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doi:10.2865/99851

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DE
2014

Nr. 15

Sonderbericht

Der Außengrenzenfonds
trug zu mehr finanzieller
Solidarität bei,
allerdings muss die
Ergebnismessung
verbessert und
zusätzlicher EU-Mehrwert
geschaffen werden

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Der Außengrenzenfonds

Der Außengrenzenfonds im Kontext gesehen

Aufgaben und Zuständigkeitsbereiche

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Der Außengrenzenfonds hat zwar zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen, die Gesamtergebnisse konnten jedoch nicht gemessen werden, und seine Wirkung war aufgrund der niedrigen Durchführungsquote in einigen Mitgliedstaaten begrenzt

Die Programme und Projekte waren auf die Prioritäten des Außengrenzenfonds ausgerichtet, doch die Gesamtergebnisse konnten nicht gemessen werden

Niedrige Durchführungsquote in einigen Mitgliedstaaten

Der Außengrenzenfonds hat zwar zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen, der zusätzliche EU-Mehrwert war jedoch begrenzt

Teilweise unwirksames System zur Stärkung spezifischer Prioritäten

Wenig Unterstützung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

Der Mechanismus des Außengrenzenfonds zur Behebung spezifischer Schwächen an strategischen Grenzpunkten und der Notfallmechanismus waren bedingt wirksam

Unterstützung von Projekten, die ohnehin aus nationalen Mitteln finanziert worden wären, bei denen keine angemessene Bedarfsanalyse durchgeführt wurde oder beträchtliche nicht förderfähige Kosten einbezogen wurden

Strategische und operative Schwächen bei der Programmplanung und Durchführung des Außengrenzenfonds sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Kommissionsebene

Die Programme sind nicht in nationale Strategien für Grenzkontrollen und Visumangelegenheiten eingebettet …

… und enthalten weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren

Die Anforderungen hinsichtlich der jährlichen Programmplanung führen zu übermäßigem Verwaltungsaufwand und Schwierigkeiten bei der Durchführung

Bei den Projektauswahlverfahren einiger Mitgliedstaaten wurde nicht ausreichend darauf geachtet, dass ihr tatsächlicher Bedarf gedeckt wird

Ungeeignete Beschaffungsverfahren in den Mitgliedstaaten stellen ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung dar

Aufgrund von Schwächen bei der Überwachung durch die zuständigen Behörden und gravierenden Mängeln bei der Ex-post-Bewertung auf Kommissionsebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten ist es nicht möglich, die Gesamtergebnisse des Fonds angemessen zu beurteilen

Unzureichende Überwachung und Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten bei Projekten

Verzögerungen und gravierende Mängel bei der Ex-post-Bewertung sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Kommissionsebene

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Der Außengrenzenfonds hat zwar zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen, die Gesamtergebnisse konnten jedoch aufgrund des Fehlens von SMART-Zielen und angesichts gravierender Mängel bei der Bewertung nicht gemessen werden

Der Außengrenzenfonds hat zwar zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen, sein zusätzlicher EU-Mehrwert war jedoch begrenzt

Strategische Schwächen bei der Programmplanung im Rahmen des Außengrenzenfonds

Schwächen bei der Durchführung des Außengrenzenfonds

Anhang – Geprüfte Projekte

Antworten der Kommission

Glossar

EMSA: Die Europäische Agentur für die Sicherheit des Seeverkehrs unterstützt die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten bei der Ausarbeitung und Umsetzung von EU-Rechtsvorschriften für Sicherheit und Gefahrenabwehr im Seeverkehr sowie die Verhütung von Verschmutzungen durch Schiffe. Darüber hinaus wurden ihr operative Aufgaben im Bereich der Bekämpfung von Ölverschmutzungen, der Schiffsüberwachung und der Identifizierung und Verfolgung von Schiffen über große Entfernungen übertragen.

eu-LISA: Europäische Agentur für das Betriebsmanagement von IT-Großsystemen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts.

EU-Mehrwert: Der Wert, der durch den Außengrenzenfonds zusätzlich zu dem Wert geschaffen wird, der ansonsten durch alleiniges Handeln der Mitgliedstaaten entstanden wäre. Hierzu gehört finanzielle Solidarität, wonach Mitgliedstaaten, die zum Nutzen der EU eine höhere finanzielle Last tragen, mehr Fördermittel erhalten. EU-Mehrwert wird darüber hinaus geschaffen durch Unterstützung spezifischer EU-Prioritäten, der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten oder durch die Ausrichtung auf die dringendsten Probleme, d. h. die am stärksten gefährdeten Grenzgebiete.

Eurosur: Das Europäische Grenzüberwachungssystem bietet eine Plattform für den Informationsaustausch und die Zusammenarbeit zwischen den Grenzkontrollbehörden der Mitgliedstaaten und mit Frontex.

EUSatCen: Das Satellitenzentrum der Europäischen Union ist eine EU-Agentur im Bereich Sicherheit und Verteidigung, die durch die Auswertung von Satellitenbildern und sonstiger Daten die Entscheidungsfindung der Union unterstützt.

Fonds für die innere Sicherheit (Außengrenzen und Visa): Der Fonds für die innere Sicherheit (Außengrenzen und Visa) wurde für den Zeitraum 2014-2020 eingerichtet und umfasst den Außengrenzenfonds.

Frontex: Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union. Frontex koordiniert die Einsätze von Mitgliedstaaten in Grenzgebieten, die einem erheblichen Migrationsdruck ausgesetzt sind, führt Risikoanalysen durch und unterstützt die Ausbildung von Grenzschutzbeamten.

GD Inneres: Für den Politikbereich „Inneres“ zuständige Generaldirektion (GD) der Europäischen Kommission.

Gemeinschaftsmaßnahmen: Aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Projekte zur Unterstützung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Die Projektthemen werden im jährlichen Arbeitsprogramm sowie in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen der Kommission festgelegt. Gemeinschaftsmaßnahmen werden von der Kommission direkt verwaltet und von den Mitgliedstaaten umgesetzt.

Jahresprogramm: Arbeitsprogramm eines Mitgliedstaats zur Umsetzung seines Mehrjahresprogramms.

Schengen-Besitzstand: Das von den Schengen-Staaten anzuwendende gemeinsame Regelwerk beispielsweise für Kontrollen an den Land-, See- und Luftgrenzen (Flughäfen), die Erteilung von Visa, die Zusammenarbeit zwischen den Polizeibehörden und den Schutz personenbezogener Daten.

Schengen-Katalog über Außengrenzenkontrollen, Rückführung und Rückübernahme: Dieser vom Rat der Europäischen Union herausgegebene Katalog enthält Empfehlungen und bewährte Verfahrensweisen, um die Schengen-Mitgliedstaaten und die der Schengener Vertragsgemeinschaft beitretenden Staaten bei der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitzstandes zu unterstützen.

Schengener Informationssystem (SIS II): Ein von Grenzschutzbeamten sowie Polizei-, Zoll-, Visum- und Justizbehörden im gesamten Schengen-Raum verwendetes IT-Großsystem zum Austausch von Daten, wie etwa Angaben zu Personen, die möglicherweise in eine schwere Straftat verwickelt waren oder nicht berechtigt sind, in die EU einzureisen oder sich dort aufzuhalten.

Schengen-Evaluierungen: Vom Rat durchgeführte Prüfungen der ordnungsgemäßen Anwendung des Schengen-Besitzstands. Mit der Verabschiedung der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates vom 7. Oktober 2013 zur Einführung eines Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands wurde der Kommission diesbezüglich die Führung übertragen.

Schengen-Raum: Gebiet aus 26 europäischen Ländern, die Pass- und Einwanderungskontrollen an ihren gemeinsamen Grenzen abgeschafft haben. Der Schengen-Raum umfasst 22 Mitgliedstaaten der EU und die vier Mitgliedstaaten der Europäischen Freihandelsassoziation (EFTA).

SMART-Ziele: Ziele sind SMART, wenn sie konkret, messbar, erreichbar, sachgerecht und mit einem Datum versehen sind.

Soforthilfemaßnahmen: Aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Projekte zur Unterstützung von Mitgliedstaaten in ordnungsgemäß begründeten Notlagen, die dringende Maßnahmen an den Außengrenzen erfordern. Soforthilfemaßnahmen werden von der Kommission direkt verwaltet und von den Mitgliedstaaten umgesetzt.

SOLID-Programm: Das Generelle Programm „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007-2013“ besteht aus vier Fonds (Europäischer Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen, Europäischer Flüchtlingsfonds, Europäischer Rückkehrfonds und Außengrenzenfonds). Im vorliegenden Bericht bezieht sich der Begriff „Fonds“ auf den Außengrenzenfonds.

Spezifische Maßnahmen: Auf der Grundlage des jährlichen Arbeitsprogramms sollen die direkt von der Kommission verwalteten spezifischen Maßnahmen zur Entwicklung des gemeinsamen europäischen Systems für den integrierten Grenzschutz beitragen, indem sie die bei einer Frontex-Risikoanalyse ermittelten Schwächen an strategischen Grenzpunkten beseitigen.

Verwaltungs- und Kontrollsystem: Eine Reihe von Verfahren und praktischen Vorkehrungen für einen Mitgliedstaat zur Umsetzung der SOLID-Fonds.

Visa-Informationssystem (VIS): IT-Großsystem für den Austausch von Visa-Daten zwischen Schengen-Staaten.

Zusammenfassung

I

Der Außengrenzenfonds ist das wichtigste Finanzinstrument der EU zur Unterstützung des Schutzes der Außengrenzen und wurde für den Zeitraum 2007-2013 mit Mitteln in Höhe von 1,9 Milliarden Euro ausgestattet. Sein übergeordnetes Ziel besteht darin, gegenwärtige und künftige Schengen-Staaten bei der Sicherstellung einheitlicher, wirksamer und effizienter Kontrollen an ihren gemeinsamen Außengrenzen zu unterstützen.

II

Im Rahmen der Prüfung wurden schwerpunktmäßig die Prozesse im Zusammenhang mit der Wirksamkeit des Außengrenzenfonds sowie der EU-Mehrwert und die Erreichung der Ziele der Programme und Projekte betrachtet. Untersucht wurden dabei die Konzeption, Programmplanung und Durchführung sowie die Überwachung und Bewertung.

III

Die Prüfung ergab, dass der Außengrenzenfonds zum Grenzschutz an den Außengrenzen und zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen hat. Sein zusätzlicher EU-Mehrwert war allerdings begrenzt, und die Gesamtergebnisse konnten aufgrund von Schwächen bei der Überwachung durch die zuständigen Behörden und gravierenden Mängeln bei den Ex-post-Bewertungen auf Kommissionsebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten nicht gemessen werden.

IV

Die Programme der Mitgliedstaaten waren nicht in nationale Strategien für Grenzkontrollen und Visumangelegenheiten eingebettet und enthielten weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren. Im Rahmen der Projektauswahlverfahren wurde nicht ausreichend darauf geachtet, dass der tatsächliche Bedarf der Mitgliedstaaten gedeckt wird, und ungeeignete Beschaffungsverfahren in den Mitgliedstaaten stellten ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung dar.

V

Im Rahmen der Prüfung wurden in den vorwiegend betroffenen Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Italien und in den ersten Förderjahren auch Malta) gravierende Schwächen bei der Verwaltung des Fonds festgestellt. Die Wirksamkeit des Fonds wurde durch niedrige Durchführungsquoten in einigen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Angesichts dieser Schwächen besteht die Gefahr, dass der Grenzschutz an den Außengrenzen dort, wo er am dringendsten benötigt wird, nicht angemessen verstärkt wird.

VI

Der Hof spricht Empfehlungen in vier Schwerpunktbereichen aus:

a)Sicherstellung der Verfügbarkeit von Informationen zu den Gesamtergebnissen
Die Mitgliedstaaten sollten messbare Ziele für Output-, Ergebnis- und, sofern möglich, Wirkungsindikatoren festlegen, und diese sollten von Beginn des Programms an mithilfe geeigneter IT-Systeme erfasst werden. Die Kommission sollte sicherstellen, dass ihr Bewertungsbericht den betroffenen Akteuren eine fundierte und zeitnahe Analyse der zugrunde liegenden Daten liefert.

b)Erhöhung des EU-Mehrwerts des Fonds
Die Kommission sollte Frontex sachdienliche, umfassende und zeitnahe Informationen zur Durchführung des Außengrenzenfonds, des Fonds für die innere Sicherheit und nachfolgender Instrumente zur Verfügung stellen. Die Erfassung von kofinanzierten Ausrüstungsgegenständen im Ausrüstungspool von Frontex sollte für die Vermögensgegenstände, die für den Bedarf von Frontex von Nutzen sein könnten, verbindlich vorgeschrieben werden. Darüber hinaus sollten sich die Mitgliedstaaten und die Kommission verstärkt darum bemühen, gemeinsame Visumantragsstellen und andere Formen der konsularischen Zusammenarbeit einzurichten, anstatt die Sanierung, Modernisierung oder Ausrüstung von Konsulaten zu fördern.

c)Einbindung des Außengrenzenfonds in eine nationale Strategie für den Grenzschutz
Die Mitgliedstaaten sollten im Bereich des Grenzschutzes umfassende nationale Strategien ausarbeiten, die auf einer Risikoanalyse gemäß dem gemeinsamen integrierten Risikoanalysemodell basieren, wobei dies zu einer Vorbedingung für den Erhalt von Mitteln aus dem Fonds für die innere Sicherheit und nachfolgenden Instrumenten gemacht werden sollte.

d)Stärkung der Durchführung des Fonds
Die administrativen Kapazitäten sollten, unter anderem auch im Bereich der Beschaffung, gestärkt werden, insbesondere in den vorwiegend betroffenen Mitgliedstaaten.

Einleitung

Der Außengrenzenfonds

01

Der Außengrenzenfonds ist das wichtigste Finanzinstrument der Europäischen Union (EU) zur Unterstützung des Schutzes der Außengrenzen und wurde für den Zeitraum 2007-2013 mit Mitteln in Höhe von 1,9 Milliarden Euro ausgestattet¹. Sein übergeordnetes Ziel besteht darin, gegenwärtige und künftige Schengen-Staaten bei der Sicherstellung einheitlicher, wirksamer und effizienter Kontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union zu unterstützen.

02

Innerhalb des Schengen-Raums wurden die Grenzkontrollen abgeschafft, was dazu führte, dass die Sicherheitslage an den Außengrenzen eines einzelnen Staats Auswirkungen auf alle übrigen Staaten hat. Da die Länder unterschiedliche geografische Gegebenheiten aufweisen, sind auch die Verantwortlichkeiten im Bereich der Grenzkontrollen höchst unterschiedlich. Ziel des Außengrenzenfonds ist es, finanzielle Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten² herzustellen, indem die Länder, für die die Kontrolle der EU-Außengrenzen eine große Belastung darstellt, Unterstützung erhalten.

03

Derzeit wird der Außengrenzenfonds von 28 Mitgliedstaaten umgesetzt (siehe Abbildung 1). Mit Ausnahme des Vereinigten Königreichs, Irlands und Kroatiens beteiligen sich alle EU-Mitgliedstaaten am Außengrenzenfonds³.

04

Allgemeines Ziel des Außengrenzenfonds ist die Unterstützung

a)einer effizienten Organisation der Grenzkontrollen;

b)einer effizienten Steuerung der Verkehrsströme von Personen an den Außengrenzen im Einklang mit dem Schengen-Besitzstand und den Grundsätzen der respektvollen Behandlung und der Achtung der Menschenwürde;

c)einer einheitlichen Anwendung der einschlägigen EU-Rechtsvorschriften und

d)der Verbesserung der mitgliedstaatlichen Konsulardienste in Drittstaaten im Hinblick auf die Verkehrsströme von Drittstaatsangehörigen, die in das Gebiet der Mitgliedstaaten einreisen, und die diesbezügliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten.

05

Der Beitrag des Außengrenzenfonds zum Grenzschutz an den Außengrenzen soll konkret anhand von fünf Prioritäten erzielt werden (Abbildung 2). Diese wurden von der Kommission in den „strategischen Leitlinien“⁴ festgelegt. Die Mitgliedstaaten müssen mindestens drei dieser Prioritäten in ihren Mehrjahresprogrammen für den Außengrenzenfonds berücksichtigen. Für jede der fünf Prioritäten hat die Kommission eine Reihe von Bereichen ermittelt, die eine besondere Bedeutung für die EU haben („spezifische Prioritäten”) und für welche die Mitgliedstaaten eine höhere Kofinanzierung aus dem Außengrenzenfonds erhalten können (siehe Ziffer 9).

Abbildung 1

Am Außengrenzenfonds beteiligte Länder

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Abbildung 2

Prioritäten und spezifische Prioritäten des Außengrenzenfonds

Quelle: Auf der Grundlage der Entscheidung 2007/599/EG der Kommission.

06

Abbildung 3 zeigt die nach Prioritäten aufgeschlüsselten Ausgaben für den Zeitraum 2007-2010. Ausgehend von den Plänen der Mitgliedstaaten für 2011-2013 ist mit einem Anstieg der Mittelzuweisungen für Priorität 1 auf 37 % und einem Rückgang der Zuweisungen für Priorität 2 auf 36 % zu rechnen, während die übrigen Prioritäten unverändert bleiben.

07

Zu den durch den Außengrenzenfonds finanzierten Maßnahmen zählen Investitionen in die Infrastruktur an Grenzübergangsstellen; die Anschaffung von Geräten und Hilfsmitteln für Interventionsaufgaben an den Grenzen (z. B. Fahrzeuge, Schiffe und Flugzeuge); Initiativen zur Zusammenarbeit im Bereich der konsularischen Dienste; Investitionen in das Schengener Informationssystem (SIS) und das Visa-Informationssystem (VIS), Mitarbeiterschulung, Pilotprojekte und Studien.

Abbildung 3

Ausgaben im Rahmen des Außengrenzenfonds gemäß den Jahresprogrammen 2007-2010 nach Priorität¹

1Die neuesten verfügbaren Daten zu den endgültigen Ausgaben beziehen sich auf das Jahresprogramm 2010. Aufgrund des zweieinhalbjährigen Förderungszeitraums konnten die Mittel dieses Jahresprogramms bis Ende Juni 2012 ausgegeben werden, bevor sie im Anschluss daran von den Mitgliedstaaten und der Kommission überprüft werden mussten. Die Berichte über spätere Jahresprogramme sind noch nicht fertiggestellt.

Quelle: Europäische Kommission.

08

Im Rahmen des Außengrenzenfonds sind 7,3 % der Mittel für Gemeinschaftsmaßnahmen vorgesehen, mit denen vor allem die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten, Soforthilfemaßnahmen (als Teil der Gemeinschaftsmaßnahmen) und spezifische Maßnahmen zur Beseitigung von Schwächen an strategischen Grenzpunkten unterstützt werden.

09

Der Grundbeitrag des Außengrenzenfonds liegt bei 50 % der Gesamtkosten von Maßnahmen oder bei 75 % für Maßnahmen in Ländern, die Mittel aus dem Kohäsionsfonds erhalten, oder im Fall der „spezifischen Prioritäten”. Der Beitrag kann jedoch bis zu 80 % für spezifische Maßnahmen und 90 % für Gemeinschafts- und Soforthilfemaßnahmen erreichen.

10

In Tabelle 1 sind die Mittelzuweisungen für die nationalen Programme (nach Mitgliedstaat), für Gemeinschafts- und Soforthilfemaßnahmen sowie spezifische Maßnahmen aufgeführt. Die Anteile der größten Empfänger von Mitteln aus dem Außengrenzenfonds sind in Abbildung 4 dargestellt.

Abbildung 4

Anteile der Mitgliedstaaten an den Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds

Quelle: Europäische Kommission.

Tabelle 1

Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds für den Zeitraum 2007-2013

| Mittelzuweisungen 2007-2013 in Euro | Anteil an der Gesamtsumme
Spanien | 289 394 768 | 17,92 %
Italien | 250 178 433 | 15,49 %
Griechenland | 207 816 755 | 12,87 %
Frankreich | 116 220 276 | 7,20 %
Deutschland | 76 099 991 | 4,71 %
Polen | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Rumänien¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Ungarn | 59 295 401 | 3,67 %
Finnland | 51 264 631 | 3,18 %
Slowenien | 49 532 286 | 3,07 %
Bulgarien¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Niederlande | 38 035 209 | 2,36 %
Litauen² | 31 674 480 | 1,96 %
Zypern | 30 017 404 | 1,86 %
Estland | 27 129 191 | 1,68 %
Portugal | 23 948 902 | 1,48 %
Belgien | 19 944 180 | 1,24 %
Schweiz¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Lettland | 16 830 844 | 1,04 %
Tschechische Republik | 15 853 542 | 0,98 %
Österreich | 13 875 936 | 0,86 %
Norwegen¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Schweden | 10 887 663 | 0,67 %
Slowakei | 8 675 910 | 0,54 %
Dänemark | 7 874 409 | 0,49 %
Luxemburg | 598 220 | 0,04 %
Island¹ | 444 240 | 0,03 %
Insgesamt | 1 614 577 936 | 100,00 %
Gemeinschafts-/Soforthilfemaßnahmen | 91 214 322 |
Spezifische Maßnahmen | 45 000 000 |
Transit-Sonderregelung Litauen² | 108 000 000 |
Technische Hilfe der Kommission | 2 794 774 |
Gesamtsumme Außengrenzenfonds | 1 861 587 032 |

1Bulgarien, Rumänien, Norwegen, Island und die Schweiz beteiligen sich seit 2010 am Außengrenzenfonds.

2Die für Litauen angegebene Mittelzuweisung beinhaltet nicht die Transit-Sonderregelung. Diese bezieht sich auf entgangene Gebühren und zusätzliche Kosten aufgrund der Durchreise von Bürgern der Russischen Föderation aus dem und in das Kaliningrader Gebiet und belief sich pro Jahr auf 15 Millionen Euro im Zeitraum 2007-2010 und 16 Millionen Euro im Zeitraum 2011-2013.

Quelle: Europäische Kommission.

Der Außengrenzenfonds im Kontext gesehen

11

Ein Großteil der Ausgaben im Zusammenhang mit dem Grenzschutz an den Außengrenzen wird aus nationalen Mitteln finanziert⁵. Die Mitgliedstaaten sind für den Schutz ihrer Außengrenzen unter Anwendung der im Schengen-Besitzstand niedergelegten gemeinsamen Vorschriften verantwortlich. Die Europäische Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union (Frontex) koordiniert die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten und führt Risikoanalysen und Schulungsmaßnahmen durch. Der Außengrenzenfonds ist somit eine Komponente im komplexen Gefüge des Grenzschutzes an den Außengrenzen (siehe Abbildung 5).

Abbildung 5

Akteure und Einflussfaktoren in den Bereichen Grenzschutz und Visa

Quelle: EuRH.

12

Der Außengrenzenfonds ist Teil des von der GD Inneres verwalteten Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme für den Zeitraum 2007-2013“ (SOLID-Programm). Mithilfe des SOLID-Programms soll die Steuerung der Migrationsströme auf EU-Ebene verbessert und dazu beigetragen werden, die finanziellen Belastungen, die sich aus der integrierten Verwaltung gemeinsamer Außengrenzen und der Umsetzung gemeinsamer politischer Maßnahmen in den Bereichen Einwanderung und Asyl ergeben, zu verteilen⁶.

13

Externe Faktoren, wie die jüngsten Umwälzungen in Nordafrika sowie anhaltende politische und wirtschaftliche Krisen in anderen Teilen der Welt, haben zu massiven Migrationsströmen geführt, durch die ein erheblicher Druck auf die Außengrenzen der EU entsteht. Such- und Rettungseinsätze zählen nicht zu den Prioritäten des Außengrenzenfonds, allerdings können aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Geräte und Hilfsmittel im Rahmen von Grenzüberwachungspatrouillen, wie in der Vergangenheit bereits der Fall, für die Rettung von Menschenleben auf See verwendet werden.

