EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

El. paštas: eca-info@eca.europa.eu

Tinklavietė: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete.
Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2014

ISBN 978-92-9207-041-0 (epub)
ISBN 978-92-9207-039-7 (spausdinta versija)

doi:10.2865/11193

© Europos Sąjunga, 2014

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti 2 nuotrauką tiesiogiai kreiptis į autorių teisių turėtoją.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•  vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)  Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•  svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Prenumeruoti leidinius galite:

•  susisiekę su Europos Sąjungos leidinių biuro platintojais
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_lt.htm).

LT
2014

Nr. 15

Specialioji ataskaita

Išorės sienų fondas
paskatino finansinį
solidarumą, tačiau būtina
geriau vertinti rezultatus,
o jo sukuriama ES
pridėtinė vertė turi būti
didesnė

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Turinys

Terminų žodynėlis

Santrauka

Įvadas

Išorės sienų fondas

Išorės sienų fondas: bendros aplinkybės

Vaidmenys ir pareigos

Audito apimtis ir metodas

Pastabos

Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo, bet bendro rezultato nebuvo galima įvertinti, o jų poveikį riboja žema fondo paramos lėšų panaudojimo norma kai kuriose valstybėse narėse

Programos ir projektai buvo nukreipti į Išorės sienų fondo prioritetų įgyvendinimą, bet bendro rezultato nebuvo galima įvertinti

Žema fondo paramos lėšų panaudojimo norma kai kuriose valstybėse narėse

Nors Išorės sienų fondas paskatino finansinį solidarumą, papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota

Iš dalies neveiksminga specialiųjų prioritetų stiprinimo sistema

Menka valstybių narių operatyviam bendradarbiavimui teikta parama

Išorės sienų fondo strateginiuose pasienio punktuose esančių konkrečių trūkumų šalinimo ir skubios pagalbos mechanizmai buvo iš dalies veiksmingi

Parama projektams, kurie bet kuriuo atveju būtų finansuoti nacionaliniu lygmeniu ir kurie buvo įgyvendinti tinkamai neįvertinus poreikių arba patiriant didelių netinkamų finansuoti išlaidų

Strateginiai ir operatyviniai Išorės sienų fondo paramos programavimo ir įgyvendinimo valstybių narių ir Komisijos lygmenimis trūkumai

Į nacionalinę strategiją sienų kontrolės ir vizų srityje neįtrauktos programos,…

…kurioms stinga SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių

Metinio programavimo reikalavimai, lėmę per didelę administracinę naštą ir įgyvendinimo sunkumus

Kai kurių valstybių narių projektų atrankos procedūromis nebuvo užtikrinta, kad jų tikrieji poreikiai būtų patenkinti

Valstybėse narėse taikomos netinkamos viešojo pirkimo procedūros, keliančios pavojų patikimam finansų valdymui

Dėl atsakingų institucijų vykdomo stebėjimo trūkumų ir rimtų Komisijos ir valstybių narių ex post įvertinimo trūkumų negalima tinkamai įvertinti visų fondo laimėjimų

Valstybių narių vykdomo tinkamo projektų stebėjimo ir atskaitomybės už juos trūkumas

Vėluojantys ir didelių trūkumų turintys ex post vertinimai valstybių narių ir Komisijos lygmenimis

Išvados ir rekomendacijos

Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo, bet bendras rezultatas negalėjo būti įvertintas dėl SMART tikslų stygiaus ir didelių įvertinimo trūkumų

Išorės sienų fondas paskatino finansinį solidarumą, bet jo papildoma ES pridėtinė vertė yra ribota

Strateginiai Išorės sienų fondo programavimo trūkumai

Išorės sienų fondo paramos įgyvendinimo trūkumai

Priedas.     Audituoti projektai

Komisijos atsakymas

Terminų žodynėlis

Antrosios kartos Šengeno informacinė sistema (SIS II): didelės apimties IT sistema, kurią keisdamiesi duomenimis, pvz. informacija apie asmenis, kurie gali būti susiję su sunkiais nusikaltimais arba kurie gali neturėti teisės atvykti į ES arba jos teritorijoje apsistoti, naudoja sienų apsaugos pareigūnai, taip pat policija, muitinės, vizų išdavimo ir teisminės institucijos visoje Šengeno erdvėje.

Bendrijos veiksmai: Išorės sienų fondo bendrai finansuojami projektai, kuriais remiamas valstybių narių bendradarbiavimas. Projektų temos apibrėžiamos Komisijos metinėje darbo programoje ir kvietimuose teikti paraiškas. Bendrijos veiksmus tiesiogiai valdo Komisija, o valstybės narės juos įgyvendina.

EMSA: Europos jūrų saugumo agentūra teikia paramą Europos Komisijai ir valstybėms narėms rengiant ir įgyvendinant ES teisės aktus jūrų saugumo, laivų keliamos taršos ir jūrų apsaugos srityje. Agentūrai taip pat pavestos veiklos užduotys reagavimo į taršą nafta, laivų stebėjimo ir tolimojo laivų identifikavimo bei sekimo srityse.

ES pridėtinė vertė: Išorės sienų fondo sukuriama vertė, papildanti vertę, kurią kitu atveju, veikdamos pavieniui, būtų sukūrusios valstybės narės. Tai apima finansinį solidarumą, kuomet valstybės narės, kurioms (ES labui) tenka didesnė finansinė našta, gauna daugiau lėšų. Didesnė ES pridėtinė vertė sukuriama remiant konkrečius ES prioritetus, bendradarbiaujant valstybėms narėms arba skiriant lėšas skubiausiai spręstinoms problemoms, t. y. pasienio zonoms, kurioms kyla didžiausia grėsmė.

„eu-LISA“: Europos didelės apimties IT sistemų laisvės, saugumo ir teisingumo erdvėje operacijų valdymo agentūra.

