EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014

ISBN 978-92-9207-026-7 (epub)
ISBN 978-92-9207-024-3 (painettu)

doi:10.2865/10602

© Euroopan unioni, 2014

Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

Kuvan 2 käyttöön tai kopiointiin on pyydettävä lupa suoraan tekijänoikeuden haltijalta.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•  yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•  enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)  Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•  EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).

Maksulliset tilaukset:

•  Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).

FI
2014

nro 15

Erityiskertomus

Ulkorajarahasto on
edistänyt yhteisvastuuta
rahoituksesta, mutta
tulosmittausta on
parannettava ja
eurooppalaista lisäarvoa
on tuotettava enemmän

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Ulkorajarahasto

Ulkorajarahaston toimintaympäristö

Tehtävät ja vastuualueet

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata ja alhainen toteuttamisaste eräissä jäsenvaltioissa rajoittaa rahaston vaikutusta

Ohjelmat ja hankkeet vastaavat ulkorajarahaston painopisteitä, mutta kokonaistulosta ei ollut mahdollista mitata

Toteuttamisaste on eräissä jäsenvaltioissa alhainen

Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin eurooppalainen lisäarvo on jäänyt vähäiseksi

Järjestelmä ei kaikilta osin kannusta vaikuttavalla tavalla ensisijaisten tavoitteiden mukaiseen toimintaan

Tuki jäsenvaltioiden väliseen operatiiviseen yhteistyöhön oli vähäistä

Ulkorajarahaston mekanismi, jolla korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja erityisiä puutteita, ja hätämekanismi olivat osittain vaikuttavia

Tukea on myönnetty hankkeille, jotka olisi joka tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin, joissa tarpeita ei arvioitu asianmukaisesti tai joihin sisältyi merkittävässä määrin tukeen oikeuttamattomia kuluja

Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelussa ja täytäntöönpanossa ilmeni strategisia ja operatiivisia puutteita jäsenvaltioissa ja komissiossa

Ohjelmat eivät liity tiiviisti kansallisiin rajavalvonta- ja viisumistrategioihin…

…eikä ohjelmille ole määritetty SMART-tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita

Vuotuiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvät vaatimukset kasvattavat hallinnollisen rasitteen liian suureksi ja vaikeuttavat täytäntöönpanoa

Eräissä jäsenvaltioissa hankkeiden valintamenettelyillä ei varmistettu tosiasiallisiin tarpeisiin vastaamista

Jäsenvaltioiden riittämättömät hankintamenettelyt vaarantavat varainhoidon asianmukaisuuden

Vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa ilmeni heikkouksia ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa oli vakavia puutteita, joten ulkorajarahaston kokonaistulosta ei voida arvioida asianmukaisesti

Hankkeisiin ei kohdisteta riittävää seurantaa jäsenvaltioissa eikä niistä raportoida tarpeeksi

Jäsenvaltioiden ja komission jälkiarvioinnit viivästyivät ja niissä oli vakavia puutteita

Johtopäätökset ja suositukset

Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata SMART-tavoitteiden puuttumisen ja vakavien arviointipuutteiden vuoksi

Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin sen eurooppalainen lisäarvo on jäänyt vähäiseksi

Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelun strategiset puutteet

Ulkorajarahaston toteutuksen puutteet

Liite – Tarkastetut hankkeet

Komission vastukset

Sanasto

Erityistoimet: Erityistoimet perustuvat vuotuiseen työohjelmaan, ja komissio hallinnoi niitä suoraan. Tarkoituksena on myötävaikuttaa eurooppalaisen yhdennetyn rajavalvontajärjestelmän kehittämiseen korjaamalla rajojen strategisissa kohdissa olevat puutteet, jotka Frontex-virasto on tuonut esiin riskianalyyseissään.

eu-LISA: Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen laaja-alaisten tietojärjestelmien operatiivisesta hallinnoinnista vastaava EU:n virasto.

Euroopan meriturvallisuusvirasto: Euroopan meriturvallisuusvirasto avustaa Euroopan komissiota ja jäsenvaltioita meriturvallisuutta, alusten aiheuttamaa pilaantumista ja merenkulun turvatoimia koskevan EU:n lainsäädännön kehittämisessä ja täytäntöönpanossa. Meriturvallisuusvirastolle on osoitettu myös operatiivisia tehtäviä, jotka koskevat öljyvahinkojen torjuntaa, alusten seurantaa sekä alusten kaukotunnistusta ja -seurantaa.

Eurooppalainen lisäarvo: Ulkorajarahaston avulla saadaan aikaan enemmän hyötyä kuin olisi saatu pelkästään yksittäisten jäsenvaltioiden toimin. Tällä tarkoitetaan muun muassa yhteisvastuuta rahoituksesta: jäsenvaltioille, jotka EU:n hyväksi kantavat suuremman taloudellisen vastuun, myönnetään myös enemmän varoja. Lisäksi eurooppalaista lisäarvoa tuotetaan tukemalla EU:n ensisijaisia tavoitteita, jäsenvaltioiden yhteistyötä tai kohdentamalla tuki kiireellisimpiin ongelmiin (eli uhanalaisimpiin raja-alueisiin).

EUROSUR: Euroopan rajavalvontajärjestelmä muodostaa tietojenvaihto- ja yhteistyöympäristön jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten välille sekä näiden viranomaisten ja Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtivan viraston (Frontex) välille.

EUSK: Euroopan unionin satelliittikeskus on puolustus- ja turvallisuusalalla toimiva EU:n virasto, joka tukee Euroopan unionin päätöksentekoa analysoimalla satelliittikuvia ja muita tietoja.

Frontex-virasto: Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva EU:n virasto. Virasto koordinoi jäsenvaltioiden toimia raja-alueilla, joihin kohdistuu merkittäviä maahanmuuttopaineita, tekee riskianalyysejä ja tukee rajavartijoiden koulutusta.

Hallinnointi- ja valvontajärjestelmä: Joukko menettelyjä ja käytännön järjestelyjä, joiden avulla jäsenvaltio toteuttaa Solid-rahastoja.

Hätätoimet: Ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut hankkeet, joissa jäsenvaltioita tuetaan asianmukaisesti perustelluissa hätätilanteissa, jotka edellyttävät kiireellisiä toimia jäsenvaltioiden ulkorajoilla. Komissio hallinnoi hätätoimia suoraan, ja jäsenvaltiot huolehtivat niiden toteuttamisesta.

Schengen-alue: Schengen-alue koostuu 26 Euroopan maasta, jotka ovat poistaneet passi- ja maahantulotarkastukset keskinäisillä rajoillaan. Alueeseen kuuluu kaksikymmentäkaksi EU:n jäsenvaltiota ja neljä Euroopan vapaakauppaliiton EFTAn jäsenvaltiota.

Schengen-arvioinnit: Neuvoston toteuttamat tarkistukset, joissa selvitetään, sovelletaanko Schengen-säännöstöä oikein. Arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten 7 päivänä lokakuuta 2013 annetun neuvoston asetuksen (EU) N:o 1053/2013 hyväksymisen jälkeen kokonaisvastuu siirtyi komissiolle.

Schengenin säännöstö: Yhteiset Schengen-säännöt, joita Schengen-valtiot soveltavat muun muassa maa-, meri- tai ilmarajojen (lentokenttien) valvontaan, viisumien myöntämiseen, poliisiyhteistyöhön ja henkilötietojen suojaan.

Schengenin tietojärjestelmä (SIS II): Schengen-alueen rajavartijoiden, poliisin sekä tulli-, viisumi- ja oikeusviranomaisten käyttämä laajamittainen tietojärjestelmä, jonka avulla vaihdetaan tietoja esimerkiksi henkilöistä, jotka ovat saattaneet olla osallisina vakavaan rikollisuuteen taikka joilla ei mahdollisesti ole oikeutta oleskella EU:n alueella tai tulla EU:n alueelle.

Sisäasioiden pääosasto: Euroopan komission pääosasto, joka vastaa niin kutsutusta sisäasioiden politiikka-alasta.

Sisäisen turvallisuuden rahasto - Ulkorajat ja viisumit: Sisäisen turvallisuuden rahasto – Ulkorajat ja viisumit perustettiin vuosiksi 2014–2020, ja se sisältää Ulkorajarahaston.

SMART-tavoitteet: Tarkasti määritellyt, mitattavissa ja toteutettavissa olevat, relevantit ja ajallisesti määrätyt tavoitteet (Specific, Measurable, Achievable, Relevant and Timely).

Solid-ohjelma: Yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa vuosina 2007–2013 (General programme on Solidarity and Management of Migration Flows for the period 2007–2013) toteuttaa neljä rahastoa: Eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten, Euroopan pakolaisrahasto, Euroopan paluurahasto ja Euroopan ulkorajarahasto. Tässä kertomuksessa ”rahastolla” tarkoitetaan ulkorajarahastoa.

Ulkorajavalvontaa sekä palauttamista ja takaisinottoa koskeva Schengen-luettelo: Euroopan unionin neuvoston laatima luettelo sisältää suosituksia ja parhaita käytäntöjä, joiden tarkoituksena on auttaa Schengen-valtioita ja Schengenin sopimukseen liittyviä valtioita soveltamaan Schengenin säännöstöä asianmukaisesti.

Viisumitietojärjestelmä: Laajamittainen tietojärjestelmä, jonka avulla Schengen-valtiot voivat vaihtaa viisumitietoja.

Vuosittainen ohjelma: Jäsenvaltion työohjelma, jonka avulla sen monivuotinen ohjelma pannaan täytäntöön.

Yhteisön toimet: Ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut hankkeet, joissa tuetaan jäsenvaltioiden yhteistyötä. Hanketeemat on määritetty komission vuotuisessa työohjelmassa ja ehdotuspyynnössä. Komissio hallinnoi yhteisön toimia suoraan, ja jäsenvaltiot huolehtivat niiden toteuttamisesta.

Tiivistelmä

I

Ulkorajarahasto on pääasiallinen rahoitusväline, jonka kautta EU tukee ulkorajojensa valvontaa. Kaudella 2007–2013 tukimäärä oli 1,9 miljardia euroa. Ulkorajarahaston kokonaistavoitteena on auttaa nykyisiä ja mahdollisia Schengen-valtioita varmistamaan yhdenmukainen, vaikuttava ja tehokas valvonta yhteisillä ulkorajoillaan.

II

Tilintarkastustuomioistuin keskittyi tarkastuksessaan prosesseihin, jotka liittyvät ulkorajarahaston vaikuttavuuteen, eurooppalaiseen lisäarvoon sekä ohjelma- ja hanketavoitteiden saavuttamiseen. Se tutki rahaston rakennetta, ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa sekä seurantaa ja arviointia.

III

Tarkastuksessa ilmeni, että ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa ja yhteisvastuuta rahoituksesta. Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin muilta osin jäänyt vähäiseksi. Lisäksi kokonaistulosta ei voitu mitata, sillä vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa oli heikkouksia ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa havaittiin vakavia puutteita.

IV

Jäsenvaltioiden ohjelmat eivät liittyneet tiiviisti kansallisiin rajavalvonta- ja viisumistrategioihin. Ohjelmille ei myöskään ollut määritetty SMART-tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita. Hankkeiden valintamenettelyillä ei kyetty varmistamaan, että jäsenvaltioiden tosiasiallisiin tarpeisiin vastataan, ja epätarkoituksenmukaiset hankintamenettelyt jäsenvaltioissa vaaransivat varainhoidon asianmukaisuuden.

V

Tarkastuksessa havaittiin, että rahaston hallinnoinnissa ilmeni vakavia puutteita tietyissä keskeisissä jäsenvaltioissa (Kreikka, Espanja ja Italia sekä rahoituksen alkuvuosina Malta). Rahaston vaikuttavuutta vähensi se, että sen toteuttamisaste eräissä jäsenvaltioissa oli alhainen. Näiden puutteiden vuoksi on olemassa vaara, että rajaturvallisuutta ei vahvisteta riittävän hyvin siellä, missä tarve olisi suurin.

VI

Tilintarkastustuomioistuin keskittyy suosituksissaan seuraaviin neljään osa-alueeseen:

a)Kokonaistulosta koskevien tietojen saatavuus olisi varmistettava.
Jäsenvaltioiden olisi asetettava mitattavissa olevat tavoitetasot tuotoksia, seurauksia ja, jos mahdollista, vaikutuksia koskevia indikaattoreita varten. Indikaattoriarvot olisi ohjelman käynnistämisestä lähtien kirjattava tarkoituksenmukaisilla tietoteknisillä järjestelmillä. Komission olisi huolehdittava, että eri sidosryhmät saavat sen arviointikertomusten ansiosta käyttöönsä perusteltuja ja oikea-aikaisia tausta-analyysejä.

b)Rahastolla aikaansaatua eurooppalaista lisäarvoa olisi lisättävä.
Komission olisi annettava Frontex-virastolle relevantit, kattavat ja oikea-aikaiset tiedot ulkorajarahaston, sisäisen turvallisuuden viraston ja myöhempien välineiden täytäntöönpanosta. Frontex-viraston kannalta mahdollisesti hyödyllisten yhteisrahoitettujen omaisuuserien kirjaaminen viraston kaluston valmiusluetteloon olisi tehtävä pakolliseksi. Jäsenvaltioiden ja komission olisi myös panostettava aiempaa enemmän yhteisten viisumikeskusten perustamiseen tai muuhun konsuliyhteistyöhön sen sijaan, että konsulaatteja kunnostetaan, niihin tehdään muutostöitä tai niitä varustetaan.

c)Ulkorajarahaston olisi oltava kansallisen rajaturvallisuusstrategian kiinteä osatekijä.
Jäsenvaltioiden olisi laadittava kattavat kansalliset rajaturvallisuusstrategiat, jotka pohjautuvat yhteisen integroidun riskianalyysimallin perusteella tehtyyn riskianalyysiin. Tämä olisi asetettava sisäisen turvallisuuden rahastosta tai myöhemmistä välineistä myönnettävän tuen ennakkoedellytykseksi.

d)Rahaston täytäntöönpanoa olisi tehostettava.
Hallinnollisia valmiuksia olisi tehostettava muun muassa hankinnan osalta etenkin tietyissä keskeisissä jäsenvaltioissa.

Johdanto

Ulkorajarahasto

01

Ulkorajarahasto on pääasiallinen rahoitusväline, jonka kautta Euroopan unioni (EU) tukee ulkorajojen valvontaa. Kaudella 2007–2013¹ tukimäärä oli 1,9 miljardia euroa. Ulkorajarahaston kokonaistavoitteena on auttaa nykyisiä ja mahdollisia Schengen-valtioita varmistamaan yhdenmukainen, vaikuttava ja tehokas valvonta Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajoilla.

02

Schengen-alueella sisärajavalvonnasta on luovuttu, joten kunkin yksittäisen valtion ulkorajojen turvallisuus vaikuttaa kaikkiin muihin Schengen-valtioihin. Maiden maantieteelliset olosuhteet eroavat toisistaan, ja niiden rajavalvonnan vastuutehtävät vaihtelevat siksi huomattavasti. Ulkorajarahaston tarkoituksena on jakaa vastuu rahoituksesta jäsenvaltioiden² kesken tukemalla niitä valtioita, joille aiheutuu EU:n ulkorajavalvonnasta suuri rasite.

03

Ulkorajarahaston täytäntöönpanoon osallistuu tällä hetkellä 28 jäsenvaltiota (ks. kaavio 1). Ulkorajarahastossa ovat mukana kaikki muut EU:n jäsenvaltiot paitsi Yhdistynyt kuningaskunta, Irlanti ja Kroatia³.

04

Ulkorajarahaston yleistavoitteena on tukea

a)rajavalvonnan tehokasta järjestämistä

b)matkustajavirtojen tehokasta hallintaa ulkorajoilla Schengenin säännöstön sekä inhimillisen kohtelun ja ihmisarvon periaatteiden mukaisesti

c)asiaa koskevan EU:n lainsäädännön yhdenmukaista soveltamista

d)jäsenvaltioiden konsulipalvelujen parantamista kolmansissa maissa. Tämä koskee kolmansien maiden kansalaisten virtaa jäsenvaltioiden alueelle ja jäsenvaltioiden tältä osin tekemää yhteistyötä.

05

Ulkorajarahasto osallistuu ulkorajavalvontaan keskittymällä viiteen painopisteeseen (ks. kaavio 2). Komissio on määrittänyt ne strategisissa suuntaviivoissaan⁴. Jäsenvaltioiden on otettava huomioon vähintään kolme niistä ulkorajarahastoa koskevissa monivuotisissa ohjelmissaan. Komissio on yksilöinyt kunkin viiden painopisteen osalta joukon osa-alueita, jotka ovat EU:n kannalta erityisen tärkeitä (ensisijaiset tavoitteet). Ulkorajarahasto voi myöntää jäsenvaltioille näiden osalta tavallista suuremman rahoitusosuuden (ks. kohta 9).

Kaavio 1

Ulkorajarahastoon osallistuvat maat

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Kaavio 2

Ulkorajarahaston painopisteet ja ensisijaiset tavoitteet

Lähde: Perustuu komission päätökseen 2007/599/EY.

06

Varojen käyttö vuosina 2007–2010 on eritelty painopisteittäin kaaviossa 3. Jäsenvaltioiden vuosiksi 2011–2013 tekemien suunnitelmien perusteella painopisteen 1 osuuden odotetaan kasvavan 37 prosenttiin, kun taas painopisteen 2 osuuden odotetaan laskevan 36 prosenttiin. Muiden painopisteiden tilanne säilynee entisellään.

07

Ulkorajarahastosta rahoitetaan muun muassa seuraavia toimenpiteitä: investoinnit rajanylityspaikkojen infrastruktuureihin, kaluston ostaminen rajoilla toteutettavaa toimintaa varten (esimerkiksi ajoneuvot, alukset ja ilma-alukset), konsulipalveluja koskevat yhteistyöaloitteet, investoinnit Schengenin tietojärjestelmään (SIS) ja viisumitietojärjestelmään (VIS), henkilöstön kouluttaminen, pilottihankkeet ja tutkimukset.

Kaavio 3

Ulkorajarahaston menot vuosittaisissa ohjelmissa 2007 – 2010 painopisteittäin¹

¹Viimeisimmät käytettävissä olevat tiedot lopullisista menoista koskevat vuoden 2010 ohjelmaa. Menojen tukikelpoisuuskausi on 2,5 vuotta, joten vuoden 2010 ohjelman varoja saatettiin käyttää kesäkuun 2012 loppuun saakka. Jäsenvaltioiden ja komission oli myöhemmin tarkistettava varojen käyttö. Tätä myöhemmistä vuosittaisista ohjelmista laadittuja raportteja ei vielä ole saatu valmiiksi.

Lähde: Euroopan komissio.

08

Ulkorajarahaston varoista 7,3 prosenttia on varattu yhteisön toimiin. Niillä tuetaan pääasiassa jäsenvaltioiden yhteistyötä, hätätoimia (osana yhteisön toimia) ja erityistoimia, joilla korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja puutteita.

09

Ulkorajarahaston perusrahoitusosuus on 50 prosenttia toimien kokonaiskuluista taikka 75 prosenttia, jos on kyse koheesiorahaston tukea saavista maista tai ensisijaisista tavoitteista. Erityistoimien kohdalla perusrahoitusosuus voi nousta 80 prosenttiin ja yhteisön toimien ja hätätoimien kohdalla 90 prosenttiin.

10

Taulukossa 1 eritellään määrärahat kansallisten ohjelmien (jäsenvaltioiden), yhteisön toimien, hätätoimien ja erityistoimien mukaan. Suurimpien ulkorajarahaston varojen saajien osuudet ilmenevät kaaviosta 4.

Kaavio 4

Ulkorajarahaston määrärahat jäsenvaltioittain

Lähde: Euroopan komissio.

Taulukko 1

Ulkorajarahaston määrärahojen jakautuminen vuosina 2007–2013

| Jakauma vuosina 2007–2013, euroa. | Osuus kokonaismäärästä
Espanja | 289 394 768 | 17,92 %
Italia | 250 178 433 | 15,49 %
Kreikka | 207 816 755 | 12,87 %
Ranska | 116 220 276 | 7,20 %
Saksa | 76 099 991 | 4,71 %
Puola | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Romania¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Unkari | 59 295 401 | 3,67 %
Suomi | 51 264 631 | 3,18 %
Slovenia | 49 532 286 | 3,07 %
Bulgaria¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Alankomaat | 38 035 209 | 2,36 %
Liettua² | 31 674 480 | 1,96 %
Kypros | 30 017 404 | 1,86 %
Viro | 27 129 191 | 1,68 %
Portugali | 23 948 902 | 1,48 %
Belgia | 19 944 180 | 1,24 %
Sveitsi¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Latvia | 16 830 844 | 1,04 %
Tšekin tasavalta | 15 853 542 | 0,98 %
Itävalta | 13 875 936 | 0,86 %
Norja¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Ruotsi | 10 887 663 | 0,67 %
Slovakia | 8 675 910 | 0,54 %
Tanska | 7 874 409 | 0,49 %
Luxemburg | 598 220 | 0,04 %
Islanti¹ | 444 240 | 0,03 %
Yhteensä | 1 614 577 936 | 100,00 %
Yhteisön toimet/hätätoimet | 91 214 322 |
Erityistoimet | 45 000 000 |
Erityinen kauttakulkujärjestely Liettua² | 108 000 000 |
Komission tekninen apu | 2 794 774 |
Ulkorajarahasto yhteensä | 1 861 587 032 |

¹Bulgaria, Romania, Norja, Islanti ja Sveitsi ovat osallistuneet ulkorajarahaston toimintaan vuodesta 2010 alkaen.

²Liettuan osalta luvut eivät sisällä erityistä kauttakulkujärjestelyä (STS). STS-järjestely liittyy menetettyihin maksuihin ja lisäkuluihin, joita aiheutuu Venäjän federaation kansalaisten siirtymisestä Kaliningradin alueelle ja alueelta. Kaudella 2007–2010 kyse oli vuosittain 15 miljoonasta eurosta ja kaudella 2007–2010 puolestaan 16 miljoonasta eurosta.

Lähde: Euroopan komissio.

Ulkorajarahaston toimintaympäristö

11

Suurin osa ulkorajavalvonnan menoista rahoitetaan kansallisista varoista⁵. Jäsenvaltiot vastaavat ulkorajojensa valvonnasta, johon ne soveltavat Schengenin säännöstön mukaisia yhteisiä sääntöjä. Euroopan unionin jäsenvaltioiden operatiivisesta ulkorajayhteistyöstä huolehtiva virasto (Frontex) koordinoi jäsenvaltioiden yhteistyötä, laatii riskianalyysejä ja antaa koulutusta. Ulkorajarahasto on siis yksi osa ulkorajavalvonnan muodostamasta kokonaisuudesta (ks. kaavio 5).

