EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014

ISBN 978-92-9207-035-9 (epub)
ISBN 978-92-9207-033-5 (nyomtatott változat)

doi:10.2865/11046

© Európai Unió, 2014

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

A 2. kép bármilyen formában történő felhasználásához vagy sokszorosításához közvetlenül a szerzői jog tulajdonosától kell engedélyt kérni.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•  egy példány: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy
a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•  az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

Előfizetéses kiadványok:

•  az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).

HU
2014

15 SZ.

Különjelentés

A Külső Határok Alap
elősegítette a pénzügyi
szolidaritást, de javítani
kell az eredmények
mérésén, és növelni kell
az uniós többletértéket

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

Tartalomjegyzék

Glosszárium

Összefoglaló

Bevezetés

A Külső Határok Alap

Az EBF és környezete

Szerepek és felelősségi körök

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

Az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt nem lehetett mérni, és egyes tagállamokban a kismértékű felhasználás miatt korlátozott a hatás

A programok és projektek illeszkednek az EBF prioritásaihoz, de az átfogó eredményt nem lehetett mérni

Egyes tagállamokban kismértékű a felhasználás

Jóllehet az EBF elősegítette a pénzügyi szolidaritást, ezen felüli uniós többletértéke korlátozott volt

A kiemelt prioritások megerősítésének rendszere részben nem eredményes

A tagállamok közötti operatív együttműködés támogatása csekély mértékű volt

A stratégiai határátkelőhelyek konkrét hiányosságait kezelő EBF-mechanizmus és a sürgősségi mechanizmus részben eredményes volt

Olyan projekteket támogattak, amelyeket tagállami szinten egyébként is finanszíroztak volna, amelyek esetében hiányzott a szükségletek megfelelő értékelése, illetve amelyek jelentős nem elszámolható költségeket tartalmaztak

Stratégiai és operatív hiányosságok az EBF tagállami és bizottsági szintű programozásában és végrehajtásában

A programokat nem integrálták nemzeti határ-ellenőrzési és vízumügyi stratégiákba…

…és hiányoznak a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók

Az éves programozási követelmények túlzott adminisztratív teherhez és végrehajtási nehézségekhez vezettek

Egyes tagállamok projektkiválasztási eljárásai nem biztosították a tényleges szükségletek kielégítését

A tagállamokban a nem megfelelő közbeszerzési eljárások veszélyeztetik a gondos pénzgazdálkodást

Az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének gyengeségei, valamint a Bizottság és a tagállamok utólagos értékeléseinek súlyos hiányosságai nem teszik lehetővé az Alap általános eredményeinek megfelelő értékelését

A tagállamokban a projektekre vonatkozóan nincs megfelelő monitoring, illetve beszámolás

Az utólagos értékeléseket mind a tagállamok, mind a Bizottság szintjén késedelmek és súlyos hiányosságok jellemzik

Következtetések és ajánlások

Az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt a SMART célkitűzések hiánya és az értékelés súlyos hiányosságai miatt nem lehetett mérni

Az EBF elősegítette a pénzügyi szolidaritást, de további uniós többletértéke korlátozott volt

Stratégiai hiányosságok az EBF programozásában

Hiányosságok az EBF végrehajtásában

Melléklet – Az ellenőrzött projektek

A Bizottság válaszai

Glosszárium

A külső határellenőrzésről, kiutasításról és visszafogadásról szóló schengeni katalógus: Az Európai Unió Tanácsa által kiadott katalógus ajánlásokat és helyes gyakorlatokat tartalmaz, segítve ezzel a schengeni tagállamokat és a schengeni térséghez csatlakozó államokat a schengeni vívmányok helyes alkalmazásában.

Belső Biztonsági Alap (Internal Security Fund, ISF) – Határigazgatás és vízumügy: Az ISF – Határigazgatás és vízumügy a 2014–2020-as időszakra jött létre, ennek része az EBF.

Belügyi Főigazgatóság: Az Európai Bizottságnak a „belügyként” ismert szakpolitikai területért felelős főigazgatósága (DG HOME).

Egyedi fellépések: Az éves munkaprogramon alapuló és közvetlenül a Bizottság által irányított egyedi fellépések célja, hogy a Frontex kockázatelemzésében azonosított, stratégiai határátkelőhelyeken fennálló hiányosságok orvoslásával hozzájáruljanak az európai integrált határigazgatási rendszer fejlesztéséhez.

EMSA: Az Európai Tengerészeti Biztonsági Ügynökség (EMSA) a tengerbiztonságra, a hajók általi szennyezésre és a tengerhajózás biztonságára vonatkozó uniós jogszabályok kidolgozásában és végrehajtásában támogatja az Európai Bizottságot és a tagállamokat. Emellett operatív feladatokat kapott az olajszennyezésre való reagálás, a hajómegfigyelés és a hajók nagytávolságú azonosítása és nyomon követése területén.

eu-LISA: Európai ügynökség, amelynek feladata nagyméretű informatikai rendszerek operatív irányítása a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térségben.

EUROSUR: Az európai határőrizeti rendszer fórumot biztosít a tagállamok határ-ellenőrzési hatóságai közötti, valamint a Frontexszel való információcseréhez és együttműködéshez.

EUSatCen: Az Európai Unió Műholdközpontja a védelem és biztonság területén működő uniós ügynökség, amely műholdképek és más adatok elemzésének biztosítása révén támogatja az Európai Unió döntéshozatalát.

Éves program: Egy tagállamnak a többéves program végrehajtására szolgáló munkaprogramja.

Frontex: Az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség. A Frontex koordinálja a tagállamok jelentős migrációs nyomás alatti határterületeken végzett műveleteit, kockázatelemzést végez, és támogatja a határőrök képzését.

Irányítási és kontrollrendszer: Azon eljárások és gyakorlati rendelkezések összessége, amelyek keretében a tagállamok felhasználják a SOLID-alapokat.

Közösségi fellépések: Az EBF tagállamok közötti együttműködést támogató projekteket társfinanszírozott. A projektek témáit a Bizottság éves munkaprogramja és a pályázati felhívások határozzák meg. A közösségi fellépéseket közvetlenül a Bizottság irányítja, és a tagállamok hajtják végre.

Schengeni értékelések: A Tanács által elvégzett ellenőrzések, amelyek során azt ellenőrzik, hogy helyesen alkalmazzák-e a schengeni vívmányokat. A schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról szóló, 2013. október 7-i 1053/2013/EU tanácsi rendelet elfogadását követően a Bizottság fogja átvenni a vezető szerepet.

Schengeni Információs Rendszer (SIS II): Egy nagyméretű informatikai rendszer, amelyet a schengeni térség egészében a határőrök, valamint a rendőrség, a vám-, vízum- és igazságügyi hatóságok használnak adatok megosztására; ezek az adatok lehetnek például olyan személyekre vonatkozó információk, akik súlyos bűncselekményben vettek részt, vagy akiknek nincs joguk az Unióba belépni vagy az Unióban tartózkodni.

Schengeni térség: Egy 26 európai országból álló térség, amelyek közös határaikon eltörölték az útlevél-ellenőrzést és a határt átlépő személyforgalom ellenőrzését. Ez 22 uniós tagállamból és az Európai Szabadkereskedelmi Társulás (EFTA) négy tagországából áll.

Schengeni vívmányok: a schengeni országok által alkalmazandó schengeni szabályok közös rendszere, beleértve a szárazföldi, tengeri és légi határok (repülőterek) ellenőrzését, a vízumok kiadását, a rendőrségi együttműködést és a személyes adatok védelmét.

SMART célok: Konkrét, mérhető, megvalósítható, releváns és határidős célok.

SOLID program: A „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása – általános program a 2007–2013-as időszakra”, amely négy alapból áll (a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap, az Európai Menekültügyi Alap, az Európai Visszatérési Alap és a Külső Határok Alap). E jelentésben az „Alap” kifejezés a Külső Határok Alapot jelenti.

Uniós többletérték: az az EBF által teremtett érték, amely többletként jelentkezik ahhoz az értékhez képest, amely a tagállamok egyedüli fellépése esetén jött volna létre. Idetartozik a pénzügyi szolidaritás is, amelynek értelmében azok a tagállamok, amelyek az Unió érdekében nehezebb pénzügyi terhet viselnek, nagyobb mértékű támogatásban részesülnek. Uniós többletérték hozható még létre kiemelt uniós prioritások és a tagállamok közötti együttműködés támogatása, illetve a legsürgetőbb problémák kezelése, vagyis a legveszélyeztetettebb határterületekre való összpontosítás révén is.

Vészhelyzeti fellépések: Az EBF olyan projekteket is társfinanszírozott, amelyek célja, hogy támogassák a tagállamokat a külső határoknál jelentkező, sürgős fellépést követelő vészhelyzetek kellően indokolt esetében. A vészhelyzeti fellépéseket közvetlenül a Bizottság irányítja, és a tagállamok hajtják végre.

Vízuminformációs Rendszer (VIS): Egy nagyméretű informatikai rendszer, amely lehetővé teszi a schengeni országok számára a vízumadatok megosztását.

Összefoglaló

I

A Külső Határok Alap (EBF) az EU külső határigazgatást támogató fő pénzügyi eszköze, amelynek összege a 2007–2013-as időszakban 1,9 milliárd eurót tett ki. Az EBF átfogó célja, hogy segítsen a jelenlegi és leendő schengeni országoknak abban, hogy közös külső határaikon egységes, eredményes és hatékony ellenőrzést biztosítsanak.

II

A számvevőszéki ellenőrzés az EBF eredményességével kapcsolatos folyamatokra, az uniós többletértékre és a programok és projektek célkitűzéseinek elérésére összpontosult. Az ellenőrzés során a Számvevőszék a tervezést, a programozást és a végrehajtást, valamint a monitoringot és az értékelést vizsgálta.

III

Az ellenőrzés megmutatta, hogy az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, és elősegítette a pénzügyi szolidaritást. Ezen túlmenően azonban uniós többletértéke korlátozott volt, és az átfogó eredményt az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének gyengeségei, valamint a Bizottság és a tagállamok utólagos értékelésének súlyos hiányosságai miatt nem lehetett mérni.

IV

A tagállami programokat nem integrálták a tagállami határ-ellenőrzési és vízumügyi stratégiákba, és hiányoztak belőlük a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók. A projektkiválasztási eljárások nem biztosították a tagállamok tényleges szükségleteinek kielégítését, a nem megfelelő tagállami közbeszerzési eljárások pedig veszélyeztették a gondos pénzgazdálkodást.

V

A Számvevőszék az ellenőrzés során kulcsfontosságú tagállamokban (Görögország, Spanyolország, Olaszország és – a finanszírozás első éveiben – Málta) súlyos hiányosságokat állapított meg az Alap irányításában. Egyes országokban a kismértékű felhasználás korlátozta az Alap eredményességét. Ezek a hiányosságok azzal a kockázattal jártak, hogy a határigazgatást ott, ahol arra a legnagyobb szükség lenne, nem erősítik meg megfelelően.

VI

A Számvevőszék négy területre összpontosította ajánlásait:

a)Az átfogó eredményekre vonatkozó információk elérhetőségének biztosítása
A tagállamok határozzanak meg mérhető célértékeket az output-, eredmény- és, amennyiben lehetséges, hatásmutatók tekintetében, és a mutatókat a program kezdetétől fogva, megfelelő informatikai rendszerek segítségével rögzítsék. A Bizottság gondoskodjon arról, hogy értékelő jelentése biztosítsa a mögöttes adatok tényeken alapuló és időbeni elemzését az érdekelt felek számára.

b)Az Alap uniós többletértékének fokozása
A Bizottság lássa el a Frontexet az EBF, a Belső Biztonsági Alap és az azt követő eszközök felhasználása tekintetében releváns, átfogó és időszerű információkkal. Tegyék kötelezővé a társfinanszírozott – és a Frontex igényei szempontjából potenciálisan hasznos – eszközöknek a Frontex eszközállományában való nyilvántartásba vételét. Továbbá a tagállamok és a Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszerelése helyett inkább közös vízumkérelmi központok létesítésére és a konzuli együttműködés egyéb formáinak megvalósítására összpontosítsanak.

c)Az EBF integrálása a nemzeti határigazgatási stratégiákba
A tagállamok dolgozzanak ki a közös integrált kockázatelemzési modell segítségével elvégzett kockázatelemzésen alapuló, átfogó nemzeti határigazgatási stratégiákat, és ez legyen az előfeltétele annak, hogy a Belső Biztonsági Alapból és az azt követő eszközökből támogatásban részesülhessenek.

d)Az Alap felhasználásának növelése
Az igazgatási kapacitást, többek között a közbeszerzés tekintetében meg kell erősíteni, különösen a kulcsfontosságú tagállamokban.

Bevezetés

A Külső Határok Alap

01

A Külső Határok Alap (EBF) az Európai Unió (EU) külső határigazgatást támogató fő pénzügyi eszköze, amelynek összege a 2007–2013-as időszakban 1,9 milliárd eurót tett ki¹. Átfogó célja, hogy segítsen a jelenlegi és leendő schengeni országoknak abban, hogy az Európai Unió tagállamainak külső határain egységes, eredményes és hatékony ellenőrzést biztosítsanak.

02

A belső ellenőrzések schengeni térségen belüli eltörlésének következtében bármely állam külső határbiztonsága érinti az összes többi állam határbiztonságát. Az országok különböző földrajzi helyzete miatt a határellenőrzésekkel kapcsolatos felelősségi körök jelentősen eltérnek egymástól. Az EBF célja, hogy pénzügyi szolidaritást hozzon létre a tagállamok között² azon tagállamoknak nyújtott támogatás révén, amelyek számára az Unió külső határainak ellenőrzése súlyos terhet jelent.

03

Az EBF-et jelenleg 28 tagállam használja (lásd: 1. ábra). Az EBF-ben az Egyesült Királyság, Írország és Horvátország kivételével valamennyi uniós tagállam részt vesz³.

04

Az EBF általános célja a következők támogatása:

a)a határellenőrzés hatékony szervezése;

b)a külső határokon a személyek mozgásának hatékony kezelése, összhangban a schengeni vívmányokkal, valamint a tiszteletteljes bánásmód és a méltóság elvével;

c)a vonatkozó uniós jogszabályok egységes alkalmazása;

d)a tagállamok konzuli szolgálatainak javítása harmadik államokban egyrészt a harmadik országbeli állampolgárok uniós tagállamok területére való áramlása, másrészt e tekintetben a tagállamok közötti együttműködés kapcsán.

05

Az EBF külső határigazgatáshoz való hozzájárulását öt prioritásra összpontosítva kell elérni (2. ábra). Ezeket a Bizottság a „stratégiai iránymutatásokban”⁴ határozta meg. A tagállamoknak többéves EBF-programjaikban e prioritások közül legalább hárommal kell foglalkozniuk. A Bizottság mind az öt prioritáson belül meghatározott több, az EU számára különösen fontos területet („kiemelt prioritások”), amelyek tekintetében a tagállamok nagyobb arányú EBF-társfinanszírozásban részesülhetnek (lásd: 9. bekezdés).

1. ábra

Az EBF-ben részt vevő országok

Forrás: Európai Számvevőszék.

2. ábra

Az EBF prioritásai és kiemelt prioritásai

Forrás: A Bizottság 2007/599/EK határozata alapján.

06

A 2007–2010-es időszak kiadásait a 3. ábra ismerteti, prioritásonkénti bontásban. A tagállamok 2011–2013-ra vonatkozó tervei alapján az 1. prioritásra juttatott források várhatóan 37%-ra növekednek, míg a 2. prioritásra juttatott források várhatóan 36%-ra csökkennek, a többi prioritás pedig változatlan marad.

07

Az EBF által finanszírozott intézkedések például: infrastrukturális beruházások a határátkelőhelyeken; a határok menti beavatkozásra szolgáló eszközök (mint például járművek, hajók, repülőgépek) vásárlása; együttműködési kezdeményezések a konzuli szolgálatok területén; a Schengeni Információs Rendszerrel (SIS) és a Vízuminformációs Rendszerrel összefüggő beruházások, személyzeti képzés, kísérleti projektek és tanulmányok.

3. ábra

Az EBF kiadásai a 2007–2010-es éves programokban, prioritásonkénti bontásban¹

¹A végleges kiadásokra vonatkozó, legutolsó rendelkezésre álló adatok a 2010-es éves programra vonatkoznak. A két és fél éves támogathatósági időszak miatt az ezen éves programból származó forrásokat 2012. június végéig lehetett elkölteni, és ezeket ezt követően kellett a tagállamoknak és a Bizottságnak ellenőrizniük. A későbbi éves programokra vonatkozó jelentéseket még nem véglegesítették.

Forrás: Európai Bizottság.

08

Az EBF forrásainak 7,3%-át közösségi fellépésekre különítették el, amelyek főként a tagállamok közötti együttműködést, a vészhelyzeti fellépéseket támogatják (a közösségi fellépések keretében), valamint az olyan egyedi fellépéseket, amelyek a stratégiai határátkelőhelyek hiányosságait orvosolják.

09

Az EBF alapvető hozzájárulása a fellépések teljes költségének 50%-a, illetve a Kohéziós Alapból támogatott országok vagy a „kiemelt prioritású” területek esetén 75%, ami az egyedi fellépések esetében 80%-ra, a közösségi és vészhelyzeti fellépések esetében pedig 90%-ra emelkedik.

10

Az 1. táblázatban tagállamonkénti bontásban szerepelnek a nemzeti programoknak juttatott összegek, valamint a közösségi, vészhelyzeti és egyedi fellépésekre elkülönített összegek. Az EBF legnagyobb kedvezményezettjeinek részesedését a 4. ábra mutatja be.

4. ábra

A tagállamok részesedése az EBF juttatásaiból

Forrás: Európai Bizottság.

1. táblázat

Az EBF-ből juttatott összegek a 2007–2013-as időszakban

| A 2007–2013-as juttatások (euró) | Részesedés az Alap egészéből
Spanyolország | 289 394 768 | 17,92%
Olaszország | 250 178 433 | 15,49%
Görögország | 207 816 755 | 12,87%
Franciaország | 116 220 276 | 7,20%
Németország | 76 099 991 | 4,71%
Lengyelország | 71 787 665 | 4,45%
Málta | 70 441 716 | 4,36%
Románia¹ | 59 467 068 | 3,68%
Magyarország | 59 295 401 | 3,67%
Finnország | 51 264 631 | 3,18%
Szlovénia | 49 532 286 | 3,07%
Bulgária¹ | 38 131 686 | 2,36%
Hollandia | 38 035 209 | 2,36%
Litvánia² | 31 674 480 | 1,96%
Ciprus¹ | 30 017 404 | 1,86%
Észtország | 27 129 191 | 1,68%
Portugália | 23 948 902 | 1,48%
Belgium | 19 944 180 | 1,24%
Svájc¹ | 17 677 832 | 1,09%
Lettország | 16 830 844 | 1,04%
Cseh Köztársaság | 15 853 542 | 0,98%
Ausztria | 13 875 936 | 0,86%
Norvégia¹ | 11 479 299 | 0,71%
Svédország | 10 887 663 | 0,67%
Szlovákia | 8 675 910 | 0,54%
Dánia | 7 874 409 | 0,49%
Luxemburg | 598 220 | 0,04%
Izland¹ | 444 240 | 0,03%
Összesen | 1 614 577 936 | 100,00 %
Közösségi/vészhelyzeti fellépések | 91 214 322 |
Egyedi fellépések | 45 000 000 |
Különleges átutazási rendszer – Litvánia² | 108 000 000 |
Bizottsági technikai segítségnyújtás | 2 794 774 |
Az EBF összesen | 1 861 587 032 |

1Bulgária, Románia, Norvégia, Izland és Svájc 2010 óta vesznek részt az EBF-ben.

2A Litvánia tekintetében feltüntetett összeg nem tartalmazza a különleges átutazási rendszert. A különleges átutazási rendszer az Orosz Föderáció polgárainak a Kalinyingrádi területre irányuló és onnan kiinduló határátlépései miatt elmaradt díjakkal és többletköltségekkel kapcsolatos, és a 2007–2010-es időszakban évi 15 millió eurót, a 2011–2013-as időszakban pedig évi 16 millió eurót tett ki.

Forrás: Európai Bizottság.

Az EBF és környezete

11

A külső határigazgatással kapcsolatos kiadások többségét tagállami szinten finanszírozzák⁵. Külső határaik igazgatásáért a tagállamok a felelősek, a schengeni vívmányok keretében megállapított közös szabályokat alkalmazva. A tagállamok közötti együttműködést az Európai Unió Tagállamai Külső Határain Való Operatív Együttműködési Igazgatásért Felelős Európai Ügynökség (Frontex) koordinálja, amely kockázatelemzéseket és képzéseket is biztosít. Az EBF tehát egy darabja a külső határigazgatás területét alkotó mozaiknak (lásd: 5. ábra).