EUROSUR: Europos sienų stebėjimo sistema, sudaranti sąlygas valstybių narių sienų kontrolės institucijų keitimuisi informacija ir tarpusavio bendradarbiavimui bei bendradarbiavimui su FRONTEX.

EUSC: Europos Sąjungos palydovų centras – tai ES agentūra gynybos ir saugumo srityje, teikianti palydovais užfiksuotų vaizdų analizės informaciją bei kitus duomenis ir taip remianti Europos Sąjungos sprendimų priėmimo procesą.

FRONTEX: Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra. FRONTEX koordinuoja valstybių narių operacijas didelį migracinį spaudimą patiriančiose pasienio zonose, atlieka rizikos analizę ir remia sienų apsaugos pareigūnų mokymą.

Konkretūs veiksmai: konkretūs veiksmai, grindžiami metine darbo programa ir tiesiogiai valdomi Komisijos, turėtų padėti pašalinti FRONTEX analizėje nustatytus trūkumus strateginiuose pasienio punktuose ir plėtoti Europos integruotą sienų valdymo sistemą.

Metinė programa: valstybės narės darbo programa, kuria įgyvendinama jos daugiametė programa.

SMART tikslai: konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, svarbūs ir su laiko nuoroda.

SOLID programa: „2007–2013 m. bendroji solidarumo ir migracijos srautų valdymo programa“, kurią sudaro keturi fondai (Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai, Europos pabėgėlių fondas, Europos grąžinimo fondas ir Išorės sienų fondas). Šioje ataskaitoje sąvoka „fondas“ vartojama kalbant apie Išorės sienų fondą.

Šengeno acquis: bendras Šengeno valstybių taikomų Šengeno taisyklių rinkinys, apimantis kontrolę prie sausumos, jūrų ir oro erdvės sienų (oro uostuose), vizų išdavimą, policijos bendradarbiavimą ir asmens duomenų apsaugą.

Šengeno erdvė: erdvė, kurią sudaro 26 Europos valstybės, panaikinusios pasų ir imigracijos kontrolę prie savo bendrų sienų. Į šią erdvę įeina 22 ES valstybės narės ir keturios Europos laisvosios prekybos asociacijos (ELPA) valstybės.

Šengeno išorės sienų kontrolės, grąžinimo ir readmisijos katalogas: šiame kataloge, kurį parengė Europos Sąjungos Taryba, pateiktos rekomendacijos ir geriausios patirties pavyzdžiai, skirti padėti tiek Šengeno valstybėms narėms, tiek prie Šengeno erdvės prisijungiančioms valstybėms teisingai taikyti Šengeno acquis.

Šengeno vertinimas: Tarybos atliekami tikrinimai siekiant įsitikinti, ar Šengeno acquis taikoma tinkamai. Priėmus 2013 m. spalio 7 d. Tarybos reglamentą (ES) Nr. 1053/2013, kuriuo sukuriamas tikrinimo, kaip taikoma Šengeno acquis, vertinimo ir stebėjimo mechanizmas, vadovaujamą vaidmenį atliks Komisija.

Valdymo ir kontrolės sistema: valstybei narei skirtų SOLID fondų paramos įgyvendinimo procedūrų ir taisyklių rinkinys.

Veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais: bendrai Išorės sienų fondo finansuojami projektai, kuriais valstybės narės remiamos tinkamai pagrįstais ekstremaliųjų situacijų atvejais, kai prie išorės sienų būtina imtis skubių veiksmų. Veiksmus ekstremaliųjų situacijų atvejais tiesiogiai valdo Komisija, o valstybės narės juos įgyvendina.

Vidaus reikalų GD: Europos Komisijos Vidaus reikalų generalinis direktoratas, atsakingas už politikos sritį, vadinamą vidaus reikalais.

Vidaus saugumo fondas (ISF) (sienos ir vizos): ISF (sienos ir vizos) buvo įsteigtas 2014–2020 m. laikotarpiui ir apima EBF.

Vizų informacinė sistema (VIS): didelės apimties IT sistema, suteikianti Šengeno valstybėms galimybę keistis vizų duomenimis.

Santrauka

I

Išorės sienų fondas yra pagrindinė išorės sienų valdymui remti skirta ES finansinė priemonė, kuriai 2007–2013 m. skirta 1,9 milijardo eurų. Bendras Išorės sienų fondo tikslas – padėti dabartinėms ir būsimoms Šengeno valstybėms užtikrinti vienodą, veiksmingą ir efektyvią savo bendrų išorės sienų kontrolę.

II

Atlikdami auditą Audito Rūmai didžiausią dėmesį skyrė procesams, susijusiems su Išorės sienų fondo veiksmingumu, sukuriama ES pridėtine verte ir programų ir projektų tikslų pasiekimu. Audito Rūmai nagrinėjo koncepciją, programavimą ir įgyvendinimą, taip pat stebėjimą ir vertinimą.

III

Auditas parodė, kad Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo ir paskatino finansinį solidarumą. Tačiau papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota, o bendro rezultato nebuvo galima įvertinti dėl atsakingų institucijų vykdomo stebėjimo trūkumų ir didelių trūkumų Komisijos ir valstybių narių atliktuose ex post vertinimuose.

IV

Valstybių narių programos nebuvo įtrauktos į nacionalinę sienų kontrolės ir vizų strategiją ir joms stigo SMART tikslų bei išmatuojamų rodiklių. Projektų atrankos procedūros nepadėjo užtikrinti, kad tikrieji valstybių narių poreikiai būtų patenkinti, o valstybėse narėse taikytos netinkamos pirkimo procedūros kėlė pavojų patikimam finansų valdymui.

V

Atliekant auditą nustatyta didelių fondo valdymo trūkumų pagrindinėse valstybėse narėse (Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir pirmaisiais finansavimo metais − Maltoje). Dėl žemos fondo paramos lėšų panaudojimo normos kai kuriose valstybėse sumažėjo fondo veiksmingumas. Šie trūkumai gali kelti riziką, kad sienų valdymas nėra tinkamai stiprinamas ten, kur jo labiausiai reikia.