Kaavio 5

Rajaturvallisuuteen ja viisumeihin liittyvät sidosryhmät ja muut niihin vaikuttavat osatekijät

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

12

Ulkorajarahasto on osa yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa vuosina 2007–2013 (Solid-ohjelma). Ohjelmaa hallinnoi sisäasioiden pääosasto. Solid-ohjelma on suunniteltu parantamaan muuttovirtojen hallintaa EU:n tasolla sekä helpottamaan yhteisten ulkorajojen yhdennetystä hallinnoinnista ja yhteisen turvapaikka- ja maahanmuuttopolitiikan toteuttamisesta aiheutuvan taloudellisen rasitteen jakamista⁶.

13

Ulkoiset tekijät, kuten Pohjois-Afrikassa äskettäin tapahtuneet mullistukset sekä käynnissä olevat poliittiset ja taloudelliset kriisit muualla maailmassa, ovat aikaansaaneet valtavia muuttovirtoja. Näiden vuoksi EU:n ulkorajoihin on kohdistunut huomattavia paineita. Vaikka etsintä- ja pelastusoperaatiot eivät kuulu ulkorajarahaston painopisteisiin, sen yhteisrahoittamaa kalustoa voidaan käyttää (ja on käytetty) ihmishenkien pelastamiseen merellä rajavalvontapartioinnin aikana.

Tehtävät ja vastuualueet

14

Ulkorajarahaston täytäntöönpanoa hallinnoivat pääosin komissio ja jäsenvaltiot yhdessä⁷. Tämä hallinnointiperiaate tarkoittaa, että jäsenvaltiot vastaavat rahoitettavien toimien (operatiivisesta ja taloudellisesta) täytäntöönpanosta, kun taas komissio kantaa vastuun talousarvion yleisestä toteuttamisesta. Komissio vahvistaa strategiset suuntaviivat, joissa esitetään EU:n ohjelmakehys. Kukin osallistuva jäsenvaltio valmistelee monivuotisen ohjelman, jossa strategisia suuntaviivoja sovelletaan jäsenvaltion tarpeiden mukaan.

15

Monivuotinen ohjelma pannaan täytäntöön vuosittaisten ohjelmien avulla. Kummallekin ohjelmatyypille on saatava komission hyväksyntä. Jäsenvaltiot esittävät loppuraportin aina vuosittaisen ohjelman päätyttyä.

16

Komission vastuulla on myös varmistaa, että jäsenvaltiot ovat ottaneet käyttöön tarkoituksenmukaiset hallinnointi- ja valvontajärjestelmät, että rahoitettujen hankkeiden kohdalla huolehditaan asianmukaisesti tiedottamisesta, julkaisemisesta ja seurannasta ja että toimet ovat muihin relevantteihin EU:n toimintapolitiikkoihin ja aloitteisiin nähden johdonmukaisia ja täydentävät niitä.

17

Komissio seuraa jäsenvaltioiden vastuulla olevaa täytäntöönpanoa tarkastamalla hallinnointi- ja valvontajärjestelmiä kuvaavat asiakirjat ja etenemis- ja loppuraportit sekä tekemällä tarkastus- ja seurantakäyntejä.

18

Jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmällä on seuraava rakenne⁸:

a)Vastuuviranomainen vastaa monivuotisen ohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta. Se toimittaa erityisesti monivuotiset ja vuosittaiset ohjelmat komissiolle, valitsee toimet ja tarkistaa lopullisten edunsaajien ilmoittamien menojen tukikelpoisuuden⁹.

b)Tarkastusviranomainen tarkastaa hallinnointi- ja valvontajärjestelmien toiminnan¹⁰.

c)Todentamisviranomainen todentaa, että ilmoitetut menot ovat sääntöjen mukaiset¹¹.

19

Kansalliseen yhteisrahoitukseen voidaan kohdistaa jäsenvaltion hallinnollisiin menettelyihin perustuvia valvontatoimia ja tarkastuksia.

1Euroopan parlamentin ja neuvoston päätös N:o 574/2007/EY, tehty 23 päivänä toukokuuta 2007, ulkorajarahaston perustamisesta vuosiksi 2007–2013 osana yhteisvastuuta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa koskevaa yleisohjelmaa (EUVL L 144, 6.6.2007, s. 22).

2Alan vakiintuneen käytännön mukaisesti ilmaus ”jäsenvaltio” kattaa tässä kertomuksessa ulkorajarahastoon osallistuvat maat riippumatta siitä, ovatko ne EU:n jäsenvaltioita vai assosioituneita valtioita.

3Bulgaria ja Romania ovat olleet mukana vuodesta 2010 lähtien samoin kuin assosioituneet valtiot (Norja, Islanti ja Sveitsi). Liechtenstein on suorittanut maksuosuuden ulkorajarahastolle vuodesta 2012 alkaen. Maa ei kuitenkaan käytä oikeuttaan osallistua ulkorajarahaston toimintaan, koska sillä ei ole ulkorajoja eikä konsulaatteja.

4Komission päätös 2007/599/EY, tehty 27 päivänä elokuuta 2007, Euroopan parlamentin ja neuvoston päätöksen N:o 574/2007/EY täytäntöönpanoon liittyvistä vuosia 2007–2013 koskevista strategisista suuntaviivoista (EUVL L 233, 5.9.2007, s. 3).

5Jäsenvaltioiden ulkorajavalvontaan käyttämien kansallisten varojen määrästä ei ole saatavissa kattavia ja luotettavia tietoja.

6Solid-ohjelmaan kuuluvat lisäksi Euroopan pakolaisrahasto, Eurooppalainen rahasto kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista varten ja Euroopan paluurahasto. Rahastoja on käsitelty tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 22/2012 ”Edistävätkö Euroopan kotouttamisrahasto ja Euroopan pakolaisrahasto vaikuttavalla tavalla kolmansien maiden kansalaisten kotouttamista?” (https://eca.europa.eu).

7Komission suoraan hallinnoima osuus rahastosta oli 7,3 prosenttia. Komission suoraan hallinnoimiin ulkorajarahaston osiin kuuluvat yhteisön toimet (myös hätätoimet) ja erityistoimet.

8Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomuksessa nro 22/2012 todettiin, että kolmesta eri viranomaisesta koostuva rakenne aiheuttaa suhteetonta hallinnollista rasitusta. Komissio on ehdottanut, että vuosina 2014–2020 sovellettavien oikeus- ja sisäasioiden alan rahastojen kohdalla todentamisviranomaisesta luovuttaisiin.

9Päätös N:o 574/2007/EY, 28 ja 29 artikla.

10Päätös N:o 574/2007/EY, 32 artikla.

11Päätös N:o 574/2007/EY, 31 artikla.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

20

Pääasiallisen tarkastuskysymyksen tarkoituksena oli arvioida, onko ulkorajarahasto edistänyt ulkorajavalvontaa vaikuttavasti. Pääkysymys jaettiin seuraaviksi osakysymyksiksi:

a)Onko asianomaisilla ohjelmilla ja hankkeilla tuettu vaikuttavalla tavalla ulkorajarahaston painopisteiden toteutumista ulkorajavalvonnan alalla?

b)Onko ulkorajarahasto lisännyt jäsenvaltioiden yhteisvastuuta rahoituksesta, toteuttanut ensisijaiset tavoitteensa ja siten tuottanut eurooppalaista lisäarvoa?

c)Ovatko ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelu- ja täytäntöönpanomenettelyt edistäneet rahaston vaikuttavuutta?

d)Hyödyntävätkö jäsenvaltiot ja komissio seurantaa ja arviointia tarkoituksenmukaisesti parantaakseen ulkorajarahaston vaikuttavuutta?

21

Tarkastus kattoi seuraavat seikat:

a)yhteisen hallinnoinnin piiriin kuuluvat ulkorajarahaston osa-alueet, joita jäsenvaltiot hallinnoivat ja toteuttavat

b)yhteisön toimet (myös hätätoimet) ja erityistoimet, joita komissio hallinnoi suoraan ja jotka jäsenvaltiot panevat täytäntöön.

22

Tarkastuksessa keskityttiin prosesseihin, jotka liittyvät ulkorajarahaston vaikuttavuuteen, eurooppalaiseen lisäarvoon sekä hanke- ja ohjelmatavoitteiden saavuttamiseen. Tarkastuksessa tutkittiin ulkorajarahastosta rahoitettujen toimenpiteiden rakennetta, ohjelmasuunnittelua ja täytäntöönpanoa sekä seurantaa ja arviointia. Tarkastukseen ei sisältynyt jäsenvaltioiden hallinnointi- ja valvontajärjestelmien¹² yksityiskohtaista analyysiä eikä siinä pyritty suoraan mittaamaan ulkorajarahastosta rahoitetuilla toimenpiteillä aikaansaatua vaikutusta. Sen sijaan tarkastuksessa suoritettiin arviointi, joka perustui jäsenvaltioiden ja komission seuranta- ja arviointitietoihin.

23

Tarkastuksen yhteydessä toteutettiin seuraavat tarkastustoimet:

a)asiakirjatarkastus, joka kohdistui monivuotisista ja vuosittaisista ohjelmista laadittuihin loppuraportteihin (vuodet 2007–2010) sekä asiakirjoihin, jotka viisi tarkastukseen valittua jäsenvaltiota¹³ olivat laatineet arviointeja varten; komission raportteihin resurssien kohdentamisesta; komission välikertomukseen saavutetuista tuloksista ja luonnokseen jälkiarvioinnista; neuvoston asiakirjoihin sekä tiettyihin Frontex-viraston tutkimuksiin ja asiakirjoihin

b)haastattelut ja tiedonkeruu paikalla komissiossa sekä vastuuviranomaisten ja lopullisten edunsaajien luona viidessä tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa. Myös muita sidosryhmiä haastateltiin, kuten neuvoston edustajia Schengen-arviointien¹⁴ osalta sekä Frontex-viraston ja Euroopan unionin perusoikeusviraston edustajia.

c)tarkastuskäynnit 31 toteutettuun hankkeeseen tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa. Otos perustui harkintaan (ei satunnaisotantaan; ks. Liite) ja kattoi vuosittaiset ohjelmat 2007–2010.

d)asiakirjatarkastus, joka koski seitsemää komission suoraan hallinnoimaa toteutettua hanketta¹⁵. Otos perustui harkintaan (ei satunnaisotantaan) ja kattoi vuotuiset työohjelmat vuosilta 2007–2011 (ks. Liite).

e)erillinen ulkorajarahastoon liittyvä tarkastus¹⁶ yhdessä tarkastukseen valitussa jäsenvaltiossa (Espanja).

24

Tarkastusta toimitettaessa pidettiin mielessä komission ehdotukset rahoituskaudelle 2014–2020. Niissä perustetaan sisäisen turvallisuuden rahasto ulkorajarahaston seuraajaksi¹⁷ ja osoitetaan rahoitustukea ulkorajojen ja viisumeiden hallintaan. Ehdotuksissa esitetään muutoksia sekä rahaston rakenteeseen että hallinnointi- ja valvontajärjestelmään. Ehdotukset otettiin tarkastuksessa huomioon soveltuvin osin.

12Solid-rahastojen hallinnointi- ja valvontajärjestelmää käsiteltiin erityiskertomuksessa nro 22/2012.

13Kreikka, Espanja, Italia, Malta ja Puola. Jäsenvaltiot valittiin tarkastettaviksi ulkorajarahastosta jaettujen määrärahojen sekä komission tarkastuksiin ja seurantakertomuksiin ja Frontex-viraston tietoihin pohjautuvan riskienarvioinnin perusteella. Lisäksi valinnassa oli tarpeen ottaa tasapuolisesti huomioon ulkorajojen keskeiset riskialueet Välimerellä ja itärajalla, sillä noin 60 prosenttia ulkorajarahaston varoista kohdennetaan eteläiselle rajalle (Välimeri ja Espanjalle kuuluvat Kanariansaaret) ja noin 25 prosenttia itärajalle. Tarkastukseen valitut jäsenvaltiot olivat saaneet ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista yhteensä 55 prosenttia.

14Schengen-arvioinneissa tarkistetaan, että nykyiset ja tulevat Schengen-valtiot soveltavat Schengen-sääntöjä oikein. Neuvosto toteuttaa Schengen-arvioinnit hallitustenvälisen prosessin avulla. Asetuksen (EU) N:o 1053/2013 hyväksymisen jälkeen kokonaisvastuu arvioinnista siirtyi komissiolle (neuvoston asetus (EU) N:o 1053/2013, annettu 7 päivänä lokakuuta 2013, arviointi- ja valvontamekanismin perustamisesta Schengenin säännöstön soveltamisen varmistamista varten ja toimeenpanevan komitean 16 päivänä syyskuuta 1998 pysyvän Schengenin arviointi- ja soveltamiskomitean perustamisesta tekemän päätöksen kumoamisesta, EUVL L 295, 6.11.2013, s. 27).

15Kolme hätätoimiin liittyvää hanketta, kaksi muuta yhteisön toimiin liittyvää hanketta ja kaksi erityistoimiin liittyvää hanketta.

16Tilintarkastustuomioistuimen varainhoitovuoden 2013 tarkastuslausumaan liittyvä tarkastus.

17Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EU) N:o 515/2014, annettu 16 päivänä huhtikuuta 2014, ulkorajojen ja viisumipolitiikan rahoitusvälineen perustamisesta osana sisäisen turvallisuuden rahastoa ja päätöksen N:o 574/2007/EY kumoamisesta (EUVL L 150, 20.5.2014, s. 143).

Huomautukset

25

Tilintarkastustuomioistuimen keskeiset tarkastushavainnot on jaoteltu neljään osaan. Ensimmäisestä osasta käy ilmi, että ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei ollut mahdollista mitata. Toisessa osassa keskitytään siihen, kuinka ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta ja tuottanut eurooppalaista lisäarvoa. Kolmannessa osassa aiheena ovat ohjelmasuunnittelu ja täytäntöönpano. Neljännessä eli viimeisessä osassa käsitellään seurantaa ja arviointia.

Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata ja alhainen toteuttamisaste eräissä jäsenvaltioissa rajoittaa rahaston vaikutusta

Ohjelmat ja hankkeet vastaavat ulkorajarahaston painopisteitä, mutta kokonaistulosta ei ollut mahdollista mitata

26

Tarkastukseen valittujen viiden jäsenvaltion monivuotiset ja vuosittaiset ohjelmat vastasivat yleensä ulkorajarahaston kaikkia viittä painopistettä ja myötävaikuttivat niiden toteuttamiseen (kaavio 2). Jäsenvaltioiden toteuttama seuranta oli kuitenkin puutteellista ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa oli vakavia puutteita (ks. kohdat 71–73), joten tilintarkastustuomioistuimen ei voinut laatia asianmukaista arviointia rahaston kokonaissaavutuksista.

27

Tarkastetuista hankkeista useimmat edistivät ulkorajarahaston painopisteiden toteutumista. Tarkastukseen valitussa viidessä jäsenvaltiossa paikalla tarkastetuista 31 hankkeesta (ks. Liite) viisi hanketta edisti vain osittain ulkorajarahaston painopisteiden toteutumista (osa hankekuluista ei ollut tukikelpoisia¹⁸ tai ei voitu määrittää, miten kulut liittyvät ulkorajarahastoon)¹⁹. Eräässä toisessa hankkeessa²⁰ ulkorajarahaston painopisteet pyrittiin toteuttamaan tavalla, joka ei ollut rahaston tavoitteiden²¹ mukainen, koska inhimillisen kohtelun ja ihmisarvon periaatetta ei noudatettu (ks. kohta 60).

28

Tavoiteltu tuotos saatiin useimmissa hankkeissa aikaan, mutta mitattavissa olevia tavoitetasoja ja indikaattoreita ei ollut asetettu (ks. kohdat 52–54) eivätkä tuen seuraukset ja vaikutukset käyneet riittävällä tavalla ilmi raporteista (ks. kaavio 6, jossa on esimerkkejä tuotos-, seuraus- ja vaikutusindikaattoreista).

Kaavio 6

Esimerkkejä tuotos-, seuraus- ja vaikutusindikaattoreista

Lähde: Tilintarkastustuomioistuimen laatimat esimerkit; ne perustuvat komission malliin, jossa tuloksista käytetään nimitystä seuraus.

Toteuttamisaste on eräissä jäsenvaltioissa alhainen

29

Ulkorajarahaston vuosien 2007–2010 kansallisten ohjelmien toteuttamisaste oli keskimäärin 87,6 prosenttia. Pienessä joukossa jäsenvaltioita ilmeni kuitenkin ongelmia (kaavio 7). Tämä koskee etenkin Kreikkaa, jossa suunnittelu ja täytäntöönpano olivat siinä määrin puutteellisia, että ulkorajarahaston myöntämistä varoista oli käytetty vain 43 prosenttia²².

Kaavio 7

Ulkorajarahaston toteuttamisaste vuosina 2007–2010

Lähde: Komission laskelma, joka on tehty kummankin toteutetun ohjelman jälkiarvioinnin yhteydessä; niiden ohjelmien kohdalla, jotka eivät ole vielä päättyneet, laskelma on tehty jäsenvaltioiden arvioiden pohjalta. Bulgaria, Islanti, Norja ja Romania toimittivat ainoastaan vuoden 2010 ohjelman tiedot. Tanska ja Puola eivät toimittaneet tietoja vuoden 2010 ohjelman täytäntöönpanosta. Kyproksen ja Tšekin tasavallan toteuttamisasteet eivät ole lopullisia. Tanska ei ilmoittanut toteuttamisastetta määrärahojen kokonaismäärän osalta. Sveitsiä ja Luxemburgia koskevat tiedot puuttuvat. Kreikkaa koskeva luku perustuu Kreikan vuosittaisten ohjelmien loppuraportteihin.

Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin eurooppalainen lisäarvo on jäänyt vähäiseksi

30

Tilintarkastustuomioistuin pyrki selvittämään, onko ulkorajarahastolle asetettu tavoite edistää yhteisvastuuta rahoituksesta saavutettu. Lisäksi se halusi hankkia evidenssiä siitä, onko rahasto muilta osin tuottanut eurooppalaista lisäarvoa osoittamalla rahoituksen ensisijaisten tavoitteiden mukaisesti (ks. kaavio 2), tukemalla jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä tai kohdentamalla toimet kiireellisimpiin ongelmiin.

31

Ulkorajarahaston määrärahoilla on selvästi helpotettu unionin yhteisten ulkorajojen yhdennetyn hallinnoinnin käyttöönotosta aiheutuvan taloudellisen rasitteen jakamista. Ne jäsenvalti ot, joille koituva rasite on suhteellisesti suurempi, saavat myös enemmän rahaston tukea (ks. kaavio 4). Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että ulkorajarahaston tuottama eurooppalainen lisäarvo jäi muilta osin vähäiseksi seuraavista syistä:

a)järjestelmä ei kaikilta osin kannusta vaikuttavalla tavalla ensisijaisten tavoitteiden mukaiseen toimintaan

b)tuki jäsenvaltioiden väliseen operatiiviseen yhteistyöhön oli vähäistä

c)mekanismit, joilla korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja erityisiä puutteita, eivät ole hyvin suunniteltuja; hätämekanismit ovat osittain vaikuttavia

d)eräissä tarkastetuissa hankkeissa tukea on myönnetty ohjelmille ja hankkeille, jotka olisi joka tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin, joissa tarpeita ei arvioitu asianmukaisesti tai joihin sisältyi tukeen oikeuttamattomia kuluja merkittävässä määrin

Kuva 1

Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettiin kolme kaikkiin sääoloihin soveltuvaa alusta (luokka 300), joita Italian rannikkovartiosto käyttää Lampedusasta käsin.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Järjestelmä ei kaikilta osin kannusta vaikuttavalla tavalla ensisijaisten tavoitteiden mukaiseen toimintaan

32

Komissio on laatinut strategiset suuntaviivat, joissa määritetään painopisteet sekä niitä täydentävät ensisijaiset tavoitteet ulkorajarahaston täytäntöönpanolle jäsenvaltioissa. Suuntaviivoissa tavoitellaan eurooppalaista lisäarvoa ja kannustetaan ensisijaisten tavoitteiden toteuttamiseen. Ensisijaisia tavoitteita, kuten Schengenin tietojärjestelmää (SIS) ja viisumitietojärjestelmää (VIS) (laatikko 1), konsuliyhteistyötä ja EUROSUR-järjestelmää, tukevissa hankkeissa yhteisrahoituksen osuus voi olla suurempi. Tämä kannustin (75 prosenttia tavanomaisten 50 prosentin sijaan) ei kuitenkaan ole vaikuttava 15:ssä koheesiorahaston tukea saavassa maassa²³ (joihin kohdennetaan noin 60 prosenttia ulkorajarahaston määrärahoista), koska yhteisrahoituksen osuus on niissä joka tapauksessa 75 prosenttia. Eräät jäsenvaltiot (Espanja ja Malta) vahvistivat, että ne eivät ottaneet ensisijaisia tavoitteita huomioon suunnitellessaan ohjelmiaan.

33

Komissio ei myöskään ollut muotoillut kolmea ensisijaista tavoitetta kahdestatoista selkeästi²⁴ tai ne eivät olleet käytännöllisiä, mikä edelleen vähensi mahdollisuutta tuottaa eurooppalaista lisäarvoa. Komissio on vuoden 2011 ohjelmista alkaen pyrkinyt edistämään ulkorajarahaston rahoituksen kohdentamista ensisijaisiin tavoitteisiin, mutta seurannan puutteen vuoksi ei ole saatu näyttöä siitä, että tätä rahoitusta olisi käytetty niihin aiempaa enemmän.

34

Ensisijaisten tavoitteiden soveltamista varten ei ole olemassa seurantajärjestelmää eikä komissiossa tehdä luotettavaa ja tarkoituksenmukaista jälkiarviointia, joten tilintarkastustuomioistuin ei kuitenkaan voinut kaikilta osin määrittää, missä määrin tukea oli osoitettu toimiin, jotka tuottavat paljon eurooppalaista lisäarvoa.

Tuki jäsenvaltioiden väliseen operatiiviseen yhteistyöhön oli vähäistä

35

Ulkorajarahaston oli tarkoitus tukea jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä kahdella erityisalalla: konsuliyhteistyön ja Frontex-viraston operaatioiden yhteydessä. Tulokset jäivät kuitenkin vaatimattomiksi.

  Laatikko 1

Ulkorajarahaston tuki SIS II- ja VIS-järjestelmille

Seurannan puuttumisesta huolimatta tilintarkastustuomioistuin sai näyttöä ulkorajarahaston tuen vaikutuksesta SIS II- ja VIS-tietojärjestelmiä koskeviin ensisijaisiin tavoitteisiin. Paikalle hankkeisiin tekemiensä tarkastuskäyntien aikana tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ulkorajarahaston tuen katsottiin olevan ratkaisevan tärkeää kansallisten järjestelmien kehittämiselle²⁵. Tietoteknisiin järjestelmiin EU:n tasolla liittyvät viiveet ja muutokset²⁶ kuitenkin vaikuttivat ulkorajarahaston tehokkuuteen ja vaikuttavuuteen, koska niistä aiheutui välttämättömiä tarkistuksia ja hankittuja laitteita ei voitu käyttää²⁷.