5. ábra

Szereplők és kapcsolatrendszer a határigazgatás és a vízumügy területén

Forrás: Európai Számvevőszék.

12

Az EBF része a „Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása 2007–2013-as keretprogramnak” (SOLID program), amelyet a Belügyi Főigazgatóság irányít. A SOLID program célja a migrációs áramlások uniós szintű igazgatásának javítása, valamint a közös külső határok integrált igazgatásából és a bevándorlásra és a menedékjogra vonatkozó közös politikák végrehajtásából származó pénzügyi teher megosztásának segítése⁶.

13

Külső tényezők, mint például a közel-múltbeli észak-afrikai zavargások, a világ más tájain zajló politikai és gazdasági válságokkal együtt tömeges migrációs áramlásokat idéztek elő, amelyek jelentős nyomás alá helyezték az EU külső határait. A kutatási és mentési tevékenységek nem tartoznak az EBF prioritásai közé, a határőrizeti járőrszolgálatok során azonban sor kerülhet (és került) az EBF-ből társfinanszírozott eszközök tengeri életmentő célú felhasználására.

Szerepek és felelősségi körök

14

Az EBF végrehajtása főként megosztott irányítás keretében történik⁷. Ezen elvnek megfelelően a finanszírozott intézkedések (operatív és pénzügyi) végrehajtásáért a tagállamok felelősek, míg a költségvetés általános végrehajtásáért továbbra is a Bizottság felel. A Bizottság stratégiai iránymutatásokat fogad el, amelyek meghatározzák az EU programozási keretét. Saját szükségletei alapján minden részt vevő tagállam többéves programot készít, e stratégiai iránymutatások alkalmazásával.

15

A többéves programot éves programokon keresztül hajtják végre. A többéves és az éves programokat is a Bizottságnak kell jóváhagynia. A tagállamok az egyes éves programok befejezése után zárójelentéseket nyújtanak be.

16

A Bizottság felelős annak biztosításáért is, hogy a tagállamok megfelelő irányítási és kontrollrendszerekkel rendelkezzenek, a finanszírozott projektek esetében megfelelő tájékoztatás, nyilvánosság és követővizsgálat legyen biztosított, és az intézkedések összhangban legyenek a többi érintett uniós politikával, eszközzel és kezdeményezéssel, és kiegészítsék azokat.

17

A tagállami végrehajtást a Bizottság az irányítási és kontrollrendszerek leírásainak és az eredmény- és zárójelentéseknek a dokumentumalapú ellenőrzése, valamint ellenőrzési és monitoringlátogatások útján követi nyomon.

18

Az irányítási és kontrollrendszerek a tagállamok szintjén a következőkből állnak⁸:

a)Illetékes hatóság, melynek feladata a többéves program irányítása és végrehajtása. Konkrétan a hatóság többéves és éves programokat nyújt be a Bizottságnak, műveleteket választ ki, és ellenőrzi a végső kedvezményezettek által igényelt költségek elszámolhatóságát⁹.

b)Ellenőrző hatóság, amely ellenőrzéseket végez az irányítási és kontrollrendszerek működésének igazolására¹⁰.

c)Igazoló hatóság, amely igazolja, hogy az elszámolt kiadások megfelelnek a vonatkozó szabályoknak¹¹.

19

A nemzeti társfinanszírozást – a tagállami igazgatási eljárásoktól függően – nemzeti kontrollintézkedések és ellenőrzés hatálya alá vonhatják.

1Az Európai Parlament és a Tanács 2007. május 23-i 2007/574/EK határozata a Szolidaritás és a migrációs áramlások igazgatása általános program keretében a 2007–2013-as időszakra a Külső Határok Alap létrehozásáról (HL L 144., 2007.6.6., 22. o.).

2E terület bevett gyakorlata alapján a „tagállamok” kifejezés e jelentésben az EBF-ben részt vevő országokat jelenti, tekintet nélkül arra, hogy ezek uniós tagállamok vagy társult országok-e.

3Bulgária és Románia 2010 óta vesz részt, három társult országhoz (Izland, Norvégia és Svájc) hasonlóan. Liechtenstein 2012 óta hozzájárulást fizet be az Alapba, de minthogy nincsenek külső határai és konzulátusai, lemondott a részvétel jogáról.

4A Bizottság 2007. augusztus 27-i 2007/599/EK határozata az 574/2007/EK határozatnak a 2007-től 2013-ig terjedő időszakra vonatkozó stratégiai iránymutatások elfogadása tekintetében történő végrehajtásáról (HL L 233., 2007.9.5., 3. o.).

5A tagállamok külső határigazgatással kapcsolatos nemzeti kiadásait illetően nem áll rendelkezésre teljes körű és megbízható információ.

6A SOLID program további elemei az Európai Menekültügyi Alap (ERF), a harmadik országok állampolgárainak beilleszkedését segítő európai alap (EIF) és az Európai Visszatérési Alap. Az EIF és az ERF szerepelt „Az Európai Integrációs Alap és az Európai Menekültügyi Alap eredményesen járul-e hozzá a harmadik országok állampolgárainak integrációjához?” című, 22/2012. sz. számvevőszéki különjelentésben (http://eca.europa.eu).

7Az Alap 7,3%-át irányítja közvetlenül a Bizottság. Az EBF közvetlenül irányított részei közé tartoznak a közösségi fellépések (ezeken belül a vészhelyzeti fellépések) és az egyedi fellépések.

8A 22/2012. sz. számvevőszéki különjelentés megállapította, hogy a három hatóságból álló struktúra aránytalanul nagy adminisztratív teherrel járt. A 2014–2020-as bel- és igazságügyi alapok tekintetében a Bizottság az igazoló hatóság elhagyását javasolta.

9Az 574/2007/EK határozat 28. és 29. cikke.

10Az 574/2007/EK határozat 32. cikke.

11Az 574/2007/EK határozat 31. cikke.

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

20

A fő ellenőrzési kérdés annak értékelésére irányult, hogy az EBF eredményesen járul-e hozzá a külső határigazgatáshoz. A fő kérdés a következő alkérdésekre tagolódott:

a)A programok és projektek eredményesen támogatták-e az EBF külső határigazgatási prioritásait?

b)Az EBF biztosított-e pénzügyi szolidaritást a tagállamok között, kezelte-e az Alap kiemelt prioritásait, és ezek révén járt-e uniós többletértékkel?

c)Az EBF programozási és végrehajtási eljárásai hozzájárultak-e az Alap eredményességéhez?

d)A tagállamok és a Bizottság megfelelően alkalmazzák-e a monitoringot és az értékelést az EBF eredményességének javítására?

21

Az ellenőrzés a következőket ölelte fel:

a)az EBF megosztott irányításában a tagállamok által irányított és végrehajtott részek;

b)a Bizottság által közvetlenül irányított és a tagállamok által végrehajtott közösségi fellépések (köztük a vészhelyzeti intézkedések) és egyedi fellépések.

22

Az ellenőrzés az EBF eredményességével kapcsolatos folyamatokra, az uniós többletértékre és a projektek és programok célkitűzéseinek elérésére összpontosult. A Számvevőszék törekedett az EBF-ből finanszírozott intézkedések kialakításának, programozásának és végrehajtásának, valamint monitoringjának és értékelésének a vizsgálatára. Az ellenőrzés során a Számvevőszék nem végezte el a tagállamok irányítási és kontrollrendszereinek részletes elemzését¹², és nem vállalkozott az EBF-ből finanszírozott intézkedések révén elért hatás közvetlen mérésére sem, hanem értékelését a tagállamok és a Bizottság monitoring- és értékelési adataira alapozta.

23

Az ellenőrzés a következőkön alapult:

a)a többéves és éves programokra vonatkozó zárójelentések (a 2007–2010-es programokat felölelve) és az öt kiválasztott tagállam¹³ értékeléseihez való hozzájárulások dokumentumalapú ellenőrzése; a források elosztásáról szóló bizottsági jelentések, a Bizottság elért eredményekről szóló köztes jelentése és utólagos értékelésének tervezete; a Tanács dokumentumai, valamint kiválasztott Frontex-tanulmányok és -dokumentumok;

b)interjúk és helyszíni információgyűjtés a Bizottság, valamint az illetékes hatóságok és a végső kedvezményezettek szintjén, az öt kiválasztott tagállamban. A Számvevőszék más érdekelt felekkel is folytatott interjúkat, így például a schengeni értékelések¹⁴ esetében a Tanáccsal, a Frontexszel és az Európai Unió Alapjogi Ügynökségével;

c)31 befejezett projekt helyszíni ellenőrzése a kiválasztott tagállamokban, a 2007–2010-es időszak éves programjait lefedő, szakmai megítélésen alapuló (nem véletlenszerű) minta vizsgálatával;

d)hét, közvetlenül a Bizottság által irányított befejezett projekt¹⁵ dokumentumalapú ellenőrzése a 2007–2011-es időszak éves munkaprogramjait lefedő, szakmai megítélésen alapuló (nem véletlenszerű) minta vizsgálatával (lásd: Melléklet);

e)egy külön ellenőrzés¹⁶, amelyre az egyik kiválasztott tagállamban (Spanyolországban) került sor, és amely érintette az EBF-et.

24

Az ellenőrzéskor ismertek voltak a 2014–2020-as finanszírozási időszakra vonatkozó bizottsági javaslatok, amelyek az EBF utódjaként létrehozzák a Belső Biztonsági Alapot, amelynek célja pénzügyi támogatás nyújtása a külső határok és a vízumkibocsátások igazgatásához¹⁷. A javaslatok mind a tartalmat, mind pedig az irányítási és kontrollrendszert érintő változásokat tartalmaznak. A Számvevőszék adott esetben figyelembe vette e javaslatokat az ellenőrzés során.

12A SOLID-alapok irányítási és kontrollrendszere a 22/2012. sz. különjelentésben szerepelt.

13Görögország, Spanyolország, Olaszország, Málta és Lengyelország. A tagállamok kiválasztása az EBF-ből juttatott összegeken, a bizottsági ellenőrzésekből és monitoringjelentésekből származó információkra, valamint a Frontextől származó információkra épülő kockázatértékelésen, továbbá annak szükségességén alapult, hogy egyensúlyt találjunk a külső határokat tekintve legfontosabb, a földközi-tengeri térségben és a keleti határon található kockázati területek között, mivel az EBF körülbelül 60%-át a déli határ (mediterrán térség és a Spanyolországhoz tartozó Kanári-szigetek), hozzávetőlegesen 25%-át pedig a keleti határ kapja. A kiválasztott tagállamok együttesen az EBF-ből juttatott teljes összeg 55%-át képviselik.

14A schengeni értékelések arra vonatkozó ellenőrzések, hogy a jelenlegi és leendő schengeni országok helyesen alkalmazzák-e a schengeni szabályokat. A schengeni értékeléseket a Tanács végezte el kormányközi eljárásként. A schengeni vívmányok alkalmazását ellenőrző értékelési és monitoringmechanizmus létrehozásáról és a végrehajtó bizottságnak a Schengent Értékelő és Végrehajtását Felügyelő Állandó Bizottság létrehozásáról szóló 1998. szeptember 16-i határozatának hatályon kívül helyezéséről szóló, 2013. október 7-i 1053/2013/EU tanácsi rendelet (HL L 295., 2013.11.6., 27. o.) elfogadása alapján a Bizottság veszi majd át a vezető szerepet.

15Három, vészhelyzeti fellépésbe tartozó projekt, két másik, közösségi fellépésbe tartozó projekt és két, egyedi fellépésbe tartozó projekt.

16A Számvevőszék 2013-as megbízhatósági nyilatkozatának keretében.

17Az Európai Parlament és a Tanács 2014. április 16-i 515/2014/EU rendelete a Belső Biztonsági Alap részét képező, a külső határok és a vízumügy pénzügyi támogatására szolgáló eszköz létrehozásáról és az 574/2007/EK határozat hatályon kívül helyezéséről (HL L 150., 2014.5.20., 143. o.).

Észrevételek

25

A Számvevőszék négy részben ismerteti fő ellenőrzési megállapításait. Az első rész bemutatja, hogy az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, de az átfogó eredmény nem volt mérhető. A második rész arra összpontosít, hogy az EBF elősegítette-e a pénzügyi szolidaritást, és járt-e uniós többletértékkel. A harmadik rész a programozást és a végrehajtást taglalja. Végezetül a negyedik rész a monitoringgal és az értékeléssel foglalkozik.

Az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt nem lehetett mérni, és egyes tagállamokban a kismértékű felhasználás miatt korlátozott a hatás

A programok és projektek illeszkednek az EBF prioritásaihoz, de az átfogó eredményt nem lehetett mérni

26

A többéves programok és az éves programok az öt kiválasztott tagállamban általában összhangban voltak mind az öt EBF-prioritással, és hozzájárultak azokhoz (2. ábra). Tekintettel azonban az e tagállamokban folyó monitoring gyengeségeire, valamint a tagállami és a bizottsági utólagos értékelések súlyos hiányosságaira (lásd: 71–73. bekezdés), a Számvevőszéknek nem volt lehetősége arra, hogy megfelelően értékelje az Alap által összességében elért eredményt.

27

A legtöbb ellenőrzött projekt támogatta az EBF prioritásainak elérését. Az öt kiválasztott tagállamban a helyszínen ellenőrzött 31 projektből (lásd: Melléklet) öt csak részben támogatta az EBF prioritásait (vagy mert nem támogatható projektköltségeket tartalmaztak¹⁸, vagy mert nem lehetett megállapítani, mennyiben releváns az adott kiadás az EBF szempontjából)¹⁹. Egy további projekt²⁰ szembement az EBF céljaival²¹, mivel nem felelt meg a tiszteletteljes bánásmód és a méltóság elvének (lásd: 60. bekezdés).

28

A legtöbb projekt elérte a kívánt outputot, de nem határoztak meg mérhető célokat és mutatókat (lásd: 52–54. bekezdés), és a jelentések nem bizonyították megfelelően az elért eredményt és hatást (az output-, eredmény- és hatásmutatók példáit lásd: 6. ábra).

6. ábra

Példák az output-, eredmény- és hatásmutatókra

Forrás: Az Európai Számvevőszék példái a Bizottság modellje alapján, amelyben az eredményekre angolul az outcome kifejezést használják.

Egyes tagállamokban kismértékű a felhasználás

29

A 2007–2010-es időszakban az EBF nemzeti programjainak átlagos végrehajtási aránya 87,6% volt. Néhány tagállamban azonban problémák álltak fenn (7. ábra). Különösen Görögország esetében volt ez a helyzet, ahol a tervezés és a végrehajtás olyan mértékben kudarcot vallott, hogy az EBF-ből juttatott összegnek mindössze 43%-át hajtották csak végre²².

7. ábra

Az EBF felhasználási aránya a 2007–2010-es időszakban

Forrás: A Bizottság által az utólagos értékelés keretében végzett számítás, mind a lezárt programok, mind pedig – amennyiben a programokat még nem zárták le – a tagállami becslések alapján. Bulgária, Izland, Norvégia és Románia csak a 2010-es éves programról szolgáltatott adatokat. Dánia és Lengyelország nem szolgáltatott adatot a 2010-es program végrehajtására vonatkozóan. Ciprus és a Cseh Köztársaság felhasználási arányai még nem voltak véglegesek. Dánia nem adott meg a teljes költségvetésre vonatkozó felhasználási arányt. Luxemburg és Svájc tekintetében nem állnak rendelkezésre adatok. A görögországi adat az ország éves programjainak zárójelentésein alapul.

Jóllehet az EBF elősegítette a pénzügyi szolidaritást, ezen felüli uniós többletértéke korlátozott volt

30

A Számvevőszék törekedett annak megállapítására, hogy az EBF elérte-e a pénzügyi szolidaritás elősegítésére vonatkozó célját. Igyekezett bizonyítékokat találni arra is, hogy az EBF nyújtott-e ezen felüli uniós többletértéket, például a kiemelt prioritásokra való összpontosítás (lásd: 2. ábra), a tagállamok közötti együttműködés támogatása vagy a legsürgetőbb problémák célbavétele révén.

31

Az EBF-ből juttatott összegek egyértelműen segítettek az Unió közös külső határai integrált igazgatásának bevezetéséből adódó tagállami pénzügyi terhek egyenletes elosztásában. A viszonylag nagyobb terhet viselő tagállamok magasabb EBF-támogatásban részesülnek (lásd: 4. ábra). A Számvevőszék azonban megállapította, hogy ezenfelül az EBF uniós többletértéke, a következők miatt, korlátozott volt:

a)a kiemelt prioritások megerősítésének rendszere részben eredményes;

b)a tagállamok közötti operatív együttműködés támogatása csekély mértékű volt;

c)a stratégiai határátkelőhelyek konkrét hiányosságainak orvoslására létrehozott mechanizmusokat rosszul alakították ki, és a vészhelyzetek kezelésének mechanizmusai csak részben voltak eredményesek;

d)egyes vizsgált projektek esetében megállapítható volt, hogy olyan programokat és projekteket támogattak, amelyeket tagállami szinten egyébként is finanszíroztak volna, amelyek esetében hiányzott a szükségletek megfelelő értékelése, illetve amelyek jelentős nem elszámolható költségeket tartalmaztak.

1. fénykép

Az olasz parti őrség három, Lampedusában (Olaszország) működő, az EBF-ből társfinanszírozott 300-as kategóriájú, időjárástól függetlenül üzemeltethető mentőhajója

Forrás: Európai Számvevőszék.

A kiemelt prioritások megerősítésének rendszere részben nem eredményes

32

A Bizottság stratégiai iránymutatások segítségével határozta meg az EBF tagállamokban történő felhasználásának uniós többletértéket létrehozó prioritásait, valamint kiemelt prioritásait, és erre vonatkozóan ösztönzőket biztosított. A kiemelt prioritásokat – így például a SIS-t, a VIS-t (1. háttérmagyarázat), a konzuli együttműködést és az EUROSUR-t – támogató projektek magasabb társfinanszírozási arányra voltak jogosultak. Ez az ösztönző azonban (a standard 50% helyett 75%) a Kohéziós Alapból támogatott 15 országban²³ (amelyek az EBF-ből juttatott összegek hozzávetőlegesen 60%-át kapják) nem eredményes, mert ezek egyébként is 75%-os társfinanszírozásban részesülnek. Egyes tagállamok (Spanyolország és Málta) megerősítették, hogy a kiemelt prioritások nem játszottak szerepet programjaik kialakításában.

33

Ezen túlmenően a Bizottság 12 kiemelt prioritásból hármat nem egyértelműen fogalmazott meg²⁴, illetve ezek gyakorlati szempontból nem voltak megfelelőek, ami tovább korlátozta, hogy uniós többletértéket hozhassanak létre. A 2011-es éves programoktól kezdve a Bizottság próbálta az EBF-ből történő finanszírozást a kiemelt prioritásokra összpontosítani, de monitoring hiányában nincs bizonyíték arra, hogy ez növelte volna azok használatát.

34

A kiemelt prioritások használatának monitoringjára szolgáló rendszer és bizottsági szinten a megbízható és megfelelő utólagos értékelés hiánya miatt azonban a Számvevőszék nem tudta meghatározni a „magas” uniós többletértékkel rendelkező intézkedésekhez nyújtott támogatás teljes mértékét.

A tagállamok közötti operatív együttműködés támogatása csekély mértékű volt

35

Két olyan területen, ahol az EBF a tagállamok közötti együttműködést volt hivatott támogatni, azaz a konzuli együttműködés és a Frontex-műveletek területén, korlátozott eredményeket sikerült elérni.

  1. háttérmagyarázat

Az EBF hozzájárulása a SIS II-höz és a VIS-hez

A monitoring hiánya ellenére a Számvevőszék bizonyítékot talált arra, hogy az EBF hozzájárult a SIS II és a VIS informatikai rendszerek létrehozására vonatkozó kiemelt prioritásokhoz. E projektek helyszíni ellenőrzése során a Számvevőszék megállapította, hogy az EBF-támogatást a tagállami rendszerek fejlesztése szempontjából döntő jelentőségűnek ítélték²⁵. Az uniós szintű informatikai rendszerek késedelmei és változásai²⁶ mindazonáltal kihatottak az EBF hatékonyságára és eredményességére, mivel a módosításokat végre kellett hajtani, és a beszerzett eszközöket nem lehetett felhasználni²⁷.

