržováno 720 migrantů. Podmínky byly popisovány jako „strašlivé“ a „ohrožující zdraví zaměstnanců i zadržených“³⁷. V říjnu 2009 požadoval úřad vysokého komisaře OSN pro uprchlíky po své návštěvě, aby bylo středisko uzavřeno. V době od konce října 2009 do června 2010 bylo zařízení postupně vyřazováno z provozu.

V době rozhodnutí o financování projektu byly nepřijatelné podmínky obecně známy. Řecké orgány však Komisi poskytly zavádějící popis projektu. Komise nyní po prostudování závěrečné zprávy hodlá příslušné výdaje odečíst od konečné platby.

Neadekvátní zadávací řízení v členských státech ohrožují řádné finanční řízení

61

Účetní dvůr provedl audit zadávacích řízení u jedenácti projektů. V osmi z nich řízení nesplňovala příslušné právní předpisy nebo byla prováděna způsobem, který nezajišťoval optimální využití prostředků. Jedno zadávací řízení, v němž šlo o pořízení hlídkových psů v Řecku, zcela selhalo v důsledku nevhodného postupu. V květnu 2012 bylo sice pořízeno 40 vozidel, avšak psi do června 2014 pořízeni nebyli.

62

Hlavním nedostatkem byla skutečnost, že tři členské státy nedostatečně zdůvodnily, proč využily ustanovení o výjimce pro zadávání zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti. Například na základě svého ročního programu na rok 2007 pořídilo Španělsko dvě letadla s pevnými křídly pro námořní hlídky a boj proti nelegálnímu přistěhovalectví za cenu 50 milionů EUR. Španělské orgány prohlásily zakázku za „tajnou“ a využily jednacího řízení bez předchozího uveřejnění, v němž oslovily jen jednoho dodavatele. Bylo by možné použít méně omezující postup, aniž by byla ohrožena bezpečnost. V jiných členských státech byly podobné zakázky zadávány v otevřených zadávacích řízeních.

63

Další nedostatky postupů zadávání zakázek spočívaly v následném využívání téhož dodavatele bez náležité hospodářské soutěže a v nedostatečné kapacitě a znalostech v oblasti veřejné správy.

64

Ověřování zadávacích řízení prováděné odpovědnými orgány ve čtyřech z pěti členských států (ve všech kromě Polska) bylo nedostatečné nebo vůbec neprobíhalo, přestože velká část prostředků z EBF byla vynakládána prostřednictvím zadávání zakázek.

65

V důsledku toho existuje riziko, že opatření s vysokou hodnotou v určitých programech EBF, například pořízení letadel a plavidel, nemusí zajišťovat optimální využití prostředků.

Nedostatky v monitorování prováděném odpovědnými orgány a závažné nedostatky v hodnoceních ex post prováděných Komisí a členskými státy neumožňují odpovídající posouzení celkových výsledků fondu

66

Účetní dvůr se snažil určit, zda členské státy a Komise používaly monitorování a hodnocení, aby posoudily a zlepšily účinnost EBF. Zjistil, že monitorování a hodnocení značně omezovala skutečnost, že chyběly cíle SMART a měřitelné ukazatele, že neexistuje přiměřené monitorování a vykazování projektů na úrovni členských států a že hodnocení je zpožděné a trpí závažnými nedostatky.

Chybí odpovídající monitorování a vykazování projektů ze strany členských států

67

Ve všech členských státech ve vzorku Účetního dvora odpovědný orgán neprováděl dostatečné anebo přiměřené monitorování, které by mu umožnilo sledovat provádění projektů a určit odchylky od stanovených cílů. Pokud existovaly, postrádaly monitorovací zprávy důležité informace, například dosažené výsledky ve srovnání s ukazateli nebo stanovenými cílovými hodnotami či významné změny provedené během realizace projektu. V Řecku nebylo během provádění projektů v období 2007–2009 prováděno žádné monitorování, neboť projekty byly obecně do ročního programu vkládány teprve poté, co byly realizovány. Ačkoli nějaké kontroly na místě provedeny byly, nebyly k dispozici žádné kontrolní seznamy, které by ukázaly, zda byly ověřovány kvalitativní aspekty financovaných projektů.

Fotografie 4

Kabina spolufinancovaná z EBF na španělsko-marocké hranici v El Tarajal v Ceutě

Zdroj: EÚD.

68

Ve všech pěti členských státech, a to jak na úrovni projektů, tak na úrovni ročních programů, závěrečné zprávy neuváděly dostatečné informace o ukazatelích nebo dosažených cílových hodnotách. Ve třech členských státech obsahovaly závěrečné zprávy několik nesrovnalostí a chyb, které měly vliv na spolehlivost údajů. Španělsko nepožadovalo závěrečné zprávy o projektech až do ročního programu 2010 a monitorování během provádění projektů zahájilo až od ročního programu 2009. V době auditu (únor 2014) Řecko stále nepožadovalo závěrečné zprávy o projektech, což závažným způsobem omezuje dostupné informace o dosažených výsledcích projektů. Italský odpovědný orgán oznámil, že hodlá zavést monitorovací návštěvy, až v důsledku auditu Účetního dvora.

69

Žádný z členských států ve vzorku Účetního dvora od počátku fondu nezřídil odpovídající systém IT sloužící k evidenci ukazatelů. Ačkoli tři členské státy (Španělsko, Itálie a Malta) ve druhé polovině období financování zahájily vývoj systému IT, který podporuje řízení provádění odpovědným orgánem, pouze italský systém obsahuje funkci, která umožňuje evidenci ukazatelů a jejich hodnot. Komise ve svých pokynech přínosy takovýchto systémů IT nevysvětlila a příležitosti k výměně osvědčených postupů byly promarněny.

70

Zprávy členských států o akcích Společenství a konkrétních akcích vykazují podobný nedostatek informací o dosažených výsledcích a často neobsahují ani ty nejzákladnější údaje.

Hodnocení ex post na úrovni členských států i Komise vykazují prodlení a závažné nedostatky

71

Komise v partnerství s členskými státy nese odpovědnost za hodnocení fondu s cílem posoudit vhodnost, účinnost a dopad jeho akcí. První ze dvou hodnocení ex post, které zahrnovalo období let 2007–2010, měla Komise předložit Evropskému parlamentu a ostatním orgánům do 31. prosince 2012.

72

Účetní dvůr analyzoval příspěvky členských států, které byly zařazeny do jeho vzorku, k tomuto hodnocení a zjistil řadu opomenutí, chyb a nepřesností ve všech pěti vnitrostátních hodnotících zprávách. V důsledku toho je spolehlivost celé zprávy o hodnocení ex post značně snížena. Omezené množství kvantifikovaných údajů poskytnutých členskými státy bylo zčásti způsobeno tím, že Komise stanovila, jaké údaje mají být vykazovány, až v roce 2011. Do té doby již započaly všechny akce, které měly být do hodnocení zařazeny, a většina jich byla dokončena, takže členské státy nebyly schopny ukazatele, které měly být shromažďovány, upravit. To vedlo k obecně nedostatečné kvalitě kvantitativních údajů vykazovaných v hodnocení, jakož i k neefektivnosti a dodatečné práci při zpětném shromažďování údajů.

73

Při analyzování zprávy Komise o hodnocení ex post se Účetní dvůr setkal se souhrny velkého množství kvalitativních i kvantitativních údajů, které byly shromážděny z členských států. Údaje jsou však prezentovány popisně, bez analýzy svého významu. Údaje jsou například uvedeny bez jakýchkoli užitečných výchozích nebo srovnávacích informací, nebo v podobě, která neumožňuje hlubší pochopení (například „počet pořízených nebo modernizovaných systémů“). Kromě toho se hodnocení nezabývá akcemi Společenství, mimořádnými akcemi a konkrétními akcemi, což dále snižuje jeho hodnotu. V důsledku toho nelze hodnocení ex post považovat za užitečnou ani spolehlivou zprávu pro posouzení skutečného dopadu Fondu pro vnější hranice.

74

Přestože byla lhůta prodloužena, pouze osm z 28 členských států zaslalo svůj příspěvek Komisi včas, což zkrátilo dobu, kterou měla Komise a její externí dodavatel k dispozici na práci s údaji. K prodlením došlo i na úrovni Komise. V době uzavírání auditní práce Účetního dvora (březen 2014) a více než jeden rok po lhůtě Komise zprávu dosud nepřijala, což omezuje dostupnost informací pro zúčastněné strany EBF.

18Komise schválila návrh na poukázky na pohonné hmoty, ačkoli to bylo v rozporu s pokyny vydanými pro členské státy v té době. Tyto pokyny byly v roce 2012 se zpětnou platností pozměněny.

19Projekty členských států č. 2, 9, 19, 21 a 22 v příloze.

20Projekt členských států č. 25 v příloze.

21Čl. 3 odst. 1 písm. b) rozhodnutí č. 574/2007/ES.

22Podle závěrečných zpráv z řeckých ročních programů.

23Čtyři z pěti členských států vybraných pro audit Účetního dvora jsou zeměmi zařazenými do Fondu soudržnosti.

24Například specifická priorita pro nákup zařízení uváděla, že potřeba takového zařízení musí být „jasně stanovena na evropské úrovni“. Účetní dvůr však zjistil, že význam tohoto požadavku nebyl Komisi ani členským státům jasný.

25Z odhadovaných nákladů na vývoj vnitrostátních systémů ve výši 330 milionů EUR přispěl EBF 95 miliony EUR.

26Zvláštní zpráva Účetního dvora č. 3/2014 „Poznatky z vývoje druhé generace Schengenského informačního systému (SIS II) Evropskou komisí“ (http://eca.europa.eu).

27Například policejní hlídky nebyly schopny použít 110 přenosných přístrojů (50 osobních digitálních asistentů financovaných z programu na rok 2007 a 60 z programu na rok 2008) pro připojení k systému SIS II, neboť plánované bezpečnostní řešení nebylo proveditelné a systém SIS II nebyl připraven. V roce 2014 maltské úřady pracovaly na řešení tohoto problému.

28Praxe podávání dalších žádostí o víza u jiných členských států EU, pokud je první žádost zamítnuta.

29Projekt č. 3 (Interní přeprava migrantů (SHIFTS)).

30Projekt č. 2 (Posílení dopravních prostředků pro hlídky v oblasti hraničních přechodů a v oblasti u střediska CIE (RECARS)) v rámci mimořádných akcí, viz příloha.

31Střediska CIE a CARA jsou rozmístěna po celé Itálii v pobřežních oblastech i ve vnitrozemí.

32Viz články 3 a 4 rozhodnutí č. 574/2007/ES a dopis Komise výboru SOLID ze dne 18. října 2010.