36

Ulkorajarahaston tavoitteisiin (painopiste 3) kuuluu rahoituksen myöntäminen konsuliyhteistyön kehittämiseen ja etenkin yhteisiä viisumikeskuksia varten. Tavoite on saavutettu vain pieneltä osin, vaikka yhteisön toimien yhteydessä mahdollinen yhteisrahoitusosuus on 90 prosenttia. Rahoitusta on osoitettu vain kahteen yhteiseen viisumikeskukseen (ks. esimerkki laatikossa 2) ja vain yksi jäsenvaltio (Ranska) on suunnitellut konsuliyhteistyötä koskevan hankkeen, joka perustuu muunlaiseen yhteistyöhön (yhteiset tilat tai ulkoistaminen). Sen sijaan eri jäsenvaltiot käyttivät ulkorajarahaston varoja kansallisten konsulaattiensa kunnostamiseen, muutostöihin ja varustamiseen, joskus jopa samoissa maissa. Tällainen ulkorajarahaston varojen käyttö estää mittakaavasäästöt ja hyödyt, jotka saataisiin siitä, että jäsenvaltiot parantavat yhdessä viisumien hakumenettelyjä ja ehkäisevät väärennettyjen viisumeiden käyttöä.

37

Frontex-viraston koordinoimien operaatioiden tukeminen lisäämällä viraston käytettävissä olevien omaisuuserien määrää on toinen yhteistyön osa-alue, jolla ulkorajarahaston tuella oli vain vähäinen vaikutus. Strategisiin suuntaviivoihin sisältyy ensisijainen tavoite, jonka on suunniteltu lujittamaan Frontex-viraston toimintavalmiuksia. Siihen liittyvällä kannustinmekanismilla ei kuitenkaan ollut sanottavaa vaikutusta, kuten ei muidenkaan ensisijaisten tavoitteiden kohdalla (ks. kohta 32), ja tavoitteen osalta saavutettuja tuloksia ei ole mitattu.

38

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut omaisuuserät kirjattu Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon. Kirjaaminen auttaisi Frontex-virastoa (yhteisten) operaatioiden suunnittelussa ja toteuttamisessa (laatikko 3). Monet ulkorajarahastosta yhteisrahoitetut omaisuuserät soveltuisivat käytettäväksi Frontex-viraston operaatioissa, mutta niiden kirjaamisvelvoitteesta Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon ei ole säädetty. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että 16 ilma- ja partioaluksen otoksessa ainoastaan kaksi alusta oli kirjattu Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon. Tämä rajoittaa viraston valmiuksia suunnitella ja toteuttaa (yhteisiä) operaatioita.

  Laatikko 2

”Maison Schengen”, yhteinen viisumikeskus Kinshasassa Kongon demokraattisessa tasavallassa

Belgian ja Portugalin aloitteen tarkoituksena oli perustaa ensimmäinen Schengen-alueen yhteinen viisumikeskus. Aloitteeseen myönnettiin varoja kahden yhteisön toimiin liittyvän hankkeen kautta (ulkorajarahastosta myönnettiin hankkeisiin vuosina 2007 ja 2009 yhteensä 845 704 euroa). Kukin hankkeeseen osallistuva jäsenvaltio huolehtii hakemusten käsittelyn taustatoiminnoista omalta osaltaan. Hakuprosessi on kuitenkin keskitetty, jotta useat jäsenvaltiot voivat yhdistää ja jakaa resursseja. Keskittäminen auttaa ottamaan viisuminhakijat vastaan paremmin, tehokkaammin ja inhimillisemmällä tavalla sekä torjumaan edullisimman viisumikohtelun tarjoavan konsulaatin etsimistä²⁸ ja petoksia. Vuoden 2013 lopussa viisumikeskus edusti 17:ää Schengen-valtiota.

  Laatikko 3

Esimerkki hyvästä käytännöstä, jossa mahdollistetaan omaisuuserien käyttö Frontex-viraston operaatioissa

Tilintarkastustuomioistuimen otoksessa oli kaksi omaisuuserää, jotka oli kirjattu Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon. Kyse oli Maltan ilmavoimien ilma-aluksista.

Vaikka Maltaan itseensä kohdistuu toistuvasti maahanmuuttopainetta, se antoi lokakuussa 2012 yhden ulkorajarahaston avulla valvontatarkoituksiin hankituista ilma-aluksistaan Frontex-viraston Espanjassa toteuttaman yhteisen operaation käyttöön 90 tunnin ajaksi.

Kuva 2
Ulkorajarahaston yhteisrahoittama kiinteäsiipinen merivalvontailma-alus, jolla tehostetaan Maltan ilmavoimien rajavalvontavalmiuksia.

© Maltan asevoimat.

39

Frontex-virasto ei myöskään ollut ennen kesäkuuta 2013 saanut komissiolta tietoja ulkorajarahaston varojen käytöstä (esimerkiksi hankituista omaisuuseristä), vaikka komissiolla on oikeudellinen velvoite antaa nämä tiedot ja Frontex-virasto niitä pyysi. Tämäkin rajoitti viraston suunnittelu- ja operatiivisia valmiuksia sekä tarkastuksia, joilla se pyrkii estämään samojen operatiivisten kulujen rahoittamisen kahteen kertaan.

40

Komissio on ehdottanut kauden 2014–2020 osalta kannustimia vain kahdelle kansallisten ohjelmien painopisteelle, joiden EU:n yhteisrahoitusosuus nostettaisiin 90 prosenttiin ja joille myönnettäisiin lisärahoitusta. Erityistoimista luovutaan. Kannustimet asetettaisiin niille kahdelle painopisteelle, joiden tilintarkastustuomioistuin havaitsi tuottavan vain vähän eurooppalaista lisäarvoa, eli konsuliyhteistyölle ja rahaston hyödyntämiselle Frontex-viraston operaatioissa. Frontex-viraston suunnitellaan osallistuvan rahaston hallinnointiin aiempaa enemmän, mutta suunnitteilla ei ole, että virasto ja komissio vaihtaisivat kattavasti tietoja yhteisen ja suoran hallinnoinnin piiriin kuuluvien ohjelmien toteuttamisesta. Edelleenkään ei myöskään ole asetettu yleistä velvoitetta kirjata ulkorajarahastosta rahoitetut omaisuuserät Frontex-viraston teknisen kaluston luetteloon.

Ulkorajarahaston mekanismi, jolla korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja erityisiä puutteita, ja hätämekanismi olivat osittain vaikuttavia

41

Ulkorajarahaston tuottaman eurooppalaisen lisäarvon mahdollistaa muun muassa se, että varoja voidaan ohjata kiireellisimpiin ongelmiin, joita tyypillisesti on uhanalaisimmilla raja-alueilla tai laajemmissa hätätilanteissa. Tilintarkastustuomioistuin tutki tiettyjä ulkorajarahaston rahoitusvirtoja arvioidakseen, kuinka vaikuttava on rahaston mekanismi, jolla vastataan hätätilanteisiin ja korjataan rajojen strategisissa kohdissa havaittuja puutteita. Tarkastuksessa ilmeni, että erityistoimia käytettiin vain täydentämään jäsenvaltioiden vuosittaisia ohjelmia. Jäsenvaltiot ja komissio eivät onnistuneet huolehtimaan näiden ulkorajarahaston eri osien välisestä koordinoinnista, joten niiden oli vaikea saada yleiskuvaa siitä, mitä hankkeita oli rahoitettu missäkin ja millä perustein.

42

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi lisäksi, että hätätoimiin turvauduttiin toisinaan muulloinkin kuin hätätilanteissa tai että niiden hallinnointi oli puutteellista (ks. laatikko 4).

  Laatikko 4

Ulkorajoilla ilmeneviin hätätilanteisiin myönnettävää rahoitusta koskeva järjestelmä oli osittain vaikuttava

Tapaus 1: Tukea myönnettiin toimiin, joissa ei ollut kyse hätätilanteesta

Vuonna 2011 hätätoimet kohdennettiin kokonaisuudessaan kahdeksaan hankkeeseen, joiden yhteisarvo on noin 7,5 miljoonaa euroa ja jotka koskivat SIS II -järjestelmän kehittämistoimien loppuvaiheita jäsenvaltioissa. Hanke oli kuitenkin aloitettu vuonna 2001. Lisäksi yhdessä tapauksessa jäsenvaltio oli jo rahoittanut kyseiset kulut.

Tapaus 2: Esimerkkejä hätätilanteita koskevien hankkeiden puutteellisesta hallinnoinnista

Vuonna 2010 hätätoimet koostuivat kolmesta hankkeesta, joissa Italialle myönnettiin noin neljä miljoonaa euroa, jotta se voisi käsitellä arabikevään aiheuttamia maahanmuuttovirtoja. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeista kaksi. Yhden hankkeen tarkoituksena oli huolehtia maahanmuuttajien kuljetuksista Italiassa²⁹. Hakemuksessa ei ilmoitettu, kuinka monta maahanmuuttajaa hankkeen ansiosta olisi mahdollista kuljettaa, joten varoille saatua vastinetta ei voitu arvioida. Tosiasiallisesti kuljetettujen muuttajien määrää ei raportoitu, vaan tieto saatiin vasta komission nimenomaisesta pyynnöstä. Tällöinkään ei saatu tietoa kuljetusten ajallisista tavoitteista eikä muista yksityiskohdista, jotka olisivat mahdollistaneet hankkeen arvioimisen. Lisäksi vain puolet hankkeen määrärahoista oli käytetty, mille ei kuitenkaan annettu selitystä hankkeen loppuraportissa. Toisessa tarkastetussa hankkeessa³⁰ ei myöskään ollut asetettu kvantifioitavissa olevia tavoitearvoja eikä huolehdittu asianmukaisesta raportoinnista.

43

Ulkorajarahastosta voitiin osoittaa vuosittain 10 miljoonaa euroa hankkeisiin, joiden tarkoituksena on korjata rajojen strategisissa kohdissa havaittuja erityisiä puutteita. Nämä erityistoimet eivät sisältyneet ulkorajarahastoa koskevaan komission ehdotukseen, vaan kyse on neuvoston tekemästä lisäyksestä. Hankkeiden valintamenettely oli pitkä ja täytäntöönpanokausi (kuusi kuukautta) oli aivan liian lyhyt hankkeille, jotka koskivat erikoiskaluston, kuten helikoptereiden, hankintaa. Tästä syystä toteuttamisaste jäi alhaiseksi. Esimerkiksi Kreikka ei tarpeistaan huolimatta voinut toteuttaa yhdeksää yhdestätoista hyväksytystä hankkeesta, jotka liittyivät vuosien 2008–2010 erityistoimia koskeviin ohjelmiin. Tilintarkastustuomioistuin tarkasti yksityiskohtaisesti kaksi Italian erityistoimia koskevaa hanketta ja havaitsi, että eräitä osatekijöitä hyödynnettiin muualla kuin raja-alueilla ja että eräät osatekijät eivät lainkaan kuuluneet ulkorajarahaston toiminta-alaan (ks. laatikko 5).

  Laatikko 5

Muualla kuin raja-alueella toteutetut erityistoimet

Tilintarkastustuomioistuin tutki yhden erityistoimiin liittyvän hankkeen vuodelta 2009 ja yhden hankkeen vuodelta 2010. Italian sisäministeriö oli toteuttanut molemmat hankkeet, ja kaluston loppukäyttäjänä olivat poliisivoimat.

Vuoden 2009 erityistoimet: Kuljetuskaluston vuokraaminen kuuden kuukauden ajaksi Italian eteläisiä merirajoja varten

Hanke perustui tarjouskilpaluun, jossa alueelliseksi soveltamisalaksi ilmoitettiin Italian meriraja (Välimeri ja Sisilianmeri). Tukihakemuksessa todettiin, että hankkeella parannetaan valvontatoiminnan vaikuttavuutta satama-alueilla ja Välimeren alueen keskiosan rannikkoalueilla. Kuitenkin kaikki 137 autoa toimitettiin säilöönottokeskuksille (CIE), jotka sijaitsevat maan pohjoisosissa Torinossa, Milanossa ja Bolognassa ja jotka eivät osallistuneet ulkorajojen valvontaan. Tästä huolimatta komissio hyväksyi kulut (lopullinen tukimäärä 950 688 euroa).

Vuoden 2010 erityistoimet: Rajavartiointi

Hankkeessa oli tarkoitus ostaa poliisiautoja, joita käytettäisiin partiointiin Italian eteläosien rannikkoalueilla ja etenkin lounaisrannikolla (autojen määrä ja käyttötarkoitus eivät käy selvästi ilmi hakemuksesta). Autoja kuitenkin käytettiin lähellä säilöönottokeskuksia ja vastaanottokeskuksia (CARA)³¹. Arvioidessaan loppuraporttia komissio totesi, että hankkeessa ostetuista 43 autosta 22:n kohdalla ei noudatettu ehdotuspyynnön alueellista soveltamisalaa, koska niitä käytettiin säilöönotto- ja vastaanottokeskuksissa ja näiden ympäristössä (vrt. edellä). Komissio katsoi tämän vuoksi, että kyseiset kulut (337 405 euroa) eivät oikeuttaneet tukeen (lopullinen tukimäärä oli 560 259 euroa hyväksytystä 1 192 559 euron määrästä).

44

Näiden lainsäädännöstä johtuvien suunnittelurajoitteiden ja täytäntöönpanon ongelmien vuoksi komissio päätti, että vuonna 2013 ei toteuteta lainkaan erityistoimia.

Tukea on myönnetty hankkeille, jotka olisi joka tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin, joissa tarpeita ei arvioitu asianmukaisesti tai joihin sisältyi merkittävässä määrin tukeen oikeuttamattomia kuluja

45

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että sen otokseen sisältyneistä viidestä jäsenvaltiosta kahdessa (Kreikka ja Espanja) monet hankkeet oli jo rahoitettu tai ne oli aiottu joka tapauksessa rahoittaa kansallisista varoista ennen kuin ne sisällytettiin vuosittaisiin ohjelmiin. Tämä koskee myös yhtä kolmesta tarkastetusta hätätoimesta. Siihen liittyvässä hankehakemuksessa mainittiin, että jäsenvaltio oli varannut määrärahat koko hankkeen rahoittamiseen. Ulkorajarahaston säännöissä sallitaan tällainen toimintatapa, joka toki nostaa toteuttamisastetta, mutta EU:n varojen käyttö jäsenvaltion varojen sijaan vaarantaa eurooppalaisen lisäarvon. Edellä kuvatuissa tapauksissa ei tuotettu eurooppalaista lisäarvoa.

46

Kolmessa tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneessä jäsenvaltiossa (Kreikka, Italia ja Puola) ei voitu määrittää tiettyjen hankkeiden eurooppalaista lisäarvoa, sillä hankkeita varten ei ollut tehty riittävää tarpeidenarviointia. Kahdessa jäsenvaltiossa (Kreikka ja Italia) ulkorajarahasto tuotti vain vähän eurooppalaista lisäarvoa sen vuoksi, että osassa hankkeista tyydyttiin antamaan operatiivista tukea esimerkiksi polttoaineen ja kalustoon liittyvien kulutustavaroiden muodossa sen sijaan, että olisi kehitetty jäsenvaltioiden ulkorajavalvontaa koskevia valmiuksia. Tällaisiin kuluihin on mahdollista myöntää tukea ja se saattaa olla hätätilanteissa perusteltuakin, mutta ulkorajarahaston pääasiallisena tarkoituksena on parantaa valmiuksia³² esimerkiksi infrastruktuurien tai kalustohankintojen avulla, eikä niinkään rahoittaa käyttökustannuksia.

47

Ulkorajarahaston tuottamaa eurooppalaista lisäarvoa vähentää joissakin tarkastetuissa hankkeissa myös tukeen oikeuttamattomien kulujen suuri määrä: menot eivät vastaa rahaston painopisteitä taikka kalusto ei toimi tai sitä ei voida käyttää aiotulla tavalla ja aiotussa paikassa. Useimmissa tilintarkastustuomioistuimen yksilöimissä tapauksissa oli kyse siitä, että näitä sääntöjenvastaisuuksia ei ollut havaittu kansallisilla hallinto- ja valvontajärjestelmillä (kohtiin 45–47 liittyvät esimerkit, ks. laatikko 6).

  Laatikko 6

Esimerkkejä hankkeista, joiden eurooppalainen lisäarvo on alhainen tai siitä ei ole tietoa

Varoja myönnettiin hankkeille, jotka oli jo rahoitettu

Kun Kreikan vuoden 2009 ohjelmaa tarkistettiin maaliskuussa 2011, siihen lisättiin hanke, jonka tarkoituksena oli hankkia poliisille 75 partio- ja henkilöautoa. Autot oli tuolloin jo hankittu ja rahoitettu kansallisesta talousarviosta.

Tarpeidenarviointia ei tehty eivätkä kulut olleet tukikelpoisia

Italiassa tilintarkastustuomioistuin tarkasti hankkeen (vuoden 2010 ohjelma), jossa oli hankittu 355 työajoneuvoa Guardia di Finanzan käyttöön, jotta tämä voisi havaita ja tunnistaa maahanmuuttajia merirajoilla. Lopullinen edunsaaja ei kyennyt täysin osoittamaan, miten autojen lukumäärä oli määritetty ja millä perustein ne oli osoitettu eri yksiköiden käyttöön. Hankkeessa ostettujen autojen lukumäärä kasvoi etenkin siksi, että käytettävissä oli lisärahoitusta. Tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että kyseisiä autoja käytetään myös ”tavalliseen” poliisitoimintaan.

Kyseisten 355 ajoneuvon osalta ei tehty tarpeidenarviointia, minkä lisäksi on otettava huomioon, että Italia osti kaikkiaan 1 084 ajoneuvoa vuosien 2007–2010 vuosittaisten ohjelmien perusteella. On siis olemassa vaara, että ulkorajarahaston varoja käytetään hankkeisiin, jotka eivät vastaa sen painopisteitä, ja että kiireellisiin tarpeisiin ei vastata.

Toisessa italialaisessa hankkeessa tarkoituksena oli laajentaa sovellus- ja valokaapeli-infrastruktuureita Keski- ja Pohjois-Italian poliisilaitosten välillä. Tilintarkastustuomioistuin sai Italian viranomaisilta hankkeesta ristiriitaisia tietoja siitä, kuinka suuri kokonaisinvestointi oli ja miten tukikelpoiset kulut laskettiin. Tästä syystä tilintarkastustuomioistuin ei voinut määrittää, miltä osin 22 miljoonan euron kulut, joiden oli vuoden 2007 ohjelman yhteydessä ilmoitettu olevan tukikelpoisia, liittyivät ulkorajarahastoon (jonka yhteisrahoitusosuus kuluista oli 50 prosenttia).

Maltalla ilmeni samankaltaisia ongelmia, jotka koskivat vuoden 2007 ohjelmaan kuuluvaa hanketta. Sen kokonaisarvo oli noin 540 000 euroa. Jäsenvaltio ei kyennyt osoittamaan, miksi tietyt (lähinnä rakennustöihin liittyvät) kulut oli otettu mukaan hankkeeseen.

Kuva 3

Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettu Kreikan poliisivoimien partioauto.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelussa ja täytäntöönpanossa ilmeni strategisia ja operatiivisia puutteita jäsenvaltioissa ja komissiossa

48

Tilintarkastustuomioistuin arvioi rahaston vaikuttavuuden kannalta keskeiset prosessit eli ohjelmasuunnittelun ja hankevalinnan. Se totesi, että ohjelmat eivät liity tiiviisti kansallisiin strategioihin ja että niille ole määritetty SMART-tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita. Ohjelmasuunnitteluun liittyvien vaatimusten vuoksi hallinnollinen rasite kasvaa liian suureksi. Eräissä jäsenvaltioissa hankkeiden valintamenettelyillä ei riittävässä määrin varmistettu, että jäsenvaltioiden tarpeisiin vastattiin. Lisäksi tarkastuksessa todettiin, että hankintamenettelyt olivat puutteelliset ja vaaransivat siten varainhoidon.

Ohjelmat eivät liity tiiviisti kansallisiin rajavalvonta- ja viisumistrategioihin…

49

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastukseen valituissa jäsenvaltioissa, perustuivatko monivuotiset ja vuosittaiset ohjelmat rajaturvallisuus- ja viisumiasioissa sovellettavaan kansalliseen strategiaan ja oliko ohjelmat koordinoitu kansallisten, EU:n muiden tai kansainvälisten rahastojen kanssa. EU:n ulkorajavalvontaa sekä palauttamista ja takaisinottoa koskevan Schengen-luettelon (kolmas versio) mukaan tällaisessa strategiassa ”olisi selkeästi jaettava tehtävät”, ja strategiaan tulisi sisältyä ”työympäristöä, riskejä ja uhkia sekä tarvittavia voimavaroja koskevia analyysejä kuten myös toimintaa ja kehittämistä koskevia suunnitelmia”. Ulkorajarahasto voi toimia mahdollisimman tehokkaasti ja vaikuttavasti ainoastaan, jos tällainen kattava analyysi on laadittu. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin tutki Schengen-arviointien pohjalta, perustuivatko kansalliset strategiat yhteiseen yhdennettyyn riskianalyysimalliin (CIRAM)³³, jolla arvioidaan erilaisten uhkien rajaturvallisuudelle ja viisumikäsittelylle aiheuttamia suhteellisia riskejä.

50

Viidestä tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneestä jäsenvaltiosta neljässä (Puolaa lukuun ottamatta) ilmeni, että monivuotinen ohjelma – ja niin ollen vuosittaiset ohjelmat – eivät tiiviisti liittyneet kattavaan strategiaan. Strategiaa ei nimittäin ollut lainkaan olemassa. Useita erillisiä strategia-asiakirjoja oli kyllä laadittu, mutta monesti ne koskivat vain yhtä viranomaista. Monivuotisiin ohjelmiin täytyy sisältyä osio, jossa käsitellään kansallisen rahoituksen ja ulkorajarahaston rahoituksen täydentävyyttä, mutta tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että selitykset olivat puutteellisia tai niitä ei ollut lainkaan. Kaikissa viidessä jäsenvaltiossa todettiin, että yhteistä yhdennettyä riskianalyysiä ollaan vasta kehittämässä tai se ei ole ollenkaan käytössä. Riskianalyysiin perustuvan yleisnäkemyksen puuttuminen merkitsee, että komissio ja jäsenvaltiot eivät voi objektiivisella tavalla määrittää, vastaavatko ulkorajarahastosta rahoitetut toimenpiteet jäsenvaltioiden kokonaisstrategiaa, kohdentuvatko ne tosiasiallisiin tarpeisiin ja millaisin kriteerein ne on valittu rahoitettavaksi ulkorajarahastosta.