36

Az EBF-nek (3. prioritásán belül) a konzuli együttműködés, különösen a közös vízumkérelmi központok fejlesztésének finanszírozására irányuló célját a közösségi fellépések keretében alkalmazott 90%-os társfinanszírozási arányok ellenére csak korlátozott mértékben sikerült elérni. Mindössze két közös vízumkérelmi központot finanszíroztak (egy példa található a 2. háttérmagyarázatban), és csak egy tagállam (Franciaország) tervezett konzuli együttműködési projektet az együttműködés más formáin keresztül (pl. közös elhelyezés vagy kiszervezés). A tagállamok az EBF-et inkább saját – gyakran ugyanazon országban található – nemzeti konzulátusaik felújítására, átalakítására és felszerelésére használták fel. Az EBF ilyen módon történő felhasználása révén nem használták ki a méretgazdaságosságot és a tagállamok közötti együttműködésből fakadó előnyt a vízumigénylési eljárások javításához, illetve a vízumcsalások megakadályozásához.

37

A Frontex által koordinált műveleteknek a rendelkezésére álló eszközök számának növelése révén történő támogatása a második együttműködési terület, ahol az EBF csak korlátozott hatást gyakorolt. A stratégiai iránymutatások tartalmaznak egy olyan kiemelt prioritást, amelynek célja a Frontex operatív kapacitásának megerősítése. Az ösztönző mechanizmus azonban – a többi kiemelt prioritáshoz hasonlóan – csekély hatást ért el (lásd: 32. bekezdés), és az eredmények mérésére sem került sor.

38

A Számvevőszék ellenőrizte, hogy az EBF-ből társfinanszírozott eszközök szerepelnek-e a Frontex eszközállományában. Ez segítené a Frontexet a (közös) műveletek általa történő tervezésében és végrehajtásában (3. háttérmagyarázat). Noha számos, az EBF-ből társfinanszírozott eszköz alkalmas lenne a Frontex küldetéseihez, nincs olyan jogi kötelezettség, amelynek alapján az EBF-ből társfinanszírozott eszközöket nyilván kellene tartani az eszközállományban. A Számvevőszék megállapította, hogy egy 16 repülőgépből és járőrhajóból álló mintából csak két eszközt vettek ilyen módon nyilvántartásba. Ez csökkenti a Frontex lehetőségeit arra, hogy (közös) műveleteket tervezzen és hajtson végre.

  2. háttérmagyarázat

„Maison Schengen” közös vízumkérelmi központ Kinshasában (Kongói Demokratikus Köztársaság)

A két közösségi fellépés keretébe tartozó projekt (2007 és 2009, összesen 845 704 euró EBF-támogatással) révén finanszírozott belga–portugál kezdeményezés célja az első schengeni közös vízumkérelmi központ létrehozása volt. Az ügyintézéssel kapcsolatos háttérfeladatok elvégzéséért továbbra is az egyes részt vevő tagállamok felelnek. A kérelmezési folyamatokat azonban központosítják, lehetővé téve több tagállam számára az erőforrások összevonását és megosztását. Ez a központosítás elősegíti a vízumkérelmezők jobb, hatékonyabb és humánusabb fogadását, valamint a „vízum-shopping”²⁸ és a csalás elleni küzdelmet. 2013 végén a központ 17 schengeni országot képviselt.

  3. háttérmagyarázat

Frontex-műveletekhez eszközök rendelkezésre bocsátása (példa helyes gyakorlatra)

A Számvevőszék mintájában szereplő, a Frontex eszközállományában nyilvántartásba vett két eszköz a máltai fegyveres erők repülőgépe volt.

Annak ellenére, hogy maga is rendszeres migrációs nyomással néz szembe, Málta az EBF révén beszerzett egyik határőrizeti repülőgépét 90 órára rendelkezésre bocsátotta egy Spanyolországban 2012 októberében végrehajtott közös Frontex-művelethez.

2. fénykép
EBF-társfinanszírozású merevszárnyú tengeri járőrrepülőgép – célja a máltai fegyveres erők határ-ellenőrzési képességeinek növelése

© Máltai fegyveres erők.

39

Ezenkívül a Bizottság jogi kötelezettsége és a Frontex kérései ellenére a Frontex 2013 júniusáig nem kapott a Bizottságtól semmilyen tájékoztatást az Alap felhasználásáról (így például a beszerzett eszközökről), ami tovább korlátozta mind a tervezési és operatív lehetőségeit, mind az operatív költségek kettős finanszírozásának megakadályozását célzó ellenőrzéseit.

40

A 2014–2020-as időszakra a Bizottság azt javasolta, hogy a tagállami programokon belül csak két prioritást ösztönözzenek, az uniós társfinanszírozás 90%-ra történő emelésével és további források biztosításával. Az egyedi fellépéseket eltörlik. Az ösztönzendő prioritások azok a prioritások, amelyek esetében a Számvevőszék korlátozott uniós többletértéket állapított meg, vagyis a konzuli együttműködés és az Alap hozzájárulása a Frontex-műveletekhez. Jóllehet tervezik a Frontexnek az Alap irányításába történő fokozott bevonását, a megosztott és a közvetlen irányítás keretében történő programvégrehajtás terén nem tervezik az Ügynökség és a Bizottság közötti átfogó információcserét. Ezen túlmenően továbbra sincs olyan általános kötelezettség, amelynek alapján az EBF-ből finanszírozott eszközöket szerepeltetni kellene a Frontex műszakieszköz-állományában.

A stratégiai határátkelőhelyek konkrét hiányosságait kezelő EBF-mechanizmus és a sürgősségi mechanizmus részben eredményes volt

41

Az EBF lehetséges európai többletértékének egyik eleme, hogy lehetőséget ad a legsürgetőbb problémák kezelésére (ezek jellemzően a legveszélyeztetettebb határterületek vagy általános vészhelyzetek). Annak megítéléséhez, hogy az EBF mechanizmusa mennyire hatékonyan reagált a vészhelyzetekre és orvosolta a stratégiai határátkelőhelyeken a konkrét hiányosságokat, a Számvevőszék megvizsgálta az EBF vonatkozó finanszírozási folyamatait. Az ellenőrzésből az derült ki, hogy az egyedi fellépéseket arra használták, hogy egyszerűen „megfejeljék” a tagállamok éves programjait. A tagállamok és a Bizottság nem biztosították a koordinációt az EBF e különböző részei között, aminek következtében nem volt áttekinthető, hogy milyen projektet, hol és miért finanszíroznak.

42

A Számvevőszék megállapította továbbá, hogy a vészhelyzeti fellépések egy részét nem vészhelyzetben használták fel, vagy nem megfelelően irányították (lásd: 4. háttérmagyarázat).

  4. háttérmagyarázat

Részben eredményes a vészhelyzeti finanszírozás rendszere a külső határokon

1. eset: Olyan intézkedések támogatása, amelyek esetében nem állt fenn vészhelyzet

A 2011-es vészhelyzeti fellépéseket nyolc, kb. 7,5 millió euró összértékű projekt esetében teljes mértékben arra használták, hogy támogassák a tagállamokat a SIS II fejlesztés végső szakaszaiban, noha az a projekt 2001-ben kezdődött. Egy esetben ráadásul a kiadás finanszírozását a tagállam már biztosította.

2. eset: Példa a vészhelyzeti projektek nem megfelelő irányítására

A 2010-es vészhelyzeti fellépések három, mintegy 4 millió euró összeggel támogatott, olaszországi projektből álltak, amelyek célja az arab tavasz miatti migrációs beáramlás kezelése volt; e projektekből a Számvevőszék kettőt ellenőrzött. Az egyik projekt célja a migránsok belső szállításának finanszírozása volt²⁹. A pályázat nem tartalmazott semmilyen utalást a szállítandó migránsok számára, ami lehetetlenné tette az ár-érték arány értékelését. A szállított migránsok tényleges számáról nem számoltak be, és ezt csak a Bizottság külön kérését követően nyújtották be, a szállítási időre vonatkozóan meghatározott célértékekre vonatkozó információk és bármilyen egyéb olyan részlet nélkül, amely lehetővé tette volna a projekt értékelését. Ezen túlmenően a projektköltségvetésnek csak a felét használták fel, és erre vonatkozóan a projekt zárójelentésében semmilyen magyarázattal nem szolgáltak. A másik ellenőrzött projekt³⁰ esetében szintén hiányoztak a számszerűsíthető célértékek és a megfelelő beszámolás.

43

Az EBF keretében évente 10 millió euró állt rendelkezésre a stratégiai határátkelőhelyeken tapasztalt hiányosságok orvoslását célzó projektekre. A Bizottság EBF-javaslata nem tartalmazta, hanem a Tanács illesztette be ezeket az egyedi fellépéseket. A projektek kiválasztásának folyamata hosszadalmas volt, a végrehajtási időszakot (hat hónap) pedig messze túl rövidre szabták a speciális eszközök – például helikopterek – beszerzését magukban foglaló projektekhez mérten, ami kis felhasználási arányt eredményezett. Görögország például szükségletei ellenére a 2008–2010-es egyedi fellépési programok keretében a 11 jóváhagyott projektből kilencet nem tudott végrehajtani. A részletesen ellenőrzött két olasz egyedi fellépés keretében megvalósított projekt esetében a Számvevőszék megállapította, hogy egyes elemeket a határterületeken kívül használtak fel, más elemek pedig teljességgel kívül estek az EBF hatókörén (lásd: 5. háttérmagyarázat).

  5. háttérmagyarázat

A határterületen kívül alkalmazott egyedi fellépések

A Számvevőszék a 2009-es, illetve a 2010-es egyedi fellépések közül egy-egy projektet vizsgált meg. Mindkét projektet az olasz belügyminisztérium hajtotta végre, az eszközök végfelhasználója pedig a rendőrség volt.

2009-es egyedi fellépések: Az olasz déli tengeri határokon használandó járművek hat hónapos bérlete

A projekt arra a pályázati felhívásra jött létre, amely a területi hatályt a következőképpen határozta meg: „Olaszország tengeri határa (Földközi-tenger és Szicíliai-tenger)”. A támogatási kérelem értelmében a projekt „növelni fogja a határőrizeti tevékenység eredményességét a földközi-tengeri térség középső részének kikötői területein és partvonala mentén”. Ennek ellenére mind a 137 gépkocsit az egészen északon – Torinóban, Milánóban és Bolognában – található azonosítási és kiutasítási központokba (C.I.E.) szállították, és azok nem vettek részt a külső határ őrizetében. A Bizottság mégis jóváhagyta a költségeket (950 688 euró végleges támogatási összeggel).

2010-es egyedi fellépések: Határ menti járőrözés

A projekt keretében rendőrségi járműveket kívántak beszerezni (a kérelem nem következetes abban a tekintetben, hogy mennyi gépkocsit szereznének be és milyen célból) az Olaszország déli részén található tengeri határokon és különösen a délnyugati partvonal mentén történő járőrözéshez. A járműveket azonban a C.I.E. és a C.A.R.A.³¹ (menekültügyi központ) közelében használták. A zárójelentés értékelésében a Bizottság megjegyezte, hogy a projekt keretében beszerzett 43 járműből 22 jármű elosztása nem volt összhangban a pályázati felhívás területi hatályával, mivel azokat (lásd fent) a C.I.E. és C.A.R.A. központokban, illetve azok környékén használták. A kapcsolódó költségeket (337 405 euró) ezt követően a Bizottság nem elszámolhatónak minősítette (az 1 192 559 euró összegből végleges támogatási összegként 560 259 eurót hagytak jóvá).

44

Tekintettel a jogszabályban szereplő eredendő tervezési korlátozásokra és a végrehajtási problémákra, a Bizottság úgy döntött, hogy 2013-ban nem hajt végre egyedi fellépéseket.

Olyan projekteket támogattak, amelyeket tagállami szinten egyébként is finanszíroztak volna, amelyek esetében hiányzott a szükségletek megfelelő értékelése, illetve amelyek jelentős nem elszámolható költségeket tartalmaztak

45

A Számvevőszék megállapította, hogy a Számvevőszék mintájában szereplő öt tagállamból kettőben (Görögország és Spanyolország) sok projektet tagállami szinten már finanszíroztak vagy egyébként is finanszíroztak volna abban az időpontban, amikor azokat felvették az éves programba. Ugyanez volt a helyzet a három ellenőrzött vészhelyzeti fellépés egyikével is, amelynek esetében a projektkérelemben már szerepelt, hogy a tagállam elkülönítette a költségvetést a projekt teljes mértékben történő finanszírozására. Noha az Alap szabályai lehetővé teszik ezt a gyakorlatot, és ez növeli a felhasználási arányt, a tagállamok nemzeti kiadásainak az uniós forrásokkal való kiváltása veszélybe sodorhatja az uniós többletértéket. A fent ismertetett esetekben egyáltalán nem volt uniós többletérték.

46

A Számvevőszék mintájában szereplő három tagállamban (Görögország, Olaszország és Lengyelország) bizonyos projektek uniós többletértékét nem lehetett megállapítani, mivel hiányzott azoknak a szükségleteknek a megfelelő értékelése, amelyeket a projektekkel szándékoztak megoldani. Két tagállamban (Görögország és Olaszország) az Alap korlátozott uniós többletértékkel rendelkezett, mivel egyes projektek működési támogatásból – például az eszközökhöz szükséges üzemanyag és fogyóeszközök támogatásából – álltak, nem pedig a tagállam kapacitását építették a külső határigazgatás területén. Az ilyen költségek támogatása ugyan megengedett és vészhelyzetben indokolt is lehet, az Alap rendeltetése mégis elsősorban a kapacitásépítés támogatása³², pl. az infrastruktúrán vagy eszközök beszerzésén keresztül, nem pedig a működési költségek finanszírozása.

47

Az EBF uniós többletértékét egyes ellenőrzött projektek esetében tovább korlátozza a nem elszámolható költségek magas összege, amelyek vagy olyan kiadásokból erednek, amelyek nincsenek összhangban az Alap prioritásaival, vagy olyan eszközök támogatásából, amelyek nem úgy vagy nem ott működnek, ahogyan vagy ahol kellene. Ezeket a szabálytalanságokat a tagállami irányítási és kontrollrendszerek a Számvevőszék által megállapított legtöbb esetben nem tárták fel (a 45–47. bekezdésekkel kapcsolatos példákhoz lásd: 6. háttérmagyarázat).

  6. háttérmagyarázat

Példák kis vagy nem ismert uniós többletértékkel rendelkező projektekre

Már finanszírozott projektek támogatása

Egy 75 rendőrjárőr- és utasszállító jármű beszerzésére irányuló görög projektet 2011 márciusában szerepeltettek Görögország felülvizsgált 2009-es éves programjában, miután a járműveket a tagállami költségvetésből vásárolták meg és finanszírozták.

A szükségletek felmérésének hiánya és nem elszámolható költségek

Olaszországban a Számvevőszék egy olyan projektet ellenőrzött (a 2010-es éves programban), amelynek keretében 355 operatív járművet szereztek be a Guardia di Finanza (pénzügyőrség) számára a bevándorlók tengeri határokon történő felderítésével és azonosításával kapcsolatos feladat ellátásához. A végső kedvezményezett nem tudta teljes mértékben igazolni, hogy hogyan határozták meg a szükséges járművek számát, és a járműveket milyen alapon osztották szét a különböző egységek között. A projekt keretében megvásárolt járművek száma elsősorban azért nőtt, mert többletforrások álltak rendelkezésre. A Számvevőszék megállapította, hogy a gépkocsikat a „szokásos” rendőrségi munkához is használják.

Tekintve, hogy a 355 jármű esetében hiányzott a szükségletek felmérése, és hogy Olaszország a 2007–2010-es éves programok keretében összesen 1084 járművet szerzett be, fennáll annak a kockázata, hogy az EBF-forrásokat olyan projektekre fordítják, amelyek nem felelnek meg az EBF prioritásainak, a sürgős szükségleteket pedig nem elégítik ki.

Egy másik olasz projekt esetében, amelyet a közép- és észak-olaszországi rendőrségi hivatalok közötti szoftver- és optikaikábel-infrastruktúra bővítése céljából indítottak el, a Számvevőszék ellentmondásos információkat kapott az olasz hatóságoktól a teljes beruházás költségeiről, és az elszámolható költségek kiszámításának módjáról. Emiatt a Számvevőszék nem tudta megállapítani, hogy a 2007-es éves programban támogatható költségként elszámolt 22 millió euró (amelyet az EBF 50%-ban társfinanszíroz) milyen mértékben kapcsolódott az EBF-hez.

A Számvevőszék hasonló problémákat tárt fel Máltán egy 2007-es éves program keretében megvalósított, hozzávetőlegesen 540 000 euró összértékű projektet illetően, amelynek esetében a tagállam nem tudta bizonyítani, hogy bizonyos (főként építési munkákhoz kapcsolódó) költségeket miért rendeltek hozzá a projekthez.

3. fénykép

Az EBF-ből társfinanszírozott rendőrségi járőrkocsi Görögországban

Forrás: Európai Számvevőszék.

Stratégiai és operatív hiányosságok az EBF tagállami és bizottsági szintű programozásában és végrehajtásában

48

A Számvevőszék az Alap eredményessége szempontjából kulcsfontosságú folyamatokat, azaz a programozást és a projektek kiválasztását értékelte, és megállapította, hogy a programok nem illeszkednek nemzeti stratégiákba, továbbá hiányoznak a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók. A programozási előírások túlzott adminisztratív terhet jelentettek a pályázók számára. A projektkiválasztási eljárások bizonyos tagállamokban nem biztosították megfelelően a tagállamok szükségleteinek kielégítését. Ezen túlmenően az ellenőrzés során a Számvevőszék hiányosságokat tárt fel a közbeszerzési eljárásokban, ami veszélyezteti a pénzgazdálkodást.

A programokat nem integrálták nemzeti határ-ellenőrzési és vízumügyi stratégiákba…

49

A Számvevőszék a kiválasztott tagállamokban megvizsgálta, hogy a többéves program és az éves programok nemzeti határigazgatási és vízumügyi stratégián alapultak-e, és hogy ezeket összehangolták-e a tagállami, az egyéb uniós, illetve nemzetközi alapokkal. A külső határellenőrzésről, kiutasításról és visszafogadásról szóló schengeni katalógus 3. változata szerint ennek a stratégiának „egyértelműen delegálnia kell a feladatokat”, és magában kell foglalnia „a munkakörnyezet, a kockázatok és veszélyek értékelését, a szükséges erőforrások elemzését, valamint cselekvési és fejlesztési terveket”. Az EBF-ből csak az ilyen átfogó értékelés megléte esetén hozható ki a maximális hatékonyság és eredményesség. A Számvevőszék a schengeni értékelések alapján azt is elemezte, hogy a nemzeti stratégia a határ- és vízumigazgatást fenyegető különböző veszélyek által előidézett viszonylagos kockázatokat értékelő közös integrált kockázatelemzési modellen (CIRAM)³³ alapult-e.

50

A számvevőszéki mintában szereplő öt tagállamból négyben (vagyis Lengyelország kivételével a többi tagállamban) a Számvevőszék megállapította, hogy a többéves program – és ennek következtében az éves programok – nem illeszkednek átfogó stratégiába, egyszerűen azért, mert nem létezik ilyen stratégia. Sok egyedi stratégiai dokumentum létezett ugyan, ám ezek gyakran egyetlen hatóságra korlátozódtak. Noha a többéves programoknak kötelezően tartalmazniuk kellett egy tagállami és EBF-finanszírozás közötti kiegészítő jellegre vonatkozó részt, a Számvevőszék megállapította, hogy a magyarázatok vagy nem teljes körűek, vagy nem léteznek. A közös integrált kockázatelemzés mind az öt tagállamban csak a fejlesztés szakaszában jár, vagy azt egyáltalán nem használják. A kockázatelemzésen alapuló átfogó szemlélet e hiánya azt jelenti, hogy sem a Bizottság, sem a tagállamok nem tudják objektíven megállapítani, hogy az EBF által finanszírozott intézkedések illeszkednek-e a tagállamok általános stratégiájába, tényleges szükségleteket vesznek-e célba, és hogy miért ezeket az intézkedéseket választották ki az EBF-ből történő finanszírozásra.

51

Három tagállamban (Spanyolországban, Máltán és Lengyelországban) a Számvevőszék bizonyítékot talált arra, hogy az EBF-et nem hangolták megfelelően össze más uniós alapokkal³⁴ vagy más nemzetközi alapokkal³⁵. Ez azzal a kockázattal jár, hogy csökken az érintett alapok hatékonysága és eredményessége, mivel előfordulhat, hogy mindegyik hasonló intézkedéseket vesz célba.

…és hiányoznak a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók

52

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a többéves és az éves programok tartalmaznak-e SMART célkitűzéseket és olyan mutatókat, amelyek relevánsak, mérhetők és célértékkel párosulnak.