VI

Audito Rūmų rekomendacijos apima keturias sritis:

a)Informacijos apie bendrus rezultatus prieinamumo užtikrinimą
Valstybės narės turėtų nustatyti išmatuojamus tikslus išdirbio, rezultato ir, kai įmanoma, poveikio rodikliams, o rodikliai turėtų būti fiksuojami nuo pat programos pradžios taikant atitinkamas IT sistemas. Komisija turėtų užtikrinti, kad jos atlikto vertinimo ataskaitoje suinteresuotosioms šalims būtų pateikta kompetentingai ir tinkamu laiku atlikta pagrindinių duomenų analizė.

b)Fondo teikiamos ES pridėtinės vertės didinimą
Komisija turėtų tinkamu laiku pateikti FRONTEX svarbią, išsamią informaciją, susijusią su Išorės sienų fondo ir Vidaus saugumo fondo veiklos bei vėlesnių priemonių vykdymu. Turėtų būti privaloma FRONTEX įrangos rezerve registruoti tą bendrai finansuojamą turtą, kuris gali būti naudingas jo reikmėms užtikrinti. Be to, valstybės narės ir Komisija turėtų daugiau dėmesio skirti bendrų prašymų išduoti vizą centrų steigimui ir kitų formų konsulinio bendradarbiavimo plėtojimui, o ne konsulatų renovavimui, pertvarkymui ar įrengimui.

c)Išorės sienų fondo įtraukimą į nacionalinę sienų valdymo strategiją
Valstybės narės, remdamosi rizikos analize, atliekama taikant bendrosios integruotos rizikos analizės modelį, turėtų parengti išsamią nacionalinę sienų valdymo strategiją ir tai turėtų būti ex ante sąlyga Vidaus saugumo fondo ar vėlesnių priemonių paramai gauti.

d)Fondo paramos įgyvendinimo stiprinimą
Turėtų būti stiprinami administraciniai gebėjimai, įskaitant gebėjimus viešojo pirkimo srityje, ypač pagrindinėse valstybėse narėse.

Įvadas

Išorės sienų fondas

01

Išorės sienų fondas yra pagrindinė išorės sienų valdymui remti skirta ES finansinė priemonė, kuriai 2007–2013 m. skirta 1,9 milijardo eurų¹. Bendras Išorės sienų fondo tikslas – padėti dabartinėms ir būsimoms Šengeno valstybėms užtikrinti vienodą, veiksmingą ir efektyvią Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų kontrolę.

02

Vidaus sienų kontrolė Šengeno erdvėje buvo panaikinta, todėl bet kurios vienos valstybės išorės sienų saugumas daro poveikį visų kitų valstybių išorės sienų saugumui. Valstybių pareigos vykdant sienų kontrolę dėl skirtingos jų geografinės padėties labai skiriasi. Išorės sienų fondas siekia užtikrinti valstybių narių finansinį solidarumą² remdamas tas valstybes nares, kurioms ES išorės sienų kontrolė yra sunki našta.

03

Šiuo metu Išorės sienų fondo paramą įgyvendina 28 valstybės narės (žr. 1 pav.). Fondo veikloje dalyvauja visos ES valstybės narės, išskyrus Jungtinę Karalystę, Airiją ir Kroatiją³.

04

Bendrieji Išorės sienų fondo tikslai – remti:

a)veiksmingą sienų kontrolės organizavimą;

b)veiksmingą asmenų srautų valdymą prie išorės sienų laikantis Šengeno acquis bei pagarbaus elgesio ir žmogiškojo orumo principų;

c)vienodą atitinkamų ES teisės aktų taikymą;

d)valstybių narių konsulinių paslaugų, susijusių su su trečiųjų šalių piliečių judėjimu į valstybių narių teritoriją ir šiuo atžvilgiu valstybių narių plėtojamu tarpusavio bendradarbiavimu, tobulinimą trečiosiose šalyse.

05

Išorės sienų fondo indėlis į išorės sienų valdymą turi būti pasiektas didžiausią dėmesį skiriant penkiems prioritetams (2 pav.). Šiuos prioritetus Komisija apibrėžė strateginėse gairėse⁴. Valstybės narės turi įtraukti bent tris iš šių prioritetų į savo Išorės sienų fondo daugiametes programas. Pagal kiekvieną iš penkių prioritetų Komisija nustatė kelias sritis, kurios yra ypač svarbios ES (specialieji prioritetai) ir kurioms valstybės narės gali gauti didesnę bendro Išorės sienų fondo finansavimo dalį (žr. 9 dalį).

1 pav.

Išorės sienų fonde dalyvaujančios valstybės

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

2 pav.

Išorės sienų fondo prioritetai ir specialieji prioritetai

Šaltinis: Komisijos sprendimas 2007/599/EB.

06

Išlaidos pagal prioritetus 2007–2010 m. parodytos 3 pav. Remiantis valstybių narių 2011–2013 m. planais, numatoma, kad asignavimai 1 prioritetui padidės iki 37 %, o 2 prioritetui – sumažės iki 36 %; kiti prioritetai išliks stabilūs.

07

Išorės sienų fondo finansuojamos priemonės apima investicijas į infra-struktūrą prie sienų kirtimo punktų, intervencijos prie sienų įrangos (pvz., transporto priemonių, laivų ir orlaivių) pirkimą, bendradarbiavimo konsulinių paslaugų srityje iniciatyvas, investicijas į Šengeno informacinę sistemą (SIS) ir Vizų informacinę sistemą (VIS), darbuotojų mokymą, bandomuosius projektus ir tyrimus.

3 pav.

