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doi:10.2865/11117

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IT
2014

n. 15

Relazione speciale

Il Fondo per le frontiere
esterne ha favorito la
solidarietà finanziaria, ma
necessita di una migliore
misurazione dei risultati
e deve fornire ulteriore
valore aggiunto

(presentata in virtù dell’articolo 287, paragrafo 4, secondo comma del TFUE)

Indice

Glossario

Sintesi

Introduzione

Il Fondo per le frontiere esterne

Il contesto in cui si colloca l’FFE

Ruoli e responsabilità

Estensione e approccio dell’audit

Osservazioni

L’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo; il suo impatto è limitato dal basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri

I programmi ed i progetti erano orientati verso le priorità dell’FFE, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo

Basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri

L’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE che ha apportato è stato limitato

Parziale inefficacia del sistema di sostegno al conseguimento delle priorità specifiche

Scarso sostegno alla cooperazione operativa tra Stati membri

Il meccanismo dell’FFE per ovviare a specifici punti deboli presso punti di frontiera strategici, così come il meccanismo di emergenza, sono risultati parzialmente efficaci

Sostegno a progetti che sarebbero stati finanziati comunque a livello nazionale, per i quali è mancata un’adeguata valutazione delle necessità o che contenevano significativi costi non ammissibili

Vi sono state debolezze strategiche e operative nella programmazione e l’attuazione dell’FFE a livello di Stato membro e della Commissione

I programmi non erano integrati nelle strategie nazionali in materia di controllo delle frontiere e di visti …

… e non comprendevano obiettivi SMART e indicatori misurabili

L’obbligo di programmazione annuale ha comportato un eccessivo onere amministrativo e difficoltà d’attuazione

In alcuni Stati membri, le procedure di selezione dei progetti non garantivano che venissero soddisfatte le effettive necessità

Le procedure di appalto non appropriate negli Stati membri mettono a rischio la sana gestione finanziaria

Alcuni punti deboli nel monitoraggio effettuato dalle autorità responsabili e gravi carenze nelle valutazioni ex post operate dalla Commissione e dagli Stati membri non permettono di valutare in modo adeguato quanto conseguito nel complesso dal Fondo

Mancava un adeguato monitoraggio ed un’appropriata rendicontazione dei progetti da parte degli Stati membri

Vi sono stati ritardi e gravi carenze nelle valutazioni ex post, sia a livello di Stato membro che della Commissione

Conclusioni e raccomandazioni

L’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo, poiché mancavano obiettivi SMART e vi erano gravi carenze nella valutazione

L’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE fornito è stato limitato

Debolezze strategiche nella programmazione dell’FFE

Debolezze nell’attuazione dell’FFE

Allegato — Progetti controllati

Risposte della Commissione

Glossario

Acquis di Schengen: l’insieme comune di regole Schengen che devono essere applicate dagli Stati Schengen, comprendenti il controllo presso le frontiere terrestri, marittime e aeree (aeroporti), il rilascio dei visti, la cooperazione di polizia e la tutela dei dati personali.

Azioni comunitarie: progetti cofinanziati dal Fondo per le frontiere esterne che sostengono la cooperazione tra Stati membri. Le tematiche dei progetti sono definite nel programma di lavoro annuale della Commissione e negli inviti a presentare proposte da questa banditi. Le azioni comunitarie sono gestite direttamente dalla Commissione e attuate dagli Stati membri.

Azioni di emergenza: progetti cofinanziati dal Fondo per le frontiere esterne volti a fornire agli Stati membri servizi di sostegno nelle situazioni di emergenza, debitamente circostanziate, che richiedono un intervento urgente alle frontiere esterne. Le azioni di emergenza sono gestite direttamente dalla Commissione e attuate dagli Stati membri.

Azioni specifiche: basate sul programma di lavoro annuale e gestite direttamente dalla Commissione, le azioni specifiche dovrebbero contribuire allo sviluppo del sistema europeo integrato di gestione delle frontiere, colmando le lacune ai valichi di frontiera strategici individuate grazie ad analisi dei rischi formulate da Frontex.

Catalogo Schengen sui controlli alle frontiere esterne, il rimpatrio e la riammissione: redatto dal Consiglio dell’Unione europea, contiene raccomandazioni e migliori pratiche volte ad assistere gli Stati membri dell’area Schengen e quelli che vi aderiranno ad applicare correttamente l’acquis di Schengen.

CSUE: il Centro satellitare dell’Unione europea è un’agenzia dell’UE operante nel campo della difesa e della sicurezza; sostiene il processo decisionale dell’Unione europea fornendo analisi delle immagini satellitari e altri dati.

DG Affari interni: la direzione generale della Commissione europea responsabile dell’area di intervento nota come «Affari interni».

EMSA: l’Agenzia europea per la sicurezza marittima assiste la Commissione europea e gli Stati membri nello sviluppo e nell’attuazione della normativa UE in materia di sicurezza e protezione marittima e di inquinamento causato dalle navi. Le sono stati altresì assegnati compiti operativi nel campo della risposta all’inquinamento da idrocarburi, del monitoraggio delle navi e dell’identificazione e della rintracciabilità a lungo raggio delle navi.

eu-LISA: Agenzia europea per la gestione operativa dei sistemi IT su larga scala nello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.

Eurosur: il Sistema europeo di sorveglianza delle frontiere fornisce una piattaforma per lo scambio di informazioni e la cooperazione tra le autorità di controllo delle frontiere degli Stati membri, nonché tra questi e Frontex.

Frontex: l’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea. Coordina le operazioni degli Stati membri presso le zone di confine sotto notevole pressione migratoria, effettua analisi dei rischi e sostiene la formazione di guardie di frontiera.

Obiettivi SMART: gli obiettivi SMART sono specifici, misurabili, realizzabili, pertinenti e corredati di un termine.

Programma annuale: programma di lavoro di uno Stato membro che attua il programma pluriennale.

Programma SOLID: il programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» per il periodo 2007-2013; comprendente quattro fondi: il Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi, il Fondo europeo per i rifugiati, il Fondo europeo per i rimpatri ed il Fondo per le frontiere esterne. Nella presente relazione, con il termine «Fondo» si vuol fare riferimento al Fondo per le frontiere esterne.

Sistema di gestione e di controllo: insieme di procedure e modalità pratiche con cui uno Stato membro dà attuazione ai fondi SOLID.

Sistema di informazione sui visti (VIS): sistema IT su vasta scala che consente agli Stati Schengen di scambiare dati sui visti.

Sistema d’informazione Schengen (SIS II): sistema IT su vasta scala usato dalle guardie di frontiera nonché da autorità di polizia, doganali, giudiziarie e responsabili dei visti in tutto lo spazio Schengen per scambiare dati quali informazioni su persone sospettate di essere coinvolte in reati gravi o di non avere il diritto di entrare o soggiornare sul territorio dell’UE.

Spazio Schengen: un’area comprendente 26 paesi europei che hanno abolito i controlli dei passaporti e sull’immigrazione alle loro frontiere comuni. Comprende 22 Stati membri dell’UE e 4 paesi membri dell’Associazione europea di libero scambio (EFTA).

Strumento frontiere e visti del Fondo sicurezza interna: lo strumento di sostegno finanziario per la gestione delle frontiere esterne e la politica comune dei visti, istituito nell’ambito del Fondo sicurezza interna per il periodo 2014-2020 e incorporante l’FFE.

Valore aggiunto UE: il valore creato dal Fondo per le frontiere esterne che si aggiunge a quello che gli Stati membri avrebbero creato agendo da soli. Ciò include la solidarietà finanziaria, in base alla quale gli Stati membri che sostengono, a beneficio dell’UE, un onere finanziario maggiore ricevono più finanziamenti. Il valore aggiunto UE viene ulteriormente generato sostenendo specifiche priorità dell’UE, la cooperazione tra Stati membri o affrontando in modo mirato i problemi più urgenti, ossia quelli che riguardano le zone di confine maggiormente minacciate.

Valutazioni Schengen: verifiche svolte dal Consiglio, per controllare se l’acquis di Schengen venga applicato in modo corretto. In seguito all’approvazione del regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio, del 7 ottobre 2013, che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l’applicazione dell’acquis di Schengen, la Commissione d’ora in avanti assumerà un ruolo di guida.

Sintesi

I

Il Fondo per le frontiere esterne (FFE) è il principale strumento finanziario dell’Unione europea (UE) che sostiene la gestione delle frontiere esterne, con una dotazione finanziaria di 1,9 miliardi di euro per il periodo 2007-2013. La finalità generale dell’FFE è di assistere gli attuali e i futuri Stati dello spazio Schengen nell’assicurare controlli uniformi, efficaci ed efficienti alle frontiere esterne comuni.

II

L’audit della Corte è stato incentrato sui processi relativi all’efficacia del FFE, al valore aggiunto UE e al conseguimento degli obiettivi di programmi e progetti. Sono stati esaminati la concezione, la programmazione e l’attuazione, nonché il monitoraggio e la valutazione ex post.

III

Dall’audit è emerso che l’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne e ha favorito la solidarietà finanziaria. Tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE da esso fornito è stato limitato e non si è potuto misurare il risultato complessivo, a causa di debolezze nel monitoraggio operato dalle autorità responsabili e di gravi carenze nelle valutazioni ex post svolte dalla Commissione e dagli Stati membri.

IV

I programmi degli Stati membri non erano integrati in strategie nazionali in materia di controllo delle frontiere e visti, e non includevano obiettivi SMART né indicatori misurabili. Le procedure di selezione dei progetti non hanno consentito di soddisfare le effettive necessità degli Stati membri, e le procedure di appalto inadeguate negli Stati membri hanno messo a rischio la sana gestione finanziaria.

V

Dall’audit sono emerse gravi carenze nella gestione del Fondo in Stati membri chiave (Grecia, Spagna, Italia e, per i primi anni di finanziamento, Malta). In alcuni paesi, il basso tasso di attuazione ha limitato l’efficacia del Fondo. Tutto ciò comporta il rischio che la gestione delle frontiere non sia adeguatamente rafforzata lì dove è maggiormente necessario.

VI

La Corte ha formulato raccomandazioni in quattro campi:

a)assicurare la disponibilità di informazioni sui risultati complessivi
Gli Stati membri dovrebbero fissare valori-obiettivo misurabili per le realizzazioni e per gli effetti, nonché, ove possibile, indicatori d’impatto; gli indicatori dovrebbero essere registrati sin dall’avvio del programma usando sistemi IT appropriati. La Commissione dovrebbe garantire che la propria relazione di valutazione offra alle parti interessate un’analisi informata e tempestiva dei dati su cui essa è basata.

b)accrescere il valore aggiunto UE del Fondo
La Commissione dovrebbe fornire a Frontex informazioni pertinenti, complete e tempestive riguardo all’attuazione dell’FFE, del Fondo sicurezza interna e dei successivi strumenti. La registrazione dei beni cofinanziati nel parco attrezzature di Frontex dovrebbe essere resa obbligatoria per quei beni che potrebbero essere utili ai bisogni di Frontex. Inoltre, gli Stati membri e la Commissione dovrebbero focalizzarsi maggiormente sull’istituzione di centri comuni per la presentazione delle domande di visto e altre forme di cooperazione consolare, piuttosto che sulla ristrutturazione, sull’adattamento e sulla dotazione di attrezzature ai consolati.

c)integrare l’FFE in una strategia nazionale di gestione delle frontiere
Gli Stati membri dovrebbero sviluppare strategie nazionali complete in materia di gestione delle frontiere, basandole su una analisi dei rischi effettuata secondo il modello comune di analisi integrata dei rischi; questa dovrebbe essere resa una condizione ex ante per ricevere il sostegno finanziario del Fondo sicurezza interna o dei successivi strumenti.

d)rafforzare l’attuazione del Fondo
Dovrebbe essere rafforzata la capacità amministrativa, inclusa quella relativa agli appalti, specie negli Stati membri chiave.

Introduzione

Il Fondo per le frontiere esterne

01

Il Fondo per le frontiere esterne è il principale strumento finanziario dell’UE che sostiene la gestione delle frontiere esterne, con una dotazione finanziaria di 1,9 miliardi di euro per il periodo 2007-2013¹. La finalità generale dell’FFE è di assistere gli attuali e i futuri Stati dello spazio Schengen nell’assicurare controlli uniformi, efficaci ed efficienti alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea.

02

Nell’ambito dello spazio Schengen, i controlli interni sono stati aboliti, per cui la sicurezza di una frontiera esterna di un qualunque Stato ha delle conseguenze su tutti gli altri Stati. Stanti le diverse collocazioni geografiche dei paesi, le responsabilità per i controlli alla frontiera variano notevolmente. L’FFE mira a creare una solidarietà finanziaria tra Stati membri², fornendo sostegno a quelli per i quali il controllo delle frontiere esterne dell’UE rappresenta un pesante onere.

03

Vi sono attualmente 28 Stati membri che attuano l’FFE (cfr. figura 1). Tutti gli Stati membri dell’UE, eccetto il Regno Unito, l’Irlanda e la Croazia, partecipano all’FFE³.

04

Gli obiettivi generali dell’FFE sono di sostenere:

a)un’organizzazione efficiente dei controlli alle frontiere;

b)una gestione efficiente dei flussi di persone alle frontiere esterne, conformemente all’acquis e ai princìpi di trattamento rispettoso e dignità;

c)un’applicazione uniforme della pertinente normativa UE;

d)il miglioramento dei servizi consolari degli Stati membri nei paesi terzi in relazione ai flussi di cittadini di paesi terzi verso il territorio degli Stati membri e alla cooperazione tra Stati membri al riguardo.

05

Il contributo dell’FFE alla gestione delle frontiere esterne dev’essere conseguito concentrandosi su cinque priorità (cfr. figura 2), definite dalla Commissione negli «Orientamenti strategici»⁴. Gli Stati membri devono prenderne in considerazione almeno tre nei loro programmi pluriennali per l’FFE. Nell’ambito di ciascuna delle cinque priorità, la Commissione ha individuato una serie di aree di particolare importanza per l’UE («priorità specifiche»), per i quali gli Stati membri possono ricevere un tasso di cofinanziamento FFE più elevato (cfr. paragrafo 9).

Figura 1

Paesi che partecipano all’FFE

Fonte: Corte dei conti europea.

Figura 2

Priorità e priorità specifiche dell’FFE

Fonte: Figura basata sulla decisione 2007/599/CE della Commissione.

06

La spesa per priorità relativa al periodo 2007-2010 è illustrata in figura 3. Sulla base dei piani degli Stati membri per il periodo 2011-2013, si prevede che i fondi destinati alla priorità n. 1 aumenteranno fino al 37 %, quelli per la priorità n. 2 diminuiranno fino al 36 %, mentre i fondi assegnati a tutte le altre priorità resteranno costanti.

07

Le misure finanziate dall’FFE comprendono investimenti in infrastrutture ai valichi di frontiera; acquisto di attrezzature per interventi alle frontiere (quali veicoli, imbarcazioni e velivoli); iniziative di cooperazione nel campo dei servizi consolari; investimenti nel Sistema d’informazione Schengen (SIS) e nel Sistema d’informazione visti (VIS), formazione del personale, studi e progetti pilota.

Figura 3

Spesa FFE, programmi annuali 2007-2010, per priorità¹

¹I più recenti dati disponibili sulla spesa finale riguardano il programma annuale 2010. Dato il periodo di ammissibilità di due anni e mezzo, i fondi a valere su questo programma annuale potevano essere spesi fino alla fine di giugno del 2012 e dovevano essere successivamente verificati dagli Stati membri e dalla Commissione. Le relazioni sui successivi programmi annuali non sono state ancora finalizzate.

Fonte: Commissione europea.

08

Nell’ambito dell’FFE, il 7,3 % della dotazione finanziaria è riservato alle «azioni comunitarie», che sostengono principalmente la cooperazione tra Stati membri, alle «azioni di emergenza» (parte delle azioni comunitarie) e alle «azioni specifiche» che ovviano a carenze presso punti di frontiera strategici.

09

Il tasso di cofinanziamento base dell’FFE è del 50 % del costo totale delle azioni, o del 75 % per le azioni in Stati ammissibili al Fondo di coesione o in aree aventi «priorità specifica», e può salire sino all’80 % per le azioni specifiche e al 90 % per le azioni comunitarie e le azioni di emergenza.

10

La tabella 1 mostra i fondi destinati ai programmi nazionali, per Stato membro, nonché alle azioni comunitarie, alle azioni di emergenza ed alle azioni specifiche. La figura 4 mostra la quota dei fondi FFE assegnata agli Stati membri che ricevono maggiori finanziamenti.

Figura 4

Quota dei fondi FFE assegnati ai singoli Stati membri

Fonte: Commissione europea.

Tabella 1

Stanziamenti FFE per il 2007-2013

| Stanziamenti 2007-2013 (in euro) | Percentuale del totale
Spagna | 289 394 768 | 17,92 %
Italia | 250 178 433 | 15,49 %
Grecia | 207 816 755 | 12,87 %
Francia | 116 220 276 | 7,20 %
Germania | 76 099 991 | 4,71 %
Polonia | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Romania¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Ungheria | 59 295 401 | 3,67 %
Finlandia | 51 264 631 | 3,18 %
Slovenia | 49 532 286 | 3,07 %
Bulgaria¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Paesi Bassi | 38 035 209 | 2,36 %
Lituania² | 31 674 480 | 1,96 %
Cipro | 30 017 404 | 1,86 %
Estonia | 27 129 191 | 1,68 %
Portogallo | 23 948 902 | 1,48 %
Belgio | 19 944 180 | 1,24 %
Svizzera¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Lettonia | 16 830 844 | 1,04 %
Repubblica ceca | 15 853 542 | 0,98 %
Austria | 13 875 936 | 0,86 %
Norvegia¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Svezia | 10 887 663 | 0,67 %
Slovacchia | 8 675 910 | 0,54 %
Danimarca | 7 874 409 | 0,49 %
Lussemburgo | 598 220 | 0,04 %
Islanda¹ | 444 240 | 0,03 %
Totale | 1 614 577 936 | 100,00 %
Azioni comunitarie/azioni di emergenza | 91 214 322 |
Azioni specifiche | 45 000 000 |
Regime di transito speciale Lituania² | 108 000 000 |
Assistenza tecnica della Commissione | 2 794 774 |
Totale FFE | 1 861 587 032 |

1Bulgaria, Romania Norvegia, Islanda e Svizzera hanno partecipato all’FFE dal 2010.

2L’ammontare indicato per la Lituania non include il regime di transito speciale. Il regime di transito speciale compensa i diritti non riscossi e i costi supplementari sostenuti in relazione ai cittadini della Federazione russa che transitano attraverso il territorio dell’Unione da e verso la regione di Kaliningrad, per un ammontare annuo di 15 milioni di euro nel periodo 2007-2010 e di 16 milioni di euro nel periodo 2011-2013.

Fonte: Commissione europea.

Il contesto in cui si colloca l’FFE

11

La maggior parte della spesa relativa alla gestione delle frontiere esterne è finanziata con fondi nazionali⁵. Gli Stati membri sono responsabili della gestione delle proprie frontiere esterne, applicando le norme comuni stabilite nell’acquis di Schengen.

L’Agenzia europea per la gestione della cooperazione operativa alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea (Frontex) coordina la cooperazione tra Stati membri e fornisce analisi di rischio e formazione. L’FFE è dunque uno dei molteplici strumenti esistenti nel campo della gestione delle frontiere esterne (cfr. figura 5).