53

A számvevőszéki mintában szereplő öt tagállam többéves és éves programjaiban vagy projektjeiben nem szerepeltek SMART célkitűzések, illetve mérhető mutatók. A legtöbb program- és projektleírás nem párosult célértékekkel. Ezen túlmenően Görögországban a 2008-as, 2009-es és 2010-es éves programok tekintetében csak a projektek végrehajtása után határoztak meg célokat, ami ezeket feleslegessé tette. A 2012-es éves programok elemzése három tagállam esetében javulást mutatott a mutatók megfogalmazásában, de közülük két tagállam esetében a mutatók célértékeinek megállapítása terén nem értek el előrelépést.

54

A határigazgatás és a vízumügy területén nehéz lehet ugyan eredmény- és hatásmutatókat megállapítani, ám iránymutatásaiban a Bizottság kimutatta, hogy ez lehetséges. Mivel nem voltak kötelező közös mutatók, a tagállamok eltérő mutatókészleteket használtak, nemcsak a programok tekintetében, hanem hasonló intézkedések esetén is, ami lehetetlenné tette a megfelelő értékelést. Tekintettel az Alap felhasználásának szükségességére, a tagállami programokban szereplő célkitűzéseket és mutatókat gyenge minőségük ellenére jóváhagyta a Bizottság, (lásd: 7. háttérmagyarázat).

  7. háttérmagyarázat

Példák homályosan meghatározott és nem megfelelő mutatókra

Egy projekt két, tengeri járőrözésre szolgáló közepes méretű hajó beszerzéséből állt, és ezt a 2008-as spanyol éves program finanszírozta. A többi ellenőrzött spanyolországi projekthez hasonlóan³⁶ a Számvevőszék olyan mutatókat talált, amelyek nem voltak relevánsak, amelyeket nem vettek nyilvántartásba, illetve amelyeket az illetékes hatóság a végső kedvezményezettel való megfelelő egyeztetés nélkül határozott meg.

A projekt „várható eredményeit” nagyon homályosan, többnyire arra vonatkozó magyarázat nélkül határozták meg, hogy ezeket hogyan lehet mérni, pl. „a tengeri járőrözési küldetésekre szánt erőforrások fokozott eredményessége és hatékonysága”, „a küldetések jobb biztonsági feltételei” és „nagyobb határbiztonság”. Az egyetlen mérhető várható eredmény az „Európa spanyol partjait illegálisan elérő hajók számának csökkentése” volt. E mutatóval kapcsolatban azonban nehézséget jelent, hogy az intézkedés és az eredmények közötti ok-okozati összefüggés gondos vizsgálatot igényel.

55

A Bizottság már reagált a közös mutatók hiánya által okozott egyes hiányosságokra, oly módon, hogy a 2014–2020-as finanszírozási időszakra kötelező közös mutatókat javasolt. A tagállamoknak programspecifikus mutatókat kell majd kidolgozniuk.

Az éves programozási követelmények túlzott adminisztratív teherhez és végrehajtási nehézségekhez vezettek

56

Miközben a szándék a végrehajtott programok illetékes hatóságok általi szorosabb felügyelete volt, a többéves programokon túlmenően az éves programok elkészítésének követelménye mind tagállami, mind bizottsági szinten túlzott adminisztratív teherhez, valamint jelentős késedelmekhez vezetett. A tagállamok által eredetileg benyújtott gyenge minőségű programok – amelyek gyakran nem tartották tiszteletben a jogszabályokban meghatározott követelményeket – késedelmet okoztak az éves programok jóváhagyásában. Az első beadvány és az éves programok végleges változata közötti időbeli csúszás átlagosan hat és fél hónap volt. Ennek következtében a projektek végrehajtására rendelkezésre álló idő gyakran súlyos mértékben lerövidült.

57

Az EBF éves programjai nem voltak összhangban a bonyolult eszközök esetében szükséges hosszadalmas közbeszerzési eljárásokkal sem. Emiatt a projektek késedelmet szenvedtek, vagy azokat nem lehetett az Alapból finanszírozni. Felismerve a fent említett nehézségeket, a 2014–2020-as finanszírozási időszakban csak többéves programokat fognak meghatározni.

Egyes tagállamok projektkiválasztási eljárásai nem biztosították a tényleges szükségletek kielégítését

58

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy a tagállamok milyen eljárásokat alkalmaztak a projektek kiválasztására. Olaszországban a Számvevőszék súlyos hiányosságokat állapított meg a projektkiválasztási eljárásokban, akárcsak a korai éveket tekintve Máltán, ami kérdésessé teszi, hogy valóban a legrelevánsabb projekteket választották-e ki.

59

Olaszországban a források közigazgatási intézmények közötti elosztásában és a rákövetkező projektkiválasztásban több hiba is akadt. A Számvevőszék az ellenőrzési nyomvonal teljes hiánya miatt nem tudta ellenőrizni, hogy a 2007-es és 2008-as éves programok esetében milyen alapon döntöttek a végső kedvezményezettek közötti elosztásról. A későbbi évekre vonatkozóan az illetékes hatóságnak a juttatott összeg elosztására vonatkozó indokai félrevezetőek voltak, illetve a későbbiekben azokat nem alkalmazták a források elosztása során. Ennek következtében nem lehetett megindokolni, hogy más szervek – például a parti őrség – rovására miért az olasz belügyminisztérium közbiztonsági osztályán belül a bevándorlásügyi és határrendőrségi központi igazgatóság számára, vagyis azon szerv számára nyújtottak egyre nagyobb összeget, amelyben az illetékes hatóságot is elhelyezték. Ugyanez a minisztérium volt egyben az egyetlen olasz szerv, amely 2007 és 2012 között vészhelyzeti és egyedi fellépések kedvezményezettje volt, noha több másik (különböző minisztériumok keretében működő) erő is részt vesz Olaszország határigazgatásában. A többi hatóság kizárása vagy marginalizálódása azzal a kockázattal jár, hogy azok szükségleteit nem elégítik ki.

60

Egy ideiglenes idegenrendészeti központ kiválasztása és későbbi finanszírozása Görögországban nem felelt meg a tiszteletteljes bánásmód és a méltóság elvének (lásd: 8. háttérmagyarázat).

  8. háttérmagyarázat

Egy görögországi idegenrendészeti központ támogatása

A Számvevőszék megvizsgálta egy Leszbosz szigetén, Paganiban található ideiglenes idegenrendészeti központ (Mytilini különleges létesítmény rendezetlen jogállású migránsok számára) bérleti költségeit. A projektet az illetékes hatóság (a közrendért és polgári védelemért felelős minisztérium) hajtotta végre.

A projektet az illetékes hatóság egy késői felülvizsgálat során vette fel a 2008-as éves programba, a „migránsok szállodákban és szobákban való elszállásolása” céljából. Ténylegesen azonban a projektből a pagani központ bérleti díját finanszírozták 2008. január 1-jétől 2010. június 30-ig, összesen 267 405 euró költséggel.

A központot emberi jogi szervezetek több ízben bírálták a rossz körülmények miatt. Az eredetileg áruk tárolására szolgáló épületet úgy alakították át, hogy alkalmas legyen 300 személy elhelyezésére. 2008-ban a létesítményben 720 migránst tartottak őrizetben. A körülményeket úgy jellemezték, hogy „förtelmesek” és „a személyzet és a fogvatartottak számára egyaránt egészségügyi veszélyt jelentenek”³⁷. 2009 októberében az ENSZ Menekültügyi Főbiztossága a központ felkeresése után a központ bezárását követelte. 2009 októberének vége és 2010 júniusa között a központot fokozatosan használaton kívül helyezték.

A projekt támogatására vonatkozó döntés meghozatalakor az elfogadhatatlan körülmények széles körben ismertek voltak. A görög hatóságok azonban félrevezető projektleírást adtak a Bizottság számára, amely a zárójelentés elemzése után jelenleg a kiadás végső kifizetésből való levonását tervezi.

A tagállamokban a nem megfelelő közbeszerzési eljárások veszélyeztetik a gondos pénzgazdálkodást

61

A Számvevőszék tizenegy projekt közbeszerzési eljárásait ellenőrizte. Ezekből nyolc esetben nem feleltek meg az eljárások a vonatkozó jogi rendelkezéseknek, illetve azok lebonyolításának módja nem biztosította a megfelelő ár-érték arány elérését. Egy közbeszerzési eljárás, a járőrkutyák görögországi beszerzése, a nem megfelelő eljárás miatt teljes mértékben kudarcba fulladt. Ugyan 2012 májusában leszállítottak 40 járművet, 2014 júniusáig a kutyák beszerzése nem történt meg.

62

A fő hiányosság abban állt, hogy három tagállam nem indokolta megfelelően, miért veszi igénybe a védelmi és biztonsági beszerzésekre vonatkozó kivételi záradékot. Spanyolország például a 2007-es éves programjának keretében két merevszárnyú repülőgépet szerzett be tengeri járőrözéshez és a jogilag rendezetlen bevándorlás elleni küzdelemhez, 50 millió euró költséggel. A spanyol hatóságok a beszerzést „titkosnak” nyilvánították, és az előzetes közzététel nélküli tárgyalásos eljárást alkalmazták, amelyre csak egy szállítót hívtak meg. Kevésbé korlátozó eljárást is lehetett volna alkalmazni anélkül, hogy kárt szenvedett volna a biztonság. Más tagállamokban a hasonló beszerzéseket nyílt közbeszerzési eljárás keretében bonyolították le.

63

További hiányosságot jelentett a közbeszerzési eljárásokban, hogy a későbbiekben ugyanazt a szállítót vették igénybe, megfelelő verseny nélkül, továbbá a kapacitás és az ismeretek hiánya a közigazgatásban.

64

A közbeszerzési eljárások illetékes hatóságok általi ellenőrzése az öt tagállamból négyben (Lengyelország kivételével mindenütt) elégtelen volt, vagy ilyen ellenőrzésre nem került sor, holott az EBF jelentős részét közbeszerzés keretében költik el.

65

Emiatt fennáll annak a kockázata, hogy az EBF egyes programjai keretében végrehajtott nagyértékű műveletek (repülőgépek vagy hajók beszerzése) nem biztosítanak megfelelő ár-érték arányt.

Az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének gyengeségei, valamint a Bizottság és a tagállamok utólagos értékeléseinek súlyos hiányosságai nem teszik lehetővé az Alap általános eredményeinek megfelelő értékelését

66

A Számvevőszék igyekezett megállapítani, hogy a tagállamok és a Bizottság használják-e a monitoringot és az értékelést az EBF eredményességének értékelésére, illetve javítására. Megállapította, hogy a monitoringot és az értékelést súlyosan korlátozta a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók hiánya, hogy tagállami szinten hiányzik a projektekkel kapcsolatos megfelelő monitoring és beszámolás, továbbá hogy az értékelés késedelmes, és súlyos hiányosságok jellemzik.

A tagállamokban a projektekre vonatkozóan nincs megfelelő monitoring, illetve beszámolás

67

Az illetékes hatóság a számvevőszéki mintában szereplő tagállamok egyikében sem hajtott végre elégséges, illetve megfelelő monitoringot, amely lehetővé tette volna számára a projektek végrehajtásának követését és a megszabott célkitűzésektől való eltérések meghatározását. Amennyiben egyáltalán készültek, a monitoringjelentésekből olyan fontos információk hiányoztak, mint a mutatókhoz vagy a megszabott célokhoz képest elért eredmények vagy a projekt végrehajtási szakaszában bekövetkező jelentős változások. Görögországban a 2007–2009-es időszakban nem volt monitoring a projektek végrehajtása alatt, mert a projekteket általában a végrehajtásukat követően vették fel az éves programba. Noha végrehajtottak néhány helyszíni ellenőrzést, nem álltak rendelkezésre ellenőrzőlisták annak bizonyítására, hogy ellenőrizték a támogatott projektek minőségi szempontjait.

4. fénykép

Az EBF-ből társfinanszírozott kabin a spanyol–marokkói határon, El Tarajal, Ceuta

Forrás: Európai Számvevőszék.

68

A zárójelentések az öt tagállam egyikében sem számoltak be kielégítően sem a projektek, sem az éves programok szintjén a mutatókról vagy az elért célokról. Három tagállamban több következetlenség és hiba volt a zárójelentésekben, amely befolyásolta az adatok megbízhatóságát. Spanyolország a 2010-es éves programig nem írt elő záró projektjelentést, és a végrehajtás alatti monitoringot csak a 2009-es éves programmal kezdődően vezette be. Az ellenőrzés időpontjában (2014. február) Görögország még mindig nem írt elő záró projektjelentést, ami súlyosan korlátozza az elért projekteredményekről rendelkezésre álló információkat. Olaszország illetékes hatósága a számvevőszéki ellenőrzés eredményeképpen bejelentette, hogy szándékában áll bevezetni a monitoringlátogatásokat.

69

A számvevőszéki mintában szereplő tagállamok egyike sem hozott létre megfelelő informatikai rendszert az Alap indulásától kezdve, hogy nyilvántartsa a mutatókat. Míg három tagállam (Spanyolország, Olaszország és Málta) megkezdte egy olyan informatikai rendszer fejlesztését, amely a támogatási időszak második felében az illetékes hatóság általi irányítást támogatja, csak az olasz rendszer rendelkezik olyan funkcióval, amely lehetővé teszi a mutatók és értékeik rögzítését. A bizottsági útmutató nem fejtette ki az ilyen informatikai rendszerek előnyeit, és a bevált gyakorlatok cseréjének lehetőségeit elszalasztották.

70

A közösségi fellépésekre és egyedi fellépésekre vonatkozó tagállami beszámolás esetében az elért eredményekre vonatkozó információk hasonló hiánya tapasztalható, és abból gyakran még a legalapvetőbb információk is hiányoznak.

Az utólagos értékeléseket mind a tagállamok, mind a Bizottság szintjén késedelmek és súlyos hiányosságok jellemzik

71

A tagállamokkal partnerségben a Bizottság felelős az Alap értékeléséért, a fellépések relevanciájának, eredményességének és hatásának felmérése érdekében. A Bizottságnak a két utólagos értékelés közül az elsőt, amely a 2007–2010-es időszakot ölelte fel, 2012. december 31-ig kellett átadnia az Európai Parlament és más intézmények számára.

72

A Számvevőszék elemezte a számvevőszéki mintában szereplő tagállamok ezen értékeléshez nyújtott hozzájárulását, és mind az öt nemzeti értékelő jelentésben számos hiányt, hibát és pontatlanságot talált. Ez jelentősen csökkenti az átfogó utólagos értékelő jelentés megbízhatóságát. A tagállamok által biztosított számszerű információk korlátozott mennyisége részben azzal magyarázható, hogy a Bizottság csak 2011-ben határozta meg, milyen típusú adatokat kell jelenteni. Addigra az értékelésbe bevonandó összes intézkedés elindult már, a legtöbb be is fejeződött, és így a tagállamok nem tudták kiigazítani a gyűjtendő mutatókat. Ez az értékelésben ismertetett számszerű információk általános gyenge minőségéhez, valamint az adatok visszamenőleges összeállítása miatt a hatékonyság hiányához és többletmunkához vezetett.

73

A Bizottság utólagos értékelő jelentésének elemzése során a Számvevőszék nagy mennyiségű kvalitatív és kvantitatív információ összefoglalásával találkozott, amelyeket a tagállamoktól gyűjtöttek össze. Az adatok ismertetése azonban leíró jellegű, és hiányzik az adatok jelentőségének elemzése. Az adatokat például hasznos bázis- vagy referenciainformáció nélkül vagy olyan formátumban ismertetik, amely nem kínál lehetőséget további értelmezésre (pl. „beszerzett vagy korszerűsített rendszerek száma”). Továbbá, az értékelés nem foglalkozik a közösségi fellépésekkel, a vészhelyzeti fellépésekkel és az egyedi fellépésekkel, ami tovább csökkenti annak értékét. Következésképpen az utólagos értékelés nem tekinthető hasznos vagy megbízható jelentésnek a Külső Határok Alap tényleges hatásának értékelésére.

74

A meghosszabbított határidő ellenére a 28 tagállamból csak nyolc küldte be hozzájárulását időben a Bizottságnak, csökkentve ezzel a Bizottság és külső vállalkozója számára az adatok feldolgozására rendelkezésére álló időt. Késedelmek a Bizottság szintjén is előfordultak. A Számvevőszék ellenőrzési munkájának befejezésekor (2014. március) és több mint egy évvel a határidő után a Bizottság még nem fogadta el a jelentést, és ez az EBF érdekelt felei számára korlátozza az információk elérhetőségét.

18A Bizottság elfogadott egy üzemanyag-utalványokkal kapcsolatos pályázatot, bár az a tagállamoknak szóló akkori iránymutatásokkal ellentétes volt. Az iránymutatásokat 2012-ben visszamenőlegesen módosították.

19A Mellékletben szereplő 2., 9., 19., 21. és 22. tagállami projekt.

20A Mellékletben szereplő 25. tagállami projekt.

21Az 574/2007/EK határozat 3. cikke (1) bekezdésének b) pontja.

22Görögország éves programjainak zárójelentései alapján.

23A számvevőszéki ellenőrzésre kiválasztott öt tagállamból négy a Kohéziós Alapból támogatott ország.

24Az egyik, eszközök vásárlására vonatkozó kiemelt prioritásban például az szerepelt feltételként, hogy „az ilyen eszközök szükségességét európai szinten egyértelműen megállapították”. A Számvevőszék azonban megállapította, hogy e követelmény jelentése nem volt világos a Bizottság és a tagállamok számára.

25Az EBF 95 millió euróval járult hozzá a tagállami rendszerek fejlesztésének 330 millió euró összegű becsült költségéhez.

26A Számvevőszék 3/2014. sz., „A második generációs Schengeni Információs Rendszer (SIS II) Európai Bizottság általi fejlesztésének tanulságai” című különjelentése (http://eca.europa.eu).

27Például a rendőrségi járőrök 110 kézi készüléket (50 db, a 2007-es éves programból finanszírozott, és 60 db, a 2008-as éves programból finanszírozott PDA-készüléket) nem tudtak felhasználni a SIS II-höz való csatlakozásra, mert a tervezett biztonsági megoldás a gyakorlatban nem volt használható, és a SIS II nem készült el. 2014-ben a máltai hatóságok dolgoztak a probléma megoldásán.

28Az a gyakorlat, amelynek keretében az első kérelem elutasítása esetén más uniós tagállamok felé további vízumkérelmeket nyújtanak be.

293. projekt (Migránsok belső szállítása, SHIFTS)

30A vészhelyzeti fellépéseken belül a 2. projekt (A közlekedési eszközök megerősítése a határátkelőhelyek területének és a CIE-hez közeli területnek a járőrözése céljából [RECARS]), lásd: Melléklet.

31A C.I.E-k és C.A.R.A-k egész Olaszországban megtalálhatók part menti és belső területeken egyaránt.

32Lásd az 574/2007/EK határozat 3. és 4. cikkét és a SOLID-bizottsághoz intézett 2010. október 18-i bizottsági feljegyzést.

33A Frontex és a tagállamok által kidolgozott kockázatelemzési modell, amelyet a Frontex használ, és amelynek alkalmazását a tagállamok számára is ajánlják.

34Például az Európai Regionális Fejlesztési Alappal (ERFA).

35Például a határigazgatási projektekhez az USA által nyújtott támogatással.

36A Mellékletben szereplő 7., 8., 9., 11. és 12. tagállami projekt.

37Jelentés Görögország kormányának a kínzás és az embertelen vagy megalázó bánásmód vagy büntetések megelőzésével foglalkozó európai bizottság (CPT) által Görögországban, 2008. szeptember 23. és 29. között tett látogatásról (CPT/INF (2009) 20).

Következtetések és ajánlások

75

Az ellenőrzés kimutatta, hogy az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, és elősegítette a pénzügyi szolidaritást. Ezen túlmenően azonban uniós többletértéke korlátozott volt, az átfogó eredményt az illetékes hatóságok monitoringtevékenységének gyengeségei miatt nem lehetett mérni, és súlyos hiányosságok voltak a Bizottság és a tagállamok utólagos értékelésében. Kritikus jelentőséggel bír, hogy a Számvevőszék az ellenőrzés során kulcsfontosságú tagállamokban (Görögország, Spanyolország, Olaszország és – a finanszírozás első éveiben – Málta) súlyos hiányosságokat állapított meg az Alap irányításában. Ezek a hiányosságok azzal a kockázattal járnak, hogy a határigazgatást nem erősítik meg megfelelően ott, ahol arra a legnagyobb szükség lenne.

Az EBF hozzájárult a külső határigazgatáshoz, de az átfogó eredményt a SMART célkitűzések hiánya és az értékelés súlyos hiányosságai miatt nem lehetett mérni

76

A Számvevőszék megállapította: nem tudta értékelni, hogy az EBF milyen mértékben támogatta az Alap prioritásait. A tagállami programokból hiányoztak a SMART célkitűzések és a mérhető mutatók, ami – a közös mutatók hiányával együtt – lehetetlenné tette a megfelelő értékelést a Bizottság számára. A célkitűzések és mutatók gyenge minősége ellenére a Bizottság, tekintettel az Alap felhasználásának szükségességére, jóváhagyta a tagállami programokat (lásd: 53–54. bekezdés).