2007–2010 m. Išorės sienų fondo metinių programų išlaidos pagal prioritetus¹

¹Naujausi turimi galutiniai išlaidų duomenys yra susiję su 2010 m. metine programa. Dėl dvejų su puse metų išlaidų tinkamumo laikotarpio šiai metinei programai skirtos lėšos galėjo būti panaudotos iki 2012 m. birželio mėn. pabaigos ir jas vėliau turėjo patikrinti valstybės narės ir Komisija. Vėlesnių metinių programų ataskaitos dar nebaigtos rengti.

Šaltinis: Europos Komisija.

08

7,3 % Išorės sienų fondo lėšų yra atidėta Bendrijos veiksmams, kuriais daugiausia remiamas valstybių narių bendradarbiavimas, veiksmams ekstremaliųjų situacijų atvejais (kurie yra Bendrijos veiksmų dalis) ir konkretiems veiksmams, kuriais siekiama pašalinti trūkumus strateginiuose sienų kirtimo punktuose.

09

Išorės sienų fondo pagrindinis įnašas sudaro 50 % visų veiksmų išlaidų arba 75 % veiksmų Sanglaudos fondo paramą gaunančiose valstybėse išlaidų arba specialiųjų prioritetų srityse; jis gali būti padidintas iki 80 % konkretiems veiksmams ir 90 % Bendrijos veiksmams ir veiksmams ekstremaliųjų situacijų atvejais.

10

1 lentelėje parodyti asignavimai nacionalinėms programoms pagal valstybes nares ir asignavimai Bendrijos veiksmams, veiksmams ekstremaliųjų situacijų atvejais ir konkretiems veiksmams. Didžiausių Išorės sienų fondo paramos gavėjų dalis parodyta 4 pav.

4 pav.

Valstybėms narėms tenkanti Išorės sienų fondo asignavimų dalis

Šaltinis: Europos Komisija.

1 lentelė

Išorės sienų fondo asignavimai 2007–2013 m.

| Asignavimai 2007–2013 m. eurais | Visų asignavimų dalis
Ispanija | 289 394 768 | 17,92 %
Italija | 250 178 433 | 15,49 %
Graikija | 207 816 755 | 12,87 %
Prancūzija | 116 220 276 | 7,20 %
Vokietija | 76 099 991 | 4,71 %
Lenkija | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Rumunija¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Vengrija | 59 295 401 | 3,67 %
Suomija | 51 264 631 | 3,18 %
Slovėnija | 49 532 286 | 3,07 %
Bulgarija¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Nyderlandai | 38 035 209 | 2,36 %
Lietuva² | 31 674 480 | 1,96 %
Kipras | 30 017 404 | 1,86 %
Estija | 27 129 191 | 1,68 %
Portugalija | 23 948 902 | 1,48 %
Belgija | 19 944 180 | 1,24 %
Šveicarija¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Latvija | 16 830 844 | 1,04 %
Čekija | 15 853 542 | 0,98 %
Austrija | 13 875 936 | 0,86 %
Norvegija¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Švedija | 10 887 663 | 0,67 %
Slovakija | 8 675 910 | 0,54 %
Danija | 7 874 409 | 0,49 %
Liuksemburgas | 598 220 | 0,04 %
Islandija¹ | 444 240 | 0,03 %
Iš viso | 1 614 577 936 | 100,00 %
Bendrijos veiksmai arba veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais | 91 214 322 |
Konkretūs veiksmai | 45 000 000 |
Specialioji tranzito sistema, Lietuva² | 108 000 000 |
Komisijos techninė pagalba | 2 794 774 |
Visos Išorės sienų fondo lėšos | 1 861 587 032 |

1Bulgarija, Rumunija, Norvegija, Islandija ir Šveicarija Išorės sienų fondo veikloje dalyvauja nuo 2010 m.

2Į parodytus asignavimus Lietuvai neįtraukta specialioji tranzito programa (STP). STP susijusi su negautais tranzito vizų mokesčiais ir papildomomis išlaidomis, kurios atsiranda iš Kaliningrado srities ir į ją vykstantiems Rusijos Federacijos piliečiams kertant sieną. Programai skirti metiniai asignavimai sudarė 15 milijonų eurų 2007–2010 m. ir 16 milijonų eurų 2011–2013 m.

Šaltinis: Europos Komisija.

Išorės sienų fondas: bendros aplinkybės

11

Didžioji išlaidų dalis, susijusi su išorės sienų valdymu, finansuojama nacionaliniu lygmeniu⁵. Valstybės narės yra atsakingos už savo išorės sienų valdymą pagal bendras taisykles, nustatytas Šengeno acquis. Europos operatyvaus bendradarbiavimo prie Europos Sąjungos valstybių narių išorės sienų valdymo agentūra (FRONTEX) koordinuoja valstybių narių bendradarbiavimą ir atlieka rizikos analizę bei teikia mokymą. Taigi Išorės sienų fondas yra viena dėlionės išorės sienų valdymo srityje dalis (žr. 5 pav.).

5 pav.

Suinteresuotosios šalys ir įtakos veiksniai sienų valdymo ir vizų srityje

Šaltinis: Audito Rūmai.

12

Išorės sienų fondas yra Vidaus reikalų GD valdomos „2007–2013 m. bendrosios solidarumo ir migracijos srautų valdymo programos“ (SOLID programa) dalis. SOLID programa sukurta siekiant patobulinti migracinių srautų valdymą ES lygmeniu ir padėti dalytis finansine našta, atsirandančia dėl integruoto bendrų išorės sienų valdymo ir bendros imigracijos ir prieglobsčio politikos⁶.

13

Išorės veiksniai, pvz., pastaruoju metu Šiaurės Afrikoje įvykę perversmai ir užsitęsusi politinė ir ekonomikos krizė kitose pasaulio dalyse, lėmė didžiulius migrantų srautus, dėl kurių ES išorės sienos patiria didelį spaudimą. Paieškos ir gelbėjimo operacijos nėra įtrauktos į Išorės sienų fondo prioritetų sąrašą, tačiau vykdant sienų priežiūros patruliavimą Išorės sienų fondo bendrai finansuojama įranga gali būti (ir buvo) naudojama gelbėjant žmonių gyvybes jūroje.