Aufgaben und Zuständigkeitsbereiche

14

Die Durchführung des Außengrenzenfonds erfolgt vornehmlich im Wege der geteilten Mittelverwaltung⁷. Diesem Grundsatz zufolge sind die Mitgliedstaaten für die (operative und finanzielle) Umsetzung der geförderten Maßnahmen zuständig, während die Kommission die Verantwortung für die Ausführung des Haushaltsplans insgesamt trägt. Die Kommission erlässt strategische Leitlinien, in denen der EU-Programmplanungsrahmen dargelegt wird. Jeder teilnehmende Mitgliedstaat erstellt ein Mehrjahresprogramm und wendet dabei diese strategischen Leitlinien entsprechend seinem eigenen Bedarf an.

15

Das Mehrjahresprogramm wird über Jahresprogramme umgesetzt, beide bedürfen der Billigung durch die Kommission. Nach Abschluss eines jeden Jahresprogramms legen die Mitgliedstaaten Schlussberichte vor.

16

Die Kommission ist ferner dafür zuständig zu gewährleisten, dass die Mitgliedstaaten geeignete Verwaltungs- und Kontrollsysteme eingerichtet haben, dass angemessene Informationen, Bekanntmachungen und Folgemaßnahmen für die geförderten Projekte zur Verfügung gestellt werden und dass die Maßnahmen mit anderen einschlägigen Politikbereichen und Initiativen der Union übereinstimmen und sie ergänzen.

17

Die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten wird von der Kommission im Wege der Aktenprüfung von Beschreibungen der Verwaltungs- und Kontrollsysteme und von Fortschritts- und Abschlussberichten sowie im Wege von Prüf- und Kontrollbesuchen überwacht.

18

Auf Ebene der Mitgliedstaaten setzt sich das Verwaltungs- und Kontrollsystem aus folgenden Behörden zusammen⁸:

a)Die zuständige Behörde trägt die Verantwortung für die Verwaltung und Umsetzung des Mehrjahresprogramms. Insbesondere legt sie der Kommission Mehrjahres- und Jahresprogramme vor, wählt Maßnahmen aus und überprüft die Förderfähigkeit der von den Endbegünstigten geltend gemachten Ausgaben⁹.

b)Die Prüfbehörde führt Prüfungen durch, um die Funktionsweise der Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu überprüfen¹⁰.

c)Die Bescheinigungsbehörde bescheinigt, dass die geltend gemachten Ausgaben den geltenden Vorschriften entsprechen¹¹.

19

Die nationale Kofinanzierung kann – in Abhängigkeit von den Verwaltungsverfahren des jeweiligen Mitgliedstaats – auch Gegenstand einzelstaatlicher Kontrollen und Prüfungen sein.

1Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Mai 2007 zur Einrichtung des Außengrenzenfonds für den Zeitraum 2007-2013 innerhalb des Generellen Programms „Solidarität und Steuerung der Migrationsströme“ (ABl. L 144 vom 6.6.2007, S. 22).

2Auf der Grundlage der gängigen Praxis in diesem Bereich bezieht sich der Begriff „Mitgliedstaaten“ im vorliegenden Bericht auf die am Außengrenzenfonds teilnehmenden Länder, unabhängig davon, ob es sich bei ihnen um EU-Mitgliedstaaten oder assoziierte Staaten handelt.

3Bulgarien und Rumänien sowie drei assoziierte Staaten (Norwegen, Island und die Schweiz) sind seit 2010 beteiligt. Liechtenstein leistet seit 2012 einen Beitrag zu dem Fonds, verzichtete jedoch auf sein Recht zur Teilnahme, da es weder über Außengrenzen noch über Konsulate verfügt.

4Entscheidung 2007/599/EG der Kommission vom 27. August 2007 zur Durchführung der Entscheidung Nr. 574/2007/EG des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich der Annahme strategischer Leitlinien für den Zeitraum 2007 bis 2013 (ABl. L 233 vom 5.9.2007, S. 3).

5Es liegen keine vollständigen und zuverlässigen Angaben über die nationalen Ausgaben der Mitgliedstaaten für den Grenzschutz an den Außengrenzen vor.

6Weitere Bestandteile des SOLID-Programms sind der Europäische Flüchtlingsfonds (EFF), der Europäische Fonds für die Integration von Drittstaatsangehörigen (EIF) und der Europäische Rückkehrfonds. Der EIF und der EFF waren Gegenstand des Sonderberichts Nr. 22/2012 des Hofes mit dem Titel „Tragen der Europäische Integrationsfonds und der Europäische Flüchtlingsfonds wirksam zur Integration von Drittstaatsangehörigen bei?“ (http://eca.europa.eu).

77,3 % des Fonds werden direkt von der Kommission verwaltet. Zu den direkt verwalteten Elementen des Außengrenzenfonds zählen die Gemeinschaftsmaßnahmen (einschließlich der Soforthilfemaßnahmen) und die spezifischen Maßnahmen.

8Im Sonderbericht Nr. 22/2012 des Hofes wurde festgestellt, dass die aus drei Behörden bestehende Struktur einen unverhältnismäßigen Verwaltungsaufwand verursacht. Für die Mittel im Bereich Justiz und Inneres für den Zeitraum 2014-2020 schlug die Kommission die Abschaffung der Bescheinigungsbehörde vor.

9Artikel 28 und 29 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG.

10Artikel 32 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG.

11Artikel 31 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

20

Ausgangspunkt der Prüfung war die Beantwortung der Frage, ob der Außengrenzenfonds wirksam zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen hat. Diese Frage wurde in folgende Teilfragen untergliedert:

a)Haben die Programme und Projekte die Prioritäten des Außengrenzenfonds im Bereich des Grenzschutzes an den Außengrenzen wirksam unterstützt?

b)Hat der Außengrenzenfonds für finanzielle Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten gesorgt, seine spezifischen Prioritäten umgesetzt und damit einen EU-Mehrwert erbracht?

c)Haben die Programmplanungs- und Durchführungsverfahren des Außengrenzenfonds zu dessen Wirksamkeit beigetragen?

d)Sind Überwachung und Bewertung durch Mitgliedstaaten und Kommission angemessen, um die Wirksamkeit des Außengrenzenfonds zu verbessern?

21

Die Prüfung erstreckte sich auf:

a)die unter geteilter Mittelverwaltung stehenden Teile des Außengrenzenfonds, die von den Mitgliedstaaten verwaltet und durchgeführt werden, sowie

b)die Gemeinschaftsmaßnahmen (einschließlich der Soforthilfemaßnahmen) und spezifischen Maßnahmen, die von der Kommission direkt verwaltet und von den Mitgliedstaaten umgesetzt werden.

22

Schwerpunkte der Prüfung waren die Prozesse in Zusammenhang mit der Wirksamkeit des Außengrenzenfonds, der EU-Mehrwert und die Erreichung der Ziele der Projekte und Programme. Untersucht wurden Konzeption, Programmplanung und Durchführung sowie Überwachung und Bewertung von aus dem Außengrenzenfonds finanzierten Maßnahmen. Im Rahmen der Prüfung wurden weder die Verwaltungs- und Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten eingehend analysiert¹² noch die mithilfe der aus dem Außengrenzenfonds finanzierten Maßnahmen erzielte Wirkung direkt gemessen. Grundlage der Bewertung waren vielmehr Überwachungs- und Evaluierungsdaten von Mitgliedstaaten und Kommission.

23

Grundlage der Prüfung waren:

a)eine Dokumentenprüfung der Abschlussberichte über die Mehrjahres- und Jahresprogramme (für den Zeitraum 2007-2010) und der Beiträge zu den Evaluierungen fünf ausgewählter Mitgliedstaaten¹³; Kommissionsberichte über die Zuweisung der Mittel, der Zwischenbericht der Kommission über die erzielten Ergebnisse und ihr Entwurf einer Ex-post-Bewertung; Ratsdokumente und ausgewählte Studien und Dokumente von Frontex;

b)Befragungen und Informationserhebungen an Ort und Stelle bei der Kommission, den zuständigen Behörden und den Endbegünstigten in den fünf ausgewählten Mitgliedstaaten. Außerdem wurden andere betroffene Akteure wie Frontex und die EU-Agentur für Grundrechte sowie im Fall der Schengen-Evaluierungen der Rat¹⁴ befragt;

c)Vor-Ort-Prüfungen von 31 abgeschlossenen Projekten in den ausgewählten Mitgliedstaaten auf Grundlage einer (nicht zufälligen) Ermessensstichprobe (siehe Anhang) aus den Jahresprogrammen für den Zeitraum 2007-2010;

d)eine Aktenprüfung bei sieben abgeschlossenen, direkt von der Kommission verwalteten Projekten¹⁵ auf Grundlage einer (nicht zufälligen) Ermessensstichprobe aus den Jahresprogrammen für den Zeitraum 2007-2011 (siehe Anhang);

e)eine gesonderte Prüfung¹⁶ in einem der ausgewählten Mitgliedstaaten (Spanien), die sich auf den Außengrenzenfonds bezog.

24

Die Prüfung wurde vor dem Hintergrund der Kommissionsvorschläge für den Finanzierungszeitraum 2014-2020 durchgeführt, wonach der Fonds für die innere Sicherheit als Nachfolger des Außengrenzenfonds¹⁷ eingerichtet wird, um finanzielle Unterstützung für den Schutz der Außengrenzen und die Visapolitik bereitzustellen. Diese Vorschläge werden sowohl inhaltliche Änderungen als auch Änderungen in Bezug auf das Verwaltungs- und Kontrollsystem beinhalten. Diese Vorschläge wurden, sofern relevant, im Rahmen der vorliegenden Prüfung berücksichtigt.

12Das Verwaltungs- und Kontrollsystem der SOLID-Fonds wurde im Sonderbericht Nr. 22/2012 behandelt.

13Griechenland, Spanien, Italien, Malta und Polen. Die Auswahl der Mitgliedstaaten basierte auf den Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds, einer Risikobewertung auf der Grundlage von Informationen aus Prüfungen und Überwachungsberichten der Kommission sowie auf Informationen von Frontex. Darüber hinaus musste auf ein ausgewogenes Verhältnis zwischen den Hauptrisikogebieten an den Außengrenzen im Mittelmeerraum einerseits und den östlichen Grenzgebieten andererseits geachtet werden, da rund 60 % der Mittel des Außengrenzenfonds in die südlichen Grenzgebiete (Mittelmeer und die spanischen Kanarischen Inseln) und etwa 25 % in die östlichen Grenzgebiete fließen. Insgesamt entfallen auf die ausgewählten Mitgliedstaaten 55 % aller Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds.

14Im Zuge der Schengen-Evaluierungen wird geprüft, ob die Schengen-Bestimmungen von den derzeitigen und künftigen Schengen-Staaten ordnungsgemäß angewandt werden. Die Schengen-Evaluierungen wurden vom Rat im Rahmen eines zwischenstaatlichen Verfahrens durchgeführt. Mit der Verabschiedung der Verordnung (EU) Nr. 1053/2013 des Rates vom 7. Oktober 2013 zur Einführung eines Evaluierungs- und Überwachungsmechanismus für die Überprüfung der Anwendung des Schengen-Besitzstands und zur Aufhebung des Beschlusses des Exekutivausschusses vom 16. September 1998 bezüglich der Errichtung des Ständigen Ausschusses Schengener Durchführungsübereinkommen (ABl. L 295 vom 6.11.2013, S. 27) wurde der Kommission diesbezüglich die führende Rolle übertragen.

15Drei Projekte mit Soforthilfemaßnahmen, zwei weitere Projekte mit Gemeinschaftsmaßnahmen und zwei Projekte mit spezifischen Maßnahmen.

16Im Rahmen der Zuverlässigkeitserklärung des Hofes für das Jahr 2013.

17Verordnung (EU) Nr. 515/2014 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. April 2014 zur Schaffung eines Instruments für die finanzielle Unterstützung für Außengrenzen und Visa im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit und zur Aufhebung der Entscheidung Nr. 574/2007/EG (ABl. L 150 vom 20.5.2014, S. 143).

Bemerkungen

25

Der Hof legt die wichtigsten Feststellungen seiner Prüfung in vier Abschnitten dar. Im ersten Abschnitt wird aufgezeigt, dass der Außengrenzenfonds zwar zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen hat, die Gesamtergebnisse jedoch nicht gemessen werden konnten. Der zweite Abschnitt befasst sich schwerpunktmäßig mit der Förderung der finanziellen Solidarität durch den Außengrenzenfonds und seinem EU-Mehrwert. Die Programmplanung und die Durchführung werden im dritten Abschnitt erörtert. Im vierten Abschnitt werden abschließend die Überwachung und Evaluierung beleuchtet.

Der Außengrenzenfonds hat zwar zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen, die Gesamtergebnisse konnten jedoch nicht gemessen werden, und seine Wirkung war aufgrund der niedrigen Durchführungsquote in einigen Mitgliedstaaten begrenzt

Die Programme und Projekte waren auf die Prioritäten des Außengrenzenfonds ausgerichtet, doch die Gesamtergebnisse konnten nicht gemessen werden

26

Die Mehrjahresprogramme und Jahresprogramme in den fünf ausgewählten Mitgliedstaaten entsprachen im Wesentlichen allen fünf Prioritäten des Außengrenzenfonds und trugen zu deren Umsetzung bei (Abbildung 2). Angesichts der Schwächen bei der Überwachung in diesen Mitgliedstaaten und der gravierenden Mängel bei den Ex-post-Bewertungen sowohl auf Kommissionsebene als auch auf Ebene der Mitgliedstaaten (siehe Ziffern 71-73) war es dem Hof jedoch nicht möglich, die Gesamtergebnisse des Fonds angemessen zu bewerten.

27

Die meisten geprüften Projekte unterstützten die Umsetzung der Prioritäten des Außengrenzenfonds. Von den 31 vor Ort geprüften Projekten (siehe Anhang) in den fünf ausgewählten Mitgliedstaaten unterstützten fünf Projekte die Umsetzung der Prioritäten des Außengrenzenfonds nur teilweise (weil nicht förderfähige Projektausgaben einbezogen wurden¹⁸ oder die Relevanz dieser Ausgaben für den Außengrenzenfonds nicht ermittelt werden konnte)¹⁹. Der Beitrag eines weiteren Projekts²⁰ zur Umsetzung der Prioritäten lief den Zielen²¹ des Außengrenzenfonds insofern zuwider, als der Grundsatz der respektvollen Behandlung und der Achtung der Menschenwürde nicht eingehalten wurde (siehe Ziffer 60).

28

Bei den meisten Projekten wurde der geplante Output erreicht, allerdings wurden keine messbaren Ziele und Indikatoren festgelegt (siehe Ziffern 52-54), und in den Berichten wurden die erzielten Ergebnisse und Wirkungen nicht angemessen dargelegt (siehe Abbildung 6 für Beispiele von Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren).

Abbildung 6

Beispiele für Output-, Ergebnis- und Wirkungsindikatoren

Quelle: Beispiele des Hofes auf der Grundlage des Modells der Kommission, wobei die Resultate als Ergebnisse bezeichnet werden.

Niedrige Durchführungsquote in einigen Mitgliedstaaten

29

Die durchschnittliche Durchführungsquote der nationalen Programme des Außengrenzenfonds des Zeitraums 2007-2010 lag bei 87,6 %. Allerdings gab es in einigen wenigen Mitgliedstaaten Probleme (Abbildung 7). Dies gilt besonders für Griechenland, wo Planung und Durchführung insofern fehlschlugen, als das Land lediglich 43 % seiner Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds tatsächlich verwendete²².

Abbildung 7

Durchführungsquote des Außengrenzenfonds 2007-2010

Quelle: Berechnungen der Kommission im Rahmen der Ex-post-Bewertung auf der Grundlage abgeschlossener Programme bzw., sofern die Programme noch nicht abgeschlossen waren, auf der Grundlage von Schätzungen der Mitgliedstaaten. Bulgarien, Island, Norwegen und Rumänien stellten lediglich Daten für die Jahresprogramme 2010 zur Verfügung. Dänemark und Polen legten keine Daten zur Durchführung des Programms für das Jahr 2010 vor. Bei den Durchführungsquoten Zyperns und der Tschechischen Republik handelte es sich nicht um endgültige Zahlen. Dänemark stellte keine Durchführungsquoten für das Gesamtbudget bereit. Für die Schweiz und Luxemburg liegen keine Daten vor. Die griechische Zahl beruht auf den Abschlussberichten zu den Jahresprogrammen Griechenlands.

Der Außengrenzenfonds hat zwar zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen, der zusätzliche EU-Mehrwert war jedoch begrenzt

30

Ziel des Hofes war es festzustellen, ob das Ziel des Außengrenzenfonds, zu größerer finanzieller Solidarität beizutragen, erreicht wurde. Außerdem versuchte der Hof Nachweise dafür zu erlangen, dass der Außengrenzenfonds einen zusätzlichen EU-Mehrwert geschaffen hat, insbesondere indem er auf die spezifischen Prioritäten ausgerichtet war (siehe Abbildung 2), die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten unterstützte oder auf die dringendsten Probleme abzielte.

31

Die Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds haben zweifelsohne dazu beigetragen, die finanzielle Belastung der Mitgliedstaaten zu verteilen, welche durch die Einführung des integrierten Grenzschutzes der Union an den gemeinsamen Außengrenzen entstanden war. Mitgliedstaaten mit einer höheren relativen Belastung erhalten mehr Hilfen aus dem Außengrenzenfonds (siehe Abbildung 4). Der Hof stellte jedoch fest, dass der zusätzliche EU-Mehrwert des Außengrenzenfonds aufgrund folgender Defizite begrenzt war:

a)teilweise unwirksames System zur Stärkung spezifischer Prioritäten,

b)wenig Unterstützung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten,

c)schlecht konzipierte Mechanismen zum Ausgleich spezifischer Schwächen an strategischen Grenzpunkten und bedingt wirksame Mechanismen zur Reaktion auf Notfälle,

d)Unterstützung von Programmen und Projekten, die ohnehin aus nationalen Mitteln finanziert worden wären oder bei denen keine angemessene Bedarfsanalyse durchgeführt wurde; zudem waren bei einigen der geprüften Projekte beträchtliche nicht förderfähige Kosten einbezogen.

Foto 1

Drei aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Allwetter-Einsatzboote der Klasse 300 der italienischen Küstenwache mit Standort in Lampedusa, Italien

Quelle: EuRH.

Teilweise unwirksames -System zur Stärkung spezifischer Prioritäten

32

Die Kommission hat strategische Leitlinien erstellt, um Prioritäten festzulegen, die durch einen EU-Mehrwert erbringende spezifische Prioritäten für die Durchführung des Außengrenzenfonds in den Mitgliedstaaten ergänzt wurden, und um entsprechende Anreize hierfür zu schaffen. Für Projekte zur Unterstützung der spezifischen Prioritäten wie SIS, VIS (Kasten 1), die konsularische Zusammenarbeit und Eurosur war ein höherer Kofinanzierungssatz vorgesehen. Allerdings ist dieser Anreiz (75 % anstelle der üblichen 50 %) in den 15 Ländern, die Mittel aus dem Kohäsionsfonds erhalten²³ (auf die insgesamt rund 60 % der Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds entfallen), unwirksam, da diese ohnehin eine Kofinanzierung in Höhe von 75 % erhalten. Einige Mitgliedstaaten (Spanien und Malta) bestätigten, dass die spezifischen Prioritäten kein maßgeblicher Faktor bei der Gestaltung ihrer Programme waren.

33

Darüber hinaus waren drei von zwölf spezifischen Prioritäten von der Kommission nicht klar formuliert worden²⁴ oder in der Praxis nur schwer umsetzbar, wodurch ihre Fähigkeit zur Erbringung eines EU-Mehrwerts weiter reduziert wurde. Seit den Jahresprogrammen für das Jahr 2011 versucht die Kommission, die Mittel des Außengrenzenfonds auf die spezifischen Prioritäten zu lenken, allerdings liegen aufgrund mangelnder Überwachung keine Belege dafür vor, dass diese seither verstärkt genutzt werden.

34

Da es jedoch weder ein System zur Überwachung der Verwendung der spezifischen Prioritäten noch eine zuverlässige und angemessene Ex-post-Bewertung auf Kommissionsebene gibt, war es dem Hof nicht möglich, den vollen Umfang der Unterstützung für Maßnahmen mit einem „hohen” EU-Mehrwert zu ermitteln.

Wenig Unterstützung der operativen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten

35

In zwei spezifischen Bereichen, in denen mithilfe des Außengrenzenfonds die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten hätte unterstützt werden sollen, nämlich im Bereich der konsularischen Zusammenarbeit und der Frontex-Einsätze, wurden nur begrenzte Ergebnisse erzielt.

  Kasten 1

Beitrag des Außengrenzenfonds zu SIS II und VIS

Trotz mangelnder Überwachung fand der Hof Belege dafür, dass der Außengrenzenfonds zur Umsetzung der spezifischen Prioritäten zur Einrichtung der IT-Systeme SIS II und VIS beigetragen hat. Im Rahmen seiner Vor-Ort-Prüfungen entsprechender Projekte stellte der Hof fest, dass die Unterstützung aus dem Außengrenzenfonds als für die Entwicklung der nationalen Systeme grundlegend erachtet wurde²⁵. Allerdings hatten Verzögerungen und Änderungen in IT-Systemen auf EU-Ebene²⁶ Auswirkungen auf die Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Außengrenzenfonds, da Modifikationen vorgenommen werden mussten und bereits erworbene Ausrüstungsgegenstände nicht verwendet werden konnten²⁷.

36

Das Ziel des Außengrenzenfonds (unter Priorität 3), die Entwicklung der konsularischen Zusammenarbeit und insbesondere gemeinsamer Visumantragsstellen zu finanzieren, wurde trotz der im Rahmen der Gemeinschaftsmaßnahmen möglichen Kofinanzierungssätze von 90 % nur in begrenztem Maße erreicht. Es wurden nur zwei gemeinsame Visumantragsstellen finanziert (ein Beispiel wird in Kasten 2 beschrieben), und lediglich ein Mitgliedstaat (Frankreich) plante ein Projekt zur konsularischen Zusammenarbeit durch andere Formen der Zusammenarbeit (wie die gemeinsame Unterbringung oder die Auslagerung von Dienststellen). Stattdessen verwendeten die Mitgliedstaaten den Außengrenzenfonds dazu, ihre eigenen nationalen Konsulate – mitunter in denselben Ländern – zu renovieren, modernisieren und auszurüsten. Aufgrund dieser Verwendung von Mitteln des Außengrenzenfonds konnten mögliche Skaleneffekte und sonstige Vorteile einer Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in Bezug auf die Verbesserung der Verfahren für Visumanträge und die Verhinderung von Visumbetrug nicht genutzt werden.

37

Der zweite Bereich, in dem der Außengrenzenfonds nur begrenzt Wirkung zeigte, ist die Unterstützung von Frontex-koordinierten Einsätzen durch Erhöhung der Zahl der der Agentur zur Verfügung stehenden Ausrüstungsgegenstände. Die strategischen Leitlinien enthalten eine spezifische Priorität, durch die die operative Kapazität von Frontex gestärkt werden sollte. Allerdings entfaltete der Anreizmechanismus – wie auch bei den übrigen spezifischen Prioritäten – wenig Wirkung (siehe Ziffer 32), und die entsprechenden Ergebnisse wurden nicht gemessen.

38

Der Hof prüfte, ob aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Ausrüstungsgegenstände im Ausrüstungspool von Frontex registriert wurden. Dadurch könnte Frontex bei der Planung und Durchführung von (gemeinsamen) Einsätzen unterstützt werden (Kasten 3). Obwohl zahlreiche aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierte Ausrüstungsgegenstände für Frontex-Einsätze geeignet wären, besteht keine rechtliche Verpflichtung, diese im Ausrüstungspool zu registrieren. Der Hof stellte fest, dass aus einer Stichprobe von 16 Patrouillenschiffen und Flugzeugen lediglich zwei entsprechend registriert waren. Dadurch wird die Fähigkeit von Frontex bei der Planung und Durchführung (gemeinsamer) Einsätze beeinträchtigt.

