EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2014

ISBN 978-92-9207-023-6 (epub)
ISBN 978-92-9207-021-2 (trükiversioon)

doi:10.2865/10545

© Euroopa Liit, 2014

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

2. foto kasutamiseks või reprodutseerimiseks tuleb taotleda luba otse autoriõiguste valdajalt.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•  üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•  rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)  Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•  EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

Tasulised tellimused:

•  Euroopa Liidu Väljaannete Talituse edasimüüjate kaudu
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_et.htm).

ET
2014

nr 15

Eriaruanne

Välispiirifond on
edendanud
finantssolidaarsust,
kuid fondi tulemuste
mõõtmist tuleb
parandada ning ELi
lisandväärtust
suurendada

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Sisukord

Sõnastik

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Välispiirifond

Välispiirifondi kontekst

Roll ja kohustused

Auditi ulatus ja lähenemisviis

Tähelepanekud

Välispiirifond on edendanud välispiiri haldamist, kuid üldtulemusi ei ole võimalik mõõta ning mõne liikmesriigi madal vahendite kasutusmäär piirab fondi mõju

Programmid ja projektid on suunatud Välispiirifondi prioriteetidele, kuid üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta

Madal kasutusmäär mõnes liikmesriigis

Välispiirifond on küll edendanud finantssolidaarsust, kuid selle ELi lisandväärtus on olnud piiratud

Konkreetsete prioriteetide edendamise süsteem ei olnud mõjus

Liikmesriikidevahelist operatiivkoostööd toetati vähe

Välispiirifondist strateegiliste piiripunktide nõrkade kohtade kõrvaldamiseks suunatud meetmed ning erakorralistele olukordadele reageerimise meetmed olid osaliselt mõjusad

Toetati projekte, mida liikmesriik oleks niigi rahastanud, millel puudus asjakohane vajaduste hindamine või mis hõlmasid märkimisväärseid rahastamiskõlbmatuid kulusid

Strateegilised ja tegevusealased puudused Välispiirifondi kavandamisel ja rakendamisel liikmesriigi ja komisjoni tasandil

Programmid ei haakunud riiklike piirivalve- ja viisastrateegiatega …

… ning neil puudusid SMART-eesmärgid ning mõõdetavad näitajad

Iga-aastaste programmide kavandamisega seotud nõuded põhjustavad liigset halduskoormust ja rakendamisraskusi

Mõne liikmesriigi projektide valikumenetlused ei taganud tegelike vajaduste katmist

Puudulikud hankemenetlused liikmesriikides ohustavad usaldusväärset finantsjuhtimist

Liikmesriikide vastutavate asutuste järelevalve puudused ning tõsised vajakajäämised komisjoni ja liikmesriikide tehtud järelhindamistes ei võimalda fondi üldtulemusi asjakohaselt hinnata

Liikmesriikidepoolne projektide järelevalve ja aruandlus on puudulikud

Nii komisjoni kui ka liikmesriikide tasandi järelhindamistes esines viivitusi ja tõsiseid puudusi

Järeldused ja soovitused

Välispiirifond aitas kaasa välispiiri haldamisele, kuid üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta, sest puudusid SMART-näitajad ning hindamises esines tõsiseid puudusi

Välispiirifond on küll edendanud finantssolidaarsust, kuid selle ELi lisandväärtus on olnud vähene

Strateegilised puudused Välispiirifondi kavandamisel

Puudused Välispiirifondi rakendamisel

LISA. Auditeeritud projektid

Komisjoni vastus

Sõnastik

ELi lisandväärtus: Välispiirifondi loodud väärtus lisaks sellele väärtusele, mis oleks loodud, kui liikmesriik oleks tegutsenud üksi. See hõlmab ka finantssolidaarsust, mis tähendab, et ühenduse kasuks suuremat finantskoormust kandvad riigid saavad suuremat toetust. Täiendav ELi lisandväärtus luuakse konkreetsete prioriteetide ja liikmesriikidevahelise koostöö toetamise kaudu või toetades kõige pakilisemate probleemide lahendamist (st kõige ohustatumaid piirialasid).

EMSA: Euroopa Meresõiduohutuse Amet toetab Euroopa Komisjoni ja liikmesriike ELi meresõiduohutuse, laevade põhjustatud reostuse vältimise ja meresõiduturvalisuse alase õiguse väljatöötamisel ja rakendamisel. Ameti ülesanneteks on ka merereostusele reageerimine, laevaliikluse seire ning laevade kaugtuvastus ja kaugseire.

Erakorralised meetmed: Välispiirifondi kaasrahastatud projektid liikmesriikidele tugiteenuste pakkumiseks piisavalt põhjendatud hädaolukorras, mis nõuab kiiret tegutsemist liikmesriikide välispiiril. Erakorralisi meetmeid haldab komisjon otse ning neid rakendavad liikmesriigid.

Erimeetmed: erimeetmed põhinevad iga-aastasel tööprogrammil ning neid haldab komisjon otse. Meetmed peaksid aitama kaasa Euroopa ühise välispiiri haldamise süsteemi arendamisele, tegeldes nõrkade kohtadega Frontexi koostatud riskianalüüsis kindlaks määratud strateegilistes piiripunktides.

eu-LISA: vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suuremahuliste IT-süsteemide operatiivjuhtimise Euroopa amet.

Eurosur: Euroopa piiride valvamise süsteem tagab platvormi teabevahetuseks ning koostööks liikmesriikide piirivalveametite vahel ning nimetatud ametite ja Frontexi vahel.

EUSC: Euroopa Liidu Satelliidikeskus on ELi amet, mis tegutseb kaitse- ja julgeoleku alal, toetades ELi otsuste tegemist satelliitfotode ning muude andmete analüüsiga.

Frontex: Euroopa Liidu Liikmesriikide Välispiiril Tehtava Operatiivkoostöö Juhtimise Euroopa Agentuur, mis koordineerib liikmesriikide tegevust suure rändesurve all kannatavatel piirialadel, teeb riskianalüüse ning toetab piirivalvurite koolitamist.

Iga-aastane tööprogramm: liikmesriigi tööprogramm mitmeaastase programmi rakendamiseks.

Juhtimis- ja kontrollisüsteem: menetlused ja praktiline tegutsemiskord liikmesriikidele SOLID programmi vahendite kasutamiseks.

Schengeni acquis: ühiste Schengeni eeskirjade kogum, mida Schengeni riigid peavad kohaldama. Eeskirjad hõlmavad piirivalvet (õhu-, mere- ja maismaapiir), viisade väljastamist, politseikoostööd ja isikuandmete kaitset.

Schengeni ala: 26 Euroopa riiki hõlmav ala, mille liikmesriigid on oma ühistel piiridel loobunud passi- ja immigratsioonikontrollidest. Ala koosneb 22-st ELi liikmesriigist ja 4-st Euroopa Vabakaubanduse Assotsiatsiooni (EFTA) liikmesriigist.

Schengeni hindamised: nõukogu tehtud hindamised, mille käigus kontrollitakse, kas Schengeni acquis´d kohaldatakse korrektselt. Pärast seda, kui võeti vastu nõukogu 7. oktoobri 2013. aasta määrus (EL) nr 1053/2013, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks, on juhtroll komisjonil.

Schengeni infosüsteem (SIS II): Schengeni infosüsteemi (SIS) kasutavad kogu Schengeni ala riikide piirivalveasutused, politsei, toll ning viisade väljastamisega tegelevad asutused ja kohtud, et vahetada teavet isikute kohta, kes võivad olla seotud raske kuritegevusega või kellel ei ole õigust ELi siseneda või liidu territooriumil viibida.

Siseasjade peadirektoraat: Euroopa Komisjoni peadirektoraat, mis vastutab siseasjadega seotud poliitikavaldkonna eest.

Sisejulgeolekufond – välispiirid ja viisad: fond loodi ajavahemikuks 2014–2020 ja see hõlmab Välispiirifondi.

SMART-eesmärgid: SMART- eesmärgid on konkreetsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja õigeaegsed.

SOLID programm: üldprogramm „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine aastatel 2007–2013”, mis koosneb neljast fondist (Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond, Euroopa Pagulasfond, Välispiirifond, Euroopa Tagasipöördumisfond). Selles aruandes kasutatakse mõistet „fond” Välispiirifondi tähenduses.

Viisainfosüsteem (VIS): suuremahuline IT-süsteem, mis võimaldab Schengeni riikidel vahetada viisa-alast teavet.

Välispiiride kontrolli, tagasitulekut ja tagasivõtmist käsitlev Schengeni kataloog: nõukogu koostatud dokument, mis sisaldab soovitusi ja parimaid tavasid, et aidata nii Schengeni riikidel kui ka Schengeniga ühinevatel riikidel kohaldada Schengeni acquis’d nõuetekohaselt.

Ühenduse meetmed: Välispiirifondist kaasrahastatud projektid, mis toetavad liikmesriikidevahelist koostööd. Projektide teemad on määratletud komisjoni iga-aastases tööprogrammis ja konkursikutsetes. Ühenduse meetmeid haldab komisjon otse ning neid rakendavad liikmesriigid.

Kokkuvõte

I

Välispiirifond on ELi peamine rahastamisvahend välispiiri haldamise toetamisel. Perioodiks 2007–2013 eraldati fondile 1,9 miljardit eurot. Välispiirifondi peamine eesmärk on aidata praegustel ja tulevastel Schengeni riikidel tagada ühtne, mõjus ja tõhus kontroll ühisel välispiiril.

II

Kontrollikoja audit keskendus protsessidele, mis olid seotud Välispiirifondi mõjususe, ELi lisandväärtuse ning programmide ja projektide eesmärkide saavutamisega. Auditi käigus uuriti nii fondi ülesehitust, kavandamist ja rakendamist kui ka järelevalvet ja hindamist.

III

Audit näitas, et Välispiirifond aitas kaasa välispiiri haldamisele ning edendas finantssolidaarsust. Fondi täiendav ELi lisandväärtus oli aga piiratud ning üldiseid tulemusi ei olnud võimalik mõõta, sest vastutavate asutuste järelevalve oli nõrk ning komisjoni- ja liikmesriikidepoolses järelhindamises esines tõsiseid puudusi.

IV

Liikmesriikide programmid ei olnud lülitatud riiklikesse piirivalve- ja viisastrateegiatesse ning neil puudusid SMART-eesmärgid ja mõõdetavad näitajad. Projektivalikumenetlused ei taganud liikmesriikide tegelike vajaduste täitmist ning liikmesriikide puudulikud hankemenetlused seadsid ohtu usaldusväärse finantsjuhtimise.

V

Auditiga leiti tõsiseid puudusi fondi juhtimises peamistes liikmesriikides (Kreeka, Hispaania, Itaalia ning esimestel rahastamisaastatel Malta). Madal rakendamis-määr mõnes riigis vähendas fondi mõjusust. Need puudused tekitasid riski, et piirihaldust ei tugevdata piisavalt seal, kus seda oleks kõige rohkem vaja.

VI

Kontrollikoja soovitused on suunatud neljale valdkonnale:

a)tuleb tagada üldtulemusi käsitleva teabe kättesaadavus.
Liikmesriigid peavad seadma mõõdetavad eesmärgid väljundi-, tulemus- ja võimaluse korral ka mõjunäitajatele, ning näitajad tuleb juba programmi alguses asjakohastes IT-süsteemides salvestada. Komisjon peab tagama, et esitab sidusrühmadele oma hindamisaruannetes alusandmete põhjaliku ja õigeaegse analüüsi.

b)fondi ELi lisandväärtust tuleb suurendada.
Komisjon peab edastama Frontexile asjakohase, tervikliku ja õigeaegse teabe Välispiirifondi, Sisejulgeolekufondi ja vastavate rahastamisvahendite rakendamise kohta ning fondi kaasrahastatud Frontexile potentsiaalselt kasulike varade registreerimine Frontexi seadmete loendisse peaks olema kohustuslik. Lisaks peaksid liikmesriigid ja komisjon pöörama rohkem tähelepanu ühiste viisataotluskeskuste loomisele ning muule konsulaarkoostööle, mitte konsulaatide remontimisele, kohandamisele või varustamisele.

c)Välispiirifondi lülitamine riiklikusse piirihaldusstrateegiasse.
Liikmesriigid peaksid töötama välja tervikliku riikliku piirihaldusstrateegia, mis põhineks ühtse integreeritud riskianalüüsi mudeli alusel tehtud riskianalüüsil. See peaks olema Sisejulgeolekufondi või vastavate rahastamisvahendite toetuse saamisel eeltingimuseks.

d)fondi rakendamise parandamine.
Eelkõige peamistes liikmesriikides tuleb parandada haldussuutlikkust, sh ka hankemenetluste läbiviimist.

Sissejuhatus

Välispiirifond

01

Välispiirifond on ELi peamine rahastamisvahend välispiiri haldamise toetamisel. Ajavahemikuks 2007–2013 eraldati fondile 1,9 miljardit eurot.¹ Välispiirifondi peamine eesmärk on aidata praegustel ja tulevastel Schengeni riikidel tagada ühtne, mõjus ja tõhus kontroll Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril.

02

Schengeni alal on kontroll sisepiiridel kaotatud, mistõttu mõjutab iga riigi välispiiri julgeolek kõiki teisi riike. Riikide erineva geograafilise asukoha tõttu on piirivalvega seonduvad kohustused riigiti väga erinevad. Välispiirifondi eesmärk on luua liikmesriikidevaheline finantssolidaarsus², toetades neid riike, mille jaoks ELi välispiiri kontroll kujutab suurt koormust.

03

Praegu osalevad Välispiirifondi rakendamises 28 liikmesriiki (vt joonis 1). Välispiirifondis osalevad kõik ELi liikmesriigid, välja arvatud Ühendkuningriik, Iirimaa ja Horvaatia.³

04

Välispiirifondi peamised eesmärgid on toetada:

a)piirivalve mõjusat korraldamist;

b)isikuvoogude tõhusat juhtimist välispiiril, vastavalt Schengeni acquis’le, arvestades austusväärse kohtlemise ja inimväärikuse põhimõtet;

c)asjakohaste ELi õigusaktide ühtset kohaldamist;

d)liikmesriikide konsulaarteenuste parandamist kolmandates riikides seoses kolmandate riikide kodanike rändega liikmesriikidesse ning koostöö tugevdamist kolmandate riikidega selles valdkonnas.

05

Välispiirifondi panus välispiiride haldamisse saavutatakse viiele prioriteedile keskendudes (joonis 2). Komisjon on need paika pannud strateegilistes suunistes⁴. Liikmesriigid peavad oma Välispiirifondi mitmeaastastes tööprogrammides käsitlema neist vähemalt kolme. Kõigi viie prioriteedi puhul on komisjon toonud esile mitu ELi jaoks eriti olulist valdkonda (konkreetsed prioriteedid), mille jaoks võivad liikmesriigid saada Välispiirifondilt kõrgema kaasrahastamise määra (vt punkt 9).

Joonis 1

Välispiirifondis osalevad riigid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

Joonis 2

Välispiirifondi prioriteedid ja konkreetsed prioriteedid

Allikas: komisjoni otsuse nr 2007/599/EÜ alusel.

06

Ajavahemiku 2007–2010 kulutused prioriteetide kaupa on esitatud joonisel 3. Liikmesriikide ajavahemiku 2011–2013 kavade alusel suureneb 1. prioriteedi eraldis eeldatavasti 37 protsendini, 2. prioriteedi eraldis eeldatakse vähenevat 36 protsendini. Ülejäänud eraldised jäävad samaks.

07

Välispiirifondi rahastatud meetmed hõlmavad investeeringuid piiripunktide infrastruktuuri, piiril sekkumiseks vajaliku varustuse ostmist (nt sõidukid, paadid ja õhusõidukid), koostööalgatusi konsulaarteenuste valdkonnas, investeeringuid Schengeni infosüsteemi (SIS) ja viisainfosüsteemi (VIS), personali koolitust, pilootprojekte ja uuringuid.

Joonis 3

Välispiirifondi kulutused ajavahemiku 2007–2010 aasta tööprogrammides prioriteedi kaupa¹

¹Kõige värskemad lõplike kulude andmed puudutavad aastaprogrammi 2010. Toetuskõlblikkuse perioodist (2,5 aastat) tulenevalt võis nimetatud aasta vahendeid kasutada kuni 2012. aasta juuni lõpuni; peale seda pidid kulutusi kontrollima liikmesriigid ja komisjon. Hilisemate aastaprogrammide aruanded ei ole veel valmis.

Allikas: Euroopa Komisjon.

08

Välispiirifondi raames on 7,3% vahenditest ette nähtud ühenduse meetmetele, mis toetavad peamiselt liikmesriikidevahelist koostööd, erakorralisi meetmeid (osana ühenduse meetmetest) ja erimeetmeid, mis on suunatud nõrkadele kohtadele strateegilistes piiripunktides.

09

Välispiirifondi põhitoetuse määr on 50% meetme kogumaksumusest või 75% meetmetele Ühtekuuluvusfondi riikides või konkreetsetes prioriteetsetes valdkondades. Erimeetmete puhul võib toetus olla kuni 80% ning ühenduse ja erakorraliste meetmete puhul 90%.

10

Tabelis 1 on esitatud toetuse jaotus riiklike programmide vahel liikmesriikide kaupa ning eraldised ühenduse, erakorralistele ja erimeetmetele. Kõige suuremad välispiirifondi toetuse saajad on esitatud joonisel 4.

Joonis 4

Liikmesriikide osakaal Välispiirifondi eraldistes

Allikas: Euroopa Komisjon.

Tabel 1

Välispiirifondi eraldised ajavahemikul 2007–2013

| Eraldised 2007–2013 (eurodes) | Osakaal kogusummast
Hispaania | 289 394 768 | 17,92%
Itaalia | 250 178 433 | 15,49%
Kreeka | 207 816 755 | 12,87%
Prantsusmaa | 116 220 276 | 7,20%
Saksamaa | 76 099 991 | 4,71%
Poola | 71 787 665 | 4,45%
Malta | 70 441 716 | 4,36%
Rumeenia¹ | 59 467 068 | 3,68%
Ungari | 59 295 401 | 3,67%
Soome | 51 264 631 | 3,18%
Sloveenia | 49 532 286 | 3,07%
Bulgaaria¹ | 38 131 686 | 2,36%
Madalmaad | 38 035 209 | 2,36%
Leedu² | 31 674 480 | 1,96%
Küpros¹ | 30 017 404 | 1,86%
Eesti | 27 129 191 | 1,68%
Portugal | 23 948 902 | 1,48%
Belgia | 19 944 180 | 1,24%
Šveits¹ | 17 677 832 | 1,09%
Läti | 16 830 844 | 1,04%
Tšehhi Vabariik | 15 853 542 | 0,98%
Austria | 13 875 936 | 0,86%
Norra¹ | 11 479 299 | 0,71%
Rootsi | 10 887 663 | 0,67%
Slovakkia | 8 675 910 | 0,54%
Taani | 7 874 409 | 0,49%
Luksemburg | 598 220 | 0,04%
Island¹ | 444 240 | 0,03%
Kokku | 1 614 577 936 | 100,00%
Ühenduse/erakorralised meetmed | 91 214 322 |
Erimeetmed | 45 000 000 |
Transiidi eriskeem, Leedu² | 108 000 000 |
Komisjoni tehniline abi | 2 794 774 |
Välispiirifond kokku | 1 861 587 032 |

1Bulgaaria, Küpros, Rumeenia, Norra, Island ja Šveits osalevad Välispiirifondis alates aastast 2010.