Figura 5

Attori e relazioni di influenza nel campo della gestione delle frontiere e dei visti

Fonte: Corte dei conti europea.

12

L’FFE è parte del programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» per il periodo 2007-2013 (programma SOLID), gestito dalla DG Affari interni. Il programma SOLID è inteso migliorare la gestione dei flussi migratori a livello di Unione europea e contribuire alla condivisione degli oneri finanziari risultanti dalla gestione integrata delle frontiere esterne comuni e dall’attuazione di politiche comuni in materia di immigrazione e asilo⁶.

13

Fattori esterni, quali i recenti sollevamenti nell’Africa settentrionale, combinati con le crisi politiche ed economiche in corso in altre parti del mondo, hanno prodotto flussi migratori che hanno comportato notevoli pressioni sulle frontiere esterne dell’UE. Le operazioni di ricerca e salvataggio non rientrano tra le priorità dell’FFE. Tuttavia, nel corso del pattugliamento delle frontiere, le attrezzature cofinanziate dall’FFE possono essere (e sono state) usate per salvare vite in mare.

Ruoli e responsabilità

14

L’FFE è per lo più attuato tramite gestione concorrente⁷. Secondo questo principio, gli Stati membri sono responsabili dell’attuazione (operativa e finanziaria) delle azioni finanziate, mentre la Commissione rimane responsabile dell’esecuzione complessiva del bilancio. La Commissione adotta orientamenti strategici che definiscono il quadro di programmazione dell’UE. Ogni Stato membro partecipante elabora un programma pluriennale applicando i suddetti orientamenti strategici, secondo le proprie esigenze.

15

Il programma pluriennale è attuato attraverso programmi annuali. Sia il programma pluriennale che i programmi annuali sono soggetti all’approvazione della Commissione. Al termine di ogni programma annuale, gli Stati membri presentano relazioni finali.

16

La Commissione è inoltre responsabile di garantire che gli Stati membri predispongano adeguati sistemi di gestione e controllo, che attuino appropriate attività di informazione, pubblicità e follow-up per i progetti finanziati e che le azioni siano coerenti e complementari con altre politiche e iniziative dell’Unione in tale ambito.

17

L’attuazione operata dagli Stati membri è monitorata dalla Commissione mediante esame documentale delle descrizioni dei sistemi di gestione e controllo, attraverso l’esame delle relazioni sullo stato di avanzamento dei progetti e delle relazioni finali ricevute, nonché mediante visite di audit e monitoraggio.

18

A livello di Stato membro, il sistema di gestione e controllo comprende⁸:

a)l’autorità responsabile della gestione e dell’attuazione del programma pluriennale. In particolare, essa presenta i programmi pluriennali e annuali alla Commissione, seleziona le operazioni e verifica l’ammissibilità della spesa dichiarata dai beneficiari finali⁹;

b)l’autorità di audit, che effettua gli audit per verificare il funzionamento dei sistemi di gestione e controllo¹⁰;

c)l’autorità di certificazione, che certifica la conformità della spesa dichiarata alle norme applicabili¹¹.

19

Il cofinanziamento nazionale può essere soggetto a controllo e audit nazionale, a seconda delle procedure amministrative dello Stato membro.

1Decisione n. 574/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 23 maggio 2007, che istituisce il Fondo per le frontiere esterne per il periodo 2007-2013, nell’ambito del programma generale «Solidarietà e gestione dei flussi migratori» (GU L 144 del 6.6.2007, pag. 22).

2Secondo una prassi consolidata in questo campo, il termine «Stati membri» nella presente relazione è usato per far riferimento ai paesi che partecipano all’FFE, a prescindere dal fatto che siano Stati membri dell’UE o paesi associati.

3La Bulgaria e la Romania partecipano all’FFE dal 2010, così come tre Stati associati (Norvegia, Islanda e Svizzera). Il Liechtenstein dal 2012 versa un contributo al Fondo, ma ha rinunciato al diritto di partecipare, perché non dispone né di frontiere esterne né di consolati.

4Decisione della Commissione 2007/599/CE, del 27 agosto 2007, recante applicazione della decisione n. 574/2007/CE del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda l’adozione degli orientamenti strategici 2007-2013 (GU L 233 del 5.9.2007, pag. 3).

5Non sono disponibili informazioni complete e attendibili sulla spesa nazionale degli Stati membri per la gestione delle frontiere esterne.

6Le altre componenti del programma SOLID sono il Fondo europeo per i rifugiati (FER), il Fondo europeo per l’integrazione dei cittadini dei paesi terzi (EIF) ed il Fondo europeo per i rimpatri. L’EIF ed il FER sono stati trattati dalla relazione speciale n. 22/12 della Corte, intitolata «Il Fondo europeo per l’integrazione e il Fondo europeo per i rifugiati contribuiscono efficacemente all’integrazione dei cittadini di paesi terzi?» (https://eca.europa.eu).

7Il 7,3 % del Fondo è stato gestito direttamente dalla Commissione. Le parti del Fondo gestite direttamente comprendono le azioni comunitarie (che includono le azioni di emergenza) e le azioni specifiche.

8Nella relazione speciale n. 22/2012, la Corte aveva riscontrato che la struttura a tre autorità aveva imposto un onere amministrativo sproporzionato. Per i fondi nel settore Giustizia e Affari interni nel periodo 2014-2020, la Commissione ha proposto di abolire l’autorità di certificazione.

9Articoli 28 e 29 della decisione n. 574/2007/CE.

10Articolo 32 della decisione n. 574/2007/CE.

11Articolo 31 della decisione n. 574/2007/CE.

Estensione e approccio dell’audit

20

Il principale obiettivo dell’audit consisteva nell’accertare se l’FFE avesse contribuito in modo efficace alla gestione delle frontiere esterne. A tal fine, la Corte si è prefissa di rispondere ai seguenti sottoquesiti:

a)i programmi ed i progetti hanno sostenuto in modo efficace le priorità dell’FFE relative alla gestione delle frontiere esterne?

b)L’FFE ha fornito solidarietà finanziaria tra gli Stati membri, ha perseguito le proprie priorità specifiche ed ha quindi apportato valore aggiunto UE?

c)Le procedure di programmazione e di attuazione dell’FFE hanno contribuito all’efficacia del Fondo?

d)Gli Stati membri e la Commissione usano il monitoraggio e la valutazione in modo appropriato per migliorare l’efficacia dell’FFE?

21

L’audit ha riguardato:

a)le componenti dell’FFE ricadenti nella gestione concorrente che sono state gestite e attuate dagli Stati membri; e

b)le azioni comunitarie (incluse le azioni di emergenza) e le azioni specifiche gestite direttamente dalla Commissione ed attuate dagli Stati membri.

22

L’audit è stato incentrato sui processi relativi all’efficacia dell’FFE, al valore aggiunto UE e al conseguimento degli obiettivi di programmi e progetti. Ha cercato di esaminare la concezione, la programmazione e l’attuazione, nonché il monitoraggio e la valutazione, delle misure cofinanziate dall’FFE. Ai fini dell’audit, non è stata svolta un’analisi dettagliata dei sistemi di gestione e controllo negli Stati membri¹², né si è effettuata una misurazione diretta dell’impatto conseguito tramite le misure finanziate dall’FFE; le valutazioni espresse sono basate sui dati risultanti dal monitoraggio e dalla valutazione operati dagli Stati membri e dalla Commissione.

23

L’audit è stato basato su:

a)un esame documentale delle relazioni finali sui programmi annuali e pluriennali (programmi dal 2007 al 2010) e dei contributi alle valutazioni di un campione di cinque Stati membri¹³; le relazioni della Commissione sull’assegnazione delle risorse, la relazione intermedia della Commissione sui risultati conseguiti e la bozza di valutazione ex post redatta dalla Commissione; documenti del Consiglio e una selezione di studi e documenti Frontex;

b)colloqui e raccolta di informazioni in loco presso la Commissione, le autorità responsabili ed i beneficiari finali nei cinque Stati membri prescelti. Sono stati anche condotti colloqui con personale di altre parti interessate, quali il Consiglio (nel caso delle valutazioni Schengen)¹⁴, Frontex e l’Agenzia dell’UE per i diritti fondamentali;

c)visite in loco riguardanti 31 progetti ultimati negli Stati membri selezionati, sulla base di un campione ragionato (non estratto su base casuale) riguardante i programmi annuali dal 2007 al 2010 (cfr. allegato);

d)esame documentale di sette progetti completati¹⁵, gestiti direttamente dalla Commissione, basato su un campione ragionato (non estratto su base casuale) riguardante i programmi annuali dal 2007 al 2011 (cfr. allegato);

e)un distinto audit¹⁶ riguardante in parte l’FFE che ha avuto luogo in uno degli Stati membri selezionati (Spagna).

24

L’audit è stato espletato mentre la Commissione presentava le proposte per il periodo di finanziamento 2014-2020, che hanno poi condotto all’istituzione di un Fondo Sicurezza interna, successore dell’FFE¹⁷, che fornirà sostegno finanziario alla gestione delle frontiere esterne e dei visti. Dette proposte comporteranno modifiche sia al contenuto che al sistema di gestione e controllo. Ove pertinente, l’audit ha tenuto conto di tali proposte.

12La Corte ha trattato il sistema di gestione e controllo dei fondi SOLID nella relazione speciale n. 22/2012.

13Grecia, Spagna, Italia, Malta e Polonia. La scelta dei cinque Stati membri è stata fondata sull’assegnazione dei fondi FFE, su una valutazione dei rischi basata su informazioni contenute in relazioni di audit e di monitoraggio della Commissione e su informazioni ricevute da Frontex, nonché sulla necessità di un equilibrio tra le principali aree di rischio nelle frontiere esterne nel Mediterraneo e in quelle delle frontiere orientali, dal momento che il 60 % circa dei fondi FFE va alla frontiera meridionale (Mediterraneo e Isole Canarie della Spagna) e il 25 % circa alla frontiera orientale. Insieme, i cinque Stati membri selezionati rappresentano il 55 % dei fondi assegnati in totale dall’FFE.

14Le valutazioni Schengen consistono nel verificare che le norme Schengen siano correttamente applicate dagli attuali e dai futuri Stati Schengen. Le valutazioni Schengen sono state operate dal Consiglio nell’ambito di un processo intergovernativo. In seguito all’approvazione del regolamento (UE) n. 1053/2013 del Consiglio, del 7 ottobre 2013, che istituisce un meccanismo di valutazione e di controllo per verificare l’applicazione dell’acquis di Schengen, e che abroga la decisione del comitato esecutivo del 16 settembre 1998 che istituisce una Commissione permanente di valutazione e di applicazione di Schengen (GU L 295 del 6.11.2013, pag. 27), la Commissione d’ora in avanti assumerà un ruolo di guida.

15Si tratta di tre progetti relativi ad azioni di emergenza, due altri progetti per azioni comunitarie e due progetti per azioni specifiche.

16Nel quadro della dichiarazione di affidabilità 2013 della Corte.

17Regolamento (UE) n. 515/2014 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 16 aprile 2014, che istituisce, nell’ambito del Fondo sicurezza interna, lo strumento di sostegno finanziario per le frontiere esterne e i visti e che abroga la decisione n. 574/2007/CE (GU L 150 del 20.5.2014, pag. 143).

Osservazioni

25

Le principali constatazioni di audit della Corte sono illustrate in quattro parti. La prima parte mostra che l’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma che non si è potuto misurare il risultato complessivo. La seconda parte è incentrata sulla solidarietà finanziaria favorita dall’FFE e sul valore aggiunto UE da esso apportato. La programmazione e l’attuazione vengono discusse nella parte terza. Infine, la parte quarta tratta del monitoraggio e della valutazione.

L’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo; il suo impatto è limitato dal basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri

I programmi e i progetti erano orientati verso le priorità dell’FFE, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo

26

I programmi annuali e pluriennali nei cinque Stati membri selezionati erano in genere in linea con tutte le cinque priorità dell’FFE, e hanno contribuito al conseguimento di queste ultime (cfr. figura 2). Tuttavia, dati i punti deboli nel monitoraggio in questi Stati membri e le gravi carenze nelle valutazioni ex post sia a livello di Commissione che di Stati membri (cfr. paragrafi 71-73), non è stato possibile per la Corte valutare in modo appropriato quanto conseguito nel complesso dal Fondo.

27

La maggior parte dei progetti controllati sostenevano il conseguimento delle priorità dell’FFE. Dei 31 progetti controllati in loco (cfr. allegato) nei cinque Stati membri selezionati, cinque sostenevano solo in parte il conseguimento delle priorità dell’FFE (perché includevano spese non ammissibili¹⁸ per progetti o perché non è stato possibile determinare in che misura dette spese fossero pertinenti all’FFE)¹⁹. Il contributo di un altro progetto²⁰ al conseguimento delle priorità andava contro le finalità dell’FFE²¹, poiché non rispettava i princìpi di trattamento rispettoso e dignità (cfr. paragrafo 60).

28

La maggior parte dei progetti ha ottenuto le realizzazioni previste, ma non erano stati fissati valori-obiettivo e indicatori misurabili (cfr. paragrafi 52-54); le relazioni non hanno dimostrato in modo adeguato gli effetti e l’impatto ottenuti (cfr. figura 6 per esempi di indicatori di realizzazione, di effetto e di impatto).

Figura 6

Esempi di indicatori di realizzazione, di effetto e di impatto

Fonte: Esempi della Corte dei conti europea, sulla base di un modello della Commissione nel quale gli effetti sono indicati come «risultati».

Basso tasso di attuazione in alcuni Stati membri

29

Il tasso di attuazione medio dei programmi nazionali FFE nel periodo 2007-2010 è stato dell’87,6 %. Tuttavia, in un piccolo numero di Stati membri si sono verificati dei problemi (cfr. figura 7). In particolare, ciò è avvenuto in Grecia, dove la pianificazione e l’attuazione sono fallite al punto che è stato attuato solo il 43 % dei fondi FFE assegnati al paese²².

Figura 7

Tasso di esecuzione dell’FFE (2007-2010)

Fonte: Calcolo eseguito dalla Commissione nel quadro della valutazione ex post relativamente a programmi chiusi o, nel caso non fossero ancora chiusi, a stime fornite dagli Stati membri. La Bulgaria, l’Islanda, la Norvegia e la Romania hanno fornito dati solo per i programmi annuali del 2010. La Danimarca e la Polonia non hanno fornito dati sull’attuazione dei programmi del 2010. I tassi di attuazione per Cipro e la Repubblica ceca non erano definitivi. La Danimarca non ha fornito tassi di attuazione per la dotazione finanziaria totale. Nessun dato per Svizzera e Lussemburgo. Il dato per la Grecia è basato sulle relazioni finali per i programmi annuali di questo paese.

L’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE che ha apportato è stato limitato

30

La Corte ha inteso accertare se la finalità dell’FFE di favorire la solidarietà finanziaria fosse stata conseguita. Inoltre, ha voluto stabilire se l’FFE avesse apportato ulteriore valore aggiunto UE mirando in particolare alle priorità specifiche (cfr. figura 2), sostenendo la cooperazione tra Stati membri o affrontando i problemi più urgenti.

31

L’assegnazione dei fondi FFE ha chiaramente aiutato a ripartire tra gli Stati membri l’onere finanziario risultante dall’introduzione della gestione integrata delle frontiere esterne comuni dell’Unione europea. Gli Stati membri su cui grava un maggiore onere in termini relativi hanno ricevuto più fondi FFE (cfr. figura 4). Tuttavia, la Corte ha rilevato che l’ulteriore valore aggiunto UE apportato dall’FFE è stato limitato, a causa dei seguenti fattori:

a)parziale inefficacia del sistema di sostegno al conseguimento delle priorità specifiche;

b)scarso sostegno alla cooperazione operativa tra Stati membri;

c)cattiva concezione dei meccanismi di risposta a specifici punti deboli presso punti di frontiera strategici, nonché parziale efficacia dei meccanismi di risposta alle emergenze;

d)sostegno fornito a progetti che sarebbero stati comunque finanziati a livello nazionale, per i quali è mancata una adeguata valutazione delle necessità o che contenevano costi non ammissibili in misura significativa in alcuni dei progetti controllati.

Foto 1

Tre motovedette ognitempo classe 300 della Guardia costiera italiana, cofinanziate dall’FFE ed operanti a partire da Lampedusa, Italia

Fonte: Corte dei conti europea.

Parziale inefficacia del sistema di sostegno al conseguimento delle priorità specifiche

32

La Commissione ha redatto orientamenti strategici per la definizione di priorità, completate da priorità specifiche per attuare negli Stati membri progetti FFE che apportino valore aggiunto UE e fornire incentivi. I progetti che sostenevano priorità specifiche quali il SIS, il VIS (cfr. riquadro 1), la cooperazione consolare ed Eurosur erano ammissibili ad un più elevato tasso di cofinanziamento. Tuttavia, tale incentivo (tasso del 75 % invece del tasso standard del 50 %) non è efficace nei 15 paesi che ricevono finanziamenti dal Fondo di coesione²³ (rappresentanti il 60 % circa dei fondi FFE assegnati), in quanto ad essi si applica in ogni caso il tasso di cofinanziamento del 75 %. Alcuni Stati membri (Spagna e Malta) hanno confermato che le priorità specifiche non rappresentavano un criterio all’atto della definizione dei rispettivi programmi.

33

In aggiunta, tre delle 12 priorità specifiche non erano state formulate in modo chiaro dalla Commissione²⁴ o mancavano di praticità, limitando ulteriormente la loro capacità di apportare valore aggiunto UE. Dai programmi annuali del 2011, la Commissione ha provato a concentrare i fondi dell’FFE su priorità specifiche, ma, data l’assenza di monitoraggio, non vi sono elementi comprovanti che ciò abbia fatto aumentare il loro uso.

34

Ciò detto, data la mancanza di un sistema per monitorare l’uso delle priorità specifiche e l’assenza di una valutazione ex post attendibile ed adeguata a livello della Commissione, la Corte non ha potuto determinare la reale entità del sostegno fornito alle azioni con «elevato» valore aggiunto UE.

Scarso sostegno alla cooperazione operativa tra Stati membri

35

In due campi specifici nei quali l’FFE era inteso sostenere la cooperazione tra Stati membri, vale a dire la cooperazione consolare e le operazioni Frontex, sono stati ottenuti risultati limitati.

  Riquadro 1

Contributo dell’FFE al SIS II e al VIS

Nonostante l’assenza di monitoraggio, la Corte ha trovato prova del contributo dell’FFE alle priorità specifiche consistenti nell’introduzione dei sistemi informatici SIS II e VIS. Nel corso delle visite in loco relative a tali progetti, la Corte ha constatato che il sostegno dell’FFE era stato considerato essenziale per lo sviluppo dei sistemi nazionali²⁵. Tuttavia, i ritardi e le modifiche nei sistemi informatici a livello UE²⁶ hanno inciso negativamente sull’efficienza e l’efficacia dell’FFE, poiché è stato necessario attuare le modifiche e le attrezzature acquistate non hanno potuto essere utilizzate²⁷.

