EUROPSKI REVIZORSKI SUD

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-9207-032-8 (epub)
ISBN 978-92-9207-030-4 (tiskana inačica)

doi:10.2865/10981

© Europska unija, 2014.

Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

Za svako korištenje ili reproduciranje slike 2. dozvola se mora tražiti izravno od vlasnika autorskih prava.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•  jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•  više od jednog primjerka ili posteri/karte:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_en.htm),
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_en.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_en.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).

(*)  Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•  u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

•  kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_en.htm).

HR
2014

BR. 15

Tematsko izvješće

Fond za vanjske granice
potaknuo je financijsku
solidarnost, no potrebno
je osigurati bolje mjerenje
rezultata i povećanu
dodanu vrijednost EU-a

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Fond za vanjske granice

Fond za vanjske granice u kontekstu

Uloge i odgovornosti

Revizijski opseg i pristup

Opažanja

Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti, a niska stopa provedbe u nekim državama članicama ograničava učinak

Programi i projekti bili su u skladu s prioritetima Fonda za vanjske granice, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti

Niska stopa provedbe u nekim državama članicama

Iako je Fond za vanjske granice potaknuo financijsku solidarnost, povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno

Djelomice neučinkovit sustav za jačanje posebnih prioriteta

Slaba potpora operativnoj suradnji među državama članicama

Mehanizam Fonda za vanjske granice za otklanjanje posebnih nedostataka na strateškim graničnim prijelazima i mehanizam za hitne slučajeve bili su djelomice učinkoviti

Potpora za projekte koji bi u svakom slučaju bili financirani nacionalnim sredstvima, a koji nisu imali pravu procjenu potreba ili koji sadržavaju znatne neprihvatljive troškove

Strateški i operativni nedostatci u izradi i provedbi programa u okviru Fonda za vanjske granice na razini država članica i Komisije

Programi koji nisu uključeni u nacionalne strategije za granične kontrole i vize…

…kojima nedostaju ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriterijima SMART

Uvjeti za izradu godišnjih programa koji dovode do prevelikog administrativnog tereta i teškoća u provedbi

Postupci odabira projekata nekih država članica nisu osigurali ispunjenje njihovih stvarnih potreba

Neodgovarajući postupci javne nabave u državama članicama koji ugrožavaju zdravo financijsko upravljanje

Nedostatci u praćenju odgovornih tijela te ozbiljni propusti u ex post evaluacijama Komisije i država članica onemogućuju odgovarajuću procjenu ukupnih postignuća Fonda

Nepostojanje odgovarajućeg praćenja i izvješćivanja o projektima država članica

Kašnjenja i ozbiljni propusti u ex post evaluacijama na razini država članica i Komisije

Zaključci i preporuke

Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti zbog nepostojanja ciljeva u skladu s kriterijima SMART te ozbiljnih propusta u evaluaciji

Fond za vanjske granice potaknuo je financijsku solidarnost, no povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno

Strateški nedostatci u izradi programa u okviru Fonda za vanjske granice

Nedostatci u provedbi Fonda za vanjske granice

Prilog – Revidirani projekti

Odgovori Komisije

Pojmovnik

Ciljevi u skladu s kriterijima SMART: ciljevi koji su u skladu s kriterijima SMART posebni su, mjerljivi, ostvarivi, važni i pravodobni.

Dodana vrijednost EU-a: vrijednost koju stvara Fond za vanjske granice, a koja je dodatna u odnosu na onu koju bi u protivnom stvorila država članica samostalnim djelovanjem. To obuhvaća financijsku solidarnost, pri čemu države članice koje snose veći financijski teret u korist EU-a primaju više sredstava. Europska dodana vrijednost dodatno se stvara podupiranjem posebnih prioriteta EU-a, suradnjom među državama članicama ili usmjeravanjem na najhitnije probleme, tj. najugroženija granična područja.

EMSA: Europska agencija za pomorsku sigurnost pruža potporu Europskoj komisiji i državama članicama pri oblikovanju i provedbi zakonodavstva EU-a o pomorskoj sigurnosti i sigurnosnoj zaštiti te onečišćenju povezanom s plovidbom. Također su joj dodijeljeni operativni zadatci u području reagiranja u slučaju onečišćenja naftom te nadzora, identifikacije i praćenja plovila na velikoj udaljenosti.

eu-LISA: Europska agencija za operativno upravljanje opsežnim informacijskim sustavima u području slobode, sigurnosti i pravde.

Eurosur: Europski sustav nadzora granica osigurava platformu za razmjenu informacija i suradnju među nadležnim tijelima za graničnu kontrolu država članica, kao i s agencijom Frontex.

EUSatCen: Satelitski centar Europske unije agencija je EU-a u području obrane i sigurnosti koja osiguravanjem analize satelitskih snimki i drugih podataka pruža temelj za donošenje odluka Europske unije.

Evaluacije schengenskog područja: provjere koje provodi Vijeće utvrđujući primjenjuje li se schengenska pravna stečevina ispravno. Nakon usvajanja Uredbe Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada 2013. o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine, Komisija će nadalje preuzeti vodeću ulogu.

Frontex: Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije. Agencija Frontex koordinira operacije država članica na graničnim područjima koja su pod znatnim migracijskim pritiskom, provodi analizu rizika i podupire obuku pripadnika granične policije.

Godišnji program: radni program države članice za provedbu njezina višegodišnjeg programa.

GU za unutarnje poslove: glavna uprava (GU) Europske komisije zadužena za područje politike poznato kao „unutarnji poslovi“.

Hitne mjere: projekti koje sufinancira Fond za vanjske granice za potporu državama članicama u odgovarajuće dokazanim slučajevima opasnosti koji zahtijevaju hitno djelovanje na vanjskim granicama. Hitnim mjerama izravno upravlja Komisija te ih provode države članice.

Mjere Zajednice: projekti koje sufinancira Fond za vanjske granice za potporu suradnji među državama članicama. Teme projekata utvrđuju se Komisijinim godišnjim radnim programom te pozivom na dostavu prijedloga. Mjerama Zajednice izravno upravlja Komisija te ih provode države članice.

Posebne mjere: posebne bi mjere, s obzirom na to da se temelje na godišnjem programu rada te da njima izravno upravlja Komisija, trebale pridonijeti razvoju europskog sustava za integrirano upravljanje granicama otklanjanjem nedostataka na strateškim graničnim prijelazima utvrđenima u procjeni rizika agencije Frontex.

Program SOLID: opći program „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima za razdoblje od 2007. do 2013. godine“, koji se sastoji od četiriju fondova (Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja, Europski fond za izbjeglice, Europski fond za povratak i Fond za vanjske granice). U ovom se izvješću pojam „Fond“ odnosi na Fond za vanjske granice.

Schengenska pravna stečevina: zajednički skup schengenskih pravila koja trebaju primjenjivati države schengenskog prostora, uključujući kontrolu na kopnu, moru i zračnim granicama (zračne luke), izdavanje viza, policijsku suradnju i zaštitu osobnih podataka.

Schengenski informacijski sustav (SIS II): opsežan informacijski sustav kojim se koristi granična policija te policijska, carinska, vizna i sudska nadležna tijela diljem schengenskog područja za razmjenu podataka kao što su informacije o osobama koje su možda bile uključene u teška kaznena djela ili možda nemaju pravo ući ili boraviti u EU-u.

Schengenski katalog za nadzor vanjskih granica, povratak i ponovni prihvat: dokument koji je izdalo Vijeće Europske unije i koji sadržava preporuke i najbolje prakse kako bi se pomoglo schengenskim državama članicama i schengenskim državama pristupnicama da ispravno primijene schengensku pravnu stečevinu.

Schengensko područje: područje koje se sastoji od 26 europskih država koje su ukinule kontrolu putovnica i imigracije na svojim zajedničkim granicama. Sastoji se od 22 države članice EU-a i četiriju država članica Europske udruge slobodne trgovine (EFTA).

Sustav granica i viza Fonda za unutarnju sigurnost (ISF): Sustav granica i viza ISF-a uspostavljen je za razdoblje od 2014. do 2020. g. i obuhvaća Fond za vanjske granice.

Upravljački i kontrolni sustav: skup postupaka i praktičnih rješenja za provedbu sredstava programa SOLID.

Vizni informacijski sustav (VIS): opsežan informacijski sustav koji državama schengenskog prostora omogućuje razmjenu viznih podataka.

Sažetak

I

Fond za vanjske granice glavni je financijski instrument EU-a za potporu upravljanju vanjskim granicama, a iznosi 1,9 milijardi eura za razdoblje od 2007. do 2013. godine. Ukupni je cilj Fonda za vanjske granice pomoći sadašnjim i budućim državama schengenskog prostora u osiguravanju jedinstvene, djelotvorne i učinkovite kontrole na njihovim zajedničkim vanjskim granicama.

II

Revizija Suda bila je usredotočena na postupke povezane s djelotvornosti Fonda, dodanom vrijednosti EU-a te ostvarenjem ciljeva programa i projekata. Njome je ispitano osmišljavanje, izrada i provedba programa te praćenje i evaluacija.

III

Revizija je pokazala da je Fond pridonio upravljanju vanjskim granicama te da je potaknuo financijsku solidarnost. Međutim, povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno, a ukupni se rezultat nije mogao izmjeriti zbog nedostataka u praćenju odgovornih tijela te ozbiljnih propusta u ex post evaluacijama Komisije i država članica.

IV

Programi država članica nisu bili uključeni u nacionalne strategije za granične kontrole i vize te su im nedostajali ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriterijima SMART. Postupci odabira projekata nisu osigurali ispunjenje stvarnih potreba država članica, a neodgovarajući postupci javne nabave u državama članicama ugrozili su zdravo financijsko upravljanje.

V

Revizijom su pronađeni ozbiljni nedostatci u upravljanju Fondom u ključnim državama članicama (Grčka, Španjolska, Italija te, u ranim godinama financiranja, Malta). Niska stopa provedbe u nekim je državama ograničila djelotvornost Fonda. Zbog ovih nedostataka postoji rizik da upravljanje granicama nije odgovarajuće pojačano ondje gdje je to najpotrebnije.

VI

Preporuke Suda usmjerene su na četiri područja:

(a)Osiguravanje dostupnosti informacija o ukupnim rezultatima
Države članice trebale bi postaviti ciljne vrijednosti za izlazne proizvode, ishode te, kada je moguće, pokazatelje učinka, a pokazatelji bi se od početka programa trebali pratiti uporabom odgovarajućih informacijskih sustava. Komisija bi trebala osigurati da njezino izvješće o evaluaciji dionicima pruži sadržajnu i pravodobnu analizu osnovnih podataka.

(b)Povećanje doprinosa Fonda dodanoj vrijednosti EU-a
Komisija bi agenciji Frontex trebala osigurati odgovarajuće, sveobuhvatne i pravodobne informacije o provedbi Fonda za vanjske granice, Fonda za unutarnju sigurnost i pratećih instrumenata. Praćenje sufinancirane imovine u ukupnoj tehničkoj opremi agencije Frontex trebalo bi biti obvezno za imovinu koja bi mogla biti korisna za zadovoljenje njezinih potreba. Nadalje, države članice i Komisija trebale bi se jače usmjeriti na uspostavljanje zajedničkih centara za podnošenje zahtjeva te drugih oblika konzularne suradnje umjesto obnavljanja, prilagođavanja ili opremanja konzulata.

(c)Uključivanje Fonda u nacionalnu strategiju za upravljanje granicama
Države članice trebale bi razviti sveobuhvatne nacionalne strategije za upravljanje granicama na temelju analize rizika u skladu sa zajedničkim integriranim modelom analize rizika te bi ovo trebao biti ex ante uvjet za primanje potpore Fonda za unutarnju sigurnost ili pratećih instrumenata.

(d)Jačanje provedbe Fonda
Trebalo bi osnažiti administrativni kapacitet, uključujući poštovanje javne nabave, osobito u ključnim državama članicama.

Uvod

Fond za vanjske granice

01

Fond za vanjske granice glavni je financijski instrument EU-a za potporu upravljanju vanjskim granicama, a iznosi 1,9 milijardi eura za razdoblje od 2007. do 2013. godine¹. Njegov je ukupni cilj pomoći sadašnjim i budućim državama schengenskog prostora u osiguravanju jedinstvene, djelotvorne i učinkovite kontrole na vanjskim granicama država članica Europske unije.

02

Unutar schengenskog područja ukinute su unutrašnje kontrole, s posljedicom da vanjska granična sigurnost bilo koje države utječe na sve ostale. Zbog različitih zemljopisnih položaja država odgovornosti graničnih kontrola znatno se razlikuju. Fond teži uspostavljanju financijske solidarnosti među državama članicama² pružajući potporu onima kojima kontrola vanjskih granica EU-a predstavlja težak teret.

03

Trenutačno postoji 28 država članica koje provode Fond (vidi sliku 1.). Sve države članice EU-a osim Ujedinjene Kraljevine, Irske i Hrvatske sudjeluju u Fondu za vanjske granice³.

04

Opći su ciljevi Fonda podupiranje:

(a)učinkovite organizacije granične kontrole;

(b)učinkovitog upravljanja tokovima ljudi na vanjskim granicama, u skladu sa schengenskom pravnom stečevinom i načelima uljudnog i dostojanstvenog postupanja;

(c)jedinstvene primjene odgovarajućeg zakonodavstva EU-a; te

(d)poboljšanja konzularnih usluga država članica u trećim zemljama u odnosu na tokove ulaska državljana trećih zemalja na teritorij država članica i suradnju među državama članicama u tom pogledu.

05

Doprinos Fonda upravljanju vanjskim granicama treba se ostvariti usredotočivanjem na pet prioriteta (slika 2.). Te je prioritete Komisija utvrdila u „strateškim smjernicama“⁴. Države članice trebaju riješiti barem tri od njih u svojim višegodišnjim programima Fonda. U okviru svakog od pet prioriteta Komisija je utvrdila niz područja od osobite važnosti za EU („posebni prioriteti“) te ona područja za koja države članice mogu dobiti višu stopu sufinanciranja Fonda (vidi odlomak 9.).

Slika 1.

Države koje sudjeluju u Fondu

Izvor: Europski revizorski sud.

Slika 2.

Prioriteti i posebni prioriteti Fonda

Izvor: Na temelju Odluke Komisije br. 2007/599/EZ.

06

Rashod po prioritetu za razdoblje od 2007. do 2010. godine prikazan je na slici 3. Na temelju planova država članica za razdoblje od 2011. do 2013. godine očekuje se da će se dodijeljena sredstva za 1. prioritet povećati do 37 %, dok se za dodijeljena sredstva za 2. prioritet očekuje smanjenje do 36 %, a ostali će prioriteti ostati stabilni.

07

Mjere koje financira Fond uključuju ulaganja u infrastrukturu na graničnim prijelazima, kupnju opreme za intervencije na granicama (kao što su vozila, plovila i zrakoplovi); inicijative za suradnju na području konzularnih usluga; ulaganja u Schengenski informacijski sustav (SIS) i Vizni informacijski sustav (VIS), osposobljavanje osoblja, probne projekte i studije.

Slika 3.

Godišnji programi rashoda Fonda po prioritetu za razdoblje od 2007. do 2010. godine¹

¹Najnoviji dostupni podatci o završnim rashodima odnose se na godišnji program za 2010. godinu. Zbog razdoblja prihvatljivosti u trajanju od 2,5 godine, sredstva iz ovoga godišnjeg programa mogla su se potrošiti do kraja lipnja 2012. godine te su ih stoga države članice i Komisija morale naknadno potvrditi. Izvješća o kasnijim godišnjim programima još nisu dovršena.

Izvor: Europska komisija.

08

U okviru Fonda 7,3 % sredstava odvaja se za mjere Zajednice, koje uglavnom podupiru suradnju među državama članicama, hitne mjere (kao dio mjera Zajednice) i posebne mjere za otklanjanje nedostataka na strateškim graničnim prijelazima.

09

Osnovni doprinos Fonda iznosi 50 % od ukupnog troška mjera ili 75 % za mjere u državama članicama koje primaju sredstva iz Kohezijskog fonda ili u područjima „posebnih prioriteta“, a penje se do 80 % za posebne mjere te 90 % za mjere Zajednice i hitne mjere.

10

Tablica 1. prikazuje dodijeljena sredstva za nacionalne programe, po državi članici, te za mjere Zajednice, hitne mjere i posebne mjere. Udio najvećih primatelja Fonda prikazan je na slici 4.

Slika 4.

Udio država članica u dodijeljenim sredstvima Fonda

Izvor: Europska komisija.

Tablica 1.

Dodijeljena sredstva Fonda u razdoblju od 2007. do 2013. godine

| Dodijeljena sredstva u razdoblju od 2007. do 2013. godine u eurima | Udio u ukupnom iznosu
Španjolska | 289 394 768 | 17,92 %
Italija | 250 178 433 | 15,49 %
Grčka | 207 816 755 | 12,87 %
Francuska | 116 220 276 | 7,20 %
Njemačka | 76 099 991 | 4,71 %
Poljska | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Rumunjska¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Mađarska | 59 295 401 | 3,67 %
Finska | 51 264 631 | 3,18 %
Slovenija | 49 532 286 | 3,07 %
Bugarska¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Nizozemska | 38 035 209 | 2,36 %
Litva² | 31 674 480 | 1,96 %
Cipar | 30 017 404 | 1,86 %
Estonija | 27 129 191 | 1,68 %
Portugal | 23 948 902 | 1,48 %
Belgija | 19 944 180 | 1,24 %
Švicarska¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Latvija | 16 830 844 | 1,04 %
Češka Republika | 15 853 542 | 0,98 %
Austrija | 13 875 936 | 0,86 %
Norveška¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Švedska | 10 887 663 | 0,67 %
Slovačka | 8 675 910 | 0,54 %
Danska | 7 874 409 | 0,49 %
Luksemburg | 598 220 | 0,04 %
Island¹ | 444 240 | 0,03 %
Ukupno | 1 614 577 936 | 100,00 %
Mjere Zajednice / Hitne mjere | 91 214 322 |
Posebne mjere | 45 000 000 |
Poseban tranzitni program za Litvu² | 108 000 000 |
Komisijina tehnička pomoć | 2 794 774 |
Fond ukupno | 1 861 587 032 |

1Bugarska, Rumunjska, Norveška, Island i Švicarska sudjeluju u Fondu od 2010. godine.

2Prikazana dodijeljena sredstva za Litvu ne uključuju Posebni tranzitni program (STS). Posebni tranzitni program povezan je s propuštenim naknadama i dodatnim troškovima nastalima zbog prelaska građana Ruske Federacije u Kalinjingradsku oblast i iz nje, a iznosi 15 milijuna eura za razdoblje od 2007. do 2010. godine te 16 milijuna eura za razdoblje od 2011. do 2013. godine.

Izvor: Europska komisija.

Fond za vanjske granice u kontekstu

11

Većina rashoda povezanih s upravljanjem vanjskim granicama financirana je nacionalnim sredstvima⁵. Države članice odgovorne su za upravljanje svojim vanjskim granicama, primjenjujući zajednička pravila utemeljena schengenskom pravnom stečevinom. Europska agencija za upravljanje operativnom suradnjom na vanjskim granicama država članica Europske unije (Frontex) koordinira suradnju među državama članicama te osigurava analizu rizika i osposobljavanje. Stoga je Fond za vanjske granice samo jedan dio slagalice na području upravljanja vanjskim granicama (vidi sliku 5.).