  Kasten 2

Die gemeinsame Visumantragsstelle „Maison Schengen“ in Kinshasa, Demokratische Republik Kongo

Diese belgisch-portugiesische Initiative wurde durch zwei Projekte im Rahmen von Gemeinschaftsmaßnahmen finanziert (2007 und 2009, Gesamtfinanzierung aus dem Außengrenzenfonds in Höhe von 845 704 Euro) und hatte das Ziel, die erste gemeinsame Visumantragsstelle für den Schengen-Raum einzurichten. Dabei bleibt jeder teilnehmende Mitgliedstaat selbst für die Back-Office-Abwicklung verantwortlich. Die Antragsverfahren werden jedoch zentralisiert, sodass mehrere Mitgliedstaaten ihre Ressourcen zusammenlegen und gemeinsam nutzen können. Diese Zentralisierung ermöglicht einen besseren, effizienteren und humaneren Umgang mit Visumantragsstellern sowie die Bekämpfung von „Visum-Shopping“²⁸ und Betrug. Ende 2013 repräsentierte das Zentrum 17 Schengen-Staaten.

  Kasten 3

Beispiel für empfehlenswerte Verfahrensweisen: Bereitstellung von Ausrüstungsgegenständen für Frontex-Einsätze

Bei den zwei im Rahmen der Stichprobe des Hofes überprüften Ausrüstungsgegenständen, die im Ausrüstungspool von Frontex registriert waren, handelte es sich um Flugzeuge der maltesischen Streitkräfte.

Obwohl das Land selbst regelmäßig einem hohen Migrationsdruck ausgesetzt ist, stellte Malta im Oktober 2012 eines seiner mithilfe des Außengrenzenfonds angeschafften Überwachungsflugzeuge für 90 Stunden für einen spezifischen gemeinsamen Frontex-Einsatz in Spanien zur Verfügung.

Foto 2
Aus dem Außengrenzenfonds kofinanziertes Starrflügelflugzeug, mit dem die Grenzkontrollkapazitäten der maltesischen Streitkräfte verbessert werden sollen

© Maltesische Streitkräfte

39

Darüber hinaus erhielt Frontex vonseiten der Kommission bis Juni 2013 keinerlei Informationen über die Durchführung des Fonds (etwa zu erworbenen Ausrüstungsgegenständen), obwohl diese rechtlich zu deren Bereitstellung verpflichtet ist und Frontex entsprechende Anfragen gestellt hat. Dadurch wurden die Planungs- und Einsatzfähigkeit der Agentur sowie ihre Fähigkeit zur Durchführung von Kontrollen zur Vermeidung einer Doppelfinanzierung von Betriebskosten weiter eingeschränkt.

40

Für den Zeitraum 2014-2020 hat die Kommission für nur zwei Prioritäten der nationalen Programme eine Schaffung von Anreizen durch Erhöhung der EU-Kofinanzierung auf 90 % und Bereitstellung zusätzlicher Finanzmittel vorgeschlagen. Die spezifischen Maßnahmen werden abgeschafft. Bei den Prioritäten, für die Anreize geschaffen werden sollen, handelt es sich um diejenigen, die nach Erkenntnis des Hofes nur einen begrenzten EU-Mehrwert aufweisen, nämlich die konsularische Zusammenarbeit und der Beitrag des Fonds zu Frontex-Einsätzen. Eine stärkere Einbeziehung von Frontex bei der Verwaltung des Fonds ist zwar geplant, ein umfassender Informationsaustausch zwischen der Agentur und der Kommission bei der Programmdurchführung, sowohl im Wege der geteilten als auch im Wege der direkten Mittelverwaltung, ist hingegen nicht vorgesehen. Darüber hinaus besteht noch immer keine allgemeine Verpflichtung, aus dem Außengrenzenfonds finanzierte Ausrüstungsgegenstände im Ausrüstungspool von Frontex zu registrieren.

Der Mechanismus des Außengrenzenfonds zur Behebung spezifischer Schwächen an strategischen Grenzpunkten und der Notfallmechanismus waren bedingt wirksam

41

Ein Element eines potenziellen EU-Mehrwerts des Außengrenzenfonds besteht darin, dass er gezielt zur Bewältigung der dringendsten Probleme eingesetzt werden kann; dabei handelt sich typischerweise um die am stärksten gefährdeten Grenzgebiete oder auch um allgemeine Notfallsituationen. Um bewerten zu können, ob die Mechanismen des Außengrenzenfonds zur Reaktion in Notfällen sowie zur Behebung spezifischer Schwächen an strategischen Grenzpunkten wirksam sind, untersuchte der Hof die entsprechenden Finanzierungsströme des Außengrenzenfonds. Die Prüfung ergab, dass die spezifischen Maßnahmen als eine Art „Aufstockung“ der Jahresprogramme der Mitgliedstaaten verwendet wurden. Die Mitgliedstaaten und die Kommission sorgten nicht für eine Koordinierung zwischen diesen verschiedenen Teilen des Außengrenzenfonds, wodurch immer unübersichtlicher wurde, welches Projekt wo und aus welchem Grund finanziert wird.

42

Darüber hinaus stellte der Hof fest, dass ein Teil der Soforthilfemaßnahmen in Situationen, die keine Notfälle waren, zum Tragen kam oder unzureichend verwaltet wurde (siehe Kasten 4).

  Kasten 4

Bedingt wirksames System zur Finanzierung bei Notfällen an den Außengrenzen

Fall 1: Unterstützung von Maßnahmen ohne Bezug zu einem Notfall

Die Soforthilfemaßnahmen im Jahr 2011 wurden ausschließlich für acht Projekte über einen Gesamtbetrag von rund 7,5 Millionen Euro verwendet, um Mitgliedstaaten in der letzten Phase ihrer SIS-II-Entwicklung zu unterstützen, und das, obwohl das Projekt im Jahr 2001 angelaufen war. Darüber hinaus waren die Ausgaben in einem Fall bereits vom Mitgliedstaat finanziert worden.

Fall 2: Beispiel für unzureichende Verwaltung von Soforthilfeprojekten

Bei den Soforthilfemaßnahmen aus dem Jahr 2010 handelte es sich um drei Projekte, in deren Rahmen Italien rund 4 Millionen Euro bewilligt wurden, um den Zustrom von Migranten infolge des Arabischen Frühlings zu bewältigen; zwei dieser Projekte wurden vom Hof geprüft. Eines der Projekte bestand darin, die inländische Beförderung von Migranten zu finanzieren²⁹. Der Projektantrag enthielt jedoch keinerlei Angaben dazu, wie viele Migranten befördert werden könnten, weshalb es unmöglich war, das Kosten-Nutzen-Verhältnis des Projekts zu bewerten. Die tatsächliche Zahl der beförderten Migranten wurde nicht gemeldet und erst auf konkrete Nachfrage der Kommission übermittelt, dabei wurden jedoch keinerlei Angaben zu den Zielen hinsichtlich der Beförderungszeiten oder sonstige Einzelheiten genannt, anhand derer das Projekt hätte bewertet werden können. Darüber hinaus wurde das Projektbudget nur zur Hälfte ausgeführt, wofür jedoch im Abschlussbericht des Projekts keinerlei Gründe genannt wurden. Bei dem anderen geprüften Projekt³⁰ mangelte es ebenfalls an quantifizierbaren Zielvorgaben und einer angemessenen Berichterstattung.

43

Im Rahmen des Außengrenzenfonds standen jährlich 10 Millionen Euro für Projekte zur Verfügung, um spezifische Schwächen an strategischen Grenzpunkten zu beheben. Diese spezifischen Maßnahmen waren nicht Teil des Vorschlags der Kommission zum Außengrenzenfonds, sondern wurden vom Rat hinzugefügt. Das Verfahren zur Projektauswahl war langwierig und der Durchführungszeitraum (sechs Monate) bei Weitem zu kurz für Projekte, bei denen Spezialausrüstung wie Helikopter angeschafft werden musste, was zu einer niedrigen Durchführungsquote führte. Beispielsweise war Griechenland trotz seines Bedarfs nicht in der Lage, neun von elf im Rahmen der Programme für spezifische Maßnahmen 2008-2010 genehmigten Projekten durchzuführen. Bei den zwei eingehend geprüften Projekten für spezifische Maßnahmen in Italien stellte der Hof fest, dass einige Elemente außerhalb der Grenzgebiete verwendet wurden und andere vollkommen außerhalb des Geltungsbereichs des Außengrenzenfonds lagen (siehe Kasten 5).

  Kasten 5

Spezifische Maßnahmen außerhalb des Grenzgebiets

Der Hof untersuchte zwei Projekte im Rahmen der spezifischen Maßnahmen, eines aus dem Jahr 2009 und eines aus dem Jahr 2010. Beide wurden vom italienischen Innenministerium durchgeführt, wobei der Endnutzer der Ausrüstung die Polizei war.

Spezifische Maßnahmen 2009: Anmietung von Fahrzeugen über einen Zeitraum von sechs Monaten für den Einsatz an den südlichen Seegrenzen Italiens

Das Projekt basierte auf einer Ausschreibung, bei der als räumlicher Geltungsbereich die Seegrenze Italiens (Mittelmeer und Sizilianisches Meer) angegeben wurde. Laut Zuschussantrag sollte durch das Projekt die Wirksamkeit der Überwachungstätigkeit in den Hafen- und Küstengebieten des zentralen Mittelmeerraums erhöht werden. Allerdings wurden alle 137 Fahrzeuge an viel weiter im Norden gelegene CIE (Centri identificazione ed espulsione – Zentren für Identifikation und Ausweisung) – etwa in Turin, Mailand und Bologna – geliefert und nicht für die Überwachung der Außengrenze eingesetzt. Dennoch hat die Kommission die Kosten genehmigt (endgültiger Zuschussbetrag: 950 688 Euro).

Spezifische Maßnahmen 2010: Grenzpatrouillen

Im Rahmen des Projekts war die Anschaffung von Polizeifahrzeugen geplant (der Antrag enthält keine stimmigen Angaben dazu, wie viele Fahrzeuge gekauft und wie sie genutzt werden sollten), die an den Seegrenzen im Süden Italiens und insbesondere an der Südwestküste patrouillieren sollten. Die Fahrzeuge wurden jedoch nahe der CIE und CARA (Centri accoglienza richiedenti asilo – Asyl- und Flüchtlingszentren)³¹ eingesetzt. In ihrer Bewertung des Abschlussberichts stellte die Kommission fest, dass 22 von 43 im Rahmen des Projekts erworbenen Fahrzeugen nicht entsprechend dem räumlichen Geltungsbereich der Ausschreibung zugewiesen wurden, da sie (wie beschrieben) innerhalb bzw. in der Nähe der CIE und CARA eingesetzt wurden. Die damit verbundenen Kosten (337 405 Euro) wurden daraufhin von der Kommission als nicht förderfähig angesehen (endgültiger Zuschussbetrag 560 259 Euro von 1 192 559 Euro, die genehmigt worden waren).

44

Angesichts dieser durch die Ausgestaltung der Rechtsvorschriften bedingten inhärenten Einschränkungen und in Anbetracht der Probleme bei der Durchführung fasste die Kommission den Beschluss, 2013 keine spezifischen Maßnahmen durchzuführen.

Unterstützung von Projekten, die ohnehin aus nationalen Mitteln finanziert worden wären, bei denen keine angemessene Bedarfsanalyse durchgeführt wurde oder beträchtliche nicht förderfähige Kosten einbezogen wurden

45

Nach Erkenntnissen des Hofes waren in zwei der fünf in seiner Stichprobe erfassten Mitgliedstaaten (Griechenland und Spanien) viele Projekte zu dem Zeitpunkt, als sie in die Jahresprogramme aufgenommen wurden, bereits aus nationalen Mitteln finanziert worden oder wären ohnehin aus nationalen Mitteln finanziert worden. Dies war auch der Fall bei einem der drei geprüften Projekte für Soforthilfemaßnahmen, bei dem im Projektantrag bereits darauf hingewiesen wurde, dass der betreffende Mitgliedstaat schon die Mittel für die vollständige Finanzierung des Projekts reserviert hatte. Auch wenn diese Praxis nach den Regeln des Fonds zulässig ist und die Durchführungsquote erhöht, würde die Tatsache, dass EU-Mittel an die Stelle der nationalen Ausgaben eines Mitgliedstaats treten, einen potenziellen EU-Mehrwert gefährden. In den oben genannten Fällen konnte kein EU-Mehrwert festgestellt werden.

46

In drei der im Rahmen der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten (Griechenland, Italien und Polen) konnte der EU-Mehrwert bestimmter Projekte nicht ermittelt werden, da keine angemessene Analyse des Bedarfs, der mit den Projekten gedeckt werden sollte, vorgenommen worden war. In zwei Mitgliedstaaten (Griechenland und Italien) war der EU-Mehrwert des Fonds begrenzt, da mit einigen Projekten operative Unterstützung, etwa durch Kraftstoff und Verbrauchsmittel für die Ausrüstung, geleistet und nicht zum Kapazitätsaufbau der Mitgliedstaaten im Bereich des Schutzes der Außengrenzen beigetragen wurde. Auch wenn die Unterstützung für derartige Kosten zulässig ist und in Notfallsituationen durchaus gerechtfertigt sein kann, soll der Fonds dennoch in erster Linie den Aufbau von Kapazitäten, beispielsweise durch Infrastruktur oder die Anschaffung von Ausrüstungsgegenständen, fördern³² und nicht der Finanzierung von Betriebskosten dienen.

47

Der EU-Mehrwert des Außengrenzenfonds wird zudem durch die hohen nicht förderfähigen Kosten bei einigen geprüften Projekten geschmälert, die auf Ausgaben zurückzuführen sind, die nicht den Prioritäten des Fonds entsprechen, oder Ausrüstungsgegenstände, die nicht bestimmungsgemäß funktionieren bzw. nicht an dem für sie vorgesehenen Ort eingesetzt werden. In den meisten vom Hof ermittelten Fällen wurden diese Unregelmäßigkeiten von den auf nationaler Ebene eingerichteten Verwaltungs- und Kontrollsystemen nicht aufgedeckt (für Beispiele im Zusammenhang mit den Ziffern 45-47 siehe Kasten 6).

  Kasten 6

Beispiele für Projekte mit geringem oder nicht bekanntem EU-Mehrwert

Bereits finanzierte Förderprojekte

In Griechenland wurde im März 2011 ein Projekt zur Anschaffung von 75 Patrouillen- und Personenfahrzeugen für die Polizei in eine überarbeitete Fassung des griechischen Jahresprogramms für das Jahr 2009 aufgenommen, nachdem die Fahrzeuge bereits erworben und aus dem nationalen Haushalt finanziert worden waren.

Fehlende Bedarfsanalyse und nicht förderfähige Kosten

In Italien prüfte der Hof ein Projekt (Jahresprogramm 2010) zur Anschaffung von 355 Einsatzfahrzeugen für die Guardia di Finanza für deren Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufspürung und Identifizierung von Migranten an den Seegrenzen. Der Endbegünstigte war nicht in der Lage, in vollem Umfang darzulegen, wie die Zahl der benötigten Fahrzeuge ermittelt wurde und anhand welcher Kriterien sie den verschiedenen Einheiten zugewiesen wurden. Die Zahl der im Rahmen des Projekts angeschafften Fahrzeuge wurde in erster Linie aufgrund der Verfügbarkeit zusätzlicher Mittel erhöht. Der Hof stellte fest, dass die Fahrzeuge auch für die „reguläre“ Polizeiarbeit eingesetzt werden.

Angesichts der Tatsache, dass keine Bedarfsanalyse für die 355 Fahrzeuge vorliegt und Italien im Rahmen der Jahresprogramme für den Zeitraum 2007-2010 insgesamt 1 084 Fahrzeuge angeschafft hat, besteht die Gefahr, dass Finanzmittel aus dem Außengrenzenfonds für Projekte ausgegeben werden, die nicht den Prioritäten des Fonds entsprechen, und dringender Bedarf nicht gedeckt wird.

Bei einem anderen Projekt in Italien, in dessen Rahmen die Software und Glasfaserkabel-Infrastruktur zwischen Polizeidienststellen in Mittel- und Norditalien ausgebaut werden sollten, lieferten die italienischen Behörden dem Hof widersprüchliche Informationen in Bezug auf die Gesamtkosten der Investition und die Berechnung der förderfähigen Kosten. Folglich war es dem Hof nicht möglich festzustellen, inwieweit der Betrag von 22 Millionen Euro, der im Jahresprogramm 2007 als förderfähige (zu 50 % aus dem Außengrenzenfonds kozufinanzierende) Kosten geltend gemacht wurde, einen Bezug zum Außengrenzenfonds aufwies.

Ähnliche Probleme wurden in Malta bei einem Projekt festgestellt, das im Rahmen des Jahresprogramms 2007 durchgeführt wurde und sich auf einen Gesamtwert von rund 540 000 Euro belief: So war der Mitgliedstaat nicht in der Lage darzulegen, warum bestimmte Kosten (vor allem im Zusammenhang mit Baumaßnahmen) dem Projekt zugerechnet wurden.

Foto 3

Aus dem Außengrenzenfonds kofinanzierter Streifenwagen der Polizei in Griechenland

Quelle: EuRH.

Strategische und operative Schwächen bei der Programmplanung und Durchführung des Außengrenzenfonds sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Kommissionsebene

48

Der Hof bewertete Verfahren, die für die Wirksamkeit des Fonds von wesentlicher Bedeutung sind, nämlich die Programmplanung und Projektauswahl, und stellte fest, dass die Programme nicht in nationale Strategien eingebettet sind und weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren enthalten. Die Anforderungen hinsichtlich der Programmplanung bringen einen übermäßigen Verwaltungsaufwand mit sich. In bestimmten Mitgliedstaaten wurde bei den Projektauswahlverfahren nicht ausreichend sichergestellt, dass der Bedarf des jeweiligen Mitgliedstaats gedeckt wurde. Darüber hinaus wurden im Rahmen der Prüfung Schwächen in den Vergabeverfahren festgestellt, was ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung darstellt.

Die Programme sind nicht in nationale Strategien für Grenzkontrollen und Visumangelegenheiten eingebettet …

49

Der Hof prüfte in den ausgewählten Mitgliedstaaten, ob das Mehrjahresprogramm und die Jahresprogramme auf einer natio-nalen Strategie für den Grenzschutz und Visumangelegenheiten basierten und mit nationalen, internationalen sowie anderen EU-Mitteln koordiniert wurden. Laut der dritten Ausgabe des Schengen-Katalogs über Außengrenzenkontrollen, Rückkehr und Rückübernahme sollten bei einer derartigen Strategie „Aufgaben (…) eindeutig delegiert“ werden; ferner sollte eine solche Strategie „Bewertungen des Arbeitsumfelds, der Risiken und Bedrohungslage, Analysen der benötigten Ressourcen sowie Aktions- und Entwicklungspläne umfassen“. Nur wenn eine derart umfassende Bewertung vorgenommen wird, können eine maximale Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit des Außengrenzenfonds erreicht werden. Der Hof untersuchte außerdem auf der Grundlage der Schengen-Evaluierungen, ob eine solche nationale Strategie auf dem Gemeinsamen Integrierten Risikoanalysemodell (Common Integrated Risk Analysis Model – CIRAM)³³ basierte, mit dem die Risiken verschiedener Bedrohungen für das Grenz- und Visummanagement bewertet werden.

50

Der Hof stellte fest, dass in vier der fünf in der Stichprobe des Hofes enthaltenen Mitgliedstaaten (d. h. in allen außer Polen) das Mehrjahresprogramm und folglich auch die Jahresprogramme nicht in eine umfassende Strategie eingebettet sind, da eine solche Strategie schlicht nicht existiert. Zwar gibt es eine Vielzahl einzelner Strategiepapiere, diese sind jedoch häufig auf die Arbeit einzelner Behörden beschränkt. Obwohl die Mehrjahresprogramme verpflichtend einen Abschnitt über die Komplementarität zwischen nationalen Mitteln und der Finanzierung aus dem Außengrenzenfonds enthalten mussten, stellte der Hof fest, dass die entsprechenden Erklärungen entweder unvollständig waren oder gänzlich fehlten. In allen fünf Mitgliedstaaten befindet sich eine gemeinsame integrierte Risikoanalyse erst in der Entwicklungsphase oder wird überhaupt nicht angewandt. Dieses Fehlen einer umfassenden Beurteilung auf Grundlage einer Risikoanalyse führt dazu, dass weder die Kommission noch die Mitgliedstaaten objektiv feststellen können, ob die aus dem Außengrenzenfonds finanzierten Maßnahmen sich in die allgemeine Strategie der Mitgliedstaaten einfügen und auf deren tatsächlichen Bedarf abzielen und weshalb sie für eine Finanzierung durch den Außengrenzenfonds ausgewählt wurden.

51

In drei Mitgliedstaaten (Spanien, Malta und Polen) fand der Hof Nachweise dafür, dass der Außengrenzenfonds nicht angemessen mit anderen EU-Fonds³⁴ oder anderen internationalen Finanzmitteln³⁵ koordiniert wurde. Dadurch besteht die Gefahr, dass die betreffenden Mittel womöglich alle für ähnliche Maßnahmen und somit weniger wirtschaftlich und wirksam eingesetzt werden.

… und enthalten weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren

52

Der Hof prüfte, ob in den Mehrjahres- und Jahresprogrammen und Projekten auch SMART-Ziele und Indikatoren enthalten waren, die relevant, messbar und mit Zielwerten verknüpft sind.

53

Die fünf in der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten hatten weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren in ihre Mehrjahres- und Jahresprogramme oder ihre Projekte aufgenommen. Die meisten Programm- und Projektbeschreibungen enthielten keine Zielwerte. Darüber hinaus waren in Griechenland die Ziele für die Jahresprogramme 2008, 2009 und 2010 erst nach der Projektdurchführung festgelegt worden, wodurch sie überflüssig wurden. Bei einer Analyse der Jahresprogramme für das Jahr 2012 wurden zwar in drei Mitgliedstaaten Verbesserungen hinsichtlich der Formulierung von Indikatoren festgestellt, in zwei von ihnen wurden jedoch keine Fortschritte bei der Festlegung von Zielen für diese Indikatoren erzielt.

54

Obwohl die Festlegung von Ergebnis- und Wirkungsindikatoren für den Grenzschutz und Visumangelegenheiten mit Schwierigkeiten verbunden sein kann, hat die Kommission in ihren Leitlinien gezeigt, dass dies möglich ist. Aufgrund des Fehlens verbindlicher gemeinsamer Indikatoren verwendeten die Mitgliedstaaten unterschiedliche Indikatoren, nicht nur zwischen den einzelnen Programmen, sondern auch für vergleichbare Maßnahmen, weshalb eine angemessene Bewertung unmöglich war. Obwohl die in den Programmen der Mitgliedstaaten enthaltenen Ziele und Indikatoren eine geringe Qualität aufwiesen, wurden die Programme von der Kommission dennoch genehmigt, da der Fonds durchgeführt werden musste (siehe Kasten 7).

  Kasten 7

Beispiele für vage und ungeeignete Indikatoren

Ein Projekt bestand in der Anschaffung von zwei mittelgroßen Schiffen für Seepatrouillen und wurde im Rahmen des spanischen Jahresprogramms für das Jahr 2008 finanziert. Ähnlich wie bei anderen in Spanien geprüften Projekten³⁶ fand der Hof Indikatoren vor, die weder relevant waren noch aufgezeichnet wurden und/oder die festgelegt worden waren, ohne dass die zuständige Behörde auf angemessene Weise Rücksprache mit dem betreffenden Endbegünstigten gehalten hatte.