36

L’obiettivo dell’FFE (nell’ambito della priorità n. 3) di finanziare lo sviluppo della cooperazione consolare, ed in particolare i centri comuni di trattamento delle domande di visto, è stato raggiunto soltanto in misura limitata, nonostante i tassi di cofinanziamento del 90 % applicabili alle azioni comunitarie. Sono stati finanziati solo due centri comuni di trattamento delle domande (cfr. riquadro 2), e solo uno Stato membro (Francia) ha previsto un progetto di cooperazione consolare tramite altre forme di cooperazione (quali la coubicazione o l’esternalizzazione). Invece, gli Stati membri hanno usato i fondi FFE per la ristrutturazione, l’adattamento e la dotazione di attrezzature ai rispettivi consolati nazionali – a volte negli stessi paesi. Tale impiego dei fondi FFE non ha sfruttato le economie di scala e i vantaggi della cooperazione tra Stati membri per migliorare le procedure di richiesta del visto e impedire frodi relative ai visti.

37

Il secondo campo di cooperazione in cui l’FFE ha avuto soltanto un impatto limitato è il sostegno alle operazioni coordinate da Frontex tramite l’incremento del numero di beni a sua disposizione. Gli orientamenti strategici contengono una priorità specifica che è stata concepita per potenziare la capacità operativa di Frontex. Tuttavia, come nel caso di altre priorità specifiche, il meccanismo incentivante ha avuto scarsi effetti (cfr. paragrafo 32) ed i suoi risultati non sono stati misurati.

38

La Corte ha accertato se i beni cofinanziati dall’FFE fossero stati registrati nel parco attrezzature di Frontex. Ciò aiuterebbe Frontex nella pianificazione ed attuazione delle operazioni (congiunte) (cfr. riquadro 3). Nonostante molti dei beni cofinanziati dall’FFE sia adatta alle missioni Frontex, non vi è l’obbligo giuridico di registrare le attrezzature cofinanziate dall’FFE nel parco attrezzature di Frontex. La Corte ha constatato che, su un campione di 16 aeromobili e motovedette per pattugliamento, solo due erano state registrate in tal modo. Ciò limita la capacità di Frontex di pianificare e attuare le operazioni (congiunte).

  Riquadro 2

«Maison Schengen», Centro comune di trattamento delle domande di visto a Kinshasa, Repubblica democratica del Congo

Finanziata da due progetti di azione comunitaria (del 2007 e del 2009, per un finanziamento FFE totale di 845 704 euro), l’iniziativa belgo-portoghese mirava a creare il primo Centro comune Schengen di trattamento delle domande di visto. Ogni Stato membro partecipante rimane responsabile del trattamento successivo delle domande, ma le procedure di domanda sono centralizzate, permettendo a più Stati membri di mettere in comune e condividere risorse. Detta centralizzazione consente di accogliere in modo migliore, più efficiente e più umano i richiedenti il visto, e contribuisce alla lotta contro il fenomeno del visa shopping²⁸ e le frodi. A fine 2013, il Centro rappresentava 17 Stati Schengen.

  Riquadro 3

Esempio di buone pratiche: mettere i beni a disposizione delle operazioni Frontex

I due beni, inclusi nel campione della Corte, che erano stati registrati nel parco attrezzature Frontex erano aeromobili delle Forze armate di Malta.

Nonostante Malta dovesse far fronte a una costante pressione migratoria, nell’ottobre 2012 ha reso disponibile per 90 ore un aeromobile di pattugliamento per una specifica operazione congiunta Frontex in Spagna.

Foto 2 -
Aeromobile ad ala fissa per pattugliamento, cofinanziato dall’FFE per rafforzare le capacità di controllo delle Forze armate di Malta

© Forze armate di Malta

39

Inoltre, nonostante l’obbligo giuridico per la Commissione e le richieste di Frontex, Frontex non ha ricevuto alcuna informazione dalla Commissione sull’attuazione del Fondo (ad esempio, sui beni acquistati) fino al giugno 2013, e ciò ha quindi ulteriormente limitato la capacità di pianificazione e operativa di Frontex, nonché i controlli da essa operati per impedire il duplice finanziamento di costi operativi.

40

Per il periodo 2014-2020, la Commissione ha proposto di incentivare solo due priorità dei programmi nazionali, aumentando il tasso di cofinanziamento UE al 90 % e fornendo ulteriori fondi. Le azioni specifiche sono state abolite. Le priorità da incentivare sono quelle per le quali la Corte ha rilevato un limitato valore aggiunto UE, ossia la cooperazione consolare ed il contributo del Fondo alle operazioni Frontex. Sebbene sia previsto un maggiore coinvolgimento di Frontex nella gestione del Fondo, non è previsto lo scambio di informazioni esaustive tra Frontex e la Commissione sull’attuazione dei programmi a gestione concorrente né di quelli a gestione diretta. Inoltre, continua a non sussistere un obbligo generale di registrare i beni finanziati dall’FFE nel parco attrezzature tecniche di Frontex.

Il meccanismo dell’FFE per ovviare a specifici punti deboli presso punti di frontiera strategici, così come il meccanismo di emergenza, sono risultati parzialmente efficaci

41

Un elemento del potenziale valore aggiunto UE dell’FFE è la possibilità di assegnare i fondi ai problemi più urgenti, di solito alle zone di confine maggiormente minacciate o a situazioni di emergenza generale. Al fine di valutare l’efficacia del meccanismo dell’FFE nel rispondere alle emergenze e nell’ovviare a specifici punti deboli presso punti di frontiera strategici, la Corte ha esaminato i pertinenti flussi di finanziamento dell’FFE. Dall’audit è emerso che le azioni specifiche sono state usate come pura e semplice integrazione finanziaria per i programmi annuali degli Stati membri. Gli Stati membri e la Commissione non hanno assicurato il coordinamento tra queste diverse parti dell’FFE, e ciò ha avuto come risultato la perdita di una visione d’insieme su quale progetto è finanziato, dove e perché.

42

Inoltre, la Corte ha constatato che alcune delle azioni di emergenza sono state usate per situazioni che non erano di emergenza, o che sono state gestite in modo approssimativo (cfr. riquadro 4).

  Riquadro 4

Parziale efficacia del sistema di finanziamento per le emergenze alle frontiere esterne

Caso 1: Sostegno ad azioni che non erano emergenze

Le azioni di emergenza del 2011 sono state interamente utilizzate per otto progetti, ammontanti in totale a 7,5 milioni di euro, volti a sostenere gli Stati membri nelle rispettive fasi finali dello sviluppo del SIS II, nonostante quest’ultimo fosse un progetto che era cominciato nel 2001. Inoltre, in un caso la spesa era già stata finanziata dallo Stato membro.

Caso 2: Esempio di gestione approssimativa dei progetti di emergenza

Le azioni di emergenza del 2010 comprendevano tre progetti il cui finanziamento, pari a circa 4 milioni di euro, è stato approvato per l’Italia per far fronte al flusso migratorio scaturente dalla primavera araba. La Corte ha sottoposto ad audit due di questi progetti. Uno dei due consisteva nel finanziare il trasporto interno dei migranti²⁹. La domanda di finanziamento non conteneva alcun riferimento al numero di migranti che potevano essere trasportati, rendendo impossibile una valutazione dell’impiego ottimale delle risorse finanziarie. Il numero di migranti effettivamente trasportato non è stato indicato, ed è stato fornito solo dietro specifica richiesta della Commissione, senza informazioni sui valori-obiettivo in termini di tempi di trasporto o qualunque altro dettaglio che avrebbe permesso di valutare il progetto. In aggiunta, è stata utilizzata solo metà della dotazione finanziaria del progetto, e nella relazione finale non è stata fornita alcuna spiegazione in proposito. Anche per l’altro progetto controllato³⁰ mancavano valori-obiettivo quantificati ed un’adeguata rendicontazione.

43

Ogni anno, erano disponibili 10 milioni di euro a titolo dell’FFE per progetti che affrontavano specifiche debolezze rilevate presso punti di frontiera strategici. Queste azioni specifiche, non incluse nella proposta della Commissione riguardante l’FFE, erano state inserite dal Consiglio. La procedura di selezione dei progetti è stata lunga e il periodo di attuazione (sei mesi) è stato chiaramente troppo corto per progetti che comportavano l’acquisto di attrezzature specializzate quali elicotteri; ciò ha avuto come risultato un basso tasso di esecuzione. Ad esempio, la Grecia, nonostante le sue necessità, non è stata in grado di attuare 9 degli 11 progetti approvati nell’ambito dei programmi di azioni specifiche nel periodo 2008-2010. Quanto ai due progetti italiani di azioni specifiche controllati in dettaglio, la Corte ha rilevato che alcuni elementi erano stati usati al di fuori delle zone di confine e che altri esulavano completamente dall’ambito di applicazione dell’FFE (cfr. riquadro 5).

  Riquadro 5

Azioni specifiche usate al di fuori delle zone di confine

La Corte ha esaminato un progetto delle azioni specifiche del 2009 ed uno di quelle del 2010. Entrambi erano stati attuati dal ministero dell’Interno italiano, e l’utilizzatore finale delle attrezzature era la Polizia di Stato.

Azioni specifiche del 2009: noleggio semestrale di veicoli da utilizzare presso le frontiere marittime meridionali italiane

Il progetto era stato redatto in risposta ad un bando che specificava l’ambito territoriale come «la frontiera marittima dell’Italia (Mar Mediterraneo e Mare di Sicilia)». La domanda di finanziamento indicava che il progetto avrebbe «accresciuto l’efficacia dell’attività di sorveglianza nelle aree portuali e lungo la costa della regione del Mediterraneo centrale». Tuttavia, tutte le 137 automobili sono state consegnate ai C.I.E. (Centri identificazione ed espulsione) situati a Nord, come Torino, Milano e Bologna, e non sono state utilizzate per il pattugliamento della frontiera esterna. Ciononostante, la Commissione ha approvato la spesa (importo finale della sovvenzione: 950 688 euro).

Azioni specifiche del 2010: pattugliamento delle frontiere

Il progetto intendeva acquistare autoveicoli per la Polizia di Stato (nella domanda non vi è coerenza circa il numero di automobili da acquistare ed il loro impiego), al fine di pattugliare le frontiere marittime nell’Italia meridionale e specialmente nella costa sud-occidentale. Invece, gli autoveicoli sono stati utilizzati in prossimità dei C.I.E.³¹ e dei C.A.R.A. (Centri accoglienza richiedenti asilo). Nella propria valutazione della relazione finale, la Commissione ha osservato che l’assegnazione di 22 dei 43 autoveicoli acquistati nell’ambito del progetto non era in linea con l’ambito territoriale dell’invito a presentare proposte, in quanto essi erano usati (come sopra) nei/attorno ai C.I.E. e ai C.A.R.A. La Commissione ha poi ritenuto non ammissibili i relativi costi (337 405 euro). L’importo finale della sovvenzione approvato dalla Commissione è stato di 560 259 euro, mentre inizialmente l’autorità responsabile aveva approvato 1 192 559 euro.

44

Dati questi limiti di concezione insiti nella normativa e conscia dei problemi di attuazione, la Commissione ha deciso di non far svolgere alcuna azione specifica nel 2013.

Sostegno a progetti che sarebbero stati finanziati comunque a livello nazionale, per i quali è mancata un’adeguata valutazione delle necessità o che contenevano significativi costi non ammissibili

45

La Corte ha rilevato che in due dei cinque Stati membri del campione (Grecia e Spagna) molti progetti erano stati finanziati, o sarebbero già stati finanziati in ogni caso nel momento in cui sono stati inclusi nei programmi annuali. Una situazione analoga è stata rilevata anche per una delle tre azioni di emergenza controllate: la stessa domanda per il progetto precisava che lo Stato membro aveva già accantonato i fondi necessari per finanziarlo integralmente. Sebbene le norme disciplinanti il Fondo la consentano, e nonostante essa faccia aumentare il tasso di attuazione, la sostituzione della spesa nazionale di uno Stato membro con fondi UE metterebbe totalmente a rischio il valore aggiunto UE. Nei casi di cui sopra non vi è stato alcun valore aggiunto UE.

46

Per tre Stati membri inclusi nel campione della Corte (Grecia, Italia e Polonia), non si è potuto determinare il valore aggiunto UE di alcuni progetti, in quanto mancava un’adeguata valutazione dei bisogni che dovevano essere soddisfatti dai progetti. In due Stati membri (Grecia e Italia), il Fondo ha avuto un limitato valore aggiunto, poiché alcuni progetti contemplavano un sostegno operativo, sotto forma ad esempio di carburante o materiali di consumo per attrezzature, piuttosto che lo sviluppo della capacità degli Stati membri di gestire le frontiere esterne. Nonostante il sostegno finanziario a copertura di tali costi sia permesso e possa essere giustificato in situazioni di emergenza, il Fondo è inteso sostenere in primo luogo lo sviluppo di capacità³², ad esempio tramite infrastrutture o acquisto di attrezzature, e non finanziare i costi operativi.

47

Il valore aggiunto UE dell’FFE viene ulteriormente limitato dall’elevato ammontare di spese non ammissibili in alcuni dei progetti controllati, risultante da spese non in linea con le priorità del Fondo o da attrezzature che non funzionano o operano come o dove avrebbero dovuto. Nella maggior parte dei casi individuati dalla Corte, queste irregolarità non erano state rilevate dai sistemi di gestione e controllo esistenti (si veda il riquadro 6 per esempi relativi ai paragrafi 45-47).

  Riquadro 6

Esempi di progetti il cui valore aggiunto UE è basso o non è noto

Finanziamento di progetti già finanziati

Nel marzo 2011, dopo che i veicoli erano stati acquistati con fondi nazionali, un progetto greco per l’acquisto di 75 veicoli di pattugliamento e passeggeri è stato incluso in una modifica apportata al programma annuale greco del 2009.

Assenza di valutazione dei bisogni e costi non ammissibili

In Italia, la Corte ha controllato un progetto (programma annuale 2010) per l’acquisto di 355 veicoli operativi per la Guardia di Finanza, da usare per i compiti di rilevamento e identificazione dei migranti alle frontiere marittime. Il beneficiario finale non è stato in grado di dimostrare appieno in che modo fosse stato determinato il numero di veicoli necessari, né su che base fossero state assegnate alle diverse unità. Il numero di veicoli acquistati nell’ambito del progetto è cresciuto, in primo luogo a motivo del fatto che erano disponibili fondi aggiuntivi. Gli auditor della Corte hanno riscontrato che i veicoli venivano anche usati per «normale» lavoro di polizia.

Data l’assenza di una valutazione del fabbisogno per i 355 veicoli e considerando che l’Italia ha acquistato un totale di 1 084 veicoli nell’ambito dei programmi annuali 2007-2010, vi è il rischio che i fondi dell’FFE siano spesi per progetti che non rispondono alle priorità dell’FFE, e che le necessità urgenti non siano soddisfatte.

Un altro progetto italiano consisteva nell’estendere la rete software e in fibra ottica tra gli uffici della Polizia nell’Italia centrale e settentrionale; le autorità italiane hanno fornito alla Corte informazioni contraddittorie sui costi complessivi dell’investimento e sulle modalità di calcolo dei costi ammissibili. Di conseguenza, gli auditor della Corte non sono stati in grado di stabilire in che misura i 22 milioni di euro dichiarati come costi ammissibili (da cofinanziarsi al 50 % dall’FFE) per il programma annuale 2007 fossero relativi all’FFE.

Analoghi problemi sono stati individuati a Malta per un progetto del programma annuale 2007 che ammontava in totale a circa 540 000 euro: lo Stato membro non è stato in grado di dimostrare perché alcune spese (principalmente relative a lavori di costruzione) fossero state imputate al progetto.

Foto 3

Un veicolo di pattuglia della polizia in Grecia, cofinanziato dall’FFE

Fonte: Corte dei conti europea.

Vi sono state debolezze strategiche e operative nella programmazione e l’attuazione dell’FFE a livello di Stato membro e della Commissione

48

La Corte ha esaminato i processi essenziali per l’efficacia del Fondo, ossia la programmazione e la selezione dei progetti, riscontrando che i programmi non erano integrati in strategie nazionali e non comprendevano obiettivi SMART né indicatori misurabili. I requisiti relativi alla programmazione comportano un eccessivo onere amministrativo. In alcuni Stati membri, le procedure di selezione dei progetti non garantivano in modo adeguato il soddisfacimento delle necessità degli Stati membri. Dall’audit sono altresì emerse carenze nelle procedure di appalto, che hanno messo a rischio la gestione finanziaria.

I programmi non erano integrati nelle strategie nazionali in materia di controllo delle frontiere e di visti…

49

Negli Stati membri selezionati, la Corte ha accertato se il programma pluriennale ed i programmi annuali fossero basati su una strategia nazionale in materia di gestione delle frontiere e di visti, e se fossero coordinati con finanziamenti nazionali, internazionali o con altri fondi UE. Secondo la 3a versione del catalogo Schengen sui controlli alle frontiere esterne, il rimpatrio e la riammissione, tale strategia dovrebbe delegare chiaramente compiti ed includere «valutazioni dell’ambiente di lavoro, di rischi e minacce, analisi delle risorse necessarie, nonché piani di azione e di sviluppo». Solo ove esista tale valutazione esaustiva è possibile ottenere l’efficacia e l’efficienza massime dall’FFE. La Corte ha inoltre accertato, sulla base delle valutazioni Schengen, se tale strategia nazionale fosse basata sul modello comune di analisi integrata dei rischi (CIRAM)³³, stimando i rischi relativi per la gestione delle frontiere e dei visti causati da minacce diverse.

50

Per quattro dei cinque Stati membri inclusi nel campione della Corte (ossia tutti tranne la Polonia), dall’audit è emerso che il programma pluriennale e, di conseguenza, i programmi annuali non sono integrati in una strategia completa, semplicemente perché tale strategia non esiste. Vi sono certo numerosi singoli documenti di strategia, ma spesso rimangono confinati presso un’unica autorità. Sebbene i programmi pluriennali dovessero obbligatoriamente contenere una sezione sulla complementarità tra fondi nazionali e l’FFE, la Corte ha rilevato che dette spiegazioni erano incomplete o assenti. In tutti e cinque gli Stati membri l’analisi integrata dei rischi comune è soltanto nella fase di elaborazione iniziale o non è affatto utilizzata. Tale assenza di una visione d’insieme basata su un’analisi dei rischi fa sì che né la Commissione né gli Stati membri possano stabilire con oggettività se le misure finanziate dall’FFE rientrino nella strategia generale degli Stati membri, se esse siano dirette a effettive necessità, né per quale motivo siano state selezionate per essere finanziate dall’FFE.

51

In tre Stati membri (Spagna, Malta e Polonia), la Corte ha reperito elementi comprovanti che l’FFE non era adeguatamente coordinato con altri Fondi dell’UE³⁴ o con altri fondi internazionali³⁵. Ciò comporta un rischio di perdita di efficienza ed efficacia per i Fondi interessati, dal momento che ognuno di essi potrebbe essere diretto al sostegno di azioni simili.

… e non comprendevano obiettivi SMART e indicatori misurabili

52

La Corte ha verificato se i programmi e i progetti pluriennali e annuali includessero obiettivi SMART ed indicatori pertinenti, misurabili ed associati ad un valore-obiettivo.

53

I cinque Stati membri inclusi nel campione della Corte non hanno incluso obiettivi SMART e indicatori misurabili nei rispettivi programmi e progetti pluriennali e annuali. La maggior parte delle descrizioni dei programmi e dei progetti non includevano valori-obiettivo. In aggiunta, in Grecia i valori-obiettivo per i programmi annuali del 2008, del 2009 e del 2010 sono stati fissati solo dopo che i progetti erano stati attuati, rendendoli quindi inutili. L’analisi dei programmi annuali del 2012 ha mostrato miglioramenti nella formulazione degli indicatori per tre Stati membri, ma per due di questi non sono stati compiuti passi avanti nella fissazione di valori-obiettivo per gli indicatori.