77

Az illetékes hatóságok nem vagy csak nem kielégítően követték nyomon az eredmények elérését. A monitoring- és zárójelentésekből hiányoztak az eredményességre vonatkozó releváns információk, illetve az információk nem voltak megbízhatók. A számvevőszéki mintában szereplő tagállamok egyike sem rendelkezett informatikai rendszerrel a monitoringadatok kezdettől történő összegyűjtéséhez. Csak Olaszország dolgozik ilyen rendszer jövőbeli használat céljából történő fejlesztésén (lásd: 72. bekezdés). A tagállamok utólagos értékeléshez való hozzájárulásai és a Bizottság jelentése késedelmet szenvedtek, és súlyos hiányosságaik voltak (lásd: 73. bekezdés).

78

A Bizottság a 2014–2020-as támogatási időszakra kötelező közös mutatókat javasolt, a tagállamoknak pedig ki kell dolgozniuk saját programspecifikus mutatóikat.

1. ajánlás

A Bizottság:

–biztosítsa, hogy minden használandó mutató releváns, mérhető legyen, és amennyiben lehetséges, ahhoz célérték társuljon;

–biztosítsa, hogy a mutatókat kezdettől fogva gyűjtsék, és − amennyiben még nem állnak rendelkezésre − informatikai rendszereket fejlesszenek ki;

–nyújtson világos iránymutatást a tagállamok számára, hogy egyformán értelmezzék a kötelező mutatókat, és így lehetséges legyen a monitoring- és értékelési célú összesítés;

–időben készítse el értékelő jelentését, és ismertesse az érdekelt felekkel a mögöttes adatok elemzését.

2. ajánlás

A tagállamok:

–rendelkezzenek az igazgatásban megfelelő szakértelemmel a SMART célkitűzések és mérhető mutatók kialakításához és alkalmazásához;

–határozzanak meg célszámokat az output-, eredmény- és, amennyiben lehetséges, hatásmutatók tekintetében;

–a program kezdetétől megfelelő informatikai rendszerek segítségével gyűjtsék a mutatók tényleges értékeit, és biztosítsák, hogy az információk megbízhatók legyenek;

–hasznosítsák a strukturális alapok területén hasonló informatikai rendszerekkel szerzett tapasztalataikat.

Az EBF elősegítette a pénzügyi szolidaritást, de további uniós többletértéke korlátozott volt

79

A Számvevőszék megállapította, hogy az EBF segített a külső határok integrált igazgatásából származó, tagállamokra nehezedő pénzügyi teher egyenletesebb elosztásában, de ezen túlmenően az Alap korlátozott uniós többletértékkel bírt:

a)a konzuli együttműködésben;

b)a Frontex műveleteinek támogatása terén;

c)a vészhelyzeti és egyedi fellépésekkel kapcsolatban;

d)minthogy olyan intézkedéseket támogattak, amelyeket tagállami szinten már finanszíroztak vagy finanszíroztak volna.

Az Alapban rejlő lehetőségeket az ösztönző rendszer kialakításának hiányosságai miatt nem használták ki teljes mértékben.

80

A Bizottság a 2014–2020-as időszakra a konzuli együttműködés és az Alap Frontex-műveletekhez való hozzájárulásának ösztönzését javasolta. Jóllehet tervezik a Frontexnek az Alap irányításába való fokozott bevonását, nem vették tervbe az Ügynökség és a Bizottság közötti átfogó információcserét a megosztott és a közvetlen irányítás keretében történő programvégrehajtás terén. Ezen túlmenően továbbra sincs olyan általános kötelezettség, amelynek alapján az EBF-ből, illetve az ISF-ből finanszírozott, a Frontex által esetleg használandó eszközöket fel kellene venni a Frontex műszakieszköz-állományába.

3. ajánlás

A konzuli együttműködés támogatása céljából:

–a tagállamok és a Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszerelése helyett inkább közös vízumkérelmi központok létesítésére és a konzuli együttműködés egyéb formáinak megvalósítására összpontosítsanak.

4. ajánlás

A Frontex munkájának támogatása céljából:

–a jogalkotó vizsgálja meg az ISF-ből társfinanszírozott eszközök Frontex műszakieszköz-állományába való felvételének kötelezővé tételét;

–a Bizottság lássa el a Frontexet az EBF/ISF tagállami végrehajtása tekintetében releváns, átfogó és időszerű információkkal, így például programokkal, éves végrehajtási jelentésekkel és értékelésekkel, valamint a közvetlen irányítás keretében megvalósított programokra és projektekre vonatkozó információkkal. Az információnyújtás során vegye figyelembe, hogy az új 2014–2020-as keret bevezette a „működési támogatás” lehetőségét, és a kettős finanszírozás elkerülése érdekében megbízható rendszert kell kialakítani.

Stratégiai hiányosságok az EBF programozásában

81

Ellenőrzése során a Számvevőszék megállapította, hogy ötből négy tagállam nem az átfogó nemzeti határigazgatási és vízumügyi stratégiájának részeként programozza az EBF-et. A közös integrált kockázatelemzés a számvevőszéki mintában szereplő valamennyi tagállamban csak a fejlesztés szakaszában jár, vagy azt egyáltalán nem használják.

5. ajánlás

A tagállami EBF-programok alapuljanak átfogó határigazgatási stratégián, a tagállamok a közös integrált kockázatelemzési modell segítségével végzett kockázatelemzés alapján hozzanak létre nemzeti stratégiákat.

6. ajánlás

A jogalkotó mérlegelje, hogy a schengeni katalógus stratégiára és kockázatelemzésre vonatkozó ajánlásainak betartását a jövőbeni ISF-ből történő támogatás előzetes feltételévé teszi.

Hiányosságok az EBF végrehajtásában

82

A három fő kedvezményezett tagállamban (Görögország, Spanyolország és Olaszország) a Számvevőszék visszatérő hiányosságokat állapított meg az EBF tervezésében, végrehajtásában, felügyeletében és értékelésében, amelyek kihatnak az EBF eredményességére.

83

A számvevőszéki mintában szereplő tagállamokban (Lengyelország kivételével) a Számvevőszék nem megfelelő közbeszerzési eljárásokat állapított meg, amelyek veszélyeztetik az Alappal kapcsolatos gondos pénzgazdálkodást.

7. ajánlás

Az igazgatási kapacitást meg kell erősíteni, például a Bizottság általi célzott képzésen vagy a bevált gyakorlatok tagállamok közötti megosztásán keresztül.

8. ajánlás

A tagállamok a beszerzés területén erősítsék meg igazgatási kapacitásaikat, és a rendelkezésre álló legátláthatóbb eljárásokon keresztül végezzék az EBF/ISF-eszközök beszerzését.

A jelentést a Milan Martin CVIKL számvevőszéki tag elnökölte IV. Kamara fogadta el 2014. június 24-i luxembourgi ülésén.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Melléklet

Melléklet

Az ellenőrzött projektek

Végső kedvezményezett
A projekt neve
Éves program
Az EBF végleges összkiadása (euró)¹

Málta

1
Máltai rendőrség – rendőrségi bevándorlási részleg
A bevándorlási rendőrség határőrizeti és járőrözési kapacitásának erősítése
E projekt célja a bevándorlási rendőrség operatív képességeinek és őrizeti lehetőségeinek erősítése volt, különösen az illegális bevándorlás jelensége elleni küzdelem terén, a szükséges eszközök biztosítása révén.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
A tengeri utasterminálok összhangba hozása a schengeni vívmányok követelményeivel (VISET)
A projekt a vallettai kikötő utaskezelő létesítményeinek a schengeni vívmányok követelményeivel és a bevált gyakorlatokkal való összhangba hozására irányult.
2007
540 234

3
Külügyminisztérium
Új nagy kockázatú/nagy mennyiségű kérelmet feldolgozó misszió létrehozása és annak a biometrikus adatok gyűjtésére való felkészítése
E projekt célja az új moszkvai konzuli részlegnek otthont adó, nemrégiben megvásárolt épület teljes felújítása volt. A felújítási projektnek ki kellett terjednie a szükséges biztonsági funkciókra, és lehetővé kellett tennie a misszió számára, hogy felkészüljön a biometrikus adatok esetleges gyűjtésére.
2007
285 335

4
Máltai fegyveres erők
Part menti járőrhajók beszerzése a máltai fegyveres erők számára
A projekt keretében tartalék part menti járőrhajókkal látták el a máltai fegyveres erőket, a fokozott tengeri jelenlét és a gyorsabb beavatkozási képességek érdekében.
2008
7 200 000

5
Máltai rendőrség
Áttérés a SIS1-ről a SIS2-re, valamint a SIReNE1-ről a SIReNE2-re
Az általános célkitűzés az volt, hogy befejezzék a Schengeni Információs Rendszer (SIS II) tagállami rendőrségi rendszerekkel való integrálásának utolsó fejezetét.
2008
2 037 810

6
Máltai fegyveres erők
A máltai fegyveres erők határ-ellenőrzési képességeinek növelése – egy merevszárnyú tengeri járőrrepülőgép beszerzése
E projekt keretében a határ-ellenőrzési képességeket kívánták növelni egy merevszárnyú tengeri járőrrepülőgép beszerzésével.
2009
7 269 636

Spanyolország

7
Belügyminisztérium: a biztonsági infrastruktúrával és anyagokkal foglalkozó főigazgatóság
Technikai támogatás a Schengeni Információs Rendszerhez
Szakosodott technikai támogatás a Schengeni Információs Rendszerhez, e rendszer javítása, tökéletesítése és fejlesztése céljából.
2010
129 129

8
Belügyminisztérium: nemzeti rendőrségi testület, a nemzeti rendőrséggel és a polgárőrséggel (Guardia Civil) foglalkozó főigazgatóság része
Operatív eszközök beszerzése a külső határellenőrzéshez
Az intézkedés célja a határátkelőhelyek korszerű eszközökkel való ellátása volt (így például okmányok vizsgálásához használt eszközök vagy UV-lámpák), a határellenőrzés minőségének és hatékonyságának növelése érdekében.
2007
274 885

9
Belügyminisztérium: a biztonsági infrastruktúrával és anyagokkal foglalkozó főigazgatóság
Két közepes méretű hajó beszerzése tengeri járőrözéshez (20 méter)
E beszerzés célja a Guardia Civil tengeri szolgálata őrizeti és beavatkozási kapacitásának növelése volt, lehetővé téve a tengeri szolgálat számára küldetéseinek – különösen az illegális bevándorlás elleni küzdelemnek – a sikeres betöltését, módot adva a felségvizeken történő gyors fellépésre. E járőrhajókat a földközi-tengeri part menti területen tervezték használni.
2008
2 143 680

10
Belügyminisztérium: a biztonsági infrastruktúrával és anyagokkal foglalkozó főigazgatóság
Építési munkák és a határátkelőhely ellenőrző fülkéinek felújítása Ceuta városában az El Tarajal-i határátkelőhelyen
Építési munkák és felújítás, amely a nemzeti rendőrségi testület tisztviselőinek a személyek nemzeti területre történő belépésének és kilépésének ellenőrzésére irányuló munkáját támogatja.
2010
36 426

11
Belügyminisztérium: a biztonsági infrastruktúrával és anyagokkal foglalkozó főigazgatóság
Helyreállítási, korszerűsítési és átépítési munkák a Spanyolország és Marokkó közötti határvonalon (Ceuta és Melilla)
A projekt Ceutában CCTV kameraberendezések, a határon található vízelvezető létesítmények, forgósorompók, valamint Melillában egy őrtorony finanszírozását támogatta.
2010
164 386

12
Belügyminisztérium: a rendőrséggel és a polgárőrséggel foglalkozó főigazgatóság, a polgárőrség területe
A tengeri járőrözésre és a jogilag rendezetlen bevándorlás elleni küzdelemre szolgáló két repülőgép korszerűsítése, amelyet a polgárőrség (Guardia Civil) légi szolgálata számára vásároltak (a 2007-es EBF éves programon belül szerezték be)
A két repülőgép beszerzését a 2007-es éves EBF-program keretében társfinanszírozták, 50 millió euró szerződéses összértékben. Ezt a beszerzést a későbbi korszerűsítési projekt számvevőszéki ellenőrzésébe is felvették.
A 2010-es éves program szerint „a repülőgépek a számos megfigyeléssel töltött óra miatt korszerűsítésre szorulnak ahhoz, hogy képesek legyenek a megfigyelési tevékenységek ellátására; így szükség van szerkezeti korszerűsítési munkákra és alapvető alkatrészek beszerzésére”.
2010
6 398 873

13
Külügyminisztérium, általános szolgáltatások igazgatósága
Konzulátusok helyreállítása és átalakítása
A projekt konzulátusok átalakítását, bővítését, áttervezését és áthelyezését foglalja magában, azok megfelelő berendezettségének, az alkalmazottak biztonságának és a vízumkérelmi folyamat hatékonyságának biztosítása céljából.
2010
835 695

Lengyelország

14
Külügyminisztérium
A konzuli hivatalok biometrikus adatok gyűjtésére szolgáló eszközökkel és szoftverekkel való ellátása
E projekt célja a konzuli hivatalok biometrikus adatok gyűjtésére szolgáló eszközökkel és szoftverekkel (pl. ujjlenyomat-olvasókkal) való ellátása volt. A projektet két éves programból finanszírozták.
2007 és 2008
389 604

15
Lengyel határőrség
A repülőgépek segítségével határvédelmi műveleteket végrehajtó munkatársak képzettségének növelése
Speciális repülőgépes tanfolyamok biztosítása a határőrség pilótái és szerelői számára, meghatározott típusú repülőgépek üzemeltetésével kapcsolatban (Sokol és Kania helikopterek, Skytruck repülőgép), ideértve az éjjellátó szemüvegek használatával kapcsolatos képzést és az oktatói képzést. A projektet három éves programból finanszírozták.
2007–10
803 034

16
Lengyel határőrség
A határőrség speciális közlekedési eszközökkel való ellátása
A projekt, amelyet két éves programból finanszíroztak, járművek beszerzéséből állt a határőrség szolgálatai számára.
2008 és 2009
3 571 588

17
Kárpátaljai (Podkarpacie) Vajdaság
Az országba való belépéskor történő részletes ellenőrzésre szolgáló épület átépítése a Medyka-Szegine közúti határátkelőhelyen
A Medyka-Szegine lengyel–ukrán határátkelőhely járművek ellenőrzésére szolgáló épületének bővítése, a jármű-ellenőrzési területek számának egyről négyre való növelésével és az ellenőrzést segítő új eszközök biztosításával.
2009
645 113

18
Lengyel határőrség
A határőrség teleinformatikai platformjának bővítése és karbantartása a SIS II és a VIS bevezetése érdekében
A projekt négy részprojektből állt:

1)Az adatok többszörözésére és sokszorosítására szolgáló rendszer fejlesztése és karbantartása – 1. szakasz

2)A beszélgetések rögzítésére szolgáló rendszer korszerűsítése és karbantartása

3)A rendszer követelményeinek támogatására szolgáló hardver- és szoftverplatform korszerűsítése és karbantartása

4)Számítógépes munkaállomások beszerzése a határőrség központi adatbázisának szükségleteihez

2010
1 078 749

Olaszország

19
Belügyminisztérium (Polizia di Stato)
Az átviteli hálózati infrastruktúra megerősítése és a SIA és VISA eljárás bővítése a közép- és észak-olaszországi régiókban működő bevándorlási hivatalok és határőrségi hivatalok javára
Az intézkedés egy távközlési rendszer tervezésére, szállítására és bevezetésére irányult az optikaikábel-hálózat további körülbelül 2600 km-rel való bővítése érdekében, amely a határrendőrségi hivatalok, kapitányságok és rendőrségi állomások bekapcsolásához volt szükséges, valamint a bevándorlás elleni információs rendszer (SIA) bővítése és kiterjesztése érdekében Közép- és Észak-Olaszországban.
2007
11 023 303

20
A kikötői kapitányságok alakulatai (parti őrség)
4 part menti járőrhajó beszerzése
Ez az intézkedés egy 2007-es éves programban szereplő projekt folytatása. Mindkét projekt négy automatikusan önbeálló és elsüllyeszthetetlen, 300-as kategóriájú, időjárástól függetlenül üzemeltethető hajó beszerzését fedi.
A négy járőrhajó a Szicília és Szardínia körüli felségvizeken működik.
2008
3 866 000

21
Belügyminisztérium (Polizia di Stato)
Üzemanyag-utalványok vásárlása, amelyekre a jelenlegi dél-olaszországi bevándorlási vészhelyzethez szorosan kapcsolódó pótlólagos megelőzési és ellenőrzési tevékenységek támogatásához volt szükség
Dízelolajra és benzinre szóló üzemanyag-utalványok vásárlása a határrendőrség gépjárműveihez. Az üzemanyag lehetővé teszi, hogy a gépkocsik további járőrözést végezzenek az Észak-Afrikából érkező migránsok áradatára reagálva (arab tavasz/rendszerváltás olyan országokban, mint Líbia és Tunézia).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza (Pénzügyőrség)
Operatív járművek beszerzése
A projekt célja a Guardia di Finanza motorgépjárművekkel való ellátása volt, az illegális bevándorlás elleni küzdelemmel összefüggésben a bevándorlók tengeri határokon történő felderítésével és azonosításával kapcsolatos feladatok ellátásához. 355 járművet vásároltak.
2010
3 612 768

23
Belügyminisztérium (Polizia di Stato)
Merevszárnyú repülőgép beszerzése a határrendőrség számára
Egy második légi jármű beszerzése (az első légi járművet a 2009-es éves program keretében szerezték be) a határrendőrség számára az operatív tevékenységek koordinálásának biztosításához, különösen az olyan válsághelyzetek kezelésével kapcsolatban, amelyek figyelmeztetés nélkül bekövetkezhetnek a nemzeti terület bizonyos helyein.
2010
3 377 748

Görögország

24
Közrend- és polgári védelmi minisztérium/görög rendőrség
A közös képzési szabvány beépítése az ország rendőrségi munkatársai számára
A projekt keretében a Frontex közös képzési szabványát kívánták beépíteni Görögország rendőrségi képzési rendszerébe, 448 résztvevő háromszintű tanfolyami képzése révén. A közös szabvány a migránsok áramlásainak kezelésében részt vevő rendőrségi tisztviselők és határőrök alap- és rendszeres képzését határozza meg.
2007
600 079

25
Közrend- és polgári védelmi minisztérium
A Leszbosz szigeti átmeneti idegenrendészeti központ bérleti költségei
A projekt egy átmeneti fogva tartó központ bérlésének a költségeit foglalta magában a Leszbosz szigetén, Mytilinihez közel található Paganiban.
2008
200 554

26
Közrend- és polgári védelmi minisztérium/görög rendőrség
Utasszállító járőrjárművek beszerzése
A projekt célja 75 jármű beszerzése (rendőrségi jelzéssel ellátott járőrkocsik és jelöletlen személygépkocsik) a határhoz közeli közutakon járőrözéshez, amelynek a célja a külső határok ellenőrzése és megvédése a bevándorlók illegális belépésétől.
2009
1 115 807

27
Közrend- és polgári védelmi minisztérium/görög rendőrség
4 × 4 rendőrségi járőrjármű beszerzése (terepjáró típusú)
E projekt keretében összesen 69 rendőrségi járőrjárművet szereztek be. Ezeket a járműveket a megközelíthetetlen és hegyi határ menti térségekben fogják járőrözésre felhasználni azzal a céllal, hogy megakadályozzák az illegális bevándorlók görög területre való belépését.
2009
1 275 989

28
Külügyminisztérium
Támogatás a Vízuminformációs Rendszer telepítéséhez
Az intézkedés az N-VIS és a NET-VIS informatikai rendszerek bevezetésének társfinanszírozását tűzte ki célul, a rendszer tervezésével, a kiépítéssel, a bevezetéssel és a személyzeti képzéssel kapcsolatos költségeket illetően. Ez egy többéves intézkedés része, amelynek célja az uniós Vízuminformációs Rendszer (VIS) Görögország konzulátusain való telepítése.
2009
2 984 335

29
Közrend- és polgári védelmi minisztérium
Határinfrastruktúra építése és korszerűsítése az Albániával és Törökországgal közös külső szárazföldi határokon a határellenőrzésben részt vevő rendőrségi szolgálatok számára
Ez az intézkedés a görög–albán és a görög–török határon volt hivatott javítani a határinfrastruktúrát, két új állomás megépítésével Delvinakiban és Feresben.
2010
2 117 706

30
Közrend- és polgári védelmi minisztérium/görög rendőrség
Rendőrségi járőrkutyák és a szállításukra szolgáló rendőrségi járművek beszerzése
A projekt körülbelül 40 rendőrségi kutya és a szállításukra szolgáló járművek beszerzésére irányult, a külső szárazföldi határt átlépni próbáló, rendezetlen jogállású migránsok felderítése céljából. A tervbe vett járművek négykerék-meghajtású kombiautók voltak, a határon, nehéz terepen való üzemeltetésre.
2010
880 268

31
Közrend- és polgári védelmi minisztérium/görög rendőrség
Az integrált határigazgatási rendszer kiépítésével kapcsolatos működési költségek támogatása a szárazföldi görög–török határokon és az illegális bevándorlókat kezelő kezdeti fogadó és őrizeti központokban az evroszi régióban
A görög rendőrségi szolgálatok folyó működési költségei, ezen belül a járőrjárművek/hajók és egyéb eszközök karbantartási költségei, a határ-ellenőrzési tevékenységekben részt vevő járművek/hajók üzemanyagai és alkatrészei. Ezenkívül fényképészeti film, fotók nyomtatása, fénycsövek, abroncsok és egy kazán.
2010
706 011

1A Görögország tekintetében feltüntetett számadatok az illetékes hatóság által ellenőrzött és jelentett számadatok, amelyeket a Bizottság még nem hagyott jóvá.