Slika 5.

Dionici i utjecaji na području upravljanja granicama i viza

Izvor: Europski revizorski sud.

12

Fond je dio općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima za razdoblje od 2007. do 2013. godine“ (program SOLID), kojim upravlja GU za unutarnje poslove. Program SOLID osmišljen je za poboljšanje upravljanja migracijskim tokovima na razini EU-a te kako bi pomogao u raspodjeli financijskog opterećenja koje proizlazi iz integriranog upravljanja zajedničkim vanjskim granicama te provedbe zajedničkih politika imigracije i azila⁶.

13

Vanjski čimbenici, kao što su nedavne promjene u sjevernoj Africi, zajedno s trenutačnim političkim i gospodarskim krizama u drugim dijelovima svijeta, doveli su do golemih priljeva migranata koji su uzrokovali znatan pritisak na vanjske granice EU-a. Operacije traganja i spašavanja nisu među prioritetima Fonda, no tijekom patrolnog nadzora granica oprema koju je sufinancirao Fond može se upotrijebiti (i upotrijebila se) za spašavanje života na moru.

Uloge i odgovornosti

14

Fond se uglavnom provodi podijeljenim upravljanjem⁷. U skladu s ovim načelom, države članice odgovorne su za (operativnu i financijsku) provedbu financiranih aktivnosti, dok je Komisija odgovorna za ukupno izvršenje proračuna. Komisija usvaja strateške smjernice kojima se utvrđuje programski okvir EU-a. Sve države članice koje sudjeluju u sustavu pripremaju višegodišnji program i primjenjuju ove strateške smjernice na temelju vlastitih potreba.

15

Višegodišnji program provodi se putem godišnjih programa. Obje vrste programa odobrava Komisija. Države članice podnose završna izvješća nakon završetka svakoga godišnjeg programa.

16

Komisija je također dužna osigurati da države članice uspostave odgovarajuće upravljačke i kontrolne sustave, kao i da budu pružene primjerene informacije, promidžba i praćenje u vezi s financiranim projektima te da se poduzete mjere usklade i nadopunjuju s drugim mjerodavnim politikama i inicijativama Unije.

17

Komisija prati provedbu država članica pregledom opisa upravljačkih i kontrolnih sustava, kao i napretka i završnih izvješća, te revizijskim posjetima i posjetima u svrhu praćenja.

18

Na razini države članice, upravljački i kontrolni sustav obuhvaća⁸:

(a)Odgovorno tijelo, koje upravlja i provodi višegodišnji program. Ono osobito podnosi višegodišnje i godišnje programe Komisiji, odabire operacije i potvrđuje prihvatljivost zatraženih rashoda krajnjih korisnika⁹.

(b)Revizorsko tijelo provodi revizije za provjeru rada upravljačkih i kontrolnih sustava¹⁰.

(c)Tijelo za ovjeravanje potvrđuje da su prijavljeni rashodi u skladu s primjenjivim pravilima¹¹.

19

Nacionalno sufinanciranje može podlijegati nacionalnoj kontroli i reviziji ovisno o administrativnim postupcima države članice.

1Odluka br. 574/2007/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 23. svibnja 2007. o osnivanju Fonda za vanjske granice za razdoblje od 2007. do 2013. u okviru općeg programa „Solidarnost i upravljanje migracijskim tokovima“ (SL L 144, 6.6.2007., str. 22.).

2Na temelju uspostavljene prakse na ovom području, pojam „države članice“ u ovom se izvješću odnosi na zemlje koje sudjeluju u Fondu za vanjske granice, bez obzira na to jesu li one države članice EU-a ili pridružene zemlje.

3Bugarska i Rumunjska sudjeluju u Fondu od 2010. godine, kao i tri pridružene države (Norveška, Island i Švicarska). Lihtenštajn od 2012. godine plaća doprinos Fondu, ali se odrekao prava na sudjelovanje zbog svog manjka vanjskih granica i konzulata.

4Odluka Komisije br. 2007/599/EZ od 27. kolovoza 2007. o provedbi Odluke br. 574/2007/EZ u vezi s usvajanjem strateških smjernica za razdoblje 2007. – 2013. (SL L 233, 5.9.2007., str. 3.).

5Potpune i pouzdane informacije o nacionalnim rashodima država članica u pogledu upravljanja vanjskim granicama nisu dostupne.

6Ostale su sastavnice programa SOLID Europski fond za izbjeglice, Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja i Europski fond za povratak. Europski fond za integraciju državljana trećih zemalja i Europski fond za povratak bili su obuhvaćeni tematskim izvješćem Suda br. 22/2012 pod naslovom „Jesu li Europski fond za integraciju i Europski fond za izbjeglice učinkovito doprinijeli integraciji državljana trećih zemalja?” (https://eca.europa.eu).

7Komisija izravno upravlja sa 7,3 % Fonda. Dijelovi Fonda kojima se izravno upravlja obuhvaćaju mjere Zajednice (uključujući hitne mjere) i posebne mjere.

8Tematsko izvješće Suda br. 22/2012 pokazalo je da je struktura koja se sastoji od triju nadležnih tijela dovela do nerazmjernog administrativnog tereta. Komisija je predložila ukidanje tijela za ovjeravanje za sredstva pravosuđa i unutarnjih poslova za razdoblje od 2014. do 2020. godine.

9Članak 28. i članak 29. Odluke br. 574/2007/EZ.

10Članak 32. Odluke br. 574/2007/EZ.

11Članak 31. Odluke br. 574/2007/EZ.

Revizijski opsegi pristup

20

Glavnim pitanjem revizije trebalo je procijeniti je li Fond djelotvorno pridonio upravljanju vanjskim granicama. Ovo je pitanje bilo podijeljeno na sljedeća potpitanja:

(a)Jesu li programi i projekti djelotvorno poduprli prioritete Fonda u pogledu upravljanja vanjskim granicama?

(b)Je li Fond osigurao financijsku solidarnost među državama članicama, riješio posebne prioritete Fonda i time ostvario dodanu vrijednost EU-a?

(c)Jesu li postupci izrade programa i provedbe Fonda pridonijeli djelotvornosti Fonda?

(d)Koriste li se države članice i Komisija praćenjem i evaluacijom na odgovarajući način kako bi se poboljšala djelotvornost Fonda?

21

Revizijom su pokriveni:

(a)dijelovi Fonda kojima podijeljeno upravljaju i koje provode države članice; te

(b)mjere Zajednice (uključujući hitne mjere) i posebne mjere kojima upravlja Komisija, a koje provode države članice.

22

Revizija je bila usredotočena na postupke povezane s djelotvornosti Fonda, dodanom vrijednosti EU-a te ostvarenjem ciljeva projekata i programa. Njezin je zadatak bio ispitati osmišljavanje, izradu i provedbu programa te praćenje i evaluaciju mjera koje financira Fond. Revizijom nije izvedena podrobna analiza upravljačkih i kontrolnih sustava u državama članicama¹², niti se poduzelo izravno mjerenje učinka ostvarenoga mjerama koje financira Fond, nego se njezina procjena temeljila na podatcima o praćenju i evaluaciji država članica i Komisije.

23

Revizija se temeljila na:

(a)dokumentiranom pregledu završnih izvješća višegodišnjih i godišnjih programa (koji pokrivaju programe iz razdoblja od 2007. do 2010. godine) te doprinosa evaluacijama pet odabranih država članica¹³, Komisijinim izvješćima o dodjeli sredstava, Komisijinom srednjoročnom izvješću o ostvarenim rezultatima te njezinu nacrtu ex post evaluacija, dokumentima Vijeća i odabranim studijama i dokumentima agencije Frontex;

(b)razgovorima i prikupljanju informacija na terenu na razini Komisije, odgovornih tijela i financijskih korisnika u pet odabranih država članica. Razgovori su se također obavljali s drugim dionicima, kao što su Vijeće u slučaju evaluacije schengenskog prostora¹⁴, agencija Frontex i Agencija Europske unije za temeljna prava;

(c)posjetima na terenu za 31 dovršeni projekt u odabranim državama članicama na temelju prosudbenog (nenasumičnog) uzorka (vidi prilog) koji pokriva godišnje programe od 2007. do 2010. godine;

(d)pregledu dokumenata sedam dovršenih projekata¹⁵ kojima izravno upravlja Komisija na temelju prosudbenog (nenasumičnog) uzorka koji pokriva godišnje programe rada od 2007. do 2011. godine (vidi prilog);

(e)zasebnoj reviziji¹⁶ u jednoj od odabranih država članica (Španjolskoj) koja se ticala Fonda.

24

Revizija je provedena uzimajući u obzir prijedloge Komisije za razdoblje financiranja od 2014. do 2020. godine, kojima će se stvoriti Fond za unutarnju sigurnost kao nasljednik Fonda za vanjske granice¹⁷ s ciljem osiguranja financijske potpore upravljanju vanjskim granicama i vizama. Prijedlozi će uključivati promjene u sadržaju i upravljačkom i kontrolnom sustavu. Ti su prijedlozi uzeti u obzir u ovoj reviziji ondje gdje je to bilo potrebno.

12Upravljački i kontrolni sustavi programa SOLID bili su obuhvaćeni tematskim izvješćem br. 22/2012.

13Grčka, Španjolska, Italija, Malta i Poljska. Odabir država članica temeljio se na dodjeli sredstava Fonda, procjeni rizika koja se temeljila na informacijama iz Komisijinih revizija i izvješća o praćenju, kao i informacijama agencije Frontex, te na potrebi za ravnotežom među glavnim područjima rizika na vanjskim granicama na Sredozemlju i istočnim granicama, s obzirom na to da otprilike 60 % Fonda ide južnoj granici (Sredozemlje i Kanarski otoci u Španjolskoj) i otprilike 25 % istočnoj granici. Odabrane države članice zajedno predstavljaju 55 % ukupnih dodijeljenih sredstava Fonda.

14Evaluacije schengenskog prostora jesu provjere ispravne primjene schengenskih pravila sadašnjih i budućih država schengenskog prostora. Vijeće je evaluacije schengenskog prostora provelo kao međuvladin postupak. Na temelju usvajanja Uredbe Vijeća (EU) br. 1053/2013 od 7. listopada 2013. o uspostavi mehanizma evaluacije i praćenja za provjeru primjene schengenske pravne stečevine i stavljanju izvan snage Odluke Izvršnog odbora od 16. rujna 1998. o uspostavi Stalnog odbora za ocjenu i provedbu Schengena (SL L 295, 6.11.2013., str. 27.) Komisija će preuzeti glavnu ulogu.

15Tri projekta za hitne mjere, dva druga projekta za mjere Zajednice, dva projekta za posebne mjere.

16U okviru jamstvene izjave Suda za 2013. godinu.

17Uredba (EU) br. 515/2014 Europskog parlamenta i Vijeća od 16. travnja 2014. kojom se, kao dio Fonda za unutarnju sigurnost, uspostavlja instrument za financijsku potporu u području vanjskih granica i viza i o stavljanju izvan snage Odluke br. 574/2007/EZ (SL L 150, 20.5.2014., str. 143.).

Opažanja

25

Glavne nalaze revizije Sud je predstavio u četiri dijela. Prvi dio pokazuje da je Fond pridonio upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti. Drugi je dio usredotočen na to da Fond potiče financijsku solidarnost i svoj doprinos dodanoj vrijednosti EU-a. O izradi i provedbi programa raspravlja se u trećem dijelu. Konačno, četvrti se dio bavi praćenjem i evaluacijom.

Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti, a niska stopa provedbe u nekim državama članicama ograničava učinak

Programi i projekti bili su u skladu s prioritetima Fonda za vanjske granice, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti

26

Višegodišnji i godišnji programi u pet odabranih država članica uglavnom su bili u skladu sa svih pet prioriteta Fonda te su im pridonijeli (slika 2.). Međutim, s obzirom na nedostatke u pogledu praćenja u državama članicama i ozbiljnih propusta u ex post evaluacijama (vidi odlomke od 71. do 73.) na razini država članica i Komisije, Sud nije imao mogućnost napraviti odgovarajuću procjenu ukupnih postignuća Fonda.

27

Većina revidiranih projekata pružila je potporu ostvarenju prioriteta Fonda. Od 31 projekta revidiranog na terenu (vidi prilog) u pet odabranih država članica, pet je samo djelomično pružilo potporu prioritetima Fonda (zbog toga što su uključivali neprihvatljive projektne rashode¹⁸ ili zbog toga što se nije mogla utvrditi važnost tih rashoda za Fond)¹⁹. Doprinos jednog projekta²⁰ za ostvarenje prioriteta protivio se ciljevima Fonda²¹ jer nije bio u skladu s načelom uljudnog i dostojanstvenog postupanja (vidi odlomak 60.).

28

Većina je projekata ostvarila svoje planirane izlazne proizvode, ali nisu postojale mjerljive ciljne vrijednosti i pokazatelji (vidi odlomke od 52. do 54.) te izvješća nisu odgovarajuće prikazala ostvareni ishod i učinak (vidi sliku 6. za primjere pokazatelja izlaznih proizvoda, ishoda i učinaka).

Slika 6.

Primjeri pokazatelja izlaznih proizvoda, ishoda i učinaka

Izvor: Primjeri Suda, na temelju modela Komisije u kojemu se rezultati nazivaju ishodima.

Niska stopa provedbe u nekim državama članicama

29

Prosječna stopa provedbe nacionalnih programa Fonda u razdoblju od 2007. do 2010. godine bila je 87,6 %. Međutim, postojali su problemi u malom broju država članica (slika 7.). To je osobito slučaj u Grčkoj, gdje su planiranje i provedba neuspjeli u toj mjeri da je provedeno manje od 43 % sredstava Fonda koja su joj dodijeljena²².

Slika 7.

Stopa provedbe Fonda za razdoblje od 2007. do 2010. godine

Izvor: Komisijin izračun u okviru ex post evaluacije sredstava za oba zaključena programa te, kada programi nisu bili zaključeni, na temelju procjena država članica. Bugarska, Island, Norveška i Rumunjska osigurale su podatke samo za godišnje programe iz 2010. godine. Danska i Poljska nisu osigurale podatke o provedbi programa iz 2010. godine. Stope provedbe za Cipar i Češku Republiku nisu bile konačne. Danska nije osigurala stope provedbe za ukupni proračun. Podatci nisu postojali za Švicarsku i Luksemburg. Podatak za Grčku temelji se na završnim izvješćima njezinih godišnjih programa.

Iako je Fond za vanjske granice potaknuo financijsku solidarnost, povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno

30

Sud je nastojao utvrditi je li postignut cilj Fonda o poticanju financijske solidarnosti. Sud je također tražio dokaze da je Fond stvorio povećanu dodanu vrijednost EU-a, ponajprije usmjeravanjem na posebne prioritete (vidi sliku 2.), podupiranjem suradnje među državama članicama ili usredotočavanjem na najhitnije probleme.

31

Dodijeljena sredstva Fonda očito su pomogla u raspodjeli financijskog tereta koji je nastao uvođenjem integriranog upravljanja zajedničkim vanjskim granicama Unije. Države članice koje imaju veći relativni teret primaju veću pomoć Fonda (vidi sliku 4.). Sud je, međutim, utvrdio da je doprinos Fonda dodanoj vrijednosti EU-a bio ograničen zbog:

(a)djelomice neučinkovitog sustava za jačanje posebnih prioriteta;

(b)slabe potpore operativnoj suradnji među državama članicama;

(c)loše osmišljenih mehanizama za odgovor na posebne nedostatke na strateškim graničnim prijelazima i djelomice učinkovitih mehanizama za odgovor na hitne slučajeve; te

(d)potpore programima i projektima koji bi u svakom slučaju bili financirani nacionalnim sredstvima, za koje nije provedena prava procjena potreba ili koji sadržavaju znatne neprihvatljive troškove u nekima od revidiranih projekata.

Fotografija 1.

Tri plovila za sve vremenske prilike klase 300 koje je sufinancirao Fond za potrebe talijanske obalne straže u Lampedusi, Italija

Izvor: Europski revizorski sud.

Djelomice neučinkovit sustav za jačanje posebnih prioriteta

32

Komisija je sastavila strateške smjernice za utvrđivanje prioriteta, dopunjene posebnim prioritetima u pogledu provedbe Fonda u državama članicama, koje imaju dodanu vrijednost EU-a te pruža poticaje u vezi s tim. Projekti koji pružaju potporu posebnim prioritetima, kao što su Schengenski informacijski sustav (SIS), Vizni informacijski sustav (VIS) (okvir 1.), konzularna suradnja i Europski sustav za nadzor granica (Eurosur), bili su prihvatljivi za višu stopu sufinanciranja. Međutim, ovaj je poticaj (75 % umjesto uobičajenih 50 %) neučinkovit u 15 država članica koje upotrebljavaju sredstva Kohezijskog fonda²³ (koja iznose otprilike 60 % dodijeljenih sredstava Fonda) zbog toga što 75 % iznosa sredstava koja primaju ionako dolazi putem sufinanciranja. Neke države članice (Španjolska i Malta) potvrdile su da posebni prioriteti nisu bili čimbenik u izradi njihovih programa.

33

Nadalje, Komisija nije jasno formulirala tri od 12 posebnih prioriteta²⁴, ili im je nedostajala praktičnost, što je dodatno ograničilo njihovu sposobnost stvaranja dodane vrijednosti EU-a. Od godišnjih programa za 2011. godinu Komisija je pokušala usmjeriti financijska sredstva Fonda na posebne prioritete, ali zbog izostanka praćenja ne postoje dokazi da je to povećalo njihovu uporabu.

34

Međutim, zbog nepostojanja sustava za praćenje korištenja posebnih prioriteta, kao ni pouzdanih i odgovarajućih ex post evaluacija na razini Komisije, Sud nije mogao utvrditi puni opseg potpore mjerama s „visokom“ dodanom vrijednosti EU-a.

Slaba potpora operativnoj suradnji među državama članicama

35

U dvama posebnim područjima u kojima je Fond trebao pružiti potporu suradnji među državama članicama, tj. konzularnoj suradnji i operacijama agencije Frontex, ostvareni su ograničeni rezultati.

  Okvir 1.

Doprinos Fonda Schengenskom informacijskom sustavu (SIS II) i Viznom informacijskom sustavu (VIS)

Unatoč nepostojanju praćenja Sud je pronašao dokaze o doprinosima Fonda posebnim prioritetima uspostavom Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) i Viznog informacijskog sustava (VIS). Tijekom svojih posjeta na terenu takvim projektima Sud je utvrdio da se potpora Fonda smatra presudnom za razvoj nacionalnih sustava²⁵. Međutim, kašnjenja i promjene u informacijskim sustavima na razini EU-a²⁶ imali su utjecaj na učinkovitost i djelotvornost Fonda s obzirom na to da su se morale provesti izmjene, a kupljena se oprema nije mogla upotrijebiti²⁷.