Vaidmenys ir pareigos

14

Išorės sienų fondo parama iš esmės įgyvendinama taikant pasidalijamąjį valdymą⁷. Pagal šį principą valstybės narės yra atsakingos už finansuojamų veiksmų įgyvendinimą (operatyvinį ir finansinį), o Komisija lieka atsakinga už viso biudžeto įvykdymą. Komisija patvirtina strategines gaires, kuriose išdėstomas ES programavimo pagrindas. Taikydama šias strategines gaires kiekviena dalyvaujanti valstybė narė pagal savo poreikius parengia daugiametę programą.

15

Daugiametė programa įgyvendinama įgyvendinant metines programas. Ir daugiametes, ir metines programas tvirtina Komisija. Baigusios įgyvendinti kiekvieną metinę programą valstybės narės pateikia galutinę jos ataskaitą.

16

Komisija taip pat užtikrina, kad valstybės narės būtų įdiegusios tinkamas valdymo ir kontrolės sistemas, kad apie fondo remiamus projektus būtų tinkamai informuojama, veiksmai būtų vieši ir būtų skelbiama apie tolesnes priemones ir kad veiksmai atitiktų ir papildytų kitas atitinkamas Sąjungos politikos kryptis, priemones ir iniciatyvas.

17

Komisija stebi, kaip valstybės narės įgyvendina programas, atlikdama valdymo ir kontrolės sistemų aprašų, pažangos ir galutinių ataskaitų peržiūrą, taip pat rengdama audito ir stebėjimo vizitus.

18

Valstybių narių lygmeniu valdymo ir kontrolės sistemą sudaro⁸:

a)atsakinga institucija, atsakinga už daugiametės programos valdymą ir įgyvendinimą. Visų pirma ji teikia Komisijai daugiametes ir metines programas, atrenka operacijas ir tikrina galutinių naudos gavėjų deklaruotų išlaidų tinkamumą finansuoti⁹;

b)audito institucija atlieka auditus siekdama patikrinti valdymo ir kontrolės sistemų veikimą¹⁰;

c)tvirtinančioji institucija patvirtina, kad deklaruotos išlaidos atitinka taikytinas taisykles¹¹.

19

Atsižvelgiant į valstybės narės administracines procedūras, bendram nacionaliniam finansavimui gali būti taikoma nacionalinio lygmens kontrolė ir auditas.

12007 m. gegužės 23 d. Europos Parlamento ir Tarybos sprendimas Nr. 574/2007/EB dėl Išorės sienų fondo 2007–2013 m. laikotarpiui pagal Solidarumo ir migracijos srautų valdymo bendrąją programą įsteigimo (OL L 144, 2007 6 6, p. 22).

2Pagal šioje srityje plačiai paplitusią praktiką terminas „valstybės narės“ šioje ataskaitoje reiškia Išorės sienų fondo veikloje dalyvaujančias šalis, neatsižvelgiant į tai, ar jos yra ES valstybės narės, ar asocijuotosios valstybės.

3Bulgarija ir Rumunija dalyvauja fondo veikloje nuo 2010 m., kaip ir trys asocijuotosios valstybės (Norvegija, Islandija ir Šveicarija). Lichtenšteinas mokėjo įnašus fondui nuo 2012 m., bet atsisakė teisės dalyvauti, nes neturi išorės sienų ir konsulatų.

42007 m. rugpjūčio 27 d. Komisijos sprendimas Nr. 2007/599/EB, įgyvendinantis Europos Parlamento ir Tarybos sprendimą Nr. 574/2007/EB dėl 2007–2013 m. strateginių gairių priėmimo (OL L 233, 2007 9 5, p. 3).

5Visos ir patikimos informacijos apie valstybių narių nacionalines išorės sienų valdymo išlaidas nėra.

6Kitos SOLID programos dalys – Europos pabėgėlių fondas, Europos fondas trečiųjų šalių piliečių integracijai ir Europos grąžinimo fondas. Europos pabėgėlių fondo ir Europos fondo trečiųjų šalių piliečių integracijai veikla apžvelgta Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje Nr. 22/2012 „Ar Europos integracijos fondas ir Europos pabėgėlių fondas veiksmingai prisideda prie trečiųjų šalių piliečių integracijos?“ (https://eca.europa.eu).

7Komisija tiesiogiai valdo 7,3 % fondo. Tiesiogiai valdomos Išorės sienų fondo dalys apima Bendrijos veiksmus, (įskaitant veiksmus ekstremaliųjų situacijų atvejais) ir konkrečius veiksmus.

8Audito Rūmų specialiojoje ataskaitoje Nr. 22/2012 nustatyta, kad ši trijų institucijų struktūra lėmė neproporcingą administracinę naštą. Komisija pasiūlė atsisakyti tvirtinančiosios institucijos 2014–2020 m. Teisingumo ir vidaus reikalų fondų atveju.

9Sprendimo Nr. 574/2007/EB 28 ir 29 straipsniai.

10Sprendimo Nr. 574/2007/EB 32 straipsnis.

11Sprendimo Nr. 574/2007/EB 31 straipsnis.

Audito apimtis ir metodas

20

Pagrindinis audito klausimas buvo nustatyti, ar Išorės sienų fondas veiksmingai prisidėjo prie išorės sienų valdymo. Šis klausimas išskirstytas į šiuos smulkesnius klausimus:

a)Ar programos ir projektai veiksmingai padėjo įgyvendinti Išorės sienų fondo prioritetus išorės sienų valdymo srityje?

b)Ar Išorės sienų fondas padėjo užtikrinti valstybių narių finansinį solidarumą, įgyvendinti fondo specialiuosius prioritetus ir tokiu būdu sukūrė ES pridėtinę vertę?

c)Ar Išorės sienų fondo programavimo ir įgyvendinimo procedūros prisidėjo prie fondo veiksmingumo?

d)Ar valstybės narės ir Komisija tinkamai vykdo stebėjimą ir atlieka vertinimą siekdamos padidinti Išorės sienų fondo veiksmingumą?