2Tabelis esitatud eraldis Leedule ei sisalda transiidi eriskeemi. Transiidi eriskeem on seotud saamata jäänud tasudega ja lisakuludega, mis tekkisid Venemaa Föderatsiooni kodanike tõttu, kes läbisid ELi territooriumi, suundudes Kaliningradi piirkonda või sealt naastes. Programmiperioodi 2007–2010 igal aastal eraldati 15 miljonit eurot ning programmiperioodil 2011–2013 igal aastal 16 miljonit eurot.

Allikas: Euroopa Komisjon.

Välispiirifondi kontekst

11

Suurema osa välispiiri haldamisega seotud kuludest katavad liikmesriigid ise⁵. Liikmesriigid vastutavad oma välispiiri haldamise eest, kohaldades Schengeni acquis’s paika pandud ühiseid eeskirju. Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiril tehtava operatiivkoostöö juhtimise Euroopa agentuur (Frontex) koordineerib liikmesriikide- vahelist koostööd ning koostab riskianalüüse ja viib läbi koolitusi. Seega on Välispiirifond välispiiri haldamisel üks tegur paljudest (vt joonis 5).

Joonis 5

Piirihaldamise ja viisade valdkonnaga seotud sidusrühmad ja mõjud

Allikas: Euroopa Kontrollikoda.

12

Välispiirifond on osa üldprogrammist „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine aastatel 2007–2013” (SOLID programm), mida haldab siseasjade peadirektoraat. SOLID programm on kavandatud rändevoogude haldamise parandamiseks ELi tasandil ning liidu välispiiri ühise haldamise ning ühise varjupaiga- ja sisserändepoliitika teostamisest tuleneva finantskoormuse jagamiseks⁶.

13

Välised tegurid, nagu hiljutised rahutused Põhja-Aafrikas koos poliitiliste ja majanduslike kriisidega mujal maailmas on põhjustanud massilisi rändevooge, mis on tekitanud märkimisväärse surve ELi välispiirile. Otsingu- ja päästeoperatsioonid ei ole Välispiirifondi prioriteedid, kuigi piirivalvepatrullide käigus võib fondi rahastatud varustust kasutada elude päästmiseks merel (ja seda on ka tehtud).

Roll ja kohustused

14

Välispiirifondi hallatakse peamiselt koostöös liikmesriikidega⁷. Selle põhimõtte kohaselt vastutavad liikmesriigid rahastatud meetmete elluviimise ja rahalise rakendamise eest, komisjon aga vastutab eelarve täitmise eest üldiselt. Komisjon võtab vastu strateegilised suunised, milles esitatakse ELi programmitöö raamistik. Iga osalev liikmesriik valmistab ette mitmeaastase programmi, milles kohaldatakse nimetatud strateegilisi suuniseid vastavalt liikmesriigi vajadustele.

15

Mitmeaastast programmi rakendatakse üheaastaste programmide kaudu. Komisjon peab mõlemad eelnevalt heaks kiitma. Pärast iga aastase tööprogrammi lõpuleviimist esitavad liikmesriigid lõpparuande.

16

Komisjon peab tagama ka selle, et liikmesriigid on võtnud kasutusele asjakohased juhtimis- ja kontrollisüsteemid, et rahastatud projektide puhul hoolitsetakse asjakohaselt teavitamise, avaldamise ja järelkontrolli eest, ning et meetmed on kooskõlas teiste asjaomaste ühenduse poliitikasuundade ja algatustega ning täiendavad neid.

17

Liikmesriikidepoolset rakendamist kontrollib komisjon, kes teeb selleks juhtimis- ja kontrollisüsteemide kirjelduste ning lõpparuannete dokumentaalset kontrollimist ning auditeid ja kontrollkülastusi.

18

Liikmesriigi tasandil koosneb juhtimis- ja kontrollisüsteem järgmistest asutustest⁸:

a)vastutav asutus, kes vastutab mitmeaastase tööprogrammi haldamise ja rakendamise eest. Eelkõige esitab vastutav asutus komisjonile mitme- ja üheaastased programmid, valib rahastatavad meetmed ning kontrollib lõplike toetusesaajate esitatud väljamaksetaotlustes deklareeritud kulud⁹;

b)auditeerimisasutus kontrollib oma audititega juhtimis- ja kontrollisüsteemide tööd¹⁰;

c)sertifitseerimisasutus kinnitab, et esitatud kulud vastavad kohaldatavatele eeskirjadele¹¹.

19

Riiklikku kaasrahastamist võidakse kontrollida ja auditeerida vastavalt liikmesriigi haldusmenetlustele.

1Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. mai 2002. aasta otsus nr 574/2007/EÜ, millega luuakse üldprogrammi „Solidaarsus ja rändevoogude juhtimine” raames Välispiirifond aastateks 2007–2013 (ELT L 144, 6.6.2007, lk 22).

2Antud valdkonna tavade kohaselt kasutatakse käesolevas aruandes mõistet „liikmesriigid” tähenduses „Välispiirifondis osalevad riigid”, sõltumata sellest, kas need riigid on ELi liikmesriigid või assotsieerunud riigid.

3Bulgaaria ja Rumeenia osalevad alates aastast 2010, nagu ka kolm assotsieerunud riiki (Norra, Island ja Šveits). Liechtenstein on teinud fondi osamakseid alates aastast 2012, kuid ei ole kasutanud õigust tegevuses osaleda, sest riigil puuduvad välispiirid ja konsulaadid.

4Komisjoni 27. augusti 2007. aasta otsus 2007/599/EÜ, millega rakendatakse otsust nr 574/2007/EÜ strateegiliste suuniste aastateks 2007–2013 vastu võtmise kohta (ELT L 233, 5.9.2007, lk 3).

5Täielik ja usaldusväärne teave liikmesriikide riiklikest kulutustest välispiiri haldamisele ei ole saadaval.

6SOLID programmi ülejäänud osad on Euroopa Pagulasfond (ERF), Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fond (EIF) ja Euroopa Tagasipöördumisfond). Euroopa Pagulasfondi ja Euroopa Kolmandate Riikide Kodanike Integreerimise Fondi käsitletakse kontrollikoja eriaruandes nr 22/2012 „Kas Euroopa Integratsioonifond ja Euroopa Pagulasfond aitavad mõjusalt kaasa kolmandate riikide kodanike integreerimisele?” (http://eca.europa.eu).

7Komisjon haldab otse 7,3% fondist. Otse hallatavad osad hõlmavad ühenduse meetmeid (sh erakorralised meetmed) ja erimeetmeid.

8Kontrollikoja eriaruandes nr 22/2012 leiti, et kolmest ametkonnast koosnev struktuur põhjustab ebaproportsionaalselt suure halduskoormuse. Perioodil 2014–2020 kohaldatavate justiits- ja siseasjadega seotud fondide puhul tegi komisjon ettepaneku loobuda sertifitseerimisasutusest.

9Otsuse nr 574/2997/EÜ artiklid 28 ja 29.

10Otsuse nr 574/2007/EÜ artikkel 32.

11Otsuse nr 574/2007/EÜ artikkel 31.

Auditi ulatus ja lähenemisviis

20

Peamine auditiküsimus oli järgmine: kas Välispiirifond aitab mõjusalt kaasa välispiiri haldamisele? Küsimus jagati järgmisteks alaküsimusteks:

a)Kas programmid ja projektid on mõjusalt toetanud Välispiirifondi prioriteete välispiiri haldamisel?

b)Kas Välispiirifond on edendanud liikmesriikidevahelist finantssolidaarsust, käsitlenud fondi konkreetseid prioriteete ning loonud seeläbi ELi lisandväärtust?

c)Kas Välispiirifondi kavandamis- ja rakendamismeetmed suurendasid fondi mõjusust?

d)Kas liikmesriigid ja komisjon kasu-tavad järelevalvet ja hindamist asjakohaselt Välispiirifondi mõju-suse parandamiseks?

21

Audit hõlmas järgnevat:

a)välispiirifondi koostöös liikmesriikidega toimuva haldusega osi, mida haldavad ja rakendavad liikmesriigid, ning

b)ühenduse meetmeid (sh erakorralised meetmed) ning erimeetmed, mida haldab komisjon otse ning mida rakendavad liikmesriigid.

22

Kontrollikoja audit keskendus protsessidele, mis olid seotud Välispiirifondi mõjususe, ELi lisandväärtuse ning programmide ja projektide eesmärkide saavutamisega. Auditiga kontrolliti Välispiirifondist rahastatud meetmete kavandamist ja rakendamist ning järelevalvet ja hindamist. Auditi raames ei tehtud põhjalikke juhtimis- ja kontrollisüsteemide analüüse liikmesriikides¹² ega mõõdetud otseselt Välispiirifondist rahastatud meetmete mõju. Hindamise aluseks olid pigem liikmesriikide ja komisjoni järelevalve- ja hindamisalased andmed.

23

Auditi aluseks oli:

a)mitme- ja üheaastaste programmide lõpparuannete dokumentaalne hindamine (ajavahemiku 2007–2010 programmid) ning viie valitud liikmesriigi¹³ osamaksete hindamine, komisjoni aruanded vahendite eraldamise kohta, komisjoni vahearuanded saavutatud tulemuste kohta ja esialgsed järelhindamised, nõukogu dokumendid ning Frontexi valitud uuringud ja dokumendid;

b)intervjuude ja kohapealsete külastuste käigus komisjonis ning viie valitud liikmesriigi vastutavate asutuste ja lõplike toetusesaajate juures kogutud teave. Intervjuud tehti ka sidusrühmadega, nagu nõukogu (Schengeni hindamiste¹⁴ puhul), Frontex ja Euroopa Liidu Põhiõiguste Amet;

c)hinnangulise (mittejuhusliku) valimi alusel valitud 31 lõpetatud projekti kohapealne kontrollimine valitud liikmesriikides (vt lisa). Valim hõlmas ajavahemiku 2007–2010 aastaprogramme;

d)hinnangulise (mittejuhusliku) valimi alusel valitud 7 komisjoni poolt otse hallatud lõpetatud projekti¹⁵ dokumentaalne hindamine. Valim hõlmas ajavahemiku 2007–2010 aasta tööprogramme (vt lisa);

e)eraldi audit¹⁶, mis toimus ühes valitud liikmesriigis (Hispaania) ja puudutas Välispiirifondi.

24

Audit viidi läbi lähtuvalt komisjoni ettepanekutest rahastamisperioodi 2014–2020 kohta, mille alusel luuakse Välispiirifondi järglasena Sisejulgeolekufond¹⁷ (uuest fondist toetatakse välispiiride haldamist ja viisade andmist). Ettepanekud sisaldavad muudatusi nii sisus kui ka juhtimis- ja kontrollisüsteemides. Vajaduse korral võeti neid ettepanekuid auditi ajal arvesse.

12SOLID programmi juhtimis- ja kontrollisüsteemi on käsitletud eriaruandes nr 22/2012.

13Kreeka, Hispaania, Itaalia, Malta ja Poola. Liikmesriikide valiku aluseks oli Välispiirifondist makstud summade jaotus, komisjoni audititel ja järelevalvearuannetel põhinev riskihindamine ning Frontexilt saadud teave, lisaks vajadus luua tasakaal peamiste välispiiri riskipiirkondade vahel Vahemere piirkonnas ja idapiiril, sest ligi 60% Välispiirifondi toetusest läheb lõunapiirile (Vahemeri ja Hispaania Kanaari saared) ning ligi 25% idapiirile. Valitud liikmesriigid kokku said 55% Välispiirifondi vahenditest.

14Schengeni hindamiste puhul kontrollitakse, kas praegused ja tulevased Schengeni liikmesriigid kohaldavad Schengen eeskirju nõuetekohaselt. Schengeni hindamised viis läbi nõukogu valitsustevahelise protsessina. Vastavalt vastuvõetud nõukogu 7. oktoobri 2013. aasta määrusele (EL) nr 1053/2013, millega kehtestatakse hindamis- ja järelevalvemehhanism Schengeni acquis’ kohaldamise kontrollimiseks ja tunnistatakse kehtetuks täitevkomitee 16. septembri 1998. aasta otsus, millega luuakse Schengeni hindamis- ja rakendamiskomitee (ELT L 295, 6.11.2013, lk 27), on komisjonil juhtroll.

15Kolm erakorraliste meetmete projekti, kaks muud ühenduse meetmete projekti, kaks erimeetmete projekti.

16Kontrollikoja 2013. aasta kinnitava avalduse raames.

17Euroopa Parlamendi ja nõukogu 16. aprilli 2014. aasta määrus (EL) nr 515/2014, millega luuakse Sisejulgeolekufondi osana välispiiride ja viisade rahastamisvahend ning millega tunnistatakse kehtetuks otsus nr 574/2007/EÜ EÜ (ELT L 150, 20.5.2014, lk 143).

Tähelepanekud

25

Kontrollikoda esitab oma peamised auditileiud neljas osas. Esimene osa näitab, et Välispiirifond on aidanud kaasa välispiiri haldamisele, kuid üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta. Teine osa keskendub sellele, kuidas Välispiirifond edendab finantssolidaarsust ning milline on fondi ELi lisandväärtus. Kavandamist ja rakendamist käsitletakse kolmandas osas. Neljandas osas käsitletakse järelevalvet ja hindamist.

Välispiirifond on edendanud välispiiri haldamist, kuid üldtulemusi ei ole võimalik mõõta ning mõne liikmesriigi madal vahendite kasutusmäär piirab fondi mõju

Programmid ja projektid on suunatud Välispiirifondi prioriteetidele, kuid üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta

26

Viie valitud liikmesriigi ühe- ja mitmeaastased programmid olid üldiselt kooskõlas Välispiirifondi kõigi viie prioriteediga ning aitasid kaasa nende saavutamisele (joonis 2). Arvestades aga puudustega nimetatud liikmesriikide järelevalves ja tõsiste vajakajäämistega nii liikmesriikide kui ka komisjonipoolses järelhindamises (vt punktid 71–73), ei olnud kontrollikojal võimalik fondi üldtulemusi asjakohaselt hinnata.

27

Suurem osa auditeeritud projekte toetas Välispiirifondi prioriteetide saavutamist. Viies valitud liikmesriigis kohapeal auditeeritud 31st projektist (vt lisa) toetas viis projekti Välispiirifondi prioriteete ainult osaliselt (sest need hõlmasid projektikulusid, mis ei olnud rahastamiskõlblikud¹⁸, või mille seost Välispiirifondiga ei olnud võimalik kindlaks teha)¹⁹. Ühe teise projekti²⁰ panus prioriteetide saavutamisse oli Välispiirifondi eesmärkidega²¹ vastuolus, sest projekti käigus ei järgitud lugupidava kohtlemise ja inimväärikuse põhimõtet (vt punkt 60).

28

Suurem osa projekte saavutas kavandatud väljundi, kuid mõõdetavad sihtväärtused ja näitajad puudusid (vt punktid 52–54) ning aruanded ei kajastanud asjakohaselt saavutatud tulemusi ja mõju (joonisel 6 on esitatud näited väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajatest).

Joonis 6

Näited väljundi-, tulemus- ja mõjunäitajatest

Allikas: kontrollikoja näited (komisjoni mudeli põhjal), kus tulemustele viidatakse kui tulemile.

Madal kasutusmäär mõnes liikmesriigis

29

Välispiirifondi ajavahemiku 2007–2010 riiklike programmide keskmine kasutusmäär oli 87,6%. Mõnes üksikus liikmesriigis esines siiski probleeme (joonis 7). Eelkõige on vahendite kasutamisega probleeme Kreekas, kus kavandamine ja rakendamine ebaõnnestusid sellisel määral, et ära kasutati vaid 43% Välispiirifondi eraldatud vahenditest²².

Joonis 7

Välispiirifondi kasutusmäär ajavahemikul 2007–2010

Allikas: komisjoni kalkulatsioonid järelhindamiste raames nii lõpetatud programmide kui ka (juhul, kui programmid olid lõpetamata) liikmesriikide hinnangute alusel. Bulgaaria, Island, Norra ja Rumeenia esitasid andmed ainult 2010. aasta tööprogrammide kohta. Taani ja Poola ei esitanud andmeid 2010. aasta programmide rakendamise kohta. Küprose ja Tšehhi Vabariigi kasutusmäärad ei olnud lõplikud. Taani ei esitanud kasutusmäärasid kogu eelarve kohta. Šveitsi ja Luksemburgi kohta andmed puuduvad. Kreeka andmed põhinevad Kreeka aastaprogrammide lõpparuannetel.

Välispiirifond on küll edendanud finantssolidaarsust, kuid selle täiendav ELi lisandväärtus on olnud piiratud

30

Kontrollikoja eesmärk oli teha kindlaks, kas Välispiirifondi finantssolidaarsuse edendamise eesmärk saavutati ning kas fond annab täiendavat ELi lisandväärtust, eelkõige toetades konkreetseid prioriteete (vt joonis 2) ja koostööd liikmesriikide vahel või keskendudes kõige pakilisematele probleemidele.

31

Välispiirifondi tegevus aitas selgelt jagada liikmesriikide finantskoormust, mida põhjustas liidu ühiste välispiiride integreeritud haldamise kasutuselevõtt. Suhteliselt suurema koormusega liikmesriigid said Välispiirifondilt rohkem toetust (vt joonis 4). Kontrollikoda leidis aga, et Välispiirifondi täiendav ELi lisandväärtus oli piiratud, sest:

a)konkreetsetele prioriteetidele keskendumise süsteem oli osaliselt ebamõjus;

b)liikmesriikidevahelist operatiivkoostööd toetati väga vähe;

c)strateegiliste piiripunktide nõrkadele kohtadele suunatud meetmed olid halvasti kavandatud ja erakorralistele olukordadele reageerimise meetmed olid osaliselt mõjusad;

d)toetati projekte ja programme, mida liikmesriik oleks niigi rahastanud, millel puudus asjakohane vajaduste hindamine või mis hõlmasid mõne auditeeritud projekti puhul märkimisväärseid rahastamiskõlbmatuid kulusid.

1. foto

Kolm Välispiirifondist kaasrahastatud Lampedusas tegutseva Itaalia rannikuvalve igailma-alust (klass 300)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Konkreetsete prioriteetide edendamise süsteem ei olnud mõjus

32

Komisjon koostas strateegilised suunised, milles pani paika prioriteedid, mida täiendavad konkreetsed prioriteedid Välispiirifondi rakendamiseks liikmesriikides. Suunised on mõeldud ELi lisandväärtuse suurendamiseks ja prioriteetide rakendamiseks. Konkreetseid prioriteete (nagu SIS, VIS (1. selgitus), konsulaarkoostöö ja Eurosur) toetavate projektide kaasrahastamise määr võib olla suurem. Kõrgem kaasrahastamise määr (75% tavapärase 50% asemel) ei ole aga mõjus 15 Ühtekuuluvusfondi riigis²³ (mis saavad Välispiirifondi toetusest ligi 60%), sest nende kaasrahastamise määr on niikuinii 75%. Mõned liikmesriigid (Hispaania ja Malta) kinnitasid, et konkreetsed prioriteedid ei olnud programmide kavandamisel arvestatavaks teguriks.

33

Lisaks ei olnud komisjon²⁴ 12st konkreetsest prioriteedist kolme selgelt sõnastanud või ei olnud prioriteedid praktilised, mis vähendas veelgi nende suutlikkust luua ELi lisandväärtust. 2011. aasta tööprogrammidest alates on komisjon püüdnud suunata Välispiirifondi vahendid konkreetsetele prioriteetidele, kuid puuduliku järelevalve tõttu ei ole tõendeid, et riiklike vahendite kasutamine sel eesmärgil oleks suurenenud.

34

Kontrollikoda ei suutnud aga määratleda suure ELi lisandväärtusega meetmete toetamise täielikku ulatust, sest puudus konkreetsete prioriteetide kasutamise järelevalvesüsteem ning usaldusväärne ja asjakohane järel-hindamine komisjoni tasandil.