36

Cilj Fonda (u okviru njegova prioriteta 3.) u pogledu financiranja razvoja konzularne suradnje te posebno zajedničkih centara za podnošenje zahtjeva, ostvaren je samo u ograničenoj mjeri unatoč stopama sufinanciranja od 90 % dostupnih u okviru mjera Zajednice. Financirana su samo dva zajednička centra za podnošenje zahtjeva (vidi okvir 2. za jedan primjer) i samo je jedna država članica (Francuska) planirala projekt za konzularnu suradnju putem drugih oblika suradnje (kao što je raspodjela rada ili dodjela rada vanjskim suradnicima). Umjesto toga, države članice odlučile su upotrijebiti Fond za obnavljanje, prilagođavanje ili opremanje vlastitih nacionalnih konzulata – ponekad u istim zemljama. Uporaba Fonda na takav način onemogućila je iskorištavanje ekonomije razmjera te ostvarivanje koristi od suradnje među državama članicama za poboljšanje postupaka u vezi sa zahtjevima za izdavanje viza te sprečavanje prijevara povezanih s vizama.

37

Drugo područje suradnje u kojem je Fond imao samo ograničen učinak jest potpora operacijama koje koordinira agencija Frontex povećanjem imovine kojom raspolaže. Strateške smjernice sadržavaju posebni prioritet koji je izrađen kako bi se povećao operativni kapacitet agencije Frontex. Međutim, kao i s ostalim posebnim prioritetima, poticajni je mehanizam imao slab učinak (vidi odlomak 32.) te se njegovi rezultati nisu izmjerili.

38

Sud je provjerio je li imovina koju je sufinancirao Fond bila zabilježena kao dio opreme agencije Frontex. Ovo bi pružilo potporu agenciji Frontex u planiranju i provedbi (zajedničkih) operacija (okvir 3.). Iako bi veliki dio imovine koju sufinancira Fond bio prikladan za misije agencije Frontex, opremu koju sufinancira Fond nije obvezno zabilježiti kao dio ukupne opreme. Sud je utvrdio da su samo dva primjerka u uzorku od 16 zrakoplova i patrolnih plovila bila zabilježena na taj način. Ovo ograničava sposobnost agencije Frontex za planiranje i provedbu (zajedničkih) operacija.

  Okvir 2.

Zajednički centar za zahtjeve za izdavanje viza „Maison Schengen“ u Kinshasi u Demokratskoj Republici Kongo

Cilj belgijsko-portugalske inicijative bio je stvoriti prvi zajednički schengenski centar za zahtjeve za izdavanje viza, financiran dvama projektima za mjere Zajednice (u 2007. i 2009. godini, ukupna financijska sredstva Fonda u iznosu od 845 704 eura). Svaka država članica koja sudjeluje odgovorna je za obradu zahtjeva u pozadinskom uredu. Međutim, postupci podnošenja zahtjeva centralizirani su, što omogućuje zajedničko djelovanje više država te njihovo dijeljenje sredstava. Ova centralizacija pruža potporu boljem, učinkovitijem i humanijem prihvatu podnositelja zahtjeva za vize te borbi protiv „kupnje viza“²⁸ i prijevare. Krajem 2013. godine centar je predstavljao 17 država schengenskog prostora.

  Okvir 3.

Primjer dobrih praksi stavljanja imovine na raspolaganje za operacije agencije Frontex

Dvije imovinske stavke u uzorku Suda prijavljene u ukupnoj opremi agencije Frontex bile su zrakoplovi oružanih snaga Malte.

Unatoč tomu što se i sama nosila sa stalnim pritiskom migracije, Malta je na 90 sati učinila dostupnim jedan od svojih nadzornih zrakoplova za posebnu zajedničku operaciju agencije Frontex u Španjolskoj u listopadu 2012. godine.

Fotografija 2.
Pomorski patrolni zrakoplov sufinanciran sredstvima Fonda s ciljem poboljšanja sposobnosti za kontrolu granica oružanih snaga Malte

© Oružane snage Malte

39

Štoviše, unatoč Komisijinoj pravnoj obvezi i zahtjevima agencije Frontex, agencija Frontex nije dobila nikakve informacije od Komisije u pogledu provedbe Fonda (poput kupljene imovine) sve do 2013. godine, čime je stoga dodatno ograničeno planiranje i operativna sposobnost, kao i provjere za sprečavanje dvostrukog financiranja operativnih troškova.

40

Komisija je za razdoblje od 2014. do 2020. godine predložila poticanje samo dvaju prioriteta iz nacionalnih programa, povećanjem sufinanciranja EU-a na 90 % te osiguranjem dodatnih financijskih sredstava. Posebne su mjere ukinute. Prioriteti koji će se poticati jesu oni za koje je Sud utvrdio ograničenu dodanu vrijednost EU-a, a to su konzularna suradnja te doprinos Fonda operacijama agencije Frontex. Iako se planira povećano sudjelovanje agencije Frontex u upravljanju Fondom, sveobuhvatna razmjena informacija između agencije i Komisije u okviru provedbe programa podijeljenoga i izravnog upravljanja nije predviđena. Štoviše, još ne postoji opća obveza prema kojoj bi se imovina koju financira Fond trebala voditi kao dio ukupne tehničke opreme agencije Frontex.

Mehanizam Fonda za vanjske granice za otklanjanje posebnih nedostataka na strateškim graničnim prijelazima i mehanizam za hitne slučajeve bili su djelomice učinkoviti

41

Mogućnost usmjerenja na najhitnije probleme, a to su uobičajeno najugroženija granična područja ili opći hitni slučajevi, jedan je od elemenata Fonda koji može povećati dodanu vrijednost EU-a. Kako bi se procijenila djelotvornost mehanizma Fonda za odgovor u hitnim slučajevima te kako bi se otklonili posebni nedostatci na strateškim graničnim prijelazima, Sud je ispitao relevantne tokove financiranja Fonda. Revizija je pokazala da su se posebne mjere upotrebljavale kao jednostavna „nadopuna“ godišnjim programima država članica. Države članice i Komisija nisu uspjele osigurati koordinaciju među tim različitim dijelovima Fonda, što je dovelo do gubitka pregleda o tome koji se projekt gdje i zašto financira.

42

Nadalje, Sud je utvrdio da se dio hitnih mjera upotrebljavao za situacije koje nisu bile hitne ili se njima loše upravljalo (vidi okvir 4.).

  Okvir 4.

Djelomice učinkovit sustav financiranja za hitne slučajeve na vanjskim granicama

1. slučaj: Mjere potpore koje nisu bile hitni slučajevi

Hitne mjere u 2011. g. bile su u cijelosti upotrijebljene za osam projekata u ukupnoj vrijednosti od 7,5 milijuna eura kao potpora državama članicama u završnoj fazi razvoja sustava SIS II iako je taj projekt započeo 2001. godine. Štoviše, u jednom je slučaju rashode već financirala država članica.

2. slučaj: Primjer lošeg upravljanja hitnim projektima

Hitne mjere u 2010. godini sastojale su se od triju projekata kojima je Italiji dodijeljeno oko 4 milijuna eura za rješavanje migracijskih priljeva zbog Arapskog proljeća, od kojih je Sud revidirao dva. Jedan od ovih projekata trebao je osigurati financijska sredstva za unutarnji prijevoz migranata²⁹. Zahtjev nije sadržavao podatke o broju migranata koji se mogu prevesti, a time je onemogućena procjena isplativosti. Stvarni broj prevezenih migranata nije bio priopćen i taj je podatak dostavljen tek nakon posebnog zahtjeva Komisije, bez informacija o postavljenom ciljnom vremenu prijevoza ili bilo kojim drugim detaljima koji bi omogućili evaluaciju projekta. Osim toga, provedena je samo polovina proračuna projekta, a u završnom izvješću projekta nije naveden nijedan razlog za to. I u drugom revidiranom projektu³⁰ nedostajali su mjerljivi ciljevi i odgovarajuće izvješćivanje.

43

U okviru Fonda godišnje je bilo dostupno 10 milijuna eura za projekte za otklanjanje posebnih nedostataka na strateškim graničnim prijelazima. Ove posebne mjere nisu bile uključene u Komisijin prijedlog Fonda, nego ih je umetnulo Vijeće. Postupak za odabir projekata bio je dug te je razdoblje provedbe (šest mjeseci) bilo prekratko za projekte koji uključuju javnu nabavu posebne opreme kao što su helikopteri, što je dovelo do niske stope provedbe. Grčka, primjerice, unatoč svojim potrebama nije uspjela provesti devet od 11 odobrenih projekata u okviru programa posebnih mjera za razdoblje od 2008. do 2010. godine. U dvama detaljno revidiranima talijanskim projektima posebnih mjera Sud je utvrdio da su neki elementi bili upotrijebljeni izvan graničnih područja, a ostali su bili u cijelosti izvan opsega Fonda (vidi okvir 5.).

  Okvir 5.

Posebne mjere upotrijebljene izvan graničnog područja

Sud je pregledao jedan projekt posebnih mjera iz 2009. godine te jedan iz 2010. godine. Oba je provelo talijansko Ministarstvo unutarnjih poslova, a policija je bila krajnji korisnik opreme.

Posebne mjere iz 2009. godine: Šestomjesečni najam vozila koja su se trebala upotrebljavati na južnim talijanskim morskim granicama

Projekt je uslijedio kao odgovor na poziv za podnošenje ponuda kojim je teritorijalni opseg određen kao „morska granica Italije (Sredozemlje i sicilijansko more)”. U zahtjevu za dodjelu sredstava navedeno je da bi projekt „povećao djelotvornost nadzora u području luka i na obalnom području regije središnjeg Sredozemlja“. Međutim, svih 137 vozila dostavljeno je Centru za identifikaciju i protjerivanje, koji je smješten na sjeveru poput Torina, Milana i Bolonje, tako da vozila nisu bila uključena u nadzor vanjske granice. Komisija je ipak odobrila troškove (konačni iznos dodijeljenih sredstava u visini od 950 688 eura).

Posebne mjere iz 2010. godine: Granično patroliranje

Projektom je planirana kupnja policijskih vozila (zahtjev je nedosljedan u pogledu broja vozila koja je potrebno kupiti te njihove uporabe) za patroliranje na morskim granicama na jugu Italije i posebno na jugozapadnoj obali. Međutim, vozila su se upotrebljavala blizu Centra za identifikaciju i protjerivanje (C.I.E.)³¹ te Centra za tražitelje azila i izbjeglice (C.A.R.A.). Pri evaluaciji završnog izvješća Komisija je navela da dodjela 22 od 43 kupljena vozila nije bila u skladu s teritorijalnim opsegom poziva na dostavu prijedloga s obzirom na to da su se vozila upotrebljavala u blizini centara C.I.E. i C.A.R.A. Komisija je povezane troškove (337 405 eura) smatrala neprihvatljivima (konačni iznos dodijeljenih sredstava bio je 560 259 eura od odobrenih 1 192 559 eura).

44

S obzirom na ova ograničenja u izradi zakonskih akata te probleme u provedbi, Komisija je odlučila ne provesti nikakve posebne mjere u 2013. godini.

Potpora za projekte koji bi u svakom slučaju bili financirani nacionalnim sredstvima, a koji nisu imali pravu procjenu potreba ili koji sadržavaju znatne neprihvatljive troškove

45

Sud je utvrdio da su u dvije od pet država članica iz uzorka Suda (Grčka i Španjolska) mnogi projekti već bili financirani na nacionalnoj razini, ili su mogli biti financirani na nacionalnoj razini, u vrijeme kad su uključeni u godišnje programe. To je također bio slučaj s jednom od triju revidiranih hitnih mjera u kojima je u projektnom zahtjevu već bilo utvrđeno da je država članica izdvojila dio proračuna za puno financiranje projekta. Iako pravila Fonda dopuštaju ovu praksu te ona povećava stopu provedbe, zamjena nacionalnih rashoda države članice sredstvima EU-a ugrozila bi dodanu vrijednost EU-a. U navedenim slučajevima nije postojala dodana vrijednost EU-a.

46

U trima državama članicama u uzorku Suda (Grčka, Italija i Poljska) dodana vrijednost EU-a određenih projekata nije se mogla utvrditi zbog nepostojanja odgovarajuće procjene potreba koje su projekti trebali riješiti. U dvjema državama članicama (Grčka i Italija) Fond je imao ograničenu dodanu vrijednost EU-a s obzirom na to da su se neki projekti sastojali od pružanja operativne potpore, kao što su gorivo i potrošni materijali za opremu, umjesto izgradnje kapaciteta država članica u pogledu upravljanja vanjskim granicama. Iako je potpora za takve troškove dopuštena i može se opravdati u hitnim slučajevima, Fond je u načelu namijenjen za podupiranje izgradnje kapaciteta³², primjerice ulaganjem u infrastrukturu ili nabavom opreme, a ne za financiranje tekućih troškova poslovanja.

47

Doprinos Fonda dodanoj vrijednosti EU-a ograničen je i visokim iznosom neprihvatljivih troškova u nekima od revidiranih projekata, do čega je došlo zbog troškova koji nisu u skladu s prioritetima Fonda ili zbog opreme koja nije bila u funkciji ondje gdje je to bilo potrebno. Nacionalni sustavi upravljanja i kontrole nisu otkrili ove nepravilnosti u većini slučajeva u kojima ih je utvrdio Sud (primjere povezane s odlomcima od 45. do 47. vidi u okviru 6.).

  Okvir 6.

Primjeri projekata s niskom ili nepoznatom dodanom vrijednosti EU-a

Financiranje već financiranih projekata

Grčki projekt za javnu nabavu 75 policijskih patrolnih i putničkih vozila uključen je u reviziju godišnjeg programa Grčke za 2009. godinu u ožujku 2011. godine, nakon što su vozila bila kupljena i financirana iz nacionalnog proračuna.

Nepostojanje procjena potreba i neprihvatljivi troškovi

U Italiji je Sud revidirao projekt (godišnji program za 2010. godinu) za nabavu 355 operativnih vozila za financijsku policiju Guardia di Finanza za zadatke otkrivanja i identifikacije imigranata na morskim granicama. Krajnji korisnik nije mogao u cijelosti pokazati kako je broj potrebnih vozila utvrđen ili na temelju čega su ona bila dodijeljena različitim jedinicama. Broj kupljenih vozila u okviru projekta povećao se ponajprije zbog dostupnosti dodatnih sredstava. Sud je utvrdio da su se vozila upotrebljavala i za „uobičajene“ policijske zadatke.

Uzevši u obzir nepostojanje procjene potreba za 355 vozila i činjenicu da je Italija kupila ukupno 1084 vozila u okviru godišnjih programa od 2007. do 2010. godine, postoji opasnost da su financijska sredstva Fonda potrošena na projekte koji nisu u skladu s prioritetima Fonda, a da hitne potrebe nisu zadovoljene.

U drugom talijanskom projektu, koji je trebao proširiti softver i infrastrukturu kabela s optičkim vlaknima među policijskim uredima u srednjoj i sjevernoj Italiji, Sud je od talijanskih vlasti dobio oprečne informacije u pogledu troškova ukupnog ulaganja te načina izračuna prihvatljivih troškova. Kao posljedica toga, Sud nije mogao utvrditi mjeru u kojoj su 22 milijuna eura koji su bili prijavljeni kao prihvatljivi troškovi (od kojih bi 50 % trebao sufinancirati Fond) u godišnjem programu za 2007. godinu bili povezani s Fondom.

Slični su problemi utvrđeni na Malti u projektu iz godišnjeg programa za 2007. g. u ukupnom iznosu od približno 540 000 eura, pri čemu ova država članica nije mogla pokazati zašto su određeni troškovi (uglavnom u vezi s građevinskim radovima) bili dodijeljeni projektu.

Fotografija 3.

Policijsko patrolno vozilo u Grčkoj koje je sufinancirao Fond

Izvor: Europski revizorski sud.

Strateški i operativni nedostatci u izradi i provedbi programa u okviru Fonda za vanjske granice na razini država članica i Komisije

48

Sud je procijenio ključne procese za djelotvornost Fonda, ponajprije izradu programa i odabir projekata, i utvrdio je da programi nisu uključeni u nacionalne strategije te im nedostaju ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriterijima SMART. Zahtjevi izrade programa dovode do prekomjernog administrativnog tereta. U određenim državama članicama postupci odabira projekata nisu odgovarajuće osigurali ispunjenje potreba država članica. Nadalje, revizijom su pronađeni nedostatci u postupcima javne nabave, čime je financijsko upravljanje dovedeno u rizik.

Programi koji nisu uključeni u nacionalne strategije za graničnu kontrolu i vize…

49

U odabranim državama članicama Sud je ispitao jesu li se višegodišnji i godišnji programi temeljili na nacionalnoj strategiji za upravljanje granicama i vizna pitanja te jesu li oni bili koordinirani s nacionalnim i međunarodnim fondovima te drugim fondovima EU-a. Prema 3. verziji Schengenskog kataloga za nadzor vanjskih granica, povratak i ponovni prihvat takva bi strategija trebala „jasno delegirati zadatke“ te uključivati „procjenu radnog okruženja, rizika i prijetnji, analize potrebnih sredstava, kao i akcijske i razvojne planove“. Samo se takvom sveobuhvatnom procjenom može iz Fonda izvući najveća moguća učinkovitost i djelotvornost. Sud je također analizirao, na temelju schengenskih evaluacija, je li takva nacionalna strategija bila utemeljena na Zajedničkom integriranom modelu analize rizika (CIRAM)³³, procjenjujući relativne rizike koji su posljedica različitih prijetnji za upravljanje granicama i vizama.

50

U četiri od pet država članica u uzorku Suda (tj. izuzev Poljske) Sud je utvrdio da višegodišnji program, a time i godišnji programi, nije uključen u sveobuhvatnu strategiju jer takva strategija jednostavno ne postoji. Iako su postojali mnogi pojedinačni strateški dokumenti, oni su često bili ograničeni na jedno tijelo. Premda su višegodišnji programi morali sadržavati dio o nadopunjavanju nacionalnih financijskih sredstava i financijskih sredstava Fonda, Sud je utvrdio da su objašnjenja bila nepotpuna ili nepostojeća. U svih pet država članica zajednička cjelovita analiza rizika tek je u fazi razvoja ili se uopće ne primjenjuje. Nepostojanje sveobuhvatnog pregleda koji se temelji na analizi rizika znači da ni Komisija ni države članice ne mogu objektivno utvrditi uklapaju li se mjere koje financira Fond u opću strategiju država članica, jesu li usmjerene na stvarne potrebe te zašto ih je Fond odabrao za financiranje.

51

U tri države članice (Španjolska, Malta i Poljska) Sud je našao dokaze da Fond nije bio prikladno usklađen s drugim fondovima EU-a³⁴ ili s drugim međunarodnim fondovima³⁵. Time se dovodi u opasnost učinkovitost i djelotvornost uključenih fondova s obzirom na to da bi cilj svih fondova mogle biti slične mjere.

…kojima nedostaju ciljevi i mjerljivi pokazatelji u skladu s kriterijima SMART

52

Sud je ispitao jesu li višegodišnji i godišnji programi i projekti uključivali ciljeve i mjerljive pokazatelje u skladu s kriterijima SMART koji su bili važni, mjerljivi i koji su imali ciljne vrijednosti.