51

Kolmessa jäsenvaltiossa (Espanja, Malta ja Puola) tilintarkastustuomioistuin sai näyttöä siitä, että ulkorajarahaston tukea ei koordinoitu tarkoituksenmukaisesti EU:n muiden rahastojen³⁴ eikä muiden kansainvälisten rahastojen³⁵ tuen kanssa. Tämä vaarantaa kyseisten rahastojen tehokkuuden ja vaikuttavuuden, sillä ne saattavat kohdentaa tukensa samankaltaisiin toimiin.

…eikä ohjelmille ole määritetty SMART-tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita

52

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko monivuotisissa ja vuosittaisissa ohjelmissa ja hankkeissa asetettu SMART-tavoitteet ja indikaattorit, jotka ovat relevantteja ja mitattavissa ja kytköksissä tiettyyn tavoitearvoon.

53

Tilintarkastustuomioistuimen otokseen poimitut viisi jäsenvaltiota eivät olleet monivuotisissa ja vuosittaisissa ohjelmissaan ja hankkeissaan asettaneet SMART-tavoitteita ja mitattavissa olevia indikaattoreita. Useimmissa ohjelma- ja hankekuvauksissa ei ollut mainittu tavoitearvoja. Lisäksi Kreikan vuosien 2008, 2009 ja 2010 ohjelmien tavoitearvot määritettiin vasta hankkeiden täytäntöönpanon jälkeen, mikä teki tavoitearvoista tarpeettomia. Vuoden 2012 ohjelmien analyysi osoitti, että kolme jäsenvaltiota oli muotoillut indikaattorinsa aiempaa paremmin. Kaksi niistä ei silti ollut edistynyt tavoitearvojen määrittämisessä indikaattoreiden yhteyteen.

54

Rajaturvallisuuden ja viisumeiden osalta voi olla vaikea määrittää seuraus- ja vaikutusindikaattoreita, mutta komissio on osoittanut ohjeasiakirjoissaan sen olevan mahdollista. Pakollisia yhteisiä indikaattoreita ei ole, joten jäsenvaltiot käyttivät eri ohjelmissa ja jopa samankaltaisissa toimenpiteissä erilaisia indikaattorisarjoja, minkä vuoksi asianmukainen arvioiminen oli mahdotonta. Vaikka jäsenvaltioiden ohjelmien tavoitteet ja indikaattorit olivat laadullisesti heikkoja, komissio hyväksyi ne, jotta ulkorajarahastoa voitiin toteuttaa (ks. laatikko 7).

  Laatikko 7

Esimerkkejä epäselvistä ja epätarkoituksenmukaisista indikaattoreista

Eräässä Espanjan vuoden 2008 ohjelmasta rahoitetussa hankkeessa hankittiin kaksi keskikokoista alusta merivalvontaan. Kuten muissakin Espanjassa tarkastetuissa hankkeissa³⁶, tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kaikki indikaattorit eivät olleet relevantteja, niitä ei ollut kirjattu ja/tai vastuuviranomainen ei ollut asianmukaisesti kuullut lopullista edunsaajaa indikaattoreita määritettäessä.

Oli hyvin epäselvää, mitä tuloksia hankkeessa odotettiin, eikä niiden mahdollisia mittaustapoja selitetty (”meripartiointitehtäviin osoitettavien resurssien tehokkuuden ja vaikuttavuuden lisääminen” ja ”työtehtävien turvallisuusolojen parantaminen” ja ”rajaturvallisuuden lisääminen”). Ainoa odotettu tulos, joka oli mitattavissa, oli ”Euroopassa sijaitseville Espanjan rannikkoalueille laittomasti saapuvien alusten lukumäärän väheneminen”. Tässä indikaattorissa oli kuitenkin se vaikeus, että toiminnan ja tulosten välinen syysuhde on tutkittava tarkasti.

55

Komissio on jo pyrkinyt korjaamaan joitakin yhteisten indikaattoreiden puuttumisesta johtuvia heikkouksia ehdottamalla rahoituskaudelle 2014–2020 pakollisia yhteisiä indikaattoreita. Jäsenvaltioiden on asetettava indikaattorit ohjelmakohtaisesti.

Vuotuiseen ohjelmasuunnitteluun liittyvät vaatimukset kasvattavat hallinnollisen rasitteen liian suureksi ja vaikeuttavat täytäntöönpanoa

56

Monivuotisten ohjelmien lisäksi on laadittava vuosittaiset ohjelmat. Tämän vaatimuksen tarkoituksena oli valvoa vastuuviranomaisten toteuttamia ohjelmia aiempaa tiukemmin, mutta se kasvattikin hallinnollisen rasitteen liian suureksi sekä jäsenvaltioissa että komissiossa ja aiheutti merkittäviä viivästyksiä. Jäsenvaltioiden alun perin ehdottamat ohjelmat ovat heikkolaatuisia (monesti ne eivät vastanneet oikeusperustassa asetettuja vaatimuksia), mikä viivästytti vuosittaisten ohjelmien hyväksymistä. Ensimmäisen vuosittaista ohjelmaa koskevan ehdotuksen esittämisen ja lopullisen version välillä kului keskimäärin kuusi ja puoli kuukautta. Tästä seurasi, että hankkeiden toteuttamiseen oli usein käytettävissä huomattavasti vähemmän aikaa.

57

Ulkorajarahaston vuosittaiset ohjelmat eivät myöskään sovi hyvin yhteen monimutkaisen kaluston hankkimisessa tarvittavien pitkien menettelyjen kanssa. Tästä syystä hanketoteutus viivästyi tai hankkeita ei voitu rahoittaa ulkorajarahastosta. Edellä mainittujen hankaluuksien vuoksi rahoituskaudelle 2014–2020 laaditaan vain monivuotiset ohjelmat.

Eräissä jäsenvaltioissa hankkeiden valintamenettelyillä ei varmistettu tosiasiallisiin tarpeisiin vastaamista

58

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti jäsenvaltioiden käyttämät hankevalintamenettelyt. Hankevalintamenettelyissä ilmeni vakavia puutteita Italian ja – vain alkuvuosina – Maltan osalta, joten oli kyseenalaista, olivatko valituiksi tulleet kaikkein tarpeellisimmat hankkeet.

59

Italiassa havaittiin useita puutteita varojen jakamisessa julkisten organisaatioiden kesken ja myöhemmin hankkeiden valinnassa. Kirjausketjua ei ollut lainkaan, joten tilintarkastustuomioistuin ei voinut tarkastaa, millä perustein vuosien 2007 ja 2008 ohjelmien varat jaettiin lopullisten edunsaajien kesken. Myöhempien vuosien osalta vastuuviranomaisen perusteluista käy ilmi, että sen soveltamat varojen jakoperusteet olivat joko harhaanjohtavia tai niitä ei sovellettu varoja jaettaessa. Tämän vuoksi ei voitu perustella, miksi sisäministeriö (yleisen turvallisuuden osasto, maahanmuuttoasioista ja rajapoliisista vastaava keskusosasto), jonka tiloissa vastuuviranomainen sijaitsee, sai yhä suuremman osuuden varoista muiden elinten, kuten rannikkovartioston, jäädessä vähemmälle. Sisäministeriö on lisäksi ainoa Italian elimistä, joka hyötyi hätä- ja erityistoimista vuosina 2007–2012, vaikka moni muukin (eri ministeriön alaisuudessa toimiva) taho osallistuu Italian rajavalvontaan. Kun muut viranomaiset jäävät tuen ulkopuolelle tai saavat vain vähän tukea, riskinä on, että niiden tarpeisiin ei vastata.

60

Kreikassa sijaitseva tilapäinen säilöönottokeskus valittiin ja sille myönnettiin rahoitusta, vaikka inhimillisen kohtelun ja ihmisarvon periaatetta koskeva kriteeri ei täyttynyt (ks. laatikko 8).

  Laatikko 8

Rahoitus Kreikassa sijaitsevalle säilöönottokeskukselle

Tilintarkastustuomioistuin tutki Paganissa Lesboksen saarella sijaitsevan tilapäisen säilöönottokeskuksen (josta käytetään myös nimitystä Mytilinin luvattomien maahanmuuttajien laitos) vuokrakulut. Hankkeen toteutti vastuuviranomainen (yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö).

Vastuuviranomainen sisällytti myöhäisessä vaiheessa tehdyn tarkistuksen yhteydessä vuoden 2008 ohjelmaan hankkeen, jossa oli tarkoitus ”majoittaa muuttajia hotelleihin ja huoneisiin”. Todellisuudessa varat käytettiin Paganin keskuksen vuokraan 1. tammikuuta 2008 ja 30. kesäkuuta 2010 väliseltä ajalta. Kyse on kaikkiaan 267 405 eurosta.

Ihmisoikeusjärjestöt arvostelivat keskusta toistuvasti siellä vallinneiden huonojen olojen tähden. Alun perin tavaravarastoksi rakennetut tilat oli muunnettu 300 ihmisen majoituspaikaksi. Vuonna 2008 keskuksessa oli säilöönotettuna 720 maahanmuuttajaa. Olosuhteita kuvattiin kauheiksi, ja niiden sanottiin vaarantavan niin henkilöstön kuin säilöönotettujenkin terveyden³⁷. YK:n pakolaisjärjestö UNHCR teki tarkastuskäynnin keskukseen lokakuussa 2009 ja vaati sen sulkemista. Keskus suljettiin asteittain lokakuun 2009 lopun ja kesäkuun 2010 välisenä aikana.

Kun päätös hankkeen rahoittamisesta tehtiin, huonot olosuhteet olivat laajalti tiedossa. Kreikan viranomaiset kuitenkin laativat harhaanjohtavan hankekuvauksen komissiolle. Komissio on analysoinut loppuraportin ja aikoo vähentää kyseiset menot loppumaksusta.

Jäsenvaltioiden riittämättömät hankintamenettelyt vaarantavat varainhoidon asianmukaisuuden

61

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 11 hankkeen hankintamenettelyt. Kahdeksassa näistä hankkeista menettelyt eivät vastanneet säännöksiä tai menettelyt toteutettiin tavalla, jolla ei voitu varmistaa, että rahalle saatiin vastinetta. Eräs partiokoiria koskeva hankinta Kreikassa epäonnistui täysin, koska menettely oli epätarkoituksenmukainen. Neljäkymmentä ajoneuvoa toimitettiin toukokuussa 2012, mutta koiria ei ollut hankittu vielä kesäkuussa 2014.

62

Suurin puute oli, että kolme jäsenvaltiota ei riittävällä tavalla perustellut puolustus- ja turvallisuushankintoihin sovellettavan poikkeuslausekkeen käyttöään. Espanja esimerkiksi hankki vuoden 2007 ohjelmansa mukaisesti 50 miljoonalla eurolla kaksi kiinteäsiipistä ilma-alusta meripartiointiin ja luvattoman maahanmuuton torjuntaan. Espanjan viranomaiset julistivat hankinnan salaiseksi ja sovelsivat neuvottelumenettelyä, jonka kohdalla ei julkaista etukäteen hankintailmoitusta. Menettelyyn kutsuttiin vain yksi valmistaja. Turvallisuus ei olisi vaarantunut, vaikka olisi käytetty avoimempia menettelyjä. Muissa jäsenvaltioissa tehtiin vastaavia hankintoja avoimen tarjouspyyntömenettelyn avulla.

63

Hankintamenettelyissä ilmeni muitakin puutteita: samaa valmistajaa käytettiin myöhemminkin ilman riittävää kilpailua eikä julkishallinnolla ollut tarvittavia valmiuksia ja asiantuntemusta.

64

Viidestä jäsenvaltiosta neljässä (Puolaa lukuun ottamatta) vastuuviranomaiset eivät tarkastaneet hankintamenettelyjä riittävällä tavalla tai ollenkaan siitä huolimatta, että suuri osa ulkorajarahaston varoista käytetään hankintoihin.

65

Siksi on olemassa riski, että rahalle ei saada vastinetta tiettyihin ulkorajarahaston ohjelmiin sisältyvissä, paljon varoja vaativissa toimissa (esimerkiksi ilma-alusten ja muiden alusten hankinta).

Vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa ilmeni heikkouksia ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa oli vakavia puutteita, joten ulkorajarahaston kokonaistulosta ei voida arvioida asianmukaisesti

66

Tilintarkastustuomioistuin halusi selvittää, hyödyntävätkö jäsenvaltiot ja komissio seurantaa ja arviointia analysoidakseen ja parantaakseen ulkorajarahaston vaikuttavuutta. Tilintarkastustuomioistuin totesi, että SMART-tavoitteiden ja mitattavissa olevien indikaattoreiden puuttuminen rajoitti vakavasti seurantaa ja arviointia, että hankkeisiin ei kohdisteta riittävää seurantaa jäsenvaltioissa eikä niistä raportoida tarpeeksi ja että arviointi on viivästynyt ja kärsii vakavista puutteista.

Hankkeisiin ei kohdisteta riittävää seurantaa jäsenvaltioissa eikä niistä raportoida tarpeeksi

67

Yhdessäkään tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneessä jäsenvaltiossa vastuuviranomainen ei toteuttanut määrällisesti ja/tai laadullisesti riittävää seurantaa, joka olisi antanut vastuuviranomaiselle mahdollisuuden tarkkailla hankkeiden toteutusta ja havaita tavoitteista poikkeamisen. Jos seurantaraportteja oli laadittu, niistä puuttui tärkeitä tietoja: saavutettuja tuloksia ei esimerkiksi verrattu indikaattori- tai tavoitearvoihin taikka hankkeen toteutusvaiheen merkittävistä muutoksista ei kerrottu. Kreikassa ei kohdistettu seurantaa hanketoteutukseen vuosina 2007–2009, koska hankkeet sisällytettiin vuosittaiseen ohjelmaan yleensä vasta sen jälkeen, kun ne oli toteutettu. Vaikka joitakin tarkastuksia tehtiin paikalla, niihin liittyviä tarkistuslistoja ei ole saatavilla, joten ei ole mahdollista varmistaa, tarkastettiinko hankkeiden laatunäkökohdat.

Kuva 4

Ulkorajarahastosta yhteisrahoitettu vartiokoppi Espanjan ja Marokon rajalla El Tarajalissa Ceutassa.

Lähde: Tilintarkastustuomioistuin.

68

Minkään näiden viiden jäsenvaltion loppuraporteissa ei kerrottu tyydyttävällä tavalla hankkeiden tai vuosittaisten ohjelmien indikaattoreista tai saavutetuista tavoitearvoista. Kolmessa jäsenvaltiossa kävi ilmi, että loppuraporteissa oli useita epäjohdonmukaisuuksia ja virheitä, jotka vaikuttivat tietojen luotettavuuteen. Espanjassa hankkeiden loppuraportit tulivat pakollisiksi vasta vuoden 2010 ohjelman yhteydessä, ja hanketoteutuksen seuranta aloitettiin vasta vuoden 2009 ohjelman aikana. Tilintarkastustuomioistuimen toimittaman tarkastuksen ajankohtana (helmikuu 2014) Kreikassa ei edelleenkään vaadittu hankkeiden loppuraportteja, mikä rajoittaa hanketuloksia koskevien tietojen saatavuutta merkittävästi. Italian vastuuviranomainen on ilmoittanut, että se on päättänyt tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen perusteella aloittaa seurantakäynnit.

69

Yhdessäkään tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä jäsenvaltioista ei ollut otettu ulkorajarahaston tuen alkamisesta lähtien käyttöön asianmukaista tietoteknistä järjestelmää indikaattoreiden kirjaamista varten. Kolme jäsenvaltiota (Espanja, Italia ja Malta) on alkanut kehittää tietoteknistä järjestelmää, mikä helpottaa vastuuviranomaisen toteuttamaa hallinnointia rahoituskauden jälkipuoliskolla, mutta vain Italian järjestelmässä on toiminto, joka mahdollistaa indikaattorien ja niiden arvojen kirjaamisen. Komission ohjeissa ei tuotu esiin tällaisten tietoteknisten järjestelmien hyötyjä, ja mahdollisuus parhaiden käytäntöjen vaihtoon jäi käyttämättä.

70

Myös jäsenvaltioiden raporteissa yhteisön toimista ja erityistoimista on tämänkaltaisia puutteita, jotka liittyvät toiminnan tuloksia koskeviin tietoihin, ja usein raporteissa ei ole mainittu edes aivan perustietoja.

Jäsenvaltioiden ja komission jälkiarvioinnit viivästyivät ja niissä oli vakavia puutteita

71

Komissio vastaa yhdessä jäsenvaltioiden kanssa ulkorajarahaston toimien tarkoituksenmukaisuuden, vaikuttavuuden ja vaikutuksen arvioinnista. Komission piti esittää ensimmäinen kahdesta jälkiarvioinnista Euroopan parlamentille ja muille toimielimille 31. joulukuuta 2012 mennessä. Tämän jälkiarvioinnin oli määrä kattaa vuodet 2007–2010.

72

Tilintarkastustuomioistuin analysoi otokseensa kuuluneiden jäsenvaltioiden osuuden arvioinnista ja havaitsi kaikkien viiden kansallisen arviointikertomuksen kohdalla, että monesti tietoja puuttui taikka ne olivat virheellisiä tai epätarkkoja. Tämä rajoittaa merkittävästi koko jälkiarviointikertomuksen luotettavuutta. Jäsenvaltiot esittivät vähäisen määrän kvantifioituja tietoja osittain siitä syystä, että komissio vahvisti vasta vuonna 2011, minkä tyyppisiä tietoja niiden piti ilmoittaa. Siinä vaiheessa kaikki arviointiin sisällytettävät hankkeet olivat jo alkaneet ja useimmat päättyneetkin, joten jäsenvaltioiden ei ollut mahdollista mukauttaa kerättäviä indikaattoritietoja. Tämä heikensi arvioinnissa esitettyjen kvantitatiivisten tietojen yleistä laatua, ja tietojen koostaminen jälkeenpäin oli tehotonta ja aiheutti lisätyötä.

73

Tilintarkastustuomioistuin analysoi komission jälkiarviointikertomuksen ja totesi, että se sisälsi yhteenvedot suuresta määrästä laadullisia ja kvantitatiivisia tietoja, jotka oli kerätty jäsenvaltioista. Tiedot on kuitenkin esitetty kuvailevasti, eikä niiden merkitystä ole analysoitu. Tiedot on esimerkiksi esitetty ilman käyttökelpoisia lähtötietoja tai vertailukohtia taikka sellaisessa muodossa, joka ei auta ymmärtämään tietoja paremmin (kuten ”hankittujen tai päivitettyjen järjestelmien lukumäärä”). Arvioinnissa ei myöskään käsitellä yhteisön toimia, hätätoimia ja erityistoimia, mikä edelleen vähentää sen arvoa. Näin ollen jälkiarviointia ei voida pitää hyödyllisenä tai luotettavana kertomuksena selvitettäessä ulkorajarahaston tosiasiallista vaikutusta.

74

Vaikka määräaikaa pidennettiin, vain kahdeksan 28 jäsenvaltiosta lähetti osuutensa komissiolle ajoissa, mikä lyhensi aikaa, joka komissiolla ja ulkopuolisella toimeksisaajalla oli käytettävissään tietojen työstämiseen. Viiveitä ilmeni myös komissiossa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastustyön päätösvaiheeseen mennessä (maaliskuussa 2014) eli yli vuoden kuluttua kertomuksen määräajan umpeutumisesta komissio ei vielä ollut hyväksynyt kertomusta. Tämä heikensi ulkorajarahaston sidosryhmien tiedonsaantia.

18Komission hyväksyi polttoainekuponkeja koskevan ehdotuksen, vaikka se oli vastoin jäsenvaltion silloisia ohjeita. Ohjeita muutettiin takautuvasti vuonna 2012.

19Liitteessä mainitut jäsenvaltioiden hankkeet nro 2, 9, 19, 21 ja 22.

20Liitteessä mainittu jäsenvaltion hanke nro 25.

21Päätös N:o 574/2007/EY, 3 artiklan 1 kohdan b alakohta.

22Kreikan vuosittaisten ohjelmien loppuraporttien mukaan.

23Viidestä tilintarkastustuomioistuimen tarkastukseen valitusta jäsenvaltiosta neljä saa tukea koheesiorahastosta.

24Esimerkiksi laitteiden ostamista koskevassa ensisijaisessa tavoitteessa vaadittiin, että laitteiden tarpeellisuus ”on osoitettu selkeästi Euroopan tasolla”. Tilintarkastustuomioistuin totesi kuitenkin, että komissiolle ja jäsenvaltioille ei ollut selvää, mitä tällä vaatimuksella tarkoitetaan.

25Kansallisten järjestelmien kehittämisestä aiheutui noin 330 miljoonan euron kulut, joihin ulkorajarahasto osallistui 95 miljoonalla eurolla.

26Tilintarkastustuomioistuimen erityiskertomus nro 3/2014 ”Kokemukset toisen sukupolven Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) kehittämisestä Euroopan komissiossa” (http://eca.europa.eu).

27Esimerkkitapaus: Poliisipartiot eivät voineet olla 110 kannettavan laitteen avulla yhteydessä SIS II -järjestelmään sen vuoksi, että turvallisuusratkaisu ei ollut käyttökelpoinen ja SIS II -järjestelmä ei ollut valmis. Kyse oli 50 henkilökohtaisesta digitaalisesta apuvälineestä, jotka rahoitettiin vuoden 2007 ohjelmasta, ja 60 henkilökohtaisesta digitaalisesta apuvälineestä, jotka rahoitettiin vuoden 2008 ohjelmasta. Maltan viranomaiset etsivät vuonna 2014 ratkaisua ongelmaan.

28Hakija tekee viisumihakemuksia muihin EU:n jäsenvaltioihin, kun yksi jäsenvaltio on hylännyt hänen ensimmäiseksi tekemänsä hakemuksen.

29Hanke nro 3 (Sisäiset maahanmuuttajien kuljetukset – SHIFTS).

30Ks. Liite, otsakkeen ”Hätätoimet” hanke nro 2 (Rajanylityspaikoilla ja säilöönottokeskusten ympäristössä partiointiin tarvittavien kulkuvälineiden lisääminen – RECARS).

31Säilöönotto- ja vastaanottokeskuksia on eri puolilla Italiaa sekä rannikkoalueilla että sisämaassa.

32Ks. päätöksen N:o 574/2007/EY 3 ja 4 artikla sekä komission tiedote Solid-komitealle, 18. lokakuuta 2010.

33Frontex-viraston ja jäsenvaltioiden kehittämä riskianalyysimalli, jota Frontex käyttää ja jota suositellaan jäsenvaltioiden käyttöön.

34Esimerkiksi Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR).

35Esimerkiksi Yhdysvaltojen rajaturvallisuushankkeisiin myöntämä tuki.

36Liitteessä mainitut jäsenvaltioiden hankkeet nro 7, 8, 9, 11 ja 12.

37Report to the Government of Greece on the visit to Greece carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 23 to 29 September 2008 (CPT/INF (2009) 20).