54

Sebbene possa risultare difficile stabilire indicatori di risultato e di impatto per la gestione delle frontiere e i visti, le note di orientamento della Commissione hanno illustrato che ciò è possibile. Data l’assenza di indicatori comuni obbligatori, gli Stati membri hanno usato insiemi di indicatori che differivano, non solo da un programma all’altro, ma anche per misure simili, rendendo impossibile una corretta valutazione ex post. Nonostante i programmi degli Stati membri contenessero obiettivi e indicatori di bassa qualità, la Commissione li ha comunque approvati, alla luce dell’esigenza di attuare il Fondo (cfr. riquadro 7).

  Riquadro 7

Esempi di indicatori vaghi e inadeguati

Un progetto finanziato nell’ambito del programma annuale spagnolo del 2008 consisteva nell’acquisto di due navi di media dimensione per pattugliamenti in mare. Analogamente a quanto avvenuto per altri progetti controllati in Spagna³⁶, la Corte ha riscontrato indicatori non pertinenti, non registrati e/o fissati dall’autorità responsabile senza previa consultazione del beneficiario finale.

I «risultati attesi» dal progetto erano definiti in termini molto vaghi e nella maggior parte dei casi non vi era alcuna spiegazione sulle modalità con le quali potevano essere misurati. A titolo di esempio, si possono citare i seguenti: «rafforzata efficacia ed efficienza delle risorse dedicate alle missioni di pattugliamento in mare», «migliori condizioni di sicurezza in missione» e «maggiore sicurezza alla frontiere». L’unico risultato atteso misurabile era una «riduzione del numero delle imbarcazioni che raggiungono illegalmente le coste spagnole-europee». Tuttavia, il problema con questo indicatore è che il nesso causale tra l’intervento e i risultati deve essere esaminato con attenzione.

55

La Commissione ha già reagito ad alcune delle carenze causate dalla mancanza di indicatori comuni, proponendo indicatori comuni obbligatori per il periodo di finanziamento 2014-2020. Gli Stati membri dovranno definire indicatori specifici per i programmi.

L’obbligo di programmazione annuale ha comportato un eccessivo onere amministrativo e difficoltà d’attuazione

56

L’obbligo di redigere programmi annuali in aggiunta a quello pluriennale, benché inteso a facilitare una più stretta supervisione dei programmi posti in essere dalle autorità responsabili, ha comportato un eccessivo onere amministrativo sia a livello degli Stati membri che della Commissione, nonché notevoli ritardi. Il fatto che inizialmente gli Stati membri abbiano presentato programmi di scarsa qualità, spesso non rispettando gli obblighi scaturenti dalle rispettive basi giuridiche, ha causato ritardi nell’approvazione dei programmi annuali. Il lasso di tempo intercorso tra la prima presentazione e la versione finale dei programmi annuali è stato in media di sei mesi e mezzo. Di conseguenza, il tempo a disposizione per attuare i progetti si è spesso notevolmente ridotto.

57

I programmi annuali dell’FFE, inoltre, non si adattano bene alle lunghe procedure di appalto necessarie per attrezzature sofisticate. Di conseguenza, i progetti hanno subito ritardi o non hanno potuto essere finanziati dal Fondo. Tenendo conto delle difficoltà sopra menzionate, nel periodo di finanziamento 2014-2020 verranno redatti soltanto programmi pluriennali.

In alcuni Stati membri, le procedure di selezione dei progetti non garantivano che venissero soddisfatte le effettive necessità

58

La Corte ha esaminato la procedura utilizzata dagli Stati membri per selezionare i progetti. Sono state riscontrate gravi carenze nelle procedure di selezione dei progetti in Italia e, unicamente per i primi anni, a Malta; ciò fa sorgere il dubbio che non siano stati selezionati i progetti maggiormente pertinenti.

59

In Italia, la ripartizione dei fondi tra entità pubbliche e la successiva selezione dei progetti presentavano parecchie pecche. Data la completa mancanza della pista di audit, la Corte non ha potuto verificare su che basi fosse stata decisa la ripartizione tra beneficiari finali per i programmi annuali del 2007 e del 2008. Per gli anni successivi, le ragioni fornite dall’autorità responsabile in merito alla ripartizione dei fondi erano fuorvianti, oppure non venivano poi applicate alla distribuzione delle risorse. Di conseguenza, non è stato possibile giustificare la sempre più elevata assegnazione di fondi al ministero dell’Interno – Dipartimento della pubblica sicurezza – Direzione centrale dell’immigrazione e della Polizia delle frontiere (l’organismo presso il quale ha sede l’autorità responsabile) a scapito di altri organismi quali la Guardia costiera. Lo stesso ministero era inoltre l’unico organismo italiano ad aver beneficiato delle azioni di emergenza e delle azioni specifiche tra il 2007 e il 2012, sebbene parecchi altri corpi (dipendenti da altri ministeri) fossero coinvolti nella gestione delle frontiere italiane. L’esclusione o l’emarginazione delle altre autorità comporta il rischio che non siano soddisfatte le necessità di queste ultime.

60

All’interno di un centro di detenzione temporanea in Grecia, selezionato e poi cofinanziato, non veniva rispettato il principio di trattamento rispettoso e dignità (cfr. riquadro 8).

  Riquadro 8

Finanziamento di un centro di detenzione in Grecia

La Corte ha esaminato le spese per la locazione di un centro di detenzione temporanea presso Pagani (noto anche come la Struttura speciale di Mitilini per i migranti irregolari), sull’isola di Lesbo. Il progetto è stato attuato dall’autorità responsabile (ministero dell’Ordine pubblico e della protezione dei cittadini).

L’autorità responsabile ha incluso il progetto in una revisione tardiva del programma annuale del 2008, per «ospitare i migranti in alberghi e stanze». Invece, quello che è stato veramente finanziato era il canone di locazione del centro di Pagani, dal 1° gennaio 2008 al 30 giugno 2010, per un costo totale di 267 405 euro.

Alcune organizzazioni che si battono per il rispetto dei diritti umani hanno ripetutamente criticato il centro per le cattive condizioni. In origine un sito di stoccaggio merci, il centro è stato convertito per alloggiare 300 persone. Nel 2008, 720 migranti erano detenuti nella struttura. Le condizioni sono state descritte come «abominevoli» e come «un pericolo per la salute del personale e dei detenuti»³⁷. Nell’ottobre 2009, dopo aver visitato il centro, l’ACNUR ha chiesto che fosse chiuso. Tra fine ottobre 2009 e giugno 2010 il centro è stato gradualmente chiuso.

Al momento della decisione di finanziare il progetto, le condizioni inaccettabili erano ampiamente note. Le autorità greche, tuttavia, hanno fornito una descrizione del progetto fuorviante alla Commissione e quest’ultima, previa analisi della relazione finale, sta adesso considerando se dedurre le spese in questione dal pagamento finale.

Le procedure di appalto non appropriate negli Stati membri mettono a rischio la sana gestione finanziaria

61

La Corte ha controllato le procedure di appalto relative a 11 progetti. Per otto di questi, le procedure non rispettavano le disposizioni normative applicabili, oppure erano state condotte in modo tale da non garantire un uso ottimale delle risorse impiegate. Una procedura di appalto, concernente l’acquisizione di cani da pattugliamento in Grecia, è stata un completo fallimento, a causa di una procedura inadeguata. Sebbene i 40 veicoli da trasporto fossero stati consegnati nel maggio 2012, al giugno 2014 non erano ancora stati acquistati i cani.

62

La principale carenza era che tre Stati membri non avessero adeguatamente giustificato l’applicazione di clausole di eccezione per appalti nei settori della difesa e della sicurezza. Ad esempio, nell’ambito del proprio programma annuale del 2007, la Spagna ha acquistato due aeromobili ad ala fissa per pattugliamenti in mare e per lottare contro l’immigrazione irregolare, al costo di 50 milioni di euro. Le autorità spagnole hanno secretato l’appalto e hanno usato la procedura negoziata senza previa pubblicazione del bando di gara, invitando un solo fornitore. Avrebbero potuto essere usate procedure meno restrittive senza compromettere la sicurezza. In altri Stati membri, per appalti simili è stata utilizzata la procedura di gara aperta.

63

Altre carenze nelle procedure di appalto sono state l’uso ripetuto dello stesso fornitore senza un’adeguata concorrenza e la mancanza di capacità e di conoscenze presso la pubblica amministrazione.

64

In quattro dei cinque Stati membri (tutti tranne la Polonia), la verifica delle procedure di appalto a cura delle autorità responsabili è stata inadeguata o non è stata effettuata, nonostante gran parte dei fondi dell’FFE fosse stata spesa tramite appalti.

65

Di conseguenza, vi è il rischio che azioni dall’elevato valore nell’ambito di alcuni programmi dell’FFE (quali l’acquisto di aeromobili e navi) possano non rappresentare un impiego ottimale delle risorse.

Alcuni punti deboli nel monitoraggio effettuato dalle autorità responsabili e gravi carenze nelle valutazioni ex post operate dalla Commissione e dagli Stati membri non permettono di valutare in modo adeguato quanto conseguito nel complesso dal Fondo

66

La Corte ha inteso appurare se gli Stati membri e la Commissione usassero il monitoraggio e la valutazione per determinare e migliorare l’efficacia dell’FFE. Dall’audit è emerso che: il monitoraggio e la valutazione erano severamente limitati dall’assenza di obiettivi SMART e di indicatori misurabili; che mancava un adeguato monitoraggio ed un’appropriata rendicontazione a livello dello Stato membro; e che la valutazione arrivava in ritardo ed era inficiata da gravi lacune.

Mancava un adeguato monitoraggio e un’appropriata rendicontazione dei progetti da parte degli Stati membri

67

In tutti gli Stati membri inclusi nel campione della Corte, l’autorità responsabile non ha svolto un monitoraggio sufficiente e/o adeguato, che le avrebbe consentito di seguire l’attuazione dei progetti e rilevare scostamenti dagli obiettivi stabiliti. Laddove esistenti, le relazioni di monitoraggio non contenevano informazioni importanti quali i risultati ottenuti a fronte di indicatori o valori-obiettivo, o quali significative modifiche apportate nella fase di esecuzione del progetto. In Grecia, non vi è stato alcun monitoraggio nel corso dell’attuazione dei progetti dal 2007 al 2009, poiché i progetti venivano generalmente inclusi nel programma annuale dopo che erano stati attuati. Sebbene fossero stati svolti alcuni controlli in loco, non erano disponibili liste di controllo comprovanti la verifica di aspetti qualitativi dei progetti finanziati.

Foto 4

Caselli cofinanziati dall’FFE al confine tra Spagna e Marocco presso El Tarajal, Ceuta

Fonte: Corte dei conti europea.

68

In tutti e cinque gli Stati membri, sia a livello di progetto che per i programmi annuali, le relazioni finali non riferivano in modo soddisfacente sugli indicatori o sui valori-obiettivo raggiunti. Per tre Stati membri, le relazioni finali contenevano parecchie incongruenze ed errori, e ciò incideva sull’attendibilità dei dati. In Spagna, le relazioni finali sui progetti sono divenute obbligatorie solo a partire dal programma annuale 2010, ed il monitoraggio in corso di attuazione è stato avviato soltanto a partire dal programma annuale 2009. Al momento dell’audit (febbraio 2014), le relazioni finali sui progetti non erano ancora obbligatorie in Grecia, limitando fortemente le informazioni disponibili sui risultati ottenuti dai progetti. L’autorità responsabile italiana ha annunciato l’intenzione di introdurre visite di monitoraggio in seguito alla visita degli auditor della Corte.

69

Nessuno degli Stati membri inclusi nel campione della Corte aveva posto in essere un sistema informatico appropriato per registrare gli indicatori sin dalla creazione del Fondo. Tre Stati membri (Spagna, Italia e Malta) hanno iniziato a sviluppare un sistema informatico di supporto alla gestione da parte dell’autorità responsabile nella seconda metà del periodo di finanziamento, ma solo il sistema italiano dispone di una funzione che permette di registrare gli indicatori e i rispettivi valori. Gli orientamenti della Commissione non hanno illustrato i vantaggi di tali sistemi informatici, e le opportunità per lo scambio di buone pratiche sono andate perdute.

70

La rendicontazione da parte degli Stati membri sulle azioni comunitarie e sulle azioni specifiche mostrano una simile mancanza di informazioni sui risultati ottenuti, e spesso non includono nemmeno le informazioni più basilari.

Vi sono stati ritardi e gravi carenze nelle valutazioni ex post, sia a livello di Stato membro che della Commissione

71

La Commissione, in partenariato con gli Stati membri, è responsabile della valutazione del Fondo, al fine di accertare la pertinenza, l’efficacia e l’impatto delle azioni cofinanziate. La prima delle due valutazioni ex post, che copre il periodo 2007-2010, doveva essere trasmessa dalla Commissione al Parlamento europeo e ad altre istituzioni entro il 31 dicembre 2012.

72

La Corte ha analizzato i contributi a detta valutazione forniti dagli Stati membri inclusi nel campione ed ha rilevato una serie di omissioni, errori ed imprecisioni in tutte e cinque le relazioni di valutazione nazionali. Di conseguenza, l’attendibilità della relazione generale di valutazione ex post risulta significativamente ridotta. In parte, la limitata quantità di informazioni fornite dagli Stati membri si spiega con il fatto che la Commissione ha stabilito solo nel 2011 quali tipi di dati dovessero essere comunicati. A quel punto, tutte le azioni da includere nella valutazione erano state avviate e la maggior parte era stata ultimata, e quindi gli Stati membri non sono stati in grado di adattare gli indicatori sui quali raccogliere dati. Ciò ha comportato una carenza qualitativa complessiva nelle informazioni quantitative contenute nella valutazione, nonché inefficienze e lavoro aggiuntivo per la compilazione retroattiva dei dati.

73

La Corte ha analizzato la relazione di valutazione ex post redatta dalla Commissione, osservando che contiene sintesi di una grande quantità di informazioni qualitative e quantitative che erano state raccolte dagli Stati membri. Tuttavia, i dati sono presentati in modo descrittivo, senza analizzarne l’importanza. Ad esempio, i dati sono presentati senza alcuna utile informazione sui parametri di partenza o i riferimenti, oppure in un formato che non offre alcuna informazione aggiuntiva (ad esempio, «numero di sistemi acquistati o aggiornati»). Inoltre, nella valutazione si omette si trattare le azioni comunitarie, le azioni di emergenza e le azioni specifiche, e ciò ne riduce ulteriormente il valore. Di conseguenza, la valutazione ex post non può essere ritenuta una relazione utile né attendibile ai fini della stima dell’impatto effettivo del Fondo per le frontiere esterne.

74

Nonostante il fatto che il termine ultimo fosse stato prorogato, solo otto dei 28 Stati membri hanno trasmesso in tempo il proprio contributo alla Commissione, e ciò ha avuto quindi ripercussioni negative sul tempo a disposizione della Commissione e dei contraenti esterni da essa incaricati per analizzare i dati. Si sono verificati ritardi anche a livello della Commissione stessa. Al momento della conclusione delle attività di audit della Corte (marzo 2014), e più di un anno dopo il termine ultimo, la relazione non era ancora stata adottata dalla Commissione; ciò ha limitato la disponibilità di informazioni per le parti interessate all’FFE.

18Una proposta di progetto per buoni carburante è stata accettata dalla Commissione nonostante fosse contraria alle linee guida indirizzate all’epoca agli Stati membri. Dette linee guida sono state modificate in modo retroattivo nel 2012.

19Si tratta dei progetti degli Stati membri elencati con il numero 2, 9, 19, 21 e 22 nell’allegato.

20Progetto n. 25 nell’allegato.

21Articolo 3, paragrafo 1, lettera b) della decisione n. 574/2007/CE.

22Secondo le relazioni finali sui programmi annuali greci.

23Quattro dei cinque Stati membri selezionati per l’audit della Corte sono paesi che ricevono finanziamenti dal Fondo di coesione.

24Ad esempio, una priorità specifica relativa all’acquisto di attrezzature stabiliva che il bisogno di tali attrezzature dovesse essere «chiaramente riconosciuto a livello europeo». La Corte ha rilevato che il significato di tale condizione non era chiaro né alla Commissione né agli Stati membri.

25L’FFE ha fornito 95 dei 330 milioni di euro stimati necessari per lo sviluppo dei sistemi nazionali.

26Cfr. relazione speciale della Corte n. 3/2014, intitolata «Insegnamenti da trarre dallo sviluppo del Sistema d’informazione Schengen di seconda generazione (SIS II) ad opera della Commissione europea» (http://eca.europa.eu).

27Ad esempio, 110 dispositivi portatili (50 assistenti digitali personali (PDA) finanziati a valere sul programma annuale 2007 e 60 su quello 2008) non hanno potuto essere usati dalle pattuglie di polizia per connettersi al SIS II perché la prevista soluzione di sicurezza non era praticabile e il SIS II non era pronto. Nel 2014, le autorità maltesi stavano lavorando per risolvere questo problema.

28La prassi che consiste nel presentare altre richieste di visto ad altri Stati membri dell’UE quando la prima richiesta di visto è stata rifiutata.

29Progetto n. 3 (Trasporto interno di migranti, SHIFTS).

30Progetto n. 2 (Rinforzo dei mezzi di trasporto per il pattugliamento delle aree dei valichi di frontiera e delle aree prossime ai C.I.E. (RECARS)), attuato nell’ambito delle azioni di emergenza, cfr. allegato.

31I C.I.E. e i C.A.R.A. sono situati in tutta Italia, sia in zone costiere che nell’entroterra.

32Cfr. articoli 3 e 4 della decisione 574/2007/CE e nota della Commissione al Comitato SOLID del 18 ottobre 2010,

33Modello di analisi dei rischi elaborato da Frontex e dagli Stati membri, usato da Fronte e raccomandato per l’uso da parte degli Stati membri.

34Ad esempio, il Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).

35Ad esempio, il sostegno degli Stati Uniti ai progetti di gestione delle frontiere.

36Si tratta dei progetti degli Stati membri elencati con il numero 7, 8, 9, 11 e 12 nell’allegato.

37Rapporto al governo greco sulla visita in Grecia svolta dal Comitato europeo per la prevenzione della tortura e delle pene o trattamenti inumani o degradanti (CPT) dal 23 al 29 settembre 2008 (documento CPT/INF (2009) 20).

Conclusioni e raccomandazioni

75

Dall’audit è emerso che l’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne e ha favorito la solidarietà finanziaria. Tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE da esso fornito è stato limitato, non si è potuto misurare il risultato complessivo, a causa di debolezze nel monitoraggio operato dalle autorità responsabili, e vi sono state gravi carenze nelle valutazioni ex post svolte dalla Commissione e dagli Stati membri. Dall’audit sono emerse, in modo cruciale, gravi carenze nella gestione del Fondo in Stati membri chiave (ossia Grecia, Spagna, Italia e, per i primi anni di finanziamento, Malta). Tutto ciò comporta il rischio che la gestione delle frontiere non sia adeguatamente rafforzata lì dove è maggiormente necessario.