Die „erwarteten Ergebnisse” des Projekts waren sehr vage und zumeist ohne Angaben dazu formuliert, wie sie gemessen werden könnten: z. B. „Verbesserung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der für Seepatrouillen vorgesehenen Ressourcen”, „bessere Sicherheitsbedingungen bei Einsätzen” oder „höhere Sicherheit an den Grenzen”. Das einzige messbare erwartete Ergebnis war eine „Verringerung der Zahl der Schiffe, die illegal die spanisch-europäische Küste anlaufen”. Die Schwierigkeit bei diesem Indikator besteht jedoch darin, dass der kausale Zusammenhang zwischen Maßnahme und Ergebnissen sorgfältig überprüft werden muss.

55

Die Kommission hat bereits auf einige der Schwachstellen, die sich aus dem Fehlen von gemeinsamen Indikatoren ergeben, reagiert, indem sie für den Finanzierungszeitraum 2014-2020 verpflichtende gemeinsame Indikatoren vorgeschlagen hat. So müssen die Mitgliedstaaten fortan programmspezifische Indikatoren entwickeln.

Die Anforderungen hinsichtlich der jährlichen Programmplanung führen zu übermäßigem Verwaltungsaufwand und Schwierigkeiten bei der Durchführung

56

Mit der Anforderung, zusätzlich zu den Mehrjahresprogrammen Jahresprogramme zu erstellen, sollte für eine strengere Überwachung der Programme der zuständigen Behörden gesorgt werden. Sie führte jedoch sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Kommissionsebene zu einem übermäßigen Verwaltungsaufwand sowie zu erheblichen Verzögerungen. Die Tatsache, dass die Mitgliedstaaten zunächst Programme von schlechter Qualität – die häufig nicht den in den Basisrechtsakten festgelegten Anforderungen entsprachen – vorlegten, führte zu Verzögerungen bei der Genehmigung der Jahresprogramme. So vergingen zwischen der Erstvorlage der Jahresprogramme und dem Vorliegen ihrer endgültigen Fassung durchschnittlich sechseinhalb Monate. Dadurch wurde die für die Durchführung der Projekte zur Verfügung stehende Zeit oftmals erheblich reduziert.

57

Zudem waren die Jahresprogramme des Außengrenzenfonds nicht ausreichend auf die langwierigen Beschaffungsverfahren abgestimmt, die für den Erwerb technisch anspruchsvoller Ausrüstung erforderlich sind. Die Folge war, dass Projekte verzögert wurden oder nicht aus dem Fonds finanziert werden konnten. In Anbetracht der genannten Schwierigkeiten werden für den Finanzierungszeitraum 2014-2020 ausschließlich Mehrjahresprogramme aufgestellt.

Bei den Projektauswahlverfahren einiger Mitgliedstaaten wurde nicht ausreichend darauf geachtet, dass ihr tatsächlicher Bedarf gedeckt wird

58

Der Hof überprüfte die von den Mitgliedstaaten für die Auswahl der Projekte angewandten Verfahren. Gravierende Schwächen in den Projektauswahlverfahren wurden in Italien sowie – in den Anfangsjahren – in Malta festgestellt, weshalb bezweifelt werden darf, dass tatsächlich die am besten geeigneten Projekte ausgewählt wurden.

59

In Italien wiesen die Verteilung der Mittel auf die einzelnen öffentlichen Stellen und die anschließende Projektauswahl eine Reihe von Mängeln auf. Aufgrund des vollständigen Fehlens eines Prüfpfads konnte der Hof nicht nachprüfen, auf welcher Grundlage die Mittelverteilung auf die einzelnen Endbegünstigten für die Jahresprogramme 2007 und 2008 beschlossen wurde. Für die darauffolgenden Jahre waren die von der zuständigen Behörde vorgelegten Begründungen der einzelnen Mittelzuweisungen entweder irreführend oder sie wurden anschließend bei der tatsächlichen Verteilung der Mittel nicht angewandt. Folglich konnte nicht begründet werden, warum dem Innenministerium – Abteilung Öffentliche Sicherheit – Zentraldirektion für Einwanderung und Grenzpolizei –, der Stelle, in der die zuständige Behörde untergebracht ist, immer mehr Gelder auf Kosten anderer Stellen, wie der Küstenwache, zugewiesen wurden. Dasselbe Ministerium war auch die einzige Stelle in Italien, die zwischen 2007 und 2012 von Soforthilfemaßnahmen und spezifischen Maßnahmen profitierte, obwohl mehrere andere Stellen (verschiedener Ministerien) ebenfalls am Schutz der italienischen Grenzen mitwirken. Durch diese Ausgrenzung und Marginalisierung anderer Behörden besteht die Gefahr, dass deren Bedarf nicht gedeckt wird.

60

Bei der Auswahl und späteren Finanzierung eines vorübergehenden Aufnahmelagers in Griechenland wurde der Grundsatz der respektvollen Behandlung und der Achtung der Menschenwürde nicht eingehalten (siehe Kasten 8).

  Kasten 8

Finanzierung eines Aufnahmelagers in Griechenland

Der Hof überprüfte die Mietkosten des vorübergehenden Aufnahmelagers Pagani (auch bekannt als Sondereinrichtung für irreguläre Migranten Mytilini) auf der Insel Lesbos. Das Projekt wurde von der zuständigen Behörde (Ministerium für öffentliche Ordnung und Bürgerschutz) durchgeführt.

Die zuständige Behörde nahm das Projekt in eine späte, überarbeitete Fassung des Jahresprogramms für das Jahr 2008 auf, um „Migranten in Hotels und Zimmern unterzubringen“. Tatsächlich finanziert wurden jedoch die Mietkosten für das Lager Pagani vom 1. Januar 2008 bis zum 30. Juni 2010, die sich auf insgesamt 267 405 Euro beliefen.

Das Lager ist von Menschenrechtsorganisationen mehrfach aufgrund der dort vorherrschenden schlechten Bedingungen kritisiert worden. Das ehemals als Warenlager verwendete Gelände war umgebaut worden, um 300 Personen unterzubringen. 2008 wurden dort 720 Migranten festgehalten. Die Zustände wurden als abscheulich und gesundheitsgefährdend sowohl für das Personal als auch die festgehaltenen Migranten beschrieben³⁷. Im Oktober 2009 forderte der Hohe Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen bei einem Besuch des Lagers dessen Schließung. Zwischen Ende Oktober 2009 und Juni 2010 wurde es dann schrittweise außer Betrieb genommen.

Zum Zeitpunkt, als die Entscheidung zur Finanzierung des Projekts getroffen wurde, waren die inakzeptablen Bedingungen weithin bekannt. Die griechischen Behörden legten der Kommission jedoch eine irreführende Projektbeschreibung vor; und nach Auswertung des Abschlussberichts plant die Kommission nun, die betreffenden Ausgaben von den endgültigen Zahlungen abzuziehen.

Ungeeignete Beschaffungsverfahren in den Mitgliedstaaten stellen ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung dar

61

Der Hof prüfte die Beschaffungsverfahren im Rahmen von elf Projekten. Bei acht dieser Projekte entsprachen die Verfahren nicht den einschlägigen Rechtsvorschriften oder wurden so durchgeführt, dass das Erreichen eines angemessenen Kosten-Nutzen-Verhältnisses nicht gewährleistet war. Ein Beschaffungsverfahren, bei dem Polizeihunde in Griechenland erworben werden sollten, ist aufgrund eines ungeeigneten Verfahrens völlig gescheitert. Zwar waren die 40 Fahrzeuge im Mai 2012 geliefert worden, die Beschaffung der Hunde selbst aber war im Juni 2014 noch nicht erfolgt.

62

Der größte Schwachpunkt bestand darin, dass drei Mitgliedstaaten die Anwendung der Ausnahmeklausel für Beschaffungen im Bereich Sicherheit und Verteidigung nicht ausreichend begründeten. Beispielsweise erwarb Spanien im Rahmen seines Jahresprogramms 2007 zwei Starrflügelflugzeuge für Seepatrouillen und die Bekämpfung der irregulären Einwanderung zu einem Preis von 50 Millionen Euro. Die spanischen Behörden stuften diese Beschaffung als „geheim“ ein und führten ein Verhandlungsverfahren ohne vorherige Bekanntmachung mit nur einem Anbieter durch. Dabei hätten auch weniger restriktive Verfahren angewandt werden können, ohne dass dadurch die Sicherheit beeinträchtigt worden wäre. So wurden etwa in anderen Mitgliedstaaten ähnliche Beschaffungen über eine offene Ausschreibung getätigt.

63

Weitere Schwachstellen hinsichtlich der Beschaffungsverfahren waren die spätere Verwendung desselben Anbieters ohne einen angemessenen Wettbewerb sowie der Mangel an Kapazitäten und Kenntnissen in der öffentlichen Verwaltung.

64

In vier der fünf Mitgliedstaaten (allen außer Polen) führten die zuständigen Behörden entweder unzureichende oder überhaupt keine Überprüfungen der Beschaffungsverfahren durch, obwohl erhebliche Beträge aus dem Außengrenzenfonds im Rahmen von Beschaffungsverfahren ausgegeben wurden.

65

Folglich besteht die Gefahr, dass mit einem hohen Wert verbundene Maßnahmen in bestimmten Programmen des Außengrenzenfonds wie die Beschaffung von Flugzeugen und Schiffen womöglich kein angemessenes Kosten-Nutzen-Verhältnis aufweisen.

Aufgrund von Schwächen bei der Überwachung durch die zuständigen Behörden und gravierenden Mängeln bei der Ex-post-Bewertung auf Kommissionsebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten ist es nicht möglich, die Gesamtergebnisse des Fonds angemessen zu beurteilen

66

Ziel des Hofes war es, zu ermitteln, ob die Mitgliedstaaten und die Kommission Überwachungs- und Bewertungsverfahren nutzen, um die Wirksamkeit des Außengrenzenfonds zu beurteilen und zu verbessern. Der Hof stellte fest, dass die Überwachung und Bewertung aufgrund des Fehlens von SMART-Zielen und messbaren Indikatoren erheblich eingeschränkt waren, bei Projekten auf der Ebene der Mitgliedstaaten ein Mangel an geeigneter Überwachung und Berichterstattung besteht und die Bewertung mit Verzögerungen und gravierenden Mängeln verbunden ist.

Unzureichende Überwachung und Berichterstattung durch die Mitgliedstaaten bei Projekten

67

In allen im Rahmen der Stichprobe des Hofes untersuchten Mitgliedstaaten versäumte es die zuständige Behörde, ausreichende und/oder angemessene Überwachungsmaßnahmen durchzuführen, die es ihr ermöglicht hätten, die Durchführung von Projekten zu verfolgen und Abweichungen von den aufgestellten Zielen zu ermitteln. In den Überwachungsberichten, sofern es sie gab, fehlten wichtige Informationen, wie Angaben zu den erreichten Ergebnissen vor dem Hintergrund der festgelegten Indikatoren oder Ziele oder zu wesentlichen Änderungen während der Projektdurchführungsphase. In Griechenland fand während der Projektumsetzung im Zeitraum 2007-2009 keine Überwachung statt, da die Projekte in der Regel erst nach ihrer Durchführung in das Jahresprogramm aufgenommen wurden. Obwohl einige Vor-Ort-Kontrollen durchgeführt wurden, lagen keine Checklisten vor, die belegen, dass qualitative Aspekte von finanzierten Projekten überprüft wurden.

Foto 4

Aus dem Außengrenzenfonds kofinanziertes -Grenzhäuschen an der spanisch-marokkanischen Grenze in El Tarajal, Ceuta

Quelle: EuRH.

68

In allen fünf Mitgliedstaaten enthielten die Abschlussberichte – sowohl für einzelne Projekte als auch für die Jahresprogramme – keine zufriedenstellenden Angaben über erreichte Indikatoren oder Ziele. In drei Mitgliedstaaten wiesen die Abschlussberichte mehrere Unstimmigkeiten und Fehler auf, was Auswirkungen auf die Zuverlässigkeit der Daten hatte. Spanien verlangte bis zum Jahresprogramm 2010 keine Vorlage von abschließenden Projektberichten und begann erst im Rahmen des Jahresprogramms 2009 mit der Überwachung der Durchführung. Zum Zeitpunkt der Prüfung (Februar 2014) verlangte Griechenland noch immer nicht die Vorlage von abschließenden Projektberichten, weshalb nur äußerst begrenzte Informationen über die erzielten Projektergebnisse zur Verfügung stehen. Die zuständige Behörde in Italien hat infolge des Besuchs des Hofes ihre Absicht kundgetan, Kontrollbesuche einzuführen.

69

Keiner der in der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten hatte seit der Einführung des Fonds ein geeignetes IT-System zur Erfassung von Indikatoren eingerichtet. Drei Mitgliedstaaten (Spanien, Italien und Malta) haben zwar in der zweiten Hälfte des Finanzierungszeitraums mit der Entwicklung eines IT-Systems zur Unterstützung der Verwaltung der zuständigen Behörde begonnen, doch nur das italienische System verfügt über eine Funktion zur Aufzeichnung von Indikatoren und zugehörigen Werten. In den Leitlinien der Kommission wurden die Vorteile solcher IT-Systeme nicht erläutert, und Gelegenheiten für den Austausch bewährter Verfahrensweisen wurden nicht genutzt.

70

In der Berichterstattung der Mitgliedstaaten über Gemeinschaftsmaßnahmen und spezifische Maßnahmen herrscht ein ähnliches Informationsdefizit in Bezug auf die erzielten Ergebnisse, und es fehlen oftmals sogar die grundlegendsten Angaben.

Verzögerungen und gravierende Mängel bei der Ex-post-Bewertung sowohl auf Ebene der Mitgliedstaaten als auch auf Kommissionsebene

71

Die Kommission hat in Partnerschaft mit den Mitgliedstaaten die Aufgabe, den Fonds unter dem Aspekt der Relevanz, der Wirksamkeit und der Auswirkungen seiner Maßnahmen zu bewerten. Die Kommission musste dem Europäischen Parlament und anderen Institutionen die erste der beiden Ex-post-Bewertungen für den Zeitraum 2007-2010 bis zum 31. Dezember 2012 vorlegen.

72

Der Hof wertete die Beiträge der in seiner Stichprobe erfassten Mitgliedstaaten zu dieser Bewertung aus und stellte in allen fünf nationalen Bewertungsberichten eine Reihe von Auslassungen, Fehlern und Ungenauigkeiten fest. Dadurch wurde die Zuverlässigkeit des Gesamtberichts zur Ex-post-Bewertung erheblich geschmälert. Der geringe Umfang der von den Mitgliedstaaten bereitgestellten quantifizierten Informationen lässt sich zum Teil dadurch erklären, dass die Kommission erst im Jahr 2011 festgelegt hat, welche Art von Daten zu übermitteln ist. Zu diesem Zeitpunkt hatten alle Maßnahmen zur Aufnahme der Daten in die Bewertung bereits begonnen, und die meisten von ihnen waren bereits abgeschlossen. Folglich waren die Mitgliedstaaten nicht in der Lage, die zu erfassenden Indikatoren anzupassen. Dies führte zu einer allgemein schlechten Qualität der in der Bewertung enthaltenen quantitativen Informationen, zu Ineffizienz sowie zu einem zusätzlichen Arbeitsaufwand für die rückwirkende Erfassung von Daten.

73

Der Hof analysierte den Ex-post-Bewertungsbericht der Kommission und fand darin Zusammenfassungen großer Mengen qualitativer wie quantitativer Informationen, die von den Mitgliedstaaten stammten. Die Darstellung der Daten ist jedoch beschreibender Natur, und ihre Bedeutung wird nicht analysiert. Beispielsweise werden die Daten ohne verwertbare Basis- oder Vergleichsinformationen und in einem Format angegeben, das keine zusätzlichen Erkenntnisse liefert (z. B. Zahl der erworbenen oder aufgerüsteten Systeme). Zudem wird in der Bewertung nicht auf Gemeinschaftsmaßnahmen, Soforthilfemaßnahmen und spezifische Maßnahmen eingegangen, wodurch sich ihr Wert weiter verringert. Folglich kann die Ex-post-Bewertung nicht als nützlicher oder verlässlicher Bericht zur Bewertung der tatsächlichen Wirkung des Außengrenzenfonds angesehen werden.

74

Trotz einer Fristverlängerung haben nur acht der 28 Mitgliedstaaten der Kommission ihren Beitrag rechtzeitig übermittelt, wodurch der Kommission und ihrem externen Auftragnehmer weniger Zeit für die Bearbeitung der Daten zur Verfügung stand. Doch auch auf Kommissionsebene kam es zu Verzögerungen. Als die Prüfungstätigkeit des Hofes abgeschlossen war (März 2014), also über ein Jahr nach Ablauf der Frist, hatte die Kommission den Bericht noch immer nicht angenommen, weshalb den vom Außengrenzenfonds betroffenen Akteuren nur begrenzt Informationen zur Verfügung standen.

18Die Kommission akzeptierte einen Vorschlag für Kraftstoffgutscheine, obwohl dies im Widerspruch zu den damaligen Leitlinien an die Mitgliedstaaten stand. Diese Leitlinien wurden 2012 rückwirkend abgeändert.

19Mitgliedstaatliche Projekte Nr. 2, 9, 19, 21 und 22 im Anhang.

20Mitgliedstaatliches Projekt Nr. 25 im Anhang.

21Artikel 3 Absatz 1 Buchstabe b der Entscheidung Nr. 574/2007/EG.

22Laut den Abschlussberichten über die Jahresprogramme Griechenlands.

23Vier der fünf für die Prüfung des Hofes ausgewählten Mitgliedstaaten erhalten Mittel aus dem Kohäsionsfonds.

24Beispielsweise erforderte eine spezifische Priorität zur Anschaffung von Geräten und Hilfsmitteln, dass „auf europäischer Ebene ein entsprechender Bedarf eindeutig festgestellt worden ist“. Der Hof stellte jedoch fest, dass die Bedeutung dieser Anforderung weder der Kommission noch den Mitgliedstaaten klar war.

25Von den Kosten für die Entwicklung der nationalen Systeme, die Schätzungen zufolge rund 330 Millionen Euro betrugen, stammten 95 Millionen Euro aus dem Außengrenzenfonds.

26Sonderbericht Nr. 3/2014 des Hofes „Erkenntnisse aus der Entwicklung des Schengener Informationssystems der zweiten Generation (SIS II) durch die Europäische Kommission“ (http://eca.europa.eu).

27Beispielsweise konnten 110 Handgeräte (50 Personal Digital Assistants (PDA) wurden aus dem Arbeitsprogramm 2007 und 60 aus dem Arbeitsprogramm 2008 finanziert) von den patrouillierenden Polizeikräften nicht genutzt werden, um eine Verbindung zum SIS II herzustellen, da die geplante Sicherheitslösung nicht durchführbar und SIS II noch nicht einsatzbereit war. Im Jahr 2014 arbeiteten die maltesischen Behörden an der Lösung dieses Problems.

28Die Praxis, weitere Visumanträge bei anderen EU-Mitgliedstaaten einzureichen, nachdem ein erster Antrag abgelehnt wurde.

29Projekt Nr. 3 (Inländische Beförderung von Migranten (SHIFTS)).

30Projekt Nr. 2 (Aufstockung der Transportmittel für Patrouillen an Grenzübergangspunkten und im Bereich in der Nähe des CIE (RECARS)) im Rahmen der Soforthilfemaßnahmen (siehe Anhang).

31CIE und CARA sind über ganz Italien, sowohl in Küstengebieten als auch im Landesinneren, verteilt.

32Siehe Artikel 3 und 4 der Entscheidung Nr. 574/2007/EG und den Vermerk der Kommission an den SOLID-Ausschuss vom 18. Oktober 2010.

33Von Frontex und den Mitgliedstaaten entwickeltes Risikoanalysemodell, das von Frontex angewandt und dessen Verwendung den Mitgliedstaaten empfohlen wird.

34Beispielsweise dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE).

35Beispielsweise der US-amerikanischen Unterstützung für Grenzschutzprojekte.

36Mitgliedstaatliche Projekte Nr. 7, 8, 9, 11 und 12 im Anhang.

37Report to the Government of Greece on the visit to Greece carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 23 to 29 September 2008 (Bericht an die Regierung Griechenlands über den Besuch des Europäischen Ausschusses zur Verhütung von Folter und unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Strafe in Griechenland vom 23. bis 29. September 2008 (CPT/INF (2009) 20).

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

75

Die Prüfung ergab, dass der Außengrenzenfonds zum Grenzschutz an den Außengrenzen und zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen hat. Sein zusätzlicher EU-Mehrwert war jedoch begrenzt, die Gesamtergebnisse konnten aufgrund von Schwächen bei der Überwachung durch die zuständigen Behörden nicht gemessen werden, und die Ex-post-Bewertungen auf Kommissionsebene und auf Ebene der Mitgliedstaaten wiesen gravierende Mängel auf. Eine weitere wesentliche Erkenntnis des Hofes war, dass bei der Verwaltung des Fonds in vorwiegend betroffenen Mitgliedstaaten, d. h. in Griechenland, Spanien, Italien und während der ersten Förderjahre auch in Malta, gravierende Schwächen aufgetreten waren. Angesichts dieser Schwächen besteht die Gefahr, dass der Grenzschutz dort, wo er am dringendsten erforderlich ist, nicht angemessen verstärkt wird.

Der Außengrenzenfonds hat zwar zum Grenzschutz an den Außengrenzen beigetragen, die Gesamtergebnisse konnten jedoch aufgrund des Fehlens von SMART-Zielen und angesichts gravierender Mängel bei der Bewertung nicht gemessen werden

76

Der Hof stellte fest, dass es nicht möglich war zu bewerten, inwieweit der Außengrenzenfonds zur Verwirklichung seiner eigenen Prioritäten beigetragen hat. Die Programme der Mitgliedstaaten enthielten weder SMART-Ziele noch messbare Indikatoren, was – in Verbindung mit dem Fehlen gemeinsamer Indikatoren – dazu führte, dass eine angemessene Bewertung durch die Kommission nicht möglich war. Trotz der geringen Qualität der Ziele und Indikatoren genehmigte die Kommission die Programme der Mitgliedstaaten, da der Fonds durchgeführt werden musste (siehe Ziffern 53-54).

77

Das Erreichen von Ergebnissen wurde von den zuständigen Behörden entweder überhaupt nicht oder nur unzureichend überwacht. Die Überwachungs- und Abschlussberichte enthielten keine maßgeblichen Informationen über die Wirksamkeit, und/oder diese Informationen waren nicht zuverlässig. Keiner der in der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten verfügte über ein IT-System, um von Beginn an Überwachungsdaten zu sammeln. Einzig in Italien wurde ein derartiges System für die künftige Verwendung entwickelt (siehe Ziffer 72). Die Beiträge der Mitgliedstaaten zur Ex-post-Bewertung und der Bericht der Kommission waren mit Verzögerungen verbunden und wiesen gravierende Mängel auf (siehe Ziffer 73).

78

Die Kommission hat für den Finanzierungszeitraum 2014-2020 verpflichtende gemeinsame Indikatoren vorgeschlagen, und die Mitgliedstaaten müssen künftig eigene programmspezifische Indikatoren entwickeln.

Empfehlung 1

Die Kommission sollte:

—sicherstellen, dass alle zu verwendenden Indikatoren relevant, messbar und, wenn möglich, mit Zielwerten verknüpft sind;

—dafür sorgen, dass die Indikatoren von Beginn an erfasst und, sofern noch nicht vorhanden, IT-Systeme entwickelt werden;

—klare Leitlinien für die Mitgliedstaaten schaffen, damit diese ein gemeinsames Verständnis der verpflichtenden Indikatoren erlangen, sodass eine Aggregierung für Überwachungs- und Bewertungszwecke möglich wird;

—ihren Bewertungsbericht fristgerecht fertigstellen und den betroffenen Akteuren zusammen mit einer Analyse der zugrunde liegenden Daten vorlegen.