Liikmesriikidevahelist operatiivkoostööd toetati vähe

35

Välispiirifondi eesmärk oli toetada liikmesriikidevahelist koostööd kahes konkreetses valdkonnas (konsulaarkoostöö ja Frontexi toimingud), kuid tulemused jäid tagasihoidlikuks.

  1. selgitus

Välispiirifondi panus SIS II ja VIS süsteemi

Vaatamata puudulikule järelevalvele leidis kontrollikoda tõendeid Välispiirifondi toetuse mõjust SIS II ja VIS IT-süsteeme käsitlevate konkreetsetele prioriteetidele. Nende projektide kohapealse kontrollimise käigus leidis kontrollikoda, et Välispiirifondi toetust peeti riiklike süsteemide²⁵ arendamisel äärmiselt oluliseks. Viivitused ja muudatused ELi tasandi IT-süsteemides²⁶ mõjutasid aga Välispiirifondi tõhusust ja mõjusust, sest tuli teha muudatusi ning ostetud varustust ei saanud kasutada²⁷.

36

Välispiirifondi eesmärk (3. prioriteedi raames) oli rahastada konsulaarkoostööd, eelkõige ühiste viisataotluskeskuste loomist. Eesmärk saavutati aga vaid piiratud ulatuses, kuigi ühenduse meetmete raames oli kaasrahastamismäär 90%. Rahastati ainult kahte ühist viisataotluskeskust (vt 2. selgitus) ning ainult üks liikmesriik (Prantsusmaa) kavandas konsulaarkoostööprojekti muid koostööviise kasutades (nt ühispaiknemine või teenuse ostmine allhanke korras). Selle asemel kasutasid mitu liikmesriiki Välispiirifondi selleks, et remontida, kohandada ja varustada oma riiklikke konsulaate, mõnikord isegi samas riigis. Välispiirifondi vahendite selline kasutamine ei võimalda kasutada mastaabisäästu ega saada kasu liikmesriikidevahelisest koostööst viisataotlusmenetluste parandamisel ning viisapettuste ärahoidmisel.

37

Teine koostöövaldkond, mille puhul Välispiirifondi mõju oli vähene, on toetus Frontexi koordineeritud operatsioonidele, suurendades Frontexi kasutuses olevat vara. Strateegilised suunised sisaldavad konkreetset prioriteeti, mis oli kavandatud Frontexi tegevusvõime tugevdamiseks. Nagu teistegi konkreetsete prioriteetide puhul, oli ka selle motiveeriv mõju väike (vt punkt 32) ning tulemusi ei ole mõõdetud.

38

Kontrollikoda uuris, kas Välispiirifondist kaasrahastatud varad olid Frontexi seadmete loendis registreeritud. See toetaks Frontexit (ühis)operatsioonide kavandamisel ja rakendamisel (3. selgitus). Kuigi suurem osa Välispiirifondist kaasrahastatud varasid on Frontexi missioonide jaoks sobivad, puudub juriidiline kohustus Välispiirifondist kaasrahastatud seadmeid seadmete loendis registreerida. Kontrollikoda leidis, et 16 õhusõidukist ja patrull-laevast koosnevast valimist oli vastavalt registreeritud vaid kaks. See piirab Frontexi suutlikkust (ühis)operatsioone kavandada ja rakendada.

  2. selgitus

„Maison Schengen” – ühine viisataotluskeskus Kinshasas, Kongo Demokraatlikus Vabariigis

Belgia ja Portugali algatust rahastati kahest ühenduse meetmete projektist (2007. ja 2009. aastal eraldati Välispiirifondist kokku 845 704 eurot) ja selle eesmärk oli luua esimene Schengeni ühine viisataotluskeskus. Iga osalev liikmesriik on vastutav taotluste käsitlemise tehnilise poole eest. Taotlusmenetlused on aga tsentraliseeritud, mis võimaldab liikmesriikidel ressursse ühendada ja jagada. Tsentraliseerimine aitab viisataotlejaid paremini, tõhusamalt ja inimlikumalt vastu võtta ning võidelda soodsama viisakohtlemise ostmise²⁸ ning viisapettusega. 2013. aasta lõpus esindas keskus 17 Schengeni riiki.

  3. selgitus

Näide heast tavast: vara kasutada andmine Frontexi operatsioonideks

Kontrollikoja valimisse kuulus Frontexi seadmete loendisse registreeritud kaks Malta õhujõudude õhusõidukit.

Vaatamata sellele, et Malta seisab silmitsi pideva rändesurvega, andis Malta 2012. aasta oktoobris Frontexi ühisoperatsiooni jaoks Hispaanias 90 tunniks kasutada ühe oma Välispiirifondi toel ostetud patrull-lennuki.

2. foto.
Merepatrull-lennuk, mille ostmist kaasrahastas Välispiirifond, et parandada Malta relvajõudude piirikontrollialast suutlikkust

© Malta armee

39

Lisaks ei saanud Frontex kuni juunini 2013 komisjonilt mingit teavet fondi rakendamise kohta (nt ostetud varad), kuigi komisjonil on juriidiline kohustus teavet edastada ja Frontex palus seda ka teha. See piiras veelgi Frontexi kavandamis- ja tegutsemisvõimet ning tegevuskulude topeltrahastamise ärahoidmiseks tehtavaid kontrolle.

40

Ajavahemikuks 2014–2020 on komisjon teinud ettepaneku edendada ainult kaht riikliku programmi prioriteeti, suurendades selleks ELi kaasrahastamist 90 protsendini ning eraldades täiendavaid vahendeid. Erimeetmetest loobutakse. Edendamisele kuuluvad prioriteedid on need, mille puhul kontrollikoda leidis, et ELi lisandväärtus on piiratud – konsulaarkoostöö ja Välispiirifondi toetus Frontexi operatsioonidele. Kavandatakse Frontexi suuremat osalemist fondi haldamises, kuid ei koostöös liikmesriikidega ega otseselt hallatavate tegevuste raames ei nähta ette agentuuri ja komisjoni vahelist terviklikku teabevahetust. Lisaks puudub endiselt üldine kohustus registreerida Välispiirifondist rahastatud vara Frontexi tehniliste seadmete loendis.

Välispiirifondist strateegiliste piiripunktide nõrkade kohtade kõrvaldamiseks suunatud meetmed ning erakorralistele olukordadele reageerimise meetmed olid osaliselt mõjusad

41

Üks osa Välispiirifondi potentsiaalsest ELi lisandväärtusest on see, et fondi vahendeid saab suunata kõige pakilisematele probleemidele, milleks on enamasti kõige ohustatumad piirialad või üldised eriolukorrad. Välispiirifondist erakorralistele olukordadele reageerimiseks ja strateegiliste piiripunktide nõrkadele kohtade kõrvaldamiseks suunatud meetmete mõjususe hindamiseks uuris kontrollikoda Välispiirifondi vastavaid kulutusi. Auditiga leiti, et erimeetmeid kasutati lihtsalt liikmesriikide aastaprogrammide täiendamiseks. Liikmesriigid ja komisjon ei suutnud tagada Välispiirifondi eri osade vahelist koordineerimist, mistõttu puudus ülevaade, kus ja mis eesmärgil millist projekti rahastati.

42

Lisaks leidis kontrollikoda, et osa erakorraliste meetmete vahenditest kasutati mitteerakorraliste olukordade puhul või hallati projekte halvasti (vt 4. selgitus).

  4. selgitus

Osaliselt mõjus rahastamissüsteem eriolukordade puhul välispiiril

1. juhtum. Toetati meetmeid, mis ei olnud erakorralised

2011. aasta erakorraliste meetmete raames eraldati raha ainult kaheksale projektile kogusummas 7,5 miljonit eurot, et toetada liikmesriike, kes olid SIS II väljatöötamise lõppetapis, kuigi see projekt oli alanud juba aastal 2001. Ühel juhul oli liikmesriik kulud juba ka rahastanud.

2. juhtum. Näide erakorraliste projektide kehvast haldamisest

2010. aasta erakorralised meetmed hõlmasid kolme projekti, mille raames eraldati Itaaliale ligi 4 miljonit eurot, et hallata araabia kevade tõttu suurenenud sisserännet. Kontrollikoda auditeeris kahte projekti. Üks projektidest pidi rahastama sisserändajate riigisisest transporti²⁹. Taotluses ei olnud ühtegi viidet veetavate sisserändajate arvule, mistõttu oli kuludele vastava tulu hindamine võimatu. Transporditud sisserändajate tegelikku arvu ei teatatud ning see esitati alles pärast komisjonipoolset konkreetset nõuet. Ei edastatud ka teavet ees-märgiks seatud transpordiaja kohta ega muid üksikasju, mis võimaldanuks projekti hinnata. Lisaks kasutati ära vaid pool projekti eelarvest ning projekti lõpparuandes ei põhjendatud seda kuidagi. Ka teise auditeeritud projekti puhul³⁰ puudusid kvantifitseeritavad eesmärgid ja asjakohane aruandlus.

43

Välispiirifond eraldab igal aastal 10 miljonit eurot projektidele, mis on suunatud strateegiliste piiripunktide nõrkadele kohtadele. Need erimeetmeid ei sisaldunud komisjoni Välispiirifondi käsitlevas ettepanekus, vaid olid lisatud nõukogu poolt. Projektide valikumenetlus oli aeganõudev ning rakendusperiood (6 kuud) liiga lühike projektide jaoks, mis hõlmasid hankemenetlusi erivarustuse (nt helikopterid) hankimiseks. Seetõttu oli vahendite kasutusmäär madal. Näiteks Kreeka ei suutnud ajavahemiku 2008–2010 erimeetmete programmi raames oma vajadustele vaatamata ellu viia üheksat heakskiidetud projekti 11st. Kahe põhjalikult auditeeritud Itaalia erimeetme projekti puhul leidis kontrollikoda, et projekti mõnda osa kasutati väljaspool piiriala ning osa oli täiesti väljaspool Välispiirifondi ulatust (vt 5. selgitus).

  5. selgitus

Erimeetmeid kasutati väljaspool piiriala

Kontrollikoda vaatas läbi ühe erimeetmete projekti 2009. aastast ning ühe 2010. aastast. Mõlemad projektid viis ellu Itaalia siseministeerium ning varustuse lõppkasutaja oli politsei.

2009. aasta erimeetmed: kuueks kuuks renditi sõidukid, mida pidi kasutatama Itaalia lõunapoolsel merepiiril

Projekt esitati projektikonkursile, mille piirkondlikuks ulatuseks oli märgitud „Itaalia merepiir (Vahemeri ja Sitsiilia väin)”. Projektitaotluses oli märgitud, et projekt „suurendab piirivalve mõjusust sadamapiirkondades ning Vahemere keskosa rannikualadel.” Kõik 137 autot viidi aga põgenike kinnipidamiskeskustele (CIE), mis asuvad riigi põhjaosas Torinos, Milanos ja Bolognas, ega ole seotud välispiiri valvamisega. Komisjon kiitis kulud sellegipoolest heaks (lõplik toetussumma 950 688 eurot).

2010. aasta erimeetmed: piiripatrull

Projekti eesmärk oli osta politseisõidukid (taotlusest ei selgu, kui mitu autot tuleks osta ja mis on nende kasutusala) merepiiri patrullimiseks Itaalia lõunaosas ja eriti edelaosa rannikualadel. Sõidukeid kasutati aga kinnipidamiskeskuste (CIE)³¹ ja varjupaigataotlejate vastuvõtukeskuste (CARA) lähistel. Lõpparuande hindamisel märkis komisjon, et projekti raames ostetud 43 sõidukist 22 ei kasutatud projektitaotluses esitatud piirkonnas, sest kasutusalaks oli hoopis ülalkirjeldatud keskuste ümbrus. Seega luges komisjon asjaomased kulud (337 405 eurot) rahastamiskõlbmatuks (kokku heaks kiidetud 1 192 559 eurost moodustas lõplik toetussumma 560 259 eurot).

44

Võttes arvesse õigusaktidest tulenevaid kavandamispiiranguid ja rakendamisprobleeme, otsustas komisjon 2013. aastal erimeetmeid mitte ellu viia.

Toetati projekte, mida liikmesriik oleks niigi rahastanud, millel puudus asja-kohane vajaduste hindamine või mis hõlmasid märkimisväärseid rahastamiskõlbmatuid kulusid

45

Kontrollikoda leidis, et valimi viiest liikmesriigist kahes (Kreeka ja Hispaania), oli mitu projekti selleks ajaks, kui need lisati aastaprogrammidesse, riiklikult juba rahastatud, või kavatseti neid igal juhul rahastada. Sama olukord oli ka ühega kolmest auditeeritud erakorralisest meetmest, mille puhul juba projektitaotluses märgiti, et liikmesriik on eraldanud eelarvevahendid projekti täies mahus rahastamiseks. Kuigi fondi eeskirjade kohaselt võib nii toimida ja selline tegevus suurendab vahendite kasutusmäära, ohustab liikmesriigi kulutuste asendamine ELi vahenditega ELi lisandväärtust. Eelkirjeldatud juhtumite puhul ELi lisandväärtust ei loodud.

46

Kontrollikoja valimi kolmes liikmesriigis (Kreeka, Itaalia ja Poola) ei olnud teatud projektide ELi lisandväärtust võimalik kindlaks teha, sest projekti aluseks olevaid vajadusi ei olnud asjakohaselt hinnatud. Kahes liikmesriigis (Kreeka ja Itaalia) oli fondi ELi lisandväärtus piiratud, sest mõned projektid hõlmasid tegevuskulusid, nagu kütus ja tarbekaubad varustuse jaoks, mitte liikmesriikide välispiiri haldamise suutlikkuse suurendamist. Selliste kulude toetamine on küll lubatud ja võib eriolukordades ka põhjendatud olla, kuid fondi eesmärk on siiski toetada suut-likkuse suurendamist³², st infrastruktuuri või varustuse hankimise rahastamist, mitte jooksvate kulude katmist.

47

Välispiirifondi ELi lisandväärtust piirab ka mõne auditeeritud projekti rahastamiskõlbmatute kulude kõrge osakaal. Selle põhjuseks on kulud, mis ei ole kooskõlas fondi prioriteetidega, või varustus, mida ei kasutata ettenähtud paigas või ettenähtud viisil. Suurem osa kontrollikoja avastatud juhtudest olid jäänud olemasolevate riiklike juhtimis- ja kontrollisüsteemide poolt avastamata (punktiga 45–47 seotud näited on esitatud 6. selgituses).

  6. selgitus

Näiteid projektidest, mille ELi lisandväärtus oli väike või teadmata

Juba rahastatud projektide toetamine

Kreeka projekt 75 politseipatrull- ja reisijateveosõiduki hankimiseks lisati Kreeka 2009. aasta programmi märtsis 2011 pärast seda, kui sõidukid olid juba riigieelarvest saadud rahaga ostetud.

Vajaduste hindamise puudumine ja rahastamiskõlbmatud kulud

Itaalias auditeeris kontrollikoda projekti (2010. aasta programm), mille raames hangiti finantspolitseile (Guardia di Finanza) 355 töösõidukit, mille abil merepiiril sisserändajaid leida ja kindlaks teha. Lõplik toetusesaaja ei suutnud täielikult näidata, kuidas vajalike sõidukite arv paika pandi või mille alusel need eri üksustele jagati. Projekti raames ostetud sõidukite arv suurenes peamiselt seetõttu, et saadaval olid täiendavad vahendid. Kontrollikoda leidis, et sõidukeid kasutatakse tavaliseks politseitööks.

Asjaomase 355 sõiduki puhul ei olnud tehtud vajaduste hindamist ning arvestades, et Itaalia ostis ajavahemiku 2007–2010 iga-aastaste programmide raames kokku 1084 sõidukit, on olemas risk, et Välispiirifondi vahendid kulutatakse projektidele, mis ei vasta fondi prioriteetidele ning pakilisemad vajadused jäävad katmata.

Itaalia ühe teise projekti puhul, mille eesmärk oli soetada tarkvara ning laiendada Kesk- ja Põhja-Itaalia politseiametite vahelist valguskaabli infrastruktuuri, esitasid Itaalia ametnikud kontrollikojale vastukäivat teavet koguinvesteeringu suuruse ning rahastamiskõlblike kulude arvutamise kohta. Seetõttu ei saanud kontrollikoda kindlaks teha, millises ulatuses oli Välispiirifondiga seotud 2007. aasta programmis rahastamiskõlbliku kuluna deklareeritud 22 miljoni euro suurune summa, mida Välispiirifond pidi 50% ulatuses kaasrahastama.

Sarnaseid probleeme leiti ka Malta 2007. aasta programmis, kus summa suuruseks oli 540 000 eurot. Liikmesriik ei suutnud põhjendada, miks teatud kulud (peamiselt ehitustöödega seotud) olid projektile eraldatud.

3. foto

Välispiirifondist kaasrahastatud politsei patrullsõiduk Kreekas

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

Strateegilised ja tegevusalased puudused Välispiirifondi kavandamisel ja rakendamisel liikmesriikide ja komisjoni tasandil

48

Kontrollikoda hindas fondi mõjususega seotud peamisi protsesse ehk kavandamist ja projektide valikut, ning leidis, et programmid ei ole lülitatud riiklikusse strateegiasse ning neil puuduvad SMART-eesmärgid ja mõõdetavad näitajad. Kavandamist puudutavad nõuded tekitavad liiga suure halduskoormuse. Mõne liikmesriigi projektide valikumenetlused ei taganud liikmesriigi tegelike vajaduste katmist. Lisaks ohustasid finantsjuhtimist auditi käigus leitud puudused hankemenetlustes.

Programmid ei haakunud riiklike piirivalve- ja viisastrateegiatega…

49

Teatud liikmesriikides uuris kontrollikoda seda, kas ühe- ja mitmeaastased programmid põhinesid riiklikul piirihaldus- ja viisastrateegial ning kas need olid koordineeritud riiklike, muude ELi ja rahvusvaheliste fondidega. Välispiiride kontrolli, tagasisaatmist ja tagasivõtmist käsitleva Schengeni kataloogi 3. versiooni kohaselt peaks selline strateegia „ülesanded selgelt delegeerima” ning „sisaldama töökeskkonna, riskide ja ohtude hindamist, vajalike vahendite analüüse ning samuti tegevus- ja arengukavasid”. Ainult siis, kui on olemas selline terviklik hindamine, on Välispiirifondil võimalik saavutada maksimaalne mõjusus ja tõhusus. Kontrollikoda analüüsis Schengeni hindamiste alusel seda, kas riiklik strateegia põhines ühisel integreeritud riskianalüüsi mudelil³³ ja kas selles hinnati suhtelisi riske, mida tekitavad ohud piiride ja viisade haldamisele.

50

Kontrollikoja valimi viiest liikmesriigist neljas (st kõigis peale Poola) leidis kontrollikoda, et mitmeaastane programm (ja selle tulemusel ka üheaastased programmid) ei haakunud tervikliku strateegiaga, sest seda strateegiat ei eksisteeri. Olemas oli küll mitu väiksemat strateegiadokumenti, aga need käsitlesid sageli ainult üht ametiasutust. Kuigi mitmeaastased programmid pidid sisaldama riikliku ja Välispiirifondist eraldatava toetuse vastastikust täiendavust käsitlevat osa, leidis kontrollikoda, et selgitused olid puudulikud või ei olnud neid üldse. Kõigis viies liikmesriigis on ühine integreeritud riskianalüüs alles tegemisel või puudub üldse. Kuna puudus riskianalüüsile tuginev terviklik ülevaade, ei saa komisjon ja liikmesriigid objektiivselt kindlaks teha, kas Välispiirifondist rahastatud meetmed vastavad liikmesriigi üldstrateegiale, on suunatud tegelikele vajadustele, ning miks valis fond rahastamiseks just need meetmed.