L’FFE ha contribuito alla gestione delle frontiere esterne, ma non si è potuto misurare il risultato complessivo, poiché mancavano obiettivi SMART e vi erano gravi carenze nella valutazione

76

La Corte ha rilevato che non era possibile valutare in che misura i fondi impiegati a valere sull’FFE avessero sostenuto le priorità di quest’ultimo. I programmi degli Stati membri non includevano obiettivi SMART né indicatori misurabili; ciò, unitamente all’assenza di indicatori comuni, ha reso impossibile una valutazione adeguata da parte della Commissione. Nonostante la bassa qualità degli obiettivi e degli indicatori, la Commissione ha approvato i programmi degli Stati membri, alla luce della necessità di attuare il Fondo (cfr. paragrafi 53 e 54).

77

Le autorità responsabili non hanno monitorato il raggiungimento dei risultati, o lo hanno fatto in modo insufficiente. Le relazioni di monitoraggio e le relazioni finali non contenevano informazioni sull’efficacia e/o dette informazioni non erano attendibili. Nessuno degli Stati membri inclusi nel campione della Corte disponeva sin dall’inizio di un sistema informatico per la raccolta di dati di monitoraggio. Solo l’Italia stava sviluppando un tale sistema per impiegarlo in futuro (cfr. paragrafo 72). I contributi degli Stati membri alla relazione di valutazione ex post redatta dalla Commissione, nonché la relazione stessa, hanno sofferto di ritardi e contenevano gravi carenze (cfr. paragrafo 73).

78

La Commissione ha proposto indicatori comuni obbligatori per il periodo di finanziamento 2014-2020 e gli Stati membri dovranno sviluppare indicatori specifici per i propri programmi.

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe:

-far sì che tutti gli indicatori da usare siano pertinenti, misurabili e, ove possibile, associati ad un valore-obiettivo;

-far sì che le informazioni sugli indicatori siano raccolte sin dall’inizio e, ove non esistano, far sì che siano sviluppati sistemi informatici;

-fornire linee guida chiare agli Stati membri, in modo che questi ultimi interpretino in maniera univoca gli indicatori obbligatori, rendendo così possibile l’aggregazione dei dati a fini di monitoraggio e valutazione;

-redigere la propria relazione di valutazione nel rispetto dei tempi stabiliti e fornire alle parti interessate un’analisi dei dati su cui essa si basa.

Raccomandazione 2

Gli Stati membri dovrebbero:

-disporre presso le pubbliche amministrazioni di adeguate competenze per la definizione e l’applicazione di obiettivi SMART e indicatori misurabili;

-fissare valori-obiettivo per gli indicatori di realizzazione, di effetto e, ove possibile, di impatto;

-registrare gli effettivi valori degli indicatori sin dall’inizio del programma, usando appropriati sistemi informatici, e garantire l’attendibilità delle informazioni;

-applicare l’esperienza acquisita nell’uso di sistemi informatici simili nel campo dei Fondi strutturali.

L’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria, ma l’ulteriore valore aggiunto UE fornito è stato limitato

79

La Corte ha constatato che l’FFE ha aiutato a condividere tra gli Stati membri l’onere finanziario risultante dalla gestione integrata delle frontiere esterne; tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE apportato dal Fondo è stato limitato:

a)nella cooperazione consolare;

b)nel sostegno alle operazioni Frontex;

c)per le azioni di emergenza e le azioni specifiche;

d)perché sono state finanziate azioni che erano o sarebbero state finanziate a livello nazionale.

Le piene potenzialità del Fondo non sono state sfruttate, a causa di carenze nella concezione del sistema degli incentivi.

80

Per il periodo 2014-2020, la Commissione ha proposto di incentivare la cooperazione consolare ed il contributo del Fondo alle operazioni Frontex. Sebbene sia previsto un maggiore coinvolgimento di Frontex nella gestione del Fondo, non è previsto lo scambio di informazioni esaustive tra Frontex e la Commissione sull’attuazione dei programmi a gestione concorrente né di quelli a gestione diretta. Inoltre, continua a non esserci un obbligo generale di registrare i beni finanziati dall’FFE/Fondo sicurezza interna nel parco attrezzature tecniche di Frontex.

Raccomandazione 3

Per promuovere la cooperazione consolare:

-gli Stati membri e la Commissione dovrebbero focalizzarsi maggiormente sull’istituzione di centri comuni per la presentazione delle domande di visto e altre forme di cooperazione consolare, piuttosto che sulla ristrutturazione, sull’adattamento e sulle dotazioni di attrezzature ai consolati.

Raccomandazione 4

Per supportare il lavoro di Frontex:

-il legislatore dovrebbe considerare di rendere obbligatoria, ove pertinente, la registrazione dei beni cofinanziati dal Fondo sicurezza interna nel parco attrezzature tecniche di Frontex;

-la Commissione dovrebbe fornire a Frontex informazioni pertinenti, complete e tempestive riguardo all’attuazione dell’FFE/del Fondo sicurezza interna negli Stati membri, sotto forma, ad esempio, di programmi, relazioni annuali di attuazione e valutazioni, nonché informazioni sui programmi e progetti gestiti direttamente. Dette informazioni dovrebbero tener conto dell’opzione del «sostegno operativo» introdotta con il nuovo quadro 2014-2020, e bisognerebbe creare un sistema solido per evitare doppi finanziamenti.

Debolezze strategiche nella programmazione dell’FFE

81

Dall’audit è emerso che quattro dei cinque Stati membri non integrano la programmazione dell’FFE nella rispettiva strategia nazionale d’insieme in materia di gestione delle frontiere e visti. In tutti gli Stati membri inclusi nel campione della Corte l’analisi integrata dei rischi comune è soltanto nella fase di elaborazione iniziale o non è affatto utilizzata.

Raccomandazione 5

I programmi nazionali FFE dovrebbero essere basati su una strategia completa in materia di gestione delle frontiere: gli Stati membri dovrebbero basare le rispettive strategie su una analisi dei rischi effettuata secondo il modello comune di analisi integrata dei rischi.

Raccomandazione 6

Il legislatore dovrebbe considerare di subordinare la concessione del sostegno finanziario del futuro Fondo sicurezza interna al rispetto delle raccomandazioni del catalogo Schengen su strategia e analisi del rischio.

Debolezze nell’attuazione dell’FFE

82

Nei tre Stati membri principali destinatari dei fondi (Grecia, Spagna e Italia) la Corte ha rilevato carenze ricorrenti nella pianificazione, nell’attuazione, nel monitoraggio e nella valutazione dell’FFE, che hanno inciso negativamente sull’efficacia dello stesso.

83

Per gli Stati membri inclusi nel campione della Corte (eccetto che per la Polonia), la Corte ha rilevato procedure di appalto inappropriate che mettono a rischio la sana gestione finanziaria del Fondo.

Raccomandazione 7

Bisogna rafforzare la capacità amministrativa, ad esempio tramite formazione mirata ad opera della Commissione, oppure tramite la condivisione delle pratiche migliori tra Stati membri.

Raccomandazione 8

Gli Stati membri dovrebbero rafforzare la capacità amministrativa nel campo degli appalti e acquisire i beni dell’FFE/del Fondo sicurezza interna tramite le procedure maggiormente trasparenti disponibili.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione IV, presieduta da Milan Martin CVIKL, Membro della Corte dei conti, a Lussemburgo, nella riunione del 24 giugno 2014.

Per la Corte dei conti europea

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Allegato

Allegato

Progetti controllati

Beneficiario finale
Denominazione del progetto
Programma annuale
Totale spesa FFE definitiva, in euro¹

Malta

1
Polizia di Malta – Sezione immigrazione
Rafforzamento della capacità della Sezione immigrazione della Polizia per sorveglianza e pattugliamento alle frontiere
La finalità di questo progetto era il rafforzamento delle capacità operative e delle possibilità di sorveglianza della sezione immigrazione della Polizia, in particolare per la lotta al fenomeno dell’immigrazione illecita, fornendo le attrezzature necessarie.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Adeguare i terminal marini passeggeri ai requisiti dell’acquis di Schengen (VISET)
L’obiettivo del progetto era di adeguare le strutture passeggeri del porto de La Valletta ai requisiti dell’acquis di Schengen e alle migliori pratiche
2007
540 234

3
Ministero degli Affari esteri
Creare una nuova missione diplomatica ad alto rischio/ad alta capacità e prepararla a raccogliere dati biometrici
La finalità di questo progetto era di ristrutturare completamente la sede, da poco acquistata, che ospita la nuova sezione consolare a Mosca. Il progetto di ristrutturazione era inteso includere le necessarie caratteristiche di sicurezza e permettere alla missione diplomatica di attrezzarsi per un’eventuale raccolta di dati biometrici.
2007
285 335

4
Forze armate di Malta
Acquisizione di imbarcazioni da pattugliamento costiero per le Forze armate di Malta
Il progetto forniva alle Forze armate di Malta imbarcazioni sostitutive per pattugliamento costiero, al fine di rafforzare la presenza in mare e di disporre di maggiori capacità d’intervento rapido
2008
7 200 000

5
Polizia di Malta
Migrazione dal SIS I al SIS II e da SIReNE 1 a SIReNE 2
L’obiettivo generale era finalizzare il capitolo finale dell’integrazione del Sistema d’informazione Schengen II nei sistemi della polizia nazionale
2008
2 037 810

6
Forze armate di Malta
Rafforzamento delle capacità di controllo delle frontiere delle Forze armate di Malta – Acquisizione di un aeromobile ad ala fissa per pattugliamento in mare
La finalità di questo progetto era di potenziare le capacità di controllo delle frontiere tramite l’acquisizione di un aeromobile ad ala fissa per pattugliamento in mare.
2009
7 269 636

Spagna

7
Ministero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e materiali per la sicurezza
Ministero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e materiali per la sicurezza
Supporto tecnico specializzato per il Sistema d’informazione Schengen, per la correzione, il perfezionamento e l’evoluzione di tale sistema.
2010
129 129

8
Ministero dell’Interno: Corpo della polizia nazionale, parte della Direzione generale Polizia nazionale e Guardia civil
Acquisizione di attrezzatura operativa per il controllo delle frontiere esterne
La finalità di questa azione era fornire ai valichi di frontiera attrezzature all’avanguardia (quali attrezzature per ispezione dei documenti o lampade a raggi UV) al fine di incrementare la qualità e l’efficienza del controllo alle frontiere.
2007
274 885

9
Ministero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e materiali per la sicurezza (DGIMS)
Acquisizione di due imbarcazioni di medie dimensioni per pattugliamento in mare (20 metri)
Detta acquisizione mirava a potenziare la capacità di sorveglianza e d’intervento del servizio marittimo della Guardia Civil in mare, consentendo a quest’ultimo di completare con successo le sue missioni, specialmente la lotta all’immigrazione illegale, permettendo una rapida azione all’interno delle acque territoriali. Si prevedeva di impiegare queste vedette di pattugliamento nell’area costiera del Mediterraneo.
2008
2 143 680

10
Ministero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e materiali per la sicurezza (DGIMS)
Opere e ristrutturazione dei caselli di filtro del valico di frontiera di El Tarajal nella città di Ceuta
Opere e ristrutturazione a sostegno del lavoro degli ufficiali del Corpo della polizia nazionale, relativo al controllo di entrata/uscita delle persone nel territorio nazionale
2010
36 426

11
Ministero dell’Interno: Direzione generale infrastrutture e materiali per la sicurezza (DGIMS)
Lavori di ristrutturazione, estensione e ricostruzione nel perimetro di frontiera tra la Spagna ed il Marocco (Ceuta e Melilla)
Questo progetto sosteneva il finanziamento di attrezzature per telecamere a circuito chiuso, strutture di drenaggio del terreno presso la frontiera, tornelli girevoli a Ceuta, nonché di una torre di avvistamento a Melilla.
2010
164 386

12
Ministero dell’Interno: Direzione generale Polizia e Guardia Civil, settore Guardia Civil
Potenziamento di due aeromobili per pattugliamento in mare e lotta contro l’immigrazione irregolare, destinati al Servizio aereo della Guardia Civil (acquistati nell’ambito del programma annuale FFE del 2007)
L’acquisto dei due aeromobili era stato cofinanziato nell’ambito del programma annuale FFE del 2007, con un contratto del valore complessivo di 50 milioni di euro. Anche questo acquisto era stato incluso nell’audit della Corte relativo al successivo progetto di potenziamento.
Secondo il programma annuale del 2010, «gli aeromobili, date le numerose ore di sorveglianza, abbisognano di un potenziamento per essere in grado di svolgere attività di sorveglianza; ad esempio, lavori di potenziamento strutturale e acquisizione di parti di ricambio basilari».
2010
6 398 873

13
Direzione servizi generali del ministero degli Affari esteri
Ristrutturazione e adattamento di consolati
Il progetto riguarda l’adattamento, l’estensione, la riprogettazione e il trasferimento di consolati, per garantire che essi siano arredati in modo appropriato, che gli impiegati siano al sicuro e che il processo di richiesta dei visti sia efficiente.
2010
835 695

Polonia

14
Ministero degli Affari esteri
Fornire agli uffici consolari attrezzature e software per la raccolta di dati biometrici
La finalità del progetto era di fornire agli uffici consolari attrezzature e software per la raccolta di dati biometrici (ad esempio, scanner per le impronte digitali). Il progetto è stato finanziato nell’ambito di due programmi annuali.
2007 e 2008
389 604

15
Guardia di frontiera polacca
Elevare le qualifiche del personale che svolge attività di protezione delle frontiere che prevedono l’impiego di aeromobili
Erogazione di corsi di formazione specializzata per piloti e meccanici della Guardia di frontiera, per utilizzare particolari tipi di aeromobili (elicotteri Sokol e Kania, aereomobile Skytruck), compresa formazione sull’uso di visori notturni a infrarossi e formazione degli addestratori. Il progetto è stato finanziato nell’ambito di tre programmi annuali.
2007-2010
803 034

16
Guardia di frontiera polacca
Fornitura alla Guardia di frontiera di mezzi di trasporto specializzati
Il progetto consisteva nell’acquisizione di veicoli per i servizi della Guardia di confine ed è stato finanziato nell’ambito di due programmi annuali.
2008 e 2009
3 571 588

17
Voivodato della Precarpazia
Ricostruzione di un edificio per controllo dettagliato all’entrata nel paese nel valico di frontiera stradale Medyka-Szeginie
Allargamento di un edificio per il controllo di veicoli al valico di frontiera con l’Ucraina di Medyka-Szeginie, incremento delle corsie di ispezione dei veicoli da una a quattro e fornitura di nuove attrezzature per ispezione.
2009
645 113

18
Guardia di frontiera polacca
Estensione e manutenzione della piattaforma di teleinformazione della Guardia di frontiera per attuare il SIS II e il VIS.
Il progetto era articolato in quattro subprogetti:

1)Sviluppo e manutenzione di un sistema per la duplicazione e la riproduzione dei dati – fase 1

2)Ammodernamento e manutenzione di un sistema per la registrazione delle conversazioni

3)Ammodernamento e manutenzione di una piattaforma hardware e software per supportare i requisiti del sistema

4)Acquisto di stazioni di lavoro informatiche per le necessità della banca dati centrale della Guardia di frontiera

2010
1 078 749

Italia

19
Ministero dell’Interno (Polizia di Stato)
Potenziamento dell’infrastruttura di rete ed estensione del SIA e della procedura VISA agli Uffici della Polizia di frontiera ed agli Uffici immigrazione delle Questure delle Regioni del centro e nord ltalia
L’azione era mirata alla progettazione, alla fornitura ed alla messa in opera di un sistema di telecomunicazioni per l’estensione della rete in fibra ottica per circa 2 600 km, necessaria per collegare gli uffici della polizia di frontiera, le Questure e i commissariati, nonché al potenziamento e all’estensione del Sistema informativo antimmigrazione (SIA) in Italia centrale e settentrionale.
2007
11 023 303

20
Corpo delle capitanerie di porto (Guardia costiera)
«Acquire 4 offshore patrol vessels» (acquisizione di quattro motovedette per pattugliamento d’altura).
Questa azione era una continuazione di un progetto del programma annuale 2007. Entrambi i progetti riguardavano l’acquisto di quattro motovedette ognitempo autoraddrizzanti e inaffondabili della classe 300.
Le quattro motovedette operano nelle acque territoriali italiane attorno alla Sicilia e alla Sardegna.
2008
3 866 000

21
Ministero dell’Interno (Polizia di Stato)
Acquisto di buoni cedola carburante necessari per supportare i servizi di prevenzione e controllo addizionali e strettamente connessi con l’attuale emergenza migratoria dell’Italia meridionale
Acquisto di buoni carburante (diesel e benzina) per gli autoveicoli della polizia di frontiera. Il carburante permette agli autoveicoli di effettuare pattugliamenti aggiuntivi in risposta al flusso di migranti provenienti dall’Africa settentrionale (primavera araba/cambio di regime in paesi quali la Libia e la Tunisia).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza
Acquisto di vetture operative
La finalità del progetto era fornire alla Guardia di Finanza autovetture per svolgere compiti relativi all’attività di individuazione e identificazione dei migranti alle frontiere marittime nel contesto dell’azione di contrasto, prevenzione e repressione dell’immigrazione clandestina. Sono stati acquistati 355 veicoli.
2010
3 612 768

23
Ministero dell’Interno (Polizia di Stato)
Acquisto di un aeromobile ad ala fissa per la Polizia di frontiera
Acquisizione di un secondo velivolo (il primo era stato acquistato nell’ambito del programma annuale 2009) per la Polizia di frontiera, onde assicurare il coordinamento delle attività operative, specie di quelle connesse alla gestione di situazioni di crisi che estemporaneamente possano essere registrate in talune località del territorio nazionale.
2010
3 377 748

Grecia

24
Ministero per la protezione dei cittadini/Polizia greca
Recepimento delle norme comuni di addestramento per il personale di polizia del paese
Il progetto mirava ad incorporare le norme comuni di addestramento di Frontex nel sistema di formazione della polizia della Grecia, formando 448 partecipanti con corsi su tre livelli. Le norme comuni prevedono formazione di base e periodica degli agenti di polizia e delle guardie di frontiera coinvolti nella gestione dei flussi di migranti.
2007
600 079

25
Ministero per la protezione dei cittadini
Costi della locazione del centro di detenzione temporanea sull’isola di Lesbo
Il progetto riguardava le spese di locazione di un centro di detenzione temporanea a Pagani, nei pressi di Mitilini, sull’isola di Lesbo.
2008
200 554

26
Ministero per la protezione dei cittadini/Polizia greca
Acquisto di autovetture per pattugliamento
Il progetto mira ad acquistare 75 autoveicoli (sia autovetture con i colori della polizia che autovetture civetta) da usare per il pattugliamento delle strade nei pressi della frontiera, al fine di controllare e proteggere le frontiere esterne dall’ingresso illegale di migranti.
2009
1 115 807

27
Ministero per la protezione dei cittadini/Polizia greca
Acquisto di veicoli 4x4 (tipo jeep) per pattugliamento di polizia
Tramite questo progetto sono stati acquisiti in totale 69 autoveicoli per pattugliamento di polizia. Detti autoveicoli verranno usati per pattugliare regioni di frontiera inaccessibili e montagnose, al fine di impedire ai migranti irregolari di entrare nel territorio greco.
2009
1 275 989

28
Ministero degli Affari esteri
Assistenza per l’installazione del Sistema informativo visti
L’obiettivo dell’azione era di cofinanziare l’attuazione dei sistemi informativi N-VIS e NET-VIS, nella fattispecie i costi per la concezione, attuazione e rilascio del sistema e quelli per la formazione del personale. L’azione fa parte di un’azione pluriennale mirante ad installare il sistema informativo visti (VIS) dell’UE nei consolati greci.
2009
2 984 335

29
Ministero per la protezione dei cittadini
Costruzione e potenziamento di infrastrutture di frontiera alle frontiere terrestri esterne con l’Albania e la Turchia, per i servizi di polizia coinvolti nel controllo delle frontiere
La finalità di questa azione era di migliorare l’infrastruttura di frontiera presso il confine greco-albanese ed il confine greco-turco costruendo due nuove stazioni a Delvinaki e Feres.
2010
2 117 706

30
Ministero per la protezione dei cittadini/Polizia greca
Acquisto di cani per pattugliamento di polizia e di veicoli di polizia per il loro trasporto
Il progetto mirava ad acquisire 40 cani poliziotto e 40 veicoli per il loro trasporto, al fine di rilevare migranti irregolari che cercano di attraversare il confine terrestre esterno. I veicoli di cui sopra erano station-wagon a quattro ruote motrici, per operare in terreni difficili presso la frontiera.
2010
880 268

31
Ministero per la protezione dei cittadini/Polizia greca
Sussidio per i costi operativi connessi all’attuazione del sistema di gestione integrata delle frontiere presso la frontiera terrestre greco-turca e Centri di ricevimento iniziale e detenzione per i migranti illegali nella regione di Evros
Costi operativi-di funzionamento dei servizi della polizia greca, inclusi costi di manutenzione per i veicoli/le imbarcazioni di pattugliamento e per altre attrezzature, carburante e parti di ricambio per veicoli/imbarcazioni impiegati in attività di controllo delle frontiere. Inoltre, pellicola fotografica, stampa di foto, lampade fluorescenti, pneumatici, una caldaia.
2010
706 011

1Le cifre indicate per la Grecia sono quelle verificate e dichiarate dall’autorità responsabile. Non sono ancora state approvate dalla Commissione.