Melléklet

Vészhelyzeti fellépések, közösségi fellépések és egyedi fellépések

Végső kedvezményezett
A projekt neve
Éves munkaprogram
Az EBF végleges összkiadása euróban

Vészhelyzeti fellépések

1
Police Grand Ducale de Luxembourg, Luxemburg
Az LU NS.SIS II korszerűsítése a fejlesztéstől a teljes körű éles „ICD 3.0 level” változatig
Hardverek és alapvető szoftverlicencek beszerzése a fejlesztési környezet frissítése céljából a biztonsági mentési oldalon, a teljes körű éles bevezetéshez. Erre a frissítésre a SIS II üzembe lépése felé vezető folyamat részhatáridőinek tartásához van szükség.
2011
575 857

2
Belügyminisztérium, bevándorlási és határrendőrségi központi igazgatóság, közbiztonsági osztály, Olaszország
A közlekedési eszközök megerősítése a határátkelőhelyek területének és a CIE-hez közeli területnek a járőrözése céljából (RECARS)
A projekt 40 rendőrségi jármű beszerzéséből állt, hogy biztosítsák a közlekedési eszközök megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokon és bevándorlási hivatalokon belül. Az intézkedéssel a rendőrségi megfigyelési kapacitás növeléséhez kívántak hozzájárulni Dél-Olaszországban és a teljes olasz terület térségeiben, különösen a déli azonosítási és kiutasítási központ (CIE) közelében.
2010
1 367 856

3
Belügyminisztérium, bevándorlási és határrendőrségi központi igazgatóság, közbiztonsági osztály, Olaszország
Migránsok belső szállítása (SHIFTS)
Az intézkedés a lampedusai migránsok légi, szárazföldi vagy tengeri úton történő átszállításának megszervezéséből állt, a migránsok több különböző, megfelelően felszerelt helyen történő azonosítása és a számukra történő segítségnyújtás céljából.
2010
1 665 247

Közösségi fellépések

4
Belga állam, szövetségi külügyi közszolgálat, külkereskedelmi és fejlesztési együttműködés, Belgium
Schengeni vízumkérelmi központ, Kinshasa
A projekt keretében az első igazi, közös schengeni vízumkérelmi központot kívánták létrehozni. A háttérügyintézésért ugyan az egyes részt vevő tagállamok felelnek, de a kérelmezési eljárást központosítják, lehetővé téve több tagállam számára az erőforrások egybegyűjtését és megosztását a Kongói Demokratikus Köztársaságban. Belgium partnere a projektben Portugália volt (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Belga állam, szövetségi külügyi közszolgálat, külkereskedelmi és fejlesztési együttműködés, Belgium
Maison Schengen, Kinshasa
A 2007-es „Schengeni vízumkérelmi központ, Kinshasa” projekt folytatása, mivel ez a projekt késedelmet szenvedett, és azt a 2007-es éves program keretében nem tudták teljes mértékben végrehajtani. 2013 végén a központ 17 schengeni országot képviselt.
2009
450 356

Egyedi fellépések

6
Olasz belügyminisztérium, közbiztonsági osztály, bevándorlási és határrendőrségi központi igazgatóság, Olaszország
Az olasz déli tengeri határokon használandó járművek hat hónapos bérlete (CAR2)
A projekt keretében 137 jól felszerelt jármű bérbevételét vették tervbe, hogy biztosítsák az eszközök megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokban, javítva Dél-Olaszországban a rendőrségi felügyeleti kapacitást. A partvonal járőrözésére rendelkezésre álló járművek számának növelése lehetővé teszi a határt illegálisan átlépni megkísérlő migránsok feltartóztatását.
2009
950 688

7
Olasz belügyminisztérium, közbiztonsági osztály, bevándorlási és határrendőrségi központi igazgatóság, Olaszország
A határon történő járőrözés (Bor-trol)
A terv 80 rendőrségi jármű beszerzésére irányult, hogy biztosítsák az eszközök megerősítését a tengeri határrendőrségi hivatalokban, javítva a rendőrségi felügyeleti kapacitást Dél-Olaszországban, különösen a délnyugati partvonalon, ahol különleges helyzet állt elő. Végül 43 járművet szereztek be.
2010
560 259

A Bizottság válaszai

Összefoglaló

I

A Külső Határok Alapról (a továbbiakban: az EBF) szóló határozat (4) preambulumbekezdése értelmében az EBF-et „a külső határok ellenőrzésére és őrizetére vonatkozó hatékony és közös előírások végrehajtása érdekében közösségi pénzügyi szolidaritási mechanizmus(ként)” alakították ki.

Az Alap létrehozását alátámasztó egyértelmű indokra tekintettel az Alap uniós értéknövelő hatásának vizsgálatát elsősorban annak alapján kellene elvégezni, hogy képes-e az Alap a tagállamok kapacitásainak növelésére, különösen azok esetében, amelyek a többieknél súlyosabb terhet viselnek, hogy az utóbbiak megfelelhessenek a szerepüknek és eleget tehessenek annak a kötelezettségüknek, hogy biztosítaniuk kell az európai uniós tagállamok külső határainak egységes, eredményes és hatékony ellenőrzését, valamint a schengeni vívmányok alkalmazását.

Szem előtt tartva, hogy a schengeni övezet önmagában is uniós többletértéket képvisel, az EBF-et beleillesztették a schengeni kormányzás alapvető logikájába, amely szerint az Unió külső határainak védelme az egyes tagállamok kötelessége. Ezért az tűnik a legmegfelelőbb módszernek az Unió hatékony külső határigazgatásának biztosítására, ha az EBF-nek a tagállamok saját határellenőrzési erőfeszítéseit segítő beruházásai révén megerősítik a szóban forgó tagállamok kapacitását, különösen a rendkívüli migrációs nyomás kezelésére.

Az Alap létrehozására irányuló döntéshozatali eljárás során a jogalkotó – a Bizottság által eredetileg javasolt szöveggel ellentétben – szándékosan nem foglalta bele az addicionalitás elvét az EBF-határozatnak a támogatás elveit felsoroló 8. cikkébe. Tehát a strukturális alapokkal ellentétben az addicionalitás elvét nem építették bele az EBF-be, amelyet a kiegészítő jelleg, összhang és megfelelés elvei hivatottak vezérelni.

III

A pénzügyi szolidaritás elősegítése mellett a kiemelt prioritást élvező projektek (pl. a SIS II, a VIS és az EUROSUR) végrehajtásához a tagállamoknak nyújtott, alapvető fontosságú pénzügyi támogatás is igazolta, hogy az Alap valódi uniós értéknövelő hatással rendelkezik.

Mindazonáltal a nemzeti programok mutatóinak meghatározása terén jelentkező kezdeti problémák és a félidős értékelés hiányosságai megnehezítették, hogy pontos képet kapjunk az Alap eredményeiről.

IV

Az EBF programjait nem volt kötelező integrálni a tagállami határellenőrzési és vízumügyi stratégiákba.

Az EBF kedvezményezettjei szinte csak olyan nemzeti hatóságok, amelyek kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek ezen a területen; ezért általában véve egyértelmű volt az EBF kedvezményezettjeinek kiválasztása.

Egyes tagállamok mindazonáltal megerősítették közbeszerzési eljárásaikat, hogy maradéktalanul eleget tegyenek a hatékony és eredményes pénzgazdálkodás elvének.

V

Spanyolország és Görögország esetében az Alap irányításának egyes vonatkozásai súlyos hiányosságnak minősíthetők, különösen az alacsony görögországi végrehajtási arány esetében, ez azonban csupán az Alap végrehajtásának első éveire érvényes, és túlnyomórészt annak köszönhető, hogy késve fogadták el az Alap kapacitásának jogalapját, a közbeszerzési eljárások pedig hosszadalmasak.

Málta és Olaszország esetében jórészt az Alap újszerűsége és a felelős hatóságok tapasztalatlansága magyarázhatja a Számvevőszék által feltárt problémákat.

VI a)

A Bizottság szerint a mutatókra vonatkozó ajánlás teljesült a Belső Biztonsági Alap jogalapja révén, amely a 2014–2020-as időszak tekintetében kötelező mutatókat határoz meg.

A második kérdésben a Bizottság elfogadja az ajánlást, és bízik abban, hogy az értékelő zárójelentés kezelni fogja a problémát.

VI b)

A Bizottság elfogadja az ajánlás első részét (a Frontex tájékoztatása az EBF végrehajtásáról), továbbá megítélése szerint a 2014–2020-as időszak tekintetében eleget tettek az ajánlásnak a Belső Biztonsági Alapról szóló rendelet jogalapja révén.

A Bizottság ugyanakkor csupán részben ért egyet azzal, hogy a társfinanszírozott eszközöket rendszeresen nyilván kellene tartani a Frontex eszközállományában. A nyilvántartást és az eszközöknek a Frontex rendelkezésére bocsátását a Frontex-rendeletek szabályozzák, nem pedig az Alap jogalapja. A Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszerelése mellett a közös vízumkérelmi központok létrehozását és a konzuli együttműködés egyéb formáinak megvalósítását is elősegíti.

A Belső Biztonsági Alap határokkal és vízumokkal kapcsolatos, célzott intézkedéseinek keretében beszerzett, a Frontex szükségleteinek megfelelő eszközöket nyilván kell tartani a Frontex eszközállományában.

VI c)

A Bizottság nem ért egyet azzal, hogy a Belső Biztonsági Alap támogatását a nemzeti stratégiák kidolgozásától tegyék függővé. A schengeni vívmányokkal kapcsolatos feltételrendszert belefoglalták a Belső Biztonsági Alap operatív támogatásra vonatkozó jogalapjába.

VI d)

A Bizottság egyetért azzal, hogy egyes tagállamokban meg kell erősíteni a közbeszerzési eljárásokat, és már eddig is különleges figyelmet fordított erre a kérdésre.

Bevezetés

11

A nagy tagállamok esetében a Bizottság egyetért azzal, hogy a kiadások túlnyomó többségét tagállami szinten finanszírozhatják, ez azonban kevésbé igaz a kis tagállamok esetében, amelyek viszonylag jelentős juttatást kapnak az Alapból, ami komoly tőkeáttételi hatást gyakorolhat az adott tagállam e területre vonatkozó beruházási kapacitására.

Az Alap kulcsfontosságú eszköz, amely a tagállamok közötti szolidaritás konkrét kifejeződése a schengeni övezet külső határainak igazgatása terén.

Észrevételek

26

A Bizottság tudomásul veszi, hogy még ha rendelkezésre álltak is különböző forrásokból származó részleges információk (zárójelentések, utólagos értékelés), amelyek lehetővé tették az Alap egyes eredményeinek felmérését, mostanáig nem volt lehetőség arra, hogy felmérjék az Alap által összességében elért eredményt. Ez az utólagos záróértékelés keretében fog megtörténni. Néhány tagállamban hiányosságok mutatkoztak az első éves programok monitoringja és értékelése terén, különösen a SMART mutatók hiányoztak. Ez az Alap újszerűségével és azzal függött össze, hogy az érintett felelős hatóságok nem rendelkeztek tapasztalatokkal. 2012 óta javult a helyzet.

27

A Számvevőszék által kiválasztott öt projekt közül három (a 9., 21. és 22. projekt) teljes egészében támogatja az EBF prioritásait, és kizárólag az elszámolható kiadásokhoz nyújt támogatást. Különösen a spanyol hatóságok által, a külső tengeri határok őrizete céljából végzett járőrhajó-beszerzés (9. projekt) volt teljes mértékben támogatható az Alapból, mivel a hajókat a külső tengeri határokon állították szolgálatba. Az, hogy erre nem a legkockázatosabb külső tengeri határszakaszon került sor, nem teszi semmissé a támogathatóságot, és ahhoz kapcsolódik, hogy a spanyol hatóságok egy flotta kötelékében kezelik a határőrizeti eszközöket.

A Bizottság tisztában van a 60. bekezdésben említett projekttel kapcsolatos problémákkal, és a nem támogatható költségeket az éves program lezárásakor levonják majd az elszámolható kiadásokból.

28

A 2011. évi éves programok óta valódi javulás következett be a tagállamok által használt mutatók tekintetében. A kezdeti problémák azzal függtek össze, hogy hiányoztak a tapasztalatok, és a Bizottság által nyújtott kezdeti iránymutatás ellenére nehézséget okozott a tagállamoknak, hogy mérhető mutatókat határozzanak meg a programozási szakaszban.

29

Az EBF átlagos végrehajtási aránya annak ellenére is kielégítő, hogy új alapról van szó. Görögország tekintetében az első éves programok elég alacsony végrehajtási aránya a korlátozott adminisztratív kapacitásnak és a hosszadalmas közbeszerzési eljárásoknak tudható be. Ezt azóta a Bizottság támogatásával orvosolták többek között annak érdekében, hogy növeljék az uniós alapok lehívási arányát, ezek az erőfeszítések pedig várhatóan kedvező eredményeket hoznak a 2011 utáni végrehajtás tekintetében.

30

Az EBF-et beleillesztették a schengeni kormányzás alapvető logikájába, amely szerint az Unió külső határainak védelme az egyes tagállamok kötelessége. Ezért az tűnik a legmegfelelőbb módszernek az Unió hatékony külső határigazgatásának biztosítására – különösen a rendkívüli migrációs nyomás kezelésére –, ha megerősítik a szóban forgó tagállamok kapacitását azáltal, hogy a tagállamok saját határellenőrzési erőfeszítéseit az Alap beruházásai segítik.

Bár az Alap azt is ösztönözte és támogatta, hogy a tagállamok közötti együttműködés révén hozzanak létre további kapacitásokat, ezt a kérdést kiegészítő elemnek tekintették.

31 a)

Lásd a 32–34. bekezdésre adott választ. A tagállamok – még azok is, amelyeknek nem volt szükségük a társfinanszírozási arányaik emelésére (a kohéziós országok) – nagyrészt felhasználták programjaikban a kiemelt prioritásokat.

31 c)

A vészhelyzetek esetén – a közösségi fellépések keretében – nyújtott támogatásra vonatkozó EBF mechanizmus nagyrészt eredményes, tekintettel a vészhelyzeti beavatkozásokat kiváltó rendkívüli helyzetekre és körülményekre. Egyes jelentős vészhelyzetekre válaszul biztosították a megfelelő finanszírozást, és hatékonyan támogatják a különös nyomásnak kitett tagállamokban – például Olaszországban és Görögországban – zajló projekteket, hozzájárulva a helyszíni körülmények javulásához.

A Bizottság ugyanakkor egyetért a Számvevőszéknek azon észrevételével, amely a stratégiai határátkelőhelyek konkrét hiányosságainak orvoslásával kapcsolatos EBF-támogatás kialakításával kapcsolatos.

31 d)

Az Alap végrehajtásának első éveiben néhány olyan projektet is finanszíroztak az EBF-ből, amelyet a tagállami alapokból mindenképpen finanszíroztak volna. Tekintve, hogy ez az alapok első generációja volt a szóban forgó területen, jóformán elkerülhetetlenül történt így, hogy nehogy elveszítsék az első évek juttatásait. A költségek elszámolhatóságát a lezáráskor (nem pedig a programozási szakaszban) értékelték, a megosztott irányítás elveinek megfelelően. A Bizottság emellett ellenőrzéseket végez, amelyek adott esetben pénzügyi korrekciókhoz vezetnek.

32

A Bizottság által elfogadott, EBF-re vonatkozó stratégiai iránymutatások meghatározták azt a keretet, amely biztosítja, hogy az Alap programozása és későbbi végrehajtása a vonatkozó uniós szakpolitikákkal összhangban és az Alap öt prioritására épülve történjen.

Még ha a kiemelt prioritások nem is jelentettek további pénzügyi ösztönzést a kohéziós országok, például Málta is Spanyolország számára, a tagállamok széles körben felhasználták a kiemelt prioritásokat a programozásuk során: közel 720 millió eurót programoztak ennek megfelelően, ami a tagállamok 2007 és 2013 közötti összes EBF-juttatása 45%-ának felel meg.

33

A kiemelt prioritások egyes elemei/követelményei szabadon értelmezhetők; ugyanakkor a legtöbb kiemelt prioritás esetében (a 12-ből 9-nél) a követelmények egyértelműek voltak, és lehetővé tették, hogy a tagállamok a programozási folyamat során hatékonyan alkalmazzák a prioritásokat.

Ami az EBF-programozás néhány kulcsfontosságú stratégiai prioritásra (a VIS, a SIS II, az EUROSUR, a konzuli együttműködés, a korszerű felszerelés) történő összpontosítását illeti, jóllehet a jelentéseket még ezután kell elemezni, az, hogy a VIS, a SIS II és az EUROSUR minden tagállamban sikeresen elindult, igazolja az EBF ehhez történő hozzájárulását.

34

A 32. bekezdésre adott válasznak megfelelően, a Bizottság – az egyedi éves programok keretében végzett záró intézkedésekkel összefüggő általános tevékenység, valamint a tagállami programokra vonatkozó általános bizottsági monitoringtevékenység részeként (a monitoringlátogatásokat is ideértve) – figyelemmel kíséri a kiemelt prioritások alapján finanszírozott konkrét tevékenységek felülvizsgálata útján, hogy milyen mértékben alkalmazták a kiemelt prioritásokat.

1. háttérmagyarázat

A 33–34. bekezdésre adott válasznak megfelelően a Bizottság a tagállamok által végrehajtott éves programok monitoringja keretében elvégezte a kiemelt prioritások alkalmazásának monitoringját a programtervezetek elemzésének, valamint a programok végrehajtásának és lezárásának szakaszaiban.

Az, hogy minden tagállamban sikeresen elindították a VIS-t és a SIS II-t, igazolja, hogy az Alap döntő szerepet játszik ennek a két nagyméretű IT-projektnek a megvalósításában. Annak ellenére, hogy mindkét rendszer fejlesztésére és elindítására kihívásokkal teli helyzetben került sor, az EBF által nyújtott rugalmasság (különösen a felülvizsgálatok révén) lehetővé tette a SIS II és a VIS zavartalan finanszírozását.

36

A tagállamok kezdeményezései korlátozottak maradtak, és a tagállamok előnyben részesítették a vízumosztályaiknak az éves programjaik keretében történő felújítását és fejlesztését, hogy megfeleljenek a vízumkódex és a VIS-rendelet követelményeinek, ami szintén döntő fontosságú a megfelelő külső határigazgatás biztosításához.

Elemezték annak okait, hogy miért volt korlátozott hatása az Alapnak a konzuli együttműködési projektek fejlődésére, és levonták ennek tanulságait a következő programozási időszak számára. Először is a konzuli együttműködés hatókörét kiterjesztették a vízumkódexben előírt közös vízumkérelmi központoktól eltérő konzuli együttműködési formákra (helymegosztás. képviselet, kiszervezés), több lehetőséget biztosítva a tagállamok számára. Ez jelenleg már a Belső Biztonsági Alap (határok és vízumok – célzott intézkedések) 2014–2020-as időszakra vonatkozó jogalapjában is tükröződik.