Johtopäätökset ja suositukset

75

Tarkastuksessa ilmeni, että ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa ja yhteisvastuuta rahoituksesta. Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin muilta osin jäänyt vähäiseksi. Lisäksi kokonaistulosta ei voitu mitata, sillä vastuuviranomaisten toteuttamassa seurannassa oli heikkouksia ja komission ja jäsenvaltioiden jälkiarvioinneissa havaittiin vakavia puutteita. Tarkastuksessa havaittiin ennen kaikkea, että rahaston hallinnoinnissa ilmeni vakavia puutteita tietyissä keskeisissä jäsenvaltioissa eli Kreikassa, Espanjassa ja Italiassa sekä rahoituksen alkuvuosina Maltalla. Näiden puutteiden vuoksi on olemassa vaara, että rajaturvallisuutta ei vahvisteta riittävän hyvin siellä, missä tarve olisi suurin.

Ulkorajarahasto on edistänyt ulkorajavalvontaa, mutta kokonaistulosta ei voitu mitata SMART-tavoitteiden puuttumisen ja vakavien arviointipuutteiden vuoksi

76

Tilintarkastustuomioistuin totesi, että se ei voinut arvioida, missä määrin ulkorajarahaston tuki on edistänyt rahastolle asetettuja painopisteitä. Jäsenvaltioiden ohjelmille ei ollut määritetty SMART-tavoitteita eikä mitattavissa olevia indikaattoreita, ja yhteiset indikaattorit puuttuivat. Yhdessä nämä seikat johtivat siihen, ettei komissio voinut laatia asianmukaista arviota. Vaikka tavoitteet ja indikaattorit olivat laadullisesti heikkoja, komissio hyväksyi jäsenvaltioiden ohjelmat, jotta ulkorajarahastoa voitiin toteuttaa (ks. kohdat 53–54).

77

Vastuuviranomaiset eivät kohdistaneet tulosten saavuttamiseen asianmukaista seurantaa tai seuranta oli riittämätöntä. Seuranta ja loppuraportointi eivät tuoneet esiin olennaisia vaikuttavuustietoja ja/tai tiedot olivat epäluotettavia. Yhdessäkään tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneistä jäsenvaltioista ei ollut otettu alusta lähtien käyttöön tietoteknistä järjestelmää seurantatietojen keräämistä varten. Ainoastaan Italia oli kehittämässä tällaista järjestelmää tulevaisuutta ajatellen (ks. kohta 72). Jäsenvaltioiden jälkiarviointia varten laatimat osuudet ja komission kertomus viivästyivät, ja niissä oli vakavia puutteita (ks. kohta 73).

78

Komissio on ehdottanut pakollisia yhteisiä indikaattoreita rahoituskaudeksi 2014–2020, ja jäsenvaltioiden on asetettava indikaattorit ohjelmakohtaisesti.

Suositus 1

Komission olisi

–varmistettava, että kaikki käytettävät indikaattorit ovat tarkoituksenmukaisia, mitattavissa olevia ja, jos mahdollista, kytköksissä tiettyyn tavoitetasoon

–varmistettava, että indikaattoritiedot kerätään alusta lähtien ja että tarvittavat tietotekniset järjestelmät kehitetään, jos ei järjestelmiä vielä ole

–annettava jäsenvaltioille selkeät suuntaviivat, jotta niillä on yhdenmukainen käsitys pakollisista indikaattoreista niin, että tiedot voidaan koostaa seurantaa ja arviointia varten

–laadittava arviointikertomuksensa aikataulussa ja esitettävä sidosryhmille tausta-analyysi.

Suositus 2

Jäsenvaltioiden olisi

–huolehdittava, että niillä on hallinnossaan käytössä SMART-tavoitteiden ja mitattavissa olevien indikaattoreiden kehittämisessä ja soveltamisessa tarvittava asiantuntemus

–määritettävä tuotos- ja seurausindikaattoreiden ja, jos mahdollista, vaikutusindikaattoreiden tavoitetasot

–ohjelman alusta lähtien kerättävä tosiasialliset indikaattoriarvot asianmukaisten tietoteknisten järjestelmien avulla ja varmistettava tietojen luotettavuus

–hyödynnettävä kokemusta, jonka ne ovat saaneet vastaavista tietoteknisistä järjestelmistä rakennerahastojen alalla.

Ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta, mutta muilta osin sen eurooppalainen lisäarvo on jäänyt vähäiseksi

79

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että ulkorajarahasto on auttanut jakamaan yhteisten ulkorajojen yhdennetystä hallinnoinnista jäsenvaltioille aiheutuvaa taloudellista rasitetta, mutta muilta osin rahaston tuottama eurooppalainen lisäarvo on jäänyt vähäiseksi

a)konsuliyhteistyön alalla

b)Frontex-viraston toimien tukemisen osalta

c)hätätoimien ja erityistoimien kohdalla

d)koska siitä on rahoitettu toimia, jotka oli tai olisi rahoitettu kansallisista varoista.

Ulkorajarahaston tarjoamia mahdollisuuksia ei hyödynnetty kaikilta osin, koska kannustinjärjestelmä oli suunniteltu puutteellisesti.

80

Komissio on ehdottanut vuosiksi 2014–2020 kannustimia, joilla edistetään konsuliyhteistyötä ja rahaston hyödyntämistä Frontex-viraston operaatioissa. Frontex-viraston suunnitellaan osallistuvan rahaston hallinnointiin aiempaa enemmän, mutta suunnitteilla ei ole, että virasto ja komissio vaihtaisivat kattavasti tietoja yhteisen ja suoran hallinnoinnin piiriin kuuluvien ohjelmien toteuttamisesta. Edelleenkään ei myöskään ole asetettu yleistä velvoitetta kirjata Frontexin teknisen kaluston luetteloon ulkorajarahastosta tai sisäisen turvallisuuden rahastosta rahoitetut, Frontex-virastoa mahdollisesti hyödyttävät omaisuuserät.

Suositus 3

Konsuliyhteistyön tukeminen

–Jäsenvaltioiden ja komission olisi aiempaa enemmän panostettava yhteisten viisumikeskusten perustamiseen tai muuhun konsuliyhteistyöhön sen sijaan, että rahasto osallistuu konsulaattien kunnostamiseen, muutostöihin tai varustamiseen.

Suositus 4

Frontex-viraston työn tukeminen

–Lainsäätäjän olisi harkittava, tehdäänkö sisäisen turvallisuuden rahastosta yhteisrahoitettujen omaisuuserien kirjaaminen Frontex-viraston teknisen kaluston luetteloon pakolliseksi.

–Komission olisi annettava Frontex-virastolle relevantit, kattavat ja oikea-aikaiset tiedot ulkorajarahaston ja sisäisen turvallisuuden rahaston toteuttamisesta jäsenvaltioissa. Tämä koskee muun muassa ohjelmia, vuosittaisia täytäntöönpanokertomuksia ja arviointeja sekä tietoja suoraan hallinnoiduista ohjelmista ja hankkeista. Tietojen olisi katettava myös operatiivinen tuki, jota koskeva vaihtoehto tuli mahdolliseksi vuosien 2014–2020 uuden rahoituskehyksen yhteydessä. Lisäksi olisi otettava käyttöön luotettava järjestelmä, jonka avulla vältetään kaksinkertainen rahoitus.

Ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelun strategiset puutteet

81

Tarkastuksessa ilmeni, että kyseisistä viidestä jäsenvaltiosta neljä ei tee ulkorajarahastoa koskevaa ohjelmasuunnitteluaan osana kattavaa rajaturvallisuuden ja viisumikäsittelyn kansallista strategiaa. Kaikissa tilintarkastustuomioistuimen otokseen sisältyneissä jäsenvaltioissa todettiin, että yhteistä yhdennettyä riskianalyysiä ollaan vasta kehittämässä tai se ei ole ollenkaan käytössä.

Suositus 5

Ulkorajarahastoon liittyvien kansallisten ohjelmien pitäisi perustua kattavaan rajaturvallisuutta koskevaan strategiaan. Jäsenvaltioiden strategioiden olisi pohjauduttava yhteisen yhdennetyn riskianalyysimallin avulla tehtyyn riskianalyysiin.

Suositus 6

Lainsäätäjän olisi harkittava, pitäisikö strategiaa ja riskianalyysiä koskevien Schengen-luettelon suositusten noudattaminen asettaa ennakkoehdoksi sisäisen turvallisuuden rahaston tuen saamiselle jatkossa.

Ulkorajarahaston toteutuksen puutteet

82

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kolmessa pääasiallisessa edunsaajajäsenvaltiossa (Kreikka, Espanja ja Italia) toistuvia puutteita, jotka koskevat ulkorajarahastoon liittyvää suunnittelua, toteutusta, seurantaa ja arviointia ja jotka vaikuttavat rahaston vaikuttavuuteen.

83

Tilintarkastustuomioistuimen otokseen kuuluvissa jäsenvaltioissa (Puolaa lukuun ottamatta) oli sovellettu epätarkoituksenmukaisia hankintamenettelyjä, jotka vaaransivat ulkorajarahaston varainhoidon asianmukaisuuden.

Suositus 7

Hallinnollisia valmiuksia on parannettava esimerkiksi siten, että komissio antaa nimenomaan sitä koskevaa koulutusta tai jäsenvaltiot jakavat parhaita käytäntöjä.

Suositus 8

Jäsenvaltioiden olisi parannettava hankintaan liittyviä hallinnollisia valmiuksiaan ja toteutettava ulkorajarahaston ja sisäisen turvallisuuden rahaston omaisuuseriä koskevat hankinnat mahdollisimman avoimin menettelyin.

Tilintarkastustuomioistuimen IV jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Milan Martin CVIKLIN johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 24. kesäkuuta 2014 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liite

Liite

Tarkastetut hankkeet

Lopullinen edunsaaja
Hankkeen nimi
Vuosittainen ohjelma
Ulkoraja-rahaston lopulliset kokonais-menot (euroa)¹

Malta

1
Maltan poliisivoimat – maahanmuuttoasioista vastaava poliisiosasto
Maahanmuuttoasioista vastaavan poliisiosaston valmiuksien vahvistaminen rajavalvonnan ja partioinnin osalta
Hankkeen tarkoituksena oli tarvittavan kaluston avulla vahvistaa maahanmuuttoasioista vastaavan poliisiosaston operatiivisia ja valvontavalmiuksia etenkin laittoman maahanmuuton torjunnan osalta.
2007
491 567

2
VISET Malta plc -yhtiö
Merimatkustajaterminaalien muuttaminen Schengenin säännöstön vaatimusten mukaiseksi (VISET)
Hankkeen tavoitteena oli muuttaa Vallettan sataman matkustajaterminaali Schengenin säännöstön vaatimusten sekä parhaiden käytäntöjen mukaiseksi.
2007
540 234

3
Ulkoministeriö
Suuria viisumimääriä käsittelevän uuden konsulaatin, johon kohdistuu suuri riski, perustaminen ja konsulaatin valmistautuminen biometristen tietojen lukemiseen
Hankkeen päämääränä oli kunnostaa kaikilta osin uuden konsuliosaston vasta hankitut tilat Moskovassa. Kunnostushankkeen oli tarkoitus kattaa tarvittavat turvatekijät ja mahdollistaa valmistautuminen biometristen tietojen lukemiseen.
2007
285 335

4
Maltan asevoimat
Rannikkovartioalusten hankkiminen Maltan asevoimille
Hankkeessa Maltan asevoimille hankittiin korvaava rannikkovartioalus, jonka avulla lisättiin asevoimien läsnäoloa merialueilla ja parannettiin nopeita interventiovalmiuksia.
2008
7 200 000

5
Maltan poliisivoimat
Siirtyminen SIS1-järjestelmästä SIS2-järjestelmään ja SIReNE1-järjestelmästä SIReNE2-järjestelmään
Kokonaistavoitteena oli saada täysin valmiiksi Schengenin tietojärjestelmän (SIS II) ja kansallisten poliisivoimien järjestelmien integroinnin viimeinen vaihe.
2008
2 037 810

6
Maltan asevoimat
Maltan asevoimien rajavalvontavalmiuksien tehostaminen – kiinteäsiipisen merivalvontailma-aluksen hankinta
Hankkeen päämääränä oli tehostaa rajavalvontavalmiuksia hankkimalla kiinteäsiipinen merivalvontailma-alus.
2009
7 269 636

Espanja

7
Sisäministeriö: Turvallisuus-infrastruktuurien ja -kaluston pääosasto (DGIMS)
Tekninen tuki Schengenin tietojärjestelmälle
Tekninen erityistuki Schengenin tietojärjestelmän korjaamista, parantamista ja kehittämistä varten.
2010
129 129

8
Sisäministeriö: Kansalliset poliisivoimat, osa kansallisten poliisivoimien pääosastoa ja Kansalliskaarti (Guardia Civil)
Operatiivisten laitteiden hankkiminen ulkorajavalvontaa varten
Toimen tarkoituksena oli varustaa rajanylityspaikkoja huipputason laitteilla (esimerkiksi asiakirjojen tarkistamiseen tarkoitetut laitteet ja UV-lamput), jotta rajavalvonnasta voidaan huolehtia laadukkaammin ja tehokkaammin.
2007
274 885

9
Sisäministeriö: Turvallisuus-infrastruktuurien ja -kaluston pääosasto (DGIMS)
Kahden keskikokoisen (20 m) aluksen hankkiminen merivalvontaan
Hankinnan tarkoituksena oli parantaa Kansalliskaartin meriliikenneosaston valvonta- ja toimintavalmiuksia, jotta se voi hoitaa etenkin laittomaan maahanmuuttoon liittyviä tehtäviään toteuttamalla nopeita toimia maan aluevesillä. Partioaluksia aiottiin käyttää Välimeren rannikolla.
2008
2 143 680

10
Sisäministeriö: Turvallisuus-infrastruktuurien ja -kaluston pääosasto (DGIMS)
Vartiokoppien korjaustyö ja kunnostaminen El Tarajalin rajanylityspaikassa Ceutan kaupungissa
Kansallisten poliisivoimien edustajien toteuttamaa henkilöiden maahantulon ja maastapoistumisen valvontaa helpottavat korjaus- ja kunnostustyöt.
2010
36 426

11
Sisäministeriö: Turvallisuus-infrastruktuurien ja -kaluston pääosasto (DGIMS)
Kunnostus-, parannus- ja jälleenrakennustyöt Espanjan ja Marokon välisellä raja-alueella (Ceuta ja Melilla)
Hankkeella tuettiin videovalvontalaitteiden, raja-alueen ojittamisen, Ceutan tarkastusveräjien ja Melillassa sijaitsevan vartiotornin rahoittamista.
2010
164 386

12
Sisäministeriö: Poliisivoimien ja kansalliskaartin pääosasto, Kansalliskaartin osasto
Kahden merivalvontaan ja luvattoman maahanmuuton torjuntaan tarkoitetun ilma-aluksen kunnostaminen Kansalliskaartin ilmavalvontaosaston käyttöön (ilma-alukset hankittiin ulkorajarahaston vuoden 2007 vuosittaisen ohjelman yhteydessä)
Kyseisten kahden ilma-aluksen osto yhteisrahoitettiin ulkorajarahaston vuoden 2007 ohjelmasta; sopimuksen kokonaisarvo oli 50 miljoonaa euroa. Tilintarkastustuomioistuimen tarkastus, joka koski myöhempää kunnostushanketta, kattoi myös ilma-alusten oston.
Vuoden 2010 ohjelman mukaan ilma-alukset oli kunnostettava tulevia valvontatoimia ajatellen, koska niitä oli käytetty valvontatehtäviin lukuisten lentotuntien ajan. Ilma-alusten rakenteita oli tarpeen kunnostaa ja ostaa tavanomaisia varaosia.
2010
6 398 873

13
Ulkoministeriön yleisten asioiden osasto
Konsulaattien kunnostus- ja muutostyöt
Hanke koskee konsulaattien muuttamista, laajentamista, uudelleensuunnittelua ja siirtämistä. Tarkoituksena on varmistaa konsulaattien asianmukainen varustelu, henkilöstön turvallisuus ja viisumihakemusten tehokas käsittely.
2010
835 695

Puola

14
Ulkoministeriö
Biometristen tietojen keräämiseen tarvittavat laitteet ja sovellukset konsulaattitiloihin
Hankkeen tarkoituksena oli hankkia konsulaattiin laitteet ja sovellukset, joilla kerätään biometrisiä tietoja (esimerkiksi sormenjälkiskannerit). Hanke rahoitettiin kahdesta vuosittaisesta ohjelmasta.
2007 ja 2008
389 604

15
Puolan rajavartiolaitos
Rajavalvontaoperaatioista ilma-alusten avulla huolehtivan henkilöstön pätevyyden lisääminen
Tiettyihin ilma-alustyyppeihin liittyvä erityiskoulutus rajavartiolaitoksen lentäjille ja mekaanikoille (Sokol- ja Kania-helikopterit, Skytruck-lentokoneet). Koulutuksen aiheita olivat myös pimeänäkölasien käyttö ja toimiminen kouluttajana. Hanke rahoitettiin kolmesta vuosittaisesta ohjelmasta.
2007–10
803 034

16
Puolan rajavartiolaitos
Erityisajoneuvojen hankkiminen rajavartiolaitokselle
Hankkeen tavoitteena oli hankkia ajoneuvoja rajavartiolaitokselle. Hanke rahoitettiin kahdesta vuosittaisesta ohjelmasta.
2008 ja 2009
3 571 588

17
Podkarpacie Voivodship
Maahantulon yhteydessä suoritettavaan yksityiskohtaiseen tarkastukseen tarkoitetun rakennuksen jälleenrakentaminen Medyka-Szeginen rajanylityspaikan luona olevalla tieosuudella
Ukrainan vastaisella rajalla Medyka-Szeginen rajanylityspaikalla sijaitsevan, ajoneuvojen tarkastamiseen tarkoitetun rakennuksen laajentaminen. Tarkastuspisteiden määrää lisättiin yhdestä neljään ja ne varustettiin uusilla tarkastuslaitteilla.
2009
645 113

18
Puolan rajavartiolaitos
Rajavartiolaitoksen etätiedotusalustan laajentaminen ja ylläpito SIS II- ja VIS-järjestelmien toteuttamista varten
Hanke koostui seuraavista neljästä osa-hankkeesta:

1)tietojen kopiointiin ja jäljentämiseen käytettävän järjestelmän kehittäminen ja ylläpito – vaihe 1

2)keskustelujen tallentamisjärjestelmän nykyaikaistaminen ja ylläpito

3)tukijärjestelmän edellyttämien laitteiden ja sovellusalustan nykyaikaistaminen ja ylläpito

4)tietokonetyöpisteiden ostaminen rajavartiolaitoksen keskustietokannan tarpeisiin.

2010
1 078 749

Italia

19
Sisäministeriö (Polizia di Stato)
Siirtoverkkoinfrastruktuurin parantaminen ja SIA- ja VISA-menettelyjen laajentaminen koskemaan Keski- ja Pohjois-Italian alueella sijaitsevia maahanmuuttovirastoja ja rajapoliisilaitoksia
Toimen tavoitteena oli suunnitella, tuottaa ja toteuttaa televiestintäjärjestelmä. Valokuituverkkoa jatkettiin noin 2 600 km, jotta rajapoliisilaitokset, poliisin päivystyspisteet ja poliisilaitokset voitiin kytkeä toisiinsa. Lisäksi tehostettiin ja laajennettiin laittoman maahanmuuton torjunnan tietojärjestelmää (SIA) Keski- ja Pohjois-Italiassa.
2007
11 023 303

20
Satamakapteenit (rannikkovartiosto)
Neljän lähivesillä partioivan aluksen hankkiminen
Toimi on jatkoa vuoden 2007 ohjelmaan sisältyneelle hankkeelle. Kumpaankin hankkeeseen kuuluu neljän automaattisesti itseoikaisevan ja uppoamattoman, kaikkiin sääoloihin soveltuvan aluksen hankkiminen (luokka 300).
Kyseiset neljä vartioalusta toimivat maan aluevesillä Sisilian ja Sardinian lähistöllä.
2008
3 866 000

21
Sisäministeriö (Polizia di Stato)
Etelä-Italian nykyiseen maahanmuuttokriisiin kiinteästi liittyvien ylimääräisten esto- ja valvontatoimien tukemiseen tarvittavien polttoainesetelien hankkiminen
Rajapoliisin autoihin tarkoitetun dieselin ja bensiinin ostamiseen tarvittavien polttoaineseteleiden hankkiminen. Polttoaineen avulla autoja voidaan käyttää lisäpartiointiin, jota tarvitaan Pohjois-Afrikasta saapuvan maahanmuuttovirran vuoksi (arabikevät / vallan vaihtuminen muun muassa Libyassa ja Tunisiassa).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza
Työajoneuvojen hankkiminen
Hankkeen tavoitteena oli varustaa Guardia di Finanza moottoriajoneuvoilla, joita se tarvitsee havaitakseen ja tunnistaakseen maahanmuuttajat merirajoilla torjuessaan laitonta maahanmuuttoa. Hankkeessa ostettiin 355 ajoneuvoa.
2010
3 612 768

23
Sisäministeriö (Polizia di Stato)
Kiinteäsiipisen ilma-aluksen ostaminen rajapoliisille
Ostetaan rajapoliisin käyttöön toinen kiinteäsiipinen ilma-alus (ensimmäinen ostettiin vuoden 2009 ohjelman yhteydessä). Ilma-aluksen avulla varmistetaan operatiivisten toimien koordinointi etenkin kriisitilanteissa, joita voi yllättäen ilmetä eräissä osissa maata.
2010
3 377 748

Kreikka

24
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö / Kreikan poliisivoimat
Maan poliisivoimien henkilöstöä koskevan yhteisen koulutusstandardin käyttöönotto
Hankkeessa sisällytettiin Frontex-viraston yhteinen koulutusstandardi Kreikan poliisivoimien koulutusjärjestelmään: 448 osallistujaa sai koulutusta kolmella eri kurssitasolla. Yhteinen standardi koskee maahanmuuttajavirtojen hallinnointiin osallistuvien poliisien ja rajavartijoiden perus- ja jatkokoulutusta.
2007
600 079

25
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö
Lesboksen saarella sijaitsevan tilapäisen säilöönottokeskuksen vuokrakulut
Hanke koski vuokrakuluja, jotka aiheutuivat Paganissa Mytilinin lähellä Lesboksen saarella sijaitsevasta tilapäisestä säilöönottokeskuksesta.
2008
200 554

26
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö / Kreikan poliisivoimat
Partiotehtävissä käytettävien matkustaja-ajoneuvojen hankkiminen
Hankkeen tarkoituksena oli 75 ajoneuvon (poliisin tunnuksin varustettuja partioautoja ja tunnuksettomia henkilöautoja) ostaminen. Ajoneuvoja käytetään partiointiin rajan läheisyydessä olevilla teillä, kun ulkorajoja pyritään valvomaan ja suojelemaan luvattomilta maahanmuuttajilta.
2009
1 115 807

27
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö / Kreikan poliisivoimat
Nelivetoajoneuvojen ostaminen poliisille partiointikäyttöön (jeepin tyyppisiä ajoneuvoja)
Hankkeen avulla ostettiin kaikkiaan 69 poliisin partioautoa. Ajoneuvoja käytetään partiointiin vaikeakulkuisilla alueilla ja vuoristoalueilla, jotta voitaisiin estää luvattomien maahanmuuttajien pääsy Kreikan alueelle.
2009
1 275 989

28
Ulkoministeriö
Tuki viisumitietojärjestelmän käyttöönotolle Toimella yhteis
rahoitettiin N-VIS- ja NET-VIS-tietojärjestelmien toteuttaminen suunnittelun, täytäntöönpanon, käyttöönoton ja henkilöstön kouluttamisen osalta. Tämä on osa monivuotista toimea, joka koskee EU:n viisumitietojärjestelmän käyttöönottoa Kreikan konsulaateissa.
2009
2 984 335

29
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö
Rajavalvontaan osallistuvien poliisivoimien tarvitsemien raja-alueen infrastruktuurien rakentaminen ja parantaminen Albanian ja Turkin vastaisilla maaulkorajoilla
Toimen tarkoituksena oli parantaa Kreikan ja Albanian sekä Kreikan ja Turkin välisillä rajoilla sijaitsevia infrastruktuureita rakentamalla kaksi uutta raja-asemaa (Delvinakiin ja Feresiin).
2010
2 117 706

30
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö / Kreikan poliisivoimat
Partiokoirien ja niiden kuljettamiseen tarvittavien ajoneuvojen hankkiminen poliisille
Hankkeen päämääränä oli hankkia noin 40 poliisikoiraa ja niiden kuljettamiseen tarvittavat ajoneuvot. Koirat auttaisivat havaitsemaan luvattomat maahanmuuttajat, jotka yrittävät ylittää maaulkorajan. Suunnitelmissa oli hankkia nelivetoisia farmariautoja, joilla voitaisiin liikkua raja-alueiden epätasaisessa maastossa.
2010
880 268

31
Yleisestä järjestyksestä ja kansalaisten suojelusta vastaava ministeriö / Kreikan poliisivoimat
Tuki operatiivisiin kuluihin, jotka liittyvät ulkorajojen yhdennetyn valvontajärjestelmän toteuttamiseen Kreikan ja Turkin välisellä maarajalla sekä luvattomien maahanmuuttajien alustaviin vastaanottokeskuksiin ja säilöönottokeskuksiin Evrosin alueella
Kreikan poliisivoimien juoksevat toimintakulut, kuten rajavalvontaan käytettävien partioajoneuvojen ja -alusten ja muun kaluston huolto, polttoaine ja varaosat. Kattaa myös valokuvafilmin, valokuvien tulostamisen, loistelamput, renkaat ja lämmityskattilan.
2010
706 011

1Kreikan osalta esitetään vastuuviranomaisen tarkistamat ja raportoimat luvut. Komissio ei ole vielä hyväksynyt lukuja.