Empfehlung 2

Die Mitgliedstaaten sollten:

—dafür sorgen, dass ihre Verwaltung über geeignete Fachkenntnisse für die Entwicklung und Anwendung von SMART-Zielen und messbaren Indikatoren verfügt;

—Ziele für Output-, Ergebnis- und, sofern möglich, Wirkungsindikatoren festlegen;

—mithilfe geeigneter IT-Systeme von Beginn des Programms an die tatsächlichen Werte der Indikatoren erfassen und sicherstellen, dass die Angaben verlässlich sind;

—ihre Erfahrungen, die sie mit ähnlichen IT-Systemen im Bereich der Strukturfonds gesammelt haben, nutzen.

Der Außengrenzenfonds hat zwar zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen, sein zusätzlicher EU-Mehrwert war jedoch begrenzt

79

Nach den Erkenntnissen des Hofes hat der Außengrenzenfonds dazu beigetragen, die finanzielle Belastung für die Mitgliedstaaten, die durch die Einführung des integrierten Grenzschutzes an den gemeinsamen Außengrenzen entstanden war, zu verteilen, der Fonds hatte jedoch nur einen begrenzten zusätzlichen EU-Mehrwert:

a)im Bereich der konsularischen Zusammenarbeit,

b)bei der Unterstützung von Frontex-Einsätzen,

c)bei Soforthilfemaßnahmen und spezifischen Maßnahmen,

d)da Maßnahmen finanziert wurden, die ohnehin aus nationalen Mitteln finanziert worden sind oder finanziert worden wären.

Aufgrund konzeptioneller Mängel im Anreizsystem wurde das volle Potenzial des Fonds nicht genutzt.

80

Für den Zeitraum 2014-2020 hat die Kommission vorgeschlagen, Anreize für die konsularische Zusammenarbeit und den Beitrag des Fonds zu Frontex-Einsätzen zu schaffen. Eine stärkere Einbeziehung von Frontex bei der Verwaltung des Fonds ist zwar geplant, ein umfassender Informationsaustausch zwischen der Agentur und der Kommission bei der Programmdurchführung, sowohl im Wege der geteilten als auch im Wege der direkten Mittelverwaltung, ist hingegen nicht vorgesehen. Darüber hinaus besteht noch immer keine allgemeine Verpflichtung, aus dem Außengrenzenfonds/Fonds für die innere Sicherheit finanzierte Ausrüstungsgegenstände, die für Frontex von Nutzen wären, im Ausrüstungspool von Frontex zu registrieren.

Empfehlung 3

Zur Unterstützung der konsularischen Zusammenarbeit:

—sollten sich die Mitgliedstaaten und die Kommission verstärkt darum bemühen, gemeinsame Visumantragsstellen und andere Formen der konsularischen Zusammenarbeit einzurichten, anstatt die Sanierung, Modernisierung oder Ausrüstung von Konsulaten zu fördern.

Empfehlung 4

Zur Unterstützung der Arbeit von Frontex:

—sollte der Gesetzgeber in Erwägung ziehen, die Registrierung von einschlägigen aus dem Fonds für die innere Sicherheit kofinanzierten Ausrüstungsgegenständen im technischen Ausrüstungspool von Frontex verbindlich vorzuschreiben;

—sollte die Kommission Frontex sachdienliche, umfassende und zeitnahe Informationen zur Durchführung des Außengrenzenfonds/Fonds für die innere Sicherheit in den Mitgliedstaaten zur Verfügung stellen wie Programme, jährliche Durchführungsberichte und Bewertungen sowie Informationen über direkt verwaltete Programme und Projekte; bei diesen Informationen sollte die mit dem neuen Rahmen für den Zeitraum 2014-2020 eingeführte Möglichkeit der „operativen Unterstützung“ berücksichtigt werden; zudem sollte ein robustes System zur Vermeidung von Doppelfinanzierungen eingeführt werden.

Strategische Schwächen bei der Programmplanung im Rahmen des Außengrenzenfonds

81

Die Prüfung ergab, dass die Programmplanung des Außengrenzenfonds in vier der fünf Mitgliedstaaten nicht im Rahmen der jeweiligen umfassenden nationalen Strategie für das Grenz- und Visummanagement erfolgt. In allen in der Stichprobe des Hofes erfassten Mitgliedstaaten befindet sich eine gemeinsame integrierte Risikoanalyse erst in der Entwicklungsphase oder wird überhaupt nicht angewandt.

Empfehlung 5

Die nationalen Programme im Rahmen des Außengrenzenfonds sollten auf einer umfassenden Strategie für den Grenzschutz basieren, wobei die Mitgliedstaaten ihre Strategien auf eine Risikoanalyse unter Verwendung des Gemeinsamen Integrierten Risikoanalysemodells (CIRAM) stützen sollten.

Empfehlung 6

Der Gesetzgeber sollte in Erwägung ziehen, die Einhaltung der Empfehlungen des Schengen-Katalogs im Bereich der Strategie- und Risikoanalyse zu einer Vorbedingung für den Erhalt von Unterstützung aus dem künftigen Fonds für die innere Sicherheit zu machen.

Schwächen bei der Durchführung des Außengrenzenfonds

82

In den drei wichtigsten Empfängerstaaten (Griechenland, Spanien und Italien) stellte der Hof wiederkehrende Mängel bei der Planung, Durchführung, Überwachung und Bewertung des Außengrenzenfonds fest, die sich auf die Wirksamkeit des Fonds auswirken.

83

In den in der Stichprobe des Hofes enthaltenen Mitgliedstaaten (mit Ausnahme von Polen) fand der Hof unzureichende Beschaffungsverfahren vor, die ein Risiko für die Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung des Fonds darstellen.

Empfehlung 7

Die administrativen Kapazitäten müssen gestärkt werden, beispielsweise durch gezielte Schulungsmaßnahmen der Kommission oder den Austausch bewährter Verfahrensweisen zwischen den Mitgliedstaaten.

Empfehlung 8

Die Mitgliedstaaten sollten ihre admini-strativen Kapazitäten im Bereich der Beschaffung stärken und aus dem Außen-grenzenfonds/Fonds für die innere Sicherheit kofinanzierte Ausrüstungsgegenstände durch Verfahren beschaffen, die ein Höchstmaß an Transparenz aufweisen.

Dieser Bericht wurde von Kammer IV unter Vorsitz von Herrn Milan Martin CVIKL, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 24. Juni 2014 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhang

Anhang

Geprüfte Projekte

Endbegünstigter
Projektbezeichnung
Jahresprogramm
Gesamtbetrag der endgültigen Ausgaben im Rahmen des Außengrenzenfonds in Euro¹

Malta

1
Polizei von Malta – Abteilung für Einwanderung
Strengthening of Immigration Police capacity for border surveillance and patrols
(Stärkung der Kapazitäten der Einwanderungspolizei für Grenzüberwachung und -patrouillen)
Ziel dieses Projekts war es, durch die Bereitstellung der notwendigen Ausrüstung die operativen Fähigkeiten und Überwachungsmöglichkeiten der Einwanderungspolizei, insbesondere zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung, zu verbessern.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Bringing the Sea Passenger Terminals in line with the Schengen acquis Requirements (VISET) (Anpassung der Passagierterminals für den Seeverkehr an die Anforderungen des Schengen-Besitzstandes (VISET))
Ziel des Projekts war es, die Einrichtungen zur Passagierabfertigung im Hafen von Valletta an bewährte Verfahrensweisen und Anforderungen des Schengen-Besitzstands anzupassen.
2007
540 234

3
Ministerium für auswärtige Angelegenheiten
Setting up a new high-risk/high volume mission and its preparation for capturing biometrics (Einrichtung einer neuen Konsularabteilung, die über entsprechende Sicherheitsvorkehrungen verfügt und in der Lage ist, eine große Zahl von Visumanträgen zu bearbeiten, sowie deren Vorbereitung auf die Erfassung biometrischer Daten)
Ziel dieses Projekts war es, die vor Kurzem erworbenen Räumlichkeiten, in denen die neue Konsularabteilung in Moskau untergebracht ist, vollständig zu sanieren. Im Zuge der Sanierung war vorgesehen, die notwendigen Sicherheitsvorkehrungen einzubauen und die Konsularabteilung in die Lage zu versetzen, sich auf die mögliche Erfassung biometrischer Daten vorzubereiten.
2007
285 335

4
Streitkräfte von Malta
Procurement of inshore patrol vessels for the Armed Forces of Malta
(Beschaffung von Küstenpatrouillenschiffen für die Streitkräfte von Malta)
Im Rahmen des Projekts wurden die Streitkräfte von Malta mit Ersatz-Küstenpatrouillenschiffen ausgestattet, um ihre Präsenz auf See und ihre Interventionskapazitäten zu verbessern.
2008
7 200 000

5
Polizei von Malta
Migration from SIS 1 to SIS 2 and from SIReNE 1 to SIReNE 2
(Migration von SIS 1 zu SIS 2 und von SIReNE 1 zu SIReNE 2)
Das übergeordnete Ziel bestand darin, den letzten Schritt der Eingliederung des Schengener Informationssystems II in die nationalen Polizeisysteme abzuschließen.
2008
2 037 810

6
Streitkräfte von Malta
Enhancing the border control capabilities of the Armed Forces of Malta – Procurement of a fixed wing maritime patrol aircraft
(Verbesserung der Grenzkontrollkapazitäten der Streitkräfte von Malta – Beschaffung eines Starrflügelflugzeugs für Seepatrouillen)
Ziel dieses Projekts war es, durch die Beschaffung eines Starrflügelflugzeugs für See-patrouillen die Grenzkontrollkapazitäten zu verbessern.
2009
7 269 636

Spanien

7
Innenministerium: GD für Infrastruktur und Sicherheitsausrüstung
Technical support for the Schengen Information System
(Technische Unterstützung für das Schengener Informationssystem)
Spezialisierte technische Unterstützung für die Korrektur, Verbesserung und Weiterentwicklung des Schengener Informationssystems.
2010
129 129

8
Innenministerium: Nationales Polizeikorps, Teil der Generaldirektion Nationale Polizei und Guardia Civil
Acquisition of operational equipment for external border control
(Anschaffung von Ausrüstungsgegenständen für die Kontrolle der Außengrenzen)
Ziel dieser Maßnahme war es, die Grenzübergänge mit modernster Ausrüstung (z. B. -Geräten für die Dokumentenprüfung oder UV-Lampen) auszustatten, um Qualität und Effizienz der Grenzkontrollen zu erhöhen.
2007
274 885

9
Innenministerium: Generaldirektion für Infrastruktur und Sicherheitsausrüstung (DGIMS)
Acquisition of two medium-sized vessels for sea patrol (20 metre)
(Anschaffung von zwei mittelgroßen Schiffen für Seepatrouillen (20 Meter))
Durch diese Anschaffung sollten die Überwachungs- und Interventionskapazitäten der Küstenwache der Guardia Civil
auf See verbessert werden, damit diese ihre Einsätze, insbesondere zur Bekämpfung der illegalen Einwanderung, durch schnelles Handeln innerhalb der Hoheitsgewässer erfolgreich durchführen kann. Die Patrouillenschiffe sollten in den Küstengebieten am Mittelmeer eingesetzt werden.
2008
2 143 680

10
Innenministerium: Generaldirektion für Infrastruktur und Sicherheitsausrüstung (DGIMS)
Work and refurbishment of the cabin filters of the border crossing in El Tarajal in the city of Ceuta
(Verschiedene Arbeiten und Modernisierung der Grenzhäuschen am Grenzübergang El Tarajal in Ceuta)
Verschiedene Arbeiten und Modernisierungsmaßnahmen, um die Beamten des Nationalen Polizeikorps bei der Kontrolle von Personen zu unterstützen, die in das nationale Hoheitsgebiet einreisen oder dieses verlassen.
2010
36 426

11
Innenministerium: Generaldirektion für Infrastruktur und Sicherheitsausrüstung (DGIMS)
Refurbishing, upgrading and reconstruction works in the border perimeter between Spain and Morocco (Ceuta and Melilla) (Sanierungs-, Modernisierungs- und Wiederaufbauarbeiten im Grenzgebiet zwischen Spanien und Marokko (Ceuta und Melilla))
Mit diesem Projekt wurde die Finanzierung von Überwachungskameras, Wasserableitungseinrichtungen an der Grenze, Drehkreuzen in Ceuta und eines Wachturms in Melilla unterstützt.
2010
164 386

12
Innenministerium: Generaldirektion Polizei und Guardia Civil, Bereich Guardia Civil
Upgrading for the two aircraft for maritime patrol and fight against irregular immigration, bound for the Air Service of Guardia Civil (bought under the EBF annual programme 2007)
(Modernisierung von zwei Flugzeugen für den Einsatz bei Seepatrouillen und zur Bekämpfung der irregulären Einwanderung für die Luftwacht der Guardia Civil (angeschafft im Rahmen des Jahresprogramms für den Außengrenzenfonds 2007)
Die Anschaffung der beiden Flugzeuge wurde im Rahmen des Jahresprogramms für den Außengrenzenfonds 2007 kofinanziert; der Auftragswert belief sich auf insgesamt 50 Millionen Euro. Diese Anschaffung war auch Gegenstand der Prüfung des nachfolgenden Modernisierungsprojekts durch den Hof.
Laut dem Jahresprogramm 2010 bedurften die Flugzeuge aufgrund ihrer langen Einsatzdauer für Überwachungszwecke einer Modernisierung, damit sie ihre Überwachungsaufgaben erfüllen können; dies umfasste unter anderem strukturelle Modernisierungsmaßnahmen sowie die Anschaffung grundlegender Ersatzteile.
2010
6 398 873

13
Direktion für allgemeine Dienstleistungen des Ministeriums für auswärtige Angelegenheiten
Refurbishment and adaptation of consulates
(Sanierung und Modernisierung von Konsulaten)
Dieses Projekt umfasste die Modernisierung, Erweiterung, Umgestaltung und Verlegung von Konsulaten, um eine angemessene Ausstattung, die Sicherheit der Bediensteten und die Effizienz der Bearbeitung von Visumanträgen zu gewährleisten.
2010
835 695

Polen

14
Ministerium für auswärtige Angelegenheiten
Providing consular offices with equipment and software for biometric data collection
(Ausstattung von Konsularbehörden mit Geräten und Software für die Erfassung biometrischer Daten)
Ziel des Projekts war es, Konsularbehörden mit Geräten und Software für die Erfassung biometrischer Daten auszustatten (z. B. Fingerabdruckscanner). Das Projekt wurde im Rahmen von zwei Jahresprogrammen finanziert.
2007 und 2008
389 604

15
Polnischer Grenzschutz
Raising the qualifications of personnel who carry out border protection operations using aircraft
(Verbesserung der Qualifikationen des Personals, das für den Grenzschutz mit Flugzeugen zuständig ist)
Bereitstellung von speziellen Schulungsangeboten für Piloten und Mechaniker des Grenzschutzes zur Handhabung bestimmter Typen von Luftfahrzeugen (Sokol- und Kania-Helikopter, Skytruck-Flugzeug), darunter Schulungen für den Umgang mit Nachtsichtgeräten und Ausbilderschulungen. Das Programm wurde im Rahmen von drei Jahresprogrammen finanziert.
2007-2010
803 034

16
Polnischer Grenzschutz
Provision of the border guard with specialised means of transport
(Ausstattung des Grenzschutzes mit speziellen Transportmitteln)
Das Projekt umfasste die Anschaffung von Fahrzeugen für den Grenzschutz und wurde im Rahmen von zwei Jahresprogrammen finanziert.
2008 und 2009
3 571 588

17
Woiwodschaft Karpatenvorland
Reconstruction of Building for detailed control at the entry to the country in the road border crossing Medyka-Szegine
(Umbau von Gebäuden zur Durchführung eingehender Kontrollen von am Straßengrenzübergang Medyka-Szegine einreisenden Fahrzeugen)
Erweiterung von Gebäuden zur Durchführung von Fahrzeugkontrollen am Straßengrenzübergang zur Ukraine von Medyka-Szgenie, wobei die Zahl der Fahrzeugkontrollstellen von einer auf vier erhöht und neue Kontrollausrüstung bereitgestellt wird.
2009
645 113

18
Polnischer Grenzschutz
Extension and maintenance of teleinformation platform of the Border Guard to implement SIS II and VIS
(Erweiterung und Unterhaltung einer Teleinformations-Plattform des Grenzschutzes zur Umsetzung von SIS II und VIS)
Das Projekt bestand aus vier Teilprojekten:

1)Entwicklung und Unterhaltung eines Systems zur Replikation und Reproduktion von Daten – Phase 1

2)Modernisierung und Unterhaltung eines Systems zur Aufzeichnung von Gesprächen

3)Modernisierung und Unterhaltung einer Hard- und Softwareplattform für Anforderungen des Unterstützungssystems

4)Einrichtung von Computerarbeitsplätzen für die Arbeit mit der Zentraldatenbank des Grenzschutzes

2010
1 078 749

Italien

19
Innenministerium (Polizia di Stato)
Strengthening the transfer network infrastructure and extending SIA and VISA procedure to the benefit of the Immigration Offices and Border Police offices operating in central and northern Italian regions
(Ausbau der Übertragungsnetzinfrastruktur und Erweiterung der SIA- und VISA-Verfahren zur Unterstützung der Einwanderungsbehörden und Grenzpolizeistationen in den Regionen Mittel- und Norditaliens)
Die Maßnahme umfasste die Planung, Bereitstellung und Umsetzung eines Telekommunikationssystems zur Erweiterung des Glasfasernetzes um zusätzliche 2 600 km, um Grenzpolizeistationen, Quästuren und Polizeistationen miteinander zu verbinden, sowie die Verbesserung und Erweiterung des Informationssystems zur Bekämpfung illegaler Einwanderung (SIA) in Mittel- und Norditalien.
2007
11 023 303

20
Korps der Hafenkapitäne (Küstenwache)
Acquire 4 offshore patrol vessels
(Anschaffung von vier Hochseepatrouillenschiffen)
Mit dieser Maßnahme wird ein Projekt aus dem Jahresprogramm 2007 fortgesetzt. Beide Projekte betreffen die Anschaffung von vier automatisch selbstaufrichtenden und unsinkbaren Allwetterschiffen der Klasse 300.
Die vier Patrouillenschiffe werden in den Hoheitsgewässern um Sizilien und Sardinien eingesetzt.
2008
3 866 000

21
Innenministerium (Polizia di Stato)
Purchase fuel vouchers needed to support additional activities for prevention and control closely related to the current immigration emergency of Southern Italy
(Erwerb von Kraftstoffgutscheinen zur Unterstützung zusätzlicher Präventions- und Kontrollaktivitäten im unmittelbaren Zusammenhang mit der aktuellen Einwanderungskrise in Süditalien)
Erwerb von Diesel- und Benzingutscheinen für den Betrieb von Fahrzeugen der Grenzpolizei. Mit diesem Kraftstoff können zusätzliche Fahrzeugpatrouillen als Reaktion auf die Einwanderungsströme aus Nordafrika (Arabischer Frühling; Regimewechsel in Ländern wie Libyen und Tunesien) durchgeführt werden.
2009
572 312

22
Guardia di Finanza
Purchase of operational vehicles (Anschaffung von Einsatzfahrzeugen)
Ziel des Projekts war es, die Guardia di Finanza mit Kraftfahrzeugen auszustatten, um sie bei der Erfüllung ihrer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufspürung und Identifizierung von Einwanderern an den Seegrenzen im Rahmen der Bekämpfung der illegalen Einwanderung zu unterstützen. Dazu wurden 355 Fahrzeuge erworben.
2010
3 612 768

23
Innenministerium (Polizia di Stato)
Purchase of a fixed-wing aircraft for the border police
(Anschaffung eines Starrflügelflugzeugs für die Grenzpolizei)
Anschaffung eines zweiten Flugzeugs (das erste wurde im Rahmen des Jahresprogramms 2009 angeschafft) für die Grenzpolizei, um die Koordinierung der operativen Tätigkeiten zu gewährleisten, insbesondere zur Bewältigung von Krisensituationen, die ohne Vorwarnung in bestimmten Bereichen des nationalen Hoheitsgebiets auftreten können.
2010
3 377 748

Griechenland

24
Ministerium für Bürgerschutz/Griechische Polizei
The incorporation of the common training standard for the country’s police personnel
(Einbindung der gemeinsamen Ausbildungsnormen in die Ausbildung der nationalen Polizeikräfte)
Ziel des Projekts war die Einbindung der gemeinsamen Ausbildungsnormen von Frontex in das griechische Ausbildungssystem für Polizeikräfte durch Ausbildung von 448 Teilnehmern auf drei Kursniveaus. Die gemeinsamen Normen sehen eine Grundausbildung und regelmäßige Weiterbildung von Polizei- und Grenzschutzbeamten vor, die für die Bewältigung von Migrationsströmen zuständig sind.
2007
600 079

25
Ministerium für Bürgerschutz
Rental costs of temporary detention centre on the Island of Lesbos
(Mietkosten eines vorübergehenden Aufnahmelagers auf der Insel Lesbos)
Das Projekt bezog sich auf die Mietkosten des vorübergehenden Aufnahmelagers Pagani nahe Mytilini auf der Insel Lesbos.
2008
200 554

26
Ministerium für Bürgerschutz/Griechische Polizei
Purchase of Patrol Passenger Vehicles
(Anschaffung von Personenfahrzeugen für Patrouillen)
Ziel des Projekts war die Anschaffung von 75 Fahrzeugen (sowohl Streifenwagen in den Polizeifarben als auch Zivilfahrzeuge) für Patrouilleneinsätze auf den Straßen nahe der Grenze, um die Außengrenzen zu kontrollieren und vor dem illegalen Zustrom von Einwanderern zu schützen.
2009
1 115 807

27
Ministerium für Bürgerschutz/Griechische Polizei
Purchase of 4x4 police patrol vehicles (type jeep)
(Anschaffung von Polizeistreifenwagen mit Allradantrieb (vom Typ Jeep))
Im Rahmen dieses Projekts wurden insgesamt 69 Polizeistreifenwagen angeschafft. Diese Fahrzeuge sollen in schwer zugänglichen und gebirgigen Grenzgebieten eingesetzt werden, um illegale Einwanderung in das griechische Hoheitsgebiet zu verhindern.
2009
1 275 989

28
Ministerium für auswärtige Angelegenheiten
Support for the Installation of the Visa Information System
(Unterstützung der Einrichtung des Visa-Informationssystems)
Ziel dieser Maßnahme war die Kofinanzierung der Umsetzung von N-VIS- und NET-VIS-IT-Systemen, und zwar in Bezug auf die Kosten für Entwicklung, Umsetzung und Einführung der Systeme sowie für die Mitarbeiterschulung. Dies erfolgt im Rahmen einer mehrjährigen Maßnahme zur Einrichtung des Visa-Informationssystems (VIS) der EU in griechischen Konsulaten.
2009
2 984 335

29
Ministerium für Bürgerschutz
The construction and upgrading of border infrastructure at the external land borders with Albania and Turkey for police services involved in the border control
(Aufbau und Modernisierung der Grenzinfrastruktur an den Landaußengrenzen mit Albanien und der Türkei zur Unterstützung der für die Grenzkontrollen zuständigen Polizeikräfte)
Ziel dieser Maßnahme war die Verbesserung der Infrastruktur an den Grenzen Griechenlands zu Albanien und der Türkei durch die Errichtung von zwei neuen Grenzstationen in Delvinaki und in Feres.
2010
2 117 706

30
Ministerium für Bürgerschutz/Griechische Polizei
Purchase of Police Patrol Dogs and Police vehicles for their transportation
(Anschaffung von Polizeihunden und Polizeifahrzeugen für deren Transport)
Ziel des Projekts war die Beschaffung von 40 Polizeihunden und Fahrzeugen für deren Transport, um irreguläre Migranten aufzuspüren, die versuchen, die Landaußengrenze zu übertreten. Dafür sollten Kombiwagen mit Allradantrieb angeschafft werden, die in unwegsamem Gelände im Grenzgebiet eingesetzt werden können.
2010
880 268

31
Ministerium für Bürgerschutz/Griechische Polizei
Support of the operational costs related to the implementation of integrated border management system at the land Greek-Turkish borders and Initial Reception and Detention Centres for illegal immigrants in Evros region
(Unterstützung für die Deckung der operativen Kosten im Zusammenhang mit der Umsetzung des gemeinsamen europäischen Systems für den integrierten Grenzschutz an den griechisch-türkischen Landgrenzen und den Erstaufnahme-Einrichtungen und Aufnahmelagern für irreguläre Migranten in der Region Evros)
Betriebskosten der griechischen Polizeibehörden einschließlich der Kosten für die Wartung von Patrouillenfahrzeugen/-schiffen und anderen Ausrüstungsgegenständen, Kraftstoff und Ersatzteile für bei Grenzkontrollaktivitäten eingesetzte Fahrzeuge/Schiffe. Zudem Kosten für Fotofilme, Fotodruck, Leuchtstofflampen, Reifen, einen Boiler.
2010
706 011

1Bei den Zahlen für Griechenland handelt es sich um die Werte, die von der zuständigen Behörde überprüft und übermittelt wurden. Sie wurden von der Kommission noch nicht bestätigt.