33Model analýzy rizik, který vyvinula agentura Frontex a členské státy, používaný agenturou Frontex a doporučený členským státům k používání.

34Například s Evropským fondem pro regionální rozvoj (EFRR).

35Například s podporou USA pro projekty řízení hranic.

36Projekty členských států č. 7, 8, 9, 11 a 12 v příloze.

37Zpráva pro řeckou vládu o návštěvě Řecka, kterou uskutečnil Evropský výbor pro zabránění mučení a nelidskému či ponižujícímu zacházení nebo trestání ve dnech 23. až 29. září 2008 (CPT/INF (2009)20).

Závěry a doporučení

75

Audit ukázal, že fond EBF přispěl k řízení vnějších hranic a posílil finanční solidaritu. Jeho další přidaná hodnota EU však byla omezená a kvůli nedostatkům v monitorování odpovědnými orgány nebylo možné změřit celkový výsledek a v hodnocení ex post, která prováděla Komise a členské státy, byly závažné vady. Auditoři především zjistili závažné nedostatky v řízení fondu v klíčových členských státech, tj. v Řecku, Španělsku, Itálii a v případě prvních let financování na Maltě. Tyto nedostatky s sebou nesou riziko, že řízení hranic nebude dostatečně posíleno tam, kde je to nejvíce zapotřebí.

EBF přispěl k řízení vnějších hranic, celkový výsledek však nebylo možné změřit, protože neexistovaly cíle SMART a hodnocení vykazovalo závažné nedostatky

76

Účetní dvůr konstatoval, že není schopen posoudit rozsah, v němž fond EBF podpořil své priority. Programy členských států postrádaly cíle SMART a měřitelné ukazatele, chyběly i společné ukazatele, a Komise tudíž nemohla provést řádné hodnocení. I přes nízkou kvalitu cílů a ukazatelů Komise s ohledem na potřebu provádění fondu programy členských států schválila (viz body 53–54).

77

Odpovědné orgány nemonitorovaly dosahování výsledků nebo je monitorovaly jen nedostatečně. Monitorovací a závěrečné zprávy postrádaly relevantní informace o účinnosti anebo byly údaje nespolehlivé. Žádný z členských států ve vzorku Účetního dvora neměl systém IT pro sběr monitorovacích údajů od samého počátku. Pouze Itálie takový systém vyvíjela pro budoucí použití (viz bod 72). Příspěvky členských států k hodnocení ex post a zprávě Komise byly zpožděné a vykazovaly závažné nedostatky (viz bod 73).

78

Komise navrhla povinné společné ukazatele pro období financování 2014–2020 a členské státy budou muset vypracovat své vlastní ukazatele pro jednotlivé programy.

Doporučení 1

Komise by měla:

—zajistit, aby všechny ukazatele, které mají být používány, byly relevantní, měřitelné a pokud možno spojené s cílovou hodnotou,

—zajistit, aby byly ukazatele shromažďovány od samého počátku a aby byly vyvinuty informační systémy, pokud již nejsou zavedeny,

—poskytnout členským státům jasné pokyny tak, aby povinné ukazatele chápaly jednotným způsobem, díky čemuž bude možné údaje agregovat pro účely monitorování a hodnocení,

—včas vypracovat svou hodnotící zprávu a předložit zúčastněným stranám analýzu základních údajů.

Doporučení 2

Členské státy by měly:

—mít v rámci své administrativy dostatečné odborné zdroje pro navrhování a uplatňování cílů SMART a měřitelných ukazatelů,

—stanovit cíle pro ukazatele výstupů, výsledků, a pokud je to možné, také dopadů,

—pomocí vhodných informačních systémů shromažďovat skutečné hodnoty ukazatelů od počátku programu a zajistit spolehlivost údajů,

—uplatňovat své zkušenosti s podobnými informačními systémy získané v oblasti strukturálních fondů.

EBF posílil finanční solidaritu, avšak jeho další přidaná hodnota EU byla omezená

79

Účetní dvůr konstatoval, že fond EBF pomohl rozložit finanční zátěž členských států vyplývající z integrovaného řízení společných vnějších hranic, další přidaná hodnota EU fondu však byla omezená:

a)u konzulární spolupráce;

b)u podpory operací agentury Frontex;

c)u mimořádných akcí a konkrétních akcí;

d)v důsledku financování akcí, které byly nebo by mohly být financovány z vnitrostátních zdrojů.

Plný potenciál fondu nebyl využit kvůli nedostatkům v koncepci systému pobídek.

80

Pro období let 2014–2020 Komise navrhuje pobídky pro konzulární spolupráci a pro příspěvek fondu k operacím agentury Frontex. Ačkoli se plánuje, že agentura Frontex bude silněji zapojena do řízení fondu, komplexní výměna informací mezi agenturou a Komisí v rámci provádění programu ve sdíleném i přímém řízení se nepředpokládá. Kromě toho stále neexistuje obecná povinnost, aby byly položky majetku financované z EBF nebo Fondu pro vnitřní bezpečnost, které by mohl využít Frontex, vkládány do rezervy technického vybavení agentury Frontex.

Doporučení 3

Za účelem podpory konzulární spolupráce:

—by se členské státy a Komise měly více soustředit na zřizování společných středisek pro podávání žádostí a pro jiné formy konzulární spolupráce spíše než na renovaci, úpravy nebo vybavení konzulárních úřadů.

Doporučení 4

Na podporu činnosti agentury Frontex:

—by měl normotvůrce zvážit stanovení povinnosti vkládat relevantní položky majetku spolufinancované Fondem pro vnitřní bezpečnost do rezervy technického vybavení agentury Frontex,

—by měla Komise agentuře Frontex poskytovat relevantní, komplexní a včasné informace o provádění EBF a Fondu pro vnitřní bezpečnost v členských státech, například programy, výroční zprávy o provádění a hodnocení, jakož i informace o přímo řízených programech a projektech. Informace by měly zohledňovat možnost „operační podpory“ zavedené v novém rámci 2014–2020 a také je třeba zavést důkladný systém, který bude předcházet dvojímu financování.

Strategické nedostatky v programování EBF

81

Při auditu bylo zjištěno, že čtyři z pěti členských států neprogramují EBF jako součást své komplexní národní strategie správy hranic a víz. Ve všech členských státech ve vzorku Účetního dvora se společná integrovaná analýza rizik teprve vyvíjí nebo se vůbec nepoužívá.

Doporučení 5

Vnitrostátní programy fondu EBF by měly vycházet z komplexní strategie správy hranic a členské státy by měly svou strategii založit na analýze rizik pomocí modelu společné integrované analýzy rizik.

Doporučení 6

Normotvůrce by měl zvážit, zda by dodržování doporučení schengenského katalogu týkajících se strategie a analýzy rizik nemělo být stanoveno jako podmínka ex ante pro obdržení podpory z Fondu pro vnitřní bezpečnost.

Nedostatky v provádění EBF

82

Ve třech hlavních přijímajících členských státech (Řecko, Španělsko a Itálie) zjistil Účetní dvůr opakující se nedostatky v plánování, provádění, monitorování a hodnocení fondu EBF, které měly dopad na jeho účinnost.

83

V členských státech ve vzorku Účetního dvora (kromě Polska) zjistil Účetní dvůr neadekvátní postupy zadávání zakázek, které ohrožovaly řádné finanční řízení fondu.

Doporučení 7

Je nutné posílit administrativní kapacitu, například cíleným školením, které zajistí Komise, nebo prostřednictvím sdílení osvědčených postupů mezi členskými státy.

Doporučení 8

Členské státy by měly posílit administrativní kapacitu pro zadávání zakázek a pořizovat majetek z EBF či Fondu pro vnitřní bezpečnost co nejtransparentnějšími postupy.

Tuto zprávu přijal senát IV, jemuž předsedá Milan Martin CVIKL, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 24. června 2014.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Příloha

Příloha

Kontrolované projekty

Konečný příjemce
Název projektu
Roční program
Celkové konečné výdaje z EBF v EUR¹

Malta

1
Maltská policie – útvar přistěhovalecké policie
Posílení kapacity přistěhovalecké policie pro ostrahu hranic a hlídky na hranicích
Cílem tohoto projektu bylo zajištěním nutného vybavení posílit operační schopnosti a možnosti ostrahy přistěhovalecké policie, zejména v oblasti boje proti fenoménu nelegálního přistěhovalectví.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Uvedení přístavních terminálů pro cestující do souladu s požadavky schengenského acquis (VISET)
Cílem projektu bylo uvést zařízení pro odbavení cestujících v přístavu Valletta do souladu s požadavky schengenského acquis a s osvědčenými postupy.
2007
540 234

3
Ministerstvo zahraničních věcí
Zřízení nové mise pro vysoké riziko / vysoké objemy a její příprava na shromažďování biometrických údajů
Cílem tohoto projektu bylo plně renovovat nedávno pořízené prostory, v nichž sídlí nová konzulární sekce v Moskvě. Projekt renovace měl zahrnovat nutné bezpečnostní prvky a umožnit misi, aby se připravila na případné shromažďování biometrických údajů.
2007
285 335

4
Maltské ozbrojené síly
Nákup příbřežních hlídkových plavidel pro maltské ozbrojené síly
Projekt zajistil pro maltské ozbrojené síly náhradu příbřežních hlídkových plavidel s cílem dosáhnout posílené přítomnosti na moři a umožnit rychlejší zásahy.
2008
7 200 000

5
Maltská policie
Migrace ze systému SIS I na SIS II a ze SIRENE I na SIRENE II
Obecným cílem bylo dokončit poslední kapitolu integrace Schengenského informačního systému II do systému vnitrostátní policie.
2008
2 037 810

6
Maltské ozbrojené síly
Posílení kapacit maltských ozbrojených sil pro ochranu hranic – nákup letadla s pevnými křídly pro námořní hlídky
Cílem tohoto projektu bylo posílit schopnosti při ochraně hranic nákupem letadla s pevnými křídly pro námořní hlídky.
2009
7 269 636

Španělsko

7
Ministerstvo vnitra: GŘ pro bezpečnostní infrastruktury a materiály
Technická podpora pro Schengenský informační systém
Specializovaná technická podpora pro Schengenský informační systém a jeho opravy, zdokonalení a vývoj.
2010
129 129

8
Ministerstvo vnitra: státní policie, součást Generálního ředitelství pro státní policii a Guardia Civil (civilní stráž)
Pořízení operačního vybavení pro ochranu vnějších hranic
Cílem akce bylo vybavit hraniční přechody nejmodernějším zařízením (například zařízením po kontrolu dokladů nebo UV lampami) s cílem zvýšit kvalitu a efektivnost ochrany hranic.
2007
274 885