53

Pet država članica u uzorku Suda nije uključilo ciljeve i mjerljive pokazatelje u skladu s kriterijima SMART u svoje višegodišnje i godišnje programe ili projekte. Većina opisa programa i projekata nije imala ciljne vrijednosti. Ciljne vrijednosti Grčke za godišnje programe za 2008., 2009. i 2010. godinu bile su utvrđene tek nakon provedbe projekata, čime su postale suvišne. Analiza godišnjih programa za 2012. godinu pokazala je poboljšanja u određivanju pokazatelja za tri države članice, ali za dvije od njih nije bilo napretka u pogledu utvrđivanja ciljnih vrijednosti za pokazatelje.

54

Iako može biti teško utvrditi pokazatelje ishoda i učinka za upravljanje granicama i vize, Komisija je u bilješkama uz smjernice pokazala da je to moguće. Zbog nepostojanja obveznih zajedničkih pokazatelja države članice upotrebljavale su različite skupine pokazatelja, ne samo među programima nego i za slične mjere, što je onemogućilo odgovarajuću evaluaciju. Unatoč niskoj kvaliteti ciljeva i pokazatelja u programima država članica, Komisija ih je svejedno odobrila zbog potrebe za provedbom Fonda (vidi okvir 7.).

  Okvir 7.

Primjeri nejasnih i neodgovarajućih pokazatelja

Jedan se projekt sastojao od javne nabave dvaju plovila srednje veličine te je bio financiran španjolskim godišnjim programom za 2008. godinu. Slično ostalim revidiranim projektima u Španjolskoj³⁶, Sud je utvrdio pokazatelje koji nisu bili bitni i/ili koji su bili utvrđeni bez odgovarajućeg savjetovanja s krajnjim korisnikom ili ih odgovorno tijelo nije zabilježilo.

Očekivani rezultati projekta bili su vrlo nejasni i uglavnom nije objašnjeno kako bi ih se moglo izmjeriti, npr. „povećana djelotvornost i učinkovitost sredstava određenih za misije morskih patrola“, „bolji sigurnosni uvjeti na misijama“ te „veća sigurnost granica“. Jedini mjerljivi očekivani rezultat bio je „smanjenje broja plovila koja su nezakonito dospijevala do španjolsko-europskih obala“. Međutim, teškoća je s ovim pokazateljem to što se uzročna veza između mjere i rezultata treba pomno ispitati.

55

Komisija je već reagirala na neke nedostatke uzrokovane nepostojanjem zajedničkih pokazatelja, predloživši zajedničke pokazatelje za razdoblje financiranja od 2014. do 2020. godine. Države članice morat će razviti pokazatelje u vezi s određenim programom.

Uvjeti za izradu godišnjih programa koji dovode do prevelikog administrativnog tereta i teškoća u provedbi

56

U težnji da se postigne stroži nadzor nad programima koje su uspostavila odgovorna tijela, zahtjev za stvaranje godišnjih programa uz višegodišnje programe doveo je do prevelikog administrativnog tereta, kao i znatnih kašnjenja, na razini država članica i Komisije. Početnim dostavljanjem programa loše kvalitete – uz često nepoštovanje uvjeta određenih pravnim osnovama – države članice uzrokovale su kašnjenja u vezi s odobrenjima godišnjih programa. Vremenski razmak između prve predaje i konačne verzije godišnjih programa u prosjeku je iznosio šest i pol mjeseci. Kao posljedica toga, vrijeme provedbe za projekte bilo je često jako smanjeno.

57

Godišnji programi Fonda nisu se dobro uklapali ni u duge postupke javne nabave nužne za sofisticiranu opremu. Zbog toga su projekti kasnili ili ih Fond nije mogao financirati. S obzirom na gore spomenute teškoće, za razdoblje financiranja od 2014. do 2020. godine bit će uspostavljeni samo višegodišnji programi.

Postupci odabira projekata nekih država članica nisu osigurali ispunjenje njihovih stvarnih potreba

58

Sud je ispitao postupke koje države članice upotrebljavaju za odabir projekata. Ozbiljni nedostatci u postupcima odabira pronađeni su u Italiji te, samo u ranim godinama, na Malti, što je dovelo u pitanje jesu li odabrani najvažniji projekti.

59

U Italiji su zabilježeni nedostatci u raspodjeli sredstava među javnim tijelima i kasnijem odabiru projekata. Zbog nepostojanja revizijskog slijeda, Sud nije mogao provjeriti na kojoj su osnovi krajnjim korisnicima dodijeljena sredstva za godišnje programe za 2007. i 2008. godinu. Razlozi koje su odgovorna tijela navela u vezi s raspodjelom dodijeljenih sredstava u kasnijim godinama bili su ili pogrešni ili se nisu odnosili na raspodjelu sredstava. Kao posljedica toga, sve veća sredstva dodijeljena Ministarstvu unutarnjih poslova – Odjel za javnu sigurnost – Središnja uprava za imigraciju i graničnu policiju – u kojem je smješteno odgovorno tijelo – na štetu drugih tijela poput Obalne straže nisu mogla biti opravdana. Isto je ministarstvo bilo i jedino talijansko tijelo koje je imalo koristi od hitnih i posebnih mjera u razdoblju od 2007. do 2012. godine, iako je nekoliko drugih snaga (u okviru različitih ministarstava) uključeno u talijansko upravljanje granicama. Isključivanje ili marginalizacija drugih nadležnih tijela dovodi u opasnost ispunjenje njihovih stvarnih potreba.

60

Odabir te kasnije financiranje privremenog centra za pritvor u Grčkoj nije bilo u skladu s načelima uljudnog i dostojanstvenog postupanja (vidi okvir 8.).

  Okvir 8.

Financijska sredstva za centar za pritvor u Grčkoj

Sud je ispitao troškove najma privremenog centra za pritvor u Paganiju (poznat i kao Posebna ustanova za nepropisne migrante Mytilini) na otoku Lezbos. Projekt je provelo odgovorno tijelo (Ministarstvo za javni red i zaštitu građana).

Projekt za „smještaj migranata u hotelima i sobama“ odgovorno je tijelo uključilo u kasnoj reviziji godišnjeg programa za 2008. godinu. Financijska sredstva, međutim, zapravo su služila za najam centra u Paganiju od 1. siječnja 2008. do 30. lipnja 2010. godine, a ukupni trošak iznosio je 267 405 eura.

Ovaj su centar opetovano kritizirale organizacije za ljudska prava zbog njegovih loših uvjeta. Prostor koji je u početku služio kao skladište za robu prenamijenjen je za smještaj 300 osoba. U 2008. godini u centru je bilo pritvoreno 720 migranata. Uvjeti su bili opisani kao „užasni“ i „opasni za zdravlje osoblja i pritvorenika“³⁷. UNHCR je u listopadu 2009. godine, nakon posjeta centru, pozvao na zatvaranje centra. U razdoblju od kasnog listopada 2009. do lipnja 2010. godine centar se postupno ugasio.

U vrijeme donošenja odluke o financiranju projekta neprihvatljivi uvjeti bili su općepoznati. Grčke su vlasti pružile obmanjujući opis projekta Komisiji, koja nakon analize završnog izvješća sada planira umanjiti konačnu isplatu za rashode.

Neodgovarajući postupci javne nabave u državama članicama koji ugrožavaju zdravo financijsko upravljanje

61

Sud je revidirao postupke javne nabave u okviru jedanaest projekata. U osam postupaka nisu bile zadovoljene važne pravne odredbe ili su bile provedene na način koji nije osigurao isplativost. Jedan postupak javne nabave, kupnja patrolnih pasa u Grčkoj, propao je u cijelosti zbog neodgovarajućeg postupka. Iako je u svibnju 2012. godine isporučeno 40 vozila za prijevoz pasa, u lipnju 2014. psi još nisu bili nabavljeni.

62

Glavni je nedostatak bila činjenica da tri države članice nisu odgovarajuće opravdale uporabu klauzule o izuzimanju za obranu i sigurnosnu javnu nabavu. Primjerice, Španjolska je u okviru svoga godišnjeg programa za 2007. godinu nabavila dva zrakoplova po cijeni od 50 milijuna eura za morske patrole te za borbu protiv nepropisne imigracije. Španjolska su nadzorna tijela proglasila javnu nabavu tajnom te se koristila pregovaračkim postupkom bez prethodne objave, pozvavši samo jednog dobavljača. Mogli su se upotrijebiti manje ograničavajući postupci, bez ugrožavanja sigurnosti. U drugim su državama članicama slični postupci javne nabave ostvareni otvorenim pozivom na podnošenje ponuda.

63

Drugi su nedostatci u postupcima nabave bili ponovno angažiranje istog dobavljača, bez odgovarajuće konkurencije, te nepostojanje kapaciteta i znanja u javnoj administraciji.

64

Provjera postupaka javne nabave odgovornih tijela u četirima od pet država članica (u svima osim u Poljskoj) bila je neodgovarajuća ili nepostojeća unatoč tomu što su se veliki dijelovi Fonda trošili na javnu nabavu.

65

To je dovelo do opasnosti da visokovrijedne mjere u određenim programima Fonda poput nabave zrakoplova i plovila možda neće pružiti prikladnu vrijednost za uloženi novac.

Nedostatci u praćenju odgovornih tijela te ozbiljni propusti u ex post evaluacijama Komisije i država članica onemogućuju odgovarajuću procjenu ukupnih postignuća Fonda

66

Sud je pokušao utvrditi upotrebljavaju li države članice i Komisija praćenje i evaluaciju za procjenu i poboljšanje djelotvornosti Fonda. Sud je utvrdio da su praćenje i evaluacija ozbiljno ugroženi nepostojanjem ciljeva i mjerljivih pokazatelja u skladu s kriterijima SMART, da ne postoji odgovarajuće praćenje i izvješćivanje o projektima na razini država članica te da je evaluacija kasnila i imala ozbiljne nedostatke.

Nepostojanje odgovarajućeg praćenja i izvješćivanja o projektima država članica

67

U svim državama članicama u uzorku Suda odgovorno tijelo nije provelo dovoljno i/ili odgovarajuće praćenje koje bi mu omogućilo praćenje provedbe projekata i utvrđivanje odstupanja od postavljenih ciljeva. U izvješćima o praćenju, ondje gdje su postojala, nedostajale su važne informacije kao što su rezultati ostvareni u usporedbi s pokazateljima ili postavljene ciljne vrijednosti ili znatne promjene u fazi izvršenja projekta. U Grčkoj nije bilo praćenja tijekom provedbe projekta u razdoblju od 2007. do 2009. godine jer su projekti uglavnom bili uvedeni u godišnji program nakon što su bili izvršeni. Iako su bile provedene neke provjere na terenu, nisu bili dostupni nikakvi popisi koji bi pokazali da su bili provjereni kvalitativni aspekti financiranih projekata.

Fotografija 4.

Kabina na španjolsko-marokanskoj granici u El Tarajalu, Ceuta, koju je sufinancirao Fond

Izvor: Europski revizorski sud.

68

Završna izvješća nisu odgovarajuće izvijestila o pokazateljima ili ostvarenim ciljevima na razini projekta i za godišnje programe u svih pet država članica. U trima državama članicama postojalo je nekoliko nedosljednosti i pogrešaka u završnim izvješćima koje su onda imale učinak na pouzdanost podataka. Španjolska nije zahtijevala završna izvješća o projektima sve do godišnjeg programa za 2010. godinu te je počela s praćenjem tijekom provedbe tek od godišnjeg programa za 2009. godinu. U trenutku revizije (veljača 2014. godine) Grčka još nije zahtijevala završna izvješća za projekte, što ozbiljno ograničava dostupne informacije o ostvarenim rezultatima projekata. Kao posljedica revizije Suda, talijansko odgovorno tijelo najavilo je svoju namjeru za uvođenje posjeta u cilju praćenja.

69

Od osnutka Fonda nijedna država članica iz uzorka Suda nije uspostavila odgovarajući informacijski sustav za bilježenje pokazatelja. Dok su tri države članice (Španjolska, Italija i Malta) započele razvoj informacijskog sustava koji pruža potporu upravljanju odgovornog tijela u drugoj polovini razdoblja financiranja, samo talijanski sustav ima funkciju koja omogućuje bilježenje pokazatelja i njihovih vrijednosti. Komisijinim smjernicama nisu objašnjeni povoljni učinci takvih informacijskih sustava te su izgubljene prilike za razmjenu najboljih praksi.

70

Izvješćivanje država članica o mjerama Zajednice i posebnim mjerama pokazuju slično nepostojanje informacija o ostvarenim rezultatima, a izvješća često ne uključuju čak ni najosnovnije informacije.

Kašnjenja i ozbiljni propusti u ex post evaluacijama na razini država članica i Komisije

71

Komisija je, u partnerstvu s državama članicama, odgovorna za evaluaciju Fonda kako bi procijenila važnost, djelotvornost i učinak njegovih mjera. Do 31. prosinca 2012. godine Komisija je Europskom parlamentu i drugim institucijama trebala dostaviti prvu od dvije ex post evaluacije koja pokriva razdoblje od 2007. do 2010. godine.

72

Sud je analizirao doprinose država članica u uzorku Suda ovoj evaluaciji te je pronašao niz propusta, pogrešaka i netočnosti u svih pet nacionalnih izvješća o evaluaciji. To je dovelo do toga da je pouzdanost ukupnog izvješća o ex post evaluaciji znatno smanjena. Razlog za ograničen broj mjerljivih informacija koje su pružile države članice djelomično je bio taj što je Komisija tek u 2011. godini utvrdila vrstu podataka o kojoj se trebalo izvijestiti. Do tog su trenutka sve mjere za uključivanje u evaluaciju već bile započele, a većina je i završila, pa države članice stoga nisu mogle prilagoditi pokazatelje koji su se trebali prikupiti. To je dovelo do općih nedostataka u kvaliteti kvantitativnih informacija navedenih u evaluaciji, kao i do neučinkovitosti i dodatnog rada zbog retroaktivnog prikupljanja podataka.

73

Pri analizi Komisijina izvješća o ex post evaluaciji Sud je pronašao sažetke velike količine kvalitativnih i kvantitativnih informacija prikupljenih iz država članica. Međutim, predstavljanje podataka opisno je u naravi, bez analize njihove važnosti. Na primjer, podatci su predstavljeni bez ikakve korisne polazne osnove ili referentnih informacija (koje bi bile mjerilo) ili u formatu koji ne nudi dodatna objašnjenja (npr. „broj kupljenih ili ažuriranih sustava“). Nadalje, evaluacija se ne bavi mjerama Zajednice, hitnim mjerama te posebnim mjerama, čime se umanjuje njezina vrijednost. Shodno tomu, ex post evaluacija ne može se smatrati korisnim ili pouzdanim izvješćem za procjenu djelotvornog učinka Fonda za vanjske granice.

74

Unatoč produljenom roku, samo osam od 28 država članica pravodobno je poslalo svoj doprinos Komisiji, čime se smanjilo raspoloživo vrijeme za Komisiju i njezina vanjskog izvoditelja radova za obradu podataka. Kašnjenja su se također dogodila na razini Komisije. U trenutku završetka revizijskog rada Suda (ožujak 2014. godine), tj. više od jedne godine nakon roka, Komisija još nije usvojila izvješće, čime je dostupnost podataka dionicima Fonda bila ograničena.

18Komisija je prihvatila prijedlog o vaučerima za gorivo iako se to protivilo smjernicama koje su u to vrijeme bile izdane državama članicama. Te su smjernice izmijenjene retrospektivno u 2012. godini.

19Projekti država članica broj 2, 9, 19, 21, 22 u prilogu.

20Projekt država članica broj 25 u prilogu.

21Članak 3. stavak 1. točka (b) Odluke br. 574/2007/EZ.

22Prema završnim izvješćima grčkih godišnjih programa.

23Četiri od pet država članica odabranih za reviziju Suda jesu države članice koje upotrebljavaju sredstva Kohezijskog fonda.

24Primjerice, u posebnom prioritetu za kupnju opreme bilo je navedeno da je potreba za takvom opremom trebala biti „jasno utvrđena na europskoj razini“. Sud je, međutim, utvrdio da značenje ovog uvjeta nije bilo jasno Komisiji ili državama članicama.

25Od procijenjenih troškova u iznosu od 330 milijuna eura za razvoj nacionalnih sustava, Fond je pridonio iznosom od 95 milijuna eura.

26Tematsko izvješće Europskoga revizorskog suda br. 3/2014 „Zaključci Europske komisije u pogledu razvoja druge generacije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II)” (http://eca.europa.eu).

27Primjerice, policijske patrole nisu mogle upotrijebiti 110 ručnih uređaja (50 osobnih digitalnih asistenata financiranih godišnjim programom za 2007. i 60 za 2008. g.) za povezivanje sa Schengenskim informacijskim sustavom (SIS II) jer planirano sigurnosno rješenje nije bilo izvedivo, a SIS II nije bio spreman. Malteške vlasti radile su na rješavanju ovog problema u 2014. g.

28Praksa podnošenja dodatnih zahtjeva za izdavanje viza drugim državama članicama EU-a nakon što je prvi zahtjev odbijen.

29Projekt br. 3 (Unutarnji prijevoz migranata (Projekt SHIFTS)).

30Projekt br. 2 (Jačanje prijevoznih sredstava za patroliranje na području graničnih prijelaza i području u blizini Centra za identifikaciju i protjerivanje (CIE) (Projekt RECARS)) u okviru hitnih mjera, vidi prilog.

31Centar za identifikaciju i protjerivanje te Centar za tražitelje azila i izbjeglice smješteni su diljem Italije na obalnim područjima i u unutrašnjosti.

32Vidi članak 3. i članak 4. Odluke br. 574/2007/EZ i bilješku Komisije odboru programa SOLID od 18. listopada 2010.

33Model analize rizika koji su razvile agencija Frontex i države članice, a kojim se koristi agencija Frontex te je preporučen za uporabu državama članicama.

34Primjerice Europski fond za regionalni razvoj.

35Primjerice potpora SAD-a za projekte upravljanja granicama.

36Projekti država članica br. 7, 8, 9, 11 i 12 u prilogu.

37Izvješće grčkoj Vladi o posjetu Grčkoj koji je proveo Europski odbor za sprečavanje mučenja i neljudskog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja od 23. do 29. rujna 2008. godine (CPT/INF (2009) 20).

Zaključci i preporuke

75

Revizijom je pokazano da je Fond pridonio upravljanju vanjskim granicama te potaknuo financijsku solidarnost. Međutim, povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno, a ukupni se rezultat nije mogao izmjeriti zbog nedostataka u praćenju odgovornih tijela te su postojali ozbiljni propusti u ex post evaluacijama Komisije i država članica. Bitno je istaknuti da su revizijom pronađeni ozbiljni nedostatci u upravljanju Fondom u ključnim državama članicama, tj. Grčkoj, Španjolskoj, Italiji te, u ranim godinama financiranja, Malti. Zbog ovih nedostataka postoji rizik da upravljanje granicama nije odgovarajuće pojačano ondje gdje je to najpotrebnije.