Anhang

Soforthilfemaßnahmen, Gemeinschaftsmaßnahmen und spezifische Maßnahmen

Endbegünstigter
Projektbezeichnung
Jährliches Arbeitsprogramm
Endgültige Ausgaben im Rahmen des Außengrenzenfonds in Euro

Soforthilfemaßnahmen

1
Polizei des Großherzogtums Luxemburg, Luxemburg
Upgrade of LU NS.SIS II from Development to Full Scale Production Setup at ICD 3.0 level (Aktualisierung des Luxemburger nationalen SIS-II-Systems (LU NS.SIS II): Übergang von der Entwicklungs- in die Betriebsphase in Übereinstimmung mit dem Schnittstellenkontrolldokument 3.0 (Interface Control Document – ICD))
Beschaffung von Hardware und grundlegenden Softwarelizenzen für die Aktualisierung, d. h. den Übergang von der Entwicklungsphase am Standort des Notfallsystems in die Betriebsphase. Diese Aktualisierung ist notwendig, um die Etappenziele auf dem Weg zur Inbetriebnahme von SIS II einzuhalten.
2011
575 857

2
Innenministerium, Zentraldirektion für Einwanderung und Grenzpolizei, Abteilung Öffentliche Sicherheit, Italien
Reinforcement of transportation means to patrol the border crossing points area and the area close to the CIE (RECARS) (Aufstockung der Transportmittel für Patrouillen an Grenzübergangspunkten und im Gebiet um das CIE (RECARS))
Das Projekt umfasste den Erwerb von 40 Polizeifahrzeugen zur Aufstockung der Transportmittel der Polizeistationen und Einwanderungsstellen an den Seegrenzen. Ziel der Maßnahme war es, die Überwachungskapazitäten der Polizei in Süditalien sowie im Rest des italienischen Hoheitsgebiets zu erhöhen, insbesondere in der Nähe des südlichen Zentrums für Identifikation und Ausweisung (CIE).
2010
1 367 856

3
Innenministerium, Zentraldirektion für Einwanderung und Grenzpolizei, Abteilung Öffentliche Sicherheit, Italien
Internal transportation of migrants (SHIFTS) (Inländische Beförderung von Migranten (SHIFTS))
Die Maßnahme umfasste die Organisation der Beförderung von Migranten von Lampedusa auf dem Land-, Luft- oder Seeweg zu verschiedenen angemessen ausgestatteten Standorten, um sie zu identifizieren und ihnen zu helfen.
2010
1 665 247

Gemeinschaftsmaßnahmen

4
Belgischer Föderaler Öffentlicher Dienst Auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Entwicklungszusammenarbeit, Belgien
Schengen Visa Application Centre Kinshasa (Visumantragsstelle für den Schengen-Raum, Kinshasa)
Ziel des Projekts war die Schaffung der ersten gemeinsamen Visumantragsstelle für den Schengen-Raum. Während jeder teilnehmende Mitgliedstaat selbst für die Back-Office-Abwicklung verantwortlich bleibt, werden die Antragsverfahren zentralisiert, sodass mehrere Mitgliedstaaten in der Demokratischen Republik Kongo (DRK) ihre Ressourcen zusammenlegen und gemeinsam nutzen können. Belgiens Partner bei diesem Projekt war Portugal (Ministério dos Negócios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Belgischer Föderaler Öffentlicher Dienst Auswärtige Angelegenheiten, Außenhandel und Entwicklungszusammenarbeit, Belgien
Schengen Visa Application Centre Kinshasa („Maison Schengen”, Kinshasa)
Fortsetzung des Projekts „Visumantragsstelle für den Schengen-Raum, Kinshasa” aus dem Jahr 2007, da dieses sich verzögert hatte und im Rahmen des jährlichen Arbeitsprogramms 2007 nicht in vollem Umfang durchgeführt werden konnte. Ende 2013 repräsentierte das Zentrum 17 Schengen-Staaten.
2009
450 356

Spezifische Maßnahmen

6
Italienisches Innenministerium, Abteilung Öffentliche Sicherheit – Zentraldirektion für Immigration und Grenzpolizei, Italien
Six months rental of vehicles to be delivered at the Italian southern maritime borders (CAR2) (Anmietung von Fahrzeugen über einen Zeitraum von sechs Monaten für den Einsatz an den südlichen Seegrenzen Italiens (CAR2))
Das Projekt umfasste die Anmietung von 137 gut ausgestatteten Fahrzeugen zur Aufstockung der Transportmittel der Polizeistationen an den Seegrenzen, um die Überwachungskapazitäten der Polizei in Süditalien zu verbessern. Die Aufstockung der Fahrzeugflotte für Patrouilleneinsätze an der Küste sollte dazu dienen, Migranten beim Versuch der illegalen Grenzübertretung abzufangen.
2009
950 688

7
Italienisches Innenministerium, Abteilung Öffentliche Sicherheit – Zentraldirektion für Immigration und Grenzpolizei, Italien
Border Patrolling (Bor-trol) (Grenzpatrouillen (Bor-trol))
Geplant war der Erwerb von 80 Polizeifahrzeugen zur Aufstockung der Transportmittel der Polizeistationen an den Seegrenzen, um die Überwachungskapazitäten der Polizei in Süditalien zu verbessern, insbesondere an der Südwestküste, wo eine besondere Situation herrscht. Letztlich wurden 43 Fahrzeuge angeschafft.
2010
560 259

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

I

Gemäß Erwägungsgrund 4 der Entscheidung über den Außengrenzenfonds wurde dieser als „Gemeinschaftsinstrument für finanzielle Solidarität zur Unterstützung der Mitgliedstaaten“ eingerichtet, „die im Interesse der Gemeinschaft auf Dauer hohe Kosten zu tragen haben“.

Angesichts dieses eindeutigen Anliegens, das mit der Einrichtung des Fonds verfolgt wurde, muss der EU-Mehrwert des Fonds zunächst anhand seiner Fähigkeiten beurteilt werden, die Mitgliedstaaten und dabei insbesondere jene, die einer höheren Belastung als andere ausgesetzt sind, durch eine Stärkung ihrer Kapazitäten besser in die Lage zu versetzen, ihren Aufgaben und Verpflichtungen zur Sicherung einheitlicher, wirksamer und effizienter Kontrollen an den Außengrenzen der Mitgliedstaaten der Europäischen Union bei Anwendung des Schengen-Besitzstandes gerecht zu werden.

Eingedenk der Tatsache, dass der Schengen-Raum einen eigenständigen EU-Mehrwert darstellt, folgt der Außengrenzenfonds derselben Logik, die auch der Verwaltung des Schengen-Raums zugrunde liegt, dass nämlich die Verpflichtung für den Schutz der EU-Außengrenzen bei den jeweiligen Mitgliedstaaten liegt. Demzufolge lassen sich ein wirksamer Schutz der EU-Außengrenzen sowie insbesondere die Bewältigung des erheblichen Migrationsdrucks bestmöglich sicherstellen, indem die Kapazitäten der jeweiligen Mitgliedstaaten mithilfe von Investitionen aus dem Außengrenzenfonds in die nationalen Grenzschutzbemühungen gestärkt werden.

Im Verlauf der Entscheidung über die Einrichtung des Fonds hat sich der Gesetzgeber bewusst dafür entschieden, den Grundsatz der Zusätzlichkeit im Gegensatz zum ursprünglichen Vorschlag der Kommission nicht in Artikel 8 der Entscheidung über den Außengrenzenfonds aufzunehmen, in dem die Grundsätze für eine Unterstützung aufgezählt werden. Im Unterschied zu den Strukturfonds ist der Grundsatz der Zusätzlichkeit daher nicht in die Konzeption des Außengrenzenfonds eingeflossen, der von den Grundsätzen Komplementarität, Kohärenz und Konformität geleitet werden sollte.

III

Abgesehen von einer Förderung der finanziellen Solidarität hat die maßgebliche finanzielle Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Durchführung der wichtigsten vorrangigen Vorhaben wie SIS II, VIS und Eurosur gezeigt, dass der Fonds über einen tatsächlichen europäischen Mehrwert verfügt.

Nichtsdestotrotz war es aufgrund anfänglicher Probleme bei der Festlegung von Indikatoren für die nationalen Programme und wegen Mängeln bei der Halbzeitbewertung schwierig, ein genaues Bild von der Leistung des Fonds zu zeichnen.

IV

Es bestand keine Verpflichtung, die Programmplanung des Außengrenzenfonds in eine nationale Strategie für Grenzkontrollen und Visumangelegenheiten zu integrieren.

Zu den Begünstigten des Außengrenzenfonds gehören fast ausschließlich nationale Behörden, die in dem entsprechenden Bereich über alleinige Zuständigkeit verfügen; die Auswahl der Begünstigten für den Außengrenzenfonds verlief daher in der Regel ohne weitere Vorkommnisse.

Allerdings müssen einige Mitgliedstaaten ihre Beschaffungsverfahren verbessern, um dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung vollständig zu genügen.

V

Bei Spanien und Griechenland sind einige Aspekte der Fondsverwaltung als schwerwiegende Schwächen einzustufen. Dazu gehört insbesondere die niedrige Durchführungsquote für Griechenland, die sich jedoch nur auf das erste Jahr der Durchführung des Fonds bezieht und in erster Linie auf den Verzug bei der Annahme der Rechtsgrundlage in Bezug auf die Fondkapazität und langwierige Beschaffungsverfahren zurückzuführen war.

Im Falle von Malta und Italien lassen sich die durch den Rechnungshof ermittelten Probleme hauptsächlich damit begründen, dass der Fonds neu eingeführt wurde und die zuständigen Behörden keine Erfahrung damit hatten.

VI (a)

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Empfehlung zu den Indikatoren in der Rechtsgrundlage für den Fonds für die innere Sicherheit, in der verbindliche Indikatoren für den Zeitraum 2014-2020 enthalten sind, umgesetzt wurde.

Mit Blick auf den zweiten Punkt stimmt die Kommission der Empfehlung zu und ist überzeugt, dass er im abschließenden Bewertungsbericht behandelt wird.

VI (b)

Die Kommission zeigt sich mit dem ersten Teil der Empfehlung (Bereitstellung von Informationen zur Durchführung des Außengrenzenfonds an Frontex) einverstanden und geht davon aus, dass dies in der Verordnung über den Fonds für die innere Sicherheit als Basisrechtsakt für den Zeitraum 2014-2020 berücksichtigt worden ist.

Mit einer systematischen Erfassung von kofinanzierten Ausrüstungsgegenständen im Ausrüstungspool von Frontex zeigt sich die Kommission dagegen nur teilweise einverstanden. Die Erfassung und Bereitstellung von Ausrüstungsgegenständen für Frontex wird durch die Frontex-Verordnung und nicht durch die Rechtsgrundlage des Fonds geregelt. Neben der Sanierung, Modernisierung und Ausrüstung von Konsulaten wird die Kommission auch die Einrichtung gemeinsamer Visumantragsstellen und anderer Formen der konsularischen Zusammenarbeit unterstützen.

Gegenstände, die im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit für spezifische Maßnahmen im Bereich Außengrenzen und Visa erworben wurden und von Frontex benötigt werden, sind im Ausrüstungspool von Frontex zu erfassen.

VI (c)

Die Kommission kann sich der Empfehlung nicht anschließen, die Ausarbeitung einer nationalen Strategie als Voraussetzung für den Erhalt von Mitteln aus dem Außengrenzenfonds festzulegen. Im Zusammenhang mit dem Schengen-Besitzstand wurden mit der Rechtsgrundlage für den Fonds für innere Sicherheit Vorbedingungen für eine operative Unterstützung eingeführt.

VI (d)

Die Kommission ist ebenfalls der Meinung, dass die öffentlichen Beschaffungsverfahren in einigen Mitgliedstaaten gestärkt werden sollten, und widmet diesem Aspekt bereits ihre besondere Aufmerksamkeit.

Einleitung

11

Im Falle von großen Mitgliedstaaten ist die Kommission ebenfalls der Auffassung, dass ein Großteil der Ausgaben aus nationalen Mitteln finanziert werden sollte. Das dürfte jedoch sehr viel weniger für kleine Mitgliedstaaten gelten, die eine relativ hohe Mittelzuweisung aus dem Außengrenzenfonds erhalten, von der eine beträchtliche Hebelwirkung auf die nationale Investitionsfähigkeit in diesem Bereich ausgehen kann.

Der Fonds übernimmt hier eine Schlüsselrolle, indem er der finanziellen Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten beim Grenzschutz an den Außengrenzen des Schengen-Raums konkreten Ausdruck verleiht.

Bemerkungen

26

Die Kommission räumt ein, dass zwar Teilinformationen aus unterschiedlichen Quellen (Schlussberichte, Ex-post-Bewertung) zur Verfügung stehen, anhand derer einige Leistungen des Fonds bemessen werden konnten, die Gesamtleistung des Fonds bisher aber nicht bewertet werden konnte. Dies wird im Rahmen der endgültigen Ex-post-Bewertung geschehen. In einigen Mitgliedstaaten gab es Unzulänglichkeiten bei der Überwachung und Bewertung im Rahmen der ersten Jahresprogramme. Dazu zählt insbesondere das Fehlen von SMART-Indikatoren. Als Gründe hierfür sind die Neueinführung des Außengrenzenfonds und die mangelnden Erfahrungen der jeweiligen zuständigen Behörden zu nennen. Seit 2012 hat sich die Lage verbessert.

27

Von den fünf vom Rechnungshof genannten Projekten unterstützen drei (Projekte 9, 21 und 22) umfassend die Prioritäten des Außengrenzenfonds sowie ausschließlich förderfähige Ausgaben. So kam insbesondere die Anschaffung von Patrouillenschiffen (Projekt 9) durch die spanischen Behörden zur Überwachung der Seeaußengrenzen für einen Beitrag aus dem Fonds infrage, da die Mittel zum Schutz der Seeaußengrenzen eingesetzt wurden. Die Tatsache, dass dabei die besonders gefährdeten Seeaußengrenzen nicht berücksichtigt wurden, hat keinen Einfluss auf die Förderfähigkeit und ist der Verwaltung der Überwachungskapazitäten einer Flotte durch die spanischen Behörden geschuldet.

Die Kommission ist sich der Schwierigkeiten im Zusammenhang mit dem unter Ziffer 60 genannten Projekt bewusst. Zum Abschluss des Jahresprogramms werden nicht zuschussfähige Kosten von den förderfähigen Ausgaben abgezogen.

28

Bei der Verwendung der Indikatoren durch die Mitgliedstaaten konnten grundlegende Verbesserungen verzeichnet werden, da die anfänglichen Probleme im Zusammenhang mit den Jahresprogrammen 2011 auf mangelnde Erfahrungen und Schwierigkeiten der Mitgliedstaaten bei der Festsetzung messbarer Indikatoren im Verlauf der Programmplanung zurückzuführen waren, wenngleich von Anbeginn Anleitungen der Kommission vorlagen.

29

Obwohl es sich um einen neuen Fonds handelt, fällt die Durchführungsquote des Außengrenzenfonds insgesamt zufriedenstellend aus. Im Zusammenhang mit Griechenland wird in den ersten Jahresprogrammen eine ausgesprochen niedrige Durchführungsquote aufgrund begrenzter Verwaltungskapazitäten und langwieriger Beschaffungsverfahren genannt, gegen die zwischenzeitlich mit Unterstützung der Kommission Maßnahmen ergriffen wurden, um unter anderem die Inanspruchnahme von EU-Mitteln zu erhöhen. Es wird davon ausgegangen, dass sich diese Bemühungen ab dem Jahr 2011 positiv auf die Durchführungsquote auswirken.

30

Der Außengrenzenfonds folgt der grundsätzlichen Logik, die auch der Verwaltung des Schengen-Raums zugrunde liegt, dass nämlich die Verpflichtung für den Schutz der EU-Außengrenzen bei den jeweiligen Mitgliedstaaten liegt. Demzufolge lassen sich ein wirksamer Schutz der EU-Außengrenzen sowie insbesondere die Bewältigung des erheblichen Migrationsdrucks am besten sicherstellen, indem die Kapazitäten der jeweiligen Mitgliedstaaten mithilfe von Investitionen aus dem Außengrenzenfonds in ihre eigenen Grenzschutzbemühungen gestärkt werden.

Dieser Aspekt wird jedoch als nebensächlich angesehen, während die Schaffung zusätzlicher Kapazitäten durch eine Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten befürwortet und mit Fondsmitteln unterstützt wurde.

31 (a)

Siehe Antworten zu Ziffern 32-34. Die spezifischen Prioritäten wurden in den Programmen der Mitgliedstaaten umfassend berücksichtigt, selbst von Mitgliedstaaten, für die es nicht zur Erhöhung ihrer Kofinanzierungssätze erforderlich war (Kohäsionsländer).

31 (c)

Die Mechanismen des Außengrenzenfonds zur Reaktion in Notfällen im Rahmen von Gemeinschaftsmaßnahmen sind angesichts der besonderen Situationen und Umstände, in denen die Notfallmaßnahmen zum Einsatz kamen, mehrheitlich als wirksam zu bezeichnen. Es wurden entsprechende Finanzmittel in einigen größeren Krisensituationen und zur wirksamen Unterstützung von Projekten in Mitgliedstaaten bereitgestellt, die sich in besonderen Belastungssituationen befanden, wie Italien und Griechenland, um zu einer Verbesserung der Lage vor Ort beizutragen.

Die Kommission stimmt allerdings mit den Bemerkungen des Hofes zur Konzeption der spezifischen Maßnahmen im Rahmen des Außengrenzenfonds überein.

31 (d)

In den ersten Jahren der Durchführung des Fonds wären einige aus dem Außengrenzenfonds finanzierte Projekte ohnehin aus nationalen Fonds finanziert worden. Angesichts der Tatsache, dass es sich dabei um die erste Generation von Fonds in diesem Bereich handelte, war dies nahezu unvermeidbar, um keine Mittelzuweisungen aus den ersten Jahren zu verlieren. Die Zuschussfähigkeit der Kosten wird gemäß der geteilten Verwaltung beim Abschluss (und nicht während der Programmplanung) beurteilt. Darüber hinaus führt die Kommission Prüfungen durch, die gegebenenfalls Finanzkorrekturen zur Folge haben.

32

Mit den strategischen Leitlinien für den Außengrenzenfonds hat die Kommission einen Rahmen geschaffen, um sicherzustellen, dass die Programmplanung und die darauffolgende Durchführung des Fonds in Übereinstimmung mit der einschlägigen EU-Politik erfolgt und auf den fünf Prioritäten des Fonds beruht.

Ungeachtet der Tatsache, dass mit den spezifischen Prioritäten kein zusätzlicher finanzieller Anreiz für Kohäsionsländer wie Malta und Spanien verbunden war, haben die Mitgliedstaaten die spezifischen Prioritäten bei der Gestaltung ihrer Programme umfassend berücksichtigt: nahezu 720 Mio. EUR wurden entsprechend eingesetzt, was 45 % der Gesamtzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds für den Zeitraum 2007-2013 an alle Mitgliedstaaten entspricht.

33

Einige Aspekte/Anforderungen der spezifischen Prioritäten lassen Interpretationsmöglichkeiten zu; allerdings gab es für die Mehrzahl der spezifischen Prioritäten (9 von 12) klare Anforderungen, die eine effektive Umsetzung durch die Mitgliedstaaten bei der Programmplanung ermöglicht haben.

Was die Neuausrichtung der Programmplanung des Außengrenzenfonds auf einige wenige wichtige strategische Prioritäten (VIS, SIS II, Eurosur, konsularische Zusammenarbeit, modernste Ausrüstung) anbelangt, müssen die entsprechenden Berichte zwar noch ausgewertet werden, allerdings ist die erfolgreiche Einrichtung von VIS, SIS II und Eurosur in allen Mitgliedstaaten ein Beleg für den diesbezüglichen Beitrag des Außengrenzenfonds.

34

In Übereinstimmung mit der Antwort zu Ziffer 32 überwacht die Kommission im Rahmen ihrer allgemeinen Tätigkeit zu den Abschlüssen der einzelnen Jahresprogramme sowie im Rahmen ihrer allgemeinen Überwachung der nationalen Programme (unter anderem durch Überwachungsbesuche), wie stark die spezifischen Prioritäten berücksichtigt wurden, indem sie die im Zusammenhang mit spezifischen Prioritäten finanzierten konkreten Tätigkeiten prüft.

Kasten 1

Wie in den Antworten zu Ziffern 33-34 dargelegt, hat die Kommission eine Überwachung der Anwendung der spezifischen Prioritäten im Rahmen der Überwachung der von den Mitgliedstaaten durchgeführten Jahresprogramme zum Zeitpunkt des Programmentwurfs sowie während der Durchführung und zum Abschluss vorgenommen.

Angesichts der erfolgreichen Einrichtung von VIS und SIS II in allen Mitgliedstaaten wird deutlich, welch entscheidende Rolle der Fonds bei der Verwirklichung dieser beiden IT-Großprojekte einnimmt. Ungeachtet des schwierigen Umfelds, in dem die Entwicklung und Einrichtung beider Systeme erfolgte, konnte dank der Flexibilität, der sich mit dem Außengrenzenfonds bot (insbesondere durch die Änderungen) eine reibungslose Finanzierung des SIS II und des VIS gewährleistet werden.

36

Nach wie vor gingen von den Mitgliedstaaten nur wenige Initiativen aus, und sie haben es vorgezogen, im Rahmen ihrer Jahresprogramme in die Sanierung und Verbesserung ihrer Visumstellen zu investieren, um den Anforderungen aus dem Visakodex und der VIS-Verordnung zu genügen, womit ebenfalls ein entscheidender Beitrag zu einem angemessenen Grenzschutz an den Außengrenzen geleistet wird.

Die Gründe für die geringe Wirkung des Fonds auf die Projekte zur Entwicklung der konsularischen Zusammenarbeit wurden untersucht und die entsprechenden Lehren für den nächsten Programmplanungszeitraum gezogen. Insbesondere wurde die konsularische Zusammenarbeit auf andere Formen (gemeinsame Unterbringung, Vertretung, Auslagerung von Dienststellen) als die im Visakodex vorgesehenen gemeinsamen Visumantragsstellen ausgeweitet, um den Mitgliedstaaten zusätzliche Möglichkeiten zu eröffnen. Das widerspiegelt sich mittlerweile auch in der Rechtsgrundlage des Fonds für die innere Sicherheit (Außengrenzen und Visum – spezifische Maßnahmen) für den Zeitraum 2014-2020.