9
Ministerstvo vnitra: Generální ředitelství pro bezpečnostní infrastruktury a materiály (DGIMS)
Pořízení dvou plavidel střední velikosti (20 metrů) pro hlídky na moři
Cílem tohoto nákupu bylo posílit kapacitu pro ostrahu a zásahy námořních jednotek Guardia Civil (civilní stráže) na moři, aby mohly námořní jednotky úspěšně plnit své mise, zejména boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, díky tomu, že bude možné rychle zasahovat v teritoriálních vodách. Tato hlídková vozidla měla být používána v pobřežní oblasti Středomoří.
2008
2 143 680

10
Ministerstvo vnitra: Generální ředitelství pro bezpečnostní infrastruktury a materiály (DGIMS)
Výstavba a renovace filtrovacích kabin na hraničním přechodu El Tarajal ve městě Ceuta
Výstavba a renovace na podporu práce příslušníků státní policie při vstupní a výstupní kontrole osob na vnitrostátním území.
2010
36 426

11
Ministerstvo vnitra: Generální ředitelství pro bezpečnostní infrastruktury a materiály (DGIMS)
Renovace, modernizace a rekonstrukce v pohraniční oblasti mezi Španělskem a Marokem (Ceuta a Melilla)
Tento projekt podpořil financování uzavřeného kamerového okruhu, odvodňovací zařízení na hranici, turnikety ve městě Ceuta a strážní věž ve městě Melilla.
2010
164 386

12
Ministerstvo vnitra: Generální ředitelství policie a civilní stráže, oblast civilní stráže
Modernizace dvou letadel pro námořní hlídky a boj proti nelegálnímu přistěhovalectví, určených pro letecký útvar Guardia Civil (civilní stráž) (zakoupena v rámci ročního programu fondu EBF v roce 2007)
Nákup dvou letadel byl spolufinancován z ročního programu EBF na rok 2007 a měl celkovou smluvní hodnotu 50 milionů EUR. Tento nákup byl zařazen i do auditu, který Účetní dvůr provedl u následného projektu modernizace.
Jak je uvedeno v ročním programu na rok 2010, „aby byla schopna provádět ostrahu, potřebují letadla v důsledku vysokého počtu hlídkových hodin modernizaci, například strukturální modernizaci a pořízení základních náhradních dílů“.
2010
6 398 873

13
Ministerstvo zahraničních věcí, Generální ředitelství pro služby
Renovace a úpravy konzulárních úřadů
Projekt se týká úprav, rozšíření, přestavby a přemístění konzulátů s cílem zajistit jejich řádné vybavení, bezpečnost zaměstnanců a efektivnost postupu podávání žádostí o víza.
2010
835 695

Polsko

14
Ministerstvo zahraničních věcí
Vybavení konzulárních úřadů zařízením a programovým vybavením pro shromažďování biometrických údajů
Účelem projektu bylo zajistit konzulárním úřadům zařízení a programové vybavení pro shromažďování biometrických údajů (např. skenerů pro otisky prstů). Projekt byl financován ze dvou ročních programů.
2007 a 2008
389 604

15
Polská pohraniční stráž
Zvyšování kvalifikace pracovníků provádějících letecké operace ochrany hranic
Zajištění specializovaných školení pro piloty a mechaniky pohraniční stráže zaměřených na obsluhu konkrétních typů letadel (vrtulníky Sokol a Kania, letadlo Skytruck), včetně školení zaměřeného na zařízení pro noční vidění a odborné přípravy instruktorů. Projekt byl financován ze tří ročních programů.
2007–2010
803 034

16
Polská pohraniční stráž
Vybavení pohraniční stráže specializovanými dopravními prostředky
Projekt zahrnoval pořízení vozidel pro útvary pohraniční stráže a byl financován ze dvou ročních programů.
2008 a 2009
3 571 588

17
Podkarpatské vojvodství
Rekonstrukce budovy pro podrobné kontroly při vstupu do země na silničním hraničním přechodu Medyka-Szeginie
Rozšíření budovy pro kontrolu vozidel na hraničním přechodu s Ukrajinou Medyka-Szeginie, zvýšení počtu kontrolních míst pro vozidla z jednoho na čtyři a zajištění nového vybavení pro kontroly.
2009
645 113

18
Polská pohraniční stráž
Rozšíření a údržba teleinformační platformy pohraniční stráže k provádění systémů SIS II a VIS
Projekt se skládal ze čtyř dílčích projektů:

1)Vývoj a údržba systému pro replikaci a reprodukci dat – fáze 1

2)Modernizace a údržba systému pro záznam hovorů

3)Modernizace a údržba hardwarové a softwarové platformy na podporu systémových požadavků

4)Nákup počítačových pracovních stanic pro potřeby centrální databáze pohraniční stráže

2010
1 078 749

Itálie

19
Ministerstvo vnitra, Polizia di Stato (státní policie)
Posílení infrastruktury přenosové sítě a rozšíření postupu SIA a VISA ve prospěch úřadů pro přistěhovalectví a útvarů pohraniční policie činných v regionech střední a severní Itálie
Akce byla zaměřena na plánování, dodávku a zavedení telekomunikačního systému pro rozšíření sítě optických vláken o dalších cca 2 600 km nutných k propojení úřadů pohraniční policie, kvestur a policejních stanic a rozšíření protiimigračního informačního systému (SIA) ve střední a severní Itálii.
2007
11 023 303

20
Útvary přístavní stráže (pobřežní stráž)
Pořízení čtyř příbřežních hlídkových plavidel
Tato akce je pokračováním projektu z ročního programu na rok 2007. Oba projekty zahrnují nákup čtyř nepotopitelných plavidel se samočinným uvedením do správné polohy třídy 300, určených pro všechny povětrnostní podmínky.
Čtyři hlídková plavidla operují v teritoriálních vodách u Sicílie a Sardinie.
2008
3 866 000

21
Ministerstvo vnitra, Polizia di Stato (státní policie)
Nákup poukazů na palivo potřebné k podpoře dodatečných činností prevence a kontroly úzce souvisejících s aktuální mimořádnou situací v oblasti přistěhovalectví v jižní Itálii
Nákup palivových poukazů na naftu a benzin pro automobily pohraniční policie.
Palivo umožňuje provádět další hlídky v reakci na příliv migrantů ze severní Afriky (arabské jaro / změny režimu v zemích, jako je Libye a Tunisko).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza (finanční stráž)
Nákup operačních vozidel
Cílem projektu bylo zajistit útvarům Guardia di Finanza (finanční stráže) motorová vozidla k plnění úkolů souvisejících s odhalováním a zjišťováním totožnosti přistěhovalců na námořních hranicích v rámci boje proti nelegálnímu přistěhovalectví. Bylo zakoupeno 355 vozidel.
2010
3 612 768

23
Ministerstvo vnitra, Polizia di Stato (státní policie)
Nákup letadla s pevnými křídly pro pohraniční policii
Nákup druhého letadla (první letadlo bylo zakoupeno v rámci ročního programu na rok 2009) pro pohraniční policii s cílem zajistit koordinaci operativních činností, zejména pokud jde o řízení krizových situací, které mohou bez varování nastat v určitých oblastech vnitrostátního území.
2010
3 377 748

Řecko

24
Ministerstvo ochrany občanů / řecká policie
Začlenění společné výcvikové normy pro pracovníky řecké policie
Cílem projektu bylo začlenit společnou výcvikovou normu agentury Frontex do systému odborné přípravy řecké policie vyškolením 448 účastníků ve třech úrovních kurzů. Společná norma upravuje základní a pravidelný výcvik příslušníků policie a pohraniční stráže, kteří se podílejí na řízení toků migrantů.
2007
600 079

25
Ministerstvo veřejného pořádku a ochrany občanů
Náklady na pronájem střediska dočasného zadržení na ostrově Lesbos
Projekt se týkal nákladů na nájemné střediska dočasného zadržení v Pagani u města Mytilini na ostrově Lesbos.
2008
200 554

26
Ministerstvo ochrany občanů / řecká policie
Nákup hlídkových osobních vozidel
Cílem projektu byl nákup 75 vozidel (označených policejních hlídkových vozidel a neoznačených osobních automobilů), která mají být používána silničními hlídkami u hranic za účelem kontroly a ochrany vnější hranice před nelegálním vstupem přistěhovalců.
2009
1 115 807

27
Ministerstvo ochrany občanů / řecká policie
Nákup policejních hlídkových vozidel s náhonem 4x4 (typu jeep)
V rámci tohoto projektu bylo zakoupeno celkem 69 policejních hlídkových vozidel. Tato vozidla budou použita pro hlídky v nepřístupných a hornatých hraničních oblastech s cílem bránit vstupu nelegálních přistěhovalců na řecké území.
2009
1 275 989

28
Ministerstvo zahraničních věcí
Podpora zavedení Vízového informačního systému
Cílem akce bylo spolufinancovat zavedení informačních systémů N-VIS a NET-VIS, a to v oblasti nákladů na návrh systému, zavedení, spuštění a na školení pracovníků. Jedná se o součást víceleté akce spočívající v instalaci Vízového informačního systému EU (VIS) na řeckých konzulárních úřadech.
2009
2 984 335

29
Ministerstvo ochrany občanů
Výstavba a modernizace pohraniční infrastruktury na vnějších pozemních hranicích s Albánií a Tureckem pro policejní útvary podílející se na ochraně hranic
Účelem této akce bylo zlepšit pohraniční infrastrukturu na řecko-albánské a řecko--turecké hranici výstavbou dvou nových stanic v Delvinaki a Feresu.
2010
2 117 706

30
Ministerstvo ochrany občanů / řecká policie
Nákup policejních hlídkových psů a policejních vozidel pro jejich přepravu
Cílem projektu bylo pořídit přibližně 40 policejních psů a vozidla pro jejich přepravu za účelem odhalování nelegálních migrantů, kteří se pokoušejí překročit vnější pozemní hranici. Plánovanými vozidly byly vozy kombi s náhonem na všechna kola schopné provozu v náročném terénu na hranici.
2010
880 268

31
Ministerstvo ochrany občanů / řecká policie
Podpora provozních nákladů souvisejících se zaváděním systému integrovaného řízení hranic na pozemních řecko-tureckých hranicích a se středisky pro příjem a zadržení nelegálních přistěhovalců v regionu Evros
Provozní náklady útvarů řecké policie včetně nákladů na údržbu hlídkových vozidel/plavidel a jiného vybavení, na palivo a náhradní díly pro vozidla/plavidla využívaná při činnostech ochrany hranic a také na filmy do fotoaparátů, tisk fotografií, fluorescenční lampy, pneumatiky a kotel k ohřevu vody.
2010
706 011

1Údaje uvedené za Řecko ověřil a vykázal odpovědný orgán. Komise tyto údaje dosud neschválila.