51

Kolmes liikmesriigis (Hispaania, Malta ja Poola) leidis kontrollikoda tõendeid selle kohta, et Välispiirifondi ei koordineeritud asjakohaselt teiste ELi fondidega³⁴ või muude rahvusvaheliste fondidega³⁵. See seab ohtu asjaomaste fondide tõhususe ja mõjususe, sest fondide vahendid võivad olla suunatud sarnastele meetmetele.

… ning neil puudusid SMART-eesmärgid ning mõõdetavad näitajad

52

Kontrollikoda uuris, kas ühe- ja mitmeaastased programmid ja projektid hõlmasid SMART-eesmärke ja näitajaid, mis oleksid asjakohased, mõõdetavad, ning mida saaks võrrelda kavandatud sihtväärtusega.

53

Kontrollikoja valimisse kuulunud viie liikmesriigi ühe- ja mitmeaastased programmid ja projektid ei sisaldanud SMART-eesmärke ega mõõdetavaid näitajaid. Suurem osa programmikirjeldustest ei sisaldanud ka sihtväärtusi. Kreeka seadis 2008., 2009. ja 2010. aasta programmi eesmärgid alles pärast seda, kui projektid olid ellu viidud, muutes eesmärgid seeläbi tarbetuks. 2012. aasta programmide analüüs näitas, et kolme liikmesriigi puhul oli näitajate sõnastamine paranenud, kuid kahe puhul neist ei olnud tehtud edusamme näitajate sihtväärtuste määramisel.

54

Kuigi piirihalduse ja viisade väljastamise osas võib tulemus- ja mõjunäitajate määratlemine keeruline olla, on komisjon oma suunistes näidanud, et see on võimalik. Ühiste kohustuslike näitajate puudumise tõttu kasutasid liikmesriigid erinevaid näitajaid nii eri programmides kui ka sarnaste meetmete puhul, mistõttu oli asjakohane hindamine võimatu. Vaatamata liikmesriikide programmide eesmärkide ja näitajate ebakvaliteetsusele kiitis komisjon need heaks, sest fondi vahendid oli vaja ära kasutada (vt 7. selgitus).

  7. selgitus

Näited ebatäpsetest ja ebasobivatest näitajatest

Üks projekt hõlmas kahe keskmise suurusega laeva ostmist merepatrullideks ja seda rahastati Hispaania 2008. aasta programmi raames. Sarnaselt teistele Hispaanias auditeeritud projektidele³⁶ leidis kontrollikoda näitajaid, mis ei olnud asjakohased, ei olnud registreeritud ja/või olid määratud ilma, et vastutav asutus oleks lõpliku toetusesaajaga nõuetekohaselt konsulteerinud.

Projekti eeldatud tulemused olid väga ebamäärased ning enamasti puudusid selgitused selle kohta, kuidas saab mõõta näiteks merepatrullidele eraldatud vahendite tõhususe ja mõjususe suurendamist, missioonide julgeolekutingimuste parandamist ja piirijulgeoleku tugevdamist. Ainus mõõdetav eeldatav tulemus oli „vähendada ebaseaduslikult Hispaania Euroopa rannikule jõudvate aluste arvu”. Selle näitaja probleemiks on aga see, et põhjuslikku seost tegevuse ja tulemuste vahel tuleb korralikult analüüsida.

55

Komisjon on juba võtnud meetmeid mõne ühiste näitajate puudumisest tingitud puuduse parandamiseks, pakkudes ajavahemikuks 2014–2020 välja kohustuslikud ühised näitajad. Liikmesriigid peavad töötama välja programmipõhised näitajad.

Iga-aastaste programmide kavandamisega seotud nõuded põhjustavad liigset halduskoormust ja rakendamisraskusi

56

Mitmeaastastele programmidele lisaks tuleb koostada ka üheaastased programmid. Selle eesmärk oli parem järelevalve vastutavate asutuste rakendatavate programmide üle, kuid nõue tekitas liigset halduskoormust nii liikmesriikides kui ka komisjonis, ning põhjustas ka märkimisväärseid viivitusi. Liikmesriikide poolt alguses esitatud programmide kvaliteet oli kehv (sageli ei järgitud õigusaktidega seatud nõudeid) ja see põhjustas viivitusi üheaastaste programmide heakskiitmisel. Aastaprogrammi esmasest esitamisest ja lõpliku versioonini kulus keskmiselt 6,5 kuud. Selle tulemusena vähenes projekti rakendamiseks jäänud aeg sageli märgatavalt.

57

Välispiirifondi aastaprogrammid ei sobinud samuti hästi kokku keeruka varustuse jaoks vajalike pikkade hankemenetlustega. Sellest tulenevalt tekkis projektide elluviimisel viivitusi või ei saanud fond neid rahastada. Eeltoodud probleeme arvesse võttes koostatakse ajavahemiku 2014–2020 jaoks ainult mitmeaastased programmid.

Mõne liikmesriigi projektide valikumenetlused ei taganud tegelike vajaduste katmist

58

Kontrollikoda vaatas läbi liikmesriikide projektide valikumenetlused. Neis leiti tõsiseid puudusi Itaalias ning esimeste aastatega seoses ka Maltal, mistõttu on kahtlane, kas valituks osutusid ikka kõige asjakohasemad projektid.

59

Itaalias leiti mitu puudust vahendite jagamisel riigiasutuste vahel ning sellele järgnenud projektivalikus. Auditijälje täieliku puudumise tõttu ei olnud kontrollikojal võimalik kontrollida, mille alusel jagati vahendid lõplike toetusesaajate vahel 2007. ja 2008. aasta programmide raames. Hilisemate aastate puhul selgus vastutava asutuse põhjendustest, et toetuse jagamise kriteeriumid olid kas eksitavad või ei kohaldatud neid vahendite jagamisel. Seetõttu ei olnud võimalik põhjendada, miks suurendati pidevalt eraldisi siseministeeriumile (julgeolekuosakonnale, sisserände osakonnale ja piiripolitseile), mille ruumides paiknes ka vastutav asutus, samas kui teistele asutustele (nagu rannikuvalve) eraldatud toetusi vähendati. Sama ministeerium oli ka ainus Itaalia ametiasutus, mis sai perioodil 2007–2012 toetust erakorraliste ja erimeetmete raames, kuigi Itaalia piiri haldusega on seotud ka mitu muud asutust (eri ministeeriumide valitsemisalas). Teiste ametiasutuste kõrvalejätmine või tõrjumine tekitab riski, et nende vajadusi ei kaeta.

60

Kreekas asuva ajutise kinnipidamiskeskuse rajamise projekti valiku ja toetamise puhul ei järgitud lugupidava kohtlemise ja inimväärikuse põhimõtet (vt 8. selgitus).

  8. selgitus

Kinnipidamiskeskuse rahastamine Kreekas

Kontrollikoda kontrollis Lesbose saarel Paganis asuva ajutise kinnipidamiskeskuse (tuntud ka kui Mytilini ebaseaduslike sisserändajate keskus) üürikulusid. Projekti viis ellu vastutav asutus (avaliku korra ja kodanikukaitse ministeerium).

Vastutav asutus lisas 2008. aasta programmi selle hilisel läbivaatamisel projekti, mille eesmärk oli „majutada sisserändajad hotellides ja tubades”. Tegelikkuses aga rahastati Pagani keskuse üürimist ajavahemikul 1. jaanuar 2008 kuni 30. juuni 2010 (toetuse kogusumma oli 267 405 eurot).

Inimõigusteorganisatsioonid kritiseerisid keskust korduvalt selle kehvade tingimuste tõttu. Keskus oli algselt mõeldud laohooneks ja see muudeti keskuseks, kuhu majutada 300 inimest. 2008. aastal oli kinnipidamis-keskuses 720 sisserändajat. Tingimusi kirjeldati sõnadega „ebainimlikud” ja „tervistkahjustavad nii töötajatele kui ka kinnipeetavatele”³⁷. ÜRO Pagulaste Ülemvoliniku Amet külastas keskust oktoobris 2009 ning käskis selle sulgeda. Ajavahemiku oktoobri lõpp 2009 kuni juuni 2010 lõpetati järk-järgult keskuse kasutamine.

Ajal, mil tehti otsus projekti rahastada, olid vastuvõetamatud tingimused laialdaselt teada. Kreeka ametiasutused aga esitasid komisjonile eksitava projektikirjelduse ja komisjon plaanib nüüd, pärast lõpparuande analüüsimist, kulud lõppmaksest maha arvata.

Puudulikud hankemenetlused liikmesriikides ohustavad usaldusväärset finantsjuhtimist

61

Kontrollikoda auditeeris 11 projekti hankemenetlusi. Kaheksa menetlust ei vastanud asjakohastele õigussätetele või viidi läbi viisil, mis ei taganud kuludele vastavat tulu. Üks hankemenetlus (patrullkoerte ostmine Kreekas) kukkus ebasobiva menetluse tõttu täiesti läbi. Mais 2012 osteti küll 40 sõidukit, aga koerad olid juunis 2014 ikka veel ostmata.

62

Peamiseks puuduseks oli asjaolu, et kolm liikmesriiki ei põhjendanud asjakohaselt julgeoleku- ja kaitsealaste hangete erandklausli kasutamist. Näiteks ostis Hispaania 2007. aasta programmi raames 50 miljoni euro eest kaks lennukit merepatrullideks ja ebaseadusliku sisserändega võitlemiseks. Hispaania ametiasutused kuulutasid hanke salajaseks, kasutasid väljakuulutamiseta läbirääkimistega hankemenetlust ning küsisid pakkumust vaid ühelt tarnijalt. Julgeolekut ohustamata oleks saanud kasutada ka vähem ranget menetlust. Teistes liikmesriikides kasutati sarnastel juhtudel avatud hanget.

63

Muud hankemenetluste puudused olid sama tarnija kasutamine ilma piisava konkurentsita ning avalike sektori ametiasutuste puudulik suutlikkus ja teadmised.

64

Vaatamata sellele, et suur osa Välispiirifondi vahenditest kulutati hankemenetluste vormis, olid vastutavate asutuste poolsed hankemenetluste kontrollid viiest liikmesriigist neljas (kõigis peale Poola) ebapiisavad või olematud.

65

Seetõttu on oht, et Välispiirifondi teatud programmide rahaliselt kulukad meetmed (mis hõlmavad näiteks lennukite ja laevade hankimist) ei anna kuludele vastavat tulu.

Liikmesriikide vastutavate asutuste järelevalve puudused ning tõsised vajakajäämised komisjoni ja liikmesriikide tehtud järelhindamistes ei võimalda fondi üldtulemusi asjakohaselt hinnata

66

Kontrollikoda püüdis kindlaks teha, kas komisjon ja liikmesriigid kasutavad järelevalvet ja hindamist Välispiiri-fondi mõjususe analüüsimiseks ja parandamiseks. Leiti, et järelevalvet ja hindamist takistas tõsiselt SMART-eesmärkide ja mõõdetavate näitajate puudumine; puudus ka asjakohane projektide järelevalve ja aruandlus liikmesriikide tasandil, hindamine venis ja selles oli märkimisväärseid puudusi.

Liikmesriikidepoolne projektide järelevalve ja aruandlus on puudulikud

67

Üheski kontrollikoja valimisse kuulunud liikmesriikides ei teinud vastutav asutus piisavat järelevalvet, mis oleks võimaldanud asutusel projektide teostamist jälgida ning märgata seatud eesmärkidest kõrvalekaldumist. Kui järelevalvearuanded ka esitati, puudus neis sageli oluline teave, näiteks saavutatud tulemuste võrdlemine varem kindlaksmääratud näitajate või sihtväärtustega ning projekti teostamisetapis tehtud olulised muudatused. Kreekas ei tehtud projektide teostamisetapis ajavahemikul 2007–2009 üldse järelevalvet, sest tavaliselt lisati projektid aastaprogrammi pärast seda, kui need olid ellu viidud. Kohapealseid kontrolle vahel küll tehti, ent puudusid kontrollnimekirjad, mis oleksid näidanud, et kontrolliti rahastatud projektide kvalitatiivseid aspekte.

4. foto

Välispiirifondist kaasrahastatud piirivalvepunkt Hispaania-Maroko piiril El Tarajalis (Ceuta)

Allikas: Euroopa Kontrollikoda

68

Üheski viiest liikmesriigist ei sisaldanud lõpparuanded rahuldavat ülevaadet projekti ega aastaprogrammi saavutatud näitajatest või sihtväärtustest. Kolmes liikmesriigis leiti lõpparuannetest ebakõlasid ja vigu, mis mõjutasid andmete usaldusväärsust. Hispaanias muudeti projektide lõpparuande esitamine kohustuslikuks alles 2010. aasta programmi raames ning rakendamise üle hakati järelevalvet tegema alles alates 2009. aasta programmi elluviimisest. Auditi ajal (veebruar 2014) ei nõudnud Kreeka ikka projektide lõpparuannete esitamist, mis piirab märkimisväärselt teabe saadavust saavutatud projektitulemuste kohta. Itaalia vastutav asutus teatas kontrollikoja auditi tulemusel oma kavatsusest hakata tegema kontrollkülastusi.

69

Üheski kontrollikoja valimisse kuulunud liikmesriigis ei olnud fondi toetuse andmise alguses loodud asjakohast IT-süsteemi seatud näitajate talletamiseks. Kolm liikmesriiki (Hispaania, Itaalia ja Malta) on küll rahastamisperioodi teises pooles hakanud välja arendama vastutavat asutust toetavat IT-süsteemi, kuid ainult Itaalia süsteemil on olemas funktsioonid, mis võimaldavad määrata näitajad ning nende väärtused. Komisjoni suunistes ei selgitata selliste IT-süsteemide eeliseid ning võimalus parimate tavade vahetamiseks jäi kasutamata.

70

Liikmesriikide aruandlus ühenduse meetmete ja erimeetmete kohta sisaldab samasuguseid puudusi: puudub teave tulemuste kohta ning sageli pole esitatud kõige põhilisematki informatsiooni.

Nii komisjoni kui ka liikmesriikide tasandi järelhindamistes esines viivitusi ja tõsiseid puudusi

71

Komisjon koostöös liikmesriikidega vastutab fondi tegevuse asjakohasuse, mõjususe ja mõju hindamise eest. Esimese kahest järelhindamisest, mis hõlmas perioodi 2007–2010, pidi komisjon Euroopa Parlamendile ja teistele institutsioonidele esitama 31. detsembriks 2012.

72

Kontrollikoda analüüsis oma valimisse kuulunud liikmesriikide panust sellesse hindamisse ning leidis lünki, vigu ja ebatäpsusi kõigi viie liikmesriigi hindamisaruannetes. See vähendab märgatavalt lõpliku hindamisaruande usaldusväärsust. Liikmesriikide esitatud kvantifitseeritud teabe piiratud ulatuse põhjuseks oli osaliselt asjaolu, et andmed, mille kohta tuli aru anda, kinnitas komisjon alles 2011. aastal. Selleks ajaks olid kõik hindamisse lisatavad projektid alanud ja suurem osa oli ka juba lõpule viidud, mistõttu ei saanud liikmesriigid kogutavaid näitajaid enam muuta. Selle tõttu oli hindamises esitatud kvalitatiivse teabe kvaliteet üldiselt halb ning andmete tagantjärele kogumine ei olnud tõhus ja tekitas lisatööd.

73

Kontrollikoda analüüsis komisjoni lõplikku hindamisaruannet ning leidis hulgaliselt liikmesriikidest kogutud kvalitatiivse ja kvantitatiivse teabe kokkuvõtteid. Andmete esitusviis oli aga kirjeldav ning nende tähendust ei olnud analüüsitud. Näiteks esitati andmed ilma igasuguse kasuliku võrdlusteabeta või kujul, mis ei võimalda andmeid paremini mõista (näiteks „loodud või ajakohastatud süsteemide arv”). Lisaks ei käsitleta hindamises ei ühenduse, erakorralisi ega erimeetmeid, mis vähendab aruande väärtust veelgi. Seetõttu ei saa lugeda järelhindamist kasulikuks või usaldusväärseks aruandeks, mille abil hinnata Välispiirifondi tegelikku mõju.

74

Vaatamata tähtaja pikendamisele esitasid ainult kaheksa liikmesriiki 28st oma osa komisjonile õigeaegselt, mis vähendas komisjoni ja tema tellitud töövõtja aega andmetega töötada. Viivitusi esines ka komisjoni tasandil. Kontrollikoja audititöö lõpetamise ajal (märtsis 2014), ja enam kui aasta pärast tähtaega, ei olnud komisjon aruannet veel heaks kiitnud, mistõttu ei olnud teave Välispiirifondi sidusrühmadele kättesaadav.

18Komisjon kiitis kütusevautšeritega seotud ettepaneku heaks, kuigi see oli vastuolus liikmesriigile esitatud tolleaegsete suunistega. Suuniseid muudeti tagasiulatuvalt aastal 2012.

19Lisas esitatud liikmesriikide projektid nr 2, 9, 19, 21, 22.

20Lisas esitatud liikmesriikide projekt nr 25

21Otsuse nr 574/2007/EÜ artikli 3 lõike 1 punkt b.

22Kreeka aastaprogrammide lõpparuannete põhjal.

23Kontrollikoja auditeeritud viiest riigist neli on Ühtekuuluvusfondi riigid.

24Näiteks varustuse ostmise konkreetses prioriteedis märgiti, et vajadus sellise varustuse järele peab olema „Euroopa tasandil selgelt määratletud”. Kontrollikoda leidis aga, et selle prioriteedi tähendus ei olnud komisjonile ega liikmesriikidele arusaadav.

25Riiklike süsteemide arendamise hinnanguline maksumus oli 330 miljonit eurot, millest Välispiirifond eraldas 95 miljonit.

26Kontrollikoja eriaruanne nr 3/2014 „Teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi (SIS II) Euroopa Komisjoni poolsest arendamisest saadud kogemused” (http://eca.europa.eu).

27Näiteks ei saanud politseipatrullid SIS II-ga ühenduse saamiseks kasutada 110 mobiilset seadet (50 pihuarvutit rahastati aastaprogrammi 2007 raames ja 60 pihuarvutit aastaprogrammi 2008 raames), sest kavandatud turvalahendus ei olnud kasutatav ning SIS II ei olnud valmis. Malta ametiasutused tegelesid 2014. aastal selle probleemi lahendamisega.

28Uue viisataotluse esitamine teistes ELi liikmesriikides, kui esimene taotlus on tagasi lükatud.

29Projekt nr 3 (Sisserändajate riigisisene transport (Shifts)).

30Projekt nr 2 (piiriületuspunktides ja kinnipidamiskeskuste ümbruses patrullimiseks vajalike transpordivahendite arvu suurendamine (Recars)) erakorraliste meetmete loetelus, vt lisa.

31CIE ja CARA keskused asuvad üle terve Itaalia nii rannikualadel kui ka sisemaal.

32Vt otsus nr 574/2007/EÜ (artiklid 3 ja 4) ja komisjoni teatis SOLID programmi komiteele 18. oktoobril 2010.

33Frontexi ja liikmesriikide välja töötatud riskianalüüsi mudel, mida kasutab Frontex ja mida soovitatakse kasutada liikmesriikidel.

34Näiteks Euroopa Regionaalarengu Fond (ERF)

35Näiteks USA toetus piirihaldusprojektidele.

36Lisas esitatud liikmesriikide projektid nr 7, 8, 9, 11 ja 12.

37Piinamise ja ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise tõkestamise Euroopa Komitee aruanne Kreeka valitsusele Kreekasse tehtud külastuse kohta ajavahemikul 23.–29. september 2008 (CPT/INF (2009) 20).