37

Der Außengrenzenfonds wurde nicht für eine direkte Unterstützung „von durch Frontex koordinierten Einsätzen“ konzipiert, sondern zur Unterstützung der einzelstaatlichen Bemühungen beim Grenzschutz an den Außengrenzen der Europäischen Union und insbesondere an den Grenzen, die einem erheblichen Migrationsdruck ausgesetzt sind. Gemeinsame Einsätze werden aus dem Frontex-Haushalt finanziert. Dessen ungeachtet hat die Kommission in der spezifischen Priorität 3 Absatz 1 vorgeschlagen, die Fähigkeit der Mitgliedstaaten zu stärken, sich an der von Frontex koordinierten operativen Zusammenarbeit zu beteiligen und/oder einen Beitrag dazu zu leisten. In den Jahresprogrammen der Mitgliedstaaten für 2007-2013 wurden im Rahmen dieser spezifischen Priorität nahezu 30 Mio. EUR bereitgestellt (was beinahe 2 % aller Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds an die Mitgliedstaaten entspricht).

38

Nicht alle von den Mitgliedstaaten mit Mitteln aus dem Außengrenzenfonds erworbenen Ausrüstungsgegenstände werden automatisch auch von Frontex für gemeinsame Einsätze benötigt. Zudem werden die Registrierung im Ausrüstungspool von Frontex und die Bereitstellung der Ausrüstungsgegenstände in der Frontex-Gründungsverordnung geregelt, sodass Fragen im Zusammenhang mit der Verfügbarkeit technischer Mittel nur auf Grundlage der Frontex-Verordnung gelöst werden können.

Dies ist auch der Grund, weshalb die Gesetzgeber diese Bedingung nicht in die Entscheidung über den Außengrenzenfonds aufgenommen haben. Der Fonds für die innere Sicherheit – Außengrenzen und Visa 2014-2020 enthält eine Verpflichtung zur Registrierung im Frontex-Ausrüstungspool, die sich jedoch lediglich auf mit speziell bereitgestellten Mitteln erworbene Ausrüstungsgegenstände bezieht, die für gemeinsame Frontex-Einsätze erforderlich sind. So lassen sich Auflagen für die Mitgliedstaaten und die Bereitstellung geeigneter Ausrüstungsgegenstände für gemeinsame Frontex-Einsätze am besten miteinander in Einklang bringen.

39

In Übereinstimmung mit Artikel 53 Absatz 3 der Entscheidung über den Außengrenzenfonds übermittelt die Kommission der Agentur die angenommenen Schlussberichte über die Durchführung der Jahresprogramme. Diese Informationen sind bei Frontex mit gewisser Verzögerung eingegangen, wobei zu berücksichtigen ist, dass die Mehrzahl der Jahresprogramme für den Zeitraum 2007-2010 in den Jahren 2012-2013 zum Abschluss gebracht wurden.

Allerdings wurde die Planungs- und Einsatzfähigkeit von Frontex dadurch nicht eingeschränkt, weil sich die jährliche operative Planung der Agentur auf Informationen aus den Mitgliedstaaten stützt, die im Rahmen bilateraler jährlicher Gespräche erfasst werden, und die Verfügbarkeit technischer Ausrüstung den Angaben im technischen Ausrüstungspool von Frontex zu entnehmen ist.

40

Zur Verstärkung der Bemühungen um einen Informationsaustausch mit Frontex hat die Kommission 2014 die elektronische Plattform CIRCABC eingerichtet, um notwendige Angaben zu erfassen und zu übermitteln und ein Langzeitarchiv für Dokumente des Außengrenzenfonds einzurichten, das für die verschiedenen Dienste/Einheiten der Agentur leicht zugänglich ist.

Mit dieser Plattform kann der uneingeschränkte Zugang zu den abschließenden Berichten des Außengrenzenfonds und anderen einschlägigen Angaben zur Finanzierung aus dem Außengrenzenfonds gewährleistet werden, darunter insbesondere die laufenden Jahresprogramme des Außengrenzenfonds sowie im Rahmen gemeinschaftlicher und spezifischer Maßnahmen des Außengrenzenfonds finanzierte Projekte.

Neben der Bereitstellung dieser Dokumente hat die Kommission auch angeboten, gezieltere Informationen und insbesondere länderspezifische Daten zu den Jahresprogrammen 2007-2013 der einzelnen Mitgliedstaaten zur Verfügung zu stellen. Zusätzlich könnten bei Bedarf auch thematische Datenblätter (beispielsweise zu Schulungen, Eurosur) bereitgestellt werden.

Die Kommission wird Frontex Informationen über Maßnahmen zur Verfügung stellen, die im Rahmen der gemeinsamen und zentralen Mittelverwaltung finanziert werden sollen. Für einen effektiven Informationsaustausch ist es zudem erforderlich, dass Frontex der Kommission Informationen aus ihren jährlichen bilateralen und anderweitigen Gesprächen mit den Mitgliedstaaten zukommen lässt, worum die Kommission mehrfach ersucht hat.

41

Spezifische Maßnahmen wurden im Verlauf der Verhandlungen über die Rechtsgrundlage aufgenommen und waren nicht Teil des ursprünglichen Vorschlags der Kommission. Bisherige Erfahrungen haben gezeigt, dass der Rechtsrahmen für die Durchführung spezifischer Maßnahmen eine Reihe von Mängeln aufwies, die eine reibungslose Umsetzung der Maßnahmen behindert haben, darunter das umständliche Verfahren zur Festlegung des räumlichen Geltungsbereichs für spezifische Maßnahmen (angesichts des Problems einer im ständigen Wandel begriffenen Risikolage, die nicht sofort berücksichtigt werden konnte) und die ausgesprochen kurze Umsetzungsfrist.

Die Kommission vertritt daher ebenfalls die Auffassung, dass die spezifischen Maßnahmen von Anfang an nicht gut konzipiert waren.

Die Möglichkeiten, Gemeinschaftsmaßnahmen zur Finanzierung von Soforthilfemaßnahmen einzusetzen und die Jahresprogramme in Notfallsituationen zu ändern, wurden im Falle einiger Mitgliedstaaten, die einem hohen Migrationsdruck ausgesetzt sind, in vollem Umfang genutzt. Unter dem Blickwinkel eines europäischen Mehrwerts ist dies kaum zu bemängeln, da die finanzierten Maßnahmen zugunsten des gesamten Schengen-Raums an Abschnitten der Außengrenzen durchgeführt wurden, an denen das Sicherheitsniveau durch einen hohen Migrationsdruck gefährdet war. Es ist hervorzuheben, dass indirekt von der Migrationskrise betroffene Mitgliedstaaten ebenfalls zusätzliche Mittelzuweisungen im Rahmen einer Soforthilfefinanzierung unterstützt haben, um Mitgliedstaaten an den Außengrenzen, wie Italien oder Griechenland, Hilfe zukommen zu lassen.

42

Der Rechtsrahmen für Soforthilfemaßnahmen im Rahmen von Gemeinschaftsmaßnahmen war zwar nicht ideal, allerdings entsprach die Finanzierung von Aktionen im Rahmen dieses Mechanismus stets den rechtlichen Vorgaben in einer Notfall-/Krisensituation. Die im Zeitraum 2007-2013 gesammelten Erfahrungen wurden bei der Ausarbeitung des Fonds für die innere Sicherheit 2014-2020 berücksichtigt.

Das Fehlen bestimmter Angaben in einem Projektantrag bedeutet nicht zwangsläufig, dass die Maßnahme unzureichend verwaltet wurde. Bei einer Beurteilung ist zu berücksichtigen, dass derartige Maßnahmen unter unvorhersehbaren Bedingungen durchgeführt werden, wodurch sie sich von herkömmlichen Gemeinschaftsmaßnahmen insbesondere mit Blick auf die ausführlichen Ex-ante-Informationen unterscheiden, die zu den erwarteten Ergebnissen der finanzierten Maßnahme bereitzustellen sind.

Kasten 4, Fall 1

Die finanzielle Unterstützung einiger Mitgliedstaaten in der letzten Phase ihrer SIS-II-Entwicklung erfolgte insofern in einer Notfallsituation, als eine mangelnde oder verzögerte Durchführung der für das zweite Halbjahr 2011 geplanten SIS-II-Testläufe eine Verzögerung des gesamten Projekts nach sich gezogen hätte.

Dementsprechend wurden die Unterstützungsleistungen für Mitgliedstaaten, die anderenfalls die Tests im Jahre 2011 nicht hätten abschließen können, im Rahmen einer Notlage gemäß Artikel 7 Buchstabe c des Basisrechtsakts für den Außengrenzenfonds gewährt.

Die Kommission hat daher 2011 große Anstrengungen unternommen, um das Risiko zu mindern, dass Mitgliedstaaten den Zeitplan für das SIS II nicht einhalten können, weil sie nicht über ausreichende Finanzmittel verfügen, um auf nationaler Ebene die Entwicklungs- und Testaktivitäten für das SIS-II-System abzuschließen. Sie hat die nationalen Behörden aufgefordert, SIS II bei den nationalen Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds eine höhere Priorität einzuräumen. Darüber hinaus hat sie Aufforderungen zur Interessenbekundung für Soforthilfemaßnahmen im Rahmen von Gemeinschaftsmaßnahmen des Außengrenzenfonds durchgeführt, auf deren Grundlage Zuschüsse in Höhe von 7,5 Mio. EUR für die acht Mitgliedstaaten gewährt wurden, die am dringendsten zusätzliche Mittel benötigten (Länder mit sehr geringen Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds und/oder Länder, deren verfügbare Fondsmittel vollständig für andere zentrale Prioritäten im Bereich des Grenzschutzes an den Außengrenzen verwendet wurden).

Kasten 4, Fall 2

Ziel des Projekts war es, die Beförderung von Einwanderern, die im Sommer 2011 die süditalienische Küste erreichten, auf dem Luft-, Land- und Seeweg sicherzustellen. Zum Zeitpunkt der Vorlage des SHIFTS-Projekts waren die Folgen der Krise in Ländern wie Libyen noch nicht abzusehen, sodass es keine klaren Vorstellungen von der künftigen Entwicklung und der genauen Zahl der Einwanderer und Asylbewerber, die in Italien ankommen würden, geben konnte. Darüber hinaus war nicht vorherzusehen, wie viele zusätzliche Plätze in den Aufnahmeeinrichtungen auf dem Festland zur Verfügung stehen würden, wo dies sein würde und wie viele Einwanderer aufzunehmen sein würden. Bei derartigen Soforthilfemaßnahmen lassen sich Fortschritte lediglich rückblickend beurteilen, da im Zusammenhang mit unvorhersehbaren Ereignissen und problematischen Rahmenbedingungen Indikatoren nur schwer festzulegen sind. Bei dem zweiten geprüften Projekt ging es um den Erwerb von Fahrzeugen für Patrouilleneinsätze. Die Beförderung der Migranten war ein nachrangiges Ziel. Die Kommission ist daher der Ansicht, dass im Unterschied zum SHIFTS-Projekt die Zahl der beförderten Einwanderer keinen relevanten einschlägigen Indikator für die Beurteilung des Projekts darstellt.

43

Aus den bei der Durchführung der spezifischen Maßnahmen aufgetretenen Problemen konnten Lehren gezogen werden, sodass dieser Mechanismus im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit für den Zeitraum 2014-2020 nicht weiter bestehen wird.

Einige Maßnahmen im Zeitraum 2008-2010 wurden außerhalb der in den Aufforderungen zur Einreichung von Vorschlägen angegebenen Grenzgebiete durchgeführt. Im ersten Fall hat der begünstigte Mitgliedstaat jedoch ausdrücklich um eine Abweichung gebeten, und die Kommission hat zugestimmt, weil diese Abweichung unmittelbar mit Maßnahmen im Zusammenhang stand, die auf die Situation in den betroffenen Grenzgebieten ausgerichtet waren (siehe Erläuterung zu Kasten 5 im weiteren Verlauf). Im zweiten Fall hat die Kommission, wie vom Hof festgestellt (Kasten 5, dritter Absatz), die erforderlichen Maßnahmen ergriffen, um die Kosten für die Fahrzeuge wieder einzuziehen, die außerhalb der nach der entsprechenden Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen förderfähigen Grenzgebiete zum Einsatz gekommen sind.

Kasten 5, Spezifische Maßnahmen 2009

Obgleich der räumliche Geltungsbereich in der Aufforderung zur Einreichung von Vorschlägen für spezifische Maßnahmen 2009 auf die Seegrenze Italiens beschränkt wurde, hat der begünstigte Mitgliedstaat im Verlauf der Projektdurchführung förmlich die Ausweitung des Projekts auf Gebiete beantragt, die mittelbar von dem durch den Arabischen Frühling ausgelösten plötzlichen Migrationsdruck betroffen waren, nämlich auf die Zentren für Identifikation und Ausweisung, in die die Einwanderer verbracht wurden. Das genannte Projekt wurde im Zeitraum März-August 2011 durchgeführt, als die Migrationsströme aus Tunesien infolge der Revolutionen in Tunesien und Libyen ihren Höhepunkt erreichten. Die italienischen Behörden verwiesen in ihrem Änderungsantrag ausdrücklich auf die Notwendigkeit, die Belastung in den südlichen Landesteilen dadurch zu mindern (etwa 40 000 Einwanderer hatten die italienische Grenzregion erreicht), dass die Einwanderer in andere Aufnahmezentren auf dem gesamten Staatsgebiet verbracht werden und im Umfeld dieser Zentren durch eine Aufstockung der Zahl der Fahrzeuge für mehr Sicherheit gesorgt wird. In Anbetracht massiver Einwandererzahlen in dem in der Aufforderung genannten Gebiet mussten die Einwanderer dringend an Orte verbracht werden, an denen sie umfassend geprüft werden konnten, um die Einrichtungen in den förderfähigen Gebieten zu entlasten. Diese von der Kommission gewährte Ausweitung blieb somit im Rahmen der allgemeinen Ziele des Fonds und ist nicht von dem in der spezifischen Aufforderung genannten geographischen Schwerpunkt abgewichen, da die Situation in diesen Gebieten von Maßnahmen in anderen Gebieten beeinflusst wurde. Die Kommission hat daher nach Prüfung des endgültigen Zahlungsantrags konsequent Kosten für förderfähig erklärt und bewilligt, die sich auf Gebiete außerhalb der südlichen Seegrenzen beziehen.

Kasten 5, Spezifische Maßnahmen 2010

Im Rahmen dieses Projekts war die Finanzierung von Fahrzeugen, die außerhalb der in der Frontex-Risikoanalyse genannten Gebiete eingesetzt wurden, nicht gerechtfertigt. Die Kommission hat demzufolge die Kosten für die außerhalb der förderfähigen Gebiete eingesetzten Fahrzeuge als nicht zuschussfähig angesehen.

45

Im Zusammenhang mit den Jahresprogrammen 2007 und 2008 ist hervorzuheben, dass wegen der verspäteten Annahme der Rechtsgrundlage für den Außengrenzenfonds und der daraus folgenden verspäteten Annahme der Mehrjahresprogramme und der Jahresprogramme 2007 und 2008 viele Mitgliedstaaten keine andere Wahl hatten, als bereits beschlossene Maßnahmen in die ersten Jahresprogramme aufzunehmen. Im Falle einer ausgesprochen geringen Durchführungsquote hätten die Kommission und die Mitgliedstaaten in der Kritik gestanden, die Möglichkeiten des Fonds nicht voll auszuschöpfen, was dessen Ruf geschadet und seine Einleitung beeinträchtigt hätte. Hätten die Mitgliedstaaten zudem die Einleitung des für den Erwerb von Ausrüstungsgegenständen erforderlichen Verfahrens für die Vergabe öffentlicher Aufträge abgewartet, wären die Mittel aus den Jahresprogrammen 2007 und 2008 verloren gegangen, was vor allem in Griechenlands der Fall gewesen ist.

46

Die nationalen Behörden vergeben ihre Mittel in der Regel für einschlägige Projekte in diesem äußerst sensiblen Bereich, die entsprechend über einen europäischen Mehrwert verfügen, weil sie den Interessen der am Schengen-Raum beteiligten Mitgliedstaaten dienen.

Die Art der aus dem Fonds finanzierten Kosten wirkt sich nicht zwangsläufig nachteilig auf den Mehrwert der entsprechenden Projekte aus. Die in Griechenland und Italien finanzierten Maßnahmen dienten der Einrichtung zusätzlicher Überwachungskapazitäten und nicht der Finanzierung von Kosten, die auch in einer Nicht-Krisen-/-Notfallsituation entstanden wären.

In den ersten Jahren der Durchführung war der Außengrenzenfonds auf das langfristige Ziel des Kapazitätenaufbaus in den Mitgliedstaaten ausgerichtet (2007-2010). Im späteren Verlauf erwies es sich als notwendig, dem Druck, der sich aus der Notsituation aufgrund der politischen Unruhen in der südlichen Mittelmeerregion ergab, zu begegnen und über eine Stärkung des operativen Teils des Fonds wirksame Maßnahmen zu ergreifen. Die Kommission hat daher beschlossen, einige Projekte zu fördern, die im Zusammenhang mit Notfallsituationen in Italien und Griechenland auf eine Stärkung der Überwachungskapazitäten abzielten.

Vor diesem Hintergrund vertritt die Kommission die Auffassung, dass der EU-Mehrwert des Fonds auch in der Unterstützung von Mitgliedstaaten zum Ausdruck kommt, die sich angesichts eines erhöhten Migrationsdrucks in einer Krisensituation befinden.

47

Die Tatsache, dass nicht förderfähige Ausgaben nicht durch die nationalen Verwaltungs- und Kontrollsysteme ermittelt werden, bedeutet nicht zwangsläufig, dass sie aus dem nationalen Fonds finanziert werden. Sobald die Kommission Mängel in den Verwaltungs- und Kontrollsystemen der Mitgliedstaaten feststellt, können Finanzkorrekturen vorgenommen werden.

Kasten 6, Fehlende Bedarfsanalyse und nicht zuschussfähige Kosten

Der Erwerb von 355 Einsatzfahrzeugen war angesichts des enormen Zustroms von Einwanderern, die sich im Zusammenhang mit den Ereignissen des Arabischen Frühlings im Jahre 2011 Zugang zum italienischen Staatsgebiet verschaffen wollten (62 692 identifizierte Personen gegenüber 9 573 im Jahre 2009 und 4 406 im Jahre 2010), vollkommen gerechtfertigt. Diese Fahrzeuge kamen nicht nur bei der Überwachung der Küstengebiete zum Einsatz, sondern auch, um Sekundärbewegungen von der Küste ins Landesinnere zu verhindern und alle Aufgaben im Zusammenhang mit der Beförderung von aufgegriffenen Drittstaatsangehörigen in Aufnahmeeinrichtungen, zu Gerichten usw. zu erfüllen. Ohne Zweifel kamen die Fahrzeuge dabei nicht ausschließlich an den Außengrenzen zum Einsatz, was jedoch vollkommen gerechtfertigt war angesichts der Notfallsituation, in der das Aufgreifen illegaler Einwanderer, die soeben die Außengrenzen überschritten haben, nicht in die Zuständigkeit der normalen Strafverfolgung, sondern des Grenz- und Migrationsmanagements fällt.

Wegen der absolut unvorhersehbaren Entwicklung des Arabischen Frühlings war es den italienischen Behörden nicht möglich, eine Bedarfsanalyse zur Anzahl von Fahrzeugen vorzunehmen, die für die Bewältigung des plötzlichen Zustroms illegaler Einwanderer im Jahre 2011 erforderlich war.

48

Aufgrund von Zeitbeschränkungen für die Annahme der Programme verfügten einige von ihnen nicht über SMART-Indikatoren. Der Außengrenzenfonds sah für die Mitgliedstaaten keine rechtliche Verpflichtung vor, nationale Strategien zu erarbeiten, um eine Förderung aus dem Fonds zu erhalten. Im Falle eines Mitgliedstaats hätte die Auswahl der Begünstigten besser dokumentiert werden können, was jedoch keinerlei Auswirkungen auf die Effizienz des Fonds hatte. Die Kommission ist sich der Risiken im Zusammenhang mit den öffentlichen Vergabeverfahren bewusst und nimmt bei Bedarf Finanzkorrekturen vor.

49

Die vom Hof beschriebenen Verpflichtungen/Anforderungen sind nicht in der Rechtsgrundlage des Außengrenzenfonds enthalten. Die dritte Fassung des Schengen-Katalogs ist kein verbindliches Instrument, das die Mitgliedstaaten zur Ausarbeitung einer nationalen Strategie für den Grenzschutz an den Außengrenzen verpflichtet, um eine Förderung aus dem Außengrenzenfonds zu erhalten.

50

Die Mitgliedstaaten sind für die Ausarbeitung ihres Mehrjahresprogramms und ihrer Jahresprogramme zuständig. Die Mehrjahresprogramme umfassten drei Abschnitte (Situation im Mitgliedstaat, Anforderungsanalyse und Strategie zur Verwirklichung der Zielsetzungen), die es der Kommission in der Mehrzahl der Fälle erlaubten, Situation, Anforderungen und Strategien der Mitgliedstaaten nachzuvollziehen, auch wenn die Qualität von Land zu Land unterschiedlich war. Es ist anzumerken, dass das Gemeinsame Integrierte Risikoanalysemodell (CIRAM) in den vergangenen Jahren von Frontex entwickelt wurde und zum Zeitpunkt der Ausarbeitung der Mehrjahresprogramme noch nicht zur Verfügung stand. Darüber hinaus erfordert die Tatsache, dass sich die Lage im Grenzschutz jederzeit durch Verschiebungen der illegalen Einwanderungsrouten ändern kann, eine Anpassung der Verfahren an die Realitäten. Das erklärt die Änderung von Mehrjahresprogrammen und Jahresprogrammen im Zuge der Entwicklung neuer Anforderungen und der Veränderung von Prioritäten während des Programmzeitraums. Die Kommission hat bei der Annahme der Jahresprogramme gemeinsam mit anderen für die Verwaltung von EU-Mitteln zuständigen Dienststellen stets die Komplementarität geprüft und in diesem Zusammenhang keine größeren Probleme ermitteln können.

51

Die GD Inneres hat systematisch mit anderen Kommissionsdienststellen zu den Inhalten der Jahresprogramme Rücksprache gehalten und auf diese Weise das Risiko gemindert, dass Mittel für ähnliche Maßnahmen eingesetzt werden. Der Kommission sind keine Fälle von Doppelfinanzierungen derselben Maßnahme aus zwei EU-Finanzierungsinstrumenten bekannt.

53

Bei der Ausarbeitung der ersten Jahresprogramme verfügte die Mehrzahl der zuständigen Behörden über keinerlei Erfahrung mit der Verwaltung von EU-Mitteln. Die ihnen zukommende Aufgabe, die Begünstigten zur verbindlichen Festlegung messbarer Ziele aufzufordern, erwies sich in einem Tätigkeitsbereich, in dem die Rechenschaftslegung aus Gründen der Sicherheit/öffentlichen Sicherheit offenbar nicht denselben Entwicklungsstand wie in anderen Bereichen aufweist, als schwierig.

54

Obgleich die Kommission gegenüber den Mitgliedstaaten mit Nachdruck auf der Festlegung messbarer Indikatoren (zumindest Inputindikatoren) bestand, hat sie die Annahme der ersten Jahresprogramme nicht wegen fehlender messbarer Indikatoren für einige Maßnahmen blockiert, weil ein solches Vorgehen unverhältnismäßig gewesen wäre und nicht zu einer spürbaren Verbesserung der Indikatoren für die gemeinsam angenommenen ersten Jahresprogramme (2007 und 2008) geführt hätte. Nichtsdestotrotz konnten bei der Annahme der Jahresprogramme seit 2012 Fortschritte bei den von den Mitgliedstaaten festgelegten Indikatoren festgestellt werden. So enthielten die ersten Jahresprogramme Spaniens beispielsweise nur wenige quantifizierte Indikatoren; seit den Jahresprogrammen 2012 und 2013 hingegen wurden viele Ergebnis- und Wirkungsindikatoren quantifiziert und weisen messbare Ziele aus.