Fond za vanjske granice pridonio je upravljanju vanjskim granicama, ali se ukupni rezultat nije mogao izmjeriti zbog nepostojanja ciljeva u skladu s kriterijima SMART te ozbiljnih propusta u evaluaciji

76

Sud je utvrdio da nije moguće procijeniti mjeru u kojoj je Fond pružio potporu prioritetima Fonda. Programi država članica nisu imali ciljeve i mjerljive pokazatelje u skladu s kriterijima SMART, što je zajedno s nepostojanjem zajedničkih pokazatelja onemogućilo Komisijinu odgovarajuću evaluaciju. Unatoč niskoj kvaliteti ciljeva i pokazatelja Komisija je odobrila programe država članica zbog potrebe za provedbom Fonda (vidi odlomke 53. i 54.).

77

Odgovorno tijelo nije pratilo ostvarenje rezultata ili je to činilo u nedovoljnoj mjeri. Praćenje i završna izvješća nisu posjedovala važne informacije o djelotvornosti i/ili su te informacije bile nepouzdane. Nijedna od država članica u uzorku Suda nije od početka imala informacijski sustav za prikupljanje podataka o praćenju. Samo je Italija razvijala takav sustav za buduću uporabu (vidi odlomak 72.). Doprinosi država članica ex post evaluacijama i Komisijino izvješće kasnili su te su imali ozbiljne propuste (vidi odlomak 73.).

78

Komisija je predložila obvezne zajedničke pokazatelje za razdoblje financiranja od 2014. do 2020. godine te će države članice morati razviti pokazatelje u vezi s određenim programom.

1. preporuka

Komisija bi trebala:

—osigurati da su svi pokazatelji koji će se upotrebljavati važni, mjerljivi te, kad je moguće, da imaju ciljnu vrijednost,

—osigurati da se pokazatelji prikupljaju od početka te, ako već nisu uspostavljeni, da se razvijaju informacijski sustavi,

—pružiti jasne smjernice državama članicama kako bi imale zajedničko shvaćanje obveznih pokazatelja, kako bi onda bilo moguće udruživanje u svrhe praćenja i evaluacije,

—pravodobno isporučiti svoje izvješće o evaluaciji te dionicima predstaviti analizu glavnih podataka.

2. preporuka

Države članice trebale bi:

—imati dostupnu odgovarajuću stručnost u upravi za izradu i primjenu ciljeva i mjerljivih pokazatelja u skladu s kriterijima SMART,

—postaviti ciljne vrijednosti za izlazne proizvode, ishode te, kad je moguće, pokazatelje učinka,

—prikupljati stvarne vrijednosti pokazatelja od početka programa koristeći se odgovarajućim informacijskim sustavima te osigurati pouzdanost informacija,

—primijeniti svoje iskustvo sa sličnim informacijskim sustavima u području strukturnih fondova.

Fond za vanjske granice potaknuo je financijsku solidarnost, no povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno

79

Sud je utvrdio da je Fond pomogao u raspodjeli financijskog tereta koji je nastao uvođenjem integriranog upravljanja zajedničkim vanjskim granicama, ali je doprinos Fonda dodanoj vrijednosti EU-a bio ograničen:

(a)u pogledu konzularne suradnje;

(b)u pogledu potpore operacijama agencije Frontex;

(c)u pogledu hitnih mjera i posebnih mjera;

(d)financiranjem mjera koje su bile ili bi bile financirane nacionalnim sredstvima.

Puni potencijal Fonda nije iskorišten zbog nedostataka u pogledu izrade sustava poticaja.

80

Za razdoblje od 2014. do 2020. godine Komisija je predložila poticaje za konzularnu suradnju i doprinos Fonda operacijama agencije Frontex. Iako se planira povećano sudjelovanje agencije Frontex u upravljanju Fondom, nije predviđena sveobuhvatna razmjena informacija između Agencije i Komisije u okviru provedbe programa podijeljenoga i izravnog upravljanja. Štoviše, još ne postoji opća obveza prema kojoj bi se imovina koju financira Fond za vanjske granice / Fond za unutarnju sigurnost, a koja bi bila od koristi za agenciju Frontex, trebala voditi kao dio ukupne tehničke opreme agencije Frontex.

3. preporuka

U cilju pružanja potpore konzularnoj suradnji:

—države članice i Komisija trebale bi se jače usmjeriti na uspostavljanje zajedničkih centara za podnošenje zahtjeva te drugih oblika konzularne suradnje, umjesto obnavljanja, prilagođavanja ili opremanja konzulata.

4. preporuka

U cilju pružanja potpore radu agencije Frontex:

—zakonodavac bi trebao razmotriti mogućnost da učini obveznim uvrštavanje povezane imovine koju sufinancira Fond za unutarnju sigurnost u ukupnu tehničku opremu agencije Frontex,

—Komisija bi agenciji Frontex trebala osigurati važne, sveobuhvatne i pravodobne informacije u pogledu provedbe Fonda za vanjske granice / Fonda za unutarnju sigurnost u državama članicama, kao što su programi, godišnja izvješća o provedbi i evaluacije te informacije o izravno upravljanim programima i projektima. Pri informiranju bi se trebala uzeti u obzir mogućnost „operativne potpore“ koja je uvedena novim okvirom za razdoblje od 2014. do 2020. godine te snažni sustav kako bi se izbjegle potrebe za dvostrukim financiranjem.

Strateški nedostatci u izradi programa u okviru Fonda za vanjske granice

81

Revizijom je utvrđeno da četiri od pet država članica ne uključuju Fond kao dio svoje sveobuhvatne nacionalne strategije za upravljanje granicama i vizama. U svim državama članicama u uzorku Suda zajednički se integrirani model analize rizika tek razvija ili se uopće ne upotrebljava.

5. preporuka

Nacionalni programi u vezi s Fondom trebali bi se temeljiti na sveobuhvatnoj strategiji za upravljanje granicama, pri čemu bi države članice svoju strategiju temeljile na analizi rizika uporabom zajedničkog integriranog modela analize rizika.

6. preporuka

Zakonodavac bi trebao razmotriti mogućnost da učini obveznim usklađivanje s preporukama Schengenskog kataloga o strategiji i analizi rizika kao ex ante uvjeta za primanje potpore Fonda za unutarnju sigurnost.

Nedostatci u provedbi Fonda za vanjske granice

82

U trima državama članicama koje su glavne primateljice financijskih sredstava (Grčka, Španjolska i Italija) Sud je utvrdio opetovane propuste u pogledu planiranja, provedbe, praćenja i evaluacije Fonda, što utječe na djelotvornost Fonda.

83

Sud je u državama članicama u uzorku Suda (osim u Poljskoj) pronašao neodgovarajuće postupke javne nabave koji su ugrozili zdravo financijsko upravljanje Fonda.

7. preporuka

Administrativni kapacitet trebalo bi osnažiti, primjerice usredotočenim osposobljavanjem u organizaciji Komisije ili razmjenom najboljih praksi među državama članicama.

8. preporuka

Države članice trebale bi osnažiti administrativni kapacitet u javnoj nabavi te provesti postupak javne nabave za imovinu Fonda za vanjske granice / Fonda za unutarnju sigurnost na najtransparentniji mogući način.

IV. sudsko vijeće, kojim predsjeda član Revizorskog suda gospodin Milan Martin CVIKL, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 24. lipnja 2014.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilog

Prilog

Revidirani projekti

Krajnji korisnik
Naziv projekta
Godišnji program
Ukupni konačni rashodi Fonda u eurima¹

Malta

1.
Malteška policija – Policijski odjel za imigraciju
Jačanje kapaciteta imigracijske policije za nadzor granica i patrole
Cilj je ovog projekta bio ojačati operativne i nadzorne sposobnosti imigracijske policije osiguranjem potrebne opreme, osobito u pogledu borbe protiv nezakonite imigracije.
2007.
491 567

2.
VISET Malta plc
Usklađivanje terminala za morske putnike s uvjetima schengenske pravne stečevine (VISET)
Cilj projekta bio je uskladiti prostorije za putnike u luci u Valletti s uvjetima schengenske pravne stečevine i najboljim praksama
2007.
540 234

3.
Ministarstvo vanjskih poslova
Uspostava novog visokorizičnog/visokoopterećenog konzularnog odjela i njegova priprema za pribavljanje biometrijskih podataka
Cilj je ovog projekta bio u cijelosti preurediti nedavno kupljene prostorije u kojima se nalazi novi konzularni odjel u Moskvi. U projekt preuređenja trebale su biti uključene nužne sigurnosne značajke te je odjelu trebalo omogućiti pripremu za buduće pribavljanje biometrijskih podataka.
2007.
285 335

4.
Oružane snage Malte
Javna nabava plovila za obalnu patrolu za Oružane snage Malte
Projekt je Oružanim snagama Malte osigurao zamjenu broda za obalnu patrolu kako bi se povećala njihova prisutnost na moru te se razvile sposobnosti brže intervencije
2008.
7 200 000

5.
Malteška policija
Migracija sa sustava SIS1 na sustav SIS2 te sa sustava SIReNE1 na sustav SIReNE2
Ukupni je cilj bio dovršiti završno poglavlje integracije Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) u nacionalne policijske sustave
2008.
2 037 810

6.
Oružane snage Malte
Povećanje sposobnosti granične kontrole Oružanih snaga Malte – javna nabava zrakoplova za morske patrole
Cilj je ovog projekta bio pojačati sposobnosti granične kontrole javnom nabavom zrakoplova za morske patrole.
2009.
7 269 636

Španjolska

7.
Ministarstvo unutarnjih poslova: GU za infrastrukturu i sigurnost materijala
Tehnička potpora za Schengenski informacijski sustav
Specijalizirana tehnička potpora za Schengenski informacijski sustav, za popravljanje, usavršavanje i razvoj ovog sustava.
2010.
129 129

8.
Ministarstvo unutarnjih poslova: Nacionalne policijske jedinice, dio Glavne uprave za nacionalnu policiju i civilnu stražu
Kupnja operativne opreme za kontrolu vanjskih granica
Svrha mjere bila je osigurati vrhunsku opremu graničnim prijelazima (kao što je oprema za pregled dokumenata ili UV svjetiljke) kako bi se povećala kvaliteta i učinkovitost granične kontrole.
2007.
274 885

9.
Ministarstvo unutarnjih poslova: Glavna uprava za za infrastrukturu i sigurnost materijala
Kupnja dvaju plovila srednje veličine za morske patrole (20 metara)
Ovom se kupnjom težilo pojačati nadzor i kapacitet intervencije morske službe civilne straže, što je morskoj službi omogućilo uspješno dovršavanje njezinih misija, posebno borbu protiv nezakonite imigracije, omogućivanjem brzog djelovanja unutar teritorijalnih voda. Ova su se patrolna plovila planirala upotrebljavati na obalnom području Sredozemlja.
2008.
2 143 680

10.
Ministarstvo unutarnjih poslova: Glavna uprava za za infrastrukturu i sigurnost materijala
Radovi na kabinama i njihova obnova na graničnom prijelazu u mjestu El Tarajal u gradu Ceuta
Radovi i preuređenje kao potpora radu službenika Nacionalne policijske jedinice u pogledu nadzora ulaska i izlaska osoba na nacionalnom teritoriju.
2010.
36 426

11.
Ministarstvo unutarnjih poslova: Glavna uprava za za infrastrukturu i sigurnost materijala
Preuređenje, unapređenje i obnova perimetra na granici između Španjolske i Maroka (Ceuta i Melilla)
Ovaj je projekt pružio potporu financiranju CCTV videoopreme, odvodnih instalacija na granicama, pokretnih vrata u Ceuti te stražarskog tornja u Melilli.
2010.
164 386

12.
Ministarstvo unutarnjih poslova: Glavna uprava policije i civilne straže, područje civilna straža
Unapređenje dvaju zrakoplova za morsku patrolu i borbu protiv nepropisne imigracije, za zrakoplovni promet civilne straže (kupljeni u okviru godišnjeg programa Fonda za 2007. godinu)
Kupnja dvaju zrakoplova bila je sufinancirana u okviru godišnjeg programa Fonda za 2007. godinu te je ukupna vrijednost ugovora iznosila 50 milijuna eura. Ova je kupnja također uključena u reviziju Suda u pogledu kasnijeg projekta unapređenja.
Prema godišnjem programu za 2010. godinu, „zrakoplovima je zbog brojnih sati nadzora potrebno unapređenje, kao što je strukturno unapređenje te kupnja rezervnih dijelova, kako bi mogli izvoditi nadzorne aktivnosti“.
2010.
6 398 873

13.
Uprava za opće usluge Ministarstva za vanjske poslove
Preuređenje i prilagodba konzulata
Ovaj se projekt odnosio na prilagodbu, širenje, preoblikovanje i seljenje konzulata kako bi se osiguralo da su odgovarajuće namješteni, da su zaposlenici sigurni te da je postupak zahtjeva za izdavanje viza učinkovit.
2010.
835 695

Poljska

14.
Ministarstvo vanjskih poslova
Osiguranje opreme i softvera za prikupljanje biometrijskih podataka u konzularnim uredima
Svrha je projekta bila osigurati opremu i softver za prikupljanje biometrijskih podataka u konzularnim uredima (npr. skeneri za otiske prstiju). Projekt je financiran iz dva godišnja programa.
2007. i 2008.
389 604

15.
Poljska granična policija
Povećanje kvalifikacija osoblja koje provodi operacije za zaštitu granica koristeći se zrakoplovima
Pružanje stručnih zrakoplovnih tečajeva osposobljavanja za pilote granične policije i mehaničare za rukovanje osobitim vrstama zrakoplova (helikopteri Sokol i Kania, zrakoplov Skytruck), uključujući osposobljavanje za rad s noćnim naočalama te osposobljavanje za ulogu instruktora. Projekt je financiran iz tri godišnja programa.
2007.–2010.
803 034

16.
Poljska granična policija
Osiguravanje posebnih prijevoznih sredstava graničnoj policiji
Projekt se sastojao od kupnje vozila za službe granične policije te se financirao iz dva godišnja programa.
2008. i 2009.
3 571 588

17.
Potkarpatsko vojvodstvo
Obnova zgrade za detaljnu kontrolu na ulasku u zemlju na graničnom prijelazu Medyka-Szegine
Proširenje zgrade za kontrolu vozila na graničnom prijelazu s Ukrajinom Medyka-Szegine, povećanje broja mjesta za inspekcijska vozila s jednog na četiri te pružanje nove opreme za inspekciju.
2009.
645 113

18.
Poljska granična policija
Proširenje i održavanje teleinformacijske platforme granične policije za provedbu Schengenskog informacijskog sustava (SIS II) i Viznog informacijskog sustava (VIS)
Projekt se sastojao od četiri potprojekta:

1)Razvoj i održavanje sustava za preslikavanje i reprodukciju podataka – 1. faza;

2)Modernizacija i održavanje sustava za snimanje razgovora;

3)Modernizacija i održavanje hardverske i softverske platforme za potporu zahtjevima sustava;

4)Kupnja računalnih radnih stanica za potrebe središnje baze podataka granične policije.

2010.
1 078 749

Italija

19.
Ministarstvo unutarnjih poslova (Polizia di Stato)
Jačanje infrastrukture mreže za prijenos te povećanje opsega postupaka SIA i VISA u korist ureda za imigraciju i ureda granične policije koji djeluju u središnjim i sjevernim talijanskim regijama
Mjera je bila usmjerena na planiranje, opskrbu i provedbu telekomunikacijskog sustava za mrežu optičkih kabela od približno 2 600 km, dodatno potrebnih za povezivanje ureda granične policije, policijskog sjedišta i policijskih postaja te jačanje i širenje informacijskog sustava za borbu protiv imigracije u središnjoj i sjevernoj Italiji.
2007.
11 023 303

20.
Policijske jedinice lučke kapetanije (Obalna straža)
Kupnja četiriju obalnih patrolnih plovila
Ova je mjera nastavak projekta iz godišnjeg programa za 2007. godinu. Oba projekta obuhvaćaju kupnju četiri plovila za sve vremenske prilike klase 300 koja se automatski ispravljaju u početnu poziciju i ne mogu se potopiti.
Ta četiri patrolna plovila djeluju u teritorijalnim vodama oko Sicilije i Sardinije.
2008.
3 866 000

21.
Ministarstvo unutarnjih poslova (Polizia di Stato)
Kupnja vaučera za gorivo potrebnih za pružanje potpore dodatnim mjerama za sprečavanje i kontrolu u uskoj vezi s trenutačnim hitnim slučajem imigracije u južnoj Italiji
Kupnja vaučera za dizelsko i benzinsko gorivo namijenjeno za automobile granične policije. Gorivo bi omogućilo provođenje dodatnih patrola automobilima kao odgovor na priljev migranata iz sjeverne Afrike (Arapsko proljeće / režimske promjene u državama kao što su Libija i Tunis).
2009.
572 312

22.
Financijska policija (Guardia di Finanza)
Kupnja operativnih vozila
Cilj je projekta osigurati financijskoj policiji (Guardia di Finanza) motorna vozila za zadatke otkrivanja i identifikacije imigranata na morskim granicama u kontekstu borbe protiv nezakonite imigracije. Kupljeno je 355 vozila.
2010.
3 612 768

23.
Ministarstvo unutarnjih poslova (Polizia di Stato)
Kupnja zrakoplova za graničnu policiju
Kupnja drugog zrakoplova (prvi je bio kupljen od sredstava godišnjeg programa za 2009. godinu) za graničnu policiju kako bi se osigurala koordinacija operativnih aktivnosti, osobito povezanih s upravljanjem kriznim situacijama koje se mogu dogoditi bez upozorenja na određenim područjima nacionalnog teritorija.
2010.
3 377 748

Grčka

24.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana / Grčka policija
Uključenje zajedničkog standarda za osposobljavanje osoblja državne policije
Cilj je projekta uključiti zajednički standard za osposobljavanje agencije Frontex u sustav osposobljavanja grčke policije osposobljavanjem 448 sudionika na tri razine tečaja. Zajednički standard osigurava osnovno i redovito osposobljavanje policijskih službenika i graničnih policajaca uključenih u upravljanje priljevom migranata.
2007.
600 079

25.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana
Troškovi najma privremenog centra za pritvor na otoku Lezbos
Projekt se odnosio na troškove najma privremenog centra za pritvor u Paganiju, u blizini Mytilinija na otoku Lezbos.
2008.
200 554

26.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana / Grčka policija
Kupnja patrolnih putničkih vozila
Cilj je projekta kupnja 75 vozila (označenih policijskih patrolnih vozila i neoznačenih putničkih vozila) koja bi se upotrebljavala za patrole na cestama blizu granice, kojima se namjerava kontrolirati i zaštititi vanjske granice od nezakonitog ulaska imigranata.
2009.
1 115 807

27.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana / Grčka policija
Kupnja policijskih patrolnih vozila s pogonom 4x4 (vrsta džip)
Tijekom ovog projekta ukupno je nabavljeno 69 policijskih patrolnih vozila. Ova će se vozila upotrebljavati za patrole u teško dostupnim i planinskim pograničnim regijama kako bi se spriječio ulazak nezakonitih imigranata na grčki teritorij.
2009.
1 275 989

28.
Ministarstvo vanjskih poslova
Potpora za instalaciju Viznog informacijskog sustava
Cilj je ove mjere bio sufinanciranje provedbe informacijskih sustava N-VIS i NET-VIS u pogledu troškova izrade sustava, provedbe, uvođenja novog sustava i osposobljavanja osoblja. To je dio višegodišnje mjere kojom se teži instalirati Vizni informacijski sustav (VIS) EU-a u grčke konzulate.
2009.
2 984 335

29.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana
Izgradnja i poboljšanje granične infrastrukture na vanjskim kopnenim granicama s Albanijom i Turskom za policijske službe uključene u graničnu kontrolu
Cilj je ove mjere poboljšati graničnu infrastrukturu na grčko-albanskoj i grčko-turskoj granici izgradnjom dviju novih stanica u Delvinakiju i Feresu.
2010.
2 117 706

30.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana / Grčka policija
Kupnja policijskih patrolnih pasa i policijskih vozila za njihov prijevoz
Cilj je projekta osigurati oko 40 policijskih pasa i vozila za njihov prijevoz radi otkrivanja nepropisnih migranata koji pokušavaju prijeći vanjsku kopnenu granicu. Planirana su vozila bili karavani s pogonom na četiri kotača kako bi bili prilagođeni teškom terenu na granici.
2010.
880 268

31.
Ministarstvo za javni red i zaštitu građana / Grčka policija
Potpora za operativne troškove povezane s provedbom integriranog sustava upravljanja granicom na kopnenim grčko-turskim granicama te u centrima za početni prihvat i centrima za pritvor nezakonitih imigranata u regiji Evros
Operativni troškovi – tekući troškovi poslovanja grčke policijske službe, uključujući troškove održavanja patrolnih vozila/plovila te druge opreme, goriva i rezervnih dijelova za vozila/plovila uključena u aktivnosti granične kontrole. Također i fotografski film, ispis fotografija, fluorescentne svjetiljke, gume, bojler.
2010.
706 011

1Za Grčku su prikazani podatci koje je provjerilo i priopćilo odgovorno tijelo. Komisija ih još nije odobrila.