21

Auditas apėmė:

a)valstybių narių valdomas ir įgyvendinamas pasidalijamojo Išorės sienų fondo valdymo dalis;

b)Komisijos tiesiogiai valdomus ir valstybių narių įgyvendinamus Bendrijos veiksmus (įskaitant veiksmus ekstremaliųjų situacijų atvejais) ir konkrečius veiksmus.

22

Atliekant auditą didžiausias dėmesys buvo skirtas procesams, susijusiems su Išorės sienų fondo veiksmingumu, sukuriama ES pridėtine verte ir programų ir projektų tikslų pasiekimu. Buvo siekta išnagrinėti koncepciją, programavimą ir įgyvendinimą, taip pat Išorės sienų fondo finansuojamų priemonių stebėjimą ir vertinimą. Valdymo ir kontrolės sistemų valstybėse narėse¹² išsami analizė nebuvo atlikta, taip pat nebuvo tiesiogiai įvertintas poveikis, pasiektas taikant Išorės sienų fondo finansuojamas priemones; vertinant buvo remiamasi valstybių narių ir Komisijos atliekamo stebėjimo ir vertinimo duomenis.

23

Auditas buvo grindžiamas:

a)daugiametės programos ir metinių programų galutinių ataskaitų dokumentų peržiūra (apimančia 2007–2010 m. programas) ir penkių atrinktų valstybių narių¹³ vertinimui pateiktais duomenimis, Komisijos pateiktomis išteklių paskirstymo ataskaitomis, Komisijos tarpine pasiektų rezultatų ataskaita ir jos ex post įvertinimo projektu, Tarybos dokumentais bei atrinktais FRONTEX tyrimais ir dokumentais;

b)apklausomis ir informacijos rinkimu vietoje Komisijos, atsakingų institucijų ir galutinių naudos gavėjų penkiose atrinktose valstybėse narėse lygmenimis. Taip pat buvo apklaustos kitos suinteresuotosios šalys, pvz., Taryba Šengeno vertinimo atveju¹⁴, FRONTEX ir Europos Sąjungos pagrindinių teisių agentūra;

c)apsilankymais 31 užbaigto projekto atrinktose valstybėse narėse įgyvendinimo vietoje pagal neatsitiktinę imtį (žr. priedą), į kurią įeina 2007–2010 m. metinės programos;

d)septynių Komisijos tiesiogiai valdytų užbaigtų projektų¹⁵ dokumentacijos peržiūra pagal neatsitiktinę imtį, į kurią įeina 2007–2011 m. metinės darbo programos (žr. priedą);

e)atskiru auditu¹⁶, susijusiu su Išorės sienų fondu, atliktu vienoje iš atrinktų valstybių narių (Ispanijoje).

24

Tuo metu, kai auditas buvo atliekamas, Komisija buvo pateikusi pasiūlymus dėl 2014–2020 m. finansavimo laikotarpio, kuriais bus įsteigtas Vidaus saugumo fondas, pakeisiantis Išorės sienų fondą¹⁷ ir teiksiantis finansinę paramą išorės sienų ir vizų valdymui. Pasiūlymai bus susiję ir su turinio, ir su valdymo bei kontrolės sistemos pokyčiais. Atitinkamais atvejais į šiuos pasiūlymus buvo atsižvelgta atliekant šį auditą.

12SOLID fondų valdymo ir kontrolės sistema pateikta dokumente SA Nr. 22/2012.

13Graikija, Ispanija, Italija, Malta ir Lenkija. Valstybių narių atranka buvo grindžiama Išorės sienų fondo skiriamomis lėšomis, rizikos įvertinimu, atliktu remiantis Komisijos auditų ir stebėjimo ataskaitose pateikta informacija ir iš FRONTEX gauta informacija, taip pat būtinybe užtikrinti pusiausvyrą tarp pagrindinių išorės sienų rizikos sričių Viduržemio jūros regione ir rytinės sienos, nes apie 60 % Išorės sienų fondo lėšų tenka pietinei sienai (Viduržemio jūra ir Ispanijos Kanarų salos) ir apytikriai 25 % – rytinei sienai. Atrinktos valstybės narės visos kartu gavo 55 % visų Išorės sienų fondo skiriamų lėšų.

14Šengeno vertinimas – patikrinimai siekiant užtikrinti, kad dabartinės ir būsimos Šengeno valstybės tinkamai taikytų Šengeno taisykles. Šengeno vertinimus atliko Taryba ir tai buvo tarpvyriausybinis procesas. Remiantis 2013 m. spalio 7 d. Tarybos reglamentu (ES) Nr. 1053/2013, kuriuo sukuriamas tikrinimo, kaip taikoma Šengeno acquis, vertinimo ir stebėjimo mechanizmas, ir panaikinamas 1998 m. rugsėjo 16 d. Vykdomojo komiteto sprendimas, įsteigiantis Šengeno įvertinimo ir įgyvendinimo nuolatinį komitetą (OL L 295, 2013 11 6, p. 27), vadovaujamą vaidmenį atliks Komisija.

15Trys projektai, susiję su veiksmais ekstremaliųjų situacijų atvejais, dar du projektai, susiję su Bendrijos veiksmais, ir du konkrečių veiksmų projektai.

16Audito Rūmų 2013 m. patikinimo pareiškimas.