55

Im nächsten Programmplanungszeitraum sind die Mitgliedstaaten zur Berichterstattung über gemeinsame Indikatoren verpflichtet. Darüber hinaus werden gemäß den Besonderheiten der nationalen Programme programmspezifische Indikatoren bestimmt. Die Berichterstattung zu den Indikatoren wird über ein von der Kommission entwickeltes IT-System verwaltet.

56

Im Zeitraum 2007-2013 war mit den Jahresprogrammen ein übermäßiger Verwaltungsaufwand für die Mitgliedstaaten und die Kommission verbunden. Die Kommission hat sich dennoch bewusst für diese Programme entschieden, weil damit einerseits rasch auf Veränderungen der Lage an den Außengrenzen reagiert werden konnte und andererseits in Anbetracht der inhärenten Risiken, die sich aus der Neueinführung des Fonds und den fehlenden Erfahrungen der zuständigen Behörden ergaben, eine gründlichere Prüfung der Förderfähigkeit von Maßnahmen möglich war.

57

Aufgrund der Erfahrungen, die die Mitgliedstaaten während des Programmplanungszeitraums 2007-2013 sammeln konnten, war der Übergang zu einem mehrjährigen Rahmen für das Programmmanagement im Zeitraum 2014-2020 möglich. Wie vom Hof ausgeführt, werden dadurch die Beschaffungsverfahren für große und anspruchsvolle Ausrüstungsgegenstände erleichtert, die viel Zeit in Anspruch nehmen können.

58

Angesichts der Spezifität der Begünstigten des Außengrenzenfonds (für den Grenzschutz und die Visavergabe zuständige öffentliche Stellen) und ihrer relativ begrenzten Anzahl in den einzelnen Mitgliedstaaten muss die Auswahl der geeigneten Projekte zentral organisiert werden. Allerdings vollzog sich die Auswahl oder Genehmigung häufig unter Beteiligung hochrangiger politischer Stellen, um die Verwendung der Mittelzuweisungen aus dem Außengrenzenfonds für die wichtigsten Prioritäten und Bedürfnisse der Mitgliedstaaten zu gewährleisten.

59

Der Fonds wird unter den verschiedenen öffentlichen Stellen verteilt, die für den Grenzschutz an den Außengrenzen zuständig sind.

Im Hinblick auf die Teilnahme an spezifischen Maßnahmen und Soforthilfemaßnahmen kann sich jede relevante staatliche Behörde direkt und ohne Einbeziehung der zuständigen Behörde um Mittelzuweisungen bemühen. Die Tatsache, dass an diesen Instrumenten keine andere italienische Behörde beteiligt ist als die, die über institutionelle Verbindungen zur zuständigen Behörde verfügt, ist daher nicht als Ausgrenzung oder Marginalisierung zu werten, sondern auf die führende institutionelle Rolle des Innenministeriums (in Zusammenarbeit mit anderen öffentlichen Stellen wie Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto und Außenministerium) beim Schutz der Außengrenzen zurückzuführen.

60

Eine Prüfung des einschlägigen abschließenden Durchführungsberichts durch die Kommission hat ergeben, dass bei diesem Projekt gegen die Grundprinzipien des Fonds verstoßen wurde. Die entsprechenden Kosten werden daher von den endgültigen Zahlungen für das betreffende Jahresprogramm des Außengrenzenfonds abgezogen.

Die Kommission achtet in beiden Phasen ihrer Beteiligung an der Durchführung des Außengrenzenfonds, namentlich bei der Annahme der einzelstaatlichen Jahresprogramme und bei ihrem endgültigen Abschluss, ganz besonders darauf, dass die Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der entsprechenden Projekte das EU-Recht einhalten und die Grundrechte achten.

61

Der Erwerb von Patrouillenhunden war ursprünglich Bestandteil des Beschaffungsverfahrens für Patrouillenfahrzeuge. Nachdem Griechenland festgestellt hatte, dass die beiden Komponenten (Hunde und Fahrzeuge) nicht Gegenstand ein und desselben Beschaffungsverfahrens sein konnten, wurden die Fahrzeuge angeschafft und der Erwerb der Hunde verschoben.

62

Die Anwendung der Ausnahmeklausel für Beschaffungen im Bereich Sicherheit und Verteidigung stellt eine gültige Option dar, sofern die im Rechtsrahmen für das Beschaffungswesen vorgesehenen Voraussetzungen für die Inanspruchnahme dieser Möglichkeit erfüllt sind.

Die Kommission hat die Mitgliedstaaten in regelmäßigen Abständen in aller Deutlichkeit darauf hingewiesen, dass der einschlägige Rechtsrahmen einzuhalten ist und die Gründe dafür, weshalb seitens der Begünstigten ein Verhandlungsverfahren anstelle eines offenen oder nichtoffenen Verfahrens angewandt wird, angemessen dokumentiert werden müssen. Die Kommission nimmt zudem projektspezifische Korrekturen sowie gegebenenfalls pauschale Finanzkorrekturen vor, wenn sie beim Abschluss der Jahresprogramme Unregelmäßigkeiten bei den Beschaffungsverfahren oder eine fehlende oder unzureichende Dokumentation der Gründe für die Wahl eines Verfahrens feststellt, die möglicherweise auf einen gravierenden Mangel des Verwaltungs- und Kontrollsystems schließen lassen. Die Berechnung dieser Finanzkorrekturen erfolgt anhand derselben Regeln wie bei den Strukturfonds. Darüber hinaus wird die Ex-post-Prüfungsstrategie zu den Anstrengungen um eine Minderung des Risikos von Restfehlern in den gemeldeten Ausgaben beitragen, die zum Zeitpunkt des Abschlusses nicht ermittelt wurden.

63

Dieser Sachverhalt wird von der Kommission in regelmäßigen Abständen bei den Abschlüssen sowie im Rahmen von Ex-post-Prüfungen kontrolliert. Sie nimmt Finanzkorrekturen vor, wenn Unregelmäßigkeiten bei den Auftragsvergabeverfahren ermittelt werden.

64

Die Kommission macht die zuständigen Behörden regelmäßig darauf aufmerksam, dass die Rechtmäßigkeit der Vergabeverfahren für Verträge, bei denen die Ausgaben aus Fondsmitteln finanziert werden, zu prüfen ist. Für diese Prüfungen sind die zuständigen Behörden im Rahmen der Verwaltungskontrollen verantwortlich. Die zuständigen Behörden werden sich zunehmend der Tatsache bewusst, wie wichtig die Bereitstellung umfassend dokumentierter Begründungen sowie entsprechender Nachweise bei der Wahl weniger transparenter Verfahren ist. Dazu gehören Belege für Anträge auf Erstattung der entstandenen Kosten. Darüber hinaus überwacht die Prüfungsbehörde im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit die ordnungsgemäße Anwendung der Verfahren für die Vergabe öffentlicher Aufträge.

65

Im Falle einer unzureichenden Prüfung der Beschaffungsverfahren und/oder des Einsatzes ungeeigneter Beschaffungsverfahren besteht das Risiko eines schlechteren Kosten-Nutzen-Verhältnisses. Die Kommission räumt dieser Frage daher einen hohen Stellenwert ein und nimmt bei Bedarf Finanzkorrekturen vor.

66

Im Zusammenhang mit dem Fehlen von SMART-Indikatoren räumt die Kommission ein, dass es ungeachtet der den Mitgliedstaaten bereitgestellten Leitlinien und wegen der unter Ziffer 53 und 54 aufgeführten Gründe ausgesprochen schwierig war, verlässliche Ergebnis- und Wirkungsindikatoren zu erhalten. Dies erklärt auch, warum die Berichterstattung der Mitgliedstaaten über die in den ersten Jahresprogrammen enthaltenen Indikatoren bei der Bewertung des Zeitraums 2007-2010 nicht besonders hilfreich war und die Bewertung auf Grundlage eines den Mitgliedstaaten dafür speziell zugestellten Ad-hoc-Fragebogens vorgenommen werden musste.

67

Die zuständigen Behörden sind ihren Überwachungspflichten nicht immer in ausreichendem Maße nachgekommen. Allerdings konnte die Kommission feststellen, dass sich die Lage in den meisten Mitgliedstaaten seit 2010 verbessert hat. Dabei wirkt sich vorteilhaft aus, dass die Begünstigten des Außengrenzenfonds in der Mehrzahl große öffentliche Einrichtungen sind, die sich Prüfungen durch die Finanzministerien unterziehen müssen, um Zahlungen aus der Staatskasse/durch das Finanzministerium zu erhalten (Gegenprüfung der gelieferten Ausrüstungsgegenstände, Einhaltung von Anordnungen usw.).

68

In den meisten Mitgliedstaaten werden Vor-Ort-Prüfungen vorgenommen, allerdings gestaltet sich die Situation in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich. In Italien erfolgten diese Vor-Ort-Kontrollen zwar in Form von Ex-post-Prüfungen, jedoch für 50 % aller Mittelzuweisungen im Zeitraum 2007-2012. In Spanien wurden seit 2010 regelmäßige Kontrollbesuche durchgeführt.

69

Die Einrichtung eines IT-Systems für die Erfassung von Indikatoren war gemäß dem Basisrechtsakt und den Durchführungsbestimmungen des Fonds nicht verpflichtend. Die Kommission hat die Mitgliedstaaten dennoch dazu aufgefordert, ein computergestütztes System für die Erfassung von Projektdaten im Verlauf der Kontrollbesuche zu entwickeln, und darüber hinaus den Austausch bewährter Verfahrensweisen in diesem Bereich unterstützt. So hat ein Mitgliedstaat beispielsweise den übrigen Mitgliedstaaten auf der Sitzung des SOLID-Ausschusses am 11. Mai 2012 ein Beispiel für bewährte Verfahrensweisen in diesem Bereich (elektronische Fondsverwaltung) vorgestellt.

70

Die Berichte der Mitgliedstaaten enthalten zwar in einigen Fällen nur begrenzte Informationen, insbesondere mit Blick auf quantifizierbare Daten zu den Leistungen und Ergebnissen im Rahmen des Projekts, was jedoch dadurch ausgeglichen wird, dass mit den Begünstigten zusätzlich Rückfrage gehalten wird, bis zufriedenstellende Informationen vorliegen. Die Muster für Anträge und Schlussberichte wurde angepasst, um dieses Problem im Zusammenhang mit Gemeinschaftsmaßnahmen und spezifischen Maßnahmen des Außengrenzenfonds zu beheben.

72

Der vom Hof geprüfte Bewertungsprozess hat verschiedene Erkenntnisse vermittelt. Die wichtigste davon ist, dass vorzugsweise eine externe Stelle für den gesamten Bewertungsprozess zuständig sein sollte. Die Ex-post-Bewertung 2011-2013 wird dementsprechend einen vollkommen anderen Prozess durchlaufen. Darüber hinaus werden Maßnahmen, die im Wege der direkten Mittelverwaltung durchgeführt werden und bisher bei der Bewertung nicht vollständig erfasst wurden, bei der nächsten Ex-post-Bewertung berücksichtigt.

Ferner wurde angesichts des Fehlens gemeinsamer Indikatoren, zu denen die Mitgliedstaaten von Anfang an hätten Bericht erstatten müssen, zum Zeitpunkt der Halbzeitüberprüfung eine Verpflichtung zur Festlegung von Indikatoren eingeführt. Die Mitgliedstaaten mussten bei den Begünstigten Daten zu diesen Indikatoren einholen, was Verzögerungen erklärt. Bei künftigen Bewertungen des Fonds für die innere Sicherheit werden im Interesse einer problemloseren und effektiveren Bewertung gemeinsame Indikatoren und programmspezifische Indikatoren herangezogen.

73

Die Bewertungsberichte (die anhand der vom Hof im Verlauf der Prüfung vorgenommenen Anmerkungen verbessert wurden) enthalten quantitative Daten, die einen interessanten Überblick über die erworbenen oder mithilfe des Fonds aufgerüsteten Ausrüstungsgegenstände bieten. Die Kommission räumt allerdings ein, dass aufgrund von Zeitmangel und unzureichenden Angaben viel mehr als eine Beschreibung dessen, was die Mitgliedstaaten in den ersten vier Jahren der Umsetzung mit Hilfe des Fonds an Leistungen erbracht haben, nicht möglich war. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass eine teilweise Bewertung der Gesamtergebnisse des Fonds möglich war.

Die Ex-post-Bewertung im Jahre 2015 wird ein ausführliches Kapitel zu spezifischen Maßnahmen und Gemeinschaftsmaßnahmen unter Berücksichtigung der Ergebnisse aus den Zeiträumen 2007-2010 enthalten.

74

Auf Ebene der Mitgliedstaaten kam es zu Verzögerungen bei der Übermittlung der nationalen Berichte. Die Kommission musste zusätzliche Überprüfungen und Klarstellungsersuchen an die Mitgliedstaaten richten, was weitere Verzögerungen zur Folge hatte. Der Bericht wurde im Mai 2014 auf der Website der Kommission veröffentlicht.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

75

Der Mehrwert des Fonds ergibt sich aus der finanziellen Solidarität, die zwischen Mitgliedstaaten begründet wird, die an ihren Außengrenzen mit völlig unterschiedlichen Situationen konfrontiert sind. Auf diese Weise hat der Fonds zu einer spürbaren Solidarität zwischen den Ländern mit dem größten Migrationsdruck an ihren Grenzen und den davon weniger betroffenen Ländern beigetragen. Mithilfe des Zuweisungsmechanismus konnte der überwiegende Teil der Mittel an die am stärksten betroffenen Länder (hauptsächlich in der südlichen Mittelmeerregion) vergeben werden. Darüber hinaus kommt der europäische Mehrwert auch dadurch zum Ausdruck, dass mit dem Fonds erfolgreich Großprojekte im Schengen-Raum gefördert werden konnten (VIS, SIS II und Eurosur). Die durch den Hof ermittelten Schwächen sind im Falle eines Mitgliedstaats hauptsächlich auf unzureichende Verwaltungskapazitäten in den ersten Jahren der Durchführung des Fonds und im Falle anderer Mitgliedstaaten eher auf mangelnde Erfahrungen der zuständigen Behörden und Begünstigten mit der Verwaltung von EU-Mitteln als auf systembedingte oder dauerhafte Mängel zurückzuführen. Auch der verzögerte Fondsstart aufgrund der verspäteten Annahme der Rechtsgrundlage hat hier eine Rolle gespielt. Nach Ansicht der Kommission kann die Situation in Italien und Malta so bewertet werden, dass keine „schwerwiegenden Schwächen“ bei der Verwaltung des Fonds vorliegen.

76

Der Fonds hat zur Verwirklichung seiner eigenen Prioritäten, namentlich SIS II, VIS und Eurosur, beigetragen. Das Fehlen von SMART-Indikatoren für einige Programme, das auf die mangelnde Erfahrung der zuständigen Behörden mit der Verwaltung mit EU-Mitteln zurückzuführen war, hat einer Verwendung der Fondsmittel durch die Mitgliedstaaten zur Verwirklichung der Prioritäten des Fonds nicht im Wege gestanden. Dies wurde durch eine gründliche inhaltliche Prüfung der Jahresprogramme seitens der Kommission und entsprechende Anleitung (insbesondere ab 2010) ermöglicht, sodass eine Ausrichtung der Programmmittel auf die Prioritäten des Fonds gewährleistet werden konnte.

Einige Mehrjahres- und Erstjahresprogramme wurden tatsächlich ohne solide SMART-Indikatoren genehmigt. Eine Nichtgenehmigung der Programme aus diesem einzigen Grund hätte erhebliche Nachteile für die betreffenden Mitgliedstaaten mit sich gebracht und dem Ruf des Fonds (und der Europäischen Union) geschadet und wäre als rein bürokratisches und unflexibles Vorgehen gewertet worden.

77

Slowenien hat ein integriertes Instrument zur Fondsverwaltung und Datenerfassung von Anbeginn entwickelt. Andere Länder haben dies ebenfalls getan, obwohl keine rechtliche Verpflichtung zur Einrichtung eines solchen Systems bestand. In einigen Mitgliedstaaten hat es bereits Systeme gegeben.

Was den Inhalt der Ex-post-Bewertung anbelangt, konnte die Mehrzahl der durch den Hof aufgeführten Mängel in der Endfassung korrigiert werden.

Empfehlung 1

Nach Auffassung der Kommission wurde diese Empfehlung in der Rechtsgrundlage der neuen Fonds bereits umgesetzt. Den Mitgliedstaaten werden zusätzliche Leitlinien zur Verfügung gestellt.

Empfehlung 2

Diese Empfehlung richtet sich an die Mitgliedstaaten und wird von der Kommission befürwortet.

79

Die Kommission erkennt an, dass der Rechtsrahmen für den Fonds im Zusammenhang mit den spezifischen Maßnahmen nicht gut konzipiert war. Sie räumt ferner ein, dass der Fonds zwar Möglichkeiten zur Finanzierung der konsularischen Zusammenarbeit im Rahmen von Gemeinschaftsmaßnahmen bietet, in diesem Bereich jedoch keine signifikanten Ergebnisse erzielt werden konnten. Obgleich die Initiative für derartige Maßnahmen hauptsächlich bei den Mitgliedstaaten liegt, wurde dies bei der Konzeption des neuen Fonds für die innere Sicherheit berücksichtigt, um zusätzliche Anreize zur Einrichtung von Mechanismen der konsularischen Zusammenarbeit zu schaffen.

80

Frontex wird sehr eng in die Umsetzung des neuen Fonds für die innere Sicherheit einbezogen. Entsprechend der Rechtsgrundlage erfolgt eine Konsultation der Agentur zu den Entwürfen der nationalen Programme der Mitgliedstaaten (Artikel 9 Absatz 4 der Verordnung zu den Außengrenzen im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit) sowie zu Maßnahmen zur Behebung der Mängel entsprechend den Ergebnissen eines Schengen-Evaluierungsberichts (Artikel 12). Die Beteiligung von Frontex wird auch bei der Mittelzuweisung im Rahmen der Halbzeitüberprüfung (Artikel 8) von grundlegender Bedeutung sein, und Frontex wird eine Schlüsselrolle bei der Zuweisung für spezifische Maßnahmen spielen, insbesondere bei Ausrüstungsgegenständen, die für ihre gemeinsamen Einsätze bereitgestellt werden. Da die Arbeit an den nationalen Programmen für den Zeitraum 2014-2020 schon aufgenommen wurde, ist Frontex bereits an diesen Prozessen beteiligt. Es wurde eine Plattform für den elektronischen Informationsaustausch eingerichtet, um den Austausch von Schriftstücken zwischen der Kommission und Frontex zu erleichtern.

Die Erfassung im Ausrüstungspool von Frontex und die Bereitstellung von Ausrüstungsgegenständen für Frontex-Einsätze werden durch die Frontex-Verordnung und nicht durch den Fonds geregelt. Nicht alle von den Mitgliedstaaten mit Mitteln aus dem Außengrenzenfonds erworbenen Ausrüstungsgegenstände werden automatisch auch von Frontex für gemeinsame Einsätze benötigt. Im Zusammenhang mit dem Fonds für die innere Sicherheit werden Ausrüstungsgegenstände, an denen Frontex Bedarf hat, im Rahmen spezifischer Maßnahmen erworben und im Ausrüstungspool von Frontex registriert.

Zu Ausrüstungsgegenständen von Frontex siehe Empfehlung 4.

Empfehlung 3

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung teilweise zu. Sie wird neben der Sanierung, Modernisierung und Ausrüstung von Konsulaten die Einrichtung gemeinsamer Visumantragsstellen und anderer Formen der konsularischen Zusammenarbeit unterstützen. Es mag bisweilen zielgerichteter sein, ein Konsulat zu renovieren und auszurüsten, das täglich Hunderte von Visumanträgen bearbeitet, als eine Maßnahme der konsularischen Zusammenarbeit zu finanzieren, die lediglich einige Hundert Visumanträge pro Jahr betrifft. Die Renovierung und Ausrüstung großer konsularischer Dienststellen mit dem Ziel einer kundenfreundlicheren, rascheren Bearbeitung von Anträgen mithilfe modernster IT-Ausstattung verfügt über denselben Stellenwert wie die Unterstützung von Projekten zur konsularischen Zusammenarbeit. Darüber hinaus kann „Ausrüstung“ auch VIS-bezogene Ausstattung umfassen, die eine wichtige Priorität darstellt. Unabhängig von einer Stärkung der konsularischen Zusammenarbeit sollten sich die Mitgliedstaaten um eine weltweite Einführung des Visa-Informationssystems auf Grundlage des dafür vorgesehenen Zeitplans bemühen.

Empfehlung 4

Erster Spiegelstrich: Die Kommission lehnt diese Empfehlung ab, obgleich sie hauptsächlich an den Gesetzgeber gerichtet ist. Der Fonds wurde vornehmlich als Lastenteilungsmechanismus konzipiert, um die Kapazitäten der Mitgliedstaaten zu stärken und sie damit auf wirksamste Weise zu befähigen, ihren eigenen Aufgaben und Verpflichtungen beim Grenzschutz an den EU-Außengrenzen nachzukommen. Im Rahmen des Fonds für die innere Sicherheit sind Ausrüstungsgegenstände, die von Frontex für ihre Einsätze benötigt und auf Grundlage einer speziell vorgesehenen finanziellen Komponente (spezifische Maßnahmen) erworben werden, im Ausrüstungspool von Frontex zu registrieren.

Zweiter Spiegelstrich: Die Kommission stimmt dieser Empfehlung zu. Es wurden bereits Maßnahmen ergriffen, um eine solche Zusammenarbeit/einen solchen Informationsaustausch in die Tat umzusetzen.

Empfehlung 5

Diese Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet. Die Ausarbeitung einer umfassenden Strategie für die Außengrenzen in Vorbereitung des Mehrjahresprogramms des Außengrenzenfonds war keine Verpflichtung, die aus der Rechtsgrundlage für den Außengrenzenfonds oder einem anderen Rechtsakt resultierte.

Empfehlung 6

Die Kommission stimmt dieser Empfehlung nicht zu. Sie möchte jedoch darauf hinweisen, dass der Fonds für die innere Sicherheit (Grenzen und Visa) Vorbedingungen enthält und die Finanzierung einer operativen Unterstützung von der Einhaltung des Schengen-Besitzstands abhängt.

Empfehlung 7

Die Kommission befürwortet diese Empfehlung unbeschadet der jeweiligen Aufgaben der Kommission und der Mitgliedstaaten im Bereich der geteilten Mittelverwaltung.

Empfehlung 8

Diese Empfehlung richtet sich an die Mitgliedstaaten. Die Kommission stimmt der Empfehlung zu.

QJ-AB-14-015-DE-E  ISSN 1977-5644

Das Ziel des Außengrenzenfonds besteht darin, die Mitgliedstaaten bei der Sicherstellung einheitlicher, wirksamer und effizienter Kontrollen an ihren gemeinsamen Außengrenzen zu unterstützen.
Im Rahmen der Prüfung des Hofes wurde der Außengrenzenfonds unter den Gesichtspunkten seiner Wirksamkeit und der Erreichung seiner Ziele betrachtet.
Der Hof stellte fest, dass der Außengrenzenfonds zu mehr finanzieller Solidarität beigetragen hat, indem die Unterstützung vor allem Mitgliedstaaten zugutekam, die eine größere finanzielle Belastung tragen.
Sein zusätzlicher EU-Mehrwert war allerdings begrenzt, und die Gesamtergebnisse konnten aufgrund von Schwächen bei der Überwachung und bei den Ex-post-Bewertungen nicht gemessen werden. Darüber hinaus wurden im Rahmen der Prüfung in vorwiegend betroffenen Mitgliedstaaten gravierende Schwächen bei der Verwaltung des Fonds festgestellt, was bedeuten könnte, dass der Grenzschutz dort, wo er am dringendsten benötigt wird, nicht angemessen verstärkt wird.