Järeldused ja soovitused

75

Audit näitas, et Välispiirifond aitas kaasa välispiiri haldamisele ning edendas finantssolidaarsust. Fondi täiendav ELi lisandväärtus oli aga vähene ning üldiseid tulemusi ei olnud võimalik mõõta, sest vastutavate ametiasutuste järelevalve oli nõrk ning komisjoni- ja liikmesriikidepoolsetes järelhindamistes esines tõsiseid puudusi. Auditiga leiti tõsiseid puudusi fondi haldamises peamistes liikmesriikides (Kreeka, Hispaania, Itaalia ning esimestel rahastamisaastatel Malta). Nende puuduste tõttu valitseb oht, et piirihaldust ei parandata piisavalt seal, kus seda oleks kõige rohkem vaja.

Välispiirifond aitas kaasa välispiiri haldamisele, kuid üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta, sest puudusid SMART-näitajad ja hindamises esines tõsiseid puudusi

76

Kontrollikoda leidis, et ei ole võimalik hinnata, millises ulatuses Välispiirifond on toetanud oma prioriteetide rakendamist. Liikmesriikide programmidel puudusid SMART-eesmärgid ja mõõdetavad näitajad, mis koos ühiste näitajate puudumisega muutis komisjonipoolse asjakohase hindamise võimatuks. Vaatamata liikmesriikide programmide eesmärkide ja näitajate halvale kvaliteedile kiitis komisjon need heaks, sest fondi vahendid oli vaja ära kasutada (vt punktid 53 ja 54).

77

Vastutavad asutused ei teinud tulemuste saavutamise üle asjakohast järelevalvet või tegid seda ebapiisavalt. Järelevalve- ja lõpparuanded ei sisaldanud olulist teavet mõjususe kohta või oli teave ebausaldusväärne. Üheski kontrollikoja valimisse kuulunud liikmesriigis ei olnud IT-süsteemi, mis oleks fondi algetapist peale andmeid salvestanud. Ainult Itaalia oli sellist süsteemi edaspidiseks kasutamiseks välja töötamas (vt punkt 72). Liikmesriikidepoolne osa komisjoni tehtud hindamisaruandesse edastati viivitusega ja sisaldas tõsiseid puudusi (vt punkt 73).

78

Komisjon tegi ettepaneku võtta rahastamisperioodiks 2014–2020 kasutusele kohustuslikud näitajad ning liikmesriigid peavad välja töötama oma programmipõhised näitajad.

1. soovitus

Komisjon peaks:

–tagama, et kõik kasutatud näitajad oleksid asjakohased, mõõdetavad, ja vajaduse korral seotud sihtväärtusega;

–tagama, et näitajad kogutakse algusest peale ja töötatakse välja IT-süsteemid, kui neid veel ei ole;

–esitama liikmesriikidele selged suunised, et neil oleks ühine arusaam kohustuslikest näitajatest ja andmeid oleks võimalik järelevalve- ja hindamiseesmärkidel koondada;

–esitama hindamisaruanded õigeaegselt ning esitama sidusrühmadele alusandmete analüüsi.

2. soovitus

Liikmesriigid peaksid:

–hoolitsema selle eest, et neil oleks asjakohased teadmised SMART-eesmärkide ning mõõdetavate näitajate kavandamiseks ja kohaldamiseks;

–seadma sihtväärtused väljundi-, tulemus- ja võimaluse korral ka mõjunäitajatele;

–salvestama juba programmi alguses asjakohastes IT-süsteemides näitajate väärtused ning tagama teabe usaldusväärsus;

–kasutama struktuurifondide valdkonna sarnaste IT-süsteemide kasutamisel saadud kogemusi.

Välispiirifond on küll edendanud finantssolidaarsust, kuid selle ELi lisandväärtus on olnud vähene

79

Kontrollikoda leidis, et Välispiirifond aitas jagada liikmesriikide finantskoormust, mida põhjustas liidu ühiste välispiiri integreeritud haldamise kasutuselevõtt, kuid Välispiirifondi loodud täiendav ELi lisandväärtus oli piiratud:

a)konsulaarkoostöö alal;

b)Frontexi operatsioonide toetamisel;

c)erakorraliste ja erimeetmete puhul;

d)nende tegevuste puhul, mida rahastati või oleks rahastatud ka riiklikest vahenditest.

Fondi potentsiaali ei kasutatud täies mahus ära, sest motiveerimissüsteem oli puudulikult kavandatud.

80

Ajavahemikuks 2014–2020 esitas komisjon ettepaneku ergutada konsulaarkoostööd ja fondi toetust Frontexi operatsioonidele. Frontexi suurem kaasamine fondi haldamisse on küll kavandatud, kuid agentuuri ja komisjoni vahelist ühtlustatud teabevahetust nii koostöös liikmesriikidega kui otse hallatud programmide rakendamisel ei ole plaanis. Lisaks puudub endiselt üldine kohustus registreerida Frontexi tehnilise varustuse loendisse Välispiirifondi/Sisejulgeolekufondi rahastatud vara, millest võib Frontexile kasu olla.

3. soovitus

Konsulaarkoostöö tugevdamiseks:

–peaksid liikmesriigid ja komisjon pöörama rohkem tähelepanu ühiste viisataotluskeskuste loomisele ning muule konsulaarkoostööle, mitte konsulaatide remontimisele, kohandamisele või varustamisele.

4. soovitus

Frontexi tegevuse toetamiseks:

–peaks seadusandja kaaluma Sisejulgeolekufondist kaasrahastatud asjaomaste varade Frontexi seadmete loendisse registreerimise kohustuslikuks muutmist;

–komisjon peaks edastama Frontexile asjakohase, tervikliku ja õigeaegse teabe Välispiirifondi/Sisejulgeolekufondi rakendamise kohta liikmesriikides (programmid, iga-aastased rakendamisaruanded ja hindamised ning teave otse hallatud programmide ja projektide kohta). Teabe puhul tuleks võtta arvesse ka perioodi 2014–2020 uue raamistikuga seoses kasutusele võetud tegevustoetust ning topeltrahastamise vältimiseks tuleb paika panna usaldusväärne kontrollisüsteem.

Strateegilised puudused Välispiirifondi kavandamisel

81

Auditiga leiti, et viiest liikmesriigist neli ei kavanda Välispiirifondi programme osana terviklikust riiklikust piirihaldus-ja viisastrateegiast. Kõigis viies liikmesriigis on ühine integreeritud riskianalüüs alles arenguetapis või puudub üldse.

5. soovitus

Välispiirifondi riiklikud programmid peaksid tuginema terviklikule piirihaldusstrateegiale. Liikmesriikide strateegiad peaksid põhinema ühtse integreeritud riskianalüüsi mudeli abil tehtud riskianalüüsil.

6. soovitus

Seadusandja peaks kaaluma, kas muuta tulevikus Schengeni kataloogi strateegia- ja riskianalüüsialaste soovituste järgimine Sisejulgeolekufondi toetuse saamisel eeltingimuseks.

Puudused Välispiirifondi rakendamisel

82

Kolme peamise toetust saava riigi puhul (Kreeka, Hispaania ja Itaalia) leidis kontrollikoda Välispiirifondi kavandamisel, rakendamisel, järelevalves ja hindamises korduvaid puudusi, mis mõjutasid fondi mõjusust.

83

Kontrollikoja valimisse kuulunud liikmesriikide puhul (Poola välja arvatud) leidis kontrollikoda hankemenetlusi, mis seadsid ohtu fondi usaldusväärse finantsjuhtimise.

7. soovitus

Haldussuutlikkust tuleb tugevdada, näiteks komisjonipoolse koolituse või liikmesriikidevahelise parimate tavade jagamise kaudu.

8. soovitus

Liikmesriigid peaksid parandama hangetealast haldussuutlikkust ning kasutama Välispiirifondi/Sisejulgeolekufondi varade hankimisel võimalikult läbipaistvaid menetlusi.

IV auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Milan Martin CVIKL, võttis käesoleva aruande vastu 24. juuni 2014. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisa

Lisa

Auditeeritud projektid

Lõplik toetusesaaja
Projekti nimi
Iga-aastane tööprogramm
Välispiirifondi lõplikud kulutused kokku (eurodes)¹

Malta

1
Malta politsei – politsei sisserände osakond
Politsei sisserändeosakonna suutlikkuse suurendamine piirivalve ja patrullide osas
Projekti eesmärk oli vajaliku varustuse abil suurendada politsei sisserände osakonna tegevusvõimekust ja piirivalvevõimalusi eelkõige ebaseadusliku sisserändega võitlemiseks.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Merereisijate terminalide kooskõlla viimine Schengeni acquis’ nõuetega (VISET)
Projekti eesmärk oli viia Valletta sadama reisijate terminal vastavusse Schengeni acquis’ nõuetega ja parimate tavadega.
2007
540 234

3
Välisministeerium
Suurt viisade hulka käsitleva ja suure riskiga seotud uue konsulaadi rajamine ja ettevalmistused biomeetriliste andmete registreerimiseks
Projekti eesmärk oli täielikult renoveerida hiljuti ostetud ruumid uue konsulaarosakonna jaoks Moskvas. Renoveerimisprojekt pidi hõlmama vajalikke turvameetmeid ning võimaldama konsulaadil valmistuda edaspidiseks biomeetriliste andmete registreerimiseks.
2007
285 335

4
Malta relvajõud
Rannavalve patrullsõidukite ostmine Malta relvajõududele
Projekti raames eraldati Malta relvajõududele asendusalus, mis aitas laiendada kohalolu merel ning kiirendada sekkumisvõimet.
2008
7 200 000

5
Malta politsei
Üleminek SIS1-lt SIS2-le ja SIReNE1-lt SIReNE2-le
Üldeesmärk oli viia lõpule teise põlvkonna Schengeni infosüsteemi integreerimine riikliku politsei süsteemidega.
2008
2 037 810

6
Malta relvajõud
Malta relvajõudude piirikontrollisuutlikkuse parandamine – lennuki ostmine merepatrullideks
Projekti eesmärk oli parandada piirikontrollisuutlikkust, selleks osteti merepatrullideks mõeldud lennuk.
2009
7 269 636

Hispaania

7
Siseministeerium, infrastruktuuri ja materiaalse julgeoleku peadirektoraat
Tehniline tugi Schengeni infosüsteemile
Tehniline tugi Schengeni infosüsteemile selle parandamiseks, täiustamiseks ja arendamiseks.
2010
129 129

8
Siseministeerium, riiklik politseikorpus, mis on osa politseiameti tsiviilkaardist
Operatiivseadmete hankimine välispiirikontrolli jaoks
Meetme eesmärk oli hankida piiriületuspunktidesse tipptasemel varustus (dokumendikontrolli seadmed ja UV lambid), et parandada piirikontrolli kvaliteeti ja tõhusust.
2007
274 885

9
Siseministeerium, infrastruktuuri ja materiaalse julgeoleku peadirektoraat
Piirivalvurite hoonete remontimine ja korrastamine El Tarajali piiriületuspunktis Ceuta linnas
Remonditööd toetavad riikliku politseikorpuse ametnike tööd seoses isikute kontrollimisega riigi territooriumile sisenemisel või väljumisel.
2008
2 143 680

10
Siseministeerium, infrastruktuuri ja materiaalse julgeoleku peadirektoraat
Piirivalvurite hoonete remontimine ja korrastamine El Tarajali piiriületuspunktis Ceuta linnas
Remonditööd toetavad riikliku politseikorpuse ametnike tööd seoses isikute kontrollimisega riigi territooriumile sisenemisel või väljumisel.
2010
36 426

11
Siseministeerium, infrastruktuuri ja materiaalse julgeoleku peadirektoraat
Renoveerimis-, ajakohastamis- ja remonditööd Hispaania ja Maroko vahelisel piirialal (Ceuta ja Melilla)
Projektiga toetati videovalvevarustuse, piirialade kuivendussüsteemi, Ceuta turvaväravate ja Melilla vahitorni rahastamist.
2010
164 386

12
Siseministeerium, politsei ja tsiviilkaardi peadirektoraat, tsiviilkaardi piirkondlik üksus
Kahe merepatrulliks ja ebaseadusliku sisserändega võitlemiseks mõeldud õhusõiduki ajakohastamine. Sõidukid on ette nähtud tsiviilkaardi õhujõududele (õhusõidukid hangiti Välispiirifondi 2007. aasta programmi raames)
Kahe õhusõiduki ostmist kaasrahastati Välispiirifondi 2007. aasta tööprogrammi raames ning lepingu kogumaht oli 50 miljonit eurot. Kontrollikoja audit, mis käsitles edasist ajakohastamisprojekti, hõlmas ka seda ostu.
2010. aasta programmi kohaselt tuleb „õhusõidukeid edaspidiseid patrulliülesandeid silmas pidades ajakohastada, sest need on kogunud palju lennutunde. Korrastada tuleb sõidukite keresid ja osta peamisi varuosi”.
2010
6 398 873

13
Välisministeerium
Konsulaatide remontimine ja kohandamine
Projekt hõlmab konsulaatide kohandamist, laiendamist, ümberkavandamist ja ümberkolimist, et tagada konsulaatidele asjakohane varustus, töötajate turvalisus ning tõhusad viisataotlusmenetlused.
2010
835 695

Poola

14
Välisministeerium
Konsulaaresinduste varustamine biomeetriliste andmete kogumiseks vajalike seadmete ja tarkvaraga
Projekti eesmärk oli varustada konsulaaresindused biomeetriliste andmete kogumiseks vajalike seadmete ja tarkvaraga (nagu sõlmejäljeskännerid) Projekti rahastati kahe aastaprogrammi raames.
2007 ja 2008
389 604

15
Poola piirivalve
Õhusõidukite abil piirivalveoperatsioone teostava personali kvalifikatsiooni tõstmine
Spetsiaalse õhusõidukialase koolituse võimaldamine piirivalve pilootidele ja mehaanikutele teatud tüüpi sõidukite kasutamiseks (Sokol ja Kania helikopterid, Skytruck-lennuk). Koolitus hõlmas ka öönägemisseadmetealast koolitust ja juhendajakoolitust. Projekti rahastati kolme aastaprogrammi raames.
2007–2010
803 034

16
Poola piirivalve
Piirivalvele erisõidukite hankimine
Projekt hõlmas piirivalveteenistusele sõidukite hankimist ning seda rahastati kahe aastaprogrammi raames.
2008 ja 2009
3 571 588

17
Podkarpacie vojevoodkond
Riiki sisenemisega seoses tehtava üksikasjalikuks kontrolliks ettenähtud hoone remontimine Medyka-Szegine piiripunkti juures asuval teelõigul
Ukraina piiri ääres Medyka-Szegine piiriületuspunktis asuva sõidukite kontrollimiseks mõeldud hoone laiendamine. Kontrollpunktide arvu suurendati ühelt neljani ning varustati need uute kontrolliseadmetega.
2009
645 113

18
Poola piirivalve
Piirivalve kauginfoplatvormi laiendamine ja hooldus SIS II ja VIS-süsteemide rakendamiseks
Projekt koosnes neljast alaprojektist:

1)andmete kopeerimiseks ja dubleerimiseks kasutatava süsteemi arendamine ja hooldus – 1. etapp;

2)vestluste salvestamise süsteemi ajakohastamine ja hooldus;

3)süsteemi nõuetele vastava riist- ja tarkvaraplatvormi ajakohastamine ja hooldus;

4)arvuti tööjaamade hankimine piirivalve keskandmebaasile.

2010
1 078 749

Itaalia

19
Siseministeerium (Polizia di Stato)
Kesk- ja Põhja-Itaalias tegutsevaid piiripolitsei ja immigratsiooniameteid hõlmava ülekandevõrgu infrastruktuuri parandamine ning SIA ja VISA menetluste laiendamine
Meetme eesmärk oli kavandada, varustada ja kasutusele võtta telekommunikatsioonisüsteem. Valguskaablit pikendati täiendava 2600 km ulatuses, et ühendada omavahel piiripolitsei ametid, politsei kontrollpunktid ja politseijaoskonnad. Lisaks tõhustati ja laiendati SIA süsteemi (Anti-Immigration Information System) Kesk- ja Põhja-Itaalias.
2007
11 023 303

20
Sadamakaptenid (rannikuvalve)
Nelja avamerepatrulli veesõiduki hankimine
Meede jätkab 2007. aasta programmi projekti. Mõlemad projektid hõlmavad nelja automaatselt püstuva uppumatu igailma-aluse (klass 300) ostmist.
Neli patrull-laeva tegutsevad Sitsiilia ja Sardiinia territoriaalvetes.
2008
3 866 000

21
Siseministeerium (Polizia di Stato)
Lõuna-Itaalia praeguse sisserändekriisiga seotud täiendavate ennetamis- ja kontrollimeetmete toetamiseks vajalike kütusevautšerite hankimine
Piiripolitsei sõidukite jaoks diislikütuse ja bensiini kütusevautšerite ostmine. Kütus võimaldab teha täiendavaid patrulle seoses rändevoogudega Põhja-Aafrikast (araabia kevad, võimuvahetus muu hulgas Liibüas ja Tuneesias).
2009
572 312

22
Finantspolitsei (Guardia di Finanza)
Operatiivsõidukite hankimine
Projekti eesmärk oli hankida finantspolitseile mootorsõidukeid, et täita ülesandeid, mis on seotud merepiiridel sisserändajate leidmise ja kindlakstegemisega ebaseadusliku sisserändega võitlemise raames. Osteti 355 sõidukit.
2010
3 612 768

23
Siseministeerium (Polizia di Stato)
Lennuki ostmine piiripolitseile
Teise lennuki ostmine (esimene osteti 2009. aasta programmi raames) piiripolitseile, et tagada operatiivtegevuste koordineerimine, eelkõige seoses kriisiolukordade haldamisega, mis võivad ootamatult tekkida riigi territooriumi teatud paikades.
2010
3 377 748

Kreeka

24
Kodanikukaitse ministeerium / Kreeka politsei
Ühise koolitusstandardi kasutuselevõtt riigi politseijõudude personalile
Projekti eesmärk oli kasutada Frontexi ühist koolitusstandardit Kreeka politseikoolituse süsteemis. 448 osalejat said koolitust kolmel eri tasemel. Ühine standard näeb ette rändevoogudega tegelevate politseinike põhi- ja täiendkoolitust.
2007
600 079

25
Avaliku korra ja kodanikukaitse ministeerium
Lesbose saarel asuva ajutise kinnipidamiskeskuse üürikulud
Projekt hõlmas Lesbose saarel Paganis Mytilini lähedal asuva ajutise kinnipidamiskeskuse üürikulusid.
2008
200 554

26
Kodanikukaitse ministeerium / Kreeka politsei
Patrullimisel kasutatavate sõiduautode ostmine
Projekti eesmärk oli osta 75 sõidukit (politseitunnustega varustatud patrullautod ning tähistamata sõidukid), mida kasutada patrullimiseks piirilähedastel teedel, et kaitsta välispiire ebaseaduslike sisserändajate eest.
2009
1 115 807

27
Kodanikukaitse ministeerium / Kreeka politsei
Neliveoliste patrullsõidukite ostmine (maasturid)
Projekti raames osteti 69 sõidukit. Neid kasutatakse patrullimiseks raskesti ligipääsetavatel ja mägistel piirialadel, et takistada ebaseaduslike sisserändajate sisenemist Kreeka territooriumile.
2009
1 275 989

28
Välisministeerium
Toetus viisainfosüsteemi paigaldamiseks
Meetme eesmärk oli kaasrahastada N-VIS ja NET-VIS IT-süsteemide kavandamist, rakendamist, kasutuselevõttu ja personali koolitamist. Meede on osa mitmeaastasest programmist, mille eesmärk on võtta Kreeka konsulaatides kasutusele ELi viisainfosüsteem.
2009
2 984 335

29
Kodanikukaitse ministeerium
Piirivalves osalevatele politseiteenistustele vajaliku piiriinfrastruktuuri ehitamine ja ajakohastamine maismaapiiridel Albaania ja Türgiga
Meetme eesmärk oli parandada piiriala infrastruktuuri Kreeka ja Albaania ning Kreeka ja Türgi vahelistel välispiiridel, milleks ehitati kaks uut piiriületuspunkti Delvinakis ja Fereses.
2010
2 117 706

30
Kodanikukaitse ministeerium / Kreeka politsei
Politseikoerte ja nende transportimiseks mõeldud sõidukite ostmine
Projekti eesmärk oli hankida ligi 40 politseikoera ja sõidukid nende transportimiseks. Koerad pidid aitama avastada ebaseaduslikke sisserändajaid maismaapiiril. Koerte transportimiseks kavandati hankida neliveoga sõidukid, et kasutada neid piiriala mägisel maastikul.
2010
880 268

31
Kodanikukaitse ministeerium / Kreeka politsei
Toetus tegevuskulude katmiseks, mis hõlmab välispiiride integreeritud piirihaldussüsteemi rakendamist Kreeka-Türgi maismaapiiril ja ebaseaduslike sisserändajate esmast vastuvõtu- ja kinnipidamiskeskust Evose piirkonnas.
Kreeka politseiteenistuse tegevus- ja jooksvad kulud, sh piirivalvetegevusega seotud patrullsõidukite ja -laevade ning muu varustuse hoolduskulud ning sõidukite/laevade kütus ja varuosad. Hõlmab ka fotofilmi, fotode printimist, luminofoorlampe, rehve ja boilerit.
2010
706 011

1Kreeka kohta esitatud andmed on vastutava asutuse poolt kinnitatud ja esitatud. Komisjon ei ole neid aga veel heaks kiitnud.