37

Az EBF-et nem abból a célból alakították ki, hogy közvetlen támogatást nyújtson „a Frontex által koordinált műveletekhez”, hanem azért, hogy támogatást nyújtson a tagállamoknak az Európai Unió külső határainak igazgatásához, különösen a migrációs nyomásnak leginkább kitett határszakaszokon. A közös műveleteket a Frontex saját költségvetéséből finanszírozzák. A Bizottság mindazonáltal javaslatot tett a 3. cikk (1) bekezdésébe foglalt kiemelt prioritásra, hogy erősítse a tagállamok azon képességét, hogy részt vegyenek a Frontex által koordinált műveletekben és/vagy hozzájáruljanak azokhoz. E kiemelt prioritás alapján közel 30 millió eurót különítettek el a tagállamok 2007–2013-as éves programjaiban (a tagállamok számára juttatott teljes EBF-finanszírozás közel 2%-a).

38

A Frontex közös műveleteihez nem lenne rendszeresen szükség a tagállamok EBF-támogatással beszerzett eszközeinek mindegyikére. Emellett a Frontex alapító rendeletei szabályozzák a Frontex eszközállományában történő nyilvántartást és az eszközök rendelkezésre bocsátását, tehát a műszaki eszközök rendelkezésre állásával kapcsolatos problémák csak a Frontex szabályozásának keretében oldhatók meg.

Ez a magyarázata annak, hogy a jogalkotók miért nem foglalták bele ezt a feltételt az EBF-határozatba. A 2014–2020-as Belső Biztonsági Alap határokra és vízumokra vonatkozó részébe beillesztették a Frontex eszközállományában való nyilvántartási kötelezettséget, azonban kizárólag azon finanszírozás esetében, amelyet kifejezetten a Frontex közös műveleteihez szükséges eszközök beszerzése céljából különítettek el. Ez a legjobb módja annak, hogy egyensúlyt teremtsünk a tagállamokat terhelő kötelezettségek, valamint a Frontex közös műveleteihez megfelelő eszközök biztosítása között.

39

Az EBF-határozat 53. cikkének (3) bekezdése értelmében a Bizottság eljuttatja az Ügynökséghez az éves programok végrehajtásáról szóló, jóváhagyott zárójelentéseket. Az információkat némi késéssel továbbították a Frontex számára, szem előtt tartva, hogy a 2007–2010-es időszakra vonatkozó éves programok nagy többségét 2012–2013-ban zárták le.

Ez azonban nem korlátozta a Frontex tervezési és operatív lehetőségeit, mivel a Frontex éves operatív tervezése az éves kétoldalú megbeszélések során a tagállamoktól kapott információkon alapul, a műszaki eszközök rendelkezésre állása tekintetében pedig a Frontex műszaki eszközállományából származó információkra támaszkodik.

40

A Frontexszel történő információcserére irányuló erőfeszítések fokozása érdekében a Bizottság 2014-ben létrehozta a CIRCABC elektronikus platformot, hogy megszervezze és továbbítsa a szükséges információkat, és létrehozza az EBF-dokumentumok állandó nyilvántartását, amely könnyen használható Frontexen belüli különböző szolgálatok/egységek számára.

Ez a platform teljes körű hozzáférést biztosít majd az EBF-zárójelentésekhez, valamint az EBF-finanszírozásra vonatkozó egyéb fontos információkhoz, elsősorban a folyamatban lévő EBF éves programokhoz, és az EBF közösségi és különleges fellépések alapján finanszírozott projektekhez.

A Bizottság felajánlotta, hogy az EBF-dokumentumok hozzáférhetőségének biztosítása mellett célzottabb információkat is nyújt, különösen az egyes tagállamok 2007–2013-as éves EBF-programjaira vonatkozó, országonkénti adatlapot fogja rendelkezésre bocsátani. Ezenfelül adott esetben hozzáférhetővé lehetne tenni egyes tematikus adatlapokat is (pl. a képzésekre vagy az EUROSUR-ra vonatkozóan).

A Bizottság tájékoztatást nyújt majd a Frontexnek a megosztott és a közvetlen irányítás keretében finanszírozott intézkedésekről. A hatékony információcseréhez arra is szükség van, hogy a Frontex megossza a Bizottsággal azokat az információkat, amelyek a tagállamokkal folytatott kétoldalú éves megbeszéléseire és egyéb tárgyalásaira vonatkoznak, ahogyan azt a Bizottság már számos alkalommal kérte.

41

Az egyedi fellépéseket a jogalapról szóló tárgyalások során foglalták bele a jogszabályba, és azok nem szerepeltek a Bizottság kezdeti javaslatában. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az egyedi fellépések végrehajtásának jogi kerete több hibát tartalmaz, amelyek hátrányosan érintették a szóban forgó fellépések zavartalan végrehajtását: az egyedi fellépések által érintett földrajzi térségek meghatározása rendkívül nehézkes folyamat (az okoz problémát, hogy a nagyon gyorsan változó kockázatokat nem lehet azonnal figyelembe venni), és a végrehajtási idő rendkívül rövid.

A Bizottság tehát egyet tud érteni azzal, hogy az egyedi fellépéseket kezdettől fogva rosszul alakították ki.

Bizonyos, magas migrációs nyomással szembesülő tagállamok esetében maradéktalanul kihasználták azt a lehetőséget, hogy közösségi fellépéseket használjanak vészhelyzeti fellépések finanszírozására, és felülvizsgálják éves programjaikat a vészhelyzetek kezelése céljából. Az uniós értéknövelő hatás szempontjából ez aligha bírálható, mivel a finanszírozott fellépéseket a schengeni övezet egésze érdekében végezték azokon a külső határszakaszokon, ahol a magas migrációs nyomással összefüggésben veszélybe került a biztonság szintje. Hangsúlyozni kell, hogy a migrációs válság által közvetetten érintett tagállamok szintén támogatták további pénzeszközök juttatását a vészhelyzeti finanszírozás keretében, hogy segítséget nyújtsanak az olyan „frontvonalbeli” tagállamoknak, mint Olaszország vagy Görögország.

42

Még ha nem is ideális a közösségi fellépések keretében végzett vészhelyzeti fellépések jogi kerete, az e mechanizmus szerinti fellépések finanszírozása minden esetben jogszerű volt és megfelelt a vész-/válsághelyzetnek. A 2007–2013-as időszak során levont tanulságokat a 2014–2020-as Belső Biztonsági Alapban alkalmazták.

Az, hogy egyes információk hiányoznak a támogatás iránti kérelemből, nem jelenti automatikusan, hogy gyenge a fellépés irányítása. Ezt annak fényében kell értékelni, hogy a fellépések irányítására olyan előre nem látható körülmények között kerül sor, amelyek megkülönböztetik ezeket a szokásos közösségi fellépésektől, különösen abban a tekintetben, hogy előzetesen részletes információkat kell szolgáltatni a finanszírozott fellépés várható eredményeiről.

4. háttérmagyarázat, 1. eset

A SIS II fejlesztés végső szakaszaiban bizonyos tagállamok számára vészhelyzetet jelentettek, mivel ha akár egyetlen tagállam is sikertelenül vagy késedelmesen fejezte volna be a SIS II 2011 második felére ütemezett tesztelését, az az egész projekt késésével járt volna.

Következtetésképpen az EBF jogalapjának 7/c. cikke szerinti vészhelyzeti fellépésnek minősült az olyan tagállamoknak nyújtott pénzügyi támogatás, amelyek készenlétén múlott a 2011-es tesztelés befejezése.

Ezért a Bizottság 2011-ben jelentős erőfeszítéseket tett annak a kockázatnak az enyhítésére, hogy a SIS II ütemtervéhez csatlakozott tagállamok késlekednek, mivel hiányoznak a pénzügyi források ahhoz, hogy befejezzék a SIS II tagállami elemeinek kifejlesztését és tesztelését. A Bizottság felkérte a nemzeti hatóságokat, hogy meglévő nemzeti EBF-juttatásaik keretében biztosítsanak kiemeltebb prioritást a SIS II számára. Emellett pályázati felhívást szervezett az EBF közösségi fellépései keretében zajló vészhelyzeti fellépések tekintetében, amelyek alapján további 7,5 millió eurót biztosított a kiegészítő forrásokra leginkább rászoruló nyolc tagállam számára (rendkívül alacsony EBF-juttatásokkal rendelkező országok és/vagy olyan országok, amelyek EBF-forrásait már lehívták a külső határok területének más kulcsfontosságú prioritásai érdekében).

4. háttérmagyarázat, 2. eset

A projektnek az volt a célja, hogy „biztosítsa a 2011 nyarán a dél-olaszországi partokra érkezett migránsok légi, szárazföldi és tengeri úton történő elszállítását”. A SHIFTS projekt benyújtásának idején – a több országban (pl. Líbiában) kialakult kritikus helyzet miatt – még nem volt előre látható a helyzet alakulása, így nem lehetett pontos képet kialakítani a jövőbeni fejleményekről és a várhatóan Olaszországba érkező migránsok és menedékkérők pontos számáról. Ezenfelül lehetetlen volt megjósolni, hány további hely áll majd rendelkezésre a szárazföldi befogadólétesítményekben, hová és mennyi migráns fogadható be. Az ilyen típusú vészhelyzeti fellépések során elért előrehaladás csak utólag mérhető fel, ugyanis a kiszámíthatatlan események és a változó műveleti körülmények megnehezítik mutatók meghatározását. A másik ellenőrzött projekt járőrözési célú járműbeszerzésre vonatkozott. A migránsok elszállítása másodlagos célt jelentett. A Bizottság tehát úgy véli, hogy a SHIFTS projekttől eltérően, az elszállított migránsok száma nem releváns mutató a fellépés értékeléséhez.

43

Az egyedi fellépések végrehajtása során jelentkező problémákból levonták a tanulságokat, és a 2014–2020-as időszakra vonatkozó Belső Biztonsági Alapban már nem szerepel ez a mechanizmus.

A 2008–2010-es időszak egyes fellépéseit a pályázati felhívásban meghatározott határterületeken kívül hajtották végre. Az első esetben azonban a kedvezményezett kifejezetten eltérést igényelt, és a Bizottság elfogadta, hogy az eltérés közvetlenül összekapcsolódik az érintett határterületeken fennálló helyzet kezelésére szolgáló intézkedésekkel (lásd az alábbi 5. háttérmagyarázathoz fűzött magyarázatot). A második esetben, amint azt a Számvevőszék megjegyezte (5. háttérmagyarázat harmadik bekezdés), a Bizottság megtette a szükséges intézkedéseket az érintett pályázati felhívás alapján támogatható határterületeken kívülre telepített járművek költségeinek visszafizettetésére.

5. háttérmagyarázat, 2009-es egyedi fellépések

Jóllehet az egyedi fellépésekre vonatkozó pályázati felhívásra a területi hatályt Olaszország tengeri határára korlátozta, a projekt végrehajtása során a kedvezményezett hivatalosan kérte a projekt földrajzi hatókörének kiterjesztését az arab tavasz által kiváltott rendkívüli migrációs nyomás által közvetve érintett területekre, nevezetesen azokra az azonosítási és kiutasítási központokra (C.I.E.), ahová a migránsokat átszállították. Ez a projekt a 2011. március–augusztusi időszakra terjedt ki, amelynek során elérte a csúcspontját az a Tunéziából érkező migrációs kiáramlás, amely a tunéziai és líbiai forradalmakat követte. Az olasz hatóságok módosítás iránti kérelmükben kifejezetten említést tettek arról, hogy a migránsoknak az ország egész területén található befogadóállomásokra történő átszállításával könnyíteni kell a déli területek terheit (mintegy 40 000 migráns ért partot Olaszországban), és a járművek fokozott jelenléte révén gondoskodni kell a szóban forgó állomások megfelelő biztonságáról. Mivel a pályázati felhívásban kiválasztott területre tömegesen érkeztek a migránsok, a támogatásra jogosult területeken található infrastruktúra tehermentesítése érdekében döntő fontosságú volt, hogy átszállítsák őket azokra a területekre, ahol megfelelően átvizsgálhatók. Tehát ez a kiterjesztés – amelyhez a Bizottság hozzájárulását adta – az Alap célkitűzéseinek körén belül maradt, és nem jelentett eltérést a konkrét pályázati felhívásban említett földrajzi fókusztól, ugyanis az e térségekben kialakult helyzet a más térségekben hozott intézkedésektől függött. Ennek eredményeként a Bizottság következetesen elszámolhatónak tartotta és a végső költségtérítési igény értékelése alapján elfogadta azokat a költségeket, amelyek a déli tengeri határon túli területekhez kapcsolódtak

5. háttérmagyarázat, 2010-es egyedi fellépések

E projekt során nem indokolták meg a Frontex kockázatelemzési jelentésében meghatározott területeken kívül használt járművek finanszírozását. A Bizottság ennek megfelelően elutasította a támogatható területeken kívül használt járművek költségeit.

45

Ami a 2007-es és 2008-as éves programokat illeti, hangsúlyozni kell, hogy az EBF jogalapjának késedelmes elfogadása, valamint ennek következében az EBF többéves programok és a 2007-es és 2008-as éves program késedelmes elfogadása sok tagállamnak nem hagyott más választási lehetőséget, mint a már elhatározott fellépéseknek az első éves programokba történő integrálását. Az első éves programok rendkívül alacsony szintű végrehajtása esetén azért bírálták volna a Bizottságot és a tagállamokat, hogy nem használták ki az Alap által kínált lehetőségeket, és ez sérthette volna az Alap jó hírnevét, és akadályozhatta volna annak elindítását. Ezenfelül amennyiben a tagállamok megvárták volna a felszerelés beszerzéséhez szükséges közbeszerzési eljárás elindítását, a 2007-es és 2008-as éves programok alapján rendelkezésre álló pénzeszközök elvesztek volna, mint ahogy az Görögországban jórészt meg is történt.

46

A nemzeti hatóságok ezen a rendkívül érzékeny területen általában releváns, és így uniós értéknövelő hatású projektekre fordították forrásaikat, ugyanis e beruházások a schengeni övezetben részt vevő tagállamok érdekeit szolgálják.

Az Alap által finanszírozott költségek jellege nem feltétlenül korlátozódik a vonatkozó projektek többletértékére. A Görögországban és Olaszországban finanszírozott fellépések további határőrizeti kapacitások kiépítését segítették elő, nem pedig olyan költségeket finanszíroztak, amelyek általában nem válság-/vészhelyzetekben merültek volna fel.

Az EBF végrehajtásának első éveiben a tagállam kapacitásépítésének hosszú távú célkitűzésére összpontosított (2007–2010). Később kiigazításra volt szükség a Földközi-tenger déli régiójában kialakult politikai zavargásokkal összefüggésben bekövetkezett vészhelyzet okozta nyomás miatt, valamint annak érdekében, hogy az Alap műveleti dimenziójának erősítése révén hatékony választ adjanak arra. A Bizottság ezért úgy döntött, hogy támogat egyes olyan projekteket, amelyek az olaszországi és görögországi vészhelyzetekkel kapcsolatos határőrizeti kapacitások erősítését célozzák.

A Bizottság meg van győződve arról, hogy az Alap uniós értéknövelő hatása arra is kiterjed, hogy támogatást nyújtanak a megnövekedett migrációs nyomás okozta válsághelyzettel küzdő tagállamoknak.

47

Az, hogy a nemzeti irányítási és kontrollrendszerek nem derítik fel a nem elszámolható kiadásokat, nem feltétlenül azt jelenti, hogy a nemzeti Alap kifizeti az említett kiadásokat. Amennyiben a Bizottság felfedezi a nemzeti irányítási és kontrollrendszer hiányosságait, pénzügyi korrekciók alkalmazhatók.

6. háttérmagyarázat, Már finanszírozott projektek támogatása

A 355 jármű beszerzését teljes mértékben indokolta, hogy nagyszámú migráns próbált bejutni Olaszország területére a 2011-es arab tavaszt követően (62 692 személyt azonosítottak, szemben a 2009-es 9573-mal, és a 2010-es 4406-tal). A szóban forgó járművek nem csupán a partvonal felügyeletéhez voltak szükségesek, hanem a part menti régiókból a belső területek felé irányuló másodlagos migráció megakadályozásához, továbbá az elfogott harmadik országbeli állampolgárok befogadóállomásokra, bíróságokra stb. történő átszállításával kapcsolatos feladatok maradéktalan ellátása céljából is. E feladatok természetesen járművek használatával jártak, ami nem korlátozódott szigorúan a külső határokra, azonban teljesen indokolt volt, tekintve, hogy vészhelyzetben a külső határokat átlépő illegális migránsok elfogása nem a rendes bűnüldözés, hanem a migrációs és határigazgatás feladata.

Tekintettel az arab tavasz teljesen kiszámíthatatlan jellegére, az olasz hatóságok nem végezhettek igényfelmérést arra nézve, hogy mekkora járműlétszám szükséges az illegális migránsok 2011-es hirtelen áramlásának megfelelő kezeléséhez.

48

A programok elfogadásának időbeli korlátai miatt egyes programokból hiányoztak a SMART mutatók. Az EBF nem rótt olyan jogi kötelezettséget a tagállamokra, hogy nemzeti stratégiát kell kidolgozniuk ahhoz, hogy támogatásban részesülhessenek az Alapból. Egy tagállamban megfelelőbben lehetett volna dokumentálni a kedvezményezettek kiválasztását, ez azonban az Alap eredményességét nem érintette. A Bizottság tisztában van a közbeszerzéssel kapcsolatos kockázattal, és szükség esetén pénzügyi korrekciókat alkalmaz.

49

A Számvevőszék által ismertetett kötelezettségek/követelmények az EBF jogalapjában nem szerepelnek. A schengeni katalógus harmadik változata nem jogilag kötelező eszköz, amely olyan kötelezettséget róhatna a tagállamokra, hogy a külső határok igazgatására vonatkozó nemzeti stratégiával kell rendelkezniük, és a többéves program elkészítésének ezen kell alapulnia ahhoz, hogy támogatáshoz juthassanak a Külső Határok Alapból.

50

A tagállamok felelősek többéves programjuk és éves programjuk kidolgozásáért. A többéves programok három részből állnak (a tagállami helyzet, a szükségletek elemzése, valamint a célok megvalósítására szolgáló stratégia), amelyek – még ha a minőség országonként változó is – a legtöbb esetben lehetővé teszik a Bizottság számára a helyzet, a szükségletek és a tagállami stratégia megértését. Meg kell jegyezni, hogy a Frontex az elmúlt években dolgozta ki a CIRAM-ot, amely a többéves programok kidolgozásakor nem állt rendelkezésre. Továbbá – tekintve, hogy az illegális migráció útvonalainak változása miatt a határigazgatás helyzetében is változás következhet be – a megközelítést hozzá kell igazítani a realitáshoz. Ez magyarázza a többéves programok és éves programok felülvizsgálatát, ugyanis a programozási időszak folyamán új szükségletek jelentkeznek, és megváltoznak a prioritások. A Bizottság – az uniós alapokat irányító egyéb szervezeti egységekkel együtt – az éves programok elfogadásakor minden esetben ellenőrizte a kiegészítő jellegét, és nem tárt fel súlyosabb problémákat a kiegészítő jelleggel kapcsolatban.

51

A Belügyi Főigazgatóság az éves programok tartalmáról rendszeresen konzultált a Bizottság más szolgálataival, így csökkentette a hasonló intézkedések célba vételének kockázatát. A Bizottságnak nincs tudomása arról, hogy két uniós pénzügyi eszköz kettős finanszírozást nyújtana ugyanazon projekthez.

53

Az első éves programok kidolgozásakor a legtöbb felelős hatóság nem rendelkezett tapasztalattal az uniós alapok kezelése terén. A felelős hatóságok feladata, hogy mérhető célértékek iránti kötelezettségvállalást igényeljenek a kedvezményezettektől. Ez nehéznek bizonyult egy olyan tevékenységi területen, ahol közrendi/közbiztonsági okokból nem olyan fejlett az elszámoltathatóság, mint egyéb területeken.

54

Jóllehet a Bizottság a tagállamokkal szemben hangsúlyozta annak szükségességét, hogy mérhető mutatókkal rendelkezzenek (legalább inputmutatókkal), nem akadályozta meg az első éves programok elfogadását amiatt, hogy egyes fellépésekben nem szerepeltek mérhető mutatók, ugyanis ez aránytalan intézkedés lett volna, és semmiképpen sem eredményezett volna jelentős javulást az egyszerre elfogadott első éves programok (a 2007-es és 2008-as) esetében. Az éves programok elfogadása során mindazonáltal előrelépés volt megállapítható a tagállamok által 2012 óta beépített mutatók tekintetében. Például Spanyolország eredeti éves programja rendkívül kevés mennyiségi mutatót tartalmazott, ugyanakkor a 2012-es és 2013-as éves programoktól kezdve sok eredmény- és hatásmutatót számszerűsítettek, és mérhető célokat tüntettek fel.

55

A következő programozási időszakra a tagállamoknak kötelezően jelentést kell tenniük a közös mutatókról. Emellett programspecifikus mutatókat fognak meghatározni a nemzeti programok sajátosságainak megfelelően. A mutatókra vonatkozó jelentések kezelése a Bizottság által kidolgozott IT-rendszer segítségével történik.