Prilog

Hitne mjere, mjere Zajednice i posebne mjere

Krajnji korisnik
Naziv projekta
Godišnji program rada
Konačni rashodi Fonda u eurima

Hitne mjere

1.
Police Grand Ducale de Luxembourg (Policija Velikog Vojvodstva Luksemburga), Luksemburg
Ažuriranje informacijskog sustava LU NS.SIS II od faze razvoja do instalacije proizvoda u punom opsegu na razini ICD 3.0
Nabava hardvera i osnovnih softverskih licencija kako bi se razvojne postavke na mjestu za potporu nadogradile u potpunu proizvodnu instalaciju. Ovo je ažuriranje nužno kako bi se ispunili uvjeti potrebni za početak djelovanja Schengenskog informacijskog sustava (SIS II).
2011.
575 857

2.
Ministarstvo unutarnjih poslova, Središnja uprava za imigraciju i graničnu policiju, Odjel za javnu sigurnost, Italija
Jačanje prijevoznih sredstava za patroliranje na području graničnih prijelaza i području u blizini Centra za identifikaciju i protjerivanje (CIE) (Projekt RECARS)
Projekt se sastojao od kupnje 40 policijskih vozila za osiguranje pojačanja prijevoznih sredstava unutar ureda morske granične policije i ureda za imigraciju. Cilj mjere bio je pridonijeti porastu kapaciteta policijskog nadzora na jugu Italije te na području cjelokupnog talijanskog teritorija, osobito u blizini Centra za identifikaciju i protjerivanje (CIE) na jugu.
2010.
1 367 856

3.
Ministarstvo unutarnjih poslova, Središnja uprava za imigraciju i graničnu policiju, Odjel za javnu sigurnost, Italija
Unutarnji prijevoz migranata (Projekt SHIFTS)
Mjera se sastojala od organizacije premještanja migranata s otoka Lampedusa zrakom, kopnom ili morem kako bi se migranti identificirali te kako bi im se pružila pomoć na nekoliko različitih odgovarajuće opremljenih mjesta.
2010.
1 665 247

Mjere zajednice

4.
Belgijska federalna služba za vanjske poslove, Vanjska trgovina i razvojna suradnja, Belgija
Schengenski centar za zahtjeve za izdavanje viza u Kinshasi
Cilj projekta bio je stvoriti prvi pravi schengenski zajednički centar za zahtjeve za izdavanje viza. Dok bi svaka država članica koja sudjeluje u programu bila odgovorna za obradu zahtjeva u pozadinskom uredu, postupci podnošenja zahtjeva centralizirani su, što omogućuje zajedničko djelovanje više država te njihovo dijeljenje sredstava u DR Kongu. Partner Belgiji u ovom projektu bio je Portugal (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007.
395 349

5.
Belgijska federalna služba za vanjske poslove, Vanjska trgovina i razvojna suradnja, Belgija
Maison Schengen u Kinshasi
Nastavak projekta „Schengenski centar za zahtjeve za izdavanje viza u Kinshasi“ s obzirom na to da je ovaj projekt kasnio te nije mogao biti u cijelosti izveden u okviru godišnjega radnog programa za 2007. godinu. Krajem 2013. godine centar je predstavljao 17 država schengenskog prostora.
2009.
450 356

Posebne mjere

6.
Talijansko Ministarstvo unutarnjih poslova, Odjel za javnu sigurnost – Središnja uprava za imigracijsku i graničnu policiju, Italija
Šestomjesečni najam vozila koja trebaju biti dostavljena na talijanske južne morske granice
Projektom je predviđen najam 137 dobro opremljenih vozila kako bi se osiguralo poboljšanje prijevoznih sredstava unutar ureda morske granične policije s ciljem poboljšanja sposobnosti policije za nadzor na jugu Italije. Povećanje broja vozila dostupnih za patroliranje diljem obale omogućilo bi presretanje migranata koji pokušavaju nezakonito prijeći granicu.
2009.
950 688

7.
Talijansko Ministarstvo unutarnjih poslova, Odjel za javnu sigurnost – Središnja uprava za imigracijsku i graničnu policiju, Italija
Granično patroliranje (Bor-trol)
Plan je bio kupiti 80 policijskih vozila kako bi se osiguralo poboljšanje prijevoznih sredstava unutar ureda morske granične policije s ciljem poboljšanja sposobnosti policije za nadzor na jugu Italije, posebno na zapadnoj obali, gdje je došlo do posebnih potreba. S vremenom su nabavljena 43 vozila.
2010.
560 259

Odgovori Komisije

Sažetak

I

U skladu s uvodnom izjavom 4. Odluke o osnivanju Fonda za vanjske granice, Fond za vanjske granice osmišljen je kao „mehanizam financijske solidarnosti Zajednice za potporu državama članicama koje, u korist Zajednice, snose trajan i težak financijski teret“.

S obzirom na to jasno obrazloženje na kojem se temelji osnivanje Fonda, najprije je potrebno provesti procjenu dodane vrijednosti Fonda za EU u pogledu sposobnosti Fonda da poveća kapacitete država članica, a posebno onih koje su suočene s težim teretom od drugih, kako bi ispunile svoje uloge i obveze za osiguranje jedinstvene, djelotvorne i učinkovite kontrole na vanjskim granicama država članica Europske unije i koje primjenjuju schengensku pravnu stečevinu.

Imajući na umu da schengensko područje samo po sebi predstavlja dodanu vrijednost za EU, Fond za vanjske granice obuhvaćen je temeljnom logikom schengenskog upravljanja, pri čemu su pojedinačne države članice obvezne štititi vanjske granice EU-a. Prema tome, jačanje kapaciteta predmetnih država članica ulaganjem Fonda za vanjske granice u njihove vlastite napore u pogledu kontrole granica čini se najboljim načinom osiguranja učinkovitog upravljanja vanjskim granicama EU-a, a posebno rješavanja određenog migracijskog pritiska.

Zakonodavac je tijekom postupka donošenja odluke o osnivanju Fonda namjerno odlučio ne uključiti načelo dodavanja u članak 8. Odluke o osnivanju Fonda za vanjske granice, u kojem se navode načela pomoći, što je suprotno prvobitno predloženom tekstu Komisije. Prema tome, za razliku od strukturnih fondova, načelo dodavanja nije bilo sadržano u nacrtu Fonda za vanjske granice, za koji je predviđeno da se njime upravlja na temelju načela komplementarnosti, dosljednosti i poštovanja propisa.

III

Osim poticanja financijske solidarnosti, ključna financijska potpora državama članicama u provedbi projekata od primarne važnosti kao što su SIS II, VIS i Eurosur pokazala je da Fond ima stvarnu europsku dodanu vrijednost.

Unatoč tome, početni problemi u određivanju pokazatelja u nacionalnim programima i nedostatci u srednjoročnom vrednovanju otežali su dobivanje točnog stanja postignuća Fonda.

IV

Nije postojala obveza da se program Fonda za vanjske granice uključi u nacionalnu strategiju za granične kontrole i vize.

Korisnici Fonda za vanjske granice gotovo su isključivo nacionalna tijela koja imaju isključivu nadležnost u nekom području; prema tome izbor korisnika Fonda za vanjske granice bio je uglavnom jasan.

Međutim, neke države članice moraju ojačati svoje postupke javne nabave kako bi u cijelosti ispunjivale načela dobroga financijskog upravljanja.

V

Za Španjolsku i Grčku neki aspekti upravljanja Fondom mogu se kvalificirati kao ozbiljni nedostatci, posebno niska stopa provedbe za Grčku, ali to vrijedi samo za prve godine provedbe Fonda i uglavnom je posljedica kasnog donošenja pravne osnove u pogledu kapaciteta Fonda i dugotrajnih postupaka javne nabave.

Za Maltu i Italiju novost Fonda i neiskustvo odgovornih tijela uvelike mogu objasniti probleme koje je iznio Sud.

VI (a)

Komisija smatra da se preporuka koja se odnosi na pokazatelje provodi u pravnoj osnovi Fonda za unutarnju sigurnost, s obaveznim pokazateljima za razdoblje 2014.–2020.

U pogledu drugog pitanja Komisija prihvaća preporuku i vjeruje da će ono biti riješeno u završnom izvješću o vrednovanju.

VI (b)

Komisija prihvaća prvi dio preporuke (informacije agencije Frontex o primjeni Fonda za vanjske granice) i smatra da se taj dio provodi u pravnoj osnovi uredbe o Fondu za unutarnju sigurnost za razdoblje 2014.–2020.

Međutim, Komisija se može samo djelomično složiti s time da je sufinanciranu imovinu potrebno sustavno evidentirati u okviru ukupne tehničke opreme agencije Frontex. Registracija i stavljanje na raspolaganje opreme agenciji Frontex regulirani su u skladu s propisima Frontexa, a ne pravnom osnovom Fonda. Komisija će promicati zajedničke centre za izdavanje viza i druge oblike konzularne suradnje te obnavljanje, prilagođavanje ili opremanje konzulata.

Predmeti kupljeni u okviru posebnih mjera Fonda za unutarnju sigurnost (granice i vize) koji budu odgovarali potrebama Frontexa morat će se registrirati u okviru tehničke opreme Frontexa.

VI (c)

Komisija se ne slaže s time da se potpora Fonda za unutarnju sigurnost uvjetuje izradom nacionalne strategije. Uvjetovanost koja se odnosi na schengensku pravnu stečevinu uvedena je u pravnu osnovu Fonda za unutarnju sigurnost za upotrebu potpore.

VI (d)

Komisija se slaže s činjenicom da bi trebalo osnažiti postupke javne nabave u nekim državama članicama i tom problemu već posvećuje posebnu pažnju.

Uvod

11

Za velike države članice Komisija se slaže s time da se većina rashoda može financirati iz nacionalnih sredstava, ali to se ne bi moglo primijeniti na manje države članice koje primaju relativno visok iznos dodijeljenih sredstava Fonda za vanjske granice, što može imati vrlo velik učinak poluge na kapacitet ulaganja države članice u tom području.

Fond je ključni alat kojim se konkretno izražava financijska solidarnost među državama članicama u upravljanju vanjskim granicama schengenskog područja.

Opažanja

26

Komisija priznaje da se, čak i ako su dostupne djelomične informacije iz različitih izvora koje omogućuju mjerenje nekih rezultata Fonda (završna izvješća, ex-post vrednovanja), cjelokupni rezultat Fonda do sada nije mogao izmjeriti. To će se napraviti u kontekstu završnog ex-post vrednovanja. U prvim godišnjim programima bilo je nedostataka u praćenju i vrednovanju u nekoliko država članica, a posebno su nedostajali pokazatelji SMART. To se povezuje s novošću Fonda i nedostatkom iskustva predmetnih nadležnih tijela. Situacija se od 2012. poboljšala.

27

Od pet projekata koje je Sud identificirao, tri (projekti 9., 21. i 22.) u potpunosti pružaju potporu ostvarenju prioriteta Fonda za vanjske granice i podupiru samo prihvatljive rashode. Posebno je kupnja patrolnih brodova (projekt 9.) koju su provela španjolska nadležna tijela za nadzor vanjskih morskih granica bila u potpunosti prihvatljiva za Fond jer je iskorištena za vanjske morske granice. Činjenica da nije iskorišten na najrizičnijim vanjskim morskim granicama ne čini ga neprihvatljivim i povezan je s upravljanjem sredstava nadzora koji provode španjolska nadležna tijela u okviru flote.

Komisija je svjesna problema koji se odnose na projekt naveden u odlomku 60. te će se neprihvatljivi troškovi odbiti od prihvatljivih rashoda pri zatvaranju godišnjeg programa.

28

Od godišnjih programa za 2011. došlo je do znatnog poboljšanja u pogledu pokazatelja koje primjenjuju države članice. Početni problemi bili su posljedica nedostatka iskustva i poteškoća koje su države članice imale pri određivanju mjerljivih pokazatelja u fazi programiranja, unatoč početnim uputama koje im je dala Komisija.

29

Ukupna je stopa provedbe Fonda za vanjske granice zadovoljavajuća unatoč činjenici da je Fond bio nov. U pogledu Grčke prvi godišnji programi pokazuju prilično nisku stopu provedbe zbog ograničenoga administrativnog kapaciteta i dugih postupaka javne nabave, koji se od tada rješavaju uz pomoć Komisije kako bi se, među ostalim, povećala stopa apsorpcije fondova EU-a i očekuje se da će ti napori imati pozitivne rezultate na provedbu od 2011.

30

Fond za vanjske granice obuhvaćen je temeljnom logikom schengenskog upravljanja prema kojoj su pojedinačne države članice obvezne štititi vanjske granice EU-a. Prema tome, jačanje kapaciteta predmetnih država članica ulaganjem Fonda za vanjske granice u njihove vlastite napore u pogledu kontrole granica čini se najboljim načinom osiguranja učinkovitog upravljanja vanjskim granicama EU-a, a posebno rješavanja određenog migracijskog pritiska.

Dok je Fond poticao i podupirao stvaranje dodatnih kapaciteta u okviru suradnje država članica, taj je aspekt smatran pomoćnim elementom.

31 (a)

Vidi odgovore na odlomke 32.–34. Posebne prioritete većinom su iskoristile države članice u svojim programima, čak i države članice koje nisu trebale povećati svoje stope sufinanciranja (zemlje korisnice kohezijskih fondova).

31 (c)

Mehanizam Fonda za vanjske granice za potporu hitnim mjerama u okviru mjera Zajednice bio je vrlo učinkovit s obzirom na posebne situacije i okolnosti u kojima su aktivirane intervencije za hitne slučajeve. Odgovarajuća financijska sredstva osigurana su kao odgovor na neke važne hitne situacije i kao učinkovita potpora projektima u državama članicama koje se suočuju s posebnim pritiskom, kao što su Italija i Grčka, pri čemu se pridonosi poboljšanju situacije na terenu.

Međutim, Komisija se slaže s opažanjima Suda u pogledu nacrta posebnih mjera Fonda za vanjske granice.

31 (d)

Tijekom prvih godina provedbe Fonda neki projekti koji su bili financirani iz Fonda za vanjske granice ionako bi bili financirani iz nacionalnih fondova. S obzirom na činjenicu da je to bila prva generacija fondova u tom području, to je bilo gotovo neizbježno kako se ne bi izgubila sredstva dodijeljena za prve godine. Prihvatljivost troškova procjenjuje se u vrijeme zatvaranja u skladu s načelima podijeljenog upravljanja (ne u fazi programiranja). Osim toga, Komisija provodi revizije koje prema potrebi dovode do financijskih korekcija.

32

Strateškim smjernicama za Fond za vanjske granice koje je donijela Komisija uspostavljen je okvir kojim se osigurava da je Fond programiran i naknadno proveden u skladu s odgovarajućim politikama EU-a i usmjeren na pet prioriteta Fonda.

Čak i ako posebni prioriteti nisu donijeli dodatni financijski poticaj za zemlje korisnice kohezijskih fondova kao što su Malta i Španjolska, države članice opsežno su iskoristile posebne prioritete u svojem programiranju: u skladu s njima raspoređeno je približno 20 milijuna EUR, što predstavlja 45 % ukupno dodijeljenih sredstava Fonda za vanjske granice 2007.–2013. za sve države članice.

33

Neki elementi/zahtjevi posebnih prioriteta otvoreni su za tumačenje; međutim, za većinu posebnih prioriteta (9 od 12) zahtjevi su bili jasni i države članice mogle su ih učinkovito primijeniti tijekom postupka programiranja.

U pogledu promjene fokusa programa Fonda za vanjske granice na nekoliko ključnih prioriteta (VIS, SIS II, Eurosur, konzularna suradnja, suvremena oprema), iako je još uvijek potrebno analizirati relevantno izvješćivanje, uspješno pokretanje sustava VIS, SIS II i Eurosur u svim državama članicama pokazalo je doprinos Fonda za vanjske granice u tom smislu.

34

U skladu s odgovorom na odlomak 32., Komisija prati razmjer u kojem se primjenjuju posebni prioriteti tako što pregledava konkretne aktivnosti financirane u okviru posebnih prioriteta kao dio općeg rada provedenog na paketima zatvaranja u okviru svakoga pojedinog godišnjeg programa te dio općih aktivnosti praćenja koje provodi Komisija na nacionalnim programima (uključujući misije praćenja).

Okvir 1.

Kako je odgovoreno na odlomke 33.–34., Komisija je provela praćenje primjene posebnih prioriteta kao dio praćenja godišnjih programa koje su države članice provele u fazama analize nacrta programa te tijekom provedbe i zatvaranja.

Uspješno pokretanje sustava VIS i SIS II u svim državama članicama pokazuje ključnu ulogu Fonda u ostvarivanju dvaju projekata velikih razmjera s područja informatičke tehnologije. Unatoč izazovnom okruženju razvoja i pokretanja obaju sustava, prilagodljivost koju je pokazao Fond za vanjske granice (posebno u okviru revizija) omogućila je neometano financiranje sustava SIS II i VIS.

36

Inicijative država članica bile su ograničene i države članice davale su prednost financiranju obnavljanja i dograđivanja odjela za vize u okviru svojih godišnjih programa kako bi se uskladile sa zahtjevima Zakonika o vizama i Uredbe o VIS-u, što je također ključno za osiguranje pravilnog upravljanja vanjskom granicom.