172014 m. balandžio 16 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 515/2014, kuriuo kaip Vidaus saugumo fondo dalis nustatoma išorės sienų ir vizų finansinės paramos priemonė ir panaikinamas Sprendimas Nr. 574/2007/EB (OL L 150, 2014 5 20, p. 143).

Pastabos

25

Audito Rūmai išdėsto savo pagrindines audito išvadas keturiuose skirsniuose. Pirmame skirsnyje parodyta, kad Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo, bet bendro rezultato nebuvo galima įvertinti. Antrame skirsnyje kalbama apie Išorės sienų fondo paskatintą finansinį solidarumą ir sukurtą ES pridėtinę vertę. Programavimo ir įgyvendinimo klausimai aptariami trečiame skirsnyje. Galiausiai ketvirtame skirsnyje nagrinėjami stebėjimo ir vertinimo klausimai.

Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo, bet bendro rezultato nebuvo galima įvertinti, o jų poveikį riboja žema fondo paramos lėšų panaudojimo norma kai kuriose valstybėse narėse

Programos ir projektai buvo nukreipti į Išorės sienų fondo prioritetų įgyvendinimą, bet bendro rezultato nebuvo galima įvertinti

26

Daugiametės ir metinės programos pasirinktose penkiose valstybėse narėse apskritai atitiko visus penkis Išorės sienų fondo prioritetus ir prisidėjo prie jų įgyvendinimo (2 pav.). Tačiau dėl šiose valstybėse narėse vykdyto stebėjimo trūkumų ir rimtų ex post įvertinimų trūkumų tiek valstybių narių, tiek Komisijos lygmeniu (žr. 71–73 dalis) Audito Rūmai negalėjo tinkamai įvertinti bendrųjų fondo laimėjimų.

27

Dauguma audituotų projektų prisidėjo prie Išorės sienų fondo prioritetų įgyvendinimo. Iš 31 penkiose pasirinktose valstybėse narėse vietoje audituoto projekto (žr. priedą) penki prisidėjo prie Išorės sienų fondo prioritetų įgyvendinimo tik iš dalies (nes jie apėmė netinkamas finansuoti projektų išlaidas¹⁸, arba dėl to, kad tiesioginio šių išlaidų ir Išorės sienų fondo ryšio nebuvo galima nustatyti)¹⁹. Dar vieno projekto²⁰ indėlis įgyvendinant prioritetus nesiderino su Išorės sienų fondo tikslais²¹, nes neatitiko pagarbaus elgesio ir žmogiškojo orumo principų (žr. 60 dalį).

28

Daugumos projektų atveju planuoti rezultatai pasiekti, bet išmatuojami tikslai ir rodikliai nebuvo nustatyti (žr. 52–54 dalis), todėl ataskaitose nebuvo tinkamai parodytas pasiektas rezultatas ir poveikis (išdirbio, rezultato ir poveikio rodiklių pavyzdžiai pateikti 6 pav.).

6 pav.

Išdirbio, rezultato ir poveikio rodiklių pavyzdžiai

Šaltinis: Audito Rūmų pateikti pavyzdžiai, grindžiami Komisijos modeliu, pagal kurį rezultatais laikomi galutiniai rezultatai.

Žema fondo paramos lėšų panaudojimo norma kai kuriose valstybėse narėse

29

2007–2010 m. nacionalinei programai skirtų Išorės sienų fondo paramos lėšų panaudojimo vidutinė norma buvo 87,6 %. Tačiau keletoje valstybių narių buvo problemų (7 pav.). Visų pirma Graikijoje, kur dėl nesėkmingo planavimo ir įgyvendinimo buvo panaudota tik 43 % jai skirtų Išorės sienų fondo lėšų²².

7 pav.

Išorės sienų fondo paramos lėšų panaudojimo norma 2007–2010 m.

Šaltinis: Skaičiavimus atliko Komisija atlikdama ex post vertinimą ir baigtų įgyvendinti programų atveju, ir valstybių narių atliktų įvertinimų atveju, kai programos dar nebuvo įgyvendintos. Bulgarija, Islandija, Norvegija ir Rumunija pateikė tik 2010 m. metinių programų duomenis. Danija ir Lenkija nepateikė 2010 m. programos įgyvendinimo duomenų. Fondo paramos lėšų panaudojimo normos Kipre ir Čekijoje negalutinės. Danija nepateikė paramos lėšų panaudojimo normų visam biudžetui. Šveicarija ir Liuksemburgas duomenų nepateikė. Graikijos pateikti skaičiai yra pagrįsti galutinėmis jos metinių programų ataskaitomis.

Nors Išorės sienų fondas paskatino finansinį solidarumą, papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota

30

Audito Rūmai siekė nustatyti, ar Išorės sienų fondo tikslas paskatinti finansinį solidarumą buvo pasiektas. Jie taip pat siekė gauti įrodymų, kad Išorės sienų fondas sukūrė papildomą ES pridėtinę vertę, visų pirma nustatydamas tikslingesnius specialiuosius prioritetus (žr. 2 pav.), remdamas valstybių narių bendradarbiavimą arba nukreipdamas lėšas skubiausiai spręstinoms problemoms.

31

Išorės sienų fondo skirtos lėšos akivaizdžiai padėjo paskirstyti valstybių narių finansinę naštą, atsirandančią dėl nustatytos Sąjungos integruoto bendrų išorės sienų valdymo sistemos. Valstybės narės, kurioms tenka palyginti didelė našta, gauna didesnę Išorės sienų fondo paramą (žr. 4 pav.). Tačiau Audito Rūmai nustatė, kad Išorės sienų fondo sukurta papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota dėl:

a)iš dalies neveiksmingos specialiųjų prioritetų stiprinimo sistemos;

b)menkos operatyviam valstybių narių bendradarbiavimui skiriamos paramos;

c)netinkamai sukurtų konkrečių trūkumų strateginiuose pasienio punktuose šalinimo ir tik iš dalies veiksmingų reagavimo į ekstremaliąsias situacijas mechanizmų ir

d)paramos programoms ir projektams, kurie bet kuriuo atveju būtų buvę finansuoti nacionaliniu lygmeniu: kai kurie audituoti projektai buvo įgyvendinti tinkamai neįvertinus poreikių arba patiriant didelių netinkamų finansuoti išlaidų.