Příloha

Mimořádné akce, akce Společenství a konkrétní akce

Konečný příjemce
Název projektu
Roční pracovní program
Konečné výdaje z EBF v EUR

Mimořádné akce

1
Policie lucemburského velkovévodství, Lucembursko
Modernizace systému LU NS.SIS II z vývojového nastavení na plné provozní nastavení na úrovni ICD 3.0
Nákup technického vybavení a základních licencí na programové vybavení za účelem modernizace vývojového nastavení v záložním místě na plný provozní režim. Tato modernizace je nutná pro dosažení průběžných cílů na cestě k uvedení systému SIS II do provozu.
2011
575 857

2
Ministerstvo vnitra, Ústřední ředitelství pro přistěhovalectví a pohraniční policii, Odbor veřejné bezpečnosti, Itálie
Posílení dopravních prostředků pro hlídky v oblasti hraničních přechodů a v oblasti u střediska CIE (RECARS)
Projekt spočíval v nákupu 40 policejních vozidel pro posílení dopravních prostředků policejních a přistěhovaleckých úřadů na námořní hranici. Cílem akce bylo přispět ke zvýšení kapacity policie v oblasti ostrahy na jihu Itálie a na celém italském území, zejména v blízkosti jižního Střediska pro identifikaci a vyhošťování (CIE).
2010
1 367 856

3
Ministerstvo vnitra, Ústřední ředitelství pro přistěhovalectví a pohraniční policii, Odbor veřejné bezpečnosti, Itálie
Interní přeprava migrantů (SHIFTS)
Akce spočívala v organizaci přemístění migrantů z ostrova Lampedusa letecky, po zemi nebo po moři s cílem zjistit jejich totožnost a zajistit jim pomoc na několika různých místech s náležitým vybavením.
2010
1 665 247

Akce Společenství

4
Belgické federální ministerstvo zahraničních věcí, Odbor pro zahraniční obchod a rozvojovou spolupráci, Belgie
Středisko pro podávání žádostí o schengenská víza v Kinshase
Cílem projektu bylo vytvořit první skutečně společné středisko pro podávání žádostí o schengenská víza. Každý zúčastněný členský stát by měl být nadále odpovědný za interní zpracování, avšak postupy podávání žádostí jsou centralizovány, což umožňuje, aby více členských států sdružilo a sdílelo zdroje v Demokratické republice Kongo. Partnerem Belgie v projektu bylo Portugalsko (ministerstvo zahraničních věcí).
2007
395 349

5
Belgické federální ministerstvo zahraničních věcí, Odbor pro zahraniční obchod a rozvojovou spolupráci, Belgie
Maison Schengen, Kinshasa
Pokračování projektu „Středisko pro podávání žádostí o schengenská víza v Kinshase“ z roku 2007, neboť tento projekt se zpozdil a nemohl být plně realizován v rámci ročního pracovního programu na rok 2007. Na konci roku 2013 středisko zastupovalo 17 států schengenského prostoru.
2009
450 356

Konkrétní akce

6
Italské ministerstvo vnitra, Odbor veřejné bezpečnosti – Ústřední ředitelství pro přistěhovalectví a pohraniční policii, Itálie
Šestiměsíční pronájem vozidel pro použití na italských jižních námořních hranicích (CAR2)
Projekt předpokládal pronájem 137 dobře vybavených vozidel s cílem posílit prostředky útvarů pohraniční policie na námořní hranici a zlepšit tak kapacitu policie v oblasti ostrahy na jihu Itálie. Zvýšení počtu vozidel pro hlídkování podél pobřeží by umožnilo zachycovat migranty, kteří se pokoušejí o nelegální překročení hranice.
2009
950 688

7
Italské ministerstvo vnitra, Odbor veřejné bezpečnosti – Ústřední ředitelství pro přistěhovalectví a pohraniční policii, Itálie
Pohraniční hlídky (Bor-trol)
V plánu byl nákup 80 policejních vozidel s cílem posílit prostředky útvarů pohraniční policie na námořní hranici a zlepšit tak kapacitu policie v oblasti ostrahy na jihu Itálie, zejména na jihozápadním pobřeží, kde došlo ke zvláštní situaci. Nakonec bylo pořízeno 43 vozidel.
2010
560 259

Odpovědi Komise

Shrnutí

I

Podle 4. bodu odůvodnění rozhodnutí o Fondu pro vnější hranice (EBF) byl EBF koncipován jako „mechanismu[s] finanční solidarity Společenství na podporu členských států, které nesou tuto trvalou a těžkou finanční zátěž ve prospěch Společenství“.

Vzhledem k těmto jasným důvodům pro zřízení fondu by posuzování jeho přidané hodnoty EU mělo být prováděno především z hlediska schopnosti fondu zvyšovat kapacity členských států, a to zvláště těch, které se oproti jiným potýkají s větší zátěží, pro plnění jejich úloh a povinností zajistit jednotné, účinné a efektivní kontroly na vnějších hranicích členských států Evropské unie a uplatňovat schengenské acquis.

S ohledem na to, že schengenská zóna představuje přidanou hodnotu EU sama o sobě, byl EBF zakotven do základní logiky správy Schengenu, podle níž povinnost ochrany vnějších hranic EU mají jednotlivé členské státy. Posílení kapacit dotčených členských států prostřednictvím investic EBF do vlastních činností členských států při kontrole hranic se proto jeví jako nejlepší způsob, jak zajistit účinné řízení vnějších hranic EU, zvláště pak reagovat na konkrétní migrační tlak.

Zákonodárce se během rozhodovacího procesu při zřizování fondu úmyslně rozhodl – oproti znění původně navrhovanému Komisí – nezačlenit zásadu adicionality do článku 8 rozhodnutí o EBF, který uvádí výčet zásad pomoci. Proto nebyla na rozdíl od strukturálních fondů zásada adicionality zakotvena do znění rozhodnutí o EBF, který se měl řídit zásadami doplňkovosti, soudržnosti a souladu.

III

Vedle posílení finanční solidarity zásadní finanční podpora členských států při provádění projektů s nejvyšší prioritou, jako jsou systémy SIS II, VIS a Eurosur, ukázala, že fond měl skutečnou evropskou přidanou hodnotu.

V důsledku počátečních obtíží při stanovování ukazatelů ve vnitrostátních programech a nedostatků v hodnocení v polovině období však bylo obtížné získat přesný obraz úspěchů fondu.

IV

Neexistovala povinnost začlenit programování EBF do vnitrostátní strategie ochrany hranic a víz.

Příjemci prostředků z EBF jsou téměř výhradně vnitrostátní orgány s výlučnou pravomocí v dané oblasti; výběr příjemců byl proto z hlediska EBF obecně jednoduchý.

Některé členské státy však musí posílit své postupy zadávání zakázek, aby plně dodržely zásadu řádného finančního řízení.

V

V případě Španělska a Řecka lze některé aspekty řízení fondu hodnotit jako závažné nedostatky, zvláště nízkou míru provádění u Řecka, platilo to však pouze v prvních letech provádění fondu a důvodem bylo především pozdní přijetí právního základu pro způsobilost fondu a zdlouhavé postupy zadávání zakázek.

Pokud jde o Maltu a Itálii, lze problémy zjištěné Účetním dvorem vysvětlit zejména novostí fondu a nezkušeností odpovědných orgánů.

VI a)

Komise zastává názor, že doporučení týkající se ukazatelů je provedeno v právním základu Fondu pro vnitřní bezpečnost prostřednictvím povinných ukazatelů pro období 2014–2020.

Pokud jde o druhý problém, Komise doporučení přijímá a věří, že závěrečná hodnotící zpráva se tímto problémem bude zabývat.

VI b)

Komise přijímá první část doporučení (informování agentury Frontex o provádění EBF) a domnívá se, že doporučení je provedeno v právním základu nařízení o Fondu pro vnitřní bezpečnost pro období 2014–2020.

Komise však může jen zčásti souhlasit s tím, že spolufinancovaný majetek by měl být systematicky evidován v rezervě technického vybavení agentury Frontex. Registraci vybavení a jeho předávání agentuře Frontex k použití upravují předpisy týkající se agentury, a nikoli právní základ fondu. Komise bude vedle renovací, úprav a/nebo vybavování konzulárních úřadů podporovat společná střediska pro podávání žádostí a jiné formy konzulární spolupráce.

Položky zakoupené v rámci konkrétních akcí Fondu pro vnitřní bezpečnost v oblasti hranic a víz, které budou odpovídat potřebám agentury Frontex, bude nutné evidovat v rezervě technického vybavení agentury.

VI c)

Komise nesouhlasí s tím, aby byla podpora z Fondu pro vnitřní bezpečnost podmiňována vypracováním vnitrostátní strategie. Podmíněnost ve věci schengenského acquis je začleněna v právním základu Fondu pro vnitřní bezpečnost pro operativní podporu.

VI d)

Komise souhlasí s tím, že postupy zadávání veřejných zakázek by měly být v některých členských státech posíleny, a této problematice již věnuje zvláštní pozornost.

Úvod

11

Pokud jde o velké členské státy, Komise souhlasí, že většinu výdajů lze financovat vnitrostátně, zdaleka to však nemusí platit pro malé členské státy, které dostávají z EBF poměrně vysoký příděl, jenž může mít obrovský pákový efekt pro investiční kapacitu daného členského státu v této oblasti.

Fond je klíčovým nástrojem, který dává konkrétní podobu finanční solidaritě mezi členskými státy při řízení vnějších hranic schengenského prostoru.

Připomínky

26

Komise uznává, že i když jsou k dispozici částečné informace pocházející z různých zdrojů (závěrečné zprávy, hodnocení ex post), které umožnily měření některých výsledků fondu, celkový výsledek fondu dosud nebylo možné změřit. Toto měření bude provedeno v rámci závěrečného hodnocení ex post. V prvních ročních programech existovaly v několika členských státech nedostatky v oblasti monitorování a hodnocení, zejména chyběly ukazatele SMART. Souviselo to s novostí fondu a s nedostatkem zkušeností dotčených odpovědných orgánů. Od roku 2012 se situace zlepšila.

27

Tři z pěti projektů, které Účetní dvůr určil (projekty 9, 21 a 22), plně podporují priority EBF a financují pouze způsobilé výdaje. Konkrétně nákup hlídkových plavidel (projekt 9), který uskutečnily španělské orgány pro účely ostrahy námořních vnějších hranic, byl z hlediska fondu plně způsobilý, neboť plavidla byla využita na námořních vnějších hranicích. Skutečnost, že plavidla nebyla použita na nejrizikovějších námořních vnějších hranicích, neznamená jejich nezpůsobilost a souvisí s řízením prostředků ostrahy ze strany španělských orgánů v rámci flotily.