Analizirani su razlozi zbog kojih je Fond imao ograničen učinak na razvoj projekata konzularne suradnje i naučene su lekcije za sljedeće programsko razdoblje. Posebno je proširen opseg konzularne suradnje na druge oblike konzularne suradnje osim na zajedničke centre za izdavanje viza, kako je predviđeno Zakonikom o vizama (kolokacija, uključenost, eksternalizacija usluga), pružajući državama članicama više mogućnosti. To se sada odražava u pravnoj osnovi Fonda za unutarnju sigurnost (granice i vize – posebne mjere) za razdoblje 2014.–2020.

37

Fond za vanjsku sigurnost nije osmišljen za izravnu potporu „operacijama koje koordinira Frontex“, nego za pružanje potpore naporima država članica u upravljanju vanjskim granicama Europske unije, a posebno onima koje su najizloženije migracijskom pritisku. Zajedničke operacije financiraju se iz vlastitog proračuna agencije Frontex. Unatoč tome, Komisija je predložila poseban prioritet 3(1) kako bi povećala kapacitete država članica da sudjeluju u operativnoj suradnji koju koordinira agencija Frontex i/ili joj pridonose. Gotovo 30 milijuna eura bilo je raspoređeno u države članice za godišnje programe država članica u razdoblju 2007.–2013. (približno 2 % ukupnih sredstava dodijeljenih iz Fonda za vanjske granice za države članice) u okviru tog posebnog prioriteta.

38

Frontex neće sustavno trebati svu opremu koju su kupile države članice uz potporu Fonda za vanjske granice za svoje zajedničke operacije. Osim toga, registracija u sustav tehničke opreme Frontexa i stavljanje opreme na raspolaganje uređeno je uredbama o osnivanju Frontexa; stoga se pitanja koja se odnose na dostupnost tehničkih sredstava mogu riješiti samo u kontekstu Uredbe o Frontexu.

Time se objašnjava zašto zakonodavci nisu unijeli taj uvjet u Odluku o osnivanju Fonda za vanjske granice. U Fondu za unutarnju sigurnost (granice i vize) za razdoblje 2014.–2020. uvedena je obveza registracije u sustav tehničke opreme Frontexa, ali samo za opremu kupljenu u okviru namjenskog financiranja opreme potrebne za zajedničke operacije Frontexa, što je najbolji način ostvarivanja ravnoteže između nametanja obveza državama članicama i nabavljanja odgovarajuće opreme za zajedničke operacije Frontexa.

39

U skladu s člankom 53. stavkom 3. Odluke o osnivanju Fonda za vanjske granice, Komisija obavješćuje Agenciju o svim odobrenim završnim izvješćima o provedbi godišnjih programa. Informacija je proslijeđena Frontexu uz manju odgodu, imajući na umu da je većina godišnjih programa koji su se odnosili na razdoblje 2007.–2010. zatvorena u razdoblju 2012.–2013.

Međutim, to nije ograničilo planiranje i operativnu sposobnost Frontexa jer se godišnje operativno planiranje Frontexa temelji na informacijama iz država članica i bilateralnim godišnjim razgovorima, a u smislu dostupnosti tehničkih sredstava oslanja se na informacije o tehničkim sredstvima Frontexa.

40

Kako bi povećala napore u razmjeni informacija s Frontexom, Komisija je 2014. uspostavila elektroničku platformu CIRCABC kako bi organizirala i prenijela potrebne informacije te stvorila stalnu bazu dokumenata Fonda za vanjske granice koju mogu jednostavno upotrebljavati različite službe/jedinice u okviru Frontexa.

Tom će se platformom osigurati potpuna dostupnost završnih izvješća Fonda za vanjske granice i drugih relevantnih informacija o financijskim sredstvima Fonda za vanjske granice, a posebno godišnji programi Fonda koji su u tijeku, projekti financirani u okviru Fonda za mjere Zajednice i posebne mjere.

Osim stavljanja na raspolaganje dokumenata Fonda za vanjske granice, Komisija je ponudila i pronaći ciljane informacije, posebno informativne sažetke o razdobljima raspodjele financijskih sredstava iz Fonda za vanjske granice 2007.–2013. za svaku državu članicu. Osim toga, prema potrebi mogli bi biti raspoloživi i neki tematski informativni sažetci (tj. o osposobljavanjima, Eurosuru).

Komisija će Frontexu osigurati informacije o mjerama koje je potrebno financirati u okviru podijeljenog i centraliziranog upravljanja. Uz učinkovitu razmjenu informacija zahtijevat će se i da Frontex s Komisijom podijeli informacije o svojim godišnjim bilateralnim razgovorima s državama članicama i Komisija je to zatražila u više navrata.

41

Posebne mjere uključene su u tijek pregovora o pravnoj osnovi i nisu bile dijelom prvobitnog prijedloga Komisije. Iskustvo je pokazalo da pravni okvir za provedbu posebnih mjera ima nekoliko nedostataka koji su se pokazali štetnima za neometanu provedbu tih mjera: vrlo zahtjevan postupak koji vodi do određivanja geografskih područja obuhvaćenih posebnim mjerama (uz problem brze promjene rizika koji se nije odmah mogao uzeti u obzir) i vrlo kratko razdoblje za provedbu.

Prema tome, Komisija se može složiti s činjenicom da posebne mjere od početka nisu bile dobro osmišljene.

Upotreba mjera Zajednice za financiranje hitnih mjera i mogućnost revizije godišnjih programa kako bi se rješavale hitne situacije u potpunosti su primijenjene u slučaju pojedinih država članica koje se suočuju s visokim migracijskim pritiscima. Sa stajališta europske dodane vrijednosti to se teško može kritizirati s obzirom na to da su mjere koje su financirane provedene u korist cijelog schengenskog područja na dijelovima vanjskih granica za čiju je razinu sigurnosti postojao rizik u kontekstu visokoga migracijskog pritiska. Potrebno je naglasiti da su i države članice koje su neizravno pogođene migracijskim krizama podupirale dodjelu dodatnih sredstava kroz financijska sredstva za hitne situacije kako bi se pomoglo državama članicama kod kojih je problem najizraženiji, kao što su Italija i Grčka.

42

Čak i ako pravni okvir za hitne mjere u okviru mjera Zajednice nije bio idealan, financiranje mjera u okviru tog mehanizma uvijek je bilo opravdano i odgovaralo je hitnoj/kriznoj situaciji. Lekcije naučene od 2007. do 2013. primijenjene su na Fondu za unutarnju sigurnost za razdoblje 2014.–2020.

Nedostatak informacija u zahtjevu za dodjelu bespovratnih sredstava ne znači automatski da se mjerom loše upravljalo. Procjena se mora provesti s obzirom na nepredvidivi kontekst u kojem su se ove mjere provodile, što ih čini različitima od uobičajenih mjera Zajednice, posebno u pogledu osiguranih ex-ante detaljnih informacija o očekivanim rezultatima financirane mjere.

Okvir 4. – 1. slučaj

Financiranje krajnjih faza razvoja sustava SIS II za neke zemlje predstavljalo je hitan slučaj jer bi u slučaju da jedna država članica ne uspije ili odgodi ispitivanja sustava SIS II koja su bila predviđena za drugu polovinu 2011. provedba čitavog projekta bila odgođena.

U skladu s tim, osiguravanje financijske potpore onim državama članicama čija je spremnost da provedu ispitivanja 2011. ovisila o toj pomoći predstavljalo je hitnu mjeru u smislu članka 7. točke (c) pravne osnove Fonda za vanjske granice.

Zbog toga je Komisija učinila značajne napore 2011. da smanji rizik odgode država članica u pridržavanju programa sustava SIS II zbog nedostatka financijskih sredstava kako bi završile razvoj i ispitivanje nacionalnih komponenata sustava SIS II. Komisija je pozvala nacionalna tijela da veći prioritet daju sustavu SIS II u okviru postojećih nacionalnih sredstava dodijeljenih iz Fonda za vanjske granice. Organiziran je i poziv za iskaz interesa za hitne mjere u okviru mjera Zajednice Fonda za vanjske granice, u okviru kojeg je dodijeljeno dodatnih 7,5 milijuna eura za osam država članica kojima su dodatna sredstva bila najpotrebnija (zemlje kojima su dodijeljene vrlo male potpore iz Fonda i/ili za koje su sredstva iz Fonda raspodijeljena na druge ključne prioritete u području vanjskih granica).

Okvir 4. – 2. slučaj

Cilj projekta bio je „osigurati zračni, kopneni i pomorski prijevoz migranata pristiglih na obale južne Italije tijekom ljeta 2011.”. U vrijeme situacije dostavljanja projekta SHIFTS, posljedice kritične situacije u zemljama kao što je Libija još su uvijek bile nepredvidive i nije se mogao jasno predvidjeti budući razvoj u pogledu točnog broja migranata i tražitelja azila koji bi se mogli očekivati u Italiji. K tome, bilo je nemoguće predvidjeti koliko će dodatnih mjesta biti raspoloživo u ustanovama za prihvat u unutrašnjosti, gdje će migranti boraviti i koliko će ih biti. Ostvarivanje napretka za ovu vrstu hitne mjere moglo bi se mjeriti samo na ex-post osnovi zbog poteškoće u određivanju pokazatelja u kontekstu nepredvidivih situacija i problematičnoga operativnog okoliša. Drugi revidirani projekt odnosi se na nabavu vozila u svrhu ophodnje. Prijevoz migranata bio je drugi cilj. Stoga Komisija smatra da, za razliku od projekata SHIFTS, broj prevezenih migranata nije bio relevantan pokazatelj za vrednovanje mjere.

43

Iz problema na koje se naišlo pri provedbi posebnih mjera stečena su iskustva i taj mehanizam više neće postojati u Fondu za unutarnju sigurnost za razdoblje 2014.–2020.

Neke mjere u okviru razdoblja 2008.–2010. provedene su izvan graničnih područja određenih u pozivu za podnošenje projektnih prijedloga. Međutim, za prvu mjeru izuzeće je izričito zatražio korisnik, a Komisija ga je prihvatila jer je izuzeće bilo izravno povezano s mjerom za rješavanje situacije u predmetnim graničnim područjima (vidi objašnjenje u nastavku teksta za okvir 5.). Za drugu je mjeru, kako je primijetio Sud (okvir 5., 3. stavak), Komisija poduzela potrebne mjere za povrat troškova za vozila koja su upotrijebljena izvan graničnih područja prihvatljivih u okviru predmetnog poziva za podnošenje prijedloga.

Okvir 5. – Posebne mjere iz 2009.

Iako je u pozivu za podnošenje prijedloga za posebne mjere iz 2009. ograničeno teritorijalno područje primjene na morske granice Italije, tijekom provedbe projekta korisnik je službeno zatražio geografsko proširenje projekta na područja neizravno pogođena izvanrednim migracijskim pritiskom koji je prouzročilo Arapsko proljeće, odnosno područja Centara za identifikaciju i protjerivanje (CIE) u koje su migranti bili prebačeni. Tim je projektom obuhvaćeno razdoblje od ožujka do kolovoza 2011., tijekom kojeg su migracijski odljevi iz Tunisa nakon tuniske i libijske revolucije dosegli vrhunac. U svojem su zahtjevu za izmjenu talijanska nadležna tijela posebno spomenula potrebu smanjenja opterećenja južnih područja (na talijansku je obalu pristiglo 40 000 migranata) prijevozom migranata u druge smještajne centre na nacionalnom državnom području i osiguranjem odgovarajuće sigurnosti oko tih centara povećanom prisutnošću vozila. U kontekstu masivnih dolazaka u području određenom u pozivu na podnošenje prijedloga bilo je ključno prevesti migrante na mjesta gdje bi ih se moglo provjeriti na odgovarajući način, kako bi se rasteretile infrastrukture smještene u prihvatljivim područjima. Prema tome, to proširenje koje je Komisija dodijelila ostalo je u okviru ciljeva Fondova i nije odstupalo od geografskog usmjerenja spomenutog u dotičnom pozivu za podnošenje prijedloga s obzirom na to da je situacija u ovim područjima ovisila o mjerama na drugim područjima. Posljedično, Komisija je dosljedno uzimala u obzir prihvatljive i priznate troškove povezane s područjima izvan južne morske granice nakon ocjene završnog potraživanja troškova.

Okvir 5. – Posebne mjere iz 2010.

U kontekstu ovog projekta financiranje vozila upotrebljavanih izvan područja definiranih u izvješću Frontexa o analizi rizika nije bilo opravdano. Posljedično, Komisija je odbacila trošak vozila upotrebljavanih izvan prihvatljivih područja.

45

U pogledu godišnjih programa za 2007. i 2008. mora se naglasiti da kasno donošenje pravne osnove FVG-a i posljedično kasno donošenje višegodišnjih programa FVG-a i godišnjih programa za 2007. i 2008. mnogim državama članicama nije ostavilo drugog izbora osim da se uključe u već predviđene mjere prvih godišnjih programa. U slučaju ozbiljnih nedostataka u provedbi prvih godišnjih programa Komisija i države članice bile bi kritizirane zbog toga što nisu upotrijebile mogućnosti koje nudi Fond, što bi naštetilo ugledu Fonda i ugrozilo njegovo pokretanje. Osim toga, da su države članice čekale da pokrenu postupak javne nabave potreban za nabavu opreme, sredstva dostupna u okviru godišnjih programa za 2007. i 2008. bila bi izgubljena, kako je pretežno bio slučaj u Grčkoj.

46

Nacionalna tijela obično troše svoja financijska sredstva na relevantne projekte u ovom vrlo osjetljivom području i ti projekti stoga imaju europsku dodanu vrijednost s obzirom na to da ta ulaganja služe interesima država članica koje sudjeluju u schengenskom području.

Priroda troškova financiranih iz Fonda nužno ne ograničava dodanu vrijednost povezanih projekata. Mjere financirane u Grčkoj i Italiji sastojale su se od pomoći u upotrebi dodatnih nadzornih kapaciteta, a ne od financiranja troškova koji bi bili redovno nastali u kontekstu koji nije krizni / za koji nisu potrebne hitne mjere.

FVG se u svojim prvim godinama provedbe usredotočio na provedbu dugoročnog cilja izgradnje kapaciteta u državi članici (2007.–2010.). Kasnije je bilo potrebno prilagoditi se pritisku nametnutom kroz kontekst hitnih mjera zbog političkih nemira u području južnog Mediterana i na učinkovit način odgovoriti jačanjem operativne dimenzije Fonda. Stoga je Komisija odlučila poduprijeti pojedine projekte čiji je cilj jačanje sposobnosti nadzora povezane s hitnim situacijama u Italiji i Grčkoj.

U tom kontekstu Komisija vjeruje da se dodana vrijednost Fonda za EU nalazi i u pomoći državama članicama koje se suočuju s kriznim situacijama zbog povećanoga migracijskog pritiska.

47

Činjenica da nacionalni sustavi kontrole i upravljanja ne otkrivaju neprihvatljive izdatke ne znači nužno da te izdatke pokriva nacionalni Fond. Kada Komisija otkrije nedostatke u nacionalnim sustavima upravljanja i kontrole, primjenjuju se financijske korekcije.

Okvir 6. – Nedostatak procjene potreba i neprihvatljivi troškovi

Kupovina 355 vozila bila je u potpunosti opravdana velikim priljevom migranata koji su nastojali ući na talijansko državno područje nakon Arapskog proljeća 2011. (identificirano je 62 692 ljudi, u odnosu na 9 573 u 2009. i 4 406 u 2010.). Ta vozila nisu bila potrebna samo za nadzor obale nego i za sprječavanje sekundarnih kretanja s obalnih područja prema unutrašnjosti i ispunjivanje svih misija povezanih s prijevozom uhićenih državljana trećih zemalja prema prihvatnim centrima, sudovima itd. Naravno, te su misije podrazumijevale upotrebu vozila koja nije strogo ograničena na vanjske granice, ali je potpuno opravdana s obzirom na kontekst hitnosti u kojem uhićenje neregularnih migranata koji su upravo prešli vanjske granice nije predmet redovne provedbe zakona, nego upravljanja granicom i migracijom.

S obzirom na potpuno nepredvidivu prirodu Arapskog proljeća, talijanska nadležna tijela nisu mogla procijeniti potrebu o odgovarajućem broju vozila potrebnom za rješavanje iznenadnog toka neregularnih migranata 2011.

48

Zbog vremenskih ograničenja za donošenje programa nekima od njih nedostajali su pokazatelji SMART. Izrada nacionalnih strategija nije bila pravna obveza koju je FVG uveo za države članice kako bi primile potporu Fonda. Za jednu je državu članicu odabir korisnika Fonda mogao biti bolje dokumentiran, ali to nije utjecalo na učinkovitost Fonda. Komisija je svjesna rizika povezanog s javnom nabavom i prema potrebi primjenjuje financijske korekcije.

49

Obveze/zahtjevi koje je opisao Sud nisu uključeni u pravnu osnovu Fonda za vanjske granice. Treća verzija schengenskog kataloga nije obvezujući instrument kojim bi se za države članice uvela obveza da imaju nacionalnu strategiju za upravljanje vanjskim granicama kako bi primile potporu Fonda za vanjske granice za pripremu višegodišnjeg programa.

50

Države članice odgovorne su za pripremu svojih višegodišnjih i godišnjih programa. Višegodišnji su programi sadržavali tri dijela (stanje u državama članicama, analiza zahtjeva i strategije za postizanje ciljeva) kojima se u većini slučajeva Komisiji omogućilo da razumije situaciju, zahtjeve i strategiju država članica, iako se kvaliteta razlikovala od jedne države članice do druge. Mora se napomenuti da je Frontex proteklih godina razvio model analize rizika CIRAM, koji nije bio dostupan u vrijeme pripreme višegodišnjih programa. Osim toga, s obzirom na to da se situacija u pogledu upravljanja granicom tijekom vremena može promijeniti zbog promjene nepravilnih migracijskih pravaca, pristup je potrebno prilagoditi stvarnosti, što objašnjava reviziju višegodišnjih i godišnjih programa, jer su se tijekom programskog razdoblja pojavile nove potrebe i izmijenili prioriteti. Komisija oduvijek s ostalim službama koje upravljaju fondovima EU-a provjerava komplementarnost pri donošenju godišnjih programa i nisu zamijećeni nikakvi veći problemi s tim u vezi.

51

GU za unutarnje poslove sustavno se savjetovao sa službama Komisije o sadržaju godišnjih programa, smanjujući time rizik od usmjerenosti na slične mjere. Komisija nije primijetila nikakvo dvostruko financiranje istog projekta iz dvaju financijskih instrumenata EU-a.

53

Za pripremu prvih godišnjih programa najodgovornija nadležna tijela nisu imala iskustvo u upravljanju fondovima EU-a. Zadatci odgovornih nadležnih tijela da zahtijevaju od korisnika da se posvete mjerljivim ciljevima pokazali su se teškima u području aktivnosti gdje odgovornost možda nije bila razvijena kao u drugim područjima, zbog razloga zaštite / javne sigurnosti.