56

Az éves programok a 2007–2013-as időszakban aránytalan adminisztratív terhet jelentenek a tagállamok és a Bizottság számára. A Bizottság mindazonáltal szándékosan döntött emellett, mivel így egyrészt reagálni tud a külső határokon gyorsan változó helyzetre, másrészt pedig – az Alap újszerűségében és a felelős hatóságok tapasztalatlanságában rejlő kockázatokra tekintettel – megfelelőbben ellenőrizheti a tevékenységek elszámolhatóságát.

57

A 2007–2013-as programozási időszakban a tagállamok által szerzett tapasztalatok a 2014–2020-as időszakban lehetővé teszik a többéves programirányítási keretre történő áttérést. Amint a Számvevőszék is megállapította, ez elősegíti majd a nagyméretű és bonyolult eszközök esetében szükséges hosszadalmas közbeszerzési eljárások végrehajtását.

58

A releváns projektek kiválasztását sok tagállamban központosítani kellett, tekintettel az EBF kedvezményezettjeinek sajátos jellegére (határigazgatással és vízumkiadással foglalkozó állami szervezetek), valamint arra, hogy mindegyik tagállamban viszonylag kevés a kedvezményezett. Ugyanakkor azonban gyakran magas politikai szinten végezték vagy hagyták jóvá a kiválasztást, garantálva, hogy az EBF-juttatást a legrelevánsabb prioritások és a legsürgetőbb tagállami szükségletek kezelésére fordítsák.

59

Az Alap forrásait a külső határigazgatást végző több állami szervezet között osztották el.

Ami a vészhelyzeti és egyedi fellépésekben való részvételt illeti, mindegyik illetékes hatóság közvetlenül – a felelős hatóság részvétele nélkül – pályázhat a finanszírozásra. Az, hogy a felelős hatósághoz intézményi szinten kapcsolódó hatóságon kívül más állami szervek nem vettek részt ebben az eszközben, nem a kizárás vagy marginalizálódás jelének tekinthető, hanem annak, hogy a belügyminisztérium (együttműködésben más állami szervekkel, például a Marina Militaréval, Guardia di Finanzával, Capitaneria di Portóval és a külügyminisztériummal) kitüntetett intézményi szerepet játszik a külső határok igazgatásában.

60

Azt követően, hogy a Bizottság értékelte a vonatkozó végrehajtási zárójelentést, megállapítást nyert, hogy ez az egyedi projekt megsértette az Alap alapvető elveit. Ezért a megfelelő költségeket levonják az érintett EBF éves program egyenlegkifizetéséből.

A Bizottság az EBF végrehajtásában való részvételének mindkét szakaszában – vagyis amikor elfogadják a nemzeti programokat és azok végleges lezárását – különös figyelmet fordít arra, hogy a tagállamok által végrehajtott EBF-projektek megfeleljenek az uniós jognak, az alapvető jogok tiszteletben tartását is beleértve.

61

A járőrkutyák beszerzése eredetileg ugyanannak a közbeszerzési eljárásnak a részét képezte, mint a járműbeszerzés. Amikor Görögországban rájöttek arra, hogy a két elem (kutyák és járművek) együtt nem szerezhetők be, a járműbeszerzést tovább folytatták, a kutyák megvásárlását viszont elhalasztották.

62

A védelmi és biztonsági beszerzésekre vonatkozó kivételi záradék igénybevétele érvényes lehetőség, ha teljesülnek azok a feltételek, amelyeket a közbeszerzés jogi kerete ír elő e lehetőség alkalmazásához.

A Bizottság rendszeresen és egyértelműen felhívja a tagállamok figyelmét arra, hogy be kell tartani a vonatkozó jogi keretet, és megfelelően dokumentálni kell annak indokait, hogy a kedvezményezettek tárgyalásos eljárást, nem pedig nyílt vagy meghívásos eljárást bonyolítottak le. A Bizottság emellett projektspecifikus korrekciókat, illetve adott esetben átalányösszegű pénzügyi korrekciót alkalmaz, amennyiben az éves programok zárása kapcsán megállapítja, hogy szabálytalan közbeszerzési eljárásokra került sor, vagy nem dokumentálták megfelelően az eljárások megválasztásának indokait, ami az igazgatási és kontrollrendszerek rendszerszintű hiányosságára mutathat. Az említett pénzügyi korrekciókat a strukturális alapokkal azonos szabályok szerint számítják ki. Ezenfelül utólagos ellenőrzési stratégia egészíti ki azokat az erőfeszítéseket, amelyek a bejelentett kiadásokban fennmaradó, záráskor fel nem fedezett hibák csökkentésére irányulnak.

63

A Bizottság a zárási szakaszban és az utólagos ellenőrzések keretében rendszeresen ellenőrizte ezt a kérdést. Amennyiben a közbeszerzési eljárásokban szabálytalanságokra bukkantak, pénzügyi korrekciók alkalmazására került sor.

64

A Bizottság rendszeresen felhívja a felelős hatóságok figyelmét annak szükségességére, hogy ellenőrizni kell a közbeszerzési eljárások törvényességét az Alap felé bejelentett kiadásokkal kapcsolatos szerződések tekintetében. Ezek az ellenőrzések a felelős hatóság irányítási ellenőrzéseinek hatókörébe tartoznak. A felelős hatóság egyre inkább tisztában van annak fontosságával, hogy a kedvezményezettek – amennyiben kevésbé átlátható eljárásokat választanak – alaposan dokumentált indokolást és alátámasztó érveket szolgáltassanak a felmerült kiadások visszatérítésére irányuló igényeik igazoló dokumentációja keretében. Továbbá az ellenőrző hatóság ellenőrző munkája keretében szintén ellenőrzi, hogy helyesen alkalmazták-e a közbeszerzési eljárásokat.

65

Abban az esetben, ha nem megfelelően ellenőrzik a közbeszerzési eljárásokat és/vagy nem megfelelő közbeszerzési eljárásokat alkalmaznak, fennáll az alacsonyabb ár-érték arány kockázata, ezért a Bizottság különös figyelmet szentel ennek a kérdésnek, és szükség esetén pénzügyi korrekciókat alkalmaz.

66

Ami a SMART mutatók hiányát illeti, a Bizottság elismeri, hogy a tagállamoknak adott útmutatása ellenére, az 53. és 54. bekezdésben kifejtett okokból rendkívül nehéz volt megbízható outcome- és hatásmutatókat kialakítani. Ez arra is magyarázatot ad, hogy a 2007–2010-es időszak értékelése során valójában miért nem lehetett hasznosítani az első éves programokba foglalt mutatókról szóló tagállami jelentéseket, továbbá miért a tagállamoknak küldött értékelési célú eseti kérdőív alapján kellett elvégezni az értékelést.

67

A felelős hatóság monitoringgal kapcsolatos kötelezettségét nem minden esetben tartották tiszteletben. A Bizottság ugyanakkor megállapította, hogy a legtöbb tagállamban javult a helyzet 2010 óta. Enyhíti azonban ezt a problémát, hogy a Külső Határok Alap legtöbb kedvezményezettje nagyméretű állami szervezet, amelynek ahhoz, hogy hozzájusson a tagállami államkincstár/pénzügyminisztérium kifizetéseihez, meg kell felelnie a pénzügyminisztériumi ellenőrzéseknek (az eszközök leszállításának és az utasítások teljesítésének ellenőrzése stb.).

68

A legtöbb tagállam (helyszíni) ellenőrző látogatásokat végez, noha tagállamonként változó a helyzet. Olaszországban az említett helyszíni ellenőrzések – jóllehet utólag végezték el azokat – a 2007 és 2012 közötti összes juttatás 50%-ára terjedtek ki. Spanyolországban 2010-től rendszeresen ellenőrző látogatásokra került sor.

69

A mutatók nyilvántartására szolgáló informatikai rendszer létrehozása nem volt kötelező az Alap végrehajtásának jogalapja szerint. A Bizottság mindazonáltal ellenőrző látogatásai során arra ösztönözte a tagállamokat, hogy fejlesszenek ki számítógépes rendszert a projektekre vonatkozó adatok nyilvántartására, valamint elősegítette az e területre vonatkozó bevált gyakorlatok cseréjét. Például a SOLID bizottság 2012. május 11-i ülésén az egyik tagállam e területre (az alapok elektronikus irányítása) vonatkozó bevált gyakorlatokat mutatott be a többi tagállam számára.

70

Jóllehet egyes esetekben bizonyos tagállamoktól kapott beszámolók korlátozott információkat nyújtottak, különösen a projekt keretében elért teljesítésekre és eredményekre vonatkozó mennyiségi adatok tekintetében, a kedvezményezettel folyatott további információcsere során beszerzett kielégítő információk azonban enyhítették ezt a problémát. Módosították a kérelmek és a zárójelentések benyújtására szolgáló formanyomtatványokat, hogy az EBF közösségi és egyedi fellépések esetében orvosolják ezt a problémát.

72

A Számvevőszék által ellenőrzött értékelésekből levonták a tanulságokat. A legfontosabb tanulságot az jelentette, hogy előnyben kell részesíteni olyan külső szerv bevonását, amelyet az értékelés teljes egészének lefolytatásával bíznak meg. A 2011–2013-as utólagos értékelést tehát teljesen különböző eljárás keretében fogják elvégezni. Emellett a következő utólagos értékelést kiterjesztik a közvetlenül irányított fellépésekre, amelyekre nem teljes egészében terjedt ki az értékelés hatóköre.

Továbbá a félidős értékeléskor elengedhetetlenné vált a mutatók meghatározása, mivel nem álltak rendelkezésre azok a közös mutatók, amelyekről a tagállamoknak kezdettől fogva be kellett volna számolniuk. A tagállamoknak össze kellett gyűjteniük a kedvezményezettektől az említett mutatókra vonatkozó adatokat, ami magyarázatot ad a késésekre. A Belső Biztonsági Alap jövőbeni értékelése alkalmával közös és programspecifikus mutatókat alkalmaznak majd, ami megkönnyíti és hatékonyabbá teszi az értékelést.

73

Az értékelő jelentésekben (amelyeket javítottak azt követően, hogy a Számvevőszék észrevételeket tett az ellenőrzés során) szereplő kvantitatív adatok érdekes áttekintést adnak az Alap segítségével beszerzett vagy fejlesztett eszközökről. A Bizottság elismeri ugyanakkor, hogy idő és elegendő információ hiányában nehéz volt túllépni annak leíró jellegű elemzésén, hogy milyen eredményeket értek el a tagállamok az Alap segítségével a végrehajtás első négy éve során. Ezért a Bizottság szerint az Alap átfogó eredményeit csak részben lehetett felmérni.

A 2015-ben sorra kerülő utólagos értékelés részletes fejezetet szentel majd az egyedi és a közösségi fellépéseknek, szem előtt tartva a 2007–2010-es időszakban elért eredményeket.

74

Tagállami szinten késések történtek a tagállamok jelentéseinek továbbításában. A Bizottságnak további ellenőrzéseket kellett végeznie, és pontosítás iránti kérelmeket kellett küldenie a tagállamoknak, ami további késéseket okozott. A jelentést 2014 májusában tették közzé a Bizottság honlapján.

Következtetések és ajánlások

75

Az Alap értéknövelő hatása a külső határaikon drasztikusan különböző helyzettel szembesülő országok között létrehozott pénzügyi szolidaritással függ össze. Ennek révén az Alap kézzelfogható szolidaritást teremtett a határokon jelentkező migrációs nyomásnak leginkább kitett, valamint a kevésbé érintett országok között. Az elosztási mechanizmusnak köszönhetően az erőforrások zöme a leginkább érintett országokba irányult (főként a Földközi-tenger déli medencéjének országai). Ezenfelül az is uniós értéknövelést jelentett, hogy az Alap sikeresen támogatta a schengeni övezet nagyszabású projektjeit (VIS, SIS II és EUROSUR). Ami a Számvevőszék által megállapított hiányosságokat illeti, ezek nem rendszerszintű és folyamatosan fennálló hiányosságok, hanem főként annak tudhatók be, hogy az Alap végrehajtásának első éveiben az egyik tagállam nem rendelkezett megfelelő adminisztratív kapacitással, más tagállamokban pedig a felelős hatóságnak és a kedvezményezetteknek nem voltak tapasztalatai az uniós alapok irányítása terén. Az említett hiányosságok részben azzal is összefüggtek, hogy a jogalapok késedelmes elfogadása miatt késéssel indították el az Alapot. A Bizottság véleménye szerint az olaszországi és máltai helyzet nem minősíthető úgy, hogy az Alap irányítása „súlyos hiányosságokat” mutatna.

76

Az EBF támogatta az Alap prioritásait, különösen a SIS II-t, a VIS-t és az EUROSUR-t. Az, hogy egyes programokból hiányoztak a SMART mutatók, mivel a felelős hatóságok tapasztalatlanok voltak az uniós alapok irányítása terén, nem akadályozta meg, hogy a tagállamok az Alap prioritásainak támogatására fordítsák az EBF-et. Ezt azáltal valósították meg, hogy a Bizottság alaposan ellenőrizte az éves programok tartalmát, valamint (különösen 2010-től) megfelelő iránymutatás tette lehetővé, hogy az Alap prioritásai felé csatornázzák be a programok forrásait.

Bizonyos többéves programokat és első éves programokat valóban anélkül hagytak jóvá, hogy határozott SMART mutatókkal rendelkeztek volna. Ha esetleg kizárólag ebből az egyetlen okból nem fogadták volna el a programokat, az rendkívül káros lett volna az érintett tagállamokra, valamint az Alap (és az Európai Unió) hírnevére nézve, és pusztán bürokratikus és merev megközelítésnek lehetett volna tekinteni.

77

Szlovénia integrált eszközt dolgozott ki az Alap irányítása céljából, és azért, hogy kezdettől fogva adatokat gyűjtsön. Más országok is így tettek, noha nem volt jogi kötelezettség ilyen rendszer létrehozására. Egyes tagállamokban már korábban is léteztek bizonyos rendszerek.

Ami az utólagos értékelések tartalmát illeti, a végleges változatban kijavították a legtöbb olyan problémát, amelyre a Számvevőszék rámutatott.

1. ajánlás

A Bizottság úgy véli, hogy az új alapok jogalapjaiban már végrehajtották ezt az ajánlást. További iránymutatást fognak biztosítani a tagállamok számára.

2. ajánlás

Ez az ajánlás a tagállamoknak szól, és a Bizottság támogatja azt.

79

A Bizottság elismeri, hogy az egyedi fellépések tekintetében nem megfelelően alakították ki az Alap jogalapját. A Bizottság elismeri továbbá, hogy az Alap – bár a közösségi fellépések keretében lehetőségeket nyújt a konzuli együttműködés finanszírozására – nem ért el jelentős eredményeket ebben a tekintetben. Jóllehet főként a tagállamok feladata, hogy ilyen fellépéseket kezdeményezzenek, az új Belső Biztonsági Alap kialakítása során szem előtt tartották a fentieket annak érdekében, hogy további ösztönzést nyújtsanak a konzuli együttműködési mechanizmusok kialakításához.

80

A Frontexet rendkívül szorosan be fogják vonni az új Belső Biztonsági Alap végrehajtásába. A jogalap szerint konzultálni fognak a Frontexszel a tagállamok nemzeti programjainak tervezetéről (a Belső Biztonsági Alapról szóló rendelet 9. cikkének (4) bekezdése), valamint a schengeni értékelés kapcsán feltárt hiányosságok orvoslásáról (12. cikk). A Frontex emellett alapvetően járul hozzá az elosztás félidős értékeléséhez (8. cikk), valamint kulcsszerepet játszik az egyedi fellépések elosztásában, különösen a közös műveletei számára rendelkezésre bocsátandó felszerelés tekintetében. Mivel a 2014–2020-as nemzeti programok már megkezdődtek, a Frontex már jelenleg is részt vesz ezekben az eljárásokban. A dokumentumok Bizottság és a Frontex közötti cseréjének megkönnyítése érdekében már létrehoztak egy elektronikus információcserére szolgáló platformot.

A Frontex eszközállományában történő nyilvántartást és az eszközöknek a Frontex-műveletek rendelkezésére bocsátását a Frontex-rendelet, nem pedig az Alap szabályozza. A Frontex közös műveleteihez nem lenne rendszeresen szükség a tagállamok EBF-támogatással beszerzett eszközeinek mindegyikére. A Belső Biztonsági Alap keretében a Frontex-műveletekhez szükséges, megfelelő felszerelést egyedi fellépések alapján szerzik majd be, és nyilvántartásba fogják venni azokat a Frontex műszaki eszközállományában.

A Frontex felszerelése tekintetében lásd a 4. ajánlásra adott választ.

3. ajánlás

A Bizottság részben egyetért ezzel az ajánlással. A Bizottság a konzulátusok felújítása, átalakítása vagy felszerelése mellett a közös vízumkérelmi központok létrehozását és a konzuli együttműködés egyéb formáinak megvalósítását is elősegíti. Egyes esetekben ésszerűbb a naponta több száz vízumot feldolgozó konzulátusok felújítása/felszerelése, mint egy, évente néhány száz vízumkérelmet érintő konzuli együttműködési fellépés finanszírozása. A konzuli együttműködési projektek szempontjából az is fontos, hogy felújítsák és felszereljék a nagy konzulátusokat, hogy azok a korszerű (IT) felszerelés segítségével gyorsabban és még inkább ügyfélbarát módon dolgozhassák fel a vízumkérelmeket. Ezenfelül a „felszerelés” kifejezés a VIS-hez kapcsolódó eszközökre is utalhat, ami fontos prioritást jelent. A konzuli együttműködés fokozásától függetlenül a tagállamoknak a bevezetési ütemterv szerint világszerte be kell vezetniük a VIS-t.

4. ajánlás

Első francia bekezdés: Bár ez az ajánlás nagyészt a jogalkotónak szól, a Bizottság nem fogadja el azt. Az Alapot elsősorban a tagállami kapacitásokat támogató tehermegosztási mechanizmusként alakították ki, mivel ez a leghatékonyabb módja, hogy a tagállamok eleget tegyenek az uniós külső határok ellenőrzésével kapcsolatos szerepüknek és kötelezettségeiknek. A Belső Biztonsági Alap keretében a Frontex-műveletekhez szükséges, megfelelő felszerelést konkrét, meghatározott rendeltetésű pénzügyi komponens (egyedi fellépések) alapján szerzik majd be, és nyilvántartásba kell majd venni azokat a Frontex műszaki eszközállományában.

Második francia bekezdés: A Bizottság elfogadja az ajánlást. Már intézkedéseket hoztak a szóban forgó együttműködés/információcsere gyakorlati megvalósítására.

5. ajánlás

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei. A többéves EBF-program előkészítésére irányuló külső határokra vonatkozó átfogó stratégia kidolgozása nem volt kötelező sem az EBF jogalapja, sem bármely egyéb jogalap szerint.

6. ajánlás

A Bizottság nem fogadja el ezt az ajánlást. A Bizottság ugyanakkor rámutat, hogy a Belső Biztonsági Alap (határok és vízumok) beépítette a feltételrendszert, és az operatív támogatás finanszírozása a schengeni vívmányoknak való megfeleléstől függ majd.

7. ajánlás

A Bizottság elfogadja ezt az ajánlást, nem érintve a Bizottság, valamint a tagállamok megfelelő szerepét a megosztott irányításban.

8. ajánlás

Ennek az ajánlásnak a tagállamok a címzettjei. A Bizottság támogatja ezt az ajánlást.

QJ-AB-14-015-HU-E  ISSN 1977-5733

A Külső Határok Alap (EBF) célja, hogy segítsen a tagállamoknak abban, hogy közös külső határaikon egységes, eredményes és hatékony ellenőrzést biztosítsanak.
A Számvevőszék ellenőrzése során megvizsgálta, hogy az EBF működése mennyire eredményes, illetve hogy az Alap milyen mértékben érte el célkitűzéseit.
A Számvevőszék megállapította, hogy az EBF azáltal, hogy elsősorban a nagyobb pénzügyi terhet viselő tagállamoknak nyújtott segítséget, elősegítette a pénzügyi szolidaritást.
Ezen túlmenően azonban az EBF csak korlátozott mértékű uniós többletértéket hozott létre, és a monitoring, illetve az utólagos értékelések hiányosságai miatt az átfogó eredmény mérése sem volt lehetséges. Az ellenőrzés során továbbá a Számvevőszék az e terület szempontjából kulcsfontosságú tagállamokban súlyos hiányosságokat állapított meg az Alap irányításában, ami arra utalhat, hogy a határigazgatást ott, ahol arra a legnagyobb szükség lenne, nem erősítik meg megfelelően.