Lisa

Erakorralised meetmed, ühenduse meetmed ja erimeetmed

Lõplik toetusesaaja
Projekti nimi
Aasta tööprogramm
Välispiirifondi lõplik kulu (eurodes)

Erakorralised meetmed

1
Luksemburgi Suurhertsogiriigi politsei, Luksemburg
LU NS.SIS II süsteemi ajakohastamine arenguetapist täieliku kasutusvalmiduseni (ICD 3.0 tase)
Riistvara ja peamiste arvutitarkvaralitsentside ostmine, et ajakohastada arenguetapis olevad süsteemid ja võtta need täielikult kasutusse. Ajakohastamine oli vajalik, et täita SIS II süsteemi kasutuselevõtu vahe-eesmärgid.
2011
575 857

2
Siseministeerium, riikliku julgeoleku osakond – sisserände ja piiripolitsei peadirektoraat, Itaalia
Piiriületuspunktides ja kinnipidamiskeskuste ümbruses patrullimiseks vajalike transpordivahendite arvu suurendamine (Recars)
Projekti raames osteti 40 politseisõidukit, et suurendada merepiiripolitsei ja immigratsiooniameti sõidukiparki. Eesmärk oli aidata kaasa politsei patrullisuutlikkuse suurendamisele Itaalia lõunaosas ning kogu Itaalia aladel, eriti lõunaosa kinnipidamiskeskuste lähedal.
2010
1 367 856

3
Siseministeerium, riikliku julgeoleku osakond – sisserände ja piiripolitsei peadirektoraat, Itaalia
Sisserändajate riigisisene transport (Shifts)
Meede hõlmas sisserändajate transportimist Lampedusast (kasutades kas õhu-, mere- või maismaatransporti), et võimaldada nende tuvastamist ja abistamist mitmes asjakohaselt varustatud paigas.
2010
1 665 247

Ühenduse meetmed

4
Belgia välisministeerium, väliskaubandus ja arengukoostöö, Belgia
Schengeni viisataotluskeskus Kinshasas
Projekti eesmärk oli luua esimene Schengeni ühine viisataotluskeskus. Iga osalev liikmesriik on vastutav taotluste käsitlemise tugiteenuste eest, taotlusmenetlused on aga tsentraliseeritud, mis võimaldab liikmesriikidel Kongo Demokraatlikus Vabariigis ressursse ühendada ja jagada. Belgia partner projektis oli Portugal (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Belgia välisministeerium, väliskaubandus ja arengukoostöö, Belgia
Maison Schengen Kinshasas
2007. aasta projekti „Schengeni viisataotluskeskus Kinshasas” jätk, sest projekti rakendamisel esines viivitusi ning seda ei suudetud 2007. aasta tööprogrammi raames täielikult ellu viia. 2013. aasta lõpus esindas keskus 17 Schengeni riiki.
2009
450 356

Erimeetmed

6
Itaalia siseministeerium, riikliku julgeoleku osakond – sisserände ja piiripolitsei peadirektoraat, Itaalia
Sõidukite üürimine kuueks kuuks, et neid kasutada Itaalia lõunapoolsel merepiiril (CAR2)
Projekt nägi ette 137 hästivarustatud sõiduki üürimist, et täiendada merepiirkondade politseiametite varustust ja seeläbi tõhustada politsei piirivalvesuutlikkust Itaalia lõunaosas. Suurem patrullsõidukite arv rannikuala patrullimiseks võimaldab kinni pidada piiri ebaseaduslikult ületada püüdvad sisserändajad.
2009
950 688

7
Itaalia siseministeerium, riikliku julgeoleku osakond – sisserände ja piiripolitsei peadirektoraat, Itaalia
Piiripatrull (Bor-trol)
Kavas oli osta 80 politseisõidukit, et täiendada merepiirkondade politseiametite varustust ja seeläbi tõhustada politsei piirivalvesuutlikkust Itaalia lõunaosas, eelkõige edelapoolsel rannikualal, kus on tekkinud eriolukord. Lõppkokkuvõttes osteti 43 sõidukit.
2010
560 259

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

I

Vastavalt Välispiirifondi loomise otsuse põhjendusele 4 kavandati fond kui ühenduse finantssolidaarsuse mehhanism, et toetada liikmesriike, kellel ühenduse huvides lasuvad pikaajalised ja suured finantskohustused.

Arvestades seda Välispiirifondi loomise selget põhimõtet, tuleks fondi ELi lisandväärtuse hindamisel käsitleda esmajoones selle võimet suurendada liikmesriikide suutlikkust, eeskätt teistest suurema koormusega liikmesriikide suutlikkust täita oma ülesandeid ja kohustusi tagada Euroopa Liidu liikmesriikide välispiiridel ühtne, mõjus ja tõhus kontroll ning Schengeni acquis’ kohaldamine.

Võttes arvesse, et Schengeni ala on omaette lisandväärtus, hõlmati Välispiirifond Schengeni ala juhtimise lähtealustesse, mille kohaselt kuulub ELi välispiiride kaitsmine konkreetsete liikmesriikide kohustuste hulka. Seetõttu näib, et asjaomaste liikmesriikide suutlikkuse suurendamine, investeerides Välispiirifondi vahendeid jõupingutustesse, mida riigid ise teevad piiride kontrollimiseks, on parim viis tagada ELi välispiiride tõhus haldamine ja tegelda just konkreetse rändesurve probleemiga.

Fondi loomise otsustamisprotsessi aegne seadusandja otsustas vastupidiselt komisjoni esialgsele ettepanekule, et ei lisa toetamise põhimõtteid loetlevasse Välispiirifondi loomise otsuse artiklisse 8 täiendavuspõhimõtet. Seega ei hõlmanud Välispiirifond, mida pidid reguleerima vastastikuse täiendavuse, kooskõlastatuse ja vastavuse põhimõtted, erinevalt struktuurifondidest oma ülesehituses täiendavuspõhimõtet.

III

Lisaks finantssolidaarsuse edendamisele on liikmesriikide oluline rahaline toetamine prioriteetsete projektide, näiteks SIS II, VISi ja Eurosuri elluviimisel näidanud, et fond pakkus tegelikku Euroopa lisandväärtust.

Esialgsed probleemid riiklike programmide näitajate väljatöötamisel ja vahehindamisel ilmnenud puudused raskendasid siiski fondi saavutustest täpse ülevaate saamist.

IV

Puudus kohustus lülitada Välispiirifondi kavandamine riiklikusse piirivalve- ja viisastrateegiasse.

Välispiirifondi toetuse saajad on peaaegu eranditult riiklikud ametiasutused, kel on valdkonnas ainupädevus; seepärast oli toetusesaajate valimine fondi puhul üldjoontes lihtne.

Mõned liikmesriigid peavad usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte täielikuks täitmiseks siiski oma hankemenetlusi parandama.

V

Hispaania ja Kreeka puhul võib fondi juhtimise mõnda aspekti lugeda tõsiseks puuduseks (eeskätt madalat rakendamismäära Kreekas), kuid need esinesid vaid fondi rakendamise esimestel aastatel ning olid peamiselt tingitud fondi võimalusi käsitlevate õigusaktide hilisest vastuvõtmisest ja pikkadest hankemenetlustest.

Malta ja Itaalia puhul võib kontrollikoja täheldatud probleeme põhjendada fondi uudsuse ja vastutavate asutuste kogenematusega.

VI a)

Komisjon on seisukohal, et näitajatega seotud soovitust on järgitud Sisejulgeolekufondi käsitlevates õigusaktides, nähes ajavahemikuks 2014–2020 ette kohustuslikud ühised näitajad.

Teise probleemiga seoses nõustub komisjon soovitusega ning on kindel, et seda käsitletakse lõplikus hindamisaruandes.

VI b)

Komisjon nõustub soovituse esimese osaga (Frontexile esitatav teave Välispiirifondi rakendamise kohta) ja on seisukohal, et ajavahemikku 2014–2020 hõlmava Sisejulgeolekufondi määruse õiguslikes alustes on seda järgitud.

Komisjon saab siiski vaid osaliselt nõustuda sellega, et kaasrahastatud varad tuleks süstemaatiliselt Frontexi seadmete loendisse kanda. Registreerimist ja seadmete andmist Frontexi käsutusse reguleeritakse Frontexi eeskirjade, mitte fondi käsitlevate õigusaktidega. Lisaks konsulaatide remontimisele, kohandamisele või varustamisele edendab komisjon ühiseid viisataotluskeskusi ja muid konsulaarkoostöö vahendeid.

Sisejulgeolekufondi välispiiride ja viisade rahastamisvahendi erimeetmete raames ostetud tooted, mis vastavad Frontexi vajadustele, tuleb registreerida Frontexi seadmete loendis.

VI c)

Komisjon ei nõustu sellega, et Sisejulgeolekufondi toetus seatakse sõltuvusse riikliku strateegia väljatöötamisest. Schengeni acquis’ga seotud tingimuslikkus on sätestatud Sisejulgeolekufondi tegevustoetuse õiguslikes alustes.

VI d)

Komisjon nõustub tõsiasjaga, et mõnes liikmesriigis tuleks avaliku hanke menetlusi parandada, ning pöörab sellele küsimusele juba erilist tähelepanu.

Sissejuhatus

11

Komisjon on nõus sellega, et suurte liikmesriikide puhul võib enamiku kulutusi katta riik, kuid see ei pruugi kehtida väikeste liikmesriikide puhul, kellele laekub suhteliselt suur Välispiirifondi eraldis, mis võib kõnealuses valdkonnas liikmesriikide investeerimisvõimele väga suurt võimendavat mõju avaldada.

Fond on peamine vahend, mis väljendab selgelt liikmesriikidevahelist finantssolidaarsust Schengeni ala välispiiride haldamisel.

Tähelepanekud

26

Komisjon tunnistab, et isegi kui eri allikatest (lõpparuanded, järelhindamine) lähtuv osaline teave on kättesaadav ja võimaldas hinnata fondi mõningaid tulemusi, ei ole üldtulemusi olnud siiani võimalik mõõta. Seda tehakse lõpliku järelhindamise raames. Mõnes liikmesriigis esines esimeste üheaastaste programmide järelevalves ja hindamises puudusi, konkreetselt puudusid SMART-näitajad. See oli seotud fondi uudsuse ja asjaomaste vastutavate asutuste kogenematusega. Alates 2012. aastast on olukord paranenud.

27

Viiest kontrollikoja poolt kindlakstehtud projektist kolmega (9., 21. ja 22. projekt) toetati täiel määral Välispiirifondi prioriteete ning rahastati vaid toetuskõlblikke kulusid. Eeskätt patrull-laevad (9. projekt), mille Hispaania ametiasutused ostsid väliste merepiiride valveks, olid fondi toetuse saamiseks täiesti kõlblikud, sest ostu kasutati väliste merepiiride tarbeks. Tõsiasi, et seda ei kasutatud kõige ohtlikumatel välistel merepiiridel, ei muuda ostu toetuskõlbmatuks ning on seotud viisiga, kuidas Hispaania ametiasutused järelevalvevahendeid laevastiku raames haldasid.

Komisjon on teadlik punktis 60 nimetatud projektiga seotud probleemidest ning aastaprogrammi lõpetamisel arvatakse rahastamiskõlbmatud kulud rahastamiskõlblikest kulutustest maha.

28

Alates 2011. aasta programmidest on liikmesriigid näitajaid oluliselt rohkem kasutanud. Esialgsed probleemid olid tingitud liikmesriikide puuduvatest kogemustest ja raskusest näha kavandamisetapis ette mõõdetavad näitajad, hoolimata komisjoni algsetest suunistest.

29

Välispiirifondi üldine kasutusmäär on rahuldav, vaatamata asjaolule, et tegemist oli uue fondiga. Kreeka puhul oli esimeste aastaprogrammide üsna madal rakendamismäär tingitud piiratud haldussuutlikkusest ja pikkadest hankemenetlustest, millele on komisjoni toel nüüd tähelepanu pööratud, et muu hulgas suurendada ELi vahendite ärakasutamise määra, ning eeldatavasti on need jõupingutused alates 2011. aastast rakendamisele positiivset mõju avaldanud.

30

Välispiirifond hõlmati Schengeni ala juhtimise lähtealustesse, mille kohaselt kuulub ELi välispiiride kaitsmine konkreetsete liikmesriikide kohustuste hulka. Seetõttu näib, et asjaomaste liikmesriikide suutlikkuse suurendamine, investeerides Välispiirifondi vahendeid jõupingutustesse, mida riigid ise teevad piiride kontrollimiseks, on parim viis tagada ELi välispiiride tõhus haldamine ja tegelda just konkreetse rändesurve probleemiga.

Kuigi fondiga soodustati ja toetati täiendava suutlikkuse loomist liikmesriikide koostöö kaudu, loetakse seda aspekti kõrvalelemendiks.

31 a)

Palun vaadake vastuseid punktidele 32–34. Liikmesriigid kasutasid oma programmides peamiselt konkreetseid prioriteete ja seda tegid isegi liikmesriigid, mis ei pidanud oma kaasrahastamise määrasid suurendama (ühtekuuluvusfondi riigid).

31 c)

Välispiirifondi mehhanism ühenduse meetmete raames erakorralistele olukordadele reageerimiseks oli tõhus, arvestades konkreetseid olukordi ja asjaolusid, mille puhul erakorralist sekkumist rakendati. Asjakohaselt rahastati mõnele suurele eriolukorrale reageerimist ja erilise surve all olevate liikmesriikide (nt Itaalia ja Kreeka) projektide mõjusat toetamist, aidates kaasa kohapealse olukorra parandamisele.

Komisjon nõustub siiski kontrollikoja tähelepanekuga Välispiirifondi erimeetmete kavandamise kohta.

31 d)

Fondi rakendamise esimestel aastatel rahastati Välispiirifondist mõnda projekti, mida oleks riiklikest vahenditest niigi rahastatud. Arvestades asjaolu, et tegemist oli kõnealuse valdkonna esimese põlvkonna fondidega, oli see esimeste aastate eraldiste kaotsimineku vältimiseks peaaegu paratamatu. Vastavalt liikmesriikidega koostöös toimuva haldamise põhimõtetele hinnatakse kulude rahastamiskõlblikkust programmi lõpetamisajal (mitte kavandamisetapis). Lisaks korraldab komisjon auditeerimised, mille tagajärjel tehakse vajaduse korral finantskorrektsioonid.

32

Komisjonis vastuvõetud Välispiirifondi käsitlevate strateegiliste suunistega kehtestati raamistik, millega tagatakse, et fondi kavandatakse ja rakendatakse kooskõlas asjakohaste ELi poliitikameetmetega ning et see tugineb fondi viiele prioriteedile.

Isegi kui konkreetsed prioriteedid ei pakkunud ühtekuuluvusfondi riikidele nagu Malta ja Hispaania täiendavaid finantssoodustusi, on liikmesriigid konkreetseid prioriteete laialdaselt oma kavandamistöös kasutanud: neile vastavalt planeeriti peaaegu 720 miljonit eurot, mis moodustab 45% kõikidele liikmesriikidele ajavahemikul 2007–2013 Välispiirifondist eraldatud kogusummast.

33

Konkreetsete prioriteetide mõned elemendid/nõuded on tõlgendustele avatud, kuid enamiku prioriteetide puhul (9 prioriteedi puhul 12-st) olid nõuded selged ja võimaldasid liikmesriikidel neid kavandamisprotsessi vältel tõhusalt järgida.

Seoses Välispiirifondi kavandamistöö ümbersuunamisega mõnele peamisele strateegilisele prioriteedile (VIS, SIS II, Eurosur, konsulaarkoostöö, tipptasemel seadmed) näitas VISi, SIS II ja Eurosuri edukas kasutuselevõtt kõikides liikmesriikides Välispiirifondi asjakohast panust, kuigi asjaomast aruandlust tuleb alles analüüsida.

34

Osana üldisest tööst, mis tehakse iga aastaprogrammi lõpetamismeetmete raames, ning osana üldisest järelevalvest, mida komisjon rakendab riiklike programmide suhtes (sh järelevalvemissioonid), jälgib komisjon kooskõlas punktile 32 antud vastusega konkreetsete prioriteetide kohaldamise ulatust, vaadates konkreetsete prioriteetide alusel rahastatavad konkreetsed tegevused üle.

1. selgitus

Nagu punktidele 33 ja 34 antud vastustest nähtub, jälgis komisjon liikmesriikides rakendatavate aastaprogrammide järelevalve raames programmi eelnõu analüüsimise etapis, programmi rakendamise ajal ja lõpetamisel, kuidas konkreetseid prioriteete kasutati.

VISi ja SIS II edukas käivitamine kõikides liikmesriikides näitab fondi üliolulist rolli nende kahe suuremahulise IT-projekti elluviimisel. Vaatamata mõlema süsteemi väljatöötamise ja kasutuselevõtuga seotud keerulistele tingimustele, võimaldas Välispiirifondi pakutav paindlikkus (eeskätt läbivaatamiste kaudu) SIS II ja VISi sujuvat rahastamist.

36

Liikmesriikide algatused olid piiratud ja aastaprogrammide raames eelistati rahastada oma viisaosakondade remonti ja ajakohastamist, et vastata viisaeeskirjade ja VIS-määruse nõuetele, mis on välispiiride nõuetekohase haldamise tagamiseks samuti hädavajalik.

Põhjuseid, miks fond konsulaarkoostööprojektide väljatöötamist vähem mõjutas, on analüüsitud ja järgmise kavandamisperioodi tarbeks on sellest kogemusi omandatud. Konkreetselt on laiendatud konsulaarkoostöö ulatust muudele konsulaarkoostöö viisidele kui viisaeeskirjades ettenähtud ühised viisataotluskeskused (kahasse üürimine, esindamine, teenuse ostmine allhanke korras), mis pakub liikmesriikidele rohkem võimalusi. Seda on nüüd kajastatud ajavahemikuks 2014–2020 ettenähtud Sisejulgeolekufondi õiguslikes alustes (Piirid ja viisa – erimeetmed).