Liite

Hätätoimet, yhteisön toimet ja erityistoimet

Lopullinen edunsaaja
Hankkeen nimi
Vuotuinen työohjelma
Ulkorajarahaston lopulliset menot (euroa)

Hätätoimet

1
Luxemburgin suurherttuakunnan poliisivoimat, Luxemburg
LU NS.SIS II -järjestelmän päivittäminen kehittämisvaiheesta täysin käyttövalmiiksi (taso ICD 3.0)
Laitteiden ja perussovellusten lisenssien hankkiminen, jotta varasijaintipaikassa kehittämisvaiheessa ollut järjestelmä voitiin päivittää ja ottaa kaikilta osin käyttöön. Päivitys on tarpeen, jotta voitaisiin saavuttaa SIS II -järjestelmän käyttöönoton välitavoitteet.
2011
575 857

2
Sisäministeriö, maahanmuuttoasioista ja rajapoliisista vastaava keskusosasto, yleisen turvallisuuden osasto, Italia
Rajanylityspaikoilla ja säilöönottokeskusten ympäristössä partiointiin tarvittavien kulkuvälineiden lisääminen (RECARS-hanke)
Hankkeessa ostettiin 40 poliisiajoneuvoa ja lisättiin siten merialueilla toimivien rajapoliisilaitosten ja maahanmuuttovirastojen kulkuvälineitä. Toimella haluttiin myötävaikuttaa poliisin valvontakapasiteetin parantamiseen Etelä-Italiassa ja koko Italian alueella sekä etenkin eteläisen säilöönottokeskuksen läheisyydessä.
2010
1 367 856

3
Sisäministeriö, maahanmuuttoasioista ja rajapoliisista vastaava keskusosasto, yleisen turvallisuuden osasto, Italia
Sisäiset maahanmuuttajien kuljetukset (SHIFTS
-hanke)
Toimi koostui maahanmuuttajien kuljetusten järjestämisestä Lampedusalta ilmateitse, maitse tai meritse, jotta heidät voitiin tunnistaa ja heitä voitiin auttaa useissa asianmukaisesti varustetuissa paikoissa.
2010
1 665 247

Yhteisön toimet

4
Belgian liittovaltion ulkoministeriö, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyö, Belgia
Schengen-alueen viisumikeskus Kinshasassa
Hankkeen päämääränä oli perustaa ensimmäinen tosiasiallinen Schengen-alueen viisumikeskus. Kunkin hankkeeseen osallistuvan jäsenvaltion olisi määrä huolehtia hakemusten käsittelyn taustatoiminnoista omalta osaltaan. Hakuprosessi on kuitenkin keskitetty, jotta useat jäsenvaltiot voivat yhdistää ja jakaa Kongon demokraattisessa tasavallassa olevat resurssit. Belgian hankekumppanina oli Portugal (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Belgian liittovaltion ulkoministeriö, ulkomaankauppa- ja kehitysyhteistyö, Belgia
Maison Schengen Kinshasassa
Hanke oli jatkoa Schengen-alueen viisumikeskusta Kinshasassa koskevalle vuoden 2007 hankkeelle, joka viivästyi ja jota ei siksi saatu kokonaan toteutettua vuoden 2007 työohjelman mukaisesti. Vuoden 2013 lopussa viisumikeskus edusti 17:ää Schengen-valtiota.
2009
450 356

Erityistoimet

6
Italian sisäministeriö, yleisen turvallisuuden osasto – maahanmuuttoasioista ja rajapoliisista vastaava keskusosasto, Italia
Kuljetuskaluston vuokraaminen kuuden kuukauden ajaksi Italian eteläisille merirajoille (CAR2)
Hankkeessa aiottiin vuokrata 137 hyvin varusteltua ajoneuvoa parantamaan merialueilla toimivien rajapoliisilaitosten kalustoa ja poliisin valvontakapasiteettia Italian eteläosissa. Rannikon partiointiin käytettävissä olevien ajoneuvojen lisääminen parantaisi mahdollisuuksia pysäyttää rajan laittomasti ylittävät maahanmuuttajat.
2009
950 688

7
Italian sisäministeriö, yleisen turvallisuuden osasto – maahanmuuttoasioista ja rajapoliisista vastaava keskusosasto, Italia
Rajavartiointi (Bor-trol)
Hankkeessa aiottiin ostaa 80 poliisiajoneuvoa parantamaan merialueilla toimivien rajapoliisilaitosten kalustoa ja poliisin valvontakapasiteettia Italian eteläosissa ja etenkin lounaisrannikolla, missä on ilmennyt erityistilanne. Hankkeessa päädyttiin ostamaan 43 ajoneuvoa.
2010
560 259

Komission vastaukset

Tiivistelmä

I

Ulkorajarahaston perustamispäätöksen johdanto-osan 4 kappaleessa ulkorajarahastoa pidetään yhteisön taloudellisen yhteisvastuun välineenä, ”jolla voidaan tukea niitä jäsenvaltioita, joiden osaksi lankeaa yhteisön edun mukainen pysyvä ja raskas taloudellinen taakka”.

Kun otetaan huomioon nämä rahaston perustamista koskevat selkeät perustelut, rahaston eurooppalaista lisäarvoa tulisi arvioida ensisijaisesti siltä osin, miten sen avulla voidaan lisätä jäsenvaltioiden valmiuksia huolehtia tehtävistään ja velvoitteistaan Euroopan unionin ulkorajojen yhdenmukaisen, vaikuttavan ja tehokkaan valvonnan varmistamisessa sekä Schengenin säännöstön soveltamisessa. Tämä koskee erityisesti niiden jäsenvaltioiden valmiuksia, joille lankeaa raskaampi taakka kuin toisille.

Schengen-alue tuottaa itsessään eurooppalaista lisäarvoa. Ulkorajarahasto sisältyykin Schengen-alueen hallinnoinnin peruslogiikkaan, jonka mukaan EU:n ulkorajojen valvonta on yksittäisten jäsenvaltioiden vastuulla. Kyseisten jäsenvaltioiden valmiuksien parantaminen myöntämällä ulkorajarahastosta varoja niiden omiin rajavalvontatoimenpiteisiin näyttää sen vuoksi olevan paras keino varmistaa EU:n ulkorajojen tehokas valvonta ja varsinkin selviytyä erityisistä maahanmuuttopaineista.

Lainsäätäjä päätti rahaston perustamista koskevan päätöksentekoprosessin yhteydessä tarkoituksellisesti jättää tuen toissijaisuuden periaatteen pois ulkorajarahaston perustamispäätöksen 8 artiklasta, jossa - toisin kuin komission alun perin ehdottamassa tekstissä - luetellaan tuen periaatteet. Toisin kuin rakennerahastoissa, tuen toissijaisuuden periaatetta ei sen vuoksi sisällytetty ulkorajarahaston toimintamalliin, jonka ohjaavina periaatteina oli määrä olla täydentävyys, johdonmukaisuus ja vaatimustenmukaisuus.

III

Jäsenvaltiot ovat saaneet merkittävää rahoitustukea keskeisten hankkeiden, kuten SIS II-, VIS- ja Eurosur-järjestelmien, toteuttamiseen. Rahoitusta koskevan yhteisvastuun edistämisen ohella tämä on osoittanut, että rahasto on tuottanut todellista eurooppalaista lisäarvoa.

Rahaston saavutuksista on kuitenkin vaikea saada tarkkaa kuvaa, mikä johtuu kansallisten ohjelmien indikaattoreiden määrittämiseen liittyvistä alkuvaiheen ongelmista sekä väliarvioinnin puutteista.

IV

Velvoitetta liittää ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelu kansalliseen rajavalvonta- ja viisumistrategiaan ei ollut.

Ulkorajarahaston edunsaajat ovat lähes pelkästään kansallisia viranomaisia, joilla on yksinomainen toimivalta kyseisellä alalla. Edunsaajien valinta oli sen vuoksi ulkorajarahastolle yleisesti ottaen yksinkertaista.

Joidenkin jäsenvaltioiden on kuitenkin tehostettava hankintamenettelyjään noudattaakseen moitteettoman varainhoidon periaatetta kaikilta osin.

V

Espanjassa ja Kreikassa eräitä rahaston hallinnointiin liittyviä seikkoja - erityisesti alhaista toteuttamisastetta Kreikassa - voidaan pitää vakavina puutteina. Tämä koskee kuitenkin vain rahaston alkuvuosia ja johtuu pääosin rahaston valmiuksia koskevan oikeusperustan myöhäisestä hyväksymistä ja pitkistä hankintamenettelyistä.

Tilintarkastustuomioistuimen Maltalla ja Italiassa havaitsemat ongelmat selittyvät suurelta osin sillä, että kyseessä on uusi rahasto ja vastuuviranomaiset ovat vielä kokemattomia sen hoidossa.

VI a)

Komissio katsoo, että indikaattoreita koskeva suositus on pantu täytäntöön sisäisen turvallisuuden rahaston oikeusperustassa, joka sisältää pakolliset indikaattorit kaudella 2014–2020.

Komissio hyväksyy toista seikkaa koskevan suosituksen ja on varma, että se otetaan huomioon lopullisessa arviointikertomuksessa.

VI b)

Komissio hyväksyy suosituksen ensimmäisen osan (tietojen antaminen Frontex-virastolle ulkorajarahaston täytäntöönpanosta) ja katsoo, että se on pantu täytäntöön sisäisen turvallisuuden rahastoa koskevan asetuksen oikeusperustassa kauden 2014-2020 osalta.

Komissio on kuitenkin vain osittain samaa mieltä siitä, että yhteisrahoitetut omaisuuserät olisi kirjattava järjestelmällisesti Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon. Kaluston kirjaamista ja antamista Frontex-viraston käyttöön sääntelevät Frontex-säännökset, ei rahaston oikeusperusta. Komissio edistää yhteisten viisumikeskusten perustamista ja muuta konsuliyhteistyötä konsulaattien kunnostamisen, muutostöiden ja varustamisen lisäksi.

Frontex-viraston tarpeiden mukaiset hankinnat, jotka on tehty sisäisen turvallisuuden rahaston ulkorajoihin ja viisumipolitiikkaan liittyvien erityistoimien yhteydessä, on kirjattava Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon.

VI c)

Komissio on eri mieltä siitä, että sisäisen turvallisuuden rahaston tuen edellytyksenä olisi oltava kansallisen strategian laatiminen. Schengenin säännöstöä koskeva ehdollisuus on sisällytetty sisäisen turvallisuuden rahaston oikeusperustaan operatiivisen tuen osalta.

VI d)

Komissio on samaa mieltä siitä, että julkisia hankintamenettelyjä tulisi tehostaa joissain jäsenvaltioissa. Komissio kiinnittää jo nyt erityistä huomiota asiaan.

Johdanto

11

Komissio on samaa mieltä siitä, että suurin osa menoista voidaan rahoittaa kansallisista varoista suurissa jäsenvaltioissa. Näin ei kuitenkaan välttämättä ole pienissä jäsenvaltioissa, joiden ulkorajarahastosta saamat määrärahat ovat suhteellisen suuria. Niillä voikin olla huomattava vipuvaikutus jäsenvaltioiden investointimahdollisuuksiin kyseisellä alalla.

Rahasto on keskeinen väline, joka ilmentää konkreettisesti jäsenvaltioiden yhteisvastuuta Schengen-alueen ulkorajojen valvonnan rahoituksesta.

Huomautukset

26

Komissio myöntää, että vaikka eri lähteistä (loppukertomukset, jälkiarviointi) peräisin olevia osittaisia tietoja on saatavilla ja niiden avulla voidaan mitata joitain rahaston tuloksia, rahaston kokonaistuloksia ei ole tähän mennessä pystytty mittaamaan. Kokonaistulokset mitataan lopullisen jälkiarvioinnin yhteydessä. Muutamissa jäsenvaltioissa ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien seuranta ja arviointi olivat puutteellisia erityisesti SMART-indikaattoreiden puuttumisen vuoksi. Tämä johtui siitä, että kyseessä on uusi rahasto, ja asianomaisten vastuuviranomaisten kokemattomuudesta. Tilanne on parantunut vuodesta 2012.

27

Tilintarkastustuomioistuimen mainitsemista viidestä hankkeesta kolme (hankkeet 9, 21 ja 22) edistää täysin ulkorajarahaston painopisteiden toteutumista, ja niissä rahoitetaan vain tukikelpoisia menoja. Erityisesti Espanjan viranomaisten partioalusten hankinta meriulkorajojen valvontaan (hanke 9) oli täysin oikeutettu rahaston tukeen, sillä aluksia käytettiin meriulkorajoilla. Se, että aluksia ei käytetty riskialtteimmilla meriulkorajoilla, ei tee hankinnasta tukikelvotonta. Hankinta liittyy Espanjan viranomaisten valvontavälineiden hallintaan laivaston osalta.

Komissio on tietoinen 60 kohdassa mainitun hankkeen ongelmista. Tukikelvottomat kulut vähennetään tukikelpoisista menoista, kun vuosittainen ohjelma päätetään.

28

Jäsenvaltioiden indikaattoreiden käytössä on tapahtunut todellista parannusta vuoden 2011 vuosittaisten ohjelmien jälkeen. Alkuvaiheen ongelmat johtuivat kokemattomuudesta sekä siitä, että jäsenvaltioiden oli vaikea asettaa mitattavia indikaattoreita ohjelmasuunnitteluvaiheessa komission alkuvaiheen ohjeistuksesta huolimatta.

29

Ulkorajarahaston yleinen toteuttamisaste on tyydyttävä, vaikka kyseessä on uusi rahasto. Kreikan ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien toteuttamisaste on melko alhainen, mikä johtuu rajallisista hallinnollisista valmiuksista ja pitkistä hankintamenettelyistä. Tähän on sittemmin puututtu komission avustuksella muun muassa EU:n rahastojen hyödyntämisasteen parantamiseksi. Näiden toimien arvioidaan vaikuttavan myönteisesti toteutukseen vuodesta 2011 alkaen.

30

Ulkorajarahasto sisältyy Schengen-alueen hallinnoinnin peruslogiikkaan, jonka mukaan EU:n ulkorajojen valvonta on yksittäisten jäsenvaltioiden vastuulla. Kyseisten jäsenvaltioiden valmiuksien parantaminen myöntämällä ulkorajarahastosta varoja niiden omiin rajavalvontatoimenpiteisiin näyttää sen vuoksi olevan paras keino varmistaa EU:n ulkorajojen tehokas valvonta ja varsinkin selviytyä erityisistä maahanmuuttopaineista.

Vaikka rahasto on myös edistänyt ja tukenut lisävalmiuksien luomista jäsenvaltioiden yhteistyön avulla, tätä ei kuitenkaan ole pidetty yhtä tärkeänä.

31 a)

Ks. vastaukset 32-34 kohtaan. Jäsenvaltiot käyttivät ohjelmissaan laajasti ensisijaisia tavoitteita. Tämä pätee jopa jäsenvaltioihin, joiden ei tarvinnut kasvattaa yhteisrahoitusosuuttaan (koheesiomaat).

31 c)

Ulkorajarahaston mekanismi, jolla myönnetään tukea hätätilanteissa yhteisön toimien puitteissa, oli hyvin vaikuttava, kun otetaan huomioon erityistilanteet ja -olosuhteet, joissa kiireellisiin toimiin ryhdyttiin. Rahoitusta myönnettiin muutamien vakavien hätätilanteiden johdosta ja hankkeiden tukemiseksi jäsenvaltioissa, joihin kohdistui erityisiä paineita, kuten Italiassa ja Kreikassa. Tämä myötävaikutti tilanteen paranemiseen.

Komissio on kuitenkin samaa mieltä ulkorajarahaston erityistoimien suunnittelua koskevista tilintarkastustuomioistuimen huomautuksista.

31 d)

Rahaston ensimmäisinä toteuttamisvuosina eräät ulkorajarahastosta rahoitetut hankkeet olisi joka tapauksessa rahoitettu kansallisin varoin. Koska kyseessä oli ensimmäinen tämän alan rahasto, tämä oli lähes väistämätöntä, jotta ensimmäisten vuosien määrärahoja ei olisi menetetty. Kulujen tukikelpoisuutta arvioidaan hankkeen tai ohjelman päättymisen yhteydessä yhteisen hallinnoinnin periaatteiden mukaisesti (ei ohjelmasuunnitteluvaiheessa). Komissio tekee myös tarkastuksia, jotka johtavat tarvittaessa rahoitusoikaisuihin.

32

Komission hyväksymissä ulkorajarahastoa koskevissa strategisissa suuntaviivoissa luodaan puitteet, joilla varmistetaan, että rahaston ohjelmasuunnittelu ja toteutus on asiaankuuluvien EU:n politiikkojen mukaista ja että rahasto perustuu viiteen painopisteeseen.

Vaikka ensisijaisista tavoitteista ei tullut taloudellista lisäkannustinta koheesiomaille, kuten Maltalle ja Espanjalle, jäsenvaltiot ovat käyttäneet ensisijaisia tavoitteita laajasti ohjelmasuunnittelussaan. Niihin suunniteltiin käytettäväksi lähes 720 miljoonaa euroa, mikä on 45 prosenttia ulkorajarahaston määrärahoista kaikille jäsenvaltioille kaudella 2007-2013.

33

Eräät ensisijaisiin tavoitteisiin liittyvät seikat tai vaatimukset ovat tulkinnanvaraisia. Useimmissa ensisijaisissa tavoitteissa (9:ssä 12:sta) vaatimukset olivat kuitenkin selkeitä, ja jäsenvaltioiden oli mahdollista soveltaa niitä tehokkaasti ohjelmasuunnittelun aikana.

Kun tarkastellaan ulkorajarahaston ohjelmasuunnittelun kohdentamista uudelleen muutamaan keskeiseen strategiseen painopisteeseen (VIS, SIS II, Eurosur, konsuliyhteistyö, uusimman tekniikan mukaiset laitteet), voidaan todeta, että vaikka asiaa koskevat raportit vaativat vielä analysointia, VIS-, SIS II- ja Eurosur-järjestelmien onnistunut käyttöönotto kaikissa jäsenvaltioissa osoittaa ulkorajarahaston vaikutuksen tältä osin.

34

Kuten 32 kohtaa koskevasta vastauksesta ilmenee, komissio seuraa, kuinka laajasti ensisijaisia tavoitteita käytetään. Tämä tapahtuu arvioimalla ensisijaisten tavoitteiden puitteissa rahoitettuja konkreettisia toimia osana kunkin vuosittaisen ohjelman sulkemispaketteihin liittyvää yleistä työtä sekä osana komission kansallisia ohjelmia koskevaa yleistä seurantaa (seurantaoperaatiot mukaan luettuina). 

Laatikko 1

Kuten 33-34 kohtaa koskevissa vastauksissa todetaan, komissio seurasi ensisijaisten tavoitteiden käyttöä osana jäsenvaltioiden toteuttamien vuosittaisten ohjelmien seurantaa ohjelmaluonnosten analysointivaiheessa sekä ohjelmien toteutus- ja päättämisvaiheessa.

VIS- ja SIS II -järjestelmien onnistunut käyttöönotto kaikissa jäsenvaltioissa osoittaa, kuinka olennainen merkitys rahastolla oli näiden kahden laajan tietotekniikkahankkeen toteutumisessa. Järjestelmien kehittämiseen ja käyttöönottoon liittyvistä haasteista huolimatta ulkorajarahaston joustavuus (erityisesti tarkistusten ansiosta) mahdollisti SIS II- ja VIS-järjestelmien sujuvan rahoittamisen.

36

Jäsenvaltioiden aloitteet jäivät vähäisiksi. Jäsenvaltiot rahoittivat vuosittaisten ohjelmiensa yhteydessä mieluummin viisumiosastojensa kunnostamista ja parantamista täyttääkseen viisumisäännöstön ja VIS-asetuksen vaatimukset. Myös tämä on tärkeää asianmukaisen ulkorajavalvonnan varmistamiseksi.