Komise si je vědoma problémů týkajících se projektu zmíněného v bodě 60 a nezpůsobilé náklady budou odečteny od způsobilých výdajů při uzávěrce ročního programu.

28

Od ročních programů na rok 2011 došlo ke skutečnému zlepšení, pokud jde o používání ukazatelů ze strany členských států. Prvotní problémy byly důsledkem nedostatečných zkušeností a obtíží členských států při stanovování měřitelných ukazatelů ve fázi programování, a to i přes úvodní pokyny, které poskytla Komise.

29

Celková míra provádění EBF je uspokojivá, přestože se jednalo o nový fond. Pokud jde o Řecko, první roční programy vykazují dosti nízkou míru provádění v důsledku omezené správní kapacity a zdlouhavých postupů zadávání zakázek. Tyto obtíže byly od té doby řešeny za pomoci Komise, mimo jiné s cílem zvýšit míru čerpání fondů EU, a očekává se, že tyto snahy budou mít pozitivní výsledky z hlediska provádění počínaje rokem 2011.

30

EBF byl zakotven do základní logiky správy Schengenu, kde povinnost ochrany vnějších hranic EU spočívá na jednotlivých členských státech. Posílení kapacit dotčených členských států prostřednictvím investic EBF do vlastních činností členských států při kontrole hranic se proto jeví jako nejlepší způsob, jak zajistit účinné řízení vnějších hranic EU, zvláště pak reagovat na konkrétní migrační tlak.

Ačkoli fond povzbuzoval a podporoval i vytváření dodatečných kapacit prostřednictvím spolupráce členských států, tento aspekt je považován za vedlejší prvek.

31 a)

Viz odpovědi k bodům 32–34. Členské státy používaly specifické priority ve svých programech velkou měrou, a to i ty členské státy, které to nepotřebovaly ke zvýšení svých měr spolufinancování (země podporované v rámci soudržnosti).

31 c)

Mechanismus EBF určený k podpoře při mimořádných situacích v rámci akcí Společenství byl značně účinný, vzhledem ke konkrétním situacím a okolnostem, kdy byly mimořádné zásahy aktivovány. Bylo zajištěno relevantní financování v reakci na určité zásadní mimořádné situace a s cílem účinně podpořit projekty v členských státech, které se potýkají se zvláštním tlakem, jako je Itálie a Řecko, což přispělo ke zlepšení situace v terénu.

Komise však souhlasí s připomínkou Účetního dvora, pokud jde o návrh konkrétních akcí EBF.

31 d)

V prvních letech provádění fondu by některé projekty, které byly financovány z EBF, byly jinak financovány z vnitrostátních fondů. Vzhledem k tomu, že se jednalo o první generaci fondů v této oblasti, to bylo téměř nevyhnutelné, aby nedošlo ke ztrátě prostředků přidělených pro první roky. Způsobilost nákladů se v souladu se zásadami sdíleného řízení posuzuje v době ukončení (nikoli ve fázi programování). Kromě toho Komise provádí audity, které v případě potřeby vedou k finančním opravám.

32

Strategické zásady EBF přijaté Komisí stanovily rámec, který zajišťuje, že fond bude programován a následně prováděn v souladu s příslušnými politikami EU a bude se opírat o pět svých priorit.

Přestože specifické priority nepřinesly dodatečné finanční pobídky pro země podporované v rámci soudržnosti, jako je Malta a Španělsko, členské státy ve svém programování specifické priority rozsáhle využívaly: bylo tak programováno téměř 720 milionů EUR, což představuje 45 % celkových prostředků EBF přidělených na období 2007–2013 pro všechny členské státy.

33

Některé prvky/požadavky specifických priorit lze vykládat volně; u většiny specifických priorit (9 z 12) však byly požadavky jasné a umožňovaly, aby je členské státy během procesu programování účelně uplatňovaly.

Pokud jde o změnu zaměření programů EBF na několik klíčových strategických priorit (systémy VIS, SIS II, Eurosur, konzulární spolupráce, nejmodernější vybavení), přestože je ještě nutné analyzovat příslušné zprávy, prokázalo úspěšné zahájení provozu systémů VIS, SIS II a Eurosur ve všech členských státech přínos EBF v tomto ohledu.

34

V souladu s odpovědí na bod 32 Komise monitoruje míru, v níž jsou specifické priority uplatňovány, prostřednictvím přezkumů konkrétních činností financovaných podle specifických priorit v rámci celkové činnosti týkající se závěrečných balíčků u každého jednotlivého ročního programu, jakož i v rámci obecného monitorování, které Komise provádí u vnitrostátních programů (včetně monitorovacích misí).

Rámeček 1

Jak je uvedeno v odpovědích na body 33–34, Komise prováděla monitorování ve věci využití specifických priorit v rámci monitorování ročních programů prováděných členskými státy ve fázích analýzy návrhu programu a během jeho provádění a při uzavření.

Úspěšné uvedení systémů VIS a SIS II do provozu ve všech členských státech prokazuje zásadní úlohu fondu při plnění těchto dvou rozsáhlých projektů IT. I přes náročné prostředí pro vývoj a zahájení provozu obou systémů umožnila flexibilita, kterou nabízí EBF (zejména prostřednictvím revizí), bezproblémové financování SIS II a VIS.

36

Iniciativy členských států zůstaly omezené a členské státy v rámci svých ročních programů upřednostňovaly financování renovací a modernizaci svých vízových odborů s cílem splnit požadavky vízového kodexu a nařízení o systému VIS, což je nezbytné i pro zajištění řádného řízení vnějších hranic.

Důvody, kvůli kterým měl fond omezený vliv na rozvoj projektů konzulární spolupráce, byly analyzovány a pro příští programové období byla vyvozena poučení. Zejména byla oblast působnosti konzulární spolupráce rozšířena vedle společných středisek pro podávání žádostí i na jiné formy konzulární spolupráce, které stanoví vízový kodex (společné umístění, zastoupení, outsourcing), což členským státům nabízí více možností. Tento vývoj je nyní zohledněn i v právním základu Fondu pro vnitřní bezpečnost (Hranice a víza – konkrétní akce) pro období 2014–2020.

37

EBF nebyl koncipován pro přímou podporu „operací koordinovaných agenturou Frontex“, ale pro podporu úsilí členských států při řízení vnějších hranic Evropské unie, zejména členských států, které jsou nejvíce vystaveny migračnímu tlaku. Společné operace jsou financovány z vlastního rozpočtu agentury Frontex. Komise nicméně navrhla specifickou prioritu 3 bod 1 s cílem zvýšit kapacitu členských států pro účast na operativní spolupráci koordinované agenturou Frontex a/nebo příspěvek k takové spolupráci. V ročních programech členských států na období 2007–2013 bylo v rámci této specifické priority vyhrazeno téměř 30 milionů EUR (téměř 2 % celkového přídělu EBF pro členské státy).

38

Agentura Frontex nebude pro své společné operace systematicky potřebovat veškeré vybavení, které členské státy zakoupily s podporou z EBF. Kromě toho evidenci v rezervě technického vybavení agentury a poskytnutí tohoto vybavení upravují nařízení o zřízení agentury Frontex, a proto lze problémy týkající se dostupnosti technických prostředků řešit pouze v souvislosti s nařízením o agentuře Frontex.

Tím se vysvětluje, proč zákonodárci tuto podmínku nestanovili v rozhodnutí o EBF. Ve Fondu pro vnitřní bezpečnost v oblasti vnějších hranic a víz na období 2014–2020 je povinnost evidovat vybavení v rezervě technického vybavení agentury Frontex zavedena, avšak pouze pro vybavení pořízené prostřednictvím konkrétně vyhrazeného financování určeného na vybavení nezbytné pro společné operace agentury Frontex, což je nejlepší způsob, jak dosáhnout rovnováhy mezi ukládáním povinností členským státům a zajišťováním vhodného vybavení agentury Frontex pro její společné operace.

39

V souladu s čl. 53 odst. 3 rozhodnutí o EBF Komise poskytuje agentuře všechny schválené závěrečné zprávy o provádění ročních programů. Tyto informace byly agentuře Frontex předány s určitým prodlením vzhledem k tomu, že většina ročních programů týkajících se období 2007–2010 byla uzavřena v období 2012–2013.

To však neomezilo plánovací a operativní schopnosti agentury Frontex, neboť roční plánování agentury se opírá o informace získané od členských států při dvoustranných rozhovorech a z hlediska dostupnosti technického majetku vychází z informací získaných z rezervy technického vybavení agentury Frontex.

40

S cílem zintenzivnit snahu o výměnu informací s agenturou Frontex Komise v roce 2014 zřídila elektronickou platformu CIRCABC určenou k uspořádávání a přenosu potřebných informací a ke zřízení stálého úložiště dokumentů EBF, které mohou snadno využívat různé útvary a oddělení v rámci agentury Frontex.

Tato platforma zajistí plnou dostupnost závěrečných zpráv EBF a dalších relevantních informací o financování z EBF, především o probíhajících ročních programech EBF a projektech financovaných v rámci akcí Společenství a konkrétních akcí EBF.

Vedle zpřístupnění dokumentů EBF Komise rovněž nabídla cílenější informace, konkrétně bude poskytována dokumentace zemí týkající se ročních programů EBF v období 2007–2013 za každý členský stát. Kromě toho by v případě potřeby bylo možné zpřístupnit i některé tematické dokumentace (tzn. týkající se školení, systému Eurosur).

Komise bude agentuře Frontex podávat informace o opatřeních, která mají být financována prostřednictvím sdíleného a centralizovaného řízení. Účelná výměna informací bude také vyžadovat, aby agentura Frontex sdílela s Komisí informace ze svých každoročních dvoustranných a dalších rozhovorů s členskými státy, přičemž Komise o tyto informace žádala při řadě příležitostí.

41

Konkrétní akce byly zařazeny v průběhu projednávání právního základu a nebyly součástí původního návrhu Komise. Ze zkušeností vyplývá, že právní rámec provádění konkrétních akcí vykazoval určité vady, které se ukázaly jako škodlivé pro bezproblémové provádění těchto akcí: velmi těžkopádný proces vedoucí k vymezení geografických oblastí dotčených konkrétními akcemi (s problémem rychle se přesouvajících rizik, která nebylo možné okamžitě zohlednit) a velmi krátké období provádění.

Komise proto může souhlasit s tím, že konkrétní akce nebyly od počátku dobře navrženy.