54

Iako je Komisija inzistirala na nužnosti da od država članica dobije mjerljive pokazatelje (barem pokazatelje doprinosa), nije zaustavila donošenje prvih godišnjih programa zato što su kod nekih mjera bili izostavljeni mjerljivi pokazatelji, jer bi to bilo neproporcionalno i u svakom slučaju ne bi rezultiralo znatnim poboljšanjem pokazatelja za prve godišnje programe (2007. i 2008.) koji su doneseni zajedno. Unatoč tome, tijekom donošenja godišnjih programa zabilježen je napredak u pogledu pokazatelja koje su države članice uključile od 2012. Na primjer, prvobitni španjolski godišnji programi sadržavali su vrlo malo kvantificiranih pokazatelja, dok su za godišnje programe iz 2012. i 2013. mnogi rezultati i pokazatelji učinka bili kvantificirani, pokazujući mjerljive ciljeve.

55

Za iduće će programsko razdoblje države članice morati obvezno izvijestiti o zajedničkim pokazateljima. Osim toga, posebni pokazatelji za pojedine programe bit će definirani u skladu s posebnostima nacionalnih programa. Izvješćivanje o pokazateljima vodit će se kroz informatički sustav koji je razvila Komisija.

56

Godišnji programi predstavljaju neproporcionalno administrativno opterećenje za države članice i Komisiju unutar razdoblja 2007.–2013. Unatoč tome, Komisija je to namjerno odabrala, jer se s jedne strane moglo brzo odgovoriti na promjenjive situacije na vanjskim granicama, a s druge se strane omogućila bolja kontrola prihvatljivosti mjera s obzirom na novost fonda i neiskustvo odgovornih tijela koji su predstavljali svojstvene rizike.

57

Iskustvo koje su države članice stekle kroz programsko razdoblje 2007.–2013. omogućuje prelazak na okvir upravljanja višegodišnjim programom za razdoblje 2014.–2020. Kako je istaknuo Sud, time će se olakšati provedba nabave velike i sofisticirane opreme koja može biti vrlo dugotrajna.

58

S obzirom na posebnu prirodu korisnika FVG-a (javna tijela nadležna za upravljanje granicama i izdavanje viza) i njihov prilično ograničen broj u svakoj državi članici, u mnogim se državama članicama odabir relevantnih projekata mora centralizirati. Međutim, on se istovremeno često provodio ili odobravao uz sudjelovanje visoke političke razine, čime se jamčila upotreba financijskih sredstava FVG-a za rješavanje najznačajnijih prioriteta i potreba s kojima se suočuju države članice.

59

Fond je raspoređen među različitim javnim subjektima koji su nadležni za upravljanje vanjskim granicama.

S obzirom na sudjelovanje u posebnim i hitnim mjerama, svako odgovarajuće javno tijelo može se izravno prijaviti za financiranje bez uključivanja odgovornoga nadležnog tijela. Stoga se izostanak sudjelovanja drugih talijanskih javnih tijela u tim instrumentima, osim onih koja su institucionalno povezana s odgovornim tijelom, ne bi trebao smatrati isključivanjem ni marginalizacijom, nego značajnom institucionalnom ulogom Ministarstva unutarnjih poslova (u suradnji s drugim javnim subjektima kao što su Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto i Ministarstvo vanjskih poslova) u upravljanju vanjskim granicama.

60

Nakon ocjene relevantnoga završnog izvješća Komisije o provedbi kod tog je projekta otkriveno postupanje suprotno temeljnim načelima Fonda. Prema tome, odnosni troškovi odbit će se iz završne uplate predmetnoga godišnjeg programa FVG-a.

U objema fazama uključenosti Komisije u provedbu FVG-a, odnosno pri donošenju nacionalnih programa i njihovu konačnom zatvaranju, Komisija posvećuje posebnu pažnju tome da su projekti FVG-a koje provode države članice u skladu sa zakonodavstvom EU-a, te da se poštuju temeljna prava.

61

Kupovina patrolnih pasa prvobitno je bila dio istog postupka javne nabave kao i za patrolna vozila. Kada je Grčka shvatila da se te dvije komponente (psi i auti) ne mogu nabavljati zajedno, nastavili su s postupkom za kupovinu vozila, a nabava pasa bila je odgođena.

62

Primjena klauzule o iznimci za nabavu u području obrane i sigurnosti važeća je opcija ako su ispunjeni uvjeti propisani zakonskim okvirom o javnoj nabavi za upotrebu te mogućnosti.

Komisija je državama članicama redovito slala jasne poruke o potrebi da poštuju odgovarajuće pravne okvire i pravilno dokumentiraju razloge zbog kojih su korisnici primijenili pregovarački postupak, a ne otvoreni ili ograničeni postupak. Komisija primjenjuje i korekcije za pojedini projekt ili, prema potrebi, paušalne financijske korekcije kada u kontekstu zatvaranja godišnjih programa otkrije nepravilne postupke javne nabave ili nedostatnu dokumentaciju za opravdanje izbora postupaka, na temelju čega se može otkriti nedostatak u sustavu upravljanja i kontrole. Te su financijske korekcije izračunane prema istim pravilima kao i za strukturne fondove. K tome, strategijom ex-post revizije nadopunit će se napori za smanjenje rizika od zaostalih pogrešaka u prijavljenim rashodima koje nisu otkrivene u vrijeme zatvaranja programa.

63

Komisija redovito provjerava taj problem u fazi zatvaranja i kroz ex-post revizije. Ako se u postupku javne nabave otkriju nepravilnosti, primjenjuju se financijske korekcije.

64

Komisija redovito ukazuje odgovornim tijelima na nužnost provjere zakonitosti postupaka javne nabave u odnosu na ugovore čiji se trošak prijavljuje Fondu. Takve provjere dio su područja primjene provjere upravljanja koju provode odgovorna tijela. Odgovorna tijela sve su svjesnija koliko je važno osigurati da korisnici dostavljaju ispravno dokumentirano opravdanje i prateće obrazloženje kada odabiru manje transparentne postupke, kao što je popratna dokumentacija kojom se opravdava njihov zahtjev za nadoknadu nastalih troškova. Osim toga, dio je posla revizorskog tijela i provjera jesu li postupci javne nabave ispravno primijenjeni.

65

U slučaju nedostatne provjere postupaka javne nabave i/ili primjene neprikladnih postupaka javne nabave postoji rizik dobivanja manje vrijednosti za uloženi novac, zbog čega Komisija posvećuje posebnu pažnju tom problemu i prema potrebi primjenjuje financijske korekcije.

66

Što se tiče izostanka pokazatelja SMART, Komisija priznaje da je unatoč uputama koje je dala državama članicama bilo zaista teško dobiti pouzdane pokazatelje rezultata i učinka zbog razloga objašnjenih u odlomcima 53. i 54. Time se objašnjava i zašto stvarno nije bilo moguće iskoristiti izvješća država članica o pokazateljima uključenima u vrednovanje prvih godišnjih programa za razdoblje 2007.–2010. i da je vrednovanje moralo biti provedeno na temelju ad hoc upitnika poslanog državama članicama za potrebe vrednovanja.

67

Obveze odgovornih tijela u pogledu praćenja nisu se uvijek dovoljno poštovale. Unatoč tome, Komisija je primijetila da se stanje u većini država članica poboljšalo od 2010. Međutim, to je poboljšanje umanjeno zbog toga što su većina korisnika Fonda za vanjske granice javni subjekti koji moraju ispunjivati provjere ministarstva financija kako bi se njihove nabave proslijedile na naplatu iz državne riznice / ministarstva financija (provjera dostavljene opreme, poštovanje naloga itd.).

68

Većina država članica provodi posjete radi praćenja (na licu mjesta), čak i ako se situacija razlikuje od jedne do druge države članice. Za Italiju su te kontrole na licu mjesta, iako su provedene ex-post, predstavljale 50 % ukupnih dodijeljenih sredstava između 2007. i 2012. Za Španjolsku su se od 2010. nadzorni posjeti odvijali redovito.

69

Uspostavljanje informatičkog sustava za evidentiranje pokazatelja nije bilo obvezujuće prema temeljnom aktu u provedbenim pravilima Fonda. Unatoč tome, Komisija je tijekom svojih posjeta radi praćenja potaknula države članice da razviju računalne sustave za evidentiranje podataka o projektima i poticala je razmjenu najboljih praksi u tom području. Na primjer, tijekom zasjedanja odbora općeg programa SOLID 11. svibnja 2012. jedna je država članica predstavila primjer najbolje prakse u tom području (elektroničko upravljanje fondovima) drugim državama članicama.

70

Iako su u nekim slučajevima izvješća koja su primljena iz pojedinih država članica bila ograničena s obzirom na informacije koje su pružala, posebno u odnosu na mjerljive podatke o rezultatima i učincima u okviru projekta, to se poboljšalo dodatnom razmjenom informacija s korisnikom sve dok se ne bi dobile zadovoljavajuće informacije. Predlošci za primjene i završna izvješća izmijenjeni su kako bi se to pitanje riješilo za zajedničke mjere FVG-a i posebne mjere.

72

Iz postupka vrednovanja koji je revidirao Sud stečeno je iskustvo. Posebno je važno iskustvo bilo da je potrebno dati prednost uključenju vanjskog subjekta koji će biti nadležan za cijeli postupak vrednovanja. Ex-post vrednovanja za razdoblje 2011.–2013. stoga će se provesti u okviru potpuno drukčijeg postupka. Osim toga, mjere kojima se izravno upravljalo, a koje nisu bile potpuno uključene u područje primjene vrednovanja bit će uključene u sljedeće ex-post vrednovanje.

Povrh toga, iako su zajednički pokazatelji o kojima su države članice trebale izvješćivati od početka izostali, određivanje pokazatelja postalo je obveznim u vrijeme srednjoročne revizije. Države članice morale su o tim pokazateljima prikupiti podatke od korisnika, čime se objašnjavaju kašnjenja. Za buduće vrednovanje Fonda za unutarnju sigurnost, za vrednovanje će se primjenjivati zajednički pokazatelji i pokazatelji za pojedini program, što će ga učiniti jednostavnijim i djelotvornijim.

73

Izvješća o vrednovanju (koja su poboljšana nakon primjedaba Suda tijekom revizije) sadržavaju kvantitativne podatke, čime se pruža zanimljiv pregled imovine nabavljene ili unaprijeđene uz pomoć Fonda. Međutim, Komisija priznaje da je zbog nedostatka vremena i nedostatnih raspoloživih informacija bilo teško prelaziti okvire opisne analize onoga što su države članice postigle uz pomoć Fonda tijekom prvih četiriju godina primjene. Zbog toga Komisija smatra da se cjelokupni rezultati Fonda mogu djelomično izmjeriti.

Ex-post vrednovanje koje će se provesti 2015. uključivat će detaljno poglavlje o posebnim i zajedničkim mjerama, uzimajući u obzir rezultate razdoblja 2007.–2010.

74

Kašnjenja su se dogodila na razini država članica u dostavljanju izvješća država članica. Komisija je državama članicama morala poslati dodatne provjere i zahtjeve za pojašnjenje, što je uzrokovalo dodatna kašnjenja Izvješće je objavljeno na internetskim stranicama Komisije u svibnju 2014.

Zaključci i preporuke

75

Dodana vrijednost Fonda povezana je s financijskom solidarnošću uspostavljenom kroz države članice koje su suočene s drastično različitim situacijama na svojim vanjskim granicama. Na taj je način Fond stvorio opipljivu solidarnost među zemljama koje su najviše izložene migracijskom pritisku na granicama i zemljama koje su manje izložene. Zahvaljujući mehanizmu za dodjelu sredstava, većina sredstava bila je usmjerena na najviše izložene zemlje (većinom zemlje južnog Mediterana). Osim toga, europska dodana vrijednost zastupljena je i kroz činjenicu da su glavni projekti za schengensko područje bili uspješno podržani kroz Fond (sustavima VIS, SIS II i Eurosur). U pogledu nedostataka koje je otkrio Sud, uglavnom su oni rezultat nedostatna administrativnog kapaciteta u prvim godinama provedbe Fonda u jednoj državi članici, a kod drugih se radilo o nedostatku iskustva odgovornoga nadležnog tijela i korisnika u upravljanju fondovima EU-a, a ne o sustavnim i trajnim nedostatcima. Povezani su i s odgođenim uspostavljanjem Fonda zbog kasnog donošenja pravnih osnova. Prema mišljenju Komisije, situacija Italije i Malte ne može se ocijeniti kao slučaj „ozbiljnih nedostataka“ u upravljanju Fondom.

76

Fond podupire svoje prioritete, odnosno sustav SIS II, VIS i Eurosur. Izostanak pokazatelja SMART za neke programe zbog neiskustva odgovornih tijela u upravljanju fondovima EU-a nije spriječio države članice da upotrebljavaju Fond za potporu prioritetima Fonda. To je postignuto detaljnom provjerom koju je Komisija provela na sadržaju godišnjih programa i odgovarajućih smjernica (posebno od 2010.), što je omogućilo usmjerivanje programskih resursa prema prioritetima Fonda.

Neki višegodišnji programi i prvi godišnji programi zaista su odobreni bez dostavljanja solidnih pokazatelja SMART. Moguće nedonošenje programa samo zbog tog razloga bilo bi krajnje štetno za navedene države članice i za reputaciju Fonda (i Europske unije) te bi se smatralo izrazito birokratskim i neprilagođenim pristupom.

77

Slovenija je razvila integrirani alat za upravljanje Fondom i prikupljanje podataka od početka. To su učinile i druge zemlje s obzirom na to da nije postojala pravna obveza za uspostavljanje takvog sustava. Neki sustavi već postoje u nekim državama članicama.

U pogledu sadržaja ex-post vrednovanja, većina problema koje je Sud primijetio ispravljena je u završnoj verziji.

Preporuka 1.

Komisija smatra da se ova preporuka već provodi u pravnim osnovama novih fondova. Za države članice osigurat će se dodatne smjernice.

Preporuka 2.

Ova je preporuka upućena državama članicama i Komisija je podupire.

79

Komisija uvažava da pravni okvir Fonda koji se odnosi na posebne mjere nije bio dobro osmišljen. Komisija isto tako potvrđuje da Fond, iako pruža mogućnosti za financiranje konzularne suradnje kroz zajedničke mjere, nije ostvario znatne rezultate u tom smislu. Iako se inicijativa za te mjere uglavnom oslanja na države članice, to je uzeto u obzir prilikom razrade nacrta novog Fonda za unutarnju sigurnost kako bi se osigurao dodatni poticaj za uspostavljanje mehanizama konzularne suradnje.

80

Agencija Frontex bit će vrlo usko uključena u provedbu novog Fonda za unutarnju sigurnost. U skladu s pravnom osnovom, s Agencijom će se provesti savjetovanje o nacrtu nacionalnih programa država članica (članak 9.4. Uredbe o granicama Fonda za unutarnju sigurnost) i mjerama za ispravljanje otkrivenih nedostataka u kontekstu vrednovanja schengenskog režima (članak 12.). Podatci Frontexa isto će tako biti ključni za srednjoročnu reviziju financijskih sredstava (članak 8.), a Frontex će imati ključnu ulogu u financiranju posebnih mjera, posebno za opremu koja mora biti raspoloživa za zajedničke operacije. Budući da je rad na nacionalnim programima za razdoblje 2014.–2020. već počeo, Frontex je već uključen u te postupke. Već je uspostavljena i elektronička platforma za razmjenu podataka kako bi se olakšale razmjene dokumenata između Komisije i Frontexa.

Registracija u sustav tehničke opreme Frontexa i stavljanje na raspolaganje opreme za operacije Frontexa regulirani su propisima o Frontexu, a ne u okviru Fonda. Frontex za svoje zajedničke operacije neće sustavno trebati svu opremu koju su kupile države članice uz potporu Fonda za vanjske granice. U Fondu za unutarnju sigurnost oprema koja odgovara operativnim potrebama Frontexa kupovat će se u okviru posebnih mjera i unositi u sustav tehničke opreme Frontexa.

Za opremu Frontexa vidi preporuku 4.

Preporuka 3.

Komisija se djelomično slaže s ovom preporukom. Komisija će promicati zajedničke centre za izdavanje viza i druge oblike konzularne suradnje, kao i obnavljanje, prilagođavanje ili opremanje konzulata. Obnavljanje / opremanje konzulata koji obrade stotine viza dnevno katkad se čini smislenijim od financiranja mjera konzularne suradnje koje se odnose na nekoliko stotina izdanih viza godišnje. Obnavljanje i opremanje velikih konzularnih ureda kako bi mogli brže obrađivati vize na način bolje prilagođen klijentu, uz pomoć najnovije (informatičke) opreme, jednako je važno kao i potpora za projekte konzularne suradnje. Osim toga „opremanje“ se može odnositi i na opremu za sustav VIS, koji je važan prioritet. Neovisno o jačanju konzularne suradnje, države članice trebale bi uvesti novi sustav VIS diljem svijeta uz program za novo uvođenje sustava.

Preporuka 4.

Prva alineja: Iako je preporuka općenito upućena zakonodavcu, Komisija je ne prihvaća. Fond je prvobitno zamišljen kao mehanizam za raspodjelu opterećenja kojim se na najučinkovitiji način podupiru kapaciteti država članica kako bi ispunile svoje uloge i obveze u nadzoru vanjskih granica EU-a. U Fondu za unutarnju sigurnost oprema koja odgovara potrebama Frontexa za njegove operacije, koja će biti kupljena u okviru posebno namijenjene financijske komponente (posebne mjere), morat će se unijeti u sustav tehničke opreme Frontexa.

Druga alineja: Komisija prihvaća ovu preporuku. Već su provedene mjere za provedbu ove suradnje / razmjene informacija u praksi.

Preporuka 5.

Ta je preporuka upućena državama članicama. Izrada sveobuhvatne strategije za vanjske granice prilikom pripreme višegodišnjeg programa FVG-a nije bila obveza koja je proizlazila iz pravne osnove FVG-a ni iz bilo kojega drugog pravnog akta.

Preporuka 6.

Komisija ne prihvaća ovu preporuku. Ipak, Komisija ističe da je Fondom za unutarnju sigurnost (granice i vize) obuhvaćena uvjetovanost i da će financiranje operativne potpore ovisiti o usklađenosti sa schengenskom pravnom stečevinom.

Preporuka 7.

Komisija prihvaća ovu preporuku ne dovodeći u pitanje odgovarajuće uloge Komisije i država članica u podijeljenom upravljanju.

Preporuka 8.

Ova je preporuka upućena državama članicama. Komisija podupire ovu preporuku.

QJ-AB-14-015-HR-E  ISSN 2315-2230

Cilj je Fonda za vanjske granice pomoći državama članicama u osiguravanju jedinstvene, djelotvorne i učinkovite kontrole na njihovim zajedničkim vanjskim granicama.
Sud je revizijom ispitao djelotvornost Fonda za vanjske granice i ostvarenje njegovih ciljeva.
Sud je utvrdio da je Fond za vanjske granice potaknuo financijsku solidarnost usmjeravanjem pomoći na države članice koje snose veći financijski teret.
Međutim, povećanje dodane vrijednosti EU-a bilo je ograničeno, a ukupni se rezultat nije mogao izmjeriti zbog nedostataka u praćenju i ex post evaluacijama. Nadalje, revizijom su utvrđeni ozbiljni nedostatci u upravljanju Fondom u ključnim državama članicama, što može značiti da upravljanje granicama nije odgovarajuće pojačano ondje gdje je to najpotrebnije.