Syyt siihen, miksi rahastolla oli vain vähäinen vaikutus konsuliyhteistyöhankkeiden kehittämiseen, on analysoitu, ja niistä on otettu opiksi seuraavaa ohjelmakautta varten. Erityisesti mainittakoon, että konsuliyhteistyö on ulotettu koskemaan myös muita konsuliyhteistyön muotoja kuin viisumisäännöstössä säädetyt yhteiset viisumikeskukset (yhteiset tilat, edustus, ulkoistaminen), mikä tarjoaa enemmän mahdollisuuksia jäsenvaltioille. Tämä näkyy nyt sisäisen turvallisuuden rahaston oikeusperustassa (ulkorajoihin ja viisumipolitiikkaan liittyvät erityistoimet) kaudella 2014-2020.

37

Ulkorajarahaston tarkoituksena ei ollut tukea suoraan ”Frontex-viraston koordinoimia operaatioita” vaan tukea jäsenvaltioiden valvontatoimia Euroopan unionin ulkorajoilla. Tämä koskee erityisesti niitä ulkorajoja, joilla maahanmuuttopaine on suurin. Yhteiset operaatiot rahoitetaan Frontex-viraston omasta talousarviosta. Komission ehdottaman ensisijaisen tavoitteen 3 kohdan 1 mukaan jäsenvaltioiden valmiuksia osallistua Frontex-viraston koordinoimaan operatiiviseen yhteistyöhön olisi kuitenkin parannettava. Tähän ensisijaiseen tavoitteeseen osoitettiin lähes 30 miljoonaa euroa jäsenvaltioiden kauden 2007-2013 vuosittaisissa ohjelmissa (lähes kaksi prosenttia ulkorajarahaston kokonaismäärärahoista jäsenvaltioille).

38

Frontex-virasto ei tarvitse yhteisissä operaatioissaan kaikkea kalustoa, jonka jäsenvaltiot ovat hankkineet ulkorajarahaston tuella. Kaluston kirjaamista Frontex-viraston valmiusluetteloon ja käyttöön antamista säännellään Frontex-viraston perustamissäännöksillä. Teknisen kaluston käytettävyyteen liittyvät kysymykset voidaan sen vuoksi ratkaista ainoastaan Frontex-asetuksen puitteissa.

Tämä selittää, miksi lainsäätäjät eivät ole sisällyttäneet tätä seikkaa ulkorajarahaston perustamispäätökseen. Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon kirjaamista koskeva velvoite sisältyy sisäisen turvallisuuden viraston ulkorajoihin ja viisumipolitiikkaan liittyvään rahoitusvälineeseen kaudella 2014-2020. Velvoite koskee kuitenkin vain kalustoa, joka on hankittu Frontex-viraston yhteisissä operaatioissa tarpeelliseksi katsotulle kalustolle osoitetuilla varoilla. Näin voidaan parhaiten tasapainottaa velvoitteiden asettaminen jäsenvaltioille ja asianmukaisen kaluston hankkiminen Frontex-viraston yhteisiä operaatioita varten.

39

Ulkorajarahaston perustamispäätöksen 53 artiklan 3 kohdan mukaan komissio toimittaa hyväksytyt vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpanoa koskevat loppukertomukset virastolle. Tiedot toimitettiin Frontex-virastolle hieman myöhässä, sillä useimmat vuosiin 2007-2010 liittyvät vuosittaiset ohjelmat päätettiin vuosina 2012-2013.

Tämä ei kuitenkaan rajoittanut Frontex-viraston suunnittelu- ja operatiivisia valmiuksia, koska Frontex-viraston vuosittainen operatiivinen suunnittelu perustuu jäsenvaltioiden vuosittaisissa kahdenvälisissä keskusteluissa antamiin tietoihin ja teknisen kaluston käytettävyyden osalta Frontex-virasto hyödyntää viraston teknisen kaluston luettelossa olevia tietoja.

40

Vauhdittaakseen tiedonvaihtoa Frontex-viraston kanssa komissio perusti vuonna 2014 sähköisen CIRCABC-alustan, jonka avulla voidaan järjestää ja lähettää tarvittavat tiedot ja luoda ulkorajarahaston asiakirjoille pysyvä säilytyspaikka. Asiakirjat ovat näin Frontex-viraston eri yksiköiden helposti käytettävissä.

Tämän alustan avulla varmistetaan, että ulkorajarahaston loppukertomukset ja ulkorajarahaston rahoitusta koskevat muut tärkeät tiedot, varsinkin tiedot meneillään olevista ulkorajarahaston vuosittaisista ohjelmista sekä yhteisön toimien ja erityistoimien puitteissa rahoitetuista hankkeista, ovat rajoituksetta käytettävissä.

Ulkorajarahaston asiakirjojen saataville asettamisen lisäksi komissio tarjoutui antamaan kohdennetumpaa tietoa. Erityisesti mainittakoon kunkin jäsenvaltion kauden 2007-2013 vuosittaisia ohjelmia koskevat maakohtaiset selvitykset. Myös temaattisia selvityksiä (koulutusta ja Eurosur-järjestelmää koskevat selvitykset) voitaisiin tarvittaessa asettaa saataville.

Komissio antaa Frontex-virastolle tietoja toimenpiteistä, joita rahoitetaan yhteisen ja keskitetyn hallinnoinnin kautta. Tehokas tiedonvaihto edellyttää myös, että Frontex-virasto antaa komissiolle tietoja viraston vuosittaisista kahdenvälisistä ja muista keskusteluista jäsenvaltioiden kanssa. Komissio on pyytänyt tätä useita kertoja.

41

Erityistoimet on otettu mukaan oikeusperustaa koskevien neuvottelujen aikana, eivätkä ne kuuluneet komission alkuperäiseen ehdotukseen. Kokemus on osoittanut, että erityistoimien toteuttamista koskevassa oikeudellisessa kehyksessä on ollut useita puutteita, mikä on haitannut toimien sujuvaa toteuttamista. Näihin kuuluu erityistoimien kohteena olevien maantieteellisten alueiden työläs määrittelyprosessi (ongelmana nopeasti muuttuvat riskit, joita ei voitu heti ottaa huomioon) sekä hyvin lyhyt toteutusaika.

Komissio on sen vuoksi samaa mieltä siitä, että erityistoimia ei ollut suunniteltu hyvin alusta lähtien.

Hätätoimien rahoittamista yhteisön toimien avulla ja mahdollisuutta tarkistaa vuosittaisia ohjelmia kiireellisiin tilanteisiin puuttumiseksi on hyödynnetty täysimittaisesti eräissä jäsenvaltioissa, joihin kohdistuu suuria maahanmuuttopaineita. Eurooppalaisen lisäarvon kannalta tarkasteltuna tätä voidaan tuskin arvostella, sillä rahoitetut toimet toteutettiin koko Schengen-alueen hyväksi sellaisissa ulkorajojen kohdissa, joissa turvallisuus vaarantui suuren maahanmuuttopaineen vuoksi. On syytä korostaa, että myös jäsenvaltiot, joihin maahanmuuttokriisi vaikutti välillisesti, tukivat lisävarojen jakamista hätärahoituksen kautta etulinjassa olevien jäsenvaltioiden, kuten Italian tai Kreikan, auttamiseksi.

42

Vaikka yhteisön toimiin liittyvien hätätoimien oikeudellinen kehys ei ollut paras mahdollinen, toimien rahoittaminen tämän mekanismin avulla oli aina laillista ja suhteutettu hätä- tai kriisitilanteeseen. Kautena 2007-2013 saadut kokemukset otetaan huomioon sisäisen turvallisuuden rahastossa kaudella 2014-2020.

Tietojen puuttuminen tukihakemuksesta ei automaattisesti merkitse toimen puutteellista hallinnointia. Arvioinnissa on otettava huomioon tällaisten toimien hallinnointiin liittyvät ennakoimattomat olosuhteet, joiden vuoksi ne ovat erilaisia kuin tavanomaiset yhteisön toimet. Tämä pätee erityisesti rahoitetun toimen odotetuista tuloksista annettaviin yksityiskohtaisiin ennakkotietoihin.

Laatikko 4 - Tapaus 1

SIS II -järjestelmän loppuvaiheen kehittämistoimia rahoitettiin joissain jäsenvaltioissa, koska kyseessä oli hätätilanne. Jos jokin jäsenvaltio ei olisi suorittanut vuoden 2011 jälkipuoliskolle suunniteltuja SIS II -järjestelmän testejä tai jos testit olisivat viivästyneet, tämä olisi johtanut koko hankkeen viivästymiseen.

Rahoitustuen antaminen jäsenvaltioille, jotka eivät ilman sitä olisi voineet suorittaa testejä vuonna 2011, oli näin ollen ulkorajarahaston oikeusperustan 7 artiklan 1 kohdan c alakohdassa tarkoitettu hätätoimi.

Komissio pyrki sen vuoksi vuonna 2011 tehokkaasti vähentämään riskiä siitä, että jäsenvaltiot eivät pystyisi noudattamaan SIS II -järjestelmän aikataulua, koska niillä ei olisi riittävästi varoja SIS II -järjestelmän kansallisten osien kehittämistoimien ja testien loppuun saattamiseen. Komissio kehotti kansallisia viranomaisia antamaan SIS II -järjestelmälle enemmän painoarvoa ulkorajarahastosta myönnettyjen määrärahojen käytössä. Komissio julkaisi myös kiinnostuksenilmaisupyynnön, joka koski ulkorajarahaston yhteisön toimiin liittyviä hätätoimia. Tämä tuotti 7,5 miljoonaa euroa kahdeksalle lisävaroja eniten tarvitsevalle jäsenvaltiolle (valtioille, joille on myönnetty hyvin vähän varoja ulkorajarahastosta ja/tai joissa ulkorajarahaston varoja käytettiin muihin keskeisin ulkorajoja koskeviin painopisteisiin).

Laatikko 4 - Tapaus 2

Hankkeen tavoitteena oli ”varmistaa Etelä-Italian rannikolle kesällä 2011 saapuneiden maahanmuuttajien ilma-, maa- ja merikuljetukset”. Muun muassa Libyan kriittisen tilanteen seuraukset eivät olleet SHIFTS-hanketta koskevan hakemuksen jättämisajankohtana vielä ennustettavissa, minkä vuoksi Italiaan mahdollisesti saapuvien maahanmuuttajien ja turvapaikanhakijoiden tarkan määrän tulevasta kehityksestä ei saatu selvää kuvaa. Lisäksi oli mahdotonta ennustaa, kuinka monta lisäpaikkaa olisi käytettävissä mantereen vastaanottoyksiköissä, mihin maahanmuuttajat olisi sijoitettava ja kuinka paljon heitä olisi. Tämäntyyppisen hätätoimen edistymistä voidaan mitata vain jälkikäteen, koska indikaattoreiden asettaminen on vaikeaa ennakoimattomien tapahtumien ja haastavan toimintaympäristön vuoksi. Toisessa tarkastetussa hankkeessa on kyse ajoneuvojen hankinnasta partiointia varten. Maahanmuuttajien kuljettaminen oli toissijainen tavoite. Komissio katsoo näin ollen, että kuljetettujen maahanmuuttajien määrä ei ollut toimen arvioinnin kannalta olennainen indikaattori, toisin kuin SHIFTS-hankkeessa.

43

Erityistoimien toteuttamisen yhteydessä ilmenneistä ongelmista on otettu opiksi, eikä tätä mekanismia käytetä enää sisäisen turvallisuuden rahastossa kaudella 2014-2020.

Vuosina 2008-2010 eräitä toimia toteutettiin muualla kuin ehdotuspyynnöissä määritetyillä raja-alueilla. Ensimmäisen toimen osalta edunsaaja esitti kuitenkin nimenomaisen poikkeusta koskevan pyynnön. Komissio hyväksyi sen, koska poikkeus liittyi suoraan toimenpiteisiin, joiden tarkoituksena oli puuttua kyseisten raja-alueiden tilanteeseen (ks. laatikkoa 5 koskeva selitys jäljempänä). Tilintarkastustuomioistuimen mainitseman toisen toimen osalta (laatikko 5, kolmas kappale) komissio on toteuttanut tarvittavat toimenpiteet sellaisten autojen kulujen takaisin perimiseksi, joita on käytetty muualla kuin ehdotuspyynnössä tarkoitetuilla tukikelpoisilla raja-alueilla.

Laatikko 5 - Vuoden 2009 erityistoimet

Vaikka alueellinen soveltamisala rajattiin vuoden 2009 erityistoimia koskevassa ehdotuspyynnössä Italian merirajaan, edunsaaja pyysi muodollisesti hankkeen toteuttamisen aikana hankkeen laajentamista maantieteellisesti alueille, joihin vaikuttivat välillisesti arabikevään aiheuttamat kiireellisen maahanmuuton paineet. Nämä olivat niiden säilöönottokeskusten alueita, joihin maahanmuuttajia kuljetettiin. Tämä hanke kattoi maalis-elokuun 2011, jolloin Tunisian ja Libyan vallankumousten jälkeiset maahanmuuttovirrat Tunisiasta saavuttivat huippunsa. Muutospyynnössään Italian viranomaiset mainitsivat erityisesti tarpeen vähentää eteläisiin alueisiin kohdistuvaa taakkaa (noin 40 000 maahanmuuttajaa saavutti Italian rajan) kuljettamalla maahanmuuttajat maan muihin majoituskeskuksiin sekä toisaalta taata asianmukainen turvallisuus näiden keskusten ympärillä lisäämällä ajoneuvojen läsnäoloa. Koska ehdotuspyynnössä valitulle alueelle saapui valtavasti maahanmuuttajia, oli ratkaisevan tärkeää kuljettaa maahanmuuttajia paikkoihin, joissa heidät voitiin seuloa asianmukaisesti tukikelpoisten alueiden infrastruktuurien paineiden helpottamiseksi. Näin ollen tämä komission hyväksymä laajennus pysyi rahastojen tavoitteiden piirissä eikä poikennut ehdotuspyynnössä mainitusta maantieteellisestä painopisteestä, sillä näiden alueiden tilanne riippui toiminnasta muilla alueilla. Tämän vuoksi komissio otti lopullista maksupyyntöä arvioidessaan johdonmukaisesti huomioon tukikelpoiset ja hyväksytyt menot, jotka liittyivät alueisiin eteläisen merirajan ulkopuolella.

Laatikko 5 - Vuoden 2010 erityistoimet

Tämän hankkeen yhteydessä Frontex-viraston riskianalyysiraportissa määritettyjen alueiden ulkopuolella käytettyjen autojen rahoittaminen ei ollut perusteltua. Näin ollen komissio hylkäsi tukikelpoisten alueiden ulkopuolella käytettyjen autojen aiheuttamat kulut.

45

Vuosien 2007 ja 2008 ohjelmien osalta on korostettava, että ulkorajarahaston oikeusperustan myöhäinen hyväksyminen ja vastaavasti ulkorajarahaston monivuotisten ohjelmien ja vuosien 2007 ja 2008 ohjelmien myöhäinen hyväksyminen ei antanut monille jäsenvaltioille muuta vaihtoehtoa kuin sisällyttää ensimmäisiin vuosittaisiin ohjelmiin jo päätettyjä toimia. Jos ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien täytäntöönpano olisi ollut selvästi riittämätöntä, komissiota ja jäsenvaltioita olisi kritisoitu rahaston tarjoaman mahdollisuuden käyttämättä jättämisestä. Tämä taas olisi vahingoittanut rahaston mainetta ja vaarantanut sen käyttöönoton. Lisäksi on todettava, että jos jäsenvaltiot olisivat lykänneet kaluston hankintaan tarvittavan julkisen hankintamenettelyn käynnistämistä, vuosien 2007 ja 2008 ohjelmissa käytettävissä olleet varat olisi menetetty. Näin tapahtui suurelta osin Kreikassa.

46

Kansalliset viranomaiset käyttävät resurssinsa yleensä olennaisiin hankkeisiin tällä erittäin arkaluonteisella alalla, ja niillä on siten eurooppalaista lisäarvoa, sillä nämä investoinnit palvelevat Schengen-alueeseen osallistuvien jäsenvaltioiden etua.

Rahastosta rahoitettujen kulujen luonne ei välttämättä rajoita niihin liittyvien hankkeiden lisäarvoa. Kreikassa ja Italiassa rahoitetuilla toimilla autettiin lisävalvontavalmiuksien käyttöönotossa eikä rahoitettu kuluja, jotka olisivat tavallisesti syntyneet muulloinkin kuin kriisi- tai hätätilanteessa.

Ulkorajarahasto keskittyi ensimmäisinä toimintavuosinaan jäsenvaltioiden valmiuksien kehittämistä koskevaan pitkän aikavälin tavoitteeseen (2007-2010). Myöhemmin oli välttämätöntä sopeutua Välimeren etelärannikon poliittisista levottomuuksista johtuvan hätätilanteen aiheuttamiin paineisiin ja reagoida vaikuttavasti vahvistamalla rahaston operatiivista ulottuvuutta. Näin ollen komissio päätti tukea tiettyjä hankkeita, joiden tarkoitus oli vahvistaa Italian ja Kreikan hätätilanteisiin liittyviä valvontavalmiuksia.

Tässä yhteydessä komissio toteaa katsovansa, että rahaston eurooppalainen lisäarvo muodostuu myös siitä, että se avustaa maahanmuuttopaineiden lisääntymisen aiheuttamassa kriisitilanteessa olevia jäsenvaltioita.

47

Se, ettei kansallisissa hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä havaita tukeen oikeuttamattomia kuluja, ei välttämättä tarkoita, että kansallinen rahasto maksaa ne. Kun komissio havaitsee puutteita kansallisissa hallinnointi- ja valvontajärjestelmissä, se voi soveltaa rahoitusoikaisuja.

Laatikko 6 - Esimerkkejä hankkeista

Niiden maahanmuuttajien valtava virta, jotka yrittivät päästä Italian alueelle arabikevään jälkeen vuonna 2011 (62 692 tunnistettua ihmistä verrattuna 9 573:een vuonna 2009 ja 4 406:een vuonna 2010), oli asianmukainen perustelu 355 ajoneuvon hankinnalle. Näitä autoja ei tarvittu ainoastaan rannikon valvomiseen vaan myös rannikkoalueilta sisämaahan tapahtuvien eteenpäin siirtymisten ehkäisemiseen ja kaikkien tehtävien hoitamiseen, jotka liittyivät kiinni otettujen kolmansien maiden kansalaisten kuljettamiseen muun muassa säilöönottokeskuksiin ja tuomioistuimiin. Tietenkin näihin tehtäviin liittyi ajoneuvojen käyttöä, joka ei rajoittunut tiukasti ulkorajoille, mutta joka oli täysin perusteltua hätätilanteessa, jossa ulkorajat juuri ylittäneiden laittomien maahanmuuttajien kiinni ottaminen ei kuulu tavanomaiseen lainvalvontaan vaan rajavalvontaan ja muuttoliikkeen hallintaan.

”Arabikevään” täysin arvaamattoman luonteen takia Italian viranomaisten oli mahdotonta tehdä tarpeidenarviointia riittävästä automäärästä, jota tarvittiin vuoden 2011 äkillisestä laittomien maahanmuuttajien virrasta selviämiseksi.

48

Ohjelmien hyväksymiseen käytettävissä olleen lyhyen ajan takia joillekin niistä ei oltu määritelty SMART-indikaattoreita. Kansallisten strategioiden laatiminen ei ollut oikeudellinen velvoite, jonka ulkorajarahasto olisi asettanut jäsenvaltioille, jotta ne voisivat saada tukea rahastolta. Yhden jäsenvaltion kohdalla edunsaajien valitseminen olisi voitu dokumentoida paremmin, mutta tämä ei vaikuttanut rahaston tuloksellisuuteen. Komissio on tietoinen julkisiin hankintoihin liittyvästä riskistä ja soveltaa tarvittaessa rahoitusoikaisuja.

49

Tilintarkastustuomioistuimen kuvailemat velvoitteet/vaatimukset eivät sisälly ulkorajarahaston oikeusperustaan. Schengen-luettelon kolmas versio ei ole sitova väline, joka olisi velvoittanut jäsenvaltiot laatimaan kansallisen strategian ulkorajojen hallintaa varten saadakseen tukea ulkorajarahastolta.

50

Jäsenvaltiot ovat vastuussa monivuotisen ohjelmansa ja vuosittaisten ohjelmiensa laatimisesta. Monivuotiset ohjelmat sisälsivät kolme osaa (jäsenvaltion tilanne, vaatimusten analyysi ja strategia tavoitteiden saavuttamiseksi), joiden avulla komissio useimmissa tapauksissa pystyi ymmärtämään jäsenvaltioiden tilanteen, vaatimukset ja strategian, vaikkakin laatu vaihteli maiden välillä. Merkille pantavaa on, että Frontex-virasto on kehittänyt yhteisen yhdennetyn riskianalyysimallin (CIRAM) vasta viime vuosien aikana eikä se ollut käytettävissä monivuotisten ohjelmien laatimisajankohtana. Koska rajavalvonnan tilanne lisäksi voi muuttua ajan myötä laittoman maahanmuuton muuttuvien reittien vuoksi, toimintatapa on mukautettava todellisuuteen, mikä selittää monivuotisten ohjelmien ja vuosittaisten ohjelmien tarkistamisen uusien tarpeiden ilmettyä ja prioriteettien muututtua ohjelmakauden aikana. Komissio on hyväksyessään vuosittaisia ohjelmia aina tarkistanut täydentävyyden muilta EU:n varoja hallinnoivilta osastoilta, eikä merkittäviä täydentävyysongelmia ole havaittu.

51

Sisäasioiden pääosasto on järjestelmällisesti kuullut komission muita osastoja vuosittaisten ohjelmien sisällön osalta. Näin on lievennetty riskiä, joka liittyy tuen kohdentamiseen samankaltaisiin toimiin. Komissiolla ei ole tietoa hankkeista, jotka olisivat saaneet kaksinkertaisen rahoituksen kahdesta EU:n rahoitusvälineestä.

53

Ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien valmisteluaikana useimmilla vastuuviranomaisilla ei ollut kokemusta EU:n varojen hallinnoinnista. Vastuuviranomaisten tehtävät, jotka liittyivät mitattavissa olevia tavoitteita koskevan sitoumuksen vaatimiseen tuensaajilta, osoittautuivat vaikeiksi toimialalla, jolla tilivelvollisuus ei (yleiseen) turvallisuuteen liittyvistä syistä ehkä ole niin kehittynyttä kuin muilla aloilla.

54

Vaikka komissio vaati ehdottomasti jäsenvaltioilta mitattavissa olevia indikaattoreita (vähintään panosindikaattoreita), se ei jäädyttänyt ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien hyväksymistä siksi, että joistakin toimista puuttui mitattavissa olevat indikaattorit. Tämä olisi nimittäin ollut suhteetonta eikä olisi kuitenkaan merkittävästi parantanut indikaattoreita yhtä aikaa hyväksyttyjen ensimmäisten vuosittaisten ohjelmien (2007 ja 2008) osalta. Vuosittaisten ohjelmien hyväksymisen aikana on siitä huolimatta havaittu edistystä jäsenvaltioiden vuodesta 2012 alkaen asettamien indikaattoreiden osalta. Esimerkiksi Espanjan alustavat vuosittaiset ohjelmat sisälsivät vain harvoja määrällisiä indikaattoreita, kun taas vuosien 2012 ja 2013 ohjelmien tulos- ja vaikutusindikaattoreista monet olivat määrällisiä ja liittyivät mitattavissa oleviin tavoitteisiin.