V případě některých členských států, které čelí vysokému migračnímu tlaku, bylo v plné míře využito akcí Společenství k financování opatření v mimořádných situacích a možnosti revize ročních programů s cílem řešit naléhavé situace. Z hlediska evropské přidané hodnoty lze tento postup stěží kritizovat, neboť financované akce byly prováděny ku prospěchu celého schengenského prostoru na úsecích vnějších hranic, kde byla ohrožena úroveň bezpečnosti v souvislosti s vysokým migračním tlakem. Je třeba zdůraznit, že i členské státy, které byly migrační krizí zasaženy nepřímo, podporovaly přidělení dodatečných finančních prostředků prostřednictvím finančních prostředků pro mimořádné události, aby pomohly členským státům v přední linii, jako jsou Itálie a Řecko.

42

Přestože právní rámec mimořádných akcí v rámci akcí Společenství nebyl ideální, financování akcí v rámci tohoto mechanismu bylo vždy legitimní a odpovídalo mimořádné/krizové situaci. Poznatky získané v období let 2007–2013 byly uplatněny ve Fondu pro vnitřní bezpečnost na období 2014–2020.

To, že v žádosti o grant chybí určité informace, neznamená automaticky, že daná akce byla řízena špatně. Tento aspekt je třeba posoudit s ohledem na nepředvídatelné souvislosti, v nichž jsou tyto akce řízeny a jež je odlišují od běžné akce Společenství, zvláště pokud jde o předběžné podrobné informace, které mají být poskytovány ve věci očekávaných výsledků financované akce.

Rámeček 4, případ 1

Financování závěrečných fází vývoje systému SIS II představovalo v případě některých zemí mimořádnou událost, neboť selhání nebo zpoždění ze strany jediného členského státu při dokončování testů systému SIS II plánovaných na druhé pololetí roku 2011 by vedlo ke zpoždění celého projektu.

Zajištění finanční podpory pro ty členské státy, jejichž připravenost na dokončení testů v roce 2011 na této podpoře závisela, představovalo tudíž mimořádnou akci ve smyslu čl. 7 písm. c) právního základu EBF.

Z toho důvodu Komise v roce 2011 vynaložila velké úsilí na zmírnění rizika prodlení členských států při plnění harmonogramu pro systém SIS II v důsledku nedostatku finančních zdrojů na dokončení vývoje a testování vnitrostátních prvků systému SIS II. Komise vyzvala vnitrostátní orgány, aby systému SIS II ve svých stávajících vnitrostátních přídělech z EBF přiznaly vyšší prioritu. Také uspořádala výzvu k předkládání návrhů ve věci mimořádných akcí v rámci akcí Společenství financovaných z EBF, při níž bylo dalších 7,5 milionu EUR poskytnuto osmi členským státům, které nejnaléhavěji potřebovaly další zdroje (země s velmi nízkými přidělenými prostředky z EBF a/nebo země, jejichž finanční prostředky z EBF byly spotřebovány na jiné klíčové priority v oblasti vnějších hranic).

Rámeček 4, případ 2

Cílem projektu bylo „zajistit leteckou, pozemní a námořní přepravu migrantů, kteří přijeli k pobřeží jižní Itálie během léta 2011“. V daném okamžiku byly stav podání projektu SHIFTS a důsledky kritické situace v zemích, jako je Libye, stále nepředvídatelné, a tudíž nebylo možné získat jasnou představu o budoucím vývoji přesného počtu migrantů a žadatelů o azyl, které lze v Itálii očekávat. Kromě toho nebylo možné předpovědět, kolik dalších míst bude k dispozici v zařízeních pro příjem migrantů na pevnině a kam a kolik migrantů bude třeba umístit. Dosažení pokroku u tohoto druhu mimořádné akce by bylo možné změřit pouze ex post kvůli obtížnému stanovení ukazatelů v souvislosti s nepředvídatelnými událostmi a náročným operačním prostředím. Druhý kontrolovaný projekt se týká nákupu vozidel pro hlídkovou činnost. Vedlejším cílem byla přeprava migrantů. Komise se tudíž domnívá, že na rozdíl od projektu SHIFTS nebyl počet přepravených migrantů relevantním ukazatelem pro hodnocení této akce.

43

Z problémů, k nimž došlo při provádění konkrétních akcí, bylo vyvozeno poučení a tento mechanismus již ve Fondu pro vnitřní bezpečnost v období 2014–2020 nebude existovat.

Některé akce pro období let 2008–2010 byly provedeny mimo oblasti hranic uvedené ve výzvách k překládání návrhů. U první z nich si však odchylku výslovně vyžádal příjemce a Komise s tím souhlasila, neboť odchylka přímo souvisela s opatřeními, která měla řešit situaci v dotčených oblastech na hranicích (viz vysvětlení níže k rámečku 5). U druhé akce, jak Účetní dvůr uvedl (rámeček 5, třetí odstavec), Komise přijala potřebná opatření s cílem vymoci zpět náklady na automobily, které byly využity mimo oblasti hranic způsobilé v rámci dotčené výzvy k předkládání návrhů.

Rámeček 5, konkrétní akce v roce 2009

Ačkoli výzva k předkládání návrhů na konkrétní akce v roce 2009 omezila územní působnost na námořní hranici Itálie, v průběhu provádění projektu příjemce formálně požádal o geografické rozšíření projektu na oblasti nepřímo zasažené mimořádným migračním tlakem, který vyvolalo tzv. arabské jaro, jmenovitě na oblasti středisek pro identifikaci a vyhoštění (CIE), kam byli migranti převáženi. Tento projekt se vztahoval na období od března do srpna 2011, během kterého dosáhly migrační toky směřující z Tuniska po tuniské a libyjské revoluci svého vrcholu. Ve své žádosti o změnu italské orgány výslovně zmínily nutnost zmírnit zátěž jižních oblastí (na italskou hranici dorazilo přibližně 40 000 migrantů) přemístěním migrantů do jiných ubytovacích středisek na celém území státu a zajistit odpovídající bezpečnost těchto středisek pomocí zvýšené přítomnosti vozidel. V souvislosti s hromadným přílivem osob do oblasti zvolené ve výzvě k předkládání návrhů bylo zásadní přesunout migranty na místa, kde by mohli projít řádnou kontrolou, s cílem odlehčit infrastrukturám ležícím ve způsobilých oblastech. Toto rozšíření oblasti působnosti, které Komise povolila, proto zůstalo v mezích působnosti cílů fondů a neodchylovalo se od geografického zaměření v konkrétní výzvě k předkládání návrhů, neboť situace v těchto oblastech závisela na opatřeních v jiných oblastech. V důsledku toho Komise po vyhodnocení konečného nároku na úhradu nákladů důsledně považovala za způsobilé i náklady týkající se oblastí mimo jižní námořní hranici a přijala je.

Rámeček 5, konkrétní akce v roce 2010

V souvislosti s tímto projektem nebylo financování vozidel používaných mimo oblasti určené ve zprávě agentury Frontex o analýze rizik odůvodněné. V důsledku toho Komise náklady na vozidla využívaná mimo způsobilé oblasti zamítla.

45

Pokud jde o roční programy na roky 2007 a 2008, je třeba zdůraznit, že pozdní přijetí právního základu EBF a následné pozdní přijetí víceletých programů EBF a ročních programů na roky 2007 a 2008 nedalo členským státům jinou možnost než začlenit do prvních ročních programů akce, o nichž již bylo rozhodnuto. V případě závažného neplnění prvních ročních programů by Komise a členské státy byly kritizovány za to, že nevyužily příležitost, kterou fond nabízel, což by poškodilo pověst fondu a ohrozilo zahájení jeho činnosti. Kromě toho kdyby členské státy čekaly se zahájením postupů zadávání veřejných zakázek nutných k nákupu vybavení, byly by finanční prostředky dostupné v rámci ročních programů na roky 2007 a 2008 ztraceny, jak se stalo především v Řecku.

46

Vnitrostátní orgány obvykle vynakládají své zdroje v této velmi citlivé oblasti na relevantní projekty, které proto mají evropskou přidanou hodnotu, neboť tyto investice slouží zájmům členských států, které jsou účastníky schengenského prostoru.

Povaha nákladů financovaných fondem nemusí nezbytně omezovat přidanou hodnotu souvisejících projektů. Akce financované v Řecku a v Itálii spočívaly v pomoci při rozmisťování dalších kapacit ostrahy, a nikoli ve financování nákladů, které by za běžných okolností vznikly mimo situaci krize či mimořádné události.

EBF se ve svých prvních letech provádění zaměřil na dlouhodobý cíl budování kapacit v členském státě (2007–2010). Později bylo nutné přizpůsobit se tlaku, který vyvolaly mimořádné okolnosti v důsledku politických nepokojů v regionu jižního Středomoří, a účelně reagovat posilováním operativního rozměru fondu. Komise se proto rozhodla podpořit určité projekty určené k posílení kapacit ostrahy v Itálii a Řecku.

V této souvislosti je Komise přesvědčena, že přidaná hodnota EU týkající se fondu spočívá i v pomoci členským státům, které čelí krizové situaci v důsledku zvýšeného migračního tlaku.

47

Skutečnost, že vnitrostátní řídicí a kontrolní systémy neodhalí nezpůsobilé náklady, nezbytně neznamená, že tyto náklady vnitrostátní fond uhradí. Pokud Komise zjistí u vnitrostátních řídicích a kontrolních systémů nedostatky, lze uplatnit finanční opravy.

Rámeček 6, chybějící posouzení potřeb a nezpůsobilé náklady

Nákup 355 vozidel byl plně odůvodněn obrovským přílivem migrantů, kteří se pokoušeli proniknout na italské území po období tzv. arabského jara v roce 2011 (identifikováno bylo 62 692 osob oproti 9 573 osobám v roce 2009 a 4 406 osobám v roce 2010). Tyto automobily byly zapotřebí nejen pro monitorování pobřeží, ale i pro prevenci sekundárních přesunů z pobřežních regionů do regionů vnitrozemských a pro splnění všech misí týkajících se přepravy zadržených státních příslušníků třetích zemí do záchytných středisek, k soudům apod. Tyto mise samozřejmě zahrnovaly i použití vozidel, které nebylo důsledně omezeno jen na vnější hranice, bylo však plně odůvodněno vzhledem k mimořádným okolnostem, za nichž není zadržení nelegálních migrantů, kteří právě překročili vnější hranici, věcí běžného prosazování práva, ale týká se řízení hranic a migrace.

Vzhledem k naprosto nepředvídatelné povaze „arabského jara“ nemohly italské orgány provést posouzení potřeb týkající se odpovídajícího počtu vozidel potřebných ke zvládnutí náhlého toku nelegálních migrantů v roce 2011.