Allegato

Azioni di emergenza, azioni comunitarie e azioni specifiche

Beneficiario finale
Denominazione del progetto
Programma di lavoro annuale
Spesa FFE definitiva, in euro

Azioni di emergenza

1
Polizia granducale di Lussemburgo, Lussemburgo
Aggiornamento del sistema nazionale lussemburghese per il SIS II (LU NS.SIS II) dalla modalità di sviluppo alla modalità di messa in produzione su scala completa al livello ICD 3.0.
Acquisizione di hardware e di licenze software per l’aggiornamento dalla modalità di sviluppo sul sito di back-up alla modalità di messa in produzione. Questo aggiornamento è necessario per raggiungere gli obiettivi intermedi nel calendario di entrata in funzione del SIS II.
2011
575 857

2
Ministero dell’Interno, Direzione centrale immigrazione e polizia di frontiera, Dipartimento pubblica sicurezza, Italia
Rinforzo dei mezzi di trasporto per il pattugliamento delle aree dei valichi di frontiera e delle aree prossime ai C.I.E. (Recars)
Il progetto consisteva nell’acquisto di 40 veicoli di polizia per rafforzare la dotazione di mezzi di trasporto assegnata agli uffici della Polizia di frontiera marittima e agli uffici immigrazione. L’azione mirava a contribuire all’incremento della capacità di sorveglianza della Polizia nel Sud Italia e in aree situate in tutto il territorio italiano, in particolare in prossimità dei Centri di identificazione ed espulsione (C.I.E.) del Sud.
2010
1 367 856

3
Ministero dell’Interno, Direzione centrale immigrazione e Polizia di frontiera, Dipartimento pubblica sicurezza, Italia
Trasporto di migranti all’interno del territorio nazionale (SHIFTS)
L’azione consisteva nell’organizzare lo spostamento dei migranti da Lampedusa, per via aerea, terrestre o marittima, e nell’individuare ed ottenere assistenza per gli stessi in diversi luoghi debitamente attrezzati.
2010
1 665 247

Azioni comunitarie

4
Servizio pubblico federale dello Stato belga per Affari esteri, commercio estero e cooperazione allo sviluppo, Belgio
Centro comune Schengen di trattamento delle domande di visto, Kinshasa
La finalità del progetto era di creare il primo vero centro comune Schengen di trattamento delle domande di visto. Ogni Stato membro partecipante rimane responsabile del trattamento successivo delle domande, ma le procedure di domanda sono centralizzate, permettendo a più Stati membri di mettere in comune e condividere risorse nella Repubblica democratica del Congo (RDC). Il partner del Belgio nel progetto è stato il Portogallo (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Servizio pubblico federale dello Stato belga per Affari esteri, commercio estero e cooperazione allo sviluppo, Belgio
Casa Schengen a Kinshasa
Continuazione del progetto «Centro comune Schengen di trattamento delle domande di visto, Kinshasa» del 2007, dato che quest’ultimo aveva sperimentato ritardi e non aveva potuto essere attuato pienamente nell’ambito del programma di lavoro annuale del 2007. A fine 2013, il Centro rappresentava 17 Stati Schengen.
2009
450 356

Azioni specifiche

6
Ministero dell’Interno, Dipartimento di pubblica sicurezza – Direzione centrale immigrazione e polizia di frontiera, Italia
Noleggio semestrale di veicoli da utilizzare presso le frontiere marittime meridionali italiane (CAR2)
Il progetto prevedeva il noleggio di 137 veicoli ben equipaggiati per fornire un rinforzo di mezzi agli uffici della Polizia di frontiera marittima, al fine di migliorare la capacità di sorveglianza della Polizia nell’Italia meridionale. L’aumento del numero di veicoli a disposizione per pattugliare la costa permetterebbe di intercettare i migranti che cercano di attraversare illegalmente il confine.
2009
950 688

7
Ministero dell’Interno, Dipartimento di pubblica sicurezza – Direzione centrale immigrazione e polizia di frontiera, Italia
Pattugliamento delle frontiere (Bor-trol)
Si prevedeva di acquistare 80 veicoli di polizia per fornire un rinforzo di mezzi agli uffici della Polizia di frontiera marittima, al fine di migliorare la capacità di sorveglianza della Polizia nell’Italia meridionale, specialmente nella costa sud-occidentale dove si era creata una situazione particolare. Alla fine, sono stati acquistati 43 veicoli.
2010
560 259

Risposte della Commissione

Sintesi

I

Conformemente al considerando 4 della decisione che istituisce il Fondo per le frontiere esterne, l’FFE è stato concepito come «meccanismo comunitario di solidarietà finanziaria a favore degli Stati membri che sostengono, nell’interesse della Comunità, un onere finanziario pesante e duraturo».

Considerato questo chiaro fondamento logico alla base dell’istituzione del Fondo, la valutazione del valore aggiunto UE del Fondo stesso dovrebbe essere svolta in primo luogo sull’abilità di quest’ultimo di aumentare le capacità degli Stati membri, soprattutto quelli che devono affrontare oneri più gravosi rispetto ad altri, di espletare i loro ruoli e obblighi al fine di assicurare controlli uniformi, efficaci ed effettivi alle frontiere esterne degli Stati membri dell’Unione europea che applicano l’acquis di Schengen.

Tenendo presente che la zona Schengen rappresenta di per sé un valore aggiunto UE, l’FFE è stato istituito nella logica di base della governance di Schengen, secondo la quale l’obbligo di protezione delle frontiere esterne dell’Unione spetta ai singoli Stati membri. Di conseguenza, il rafforzamento delle capacità degli Stati membri in questione tramite l’investimento dell’FFE nei loro sforzi per controllare le frontiere sembra il modo migliore per assicurare l’efficace gestione delle frontiere esterne dell’UE, specialmente per affrontare particolari pressioni migratorie.

Durante il processo decisionale per l’istituzione del Fondo, il legislatore ha deliberatamente deciso di non includere il principio di addizionalità nell’ambito dell’articolo 8 della decisione FFE che elenca i principi di assistenza, contrariamente al testo proposto inizialmente dalla Commissione. Di conseguenza, a differenza dei Fondi strutturali, il principio di addizionalità non è stato sancito nella struttura dell’FFE, che avrebbe dovuto essere governata dai principi di complementarietà, coerenza e conformità.

III

Oltre alla promozione della solidarietà finanziaria, il sostegno finanziario fondamentale agli Stati membri per l’attuazione di progetti prioritari come il SIS II, il VIS ed Eurosur ha dimostrato che il Fondo aveva un vero valore aggiunto europeo.

Ciononostante, i problemi iniziali nello stabilire gli indicatori nei programmi nazionali e le carenze nella valutazione di medio termine hanno reso difficile fornire un quadro preciso dei risultati del Fondo.

IV

Non esisteva alcun obbligo di integrare la programmazione FFE in una strategia nazionale in materia di controllo delle frontiere e di visti.

I beneficiari dell’FFE sono quasi esclusivamente autorità nazionali che hanno competenza esclusiva nel settore; nel complesso, quindi, la selezione dei beneficiari del Fondo è stata semplice.

Alcuni Stati membri devono tuttavia rafforzare le loro procedure d’appalto per rispettare completamente il principio della sana gestione finanziaria.

V

Per quanto riguarda la Spagna e la Grecia, alcuni aspetti della gestione del Fondo possono essere considerati carenze gravi, in particolare il basso tasso di attuazione per la Grecia, ma ciò vale solo per i primi anni di attuazione del Fondo ed è dovuto soprattutto all’adozione tardiva della base giuridica della capacità del Fondo e alla lentezza delle procedure d’appalto.

Per quanto riguarda Malta e l’Italia, la novità rappresentata dal Fondo e l’inesperienza delle autorità responsabili possono spiegare in gran parte i problemi riscontrati dalla Corte.

VI a)

La Commissione ritiene che la raccomandazione relativa agli indicatori sia stata attuata nella base giuridica del Fondo sicurezza interna con indicatori obbligatori per quanto riguarda il periodo 2014-2020.

Per quanto riguarda la seconda questione, la Commissione accetta la raccomandazione ed è fiduciosa che la relazione di valutazione finale la affronterà.

VI b)

La Commissione accetta la prima parte della raccomandazione (informazione di Frontex sull’attuazione dell’FFE) e ritiene che sia stata attuata nella base giuridica del Fondo sicurezza interna per quanto riguarda il periodo 2014-2020.

Tuttavia, la Commissione può concordare solo parzialmente sul fatto che i beni cofinanziati dovrebbero essere registrati sistematicamente nel parco attrezzature di Frontex. La registrazione e la messa a disposizione delle attrezzature di Frontex sono disciplinate dai regolamenti Frontex e non dalla base giuridica del Fondo. La Commissione promuoverà dei centri comuni per la presentazione delle domande e altre forme di cooperazione consolare oltre alla ristrutturazione, all’adattamento e all’equipaggiamento dei consolati.

I beni acquistati nell’ambito delle azioni specifiche del FSI – frontiere e visti che corrisponderanno alle necessità di Frontex dovranno essere registrati nel parco attrezzature di Frontex.

VI c)

La Commissione non concorda sul fatto di subordinare il sostegno del FSI all’elaborazione di una strategia nazionale. La condizionalità per quanto riguarda l’acquis di Schengen è stata introdotta nella base giuridica del FSI per il sostegno operativo.

VI d)

La Commissione concorda sul fatto che le procedure d’appalto pubbliche dovrebbero essere rafforzate in alcuni Stati membri e sta già prestando particolare attenzione a questa questione.

Introduzione

11

Per gli Stati membri più grandi, la Commissione concorda sul fatto che la maggior parte della spesa può essere finanziata con fondi nazionali ma questo non vale necessariamente per gli Stati membri più piccoli, i quali ricevono uno stanziamento dell’FFE relativamente ingente che può avere un grande effetto leva sulla capacità di investimento dello Stato membro in questo settore.

Il Fondo rappresenta uno strumento chiave che concretizza la solidarietà finanziaria tra gli Stati membri per la gestione delle frontiere esterne dello spazio Schengen.

Osservazioni

26

La Commissione riconosce che anche se sono disponibili informazioni parziali provenienti dalle diverse fonti (relazioni finali, valutazioni ex post), che permettono la valutazione di alcuni risultati del Fondo, finora non è stato possibile valutare i risultati complessivi conseguiti dal Fondo. Questo avverrà nel contesto della valutazione finale ex post. In alcuni Stati membri sono state riscontrate carenze nel monitoraggio e nella valutazione dei primi programmi annuali, in particolare mancavano gli indicatori SMART. Questo fatto era collegato alla novità rappresentata dal Fondo e alla mancanza di esperienza delle autorità responsabili. La situazione è migliorata dal 2012.

27

Sui cinque progetti individuati dalla Corte, tre (progetto 9, 21 e 22) sostengono completamente le priorità dell’FFE e coprono solo la spesa ammissibile. In particolare, l’acquisto delle motovedette (progetto 9) da parte delle autorità spagnole per la sorveglianza delle frontiere marittime esterne era del tutto ammissibile al sostegno del Fondo poiché le navi venivano utilizzate alle frontiere marittime esterne. Il fatto che le navi non fossero utilizzate alle frontiere marittime esterne più rischiose non osta all’ammissibilità del progetto ed è collegato alla gestione dei mezzi di sorveglianza da parte delle autorità spagnole nel contesto di una flotta.

La Commissione è consapevole dei problemi relativi al progetto menzionato al paragrafo 60 e i costi non ammissibili saranno dedotti dalla spesa ammissibile al momento della chiusura del programma annuale.

28

C’è stato un effettivo miglioramento riguardante l’utilizzo degli indicatori da parte degli Stati membri a partire dai programmi annuali del 2011. I problemi iniziali erano dovuti alla mancanza di esperienza e alla difficoltà per gli Stati membri di stabilire indicatori misurabili nella fase di programmazione, nonostante gli orientamenti iniziali forniti dalla Commissione.

29

Il tasso di attuazione generale dell’FFE è soddisfacente nonostante si trattasse di un Fondo nuovo. Per quanto riguarda la Grecia, i primi programmi annuali mostrano un tasso di attuazione abbastanza basso a causa della limitata capacità amministrativa e della lentezza delle procedure di appalto, a cui si è cercato di ovviare con l’assistenza della Commissione per aumentare, tra l’altro, il tasso di assorbimento dei fondi UE. Si prevede che questi sforzi avranno risultati positivi sull’attuazione dal 2011.

30

L’FFE è stato istituito nella logica di base della governance di Schengen, secondo la quale l’obbligo di protezione delle frontiere esterne spetta ai singoli Stati membri. Di conseguenza, il rafforzamento delle capacità degli Stati membri in questione tramite l’investimento dell’FFE nei loro sforzi per controllare le frontiere sembra il modo migliore per assicurare l’efficace gestione delle frontiere esterne dell’UE, specialmente per affrontare particolari pressioni migratorie.

Sebbene anche la creazione di ulteriori capacità tramite la cooperazione degli Stati membri sia stata incoraggiata e sostenuta dal Fondo, questo aspetto è stato considerato secondario.

31 a)

Si vedano le risposte ai paragrafi 32-34. Le priorità specifiche sono state largamente utilizzate dagli Stati membri nei loro programmi, anche da quelli che non avevano bisogno di aumentare i loro tassi di cofinanziamento (paesi «della coesione»).

31 c)

Il meccanismo dell’FFE di risposta alle emergenze nell’ambito delle azioni comunitarie si è rivelato ampiamente efficace, date le situazioni e le circostanze specifiche in cui sono stati attivati gli interventi di emergenza. Il finanziamento pertinente è stato fornito in risposta ad alcune situazioni di emergenza particolarmente gravi e per sostenere efficacemente i progetti negli Stati membri che affrontavano particolari pressioni, come l’Italia e la Grecia, contribuendo al miglioramento della situazione in loco.

Tuttavia, la Commissione concorda con l’osservazione della Corte per quanto riguarda la definizione delle azioni specifiche dell’FFE.

31 d)

Nei primi anni di attuazione del Fondo alcuni progetti finanziati dall’FFE sarebbero stati comunque finanziati da fondi nazionali. Trattandosi della prima generazione di fondi nel settore, questo era quasi inevitabile, pena la perdita degli stanziamenti dei primi anni. L’ammissibilità dei costi è valutata al momento della chiusura conformemente ai principi di gestione concorrente (non nella fase di programmazione). Inoltre, la Commissione sta svolgendo audit che porteranno, ove opportuno, alle rettifiche finanziarie.

32

Gli orientamenti strategici dell’FFE adottati dalla Commissione hanno stabilito un quadro atto a garantire che il Fondo sia programmato e successivamente attuato in linea con le politiche dell’UE pertinenti e in funzione delle cinque priorità del Fondo.

Anche se le priorità specifiche non hanno apportato un ulteriore incentivo finanziario per i paesi della coesione, come Malta e la Spagna, gli Stati membri le hanno largamente utilizzate nella loro programmazione: sono stati di conseguenza programmati circa 720 milioni di euro, che rappresentano il 45 % degli stanziamenti complessivi dell’FFE per il 2007-2013 per tutti gli Stati membri.

33

Alcuni elementi/requisiti delle priorità specifiche sono aperti all’interpretazione; tuttavia, per la maggior parte delle priorità specifiche (9 su 12), i requisiti erano chiari e permettevano la loro efficace applicazione da parte degli Stati membri durante il processo di programmazione.

Per quanto riguarda il riorientamento della programmazione dell’FFE su alcune priorità strategiche chiave (VIS, SIS II, Eurosur, cooperazione consolare, attrezzature all’avanguardia), sebbene le relative relazioni debbano ancora essere analizzate, il lancio positivo del VIS, del SIS II e di Eurosur in tutti gli Stati membri ha dimostrato il contributo dell’FFE in questo ambito.

34

In linea con la risposta al paragrafo 32, la Commissione monitora la misura in cui le priorità specifiche vengono applicate esaminando le attività concrete finanziate in relazione alle priorità specifiche come parte del lavoro generale svolto sui pacchetti di chiusura nell’ambito di ogni singolo programma annuale, nonché come parte delle attività generali di monitoraggio svolte dalla Commissione sui programmi nazionali (comprese le missioni di monitoraggio).

Riquadro 1

Come risposto ai paragrafi 33-34, la Commissione ha valutato l’uso delle priorità specifiche come parte del monitoraggio dei programmi annuali attuati dagli Stati membri svolto al momento di analizzare il progetto di programma, durante l’attuazione e alla chiusura.

Il lancio positivo del VIS e del SIS II in tutti gli Stati membri dimostra il ruolo fondamentale del Fondo nella realizzazione di questi due progetti informatici su larga scala. Sebbene lo sviluppo e il lancio di entrambi i sistemi si svolgano in un contesto complesso, la flessibilità offerta dall’FFE (in particolare tramite le revisioni) ha permesso un finanziamento agevole del SIS II e del VIS.

36

Le iniziative degli Stati membri sono rimaste limitate e gli stessi hanno preferito finanziare le ristrutturazioni e potenziare la sezione visti nell’ambito dei loro programmi annuali per soddisfare i requisiti del codice dei visti e del regolamento VIS, cosa che è importante anche per assicurare una gestione adeguata delle frontiere esterne.

I motivi per cui il Fondo ha avuto un effetto limitato sullo sviluppo dei progetti di cooperazione consolare sono stati analizzati e sono stati tratti nuovi insegnamenti per il prossimo periodo di programmazione. In particolare, la portata della cooperazione consolare è stata estesa a forme di cooperazione consolare diverse dai centri comuni per la presentazione delle domande di visto come previsto dal codice dei visti (coubicazione, rappresentanza, esternalizzazione), dando più possibilità agli Stati membri. Questo aspetto trova attualmente riscontro nella base giuridica del Fondo sicurezza interna (frontiere e visti – azioni specifiche) per il periodo 2014-2020.