37

Välispiirifondi ei kavandatud eesmärgiga pakkuda „Frontexi koordineeritud operatsioonidele” otsest tuge, vaid toetada liikmesriikide jõupingutusi Euroopa Liidu välispiiride haldamisel ja eeskätt kõige rängemalt rändesurvega kokku puutuvaid liikmesriike. Ühisoperatsioone rahastatakse Frontexi enda eelarvest. Komisjoni tegi siiski ettepaneku konkreetse 3. prioriteedi kohta (1), et suurendada liikmesriikide suutlikkust osaleda Frontexi koordineeritud operatiivkoostöös ja/või sellele kaasa aidata. Selle konkreetse prioriteedi raames eraldati ajavahemikul 2007–2013 liikmesriikide aastaprogrammides ligikaudu 30 miljonit eurot (ligikaudu 2% liikmesriikidele Välispiirifondist eraldatud kogusummast).

38

Kõiki seadmeid, mis liikmesriigid on Välispiirfondi toetusega ostnud, ei ole järjepidevalt Frontexi ühisoperatsioonideks vaja. Lisaks reguleeritakse Frontexi loendis registreerimist ja seadmete kasutada andmist Frontexi põhieeskirjadega ning seega saab tehniliste vahendite kättesaadavusega seotud küsimusi lahendada üksnes Frontexi määrust arvestades.

See põhjendab, miks seadusandjad ei ole nimetatud tingimust Välispiirifondi loomise otsuses sätestanud. Ajavahemikuks 2014–2020 ettenähtud Sisejulgeolekufondi välispiiride ja viisade rahastamisvahendi tingimustes on sätestatud Frontexi seadmete loendis registreerimise kohustus, kuid üksnes seadmete puhul, mis on ostetud Frontexi ühisoperatsioonideks vajalikele seadmetele eraldatud konkreetsete vahenditega, mis on parim viis luua liikmesriikide kohustamise ja Frontexile ühisoperatsioonideks vajalike seadmete tagamise vahel tasakaal.

39

Kooskõlas Välispiirifondi loomise otsuse artikli 53 lõikega 3 edastab komisjon kõik aastaprogrammide rakendamise heakskiidetud lõpparuanded agentuurile. Teave edastati Frontexile mõningase hilinemisega, arvestades, et enamik ajavahemikuga 2007–2010 seotud aastaprogramme lõpetati ajavahemikul 2012–2013.

See ei piiranud siiski Frontexi kavandamis- ja tegutsemisvõimet, sest agentuuri iga-aastane operatsioonide planeerimine põhineb liikmesriikidelt iga-aastastel kahepoolsetel läbirääkimistel saadud teabel ning tehniliste varade kättesaadavuse osas tuginetakse Frontexi tehniliste vahendite loendile.

40

Frontexiga teabe vahetamiseks tehtavate jõupingutuste tõhustamiseks võttis komisjon 2014. aastal kasutusele elektroonilise platvormi CIRCABC, et koondada ja edastada vajalikku teavet ning luua Välispiirifondi dokumentide alaline kogu, mida Frontexi eri teenistused/üksused saavad kergesti kasutada.

See platvorm tagab täieliku juurdepääsu Välispiirifondi lõpparuannetele ja muule olulisele teabele Välispiirifondi vahendite, eeskätt Välispiirifondi pooleliolevate aastaprogrammide ning Välispiirifondi ühenduse meetmete ja erimeetmete raames rahastatud projektide kohta.

Lisaks Välispiirifondi dokumentide kättesaadavaks tegemisele tegi komisjon ettepaneku sihtotstarbelisema teabe pakkumiseks; eeskätt tehakse kätte-saadavaks riikide toimikud, milles käsitletakse liikmesriigiti Välispiirifondi ajavahemiku 2007–2013 aastaprogramme. Lisaks võib vajaduse korral teha kättesaadavaks ka mõned temaatilised toimikud (nt koolitused, Eurosur).

Komisjon esitab Frontexile teabe meetmete kohta, mida rahastatakse liikmesriikidega koostöös toimuva haldamise ja tsentraliseeritud haldamise kaudu. Tõhus teabevahetus nõuab ka seda, et Frontex jagaks komisjoniga agentuuri ja liikmesriikide iga-aastastelt kahepoolsetelt ja muudelt läbirääkimistelt pärinevat teavet, mida komisjon on mitu korda taotlenud.

41

Erimeetmed on lülitatud õiguslikke aluseid käsitlevatesse läbirääkimistesse ja need ei kuulunud komisjoni esialgse ettepaneku juurde. Kogemus on näidanud, et erimeetmete rakendamise õigusraamistikus esines mitu viga, mis on nimetatud meetmete sujuvale rakendamisele kahjulikuks osutunud: väga koormav protsess, mille tagajärjel määratleti erimeetmetega seotud geograafilised piirkonnad (millega kaasnes kiiresti muutuvate ohtude probleem, mida ei saanud kohe arvesse võtta) ja väga lühike rakendamisperiood.

Seepärast võib komisjon nõustuda tõsiasjaga, et erimeetmed ei olnud algusest peale hästi kavandatud.

Mõned suure rändesurvega kokku puutuvad liikmesriigid on kasutanud täiel määral ühenduse meetmete rakendamist erakorraliste meetmete rahastamiseks ja võimalust kiireloomulistele olukordadele reageerimiseks aastaprogrammid üle vaadata. Euroopa lisandväärtuse seisukohast ei saa seda kuidagi kritiseerida, sest rahastatud meetmed võeti kogu Schengeni ala huvides välispiirilõikudel, kus suur rändesurve seadis julgeoleku taseme ohtu. Rõhutada tuleb, et ka rändekriisist kaudselt mõjutatud liikmesriigid toetasid lisavahendite jaotamist erakorralise rahastamise kaudu, et aidata piiririike nagu Itaalia ja Kreeka.

42

Isegi kui ühenduse meetmete raames võetud erakorraliste meetmete õigusraamistik ei olnud parim võimalikest, oli selle mehhanismi alusel võetud meetmete rahastamine alati õiguspärane ja vastas eriolukorrale/kriisiolukorrale. Ajavahemikul 2007–2013 saadud kogemusi kasutati ajavahemikuks 2014–2020 ettenähtud Sisejulgeolekufondi puhul.

Teatud teabe puudumine projektitaotluses ei tähenda automaatselt, et meedet hallati halvasti. Selle hindamisel tuleb arvestada ettenägematuid olusid, milles neid meetmeid hallatakse ning mis eristavad neid tavalisest ühenduse meetmest, eeskätt rahastatud meetme eeldatavaid tulemusi käsitleva üksikasjaliku eelteabe andmise aspektist.

4. selgitus, 1. juhtum

SIS II väljatöötamise lõppetapi rahastamine mõnes riigis oli eriolukord, sest 2011. aasta teiseks pooleks kavandatud SIS II katsete lõpetamise ebaõnnestumine või viivitus ühes liikmesriigis oleks põhjustanud viivituse kogu projektis.

Seega oli finantstoetuse andmine liikmesriikidele, kelle valmisolek katsete lõpetamiseks 2011. aastal sellest sõltus, Välispiirifondi käsitleva õigusakti artikli 7 punkti c tähenduses eriolukord.

Seepärast tegi komisjon 2011. aastal märkimisväärseid jõupingutusi eesmärgiga vähendada ohtu, et liikmesriigid viivitavad SIS II ajakava järgimisega, kuna neil puuduvad finantsvahendid riiklike SIS II komponentide arendamise ja katsetamise lõpuleviimiseks. Komisjon kutsus riiklikke ametiasutusi üles seadma SIS II kehtivate riiklike Välispiirifondi eraldiste raames prioriteetsemale kohale. Samuti korraldas komisjon Välispiirifondi ühenduse meetmete raames võetavate erakorraliste meetmete projektikonkursi, mille alusel pakuti kaheksale kõige rohkem täiendavaid vahendeid vajavale liikmesriigile (riigid, mille Välispiirifondi eraldised olid väga väikesed ja/või mis kasutasid fondi vahendeid välispiiride valdkonna muude prioriteetide jaoks) lisaks 7,5 miljonit eurot.

4. selgitus, 2. juhtum

Projekti eesmärk oli „tagada 2011. aasta suvel Itaalia lõunaosa rannikule saabunud sisserändajate õhu-, maa- ja meretransport”. Sisserändajate riigisisese transpordi projektide (Shifts-projektide) esitamise ajal oli selliste riikide nagu Liibüa murranguliste sündmuste tagajärjed endiselt ettearvamatud ega võimaldanud seega selget ülevaadet sellest, kui suureks kujuneb edaspidi Itaaliasse saabuvate sisserändajate ja varjupaigataotlejate täpne arv. Lisaks oli võimatu prognoosida, kui palju lisakohti on mandri vastuvõturajatistes, kus sisserändajad peaksid olema ja kui palju neid peaks olema. Sedalaadi erakorraliste meetmetega saavutatud edu saab mõõta alles tagantjärele, sest ettenägematute sündmuste ja keerulise töökeskkonna tingimustes on keeruline näitajaid sätestada. Teises auditeeritud projektis käsitleti patrullsõidukite ostmist. Sisserändajate transportimine oli teisene eesmärk. Seepärast on komisjon seisukohal, et erinevalt Shiftsprojektist ei olnud transporditud sisserändajate arv meetme hindamisel asjakohane näitaja.

43

Erimeetmete rakendamisel tekkinud probleemidest on järeldused tehtud ja ajavahemikuks 2014–2020 ettenähtud Sisejulgeolekufond ei sisalda enam seda mehhanismi.

Ajavahemikul 2008–2010 rakendati mõningaid meetmeid väljaspool projektikonkursis määratud piirialasid. Esimesel juhul nõudis toetusesaaja siiski selgesõnaliselt erandit ja komisjon nõustus, sest erand oli otseselt seotud asjaomaste piirialade olukorra lahendamiseks võetud meetmetega (palun vaadake 5. selgitust käsitlevat põhjendust). Teisel juhul, nagu kontrollikoda märkis (5. selgitus, kolmas lõik), võttis komisjon vajalikud meetmed, et katta asjaomase konkursikutse kohastest toetuskõlblikest piirialadest väljaspool kasutatavate autode kulud.

5. selgitus, 2009. aasta erimeetmed

Kuigi 2009. aasta erimeetmete konkursikutses piirdus territoriaalne ulatus Itaalia merepiiriga, taotles toetusesaaja projekti rakendamise ajal ametlikult projekti geograafilist laiendamist piirkondadele, mida araabia kevadest tulenev erakorraline rändesurve kaudselt mõjutas, täpsemalt nende kinnipidamiskeskuste piirkondadele, kuhu sisserändajad üle viidi. See projekt hõlmas ajavahemikku 2011. aasta märtsist augustini, mille vältel Tuneesia ja Liibüa revolutsioonidele järgnenud rändajate väljavool Tuneesiast saavutas haripunkti. Oma muutmistaotluses nimetasid Itaalia ametiasutused konkreetselt vajadust leevendada lõunapoolsete piirkondade koormust (Itaalia piirile saabus ligikaudu 40 000 sisserändajat), transportides sisserändajad muudesse majutuskeskustesse kõikjal riigi territooriumil, ning vajadust tagada sõidukite ulatuslikuma kohaloluga nende keskuste ümbruskonnas piisav turvalisus. Massilise saabumise tõttu konkursikutse valitud piirkonnas oli hädavajalik viia sisserändajad üle kohtadesse, kus neid on võimalik nõuetekohaselt kontrollida, et vabastada toetuskõlblikes piirkondades paiknevad taristud. Seega teenis komisjonilt loa saanud laiendamine fondide eesmärke ega kaldunud kõrvale konkreetses konkursikutses nimetatud geograafilisest keskmest, sest olukord nendes piirkondades sõltus teistes piirkondades võetavatest meetmetest. Selle tulemusel pidas komisjon pärast lõplike kulutaotluste hindamist järjekindlalt toetuskõlblikeks ja vastuvõetavateks kulusid, mis olid seotud lõunapoolsest merepiirist kaugemal asuvate aladega.

5. selgitus, 2010. aasta erimeetmed

Selle projekti puhul ei olnud Frontexi riskianalüüsi aruandes täpsustatud piirkondadest kaugemal kasutatavate autode rahastamine põhjendatud. Seega lükkas komisjon väljaspool toetuskõlblikke piirkondi kasutatud autode kulud tagasi.

45

Seoses 2007. ja 2008. aasta programmidega tuleb rõhutada, et Välispiirifondi õiguslike aluste hiline vastuvõtmine, millega kaasnes Välispiirifondi mitmeaastaste programmide ning 2007. ja 2008. aasta programmide hiline vastuvõtmine, ei jätnud mitmele liikmesriigile muud valikut kui integreerida esimestesse aastaprogrammidesse juba otsustatud meetmed. Esimeste aastaprogrammide suure alarakendamise korral oleks komisjoni ja liikmesriike fondi pakutava võimaluse kasutamata jätmise pärast kritiseeritud ning see oleks kahjustanud fondi mainet ja seadnud selle kasutuselevõtmise ohtu. Kui liikmesriigid oleksid seadmete ostmiseks vajaliku avaliku hankemenetlusega algatamisega oodanud, oleksid 2007. ja 2008. aasta programmide raames kättesaadavad vahendid kasutamata jäänud, nagu Kreeka puhul valdavalt juhtus.

46

Riiklikud ametiasutused kulutavad oma ressursid tavaliselt selles väga tundlikus valdkonnas teostatavatele projektidele, mis pakuvad seega Euroopa lisandväärtust, sest need investeeringud tehakse Schengeni alasse kuuluvate liikmesriikide huvides.

Fondist rahastatavate kulude laad ei piira tingimata asjaomaste projektide lisandväärtust. Kreekas ja Itaalias aidati rahastatud meetmetega rakendada täiendavat järelevalvesuutlikkust, mitte rahastada kulusid, mis oleksid tavaliselt tekkinud muus kui kriisiolukorras/eriolukorras.

Esimestel rakendamisaastatel oli Välispiirifondi keskmes pikaajaline eesmärk suurendada liikmesriikide suutlikkust (2007–2010). Hiljem oli vaja kohaneda survega, mis kaasnes Vahemere lõunakaldal toimuvatest poliitilistest rahutustest tingitud eriolukorraga, ning fondi operatiivmõõdet suurendades sellele mõjusal viisil reageerida. Seepärast otsustas komisjon toetada teatavaid projekte, millega püüti tugevdada Itaalia ja Kreeka eriolukordadega seotud järelevalvesuutlikkust.

Seoses sellega on komisjon seisukohal, et fondi pakutav Euroopa lisandväärtus seisneb ka rändesurve tõttu kriisiolukorda sattunud liikmesriikide abistamises.

47

Tõsiasi, et riiklike juhtimis- ja kontrollisüsteemidega ei avastata rahastamiskõlbmatuid kulusid, ei tähenda tingimata, et need makstakse riiklikust fondist. Kui komisjon tuvastab riiklikes juhtimis- ja kontrollisüsteemides puudusi, võidakse kohaldada finantskorrektsioone.

6. selgitus. Vajaduste hindamise puudumine ja rahastamiskõlbmatud kulud

355 sõiduki ostmist põhjendas täiel määral suur hulk sisserändajaid, kes püüdsid pärast 2011. aasta araabia kevadet Itaalia territooriumile siseneda (kindlaks tehti 62 692 inimest – 2009. aastal oli neid 9573 ja 2010. aastal 4406). Neid autosid ei vajatud üksnes rannikupiirkonna jälgimiseks, vaid ka selleks, et takistada edasiliikumist rannikupiirkondadest sisemaapiirkondadesse ja täita kõiki ülesandeid, mis on seotud kinnipeetud kolmandate riikide elanike transportimisega kinnipidamiskeskustesse, kohtutesse jne. Loomulikult eeldasid need ülesanded sõidukite kasutamist, mis ei piirdunud rangelt välispiiridega, kuid mis oli täiesti õigustatud, arvestades erakorralisi tingimusi, mille korral äsja välispiiri ületanud ebaseaduslike sisserändajate kinnipidamine ei kuulu tavalise õiguskaitse, vaid piiride ja rände haldamise valdkonda.

Arvestades araabia kevade täiesti ettearvamatut käiku, oli Itaalia ametiasutustel võimatu hinnata 2011. aasta ebaseaduslike rändajate ootamatu vooluga toimetulemiseks vajalike autode piisavat arvu.

48

Programmide vastuvõtmise ajapiirangute tõttu puudusid mõnes programmis SMART-näitajad. Välispiirifondist toetuse saamiseks ei olnud liikmesriikidel õiguslikku kohustust töötada välja riiklikud strateegiad. Ühes liikmesriigis oleks toetusesaajate valimine võinud olla paremini dokumenteeritud, kuid see ei vähendanud fondi tõhusust. Komisjon on teadlik avaliku hankega seotud ohust ning kohaldab vajaduse korral finantskorrektsioone.

49

Kontrollikoja kirjeldatud kohustused/nõuded ei kuulu Välispiirifondi õiguslikesse alustesse. Schengeni kataloogi kolmas versioon ei ole siduv vahend, mille kohaselt peavad liikmesriigid Välispiirifondist mitmeaastase programmi koostamiseks toetuse saamiseks järgima välispiiride haldamise riiklikku strateegiat.

50

Liikmesriigid on oma mitmeaastase programmi ja aastaprogrammide koostamise eest vastutavad. Mitmeaastased programmid sisaldasid kolme osa (olukord liikmesriigis, nõuete analüüs ja eesmärkide saavutamise strateegia), mis enamikul juhtudest võimaldas komisjonil mõista liikmesriikide olukorda, nõudeid ja strateegiat, isegi kui kvaliteet riigiti varieerus. Märkida tuleb, et ühise integreeritud riskianalüüsi mudeli töötas Frontex välja viimaste aastate jooksul ning mitmeaastaste programmide koostamise ajal ei olnud see kättesaadav. Võttes arvesse ka asjaolu, et piirihaldusega seonduv olukord võib ebaseadusliku rände muutuvate marsruutide tõttu aja jooksul muutuda, tuleb käsitlusviis tegelikkusega vastavusse viia ning see põhjendab mitmeaastaste programmide ja aastaprogrammide ülevaatamist – tekkinud on uued vajadused ja prioriteedid on kavandamisperioodi vältel muutunud. Aastaprogrammide vastuvõtmisel on komisjon alati koos ELi fonde haldava muu talitusega kontrollinud vastastikust täiendavust ja ühtegi suurt asjaomast probleemi ei ole tõstatatud.

51

Siseasjade peadirektoraat konsulteeris järjepidevalt komisjoni muude talitustega aastaprogrammide sisu üle, vähendades sel viisil ohtu, et vahendid suunatakse sarnastele meetmetele. Komisjon ei ole teadlik ühestki juhtumist, kus sama projekti on rahastatud topelt kahest ELi finantsinstrumendist.

53

Esimeste aastaprogrammide koostamisel ei olnud enamikul vastutavatest asutustest ELi fondide haldamise kogemust. Vastutavate asutuste ülesanne nõuda toetusesaajatelt keskendumist mõõdetavatele eesmärkidele osutus keeruliseks tegevusvaldkonnas, kus vastutus ei pruugi ohutuse/avaliku julgeoleku tõttu olla nii välja arenenud kui muudes valdkondades.

54

Kuigi komisjon rõhutas liikmesriikidele vajadust mõõdetavate näitajate järele (vähemalt sisendi näitajate järele), ei takistanud ta mõne meetme puuduvate mõõdetavate näitajate tõttu esimeste aastaprogrammide vastuvõtmist, sest see oleks olnud ebaproportsionaalne ega oleks üheskoos vastuvõetud esimeste aastaprogrammide puhul (2007. ja 2008. aasta) näitajaid nagunii oluliselt parandanud. Aastaprogrammide vastuvõtmisel on alates 2012. aastast liikmesriikide poolt lisatud näitajatega seoses siiski edusamme täheldatud. Näiteks Hispaania esialgsed aastaprogrammid sisaldasid väga vähe kvantifitseeritud näitajaid, kuid alates 2012. ja 2013. aasta programmidest olid mitu tulemus- ja mõjunäitajat kvantifitseeritud, väljendades mõõdetavaid eesmärke.