48

V důsledku časových omezení při přijímání programů u některých programů chyběly ukazatele SMART. Vypracování vnitrostátních strategií nebylo zákonnou povinností, kterou by EBF ukládal členským státům pro získání podpory z fondu. U jednoho členského státu bylo možné výběr příjemců lépe dokumentovat, to však nemělo vliv na účinnost fondu. Komise si je vědoma rizika spojeného s veřejnými zakázkami a v případě potřeby uplatňuje finanční opravy.

49

Povinnosti/požadavky, které popisuje Účetní dvůr, nejsou obsaženy v právním základu EBF. Třetí verze schengenského katalogu není závazným nástrojem, který by členským státům ukládal povinnost mít vnitrostátní strategii řízení vnějších hranic jako podmínku získání podpory z Fondu pro vnější hranice.

50

Členské státy nesou odpovědnost za přípravu svého víceletého programu a svých ročních programů. Víceleté programy obsahovaly tři části (situace v členském státě, analýza požadavků a strategie pro dosažení cílů), které ve většině případů Komisi umožňovaly porozumět situaci, požadavkům a strategii členských států, přestože se kvalita u jednotlivých zemí lišila. Je třeba poznamenat, že agentura Frontex vyvinula model CIRAM v posledních letech a že tento model nebyl v době přípravy víceletých programů k dispozici. Kromě toho se situace v oblasti řízení hranic může postupem času měnit v důsledku měnících se tras nelegální migrace, a proto je nutné přizpůsobovat přístup skutečnosti, což vysvětluje revizi víceletých programů a ročních programů, neboť během programového období vznikaly nové potřeby a měnily se priority. Komise při přijímání ročních programů vždy kontrolovala doplňkovost s ostatními útvary řídícími fondy EU a v oblasti doplňkovosti nebyly zjištěny žádné větší problémy.

51

GŘ HOME systematicky konzultovalo ostatní útvary Komise ve věci obsahu ročních programů, a tím zmírňovalo riziko cílení na podobné akce. Komise si není vědoma žádného dvojího financování téhož projektu ze dvou finančních nástrojů EU.

53

Při přípravě prvních ročních programů neměla většina odpovědných orgánů zkušenosti s řízením fondů EU. Odpovědné orgány měly od příjemců žádat, aby se zavázali k měřitelným cílům, tento úkol se však ukázal jako obtížně splnitelný v oblasti, kde z důvodů zabezpečení / veřejné bezpečnosti nemusí být odpovědnost tak rozvinutá jako v jiných oblastech.

54

Ačkoli Komise vůči členským státům trvala na nutnosti stanovení měřitelných ukazatelů (přinejmenším ukazatelů vstupů), nezablokovala přijetí prvních ročních programů z toho důvodu, že některé akce postrádaly měřitelné ukazatele, neboť takový krok by byl nepřiměřený a nijak by nevedl k podstatnému zlepšení ukazatelů pro první roční programy (2007 a 2008), které byly přijaty společně. V průběhu přijímání ročních programů však byl zaznamenán pokrok, pokud jde o ukazatele, které členské státy vkládají od roku 2012. Například první španělské roční programy obsahovaly jen velmi málo kvantifikovaných ukazatelů, zatímco počínaje ročními programy na roky 2012 a 2013 bylo kvantifikováno mnoho ukazatelů výsledků a dopadu a jsou uváděny měřitelné cíle.

55

Za příští programové období budou členské státy povinně vykazovat společné ukazatele. Kromě toho budou v souladu se specifickými rysy vnitrostátních programů definovány ukazatele pro konkrétní programy. Vykazování ukazatelů bude řízeno pomocí systému IT, který vyvinula Komise.

56

Roční programy představují v období 2007–2013 pro členské státy a Komisi nepřiměřenou administrativní zátěž. Přesto je Komise záměrně zvolila, neboť roční program umožňoval na jedné straně rychlou reakci na měnící se situace na vnějších hranicích a na druhé straně lepší kontrolu způsobilosti akcí s ohledem na nevyhnutelná rizika spočívající v novosti fondu a nedostatku zkušeností odpovědných orgánů.

57

Zkušenosti, které členské státy získaly za celé programové období 2007–2013, umožňují přechod na víceletý rámec řízení programů pro období 2014–2020. Jak uvedl Účetní dvůr, usnadní se tím provádění veřejných zakázek na velká a složitá zařízení, které může být velmi zdlouhavé.

58

Vzhledem ke specifické povaze příjemců EBF (orgány veřejné moci odpovědné za správu hranic a vydávání víz) a jejich poměrně omezenému počtu v každém členském státě je třeba v mnoha členských státech výběr relevantních projektů centralizovat. Současně však tento výběr často probíhal nebo byl schvalován za účasti vysoké politické úrovně, což zaručovalo využití prostředků přidělených z EBF na řešení nejvýznamnějších priorit a potřeb daného členského státu.

59

Fond je rozdělován mezi různé veřejné subjekty pověřené řízením vnějších hranic.

Pokud jde o účast na konkrétních akcích a mimořádných opatřeních, mohl každý příslušný orgán veřejné moci požádat o financování přímo, aniž by zapojil odpovědný orgán. Skutečnost, že v těchto nástrojích nejsou zapojeny jiné italské orgány veřejné moci než orgán institucionálně propojený s odpovědným orgánem, by neměla být považována za vyloučení nebo marginalizaci, ale za projev významné institucionální úlohy ministerstva vnitra (ve spolupráci s ostatními veřejnými subjekty, jako jsou Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto, ministerstvo zahraničních věcí) při řízení vnějších hranic.

60

Poté, co Komise posoudila příslušnou závěrečnou zprávu o provádění, bylo u tohoto projektu shledáno porušení základních zásad fondu. Proto budou příslušné náklady odečteny od závěrečné platby pro dotčený roční program EBF.

V obou fázích zapojení Komise do provádění EBF, jmenovitě při přijímání vnitrostátních programů a jejich konečném uzavírání, věnuje Komise zvláštní pozornost tomu, aby projekty EBF prováděné členskými státy byly v souladu s právem EU, včetně dodržování základních práv.

61

Pořízení hlídkových psů bylo původně součástí téhož zadávacího řízení jako hlídkové automobily. Když si Řecko uvědomilo, že tyto dvě složky (psy a automobily) nelze pořizovat společně, pokračovalo v nákupu automobilů a pořízení psů bylo odloženo.

62

Využití ustanovení o výjimce pro zadávání zakázek v oblasti obrany a bezpečnosti je oprávněnou možností v případě, že jsou splněny podmínky stanovené právním rámcem zadávání zakázek pro využití této možnosti.

Komise pravidelně jasně informuje členské státy o nutnosti dodržovat příslušný právní rámec a řádně dokládat důvody, proč příjemci využili vyjednávací řízení, a nikoli otevřená nebo omezená řízení. Komise rovněž uplatňuje opravy konkrétních projektů, případně paušální finanční opravy, jestliže v rámci uzavírání ročních programů zjistí nestandardní zadávací řízení nebo nedostatečnou dokumentaci pro zdůvodnění volby řízení, což může odhalit systémové nedostatky řídicího a kontrolního systému. Tyto finanční opravy jsou vypočítány podle stejných pravidel, jaká platí pro strukturální fondy. Kromě toho strategie auditů ex post doplní snahy o snížení rizika zbytkových chyb ve vykázaných výdajích, které nebyly zjištěny v době uzavření.

63

Komise tento problém pravidelně kontroluje ve fázi uzavírání a prostřednictvím auditů ex post. Jestliže jsou zjištěny nesrovnalosti v zadávacích řízeních, uplatňují se finanční opravy.

64

Komise pravidelně upozorňuje odpovědné orgány na nutnost ověřovat zákonnost zadávacích řízení, pokud jde o zakázky, za něž jsou výdaje vykazovány fondu. Tato ověření spadají do působnosti ověření prováděných odpovědným orgánem v rámci řízení. Odpovědné orgány jsou si stále větší měrou vědomy toho, jak je důležité zajistit, aby příjemci při volbě méně transparentních řízení spolu se svou podkladovou dokumentací doprovázející jejich žádost o úhradu vzniklých výdajů poskytovali i dobře doložená odůvodnění a podpůrné důvody. Kromě toho v rámci své kontrolní práce také auditní orgán ověřuje, zda byla řádně uplatněna veřejná zadávací řízení.

65

V případě nedostatečného ověření zadávacích řízení a/nebo použití nevhodných zadávacích řízení může existovat riziko méně efektivního vynaložení prostředků, a proto Komise věnuje tomuto problému zvláštní pozornost a v případě potřeby uplatňuje finanční opravy.

66

Pokud jde o nedostatek ukazatelů SMART, Komise uznává, že nehledě na pokyny, které poskytla členským státům, bylo skutečně obtížné získat spolehlivé ukazatele výstupu a dopadu, a to z důvodů vysvětlených v bodech 53 a 54. Tím se také vysvětluje, proč skutečně nebylo možné využívat pro hodnocení za období 2007–2010 členskými státy vykazované ukazatele, které byly obsaženy v prvních ročních programech, a bylo nutné provádět hodnocení na základě dotazníku ad hoc, který byl pro účely hodnocení členským státům zaslán.

67

Povinnosti odpovědných orgánů v oblasti monitorování nebyly vždy dostatečně dodržovány. Komise nicméně zaznamenala, že situace se od roku 2010 ve většině členských států zlepšila. Uvedený stav však zmírňuje skutečnost, že většina příjemců v rámci Fondu pro vnější hranice jsou velké veřejné subjekty, které musí vyhovět kontrolám ze strany ministerstva financí, aby mohlo dojít k platbě ze státního rozpočtu / ze strany ministerstva financí (kontrola dodaného zařízení, soulad s objednávkami atd.).

68

Většina členských států provádí monitorovací návštěvy (návštěvy na místě), přestože je situace v jednotlivých členských státech rozdílná. V případě Itálie tyto kontroly na místě, jakkoli byly provedeny ex post, představují 50 % celkových prostředků přidělených v letech 2007 až 2012. Ve Španělsku se monitorovací návštěvy uskutečňují pravidelně od roku 2010.

69

Zřízení systému IT pro evidenci ukazatelů nebylo stanoveno jako povinnost ani v základním aktu, ani v prováděcích pravidlech fondu. Komise přesto při svých monitorovacích návštěvách vyzvala členské státy, aby vyvinuly počítačový systém pro evidenci údajů o projektech, a podpořila výměnu osvědčených postupů v této oblasti. Například během zasedání výboru SOLID dne 11. května 2012 členský stát předložil ostatním členským státům příklad osvědčených postupů v této oblasti (elektronická správa fondu).