37

L’FFE non è stato concepito per sostenere direttamente «le operazioni coordinate da Frontex», ma per sostenere gli sforzi degli Stati membri nella gestione delle frontiere esterne dell’Unione europea e in particolare quelle più esposte alla pressione migratoria. Le operazioni congiunte sono finanziate con il bilancio di Frontex. Ciononostante, la Commissione ha proposto la priorità specifica 3.1 per aumentare la capacità degli Stati membri di prendere parte e/o contribuire alla cooperazione operativa coordinata da Frontex. Quasi 30 milioni di euro sono stati stanziati nei programmi annuali 2007-2013 degli Stati membri (circa il 2 % dell’assegnazione totale dell’FFE per gli Stati membri) nell’ambito di questa priorità specifica.

38

Non tutte le attrezzature acquistate dagli Stati membri con il sostegno dell’FFE saranno necessarie in maniera sistematica per le operazioni congiunte di Frontex. Inoltre, la registrazione nel parco attrezzature di Frontex e la messa a disposizione delle attrezzature sono disciplinate dai regolamenti istitutivi dell’agenzia; di conseguenza, le questioni relative alla disponibilità dei mezzi tecnici possono essere risolte solo nell’ambito del regolamento Frontex.

Ciò spiega il motivo per cui i legislatori non hanno previsto questa condizione nella decisione che istituisce l’FFE. Nel Fondo sicurezza interna – frontiere e visti 2014-2020, l’obbligo di registrarsi nel parco attrezzature Frontex è stato introdotto solo per le attrezzature acquistate tramite uno specifico finanziamento destinato alle attrezzature necessarie alle operazioni congiunte di Frontex, il che rappresenta il modo migliore per conciliare l’imposizione di obblighi agli Stati membri con la fornitura a Frontex di attrezzature adeguate per le sue operazioni congiunte.

39

Conformemente all’articolo 53, paragrafo 3, della decisione che istituisce l’FFE, la Commissione trasmette all’agenzia tutte le relazioni finali approvate sull’esecuzione dei programmi annuali. Le informazioni sono state trasmesse a Frontex con un po’ di ritardo, tenendo conto del fatto che la maggior parte dei programmi annuali relativi al periodo 2007-2012 è stata chiusa nel 2012-2013.

Tuttavia, ciò non ha limitato la capacità di pianificazione e operativa di Frontex, poiché la sua pianificazione operativa annuale è basata sulle informazioni fornite dagli Stati membri durante le discussioni annuali bilaterali e, in termini di disponibilità di dotazioni tecniche, si avvale delle informazioni provenienti dal parco Frontex di mezzi tecnici.

40

Per incentivare gli sforzi relativi allo scambio di informazioni con Frontex, nel 2014 è stata istituita dalla Commissione la piattaforma elettronica CIRCABC per organizzare e trasmettere le informazioni necessarie nonché creare un archivio permanente di documenti relativi all’FFE che possano essere facilmente utilizzati da diversi servizi/unità all’interno di Frontex.

La piattaforma assicurerà la piena accessibilità alle relazioni finali dell’FFE e ad altre informazioni pertinenti sul finanziamento del Fondo, soprattutto i programmi annuali in corso e i progetti finanziati nell’ambito delle azioni comunitarie e specifiche dell’FFE.

Oltre a mettere a disposizione i documenti dell’FFE, la Commissione si è anche offerta di fornire informazioni più mirate, in particolare schede dei programmi annuali sull’FFE 2007-2013 per ogni Stato membro. Ove opportuno, inoltre, potrebbero essere rese disponibili alcune schede tematiche (ad esempio sulle formazioni e su Eurosur).

La Commissione fornirà a Frontex informazioni sulle misure da finanziare tramite la gestione concorrente e centralizzata. Uno scambio efficace delle informazioni richiederà anche che Frontex condivida con la Commissione le informazioni provenienti dalle sue discussioni bilaterali annuali o da altri contatti con gli Stati membri. La Commissione ha già richiesto queste informazioni in diverse occasioni.

41

Le azioni specifiche sono state incluse nel corso dei negoziati riguardanti la base giuridica e non sono rientrate nella proposta iniziale della Commissione. L’esperienza ha mostrato che il quadro giuridico per l’attuazione delle azioni specifiche presentava numerosi difetti che si sono rivelati dannosi per l’attuazione agevole di queste azioni, in particolare l’estrema complessità del processo di definizione delle aree geografiche interessate dalle azioni specifiche (con il problema relativo ai rischi mutevoli che non è stato possibile prendere immediatamente in considerazione) e la notevole brevità del periodo di attuazione.

Di conseguenza la Commissione può concordare sul fatto che le azioni specifiche non siano state ben concepite sin dall’inizio.

Le azioni comunitarie per finanziare le azioni d’emergenza e la possibilità di rivedere i programmi annuali per affrontare situazioni urgenti sono state utilizzate al massimo nel caso di alcuni Stati membri che si sono trovati ad affrontare un’alta pressione migratoria. Dal punto di vista del valore aggiunto europeo ciò può essere aspramente criticato, in quanto le azioni finanziate sono state svolte a beneficio di tutto lo spazio Schengen in sezioni delle frontiere esterne il cui livello di sicurezza era stato messo a rischio in un contesto di alta pressione migratoria. Occorre sottolineare che anche gli Stati membri su cui la crisi migratoria ha influito indirettamente stavano sostenendo lo stanziamento di ulteriori fondi tramite finanziamenti di emergenza per aiutare gli Stati membri in prima linea come l’Italia e la Grecia.

42

Anche se il quadro giuridico per le azioni di emergenza nell’ambito delle azioni comunitarie non era perfetto, il finanziamento delle azioni nell’ambito di questo meccanismo è stato sempre legittimo e corrispondente a una situazione di emergenza/crisi. L’esperienza acquisita nel periodo 2007-2013 è stata applicata nel Fondo sicurezza interna 2014-2020.

Il fatto che nella domanda di sovvenzione manchino alcune informazioni non significa automaticamente che l’azione non sia stata ben gestita. Ciò deve essere valutato alla luce del contesto imprevedibile nel quale vengono gestite queste azioni, che le rende diverse da una normale azione comunitaria, in particolare per quanto riguarda le informazioni dettagliate ex ante da fornire sui risultati previsti dell’azione finanziata.

Riquadro 4 – Caso 1

Il finanziamento delle fasi finali dello sviluppo del SIS II per alcuni paesi ha costituito un’emergenza, perché un fallimento o un ritardo di un singolo Stato nel completamento dei test SIS II programmati nella seconda metà del 2011 avrebbe determinato un ritardo per l’intero progetto.

Di conseguenza, ai sensi dell’articolo 7, lettera c), della base giuridica dell’FFE, la concessione a quegli Stati membri del sostegno finanziario da cui dipendeva la loro capacità di completare i test nel 2011 ha rappresentato un’azione di emergenza.

Questo è il motivo per cui nel 2011 la Commissione ha compiuto sforzi significativi per ridurre i rischi di ritardo da parte degli Stati membri nell’aderire alla tabella di marcia del SIS II a causa della mancanza di risorse finanziarie per completare lo sviluppo e i test delle componenti nazionali SIS II. La Commissione ha invitato le autorità nazionali a dare una priorità più alta al SIS II nell’ambito dei loro stanziamenti nazionali FFE. Ha altresì organizzato un invito a manifestare interesse per le azioni di emergenza nell’ambito delle azioni comunitarie dell’FFE nel cui contesto sono stati concessi ulteriori 7,5 milioni di euro agli otto Stati membri più bisognosi di risorse aggiuntive (i paesi con stanziamenti dell’FFE molto bassi e/o quelli le cui risorse dell’FFE sono state assorbite da altre priorità chiave nel settore delle frontiere esterne).

Riquadro 4 – Caso 2

L’obiettivo del progetto era quello di «assicurare il trasporto per via aerea, terrestre o marittima dei migranti arrivati sulle coste meridionali dell’Italia durante l’estate del 2011». Al momento della presentazione del progetto SHIFTS, le conseguenze della situazione critica in paesi come la Libia non erano ancora prevedibili e quindi non permettevano una chiara visione degli sviluppi futuri riguardanti il numero esatto dei migranti e dei richiedenti asilo previsto in Italia. Inoltre, era impossibile prevedere quanti ulteriori posti sarebbero diventati disponibili nelle strutture ricettive sulla terraferma nonché dove e quanti migranti ci sarebbero stati. Il conseguimento dei progressi per questo tipo di azione d’emergenza potrebbe essere misurato solo su una base ex post a causa della difficoltà di stabilire indicatori in un contesto di eventi imprevedibili e in un ambiente operativo complesso. L’altro progetto sottoposto ad audit riguarda l’acquisto di veicoli per il pattugliamento. Il trasporto dei migranti era un obiettivo secondario. Di conseguenza, la Commissione ritiene che, a differenza del progetto SHIFTS, il numero di migranti trasportato non fosse un indicatore pertinente ai fini della valutazione dell’azione.

43

Sono stati tratti insegnamenti dai problemi riscontrati nell’attuazione delle azioni specifiche e questo meccanismo non esisterà più nel Fondo sicurezza interna per il periodo 2014-2020.

Alcune azioni riguardanti il periodo 2008-2010 sono state attuate al di fuori delle zone di confine specificate nell’invito a presentare proposte. Per la prima, tuttavia, la deroga è stata esplicitamente richiesta dal beneficiario e la Commissione l’ha accettata poiché direttamente correlata alle misure che affrontavano la situazione nelle zone di confine pertinenti (si veda oltre la spiegazione per il riquadro 5). Per la seconda, come osservato dalla Corte (riquadro 5, terzo paragrafo), la Commissione ha intrapreso le misure necessarie per recuperare i costi dei veicoli utilizzati al di fuori delle zone di confine ammissibili nell’ambito dell’invito in questione.

Riquadro 5 – Azioni specifiche del 2009

Sebbene l’invito a presentare proposte per le azioni specifiche del 2009 abbia limitato l’ambito territoriale alla frontiera marittima dell’Italia, durante l’attuazione del progetto il beneficiario ne ha formalmente richiesto l’estensione geografica alle zone indirettamente colpite dall’emergenza della pressione migratoria scaturita dalla primavera araba, ossia alle zone dei centri di identificazione ed espulsione (CIE) in cui i migranti erano stati trasferiti. Questo progetto ha coperto il periodo marzo-agosto 2011, durante il quale i flussi migratori dalla Tunisia a seguito delle rivoluzioni tunisina e libica hanno raggiunto i picchi più elevati. Nella loro richiesta di modifica le autorità italiane hanno specificatamente menzionato la necessità di alleviare il carico sulle zone meridionali (circa 40 000 migranti hanno raggiunto la frontiera italiana), trasportando i migranti in altri centri di accoglienza in tutto il territorio nazionale, e di garantire un’adeguata sicurezza in questi centri con l’aumento della presenza di veicoli. In un contesto di arrivi massicci nella zona oggetto dell’invito, era di fondamentale importanza trasferire i migranti in luoghi in cui potessero essere sottoposti a controlli approfonditi in modo da alleggerire le infrastrutture situate nelle zone ammissibili. Di conseguenza, questa estensione concessa dalla Commissione rientra comunque negli obiettivi dei Fondi e non si discosta dall’obiettivo geografico menzionato nell’invito specifico in quanto la situazione in queste zone dipendeva dall’azione in altre zone. Per questo, la Commissione ha ritenuto sempre ammissibili e ha accettato i costi relativi alle zone oltre la frontiera marittima meridionale al momento di valutare la richiesta di pagamento a titolo di saldo finale.

Azioni specifiche del 2010

Nel contesto di questo progetto, il finanziamento degli autoveicoli utilizzati al di fuori delle zone individuate nella relazione di analisi dei rischi di Frontex non era giustificato. Di conseguenza, il costo degli autoveicoli utilizzati al di fuori delle zone ammissibili è stato rifiutato dalla Commissione.

45

Per quanto riguarda i programmi annuali del 2007 e del 2008, occorre sottolineare che l’adozione tardiva della base giuridica dell’FFE e la conseguente adozione tardiva dei programmi pluriennali dell’FFE e dei programmi annuali del 2007 e del 2008 non hanno dato altra scelta agli Stati membri se non quella di integrare nei primi programmi annuali azioni già decise. Nel caso di seria sottoutilizzazione dei primi programmi annuali, la Commissione e gli Stati membri sarebbero stati criticati per non aver utilizzato l’opportunità offerta dal Fondo e ciò avrebbe danneggiato la reputazione del Fondo e compromesso il suo lancio. Inoltre, se gli Stati membri avessero aspettato a lanciare la procedura d’appalto pubblica necessaria all’acquisto delle attrezzature, i fondi disponibili nell’ambito dei programmi annuali 2007 e 2008 sarebbero andati persi, come è accaduto soprattutto per la Grecia.

46

In genere le autorità nazionali spendono le proprie risorse per progetti relativi a questo settore particolarmente sensibile e che hanno, pertanto, un valore aggiunto europeo dal momento che tali investimenti tutelano gli interessi degli Stati membri appartenenti allo spazio Schengen.

La natura dei costi finanziati dal Fondo non limita necessariamente il valore aggiunto dei relativi progetti. Le azioni finanziate in Grecia e in Italia consistevano nel sostenere l’uso di ulteriori capacità di sorveglianza e non nel finanziamento dei costi normalmente sostenuti in una situazione non di crisi/emergenza.

Nei suoi primi anni di attuazione l’FFE si è concentrato sull’obiettivo a lungo termine dello sviluppo di capacità nello Stato membro (2007-2010). In seguito, è emersa la necessità di adattarsi alla pressione esercitata dalla situazione di emergenza conseguente ai disordini politici nella regione del Mediterraneo meridionale e di rispondere in maniera efficace rafforzando la dimensione operativa del Fondo. Pertanto, la Commissione ha deciso di sostenere alcuni progetti volti a rafforzare le capacità di sorveglianza connesse a situazioni di emergenza in Italia e in Grecia.

In tale contesto, la Commissione ritiene che il valore aggiunto UE del Fondo consista, altresì, nell’assistenza agli Stati membri che affrontano una situazione di crisi causata dalla crescita della pressione migratoria.

47

Il fatto che le spese non ammissibili non vengano rilevate dai sistemi nazionali di gestione e di controllo non significa necessariamente che vengano imputate al Fondo nazionale. Ove la Commissione individui carenze nei sistemi nazionali di gestione e di controllo, possono essere applicate rettifiche finanziarie.

Riquadro 6 – Esempi di progetti il cui valore aggiunto UE è basso o non noto – Finanziamento di progetti già finanziati

L’acquisto di 355 veicoli era pienamente giustificato dall’ingente flusso di migranti che hanno cercato di entrare nel territorio italiano a seguito della primavera araba del 2011 (62 692 persone identificate rispetto alle 9 573 nel 2009 e alle 4 406 nel 2010). Tali veicoli non erano necessari solamente per il pattugliamento delle coste, ma anche per prevenire i movimenti secondari dalle regioni costiere verso le zone interne e per compiere tutte le missioni relative al trasporto dei cittadini di paesi terzi oggetto di fermo verso i centri di detenzione, i tribunali ecc. Ovviamente tali missioni hanno comportato un uso dei veicoli non strettamente limitato alle frontiere esterne, ma pienamente giustificato vista la situazione di emergenza dovuta al fatto che il fermo dei migranti illegali che hanno appena attraversato le frontiere esterne non riguarda la normale applicazione della legge, ma la gestione delle frontiere e delle migrazioni.

Considerata la natura di assoluta imprevedibilità della «primavera araba», le autorità italiane non hanno potuto realizzare una valutazione del fabbisogno dei veicoli necessari per far fronte all’improvviso flusso di migranti irregolari nel 2011.

48

Dati i vincoli di tempo per l’adozione dei programmi, alcuni di essi non comprendevano gli indicatori SMART. L’elaborazione di strategie nazionali non era un obbligo legale imposto dall’FFE agli Stati membri per ricevere sostegno dal Fondo. Per uno Stato membro, la selezione dei beneficiari avrebbe potuto essere meglio documentata, ma ciò non ha pregiudicato l’efficacia del Fondo. La Commissione è consapevole del rischio connesso agli appalti pubblici e sta applicando rettifiche finanziarie ove necessario.

49

Gli obblighi/requisiti descritti dalla Corte non sono inclusi nella base giuridica dell’FFE. La terza versione del catalogo Schengen non costituisce uno strumento giuridico vincolante che avrebbe imposto agli Stati membri l’obbligo di avere una strategia nazionale in materia di gestione delle frontiere esterne per ricevere sostegno dall’FFE nella preparazione del programma pluriennale.

50

Gli Stati membri sono responsabili della preparazione del proprio programma pluriennale e dei programmi annuali. I programmi pluriennali contenevano tre parti (situazione dello Stato membro, analisi delle necessità e strategia per raggiungere gli obiettivi) che, nella maggior parte dei casi, hanno permesso alla Commissione di comprendere la situazione, le necessità e la strategia degli Stati membri, anche se la qualità era diversa da un paese all’altro. Occorre osservare che il CIRAM è stato elaborato da Frontex negli ultimi anni e non era disponibile al momento della preparazione dei programmi pluriennali. Inoltre, dal momento che la situazione relativa alla gestione delle frontiere può essere soggetta a modifiche nel tempo dovute al cambiamento delle rotte della migrazione irregolare, l’approccio deve essere adattato alla realtà, il che spiega la revisione dei programmi pluriennali e annuali all’insorgere di nuove necessità e con il cambiamento delle priorità durante il periodo di programmazione. La Commissione ha sempre verificato la complementarità al momento dell’adozione dei programmi annuali con altri dipartimenti che gestiscono i fondi UE e non sono stati sollevati grandi problemi in merito.

51

La DG Affari interni ha consultato sistematicamente gli altri servizi della Commissione in merito al contenuto dei programmi annuali, riducendo in tal modo il rischio di finanziare azioni simili. La Commissione non è a conoscenza di alcun doppio finanziamento del medesimo progetto da parte di due strumenti finanziari dell’UE.

53

Per la preparazione dei primi programmi annuali, la maggior parte delle autorità responsabili non aveva esperienza nella gestione dei fondi UE. È stato difficile per le autorità responsabili chiedere ai beneficiari di impegnarsi su obiettivi misurabili in un settore di attività in cui la responsabilità può non essere sviluppata come in altri settori per ragioni di sicurezza/incolumità pubblica.

54

Pur avendo insistito con gli Stati membri sulla necessità di stabilire indicatori misurabili (almeno indicatori di risultato), la Commissione non ha bloccato l’adozione dei primi programmi annuali per la mancanza di indicatori misurabili in alcune azioni, dal momento che ciò sarebbe risultato eccessivo e non avrebbe, in ogni caso, determinato un sostanziale miglioramento degli indicatori per i primi programmi annuali (2007 e 2008) adottati congiuntamente. Tuttavia, durante l’adozione dei programmi annuali sono stati osservati progressi negli indicatori inseriti dagli Stati membri dal 2012. Per esempio, i programmi annuali iniziali della Spagna contenevano pochi indicatori quantificati, mentre a partire dai programmi annuali del 2012 e del 2013 sono stati quantificati molti indicatori di risultato e di impatto, che hanno evidenziato obiettivi misurabili.