55

Järgmisel kavandamisperioodil peavad liikmesriigid andma kohustuslikus korras ühistest näitajatest aru. Lisaks määratakse vastavalt riiklike programmide eripärale programmipõhised näitajad. Näitajatest aruandmist hallatakse komisjoni väljatöötatud IT-süsteemi kaudu.

56

Üheaastased programmid tähendasid ajavahemikul 2007–2013 liikmesriikide ja komisjoni jaoks ebaproportsionaalset halduskoormust. Komisjon tegi selle valiku siiski kaalutletult, sest ühelt poolt võimaldab see välispiiride muutuvatele oludele kiiresti reageerida ning teiselt poolt võimaldas see meetmete toetuskõlblikkuse paremat kontrolli, võttes arvesse fondi uudsust ja vastutavate asutuste kogenematust kui kaasnevaid riske.

57

Kogemused, mille liikmesriigid omandasid ajavahemikul 2007–2013 kavandamisperioodi käigus, võimaldasid minna ajavahemikuks 2014–2020 üle mitmeaastaste programmide juhtimisraamistikule. Nagu kontrollikoda märkis, hõlbustab see mahuka ja keeruka varustuse hankemenetlusi, mis võivad olla väga pikad.

58

Arvestades Välispiirifondi toetusesaajate spetsiifilist laadi (piirihalduse ja viisade väljastamise eest vastutavad avaliku sektori asutused) ja nende üsna väikest arvu kõikides liikmesriikides, peab mitmes liikmesriigis olema asjakohaste projektide valimine tsentraliseeritud. Samal ajal korraldati või kiideti see heaks kõrge poliitilise tasandi osalusel, mis tagas Välispiirifondi eraldiste kasutamise liikmesriikide kõige olulisemate prioriteetide ja vajaduste eesmärgil.

59

Fondi vahendid jaotatakse välispiiride haldamise eest vastutavate avaliku sektori eri üksuste vahel.

Seoses erimeetmetes ja erakorralistes meetmetes osalemisega võis iga asjakohane avaliku sektori asutus taotleda rahastamist otse, ilma vastutavat asutust kaasamata. Seega ei saa asjaolu, et nende vahendite kasutamises ei osalenud muid Itaalia avaliku sektori asutusi kui vastutava asutusega institutsiooniliselt seotud asutus, käsitleda väljajätmise või marginaliseerimisena, vaid siseministeeriumi silmapaistva institutsioonilise rollina (koostöös teiste avaliku sektori ametiasutustega nagu Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto, välisministeerium) välispiiride haldamise valdkonnas.

60

Asjakohase lõpliku rakendamisaruande hindamisel leidis komisjon, et see konkreetne projekt on vastuolus fondi aluspõhimõtetega. Seega arvatakse vastavad kulud Välispiirifondi asjaomase aastaprogrammi lõppmaksest maha.

Mõlemas etapis, mil komisjon osaleb Välispiirifondi rakendamises – riiklike programmide vastuvõtmisel ja nende lõpetamisel – pöörab komisjon erilist tähelepanu sellele, et liikmesriikide rakendatavad Välispiirifondi projektid oleksid vastavuses ELi õigustikuga, sealhulgas põhiõigustega.

61

Patrullkoerte soetamine kuulus algselt patrullautodega sama hankemenetluse juurde. Kui Kreeka mõistis, et kaht komponenti (koeri ja autosid) ei saa koos hankida, otsustati osta autod ja lükata koerte soetamine edasi.

62

Erandklausli kasutamine julgeoleku- ja kaitsealastes hangetes on seaduslik võimalus, kui hankemenetluse õigusraamistikus kehtestatud tingimused selle võimaluse kasutamiseks on täidetud.

Komisjon on andnud liikmesriikidele korrapäraselt teada vajadusest järgida asjakohast õigusraamistikku ja dokumenteerida nõuetekohaselt põhjused, miks kasutasid toetusesaajad läbirääkimistega menetlust, mitte avatud või piiratud menetlust. Komisjon kohaldab ka projektipõhiseid korrektsioone või vajaduse korral kindlamääralisi finantskorrektsioone, kui aastaprogrammide lõpetamisel avastatakse ebaseaduslikud hankemenetlused või puuduv või ebapiisav dokumentatsioon menetlusevaliku põhjenduse kohta, mis võib tuua esile süstemaatilised puudused juhtimis- ja kontrollisüsteemis. Nende finantskorrektsioonide arvestamisel järgitakse samu eeskirju kui struktuurifondide puhul. Lisaks täiendab järelauditi strateegia jõupingutusi vähendada deklareeritud kuludes esinevaid jääkvigu, mida projekti lõpetamise ajal ei avastatud.

63

Komisjon kontrollib seda probleemi korrapäraselt projektide lõpetamise etapis ja järelaudititega. Kui hankemenetlustes avastatakse rikkumisi, kohaldatakse finantskorrektsioone.

64

Komisjon juhib korrapäraselt vastutavate asutuste tähelepanu vajadusele kontrollida selliste hankemenetluste õiguspärasust, mis hõlmavad fondile deklareeritavate kuludega lepinguid. Niisugused kontrollid kuuluvad vastutavate asutuste halduskontrolli juurde. Vastutavad asutused teadvustavad aina rohkem, kui oluline on tagada, et toetusesaajad esitaksid vähem läbipaistvate menetluste kasuks otsustades kantud kulude hüvitamise nõude tõendavate dokumentidena hästi dokumenteeritud selgituse ja põhjenduse. Lisaks kontrollib auditeerimisasutus audititöö osana ka hankemenetluste korrektset kohaldamist.

65

Hankemenetluste ebapiisava kontrollimise ja/või sobimatute hankemenetluste kasutamise korral võib tekkida oht, et kulud on suuremad kui tulud, mistõttu pöörab komisjon sellele küsimusele erilist tähelepanu ja kohaldab vajaduse korral finantskorrektsioone.

66

Seoses SMART-näitajate puudumisega tunnistab komisjon, et vaatamata liikmesriikidele antud suunistele on punktides 53 ja 54 esitatud põhjustel olnud väga keeruline saada usaldusväärseid tulemus- ja mõjunäitajaid. See selgitab ka, miks ei olnud tegelikult võimalik kasutada ajavahemiku 2007–2010 hindamisel liikmesriikide aruandlust esimestes aastaprogrammides sisalduvate näitajate kohta ning et hindamise aluseks tuli võtta liikmesriikidele hindamise eesmärgil saadetav ad hoc küsimustik.

67

Vastutavate asutuste järelevalvekohustustest ei ole alati piisaval määral kinni peetud. Komisjon on sellegipoolest täheldanud, et alates 2010. aastast on asjaolud enamikus liikmesriikides paranenud. Olukorda on leevendanud siiski tõsiasi, et enamik Välispiirifondi toetuse saajaid on valdavalt avaliku sektori asutused, mis peavad riigikassa/rahandusministeeriumi makse saamiseks nõustuma rahandusministeeriumide kontrollidega (tarnitud seadmete kontroll, vastavus tellimustele jne …).

68

Enamik liikmesriike teevad kontrollkülastusi (kohapealne), kuigi liikmesriigiti on olukord erinev. Itaalias hõlmasid need kohapealsed kontrollid, mis toimusid küll tagantjärele, 50% ajavahemikul 2007–2012 eraldatud kogusummast; Hispaanias toimusid alates 2010. aastast korrapärased kontrollkülastused.

69

IT-süsteemi loomine näitajate talletamiseks ei olnud õigusaktiga fondi rakendamiseeskirjades ettenähtud kohustus. Oma kontrollkülastuste ajal julgustas komisjon siiski liikmesriike töötama välja arvutisüsteemi projekti käsitlevate andmete salvestamiseks ning edendas parimate tavade vahetamist selles valdkonnas. Näiteks SOLID programmi komitee 2012. aasta 11. mai kohtumisel tutvustas üks liikmesriik teistele liikmesriikidele kõnealuse valdkonna parimate tavade näiteid (fondide elektrooniline haldamine).

70

Kuigi mõnel juhul on teatavatest liikmesriikidest laekunud aruannetes esitatud teave piiratud, eeskätt projekti raames saavutatud tulemusi ja väljundeid käsitlevate mõõdetavate andmete osas, parandab seda täiendav teabevahetus toetusesaajaga, kuni rahuldavad andmed on laekunud. Selle Välispiirifondi ühenduse meetmete ja erimeetmetega seotud probleemi lahendamiseks on taotluste ja lõpparuandluse vorme muudetud.

72

Kontrollikoja auditeeritud hindamisprotsessist on järeldused tehtud. Eeskätt on saadud teada, et eelistada tuleks kogu hindamisprotsessi eest vastutava välise asutuse kaasamist. Seepärast on ajavahemiku 2011–2013 järelhindamine täiesti teistsugune protsess. Lisaks hõlmatakse järgmisse järelhindamisse otse hallatud meetmed, mis ei olnud hindamisse täiel määral kaasatud.

Puuduvate ühiste näitajate tõttu, millest liikmesriigid oleksid pidanud algusest peale aru andma, muudeti näitajate määramine vahekokkuvõtte ajal kohustuslikuks. Liikmesriigid pidid nende näitajate kohta toetusesaajatelt andmeid koguma, mis põhjendab viivitusi. Sisejulgeolekufondi edasistes hindamistes kasutatakse hindamiseks ühiseid näitajaid ja programmipõhiseid näitajaid, mis muudab selle kergemaks ja mõjusamaks.

73

Hindamisaruanded (mida on parandatud vastavalt märkustele, mida kontrollikoda tegi auditeerimise ajal) sisaldavad kvantitatiivseid andmeid, mis annavad fondi abil ostetud või arendatud varadest huvitava ülevaate. Komisjon tunnistab, et ajapuuduse ja kättesaadava teabe ebapiisavuse tõttu oli siiski keeruline teha rohkemat kui kirjeldav analüüs selle kohta, mida liikmesriigid on fondi abil nelja esimese rakendamisaasta jooksul saavutanud. Seepärast arvab komisjon, et fondi üldtulemused võivad olla osaliselt mõõdetud.

2015. aastal toimuv järelhindamine hõlmab erimeetmeid ja ühenduse meetmeid käsitlevat üksikasjalikku peatükki, mille juures võetakse arvesse ajavahemikul 2007–2010 saavutatud tulemusi.

74

Liikmesriikide tasandil esines liikmesriikide aruannete edastamisel viivitusi. Komisjon pidi tegema täiendavaid kontrolle ja saatma liikmesriikidele selgitusnõudeid, mis põhjustas lisaviivitusi. Aruanne avaldati komisjoni veebisaidil 2014. aasta mais.

Järeldused ja soovitused

75

Fondi lisandväärtus on seotud finantssolidaarsusega, mida luuakse liikmesriikide kaudu, kelle välispiiridel valitsevad ülimalt erinevad olud. Nii toimides on fondiga loodud reaalset solidaarsust riikide vahel, kes puutuvad oma piiridel rändesurvega kõige lähemalt kokku, ja riikide vahel, keda surve mõjutab vähem. Tänu jaotusmehhanismile suunati suurem osa vahenditest kõige rohkem mõjutatud riikidele (peamiselt Vahemere lõunapiirkonna riikidele). Lisaks väljendab Euroopa lisandväärtust tõsiasi, et fondist toetati edukalt Schengeni ala suuremaid projekte (VIS, SIS II ja Eurosur). Kontrollikoja täheldatud nõrkused on peamiselt tingitud ühe liikmesriigi ebapiisavast haldussuutlikkusest fondi rakendamise esimestel aastatel ja teiste liikmesriikide vastutavate asutuste ja toetusesaajate kogenematusest ELi vahendite haldamisel, mitte järjepidevatest ja püsivatest puudustest. Need on seotud ka viivitusega fondi kasutuselevõtul, mis tulenes õigusaktide hilisest vastuvõtmisest. Komisjoni arvates ei saa Itaalia ja Malta olukorda pidada fondi haldamise „tõsiseid puudusi” tõendavaks näiteks.

76

Fond on toetanud oma prioriteetide rakendamist, konkreetselt SIS II, VISi ja Eurosuri. SMART-näitajate puudumine mõnes programmis, mis tulenes vastutavate asutuste kogenematusest ELi fondide haldamisel, ei takistanud liikmesriikidel fondi prioriteetide toetamiseks selle vahendeid kasutamast. Selleks kontrollis komisjon põhjalikult aastaprogrammide sisu ja andis asjakohased suunised (eeskätt alates 2010. aastast), millega lubati programmide ressursse fondi prioriteetidesse suunata.

Mõned mitmeaastased programmid ja esimesed aastaprogrammid kiideti tõepoolest heaks, ilma et need oleksid sisaldanud üldiseid SMART-näitajaid. Programmide võimalik vastuvõtmata jätmine üksnes nimetatud põhjusel oleks olnud asjaomastele liikmesriikidele ja fondi mainele (ja Euroopa Liidule) ülimalt kahjulik ning seda oleks peetud pelgalt bürokraatlikuks ja jäigaks suhtumiseks.

77

Sloveenia töötas välja integreeritud töövahendi, millega fondi hallata ja algetapist alates andmeid salvestada. Nii toimisid ka teised riigid, kuigi sellise süsteemi kasutuselevõtmiseks ei olnud õiguslikku kohustust. Mitmes liikmesriigis on mõned süsteemid juba olemas.

Seoses järelhindamisaruande sisuga on enamik kontrollikoja esiletoodud probleeme lõppversioonis ära parandatud.

1. soovitus

Komisjon leiab, et uute fondide õiguslikes alustes on seda soovitust juba järgitud. Liikmesriikidele esitatakse lisasuunised.

2. soovitus

Soovitus on suunatud liikmesriikidele ja komisjon toetab seda.

79

Komisjon tunnistab, et fondi õigusraamistikus ei olnud erimeetmed hästi kavandatud. Komisjon tunnistab ka, et kuigi fond pakkus võimalusi rahastada ühenduse meetmete kaudu konsulaarkoostööd, ei saavutatud selles valdkonnas märkimisväärseid tulemusi. Kuigi niisuguste meetmete algatamine on peamiselt liikmesriikide ülesanne, on seda arvestatud uue Sisejulgeolekufondi ülesehituses eesmärgiga pakkuda konsulaarkoostöövahendite loomiseks lisastiimulit.

80

Frontex seotakse väga tugevalt uue Sisejulgeolekufondi rakendamisega. Kooskõlas õigusaktiga konsulteeritakse Frontexiga liikmesriikide esitatud riiklike programmide kavandite osas (Sisejulgeolekufondi välispiiride rahastamisvahendit käsitleva määruse artikli 9 lõige 4) ja Schengeni hindamise raames leitud puuduste kõrvaldamiseks ettenähtud meetmete osas (artikkel 12). Frontexi panusel on ülioluline roll ka vahekokkuvõttekohaste eraldiste juures (artikkel 8) ning agentuur täidab põhirolli erimeetmete vahendite jaotamisel, eeskätt ühisoperatsioonideks kasutada antavate seadmete puhul. Kuna ajavahemiku 2014–2020 aastaprogrammide väljatöötamine on juba alanud, on Frontex juba neisse protsessidesse kaasatud. Kasutusele on juba võetud elektrooniline teabevahetuse platvorm, et hõlbustada komisjoni ja Frontexi vahelist dokumendivahetust.

Registreerimist Frontexi seadmete loendis ja seadmete kasutada andmist Frontexi operatsioonideks ei reguleerita fondi, vaid Frontexi eeskirjadega. Kõiki seadmeid, mis liikmesriigid on Välispiirfondi toetusega ostnud, ei ole järjepidevalt Frontexi ühisoperatsioonideks vaja. Sisejulgeolekufondi puhul ostetakse Frontexi operatsioonide vajadustele vastavad seadmed erimeetmete raames ja need kantakse Frontexi tehniliste seadmete loendisse.

Frontexi seadmete kohta teabe saamiseks vaadake 4. soovitust.

3. soovitus

Komisjon on selle soovitusega osaliselt nõus. Lisaks konsulaatide remontimisele, kohandamisele ja varustamisele edendab komisjon ühiste viisataotluskeskuste loomist ja muud konsulaarkoostööd. Mõnel juhul võib päevas sadu viisasid menetleva konsulaadi remontimine/varustamine olla mõistlikum kui aastas paarisadat viisataotlust hõlmava konsulaarkoostöö rahastamine. Suurte konsulaaresinduste remontimine ja varustamine nii, et neil oleks võimalik menetleda taotlusi tipptasemel (IT-)seadmete abil kliendisõbralikumalt ja kiiresti, on sama oluline kui konsulaarkoostööprojektide toetamine. Lisaks võib „varustamine” tähendada ka VISiga seotud seadmeid, mis on oluline prioriteet. Sõltumata konsulaarkoostöö tõhustamisest peaksid liikmesriigid vastavalt kasutuselevõtmise ajakavale VISi ülemaailmselt kasutusele võtma.

4. soovitus

Esimene taane. Kuigi see soovitus on üldjoontes suunatud seadusandjale, ei ole komisjon sellega nõus. Fond loodi esmajoones koormuse jagamise mehhanismina, mis toetab liikmesriikide suutlikkust kui tõhusaimat viisi täita ELi välispiiride kontrollimisega seotud ülesandeid ja kohustusi. Sisejulgeolekufondi puhul tuleb Frontexi operatsioonide vajadustele vastavad seadmed, mis ostetakse konkreetsete eraldatud vahendite raames (erimeetmed), registreerida Frontexi tehniliste seadmete loendis.

Teine taane. Komisjon on soovitusega nõus. Meetmed koostöö tegemiseks/teabe vahetamiseks on juba võetud.

5. soovitus

Soovitus on suunatud liikmesriikidele. Välispiiride tervikliku strateegia väljatöötamine Välispiirifondi mitmeaastase programmi koostamiseks ei ole Välispiirifondi õiguslikest alustest või mõnest muust õigusaktist tulenev kohustus.

6. soovitus

Komisjon ei ole selle soovitusega nõus. Komisjon juhib siiski tähelepanu asjaolule, et Sisejulgeolekufond (piirid ja viisad) hõlmab tingimuslikkust ja tegevustoetuse rahastamine sõltub Schengeni acquis’ järgimisest.

7. soovitus

Komisjon on soovitusega nõus, ilma et see piiraks komisjoni ja liikmesriikide asjakohaseid rolle koostöös toimivas haldamises.

8. soovitus

Soovitus on suunatud liikmesriikidele. Komisjon toetab seda soovitust.

QJ-AB-14-015-ET-E  ISSN 1977-5652

Välispiirifondi eesmärk on aidata liikmesriikidel tagada ühtne, mõjus ja tõhus kontroll liidu välispiiridel.
Kontrollikoja auditiga uuriti Välispiirifondi mõjusust ja selle eesmärkide saavutamist.
Kontrollikoda leidis, et Välispiirifondi toetus on koondatud riikidele, kelle jaoks ELi välispiiride kontroll kujutab suurt rahalist koormust; seeläbi on fond edendanud liikmesriikidevahelist finantssolidaarsust.
Fondi täiendav ELi lisandväärtus oli aga piiratud ning üldtulemusi ei olnud võimalik mõõta, sest järelevalves ja järelhindamises esines puudusi. Lisaks leiti tõsiseid puudusi fondi juhtimises peamistes liikmesriikides, mis võib tähendada, et piirihaldust ei tugevdata piisavalt seal, kus seda kõige rohkem vajatakse.