70

Ačkoli v některých případech mají zprávy obdržené od určitých členských států jistá omezení, pokud jde o poskytované údaje, zejména z hlediska kvantifikovatelných údajů o výsledcích a výstupech v rámci projektu, zlepšují tento stav dodatečné výměny informací s příjemcem, které probíhají až do obdržení dostatečných údajů. Vzory žádostí a konečných zpráv byly upraveny tak, aby reagovaly na tento problém u akcí Společenství a konkrétních akcí v rámci EBF.

72

Na základě postupu hodnocení, který byl předmětem auditu Účetního dvora, byla vyvozena poučení. Hlavní poučení spočívá v tom, že je třeba upřednostnit zapojení externího subjektu, který bude odpovídat za celý postup hodnocení. Hodnocení ex post za období 2011–2013 bude tudíž provedeno zcela jiným postupem. Kromě toho přímo řízené akce, které nebyly do působnosti hodnocení plně zahrnuty, budou začleněny do příštího hodnocení ex post.

Neexistence společných ukazatelů, které měly členské státy vykazovat od samého počátku, navíc vedla k tomu, že vymezení ukazatelů bylo při přezkumu v polovině období stanoveno jako povinné. Členské státy musely o těchto ukazatelích shromažďovat údaje od příjemců, což vysvětluje prodlení. Pro budoucí hodnocení Fondu pro vnitřní bezpečnost budou používány společné ukazatele a ukazatele pro konkrétní programy a díky tomu bude hodnocení snadnější a efektivnější.

73

Zprávy o hodnocení (které se zlepšily v návaznosti na připomínky, které vyjádřil Účetní dvůr během auditu) obsahují kvantitativní údaje, které nabízejí zajímavý přehled o majetku zakoupeném nebo vyvinutém za pomoci fondu. Komise uznává, že v důsledku nedostatku času a nedostatečných informací však bylo obtížné překročit rámec popisné analýzy výsledků, kterých členské státy dosáhly za pomoci fondu během čtyř prvních let jeho provádění. Proto se Komise domnívá, že celkové výsledky fondu bylo možné částečně měřit.

Hodnocení ex post, které bude provedeno v roce 2015, bude obsahovat podrobnou kapitolu věnovanou konkrétním akcím a akcím Společenství, a to s ohledem na výsledky z období let 2007–2010.

74

Na úrovni členských států došlo k prodlením při zasílání zpráv členských států. Komise musela členským státům zasílat dodatečná ověření a žádosti o objasnění, což vedlo k dalším zpožděním. Zpráva byla zveřejněna na internetových stránkách Komise v květnu 2014.

Závěry a doporučení

75

Přidaná hodnota fondu souvisí s finanční solidaritou uskutečňovanou prostřednictvím členských států, které na svých vnějších hranicích čelí naprosto odlišným situacím. Fond v této souvislosti nastolil skutečnou solidaritu mezi zeměmi, které jsou v nejvyšší míře vystaveny migračnímu tlaku, a zeměmi, u nichž je tento tlak nižší. Díky mechanismu přidělování byla většina zdrojů směrována do zemí, které čelí největšímu tlaku (převážně země v jižním Středomoří). Kromě toho představuje evropskou přidanou hodnotu také skutečnost, že fond úspěšně podpořil i velké projekty určené pro schengenský prostor (VIS, SIS II a EUROSUR). Pokud jde o nedostatky, které Účetní dvůr zjistil, byly u jednoho členského státu způsobeny hlavně nedostatečnou administrativní kapacitou v prvních letech provádění a u ostatních členských států spíše nedostatkem zkušeností odpovědného orgánu a příjemců s řízením fondů EU než systémovými a trvalými vadami. Nedostatky souvisejí i s opožděným zahájením činnosti fondu v důsledku pozdního přijetí právních základů. Podle názoru Komise nelze situaci v Itálii a na Maltě hodnotit jako „závažné nedostatky“ v řízení fondu.

76

Fond podpořil své priority, jmenovitě systémy SIS II, VIS a EUROSUR. Nedostatek ukazatelů SMART u některých programů v důsledku nezkušenosti odpovědných orgánů při řízení fondů EU nebránil tomu, aby členské státy fond využily k podpoře jeho priorit. Tohoto cíle bylo dosaženo tak, že Komise podrobně zkoumala obsah ročních programů a (zejména od roku 2010) existovaly vhodné pokyny, které umožnily směřovat zdroje programů na priority fondu.

Některé víceleté programy a první roční programy byly skutečně schváleny, aniž by obsahovaly spolehlivé ukazatele SMART. Případné nepřijetí programů z tohoto jediného důvodu by mimořádně poškodilo dotčené členské státy a pověst fondu (a Evropské unie) a bylo by považováno za čistě byrokratický a nepružný přístup.

77

Slovinsko vyvinulo integrovaný nástroj pro řízení fondu a shromažďování údajů od samého počátku. Jiné země tak učinily, ačkoli neexistovala žádná zákonná povinnost takový systém zavést. Některé systémy již v určitých členských státech existují.

Pokud jde o obsah hodnocení ex post, většina problémů, které Účetní dvůr zjistil, byla v konečném znění opravena.

Doporučení 1

Komise se domnívá, že toto doporučení již bylo provedeno v právních základech nových fondů. Členským státům budou poskytnuty další pokyny.

Doporučení 2

Toto doporučení je určeno členským státům a Komise je podporuje.

79

Komise uznává, že právní rámec fondu nebyl navržen dobře, pokud jde o konkrétní akce. Komise rovněž uznává, že fond, ačkoli nabízel příležitosti k financování konzulární spolupráce prostřednictvím akcí Společenství, nedosáhl v tomto ohledu významných výsledků. Ačkoli podněty k takovým akcím vycházejí zejména od členských států, byla uvedená skutečnost zohledněna při přípravě nového Fondu pro vnitřní bezpečnost s cílem poskytnout dodatečnou pobídku pro zřizování mechanismů konzulární spolupráce.

80

Agentura Frontex bude velmi úzce propojena s prováděním nového Fondu pro vnitřní bezpečnost. Podle právního základu bude agentura konzultována ve věci návrhů vnitrostátních programů členských států (čl. 9 odst. 4 nařízení o Fondu pro vnitřní bezpečnost v oblasti hranic) a akcí k nápravě nedostatků zjištěných v rámci schengenského hodnocení (článek 12). Přínos agentury Frontex bude zásadní i pro přidělení zdrojů pro přezkum v polovině období (článek 8) a agentura Frontex bude hrát klíčovou úlohu při přidělování prostředků pro konkrétní akce, zejména na vybavení, které má být poskytnuto pro její společné operace. Vzhledem k tomu, že práce na vnitrostátních programech na období 2014–2020 již započala, agentura Frontex se na těchto procesech již podílí. Byla již zavedena platforma pro elektronickou výměnu informací, která má usnadnit výměny dokumentů mezi Komisí a agenturou Frontex.

Evidenci v rezervě technického vybavení agentury Frontex a poskytování vybavení pro operace agentury upravují předpisy o agentuře Frontex, a nikoli fond. Agentura Frontex nebude pro své společné operace systematicky potřebovat veškeré vybavení, které členské státy zakoupily s podporou z EBF. Ve Fondu pro vnitřní bezpečnost bude vybavení odpovídající potřebám operací agentury Frontex zakoupeno v rámci konkrétních akcí a bude vloženo do rezervy technického vybavení agentury Frontex.

Vybavení agentury Frontex viz doporučení 4.

Doporučení 3

Komise s tímto doporučením částečně souhlasí. Komise bude vedle renovací, úprav a vybavování konzulárních úřadů podporovat zřizování společných středisek pro podávání žádostí a jiné formy konzulární spolupráce. Renovace/zařízení konzulárního úřadu, který zpracovává stovky víz denně, by v některých případech mohla mít větší smysl než financování akce konzulární spolupráce, která se týká několika set žádostí o víza ročně. Pro podporu projektů konzulární spolupráce je stejně důležité i renovování a vybavování velkých konzulárních úřadů, aby tyto úřady mohly zpracovávat žádosti rychleji a vstřícněji vůči klientům za pomoci nejmodernějšího vybavení (IT). Kromě toho „vybavování“ může znamenat i vybavení související se systémem VIS, který je důležitou prioritou. Bez ohledu na zintenzivnění konzulární spolupráce by členské státy měly systém VIS zavádět v celosvětovém měřítku v souladu s plánem uvádění do provozu.

Doporučení 4

První odrážka: Ačkoli je toto doporučení adresováno obecně zákonodárci, Komise jej nepřijímá. Fond byl koncipován v první řadě jako mechanismus sdílení zátěže, který podporuje kapacity členských států jakožto nejúčinnější způsob plnění vlastních úloh a závazků členských států v oblasti kontroly vnějších hranic EU. V rámci Fondu pro vnitřní bezpečnost bude nutné evidovat vybavení odpovídající potřebám operací agentury Frontex, které bude zakoupeno v rámci konkrétní vyhrazené finanční složky (konkrétních akcí), v rezervě technického vybavení agentury Frontex.

Druhá odrážka: Komise toto doporučení přijímá. Již byla přijata opatření s cílem zavést tuto spolupráci / výměnu informací do praxe.

Doporučení 5

Toto doporučení je určeno členským státům. Vypracování komplexní strategie vnějších hranic pro přípravu víceletého programu EBF nebylo povinností, která by vyplývala z právního základu EBF a z jakéhokoli jiného právního aktu.

Doporučení 6

Komise toto doporučení nepřijímá. Komise by však chtěla poukázat na to, že Fond pro vnitřní bezpečnost (v oblasti hranic a víz) podmíněnost obsahuje a financování operační podpory bude záviset na dodržování schengenského acquis.

Doporučení 7

Komise toto doporučení přijímá, aniž jsou dotčeny příslušné úlohy Komise a členských států v rámci sdíleného řízení.

Doporučení 8

Toto doporučení je určeno členským státům. Komise toto doporučení podporuje.

QJ-AB-14-015-CS-E  ISSN 1977-5628

Cílem Fondu pro vnější hranice (EBF) je pomoci členským státům zajistit jednotné, účinné a efektivní kontroly na jejich společných vnějších hranicích.
Účetní dvůr při svém auditu prověřoval účinnost EBF a plnění jeho cílů.
Zjistil, že EBF podporuje finanční solidaritu tím, že podporu soustředí na členské státy, které nesou větší finanční břemeno.
Další přidaná hodnota EU však byla omezená a celkový výsledek nebylo možné změřit kvůli nedostatkům v monitorování a v hodnocení ex post. Auditoři dále nalezli závažné nedostatky v řízení fondu v klíčových členských státech, což může znamenat, že řízení hranic nebude dostatečně posíleno tam, kde je to nejvíce zapotřebí.