55

Per il prossimo periodo di programmazione, gli Stati membri dovranno obbligatoriamente riferire sugli indicatori comuni. Inoltre, verranno definiti indicatori specifici di programma conformemente alle specificità dei programmi nazionali. La rendicontazione sugli indicatori verrà gestita attraverso un sistema informatico sviluppato dalla Commissione.

56

Nel periodo 2007-2013 i programmi annuali hanno rappresentato un onere amministrativo eccessivo sia per gli Stati membri che per la Commissione. Ciononostante, sono stati scelti deliberatamente dalla Commissione perché, da un lato, hanno potuto rispondere rapidamente alle mutevoli situazioni alle frontiere esterne e, dall’altro, hanno permesso un miglior controllo dell’ammissibilità delle azioni considerando come rischi intrinseci la novità rappresentata dal Fondo e l’inesperienza delle autorità responsabili.

57

L’esperienza acquisita dagli Stati membri nel corso del periodo di programmazione 2007-2013 permette il passaggio a un quadro di gestione dei programmi pluriennali per il periodo 2014-2020. Come indicato dalla Corte, ciò faciliterà l’attuazione delle lunghe procedure d’appalto necessarie per attrezzature grandi e sofisticate.

58

Vista la natura specifica dei beneficiari dell’FFE (enti pubblici incaricati della gestione delle frontiere e del rilascio dei visti) e il loro numero piuttosto limitato in ciascuno Stato membro, in molti di questi la selezione dei progetti pertinenti deve essere centralizzata. Allo stesso tempo, tuttavia, essa è stata spesso effettuata o approvata con una partecipazione ad alto livello politico a garanzia dell’utilizzo della dotazione dell’FFE per affrontare le priorità e le necessità più rilevanti incontrate dallo Stato membro.

59

Il Fondo è ripartito tra diversi enti pubblici incaricati della gestione delle frontiere esterne.

Per quanto concerne la partecipazione ad azioni specifiche e ad azioni di emergenza, ciascuna autorità pubblica competente poteva richiedere direttamente il finanziamento senza coinvolgere l’autorità responsabile. Pertanto, la mancanza di partecipazione a tali strumenti da parte di altre autorità pubbliche italiane diverse da quella istituzionalmente connessa all’autorità responsabile non deve essere considerata esclusione o emarginazione, ma conseguenza dell’importante ruolo istituzionale del ministero dell’Interno (in collaborazione con altri enti pubblici come la Marina militare, la Guardia di Finanza, la Capitaneria di Porto e il ministero degli Affari esteri) nella gestione delle frontiere esterne.

60

A seguito della valutazione da parte della Commissione della pertinente relazione finale di attuazione, è stato ritenuto che questo progetto specifico non rispettasse i principi di base del Fondo. Pertanto, le spese in questione verranno dedotte dal pagamento finale del programma annuale dell’FFE interessato.

In entrambe le fasi di coinvolgimento della Commissione nell’attuazione dell’FFE, ossia l’adozione dei programmi nazionali e la rispettiva chiusura finale, la Commissione rivolge particolare attenzione al fatto che i progetti dell’FFE attuati dagli Stati membri siano conformi al diritto dell’UE e rispettino i diritti fondamentali.

61

L’acquisizione di cani da pattugliamento rientrava inizialmente nella stessa procedura di appalto dei veicoli per il pattugliamento. Quando la Grecia si è resa conto che le due componenti (cani e veicoli) non potevano essere acquistate insieme, si è proceduto con l’acquisto dei veicoli, posticipando l’acquisizione dei cani.

62

L’applicazione di clausole di eccezione per appalti nei settori della difesa e della sicurezza rappresenta una valida opzione se vengono soddisfatte le condizioni previste dal quadro giuridico in materia di appalti per il ricorso a tale possibilità.

La Commissione ha regolarmente inviato messaggi chiari agli Stati membri in merito alla necessità di rispettare il quadro giuridico pertinente e di documentare in maniera adeguata le ragioni del ricorso a una procedura negoziata da parte dei beneficiari invece che a procedure aperte o ristrette. La Commissione applica altresì rettifiche specifiche per i progetti o, se del caso, rettifiche finanziarie forfettarie quando identifica, alla chiusura dei programmi annuali, procedure di appalto irregolari oppure la mancanza o l’insufficienza di documentazione per giustificare la scelta delle procedure che possono rivelare una carenza sistemica nel sistema di gestione e controllo. Tali rettifiche finanziarie vengono calcolate secondo le stesse norme dei Fondi strutturali. Inoltre, una strategia di audit ex post completerà gli sforzi volti a ridurre il rischio di errori residui nelle spese dichiarate non individuati al momento della chiusura.

63

Questo aspetto viene regolarmente controllato dalla Commissione nella fase di chiusura e attraverso audit ex post. Le rettifiche finanziarie vengono applicate quando vengono individuate irregolarità nelle procedure di appalto.

64

La Commissione richiama regolarmente l’attenzione delle autorità competenti sulla necessità di verificare la legalità delle procedure di appalto riguardanti i contratti le cui spese vengono dichiarate al Fondo. Tali verifiche rientrano nell’ambito delle verifiche di gestione dell’autorità responsabile. Quest’ultima è sempre più consapevole dell’importanza di garantire che i beneficiari forniscano giustificazioni adeguatamente documentate e motivazioni a sostegno qualora optino per procedure meno trasparenti, come i documenti giustificativi con la loro richiesta di rimborso per le spese sostenute. Inoltre, come parte del lavoro di audit, l’autorità di audit verifica altresì la corretta applicazione delle procedure di appalto.

65

In caso di verifica insufficiente delle procedure di appalto e/o di uso di procedure di appalto inadeguate può verificarsi il rischio di uno scarso rapporto costo/qualità ed è per questo motivo che la Commissione rivolge particolare attenzione a tale questione e applica, se del caso, rettifiche finanziarie.

66

Per quanto concerne l’assenza di indicatori SMART, la Commissione riconosce che, nonostante le proprie indicazioni agli Stati membri, è stato molto difficile ottenere indicatori di risultato e di impatto affidabili per le ragioni espresse ai punti 53 e 54. Ciò spiega altresì perché non sia stato possibile sfruttare le relazioni degli Stati membri sugli indicatori inclusi nei primi programmi annuali per la valutazione 2007-2010, con la conseguente necessità di effettuare la valutazione sulla base di un questionario ad hoc inviato agli Stati membri ai fini della valutazione stessa.

67

Gli obblighi delle autorità responsabili relativi al monitoraggio non sono stati sempre sufficientemente rispettati. La Commissione ha comunque osservato un miglioramento della situazione nella maggioranza degli Stati membri a partire dal 2010. Ciò viene tuttavia attenuato dal fatto che la maggior parte dei beneficiari del Fondo per le frontiere esterne sono enti pubblici di grandi dimensioni che devono conformarsi ai controlli dei ministeri delle Finanze per ottenere il pagamento da parte del Tesoro/ministero delle Finanze nazionale (controllo delle attrezzature consegnate, rispetto degli ordini ecc.).

68

La maggior parte degli Stati membri sta effettuando visite di monitoraggio (in loco) anche se la situazione è diversa da uno Stato membro all’altro. Per l’Italia tali controlli in loco, sebbene condotti ex post, hanno rappresentato il 50 % del totale della dotazione tra il 2007 e il 2012. Per la Spagna, a partire dal 2010, le visite di monitoraggio hanno avuto luogo regolarmente.

69

Nell’atto di base contenuto nelle norme di attuazione del Fondo non vi era l’obbligo di porre in essere un sistema informatico per registrare gli indicatori. Ciononostante, la Commissione ha incoraggiato gli Stati membri a sviluppare un sistema informatico per registrare i dati relativi ai progetti durante le proprie visite di monitoraggio e ha promosso lo scambio delle migliori prassi in tale settore. Per esempio, durante il comitato SOLID dell’11 maggio 2012, uno Stato membro ha presentato una dimostrazione delle migliori prassi in tale settore (gestione elettronica del Fondo) agli altri Stati membri.

70

Se in alcuni casi le relazioni ricevute da alcuni Stati membri presentano limitazioni nelle informazioni fornite, in particolare in termini di dati quantificabili sui risultati ottenuti nel quadro del progetto, ciò viene attenuato da ulteriori scambi con il beneficiario fino a che non vengono ottenute informazioni sufficienti. Sono state apportate modifiche ai modelli per le domande e la relazione finale allo scopo di affrontare tale questione per le azioni comunitarie e le azioni specifiche dell’FFE.

72

Sono stati tratti importanti insegnamenti dal processo di valutazione oggetto dell’audit della Corte tra cui, in particolare, la preferenza da accordare a enti esterni che verranno incaricati dell’intero processo di valutazione. La valutazione ex post 2011-2013 verrà pertanto realizzata attraverso un processo alquanto diverso. Inoltre, le azioni direttamente gestite, che non sono state incluse appieno nell’ambito della valutazione, saranno incluse nella prossima valutazione ex post.

La mancanza, sin dall’inizio, di indicatori comuni per gli Stati membri sui quali riferire ha inoltre reso obbligatoria la definizione degli indicatori al momento della verifica intermedia. Gli Stati membri dovevano raccogliere dai beneficiari i dati su questi indicatori e ciò spiega i ritardi. Per le valutazioni future del Fondo sicurezza interna verranno utilizzati indicatori comuni e indicatori specifici per i programmi, rendendo tutto più semplice ed efficace.

73

Le relazioni di valutazione (che sono state migliorate a seguito delle osservazioni formulate dalla Corte durante l’audit) contengono dati quantitativi che offrono un’interessante quadro dei beni acquistati o sviluppati con l’aiuto del Fondo. La Commissione riconosce tuttavia che, a causa della mancanza di tempo e delle insufficienti informazioni disponibili, è stato difficile andare oltre un’analisi descrittiva di quanto conseguito dagli Stati membri con il Fondo durante i suoi primi quattro anni di attuazione. Ecco perché la Commissione ritiene che i risultati generali del Fondo possano essere misurati in maniera parziale.

La valutazione ex post che verrà realizzata nel 2015 includerà un capitolo dettagliato sulle azioni specifiche e comunitarie prendendo in considerazione i risultati del periodo 2007-2010.

74

Si sono verificati ritardi a livello degli Stati membri nella trasmissione delle relative relazioni. La Commissione ha dovuto procedere a verifiche supplementari e inviare agli Stati membri ulteriori richieste di chiarimenti, determinando così ulteriori ritardi. La relazione è stata pubblicata sul sito web della Commissione nel maggio del 2014.

Conclusioni e raccomandazioni

75

Il valore aggiunto del Fondo è collegato alla solidarietà finanziaria istituita tra gli Stati membri che affrontano situazioni diametralmente diverse nelle rispettive frontiere esterne. In tal modo, il Fondo ha creato una solidarietà tangibile tra i paesi più esposti alla pressione migratoria alle frontiere e quelli meno esposti. Grazie al meccanismo di assegnazione, la maggior parte delle risorse è stata diretta ai paesi più esposti (principalmente quelli del Mediterraneo meridionale). Inoltre, il valore aggiunto europeo consiste anche nel fatto che i principali progetti per lo spazio Schengen (VIS, SIS II, ed Eurosur) sono stati sostenuti con successo dal Fondo. Per quanto concerne le debolezze riscontrate dalla Corte, esse sono dovute principalmente a una insufficiente capacità amministrativa nei primi anni di attuazione del Fondo per uno Stato membro e, per altri, a una mancanza di esperienza dell’autorità responsabile e dei beneficiari nella gestione dei fondi UE piuttosto che a carenze sistemiche e persistenti. Esse sono altresì collegate all’avvio ritardato del Fondo dovuto alla tardiva adozione delle basi giuridiche. Secondo la Commissione, la situazione di Italia e Malta non può essere descritta come caratterizzata da «serie debolezze» nella gestione del Fondo.

76

Il Fondo ha sostenuto le proprie priorità, ossia SIS II, VIS, ed Eurosur. La mancanza di indicatori SMART per alcuni programmi, dovuta all’inesperienza delle autorità responsabili nella gestione dei fondi UE, non ha impedito agli Stati membri di accedere al Fondo per sostenerne le priorità. Ciò è stato possibile attraverso un attento controllo da parte della Commissione sul contenuto dei programmi annuali e a un orientamento adeguato (in particolare a partire dal 2010), che hanno permesso di indirizzare le risorse dei programmi verso le priorità del Fondo.

Alcuni programmi pluriennali e i primi programmi annuali sono stati effettivamente approvati senza essere dotati di solidi indicatori SMART. L’eventuale mancata adozione dei programmi dovuta esclusivamente a tale ragione sarebbe stata estremamente dannosa per gli Stati membri interessati e per la reputazione del Fondo (e per l’Unione europea) e sarebbe stata considerata un approccio puramente burocratico e rigido.

77

La Slovenia ha sviluppato fin dall’inizio uno strumento integrato per la gestione del Fondo e per la raccolta dei dati. Altri paesi hanno fatto lo stesso, pur non essendovi alcun obbligo giuridico di porre in essere un sistema di questo tipo. Alcuni sistemi esistono già in certi Stati membri.

Per quanto concerne il contenuto della valutazione ex post, la maggior parte delle questioni segnalate dalla Corte è stata corretta nella versione finale.

Raccomandazione 1

La Commissione ritiene che questa raccomandazione sia già stata attuata nella base giuridica dei nuovi Fondi. Ulteriori orientamenti verranno forniti agli Stati membri.

Raccomandazione 2

La presente raccomandazione è rivolta agli Stati membri ed è sostenuta dalla Commissione.

79

La Commissione riconosce che il quadro giuridico del Fondo non è stato ben sviluppato per quanto concerne le azioni specifiche. La Commissione riconosce altresì che il Fondo, pur offrendo opportunità di finanziare la cooperazione consolare attraverso azioni comunitarie, non ha ottenuto risultati significativi in tal senso. Sebbene l’iniziativa relativa a tali azioni sia affidata principalmente agli Stati membri, ciò è stato preso in considerazione nell’elaborazione della struttura del nuovo Fondo sicurezza interna per fornire un ulteriore incentivo all’istituzione di meccanismi per la cooperazione consolare.

80

Frontex sarà strettamente associata all’attuazione del nuovo Fondo sicurezza interna. Secondo quanto stabilito dalla base giuridica, verrà consultata in merito ai progetti di programmi nazionali presentati dagli Stati membri (articolo 9, paragrafo 4, del regolamento sulle frontiere del Fondo sicurezza interna) e ad azioni per porre rimedio alle carenze individuate nel contesto di una valutazione Schengen (articolo 12). Il contributo di Frontex sarà altresì fondamentale per la revisione intermedia della dotazione (articolo 8) e Frontex ricoprirà un ruolo chiave nell’assegnazione di azioni specifiche, in particolare per le attrezzature da mettere a disposizione per le sue operazioni congiunte. Essendo iniziato il lavoro sui programmi nazionali 2014-2020, Frontex è già coinvolta in tali processi. È stata già realizzata una piattaforma per lo scambio elettronico di informazioni allo scopo di facilitare gli scambi di documenti tra la Commissione e Frontex.

La registrazione nel parco attrezzature di Frontex e la messa a disposizione delle attrezzature per le operazioni di quest’ultima è disciplinata dai regolamenti Frontex e non dal Fondo. Non tutte le attrezzature acquistate dagli Stati membri con il sostegno dell’FFE saranno necessarie in maniera sistematica per le operazioni congiunte di Frontex. Nel Fondo sicurezza interna, le attrezzature rispondenti alle esigenze di Frontex per le relative operazioni verranno acquistate nell’ambito delle azioni specifiche e saranno introdotte nel parco attrezzature tecniche di Frontex.

Per le attrezzature Frontex fare riferimento alla raccomandazione 4.

Raccomandazione 3

La Commissione condivide parzialmente questa raccomandazione. La Commissione promuoverà l’istituzione di centri comuni per la presentazione delle domande e altre forme di cooperazione consolare oltre alla ristrutturazione, all’adattamento o all’equipaggiamento dei consolati. Rinnovare/equipaggiare un consolato che tratta centinaia di domande di visto al giorno può, a volte, aver maggior senso rispetto al finanziamento di un’azione di cooperazione consolare che interessa poche centinaia di domande l’anno. Rinnovare ed equipaggiare le grandi rappresentanze consolari per un trattamento delle domande di visto più agevole per i richiedenti e più rapido con l’aiuto di attrezzature (informatiche) all’avanguardia è importante tanto quanto sostenere i progetti di cooperazione consolare. Inoltre, «equipaggiare» può altresì implicare attrezzature connesse al VIS, che rappresentano un’importante priorità. Indipendentemente dal rafforzamento della cooperazione consolare, gli Stati membri dovrebbero avviare il VIS a livello mondiale secondo il rispettivo calendario.

Raccomandazione 4

Primo trattino: anche se questa raccomandazione è rivolta, nel complesso, al legislatore, la Commissione non la accetta. Il Fondo è stato concepito innanzitutto come un meccanismo di ripartizione degli oneri a sostegno delle capacità degli Stati membri in quanto modo più efficace affinché questi adempiano ai propri ruoli e obblighi relativi al controllo delle frontiere esterne dell’UE. Nel Fondo sicurezza interna, le attrezzature rispondenti alle esigenze di Frontex per le relative operazioni, che verranno acquistate nell’ambito di una specifica componente finanziaria stanziata (azioni specifiche), dovranno essere introdotte nel parco attrezzature tecniche di Frontex.

Secondo trattino: la Commissione accetta questa raccomandazione. Sono state già prese misure per mettere in pratica tale cooperazione/scambio di informazioni.

Raccomandazione 5

Questa raccomandazione è rivolta agli Stati membri. L’elaborazione di una strategia globale per le frontiere esterne volta a preparare il programma pluriennale dell’FFE non era un obbligo derivante dalla base giuridica di quest’ultimo o da qualsiasi altro atto giuridico.

Raccomandazione 6

La Commissione non accetta questa raccomandazione. La Commissione precisa, tuttavia, che il Fondo sicurezza interna (frontiere e visti) ha integrato la condizionalità e che il finanziamento del sostegno operativo dipenderà dal rispetto dell’acquis di Schengen.

Raccomandazione 7

La Commissione accetta questa raccomandazione, fermi restando i rispettivi ruoli della Commissione e degli Stati membri nella gestione concorrente.

Raccomandazione 8

Questa raccomandazione è indirizzata agli Stati membri. La Commissione la sostiene.

QJ-AB-14-015-IT-E  ISSN 1977-5709

La finalità del Fondo per le frontiere esterne (FFE) è di assistere gli Stati membri dello spazio Schengen nell’assicurare controlli uniformi, efficaci ed efficienti alle loro frontiere esterne comuni.
Nell’audit espletato dalla Corte sono stati esaminati l’efficacia dell’FFE ed il conseguimento degli obiettivi da questo perseguiti.
La Corte ha concluso che l’FFE ha favorito la solidarietà finanziaria concentrando l’assistenza sugli Stati membri che sostengono un maggior onere finanziario.
Tuttavia, l’ulteriore valore aggiunto UE fornito dall’FFE è stato limitato, e non si è potuto misurare il risultato complessivo, stanti alcune debolezze nel monitoraggio e nelle valutazioni ex post. Inoltre, dall’audit sono emerse gravi debolezze nella gestione del Fondo in Stati membri chiave, il che potrebbe indicare che la gestione delle frontiere non viene adeguatamente rafforzata lì dove è maggiormente necessario.