55

Seuraavalla ohjelmakaudella yhteisistä indikaattoreista raportoiminen on jäsenvaltioille pakollista. Lisäksi ohjelmakohtaiset indikaattorit määritellään kansallisten ohjelmien erityispiirteiden mukaan. Indikaattoreista raportointia hallinnoidaan komission kehittämän tietoteknisen järjestelmän avulla.

56

Vuosittaiset ohjelmat muodostivat jäsenvaltioille ja komissiolle suhteettoman hallinnollisen rasitteen ohjelmakaudella 2007-2013. Siitä huolimatta komissio valitsi ne tietoisesti, koska yhtäältä se pystyi reagoimaan nopeasti muuttuviin tilanteisiin ulkorajoilla ja toisaalta se pystyi paremmin valvomaan toimien tukikelpoisuutta ottaen huomioon toimintariskeinä rahaston uutuuden ja vastuuviranomaisten kokemattomuuden.

57

Jäsenvaltioiden ohjelmakaudella 2007-2013 hankkima kokemus sallii siirtymisen monivuotiseen ohjelmien hallinnoinnin kehykseen kaudella 2014-2020. Kuten tilintarkastustuomioistuin huomautti, näin on helpompaa toteuttaa suuren ja monimutkaisen kaluston hankintamenettelyjä, jotka voivat kestää varsin pitkään.

58

Koska ulkorajarahaston tuensaajat (rajavalvonnasta ja viisumien myöntämisestä vastaavat julkiset elimet) ovat luonteeltaan erityisiä ja niitä on vain rajallinen määrä kussakin jäsenvaltiossa, tarpeellisten hankkeiden valinta on monissa jäsenvaltioissa keskitettävä. Toisaalta valinnan toteuttamiseen tai hyväksymiseen osallistui kuitenkin usein korkean poliittisen tason edustajia, mikä takasi ulkorajarahaston määrärahojen käyttämisen kunkin jäsenvaltion olennaisimpien painopisteiden ja tarpeiden käsittelemiseen.

59

Rahaston varat jaetaan ulkorajavalvonnasta vastaavien julkisten tahojen välillä.

Erityistoimiin ja hätätoimenpiteisiin osallistumisen osalta kukin asianomainen viranomainen voisi hakea rahoitusta suoraan ilman, että vastuuviranomainen osallistuu hakuun. Vaikka muut Italian viranomaiset kuin vastuuviranomaiseen institutionaalisesti yhteydessä oleva viranomainen eivät osallistuneet näihin välineisiin, tämän ei pidä katsoa merkitsevän tuen ulkopuolelle jäämistä tai vähäisen tuen saamista. Sen sijaan se tarkoittaa, että sisäministeriöllä on merkittävä institutionaalinen rooli (yhteistyössä muiden julkisten tahojen, kuten Marina Militaren, Guardia di Finanzan, Capitaneria di Porton ja ulkoministeriön kanssa) ulkorajojen hallinnassa.

60

Komission arvioitua asianomaisen lopullisen täytäntöönpanokertomuksen tämän hankkeen todettiin rikkovan rahaston perusperiaatteita. Näin ollen hankkeen kulut vähennetään ulkorajarahaston kyseisen vuosittaisen ohjelman loppumaksusta.

Molemmissa vaiheissa, joissa komissio osallistuu ulkorajarahaston täytäntöönpanoon, eli kansallisten ohjelmien hyväksymisen ja niiden päättämisen yhteydessä, komissio kiinnittää erityistä huomiota siihen, että jäsenvaltioiden toteuttamat ulkorajarahaston hankkeet ovat EU:n lainsäädännön mukaisia ja että niissä kunnioitetaan perusoikeuksia.

61

Partiokoirien hankkiminen oli alun perin osa samaa hankintamenettelyä kuin partioautojen hankkiminen. Kun Kreikan viranomaiset tajusivat, että kahta osatekijää (koiria ja autoja) ei voitu hankkia yhdessä, ne veivät päätökseen autojen hankinnan ja lykkäsivät koirien hankkimista.

62

Poikkeuslausekkeen käyttäminen puolustus- ja turvallisuushankintoihin on perusteltu vaihtoehto, jos hankintoja koskevassa oikeudellisessa kehyksessä säädetyt, tämän mahdollisuuden käyttämiseen liittyvät ehdot täyttyvät.

Komissio on säännöllisesti lähettänyt jäsenvaltioille selkeitä viestejä tarpeesta noudattaa asiaankuuluvaa oikeudellista kehystä ja dokumentoida asianmukaisesti syyt, joiden perusteella tuensaajat käyttivät neuvottelumenettelyä eivätkä avoimia tai rajoitettuja menettelyjä. Komissio soveltaa myös hankekohtaisia oikaisuja tai tarvittaessa kiinteämääräisiä rahoitusoikaisuja, jos se havaitsee vuosittaisten ohjelmien päättämisen yhteydessä sääntöjenvastaisia hankintamenettelyjä tai että menettelyjen valinnan perusteluja koskeva dokumentaatio on riittämätöntä tai sitä ei ole, mikä voi paljastaa puutteen hallinnointi- ja valvontajärjestelmässä. Nämä rahoitusoikaisut lasketaan samojen sääntöjen perusteella kuin rakennerahastojen kohdalla. Lisäksi jälkitarkastusstrategia täydentää toimia sen riskin pienentämiseksi, joka liittyy ilmoitettujen menojen sisältämiin jäännösvirheisiin, joita ei havaittu hankkeen päättämisen yhteydessä.

63

Komissio tarkistaa tämän seikan säännöllisesti hankkeiden päätösvaiheessa ja jälkitarkastuksissa. Rahoitusoikaisuja sovelletaan, jos hankintamenettelyissä havaitaan sääntöjenvastaisuuksia.

64

Komissio kiinnittää säännöllisesti vastuuviranomaisten huomion tarpeeseen tarkistaa hankintamenettelyjen laillisuus niiden sopimusten osalta, joihin liittyviä kuluja rahastolle ilmoitetaan. Tällaiset tarkistukset kuuluvat vastuuviranomaisen hallinnollisten tarkastusten piiriin. Vastuuviranomaiset ovat entistä tietoisempia siitä, miten tärkeää on varmistaa, että tuensaajat toimittavat vähemmän avoimet menettelyt valittuaan hyvin dokumentoidut perustelut aiheutuneita menoja koskevien korvaushakemustensa todisteasiakirjoina. Lisäksi myös tarkastusviranomainen tarkistaa osana tarkastustyötä, onko julkisia hankintamenettelyjä sovellettu asianmukaisesti.

65

Mikäli hankintamenettelyjen tarkastaminen on riittämätöntä ja/tai on käytetty asiaankuulumattomia hankintamenettelyjä, olemassa voi olla riski, ettei tuelle saada riittävästi vastinetta. Tämän vuoksi komissio kiinnittää erityistä huomiota tähän kysymykseen ja soveltaa tarvittaessa rahoitusoikaisuja.

66

SMART-indikaattoreiden puuttumisen osalta komissio toteaa, että sen jäsenvaltioille antamista ohjeista huolimatta on ollut erittäin vaikeaa saada luotettavia seuraus- ja vaikutusindikaattoreita 53 ja 54 kohdassa selvitetyistä syistä. Tämä selittää myös sen, miksei ollut mahdollista varsinaisesti hyödyntää kauden 2007-2010 arvioinnissa jäsenvaltioiden raportointia ensimmäisiin vuosittaisiin ohjelmiin sisältyvistä indikaattoreista. Lisäksi se selittää sen, että arviointi oli toteutettava jäsenvaltioille arviointitarkoituksessa lähetetyn ad hoc -kyselylomakkeen perusteella.

67

Vastuuviranomaisten seurantavelvoitteita ei ole aina noudatettu riittävästi. Komissio on kuitenkin havainnut tilanteen parantuneen useimmissa jäsenvaltioissa vuoden 2010 jälkeen. Tätä lieventää kuitenkin se tosiasia, että ulkorajarahaston useimmat tuensaajat ovat suuria julkisyhteisöjä, joiden on noudatettava valtiovarainministeriöiden tarkastuksia edetäkseen vaiheeseen, jossa valtionkassa/valtiovarainministeriö maksaa kulut (esim. tarkastus toimitettua kalustoa vastaan, käskyjen noudattaminen).

68

Useimmat jäsenvaltiot tekevät seurantakäyntejä (paikan päällä), vaikka tilanne vaihteleekin jäsenvaltiosta toiseen. Italian kohdalla nämä paikan päällä tehtävät tarkastukset, vaikka ne onkin tehty jälkikäteen, ovat kohdistuneet 50 prosenttiin kokonaismäärärahoista vuosien 2007 ja 2012 välillä. Espanjan osalta seurantakäyntejä on tehty vuodesta 2010 lähtien säännöllisesti.

69

Tietoteknisen järjestelmän käyttöönotto indikaattoreiden kirjaamista varten ei ollut rahaston täytäntöönpanosääntöjen perussäädökseen sisältyvä velvoite. Siitä huolimatta komissio kannusti seurantakäyntiensä aikana jäsenvaltioita kehittämään tietokonejärjestelmän hanketietojen kirjaamiseksi ja tuki parhaiden käytäntöjen vaihtoa tällä alalla. Esimerkiksi Solid-komitean 11. toukokuuta 2012 järjestetyn tapaamisen aikana eräs jäsenvaltio esitteli muille jäsenvaltioille esimerkin parhaista käytännöistä tällä alalla (rahastojen sähköinen hallinnointi).

70

Vaikka joissain tapauksissa tietyiltä jäsenvaltioilta saaduissa raporteissa annetut tiedot ovat vähäisiä, erityisesti tuotoksia ja tuloksia hankkeen puitteissa koskevien, kvantifioitavissa olevien tietojen osalta, ongelmaa lievittää lisätiedonvaihto tuensaajan kanssa, kunnes tyydyttävät tiedot on saatu. Hakemuksiin ja loppuraportteihin käytettäviä malleja on muutettu asian korjaamiseksi ulkorajarahastosta rahoitettavien yhteisön toimien ja erityistoimien osalta.

72

Tilintarkastustuomioistuimen tarkastamasta arviointiprosessista on otettu opiksi. Tärkein merkille pantu asia on se, että koko arviointiprosessi kannattaa antaa ulkoisen yksikön vastuulle. Vuosien 2011-2013 jälkiarviointi toteutetaan siksi täysin erilaisen prosessin avulla. Lisäksi suoraan hallinnoidut toimet, jotka eivät kuuluneet täysimääräisesti arvioinnin soveltamisalaan, otetaan mukaan seuraavaan jälkiarviointiin.

Lisäksi yhteisten indikaattoreiden, joista jäsenvaltioiden olisi pitänyt raportoida alusta asti, puuttuminen teki indikaattoreiden määrittämisestä pakollista väliarvioinnin yhteydessä. Jäsenvaltioiden oli kerättävä tuensaajilta tietoja näistä indikaattoreista, mikä selittää viivytykset. Sisäisen turvallisuuden rahaston tulevissa arvioinneissa käytetään yhteisiä indikaattoreita ja ohjelmakohtaisia indikaattoreita, mikä tekee arvioinnista helpompaa ja tehokkaampaa.

73

Arviointikertomukset (joita on parannettu tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen aikana tekemien huomautusten pohjalta) sisältävät kvantitatiivisia tietoja, jotka antavat mielenkiintoisen yleiskuvan rahaston avulla hankituista tai kehitetyistä omaisuuseristä. Komissio myöntää kuitenkin, että ajanpuutteen ja käytettävissä olevien tietojen riittämättömyyden takia oli vaikeaa tehdä muuta kuin kuvaileva analyysi siitä, mitä jäsenvaltiot ovat saavuttaneet rahaston avulla sen täytäntöönpanon neljänä ensimmäisenä vuotena. Tämän vuoksi komissio katsoo, että rahaston kokonaistuloksia voitiin mitata osittain.

Jälkiarviointiin, joka tehdään vuonna 2015, sisällytetään yksityiskohtainen luku erityistoimista ja yhteisön toimista, ja siinä otetaan huomioon vuosien 2007-2010 tulokset.

74

Viiveitä ilmeni jäsenvaltioiden tasolla jäsenvaltioiden kertomusten toimittamisessa. Komission oli lähetettävä jäsenvaltioille lisätarkistuksia ja selvityspyyntöjä, mikä aiheutti lisäviivytyksiä. Kertomus julkaistiin komission verkkosivustolla toukokuussa 2014.

Päätelmät ja suositukset

75

Rahaston lisäarvo perustuu jäsenvaltioiden – joiden ulkorajoilla vallitsevat täysin erilaiset olosuhteet – yhteisvastuuseen rahoituksesta. Näin rahasto on luonut konkreettisen yhteisvastuun niiden maiden, joiden rajoihin kohdistuu suurimmat maahanmuuttopaineet, ja paineille vähemmän alttiiden maiden välille. Jakomekanismin ansiosta suurin osa määrärahoista suunnattiin suurimpien paineiden alaisiin maihin (lähinnä Etelä-Euroopan/Välimeren maihin). Lisäksi eurooppalaisesta lisäarvosta kertoo se, että rahasto tuki menestyksekkäästi Schengen-alueen suuria hankkeita (VIS, SIS II ja Eurosur). Tilintarkastustuomioistuimen havaitsemat puutteet johtuvat lähinnä riittämättömistä hallinnollisista valmiuksista rahaston täytäntöönpanon ensimmäisinä vuosina yhden jäsenvaltion kohdalla ja muiden kohdalla vastuuviranomaisten ja tuensaajien EU-varojen hallinnointiin liittyvän kokemuksen puuttumisesta. Kyse ei niinkään ollut järjestelmään liittyvistä ja pysyvistä puutteista. Puutteet liittyvät myös rahaston käyttöönoton viivästymiseen, mikä taas johtui oikeusperustojen myöhäisestä hyväksymisestä. Komission mielestä Italian ja Maltan tilanteen ei voida katsoa osoittavan ”vakavia puutteita” rahaston hallinnoinnissa.

76

Rahasto on edistänyt rahaston painopisteitä eli SIS II-, VIS- ja Eurosur-järjestelmiä. SMART-indikaattoreiden puuttuminen joidenkin ohjelmien kohdalla, mikä johtui vastuuviranomaisten EU-varojen hallinnointiin liittyvästä kokemattomuudesta, ei estänyt jäsenvaltioita käyttämästä rahastoa sen painopisteiden edistämiseen. Tämä onnistui sen ansiosta, että komissio valvoi tarkasti vuosittaisten ohjelmien sisältöä ja antoi riittävästi ohjeita (erityisesti vuodesta 2010 alkaen), mikä mahdollisti ohjelmien resurssien suuntaamisen rahaston tavoitteisiin.

Jotkin monivuotisista ohjelmista ja ensimmäisistä vuosittaisista ohjelmista todella hyväksyttiin, vaikkei niille oltu määritetty luotettavia SMART-indikaattoreita. Jos ohjelmia ei olisi hyväksytty ainoastaan tästä syystä, se olisi ollut erittäin haitallista kyseisten jäsenvaltioiden ja rahaston maineen (ja Euroopan unionin) kannalta. Lisäksi sitä olisi pidetty puhtaasti byrokraattisena ja joustamattomana toimintatapana.

77

Slovenia kehitti alusta lähtien yhdennetyn työkalun rahaston hallinnointia ja tietojen keräämistä varten. Muut maat tekivät niin, vaikkei tällaisen järjestelmän käyttöönotolle ollut oikeudellista velvoitetta. Joitakin järjestelmiä on jo käytössä joissakin jäsenvaltioissa.

Jälkiarvioinnin sisällöstä voidaan todeta, että useimmat tilintarkastustuomioistuimen havaitsemista ongelmista on korjattu lopulliseen versioon.

Suositus 1

Komissio katsoo, että tämä suositus on jo pantu täytäntöön uusien rahastojen oikeusperustoissa. Jäsenvaltioille toimitetaan lisäohjeita.

Suositus 2

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille, ja komissio tukee sitä.

79

Komissio myöntää, että rahaston oikeudellista kehystä ei suunniteltu hyvin erityistoimien osalta. Komissio myöntää myös sen, että vaikka rahasto tarjoaa mahdollisuuksia konsuliyhteistyön rahoittamiseen yhteisön toimilla, se ei saavuttanut merkittäviä tuloksia tällä alalla. Vaikka tällaisia toimia koskevien aloitteiden on tultava lähinnä jäsenvaltioilta, tämä on otettu huomioon suunniteltaessa uutta sisäisen turvallisuuden rahastoa lisäkannustimien tarjoamiseksi konsuliyhteistyön mekanismien luomiseen.

80

Frontex-virasto on tiiviisti mukana uuden sisäisen turvallisuuden rahaston täytäntöönpanossa. Oikeusperustan mukaan sitä kuullaan jäsenvaltioiden kansallisten ohjelmien luonnoksista (sisäisen turvallisuuden rahaston ulkorajoja koskevasta osasta annettavan asetuksen 9 artiklan 4 kohta) ja toimista Schengen-arvioinnin yhteydessä havaittujen puutteiden korjaamiseksi (12 artikla). Frontex-viraston palaute on ratkaisevan tärkeää myös väliarvioinnin yhteydessä jaettavien määrärahojen kannalta (8 artikla), ja sillä on keskeinen tehtävä erityistoimien määrärahojen jakamisessa, erityisesti sen yhteisten operaatioiden käyttöön annettavan kaluston osalta. Koska kauden 2014-2020 kansallisia ohjelmia koskeva työ on jo käynnistetty, Frontex-virasto on jo mukana näissä prosesseissa. Sähköinen tiedonvaihtoalusta on jo otettu käyttöön asiakirjojen vaihdon helpottamiseksi komission ja Frontex-viraston välillä.

Rekisteröintiä Frontex-viraston kaluston valmiusluetteloon ja kaluston antamista viraston operaatioiden käyttöön sääntelevät virastosta annetut asetukset, ei rahasto. Kaikkea jäsenvaltioiden ulkorajarahaston tuella hankkimaa kalustoa ei tarvita järjestelmällisesti Frontex-viraston yhteisiin operaatioihin. Sisäisen turvallisuuden rahastossa Frontex-viraston operaatioiden tarpeita vastaavaa kalustoa hankitaan erityistoimien puitteissa, ja se kirjataan viraston teknisen kaluston luetteloon.

Katso Frontex-viraston kaluston osalta suositus 4.

Suositus 3

Komissio on osittain samaa mieltä tästä suosituksesta. Komissio edistää yhteisten viisumikeskusten perustamista ja muuta konsuliyhteistyötä sen lisäksi, että se tukee konsulaattien kunnostamista, muutostöitä ja varustamista. Sellaisen konsulaatin kunnostaminen ja varustaminen, joka käsittelee satoja viisumeita päivässä, voi joskus olla järkevämpää kuin sellaisen konsuliyhteistyötoimen rahoittaminen, joka koskee muutamia satoja viisumihakemuksia vuodessa. Suurten konsuliedustustojen kunnostaminen ja varustaminen siten, että ne voivat käsitellä hakemukset asiakasystävällisemmin ja nopeammin huipputason (tietoteknisten) laitteiden avulla, on yhtä tärkeää kuin konsuliyhteistyöhankkeiden tukeminen. Lisäksi ”varustaminen” voi tarkoittaa myös viisumitietojärjestelmään (VIS) liittyviä laitteita, jotka ovat merkittävä painopiste. Riippumatta konsuliyhteistyön tehostamisesta jäsenvaltioiden olisi otettava VIS-järjestelmä käyttöön maailmanlaajuisesti käyttöönottoaikataulun mukaan.

Suositus 4

Ensimmäinen luetelmakohta: Vaikka tämä suositus on osoitettu lähinnä lainsäätäjälle, komissio ei hyväksy sitä. Rahasto luotiin ensisijaisesti taakanjakomekanismiksi, jolla tuetaan jäsenvaltioiden valmiuksia tehokkaimpana tapana hoitaa niiden omat tehtävät ja valvontavelvoitteet EU:n ulkorajoilla. Sisäisen turvallisuuden rahastossa Frontex-viraston operaatioiden tarpeita vastaava kalusto, jota hankitaan erityisen sidotun rahoitusvälineen (erityistoimet) puitteissa, on kirjattava viraston teknisen kaluston luetteloon.

Toinen luetelmakohta: Komissio hyväksyy tämän suosituksen. Toimenpiteitä on jo pantu täytäntöön tämän yhteistyön/tiedonvaihdon toteuttamiseksi käytännössä.

Suositus 5

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Ulkorajoja koskevan kattavan strategian laatiminen ulkorajarahaston monivuotisen ohjelman valmistelemiseksi ei ollut velvoite, joka olisi perustunut ulkorajarahaston oikeusperustaan tai johonkin muuhun säädökseen.

Suositus 6

Komissio ei hyväksy tätä suositusta. Komissio huomauttaa kuitenkin, että sisäisen turvallisuuden rahastoon (ulkorajoja ja viisumeita koskeva osa) on sisällytetty ehdollisuus, ja operatiivisen tuen rahoitus riippuu Schengenin säännöstön noudattamisesta.

Suositus 7

Komissio hyväksyy tämän suosituksen, mikä ei vaikuta komission ja jäsenvaltioiden rooleihin yhteisessä hallinnoinnissa.

Suositus 8

Tämä suositus on osoitettu jäsenvaltioille. Komissio tukee tätä suositusta.

QJ-AB-14-015-FI-E  ISSN 1977-5792

Ulkorajarahaston tarkoituksena on auttaa jäsenvaltioita varmistamaan yhdenmukainen, vaikuttava ja tehokas valvonta yhteisillä ulkorajoillaan.
Tilintarkastustuomioistuin tarkasti, onko ulkorajarahasto vaikuttava ja onko rahasto saavuttanut tavoitteensa.
Tilintarkastustuomioistuin totesi, että ulkorajarahasto on edistänyt yhteisvastuuta rahoituksesta: rahastosta myönnetään enemmän varoja jäsenvaltioille, jotka kantavat suuremman taloudellisen vastuun.
Eurooppalainen lisäarvo on kuitenkin muilta osin jäänyt vähäiseksi. Lisäksi kokonaistulosta ei voitu mitata, sillä seurannassa ja jälkiarvioinneissa havaittiin puutteita. Tarkastuksessa havaittiin myös, että rahaston hallinnoinnissa ilmeni vakavia puutteita tietyissä keskeisissä jäsenvaltioissa. Näiden puutteiden vuoksi rajaturvallisuutta ei kenties vahvisteta riittävän hyvin siellä, missä tarve olisi suurin.