1 nuotrauka

Trys iš Išorės sienų fondo lėšų bendrai finansuoti bet kokiam orui tinkami Lampedūzoje veikiančių Italijos pakrantės apsaugos tarnybų pareigūnų 300-osios klasės laivai

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Iš dalies neveiksminga specialiųjų prioritetų stiprinimo sistema

32

Komisija parengė strategines gaires siekdama apibrėžti Išorės sienų fondo paramos įgyvendinimo valstybėse narėse prioritetus ir juos papildančius specialiuosius prioritetus, turinčius ES pridėtinę vertę, ir paskatinti juos įgyvendinti. Projektai, kuriais remiami specialieji prioritetai, pvz., SIS, VIS (1 langelis), konsulinis bendradarbiavimas ir EUROSUR, buvo tinkami gauti didesnę bendro finansavimo dalį. Tačiau ši paskata (75 % vietoj įprastų 50 %) yra neveiksminga 15 Sanglaudos fondo valstybių²³ (kurioms tenka apytikriai 60 % Išorės sienų fondo lėšų), nes joms bet kokiu atveju skiriama 75 % bendro finansavimo. Kai kurios valstybės narės (Ispanija ir Malta) patvirtino, kad specialieji prioritetai nebuvo vienas iš veiksnių planuojant savo programas.

33

Be to, trys iš 12 specialiųjų prioritetų nebuvo aiškiai apibrėžti Komisijos²⁴ arba jiems stigo praktiškumo, o dėl to jų galimybė sukurti ES pridėtinę vertę dar sumažėjo. Nuo 2011 m. metinių programų vykdymo pradžios Komisija stengėsi, kad didžiausia Išorės sienų fondo finansavimo dalis būtų skiriama specialiesiems prioritetams, bet dėl nepakankamo stebėjimo nėra įrodymų, kad tai padėjo padidinti jų panaudojimą.

34

Tačiau dėl to, kad nebuvo specialiųjų prioritetų naudojimo stebėjimo sistemos, o Komisijos lygmeniu nebuvo atliktas patikimas ir tinkamas ex post vertinimas, Audito Rūmai negalėjo nustatyti viso veiksmams, turintiems didelę ES pridėtinę vertę, skirtų visos numatytos paramos lėšų masto.

Menka valstybių narių operatyviam bendradarbiavimui teikta parama

35

Dviejose konkrečiose srityse, kuriose Išorės sienų fondas turėjo remti valstybių narių bendradarbiavimą, būtent konsulinį bendradarbiavimą ir FRONTEX operacijas, pasiekti riboti rezultatai.

  1 langelis

Išorės sienų fondo indėlis į SIS II ir VIS sistemas

Nepaisant to, kad stebėjimas nebuvo vykdomas, Audito Rūmai rado įrodymų, kad Išorės sienų fondas prisidėjo prie specialiųjų prioritetų įgyvendinimo diegiant SIS II ir VIS IT sistemas. Lankydamiesi tokių projektų įgyvendinimo vietose Audito Rūmai nustatė, kad Išorės sienų fondo parama, kaip buvo manoma, atliko lemiamą vaidmenį plėtojant nacionalines sistemas²⁵. Tačiau vėlavimai ir IT sistemų pakeitimai ES lygmeniu²⁶ paveikė Išorės sienų fondo paramos veiksmingumą ir efektyvumą, nes turėjo būti padaryti daliniai pakeitimai ir pirkta įranga negalėjo būti naudojama²⁷.

36

Išorės sienų fondo tikslas (pagal 3 prioritetą) – finansuoti konsulinio bendradarbiavimo plėtojimą ir ypač bendrų prašymų išduoti vizą centrų steigimą buvo pasiektas tik nedideliu mastu, nepaisant to, kad Bendrijos veiksmams buvo skirta net 90 % bendro finansavimo dalis. Buvo finansuoti tik du bendri prašymų išduoti vizą centrai (vienas pavyzdys pateiktas 2 langelyje) ir tik viena valstybė narė (Prancūzija) planavo vykdyti konsulinio bendradarbiavimo projektą, susijusį su kitokių formų bendradarbiavimu (pvz., paslaugų teikimu bendroje vietoje arba užsakomųjų paslaugų teikimu). Tačiau valstybės narės Išorės sienų fondo paramos lėšas panaudojo savo nacionaliniams konsulatams, kartais esantiems tose pačiose šalyse, renovuoti, pertvarkyti ir įrengti. Taip leidžiant Išorės sienų fondo lėšas nebuvo pasinaudota masto ekonomija ir nebuvo gauta nauda, kurią teikia valstybių narių bendradarbiavimas siekiant patobulinti su prašymais išduoti vizas susijusias procedūras ir užkirsti kelią sukčiavimui vizų srityje.

37

Antra bendradarbiavimo sritis, kurioje Išorės sienų fondas padarė tik ribotą poveikį – FRONTEX koordinuojamų operacijų rėmimas padidinus jo turimą turtą. Strateginėse gairėse nurodytas specialusis prioritetas, nustatytas siekiant stiprinti FRONTEX operacinį pajėgumą. Tačiau, kaip ir kitų specialiųjų prioritetų atveju, skatinimo mechanizmo poveikis buvo nedidelis (žr. 32 dalį) ir jo rezultatai nebuvo įvertinti.

38

Audito Rūmai patikrino, ar Išorės sienų fondo bendrai finansuotas turtas buvo registruotas FRONTEX įrangos rezerve. Taip būtų remiama FRONTEX vykdoma (bendrų) operacijų planavimo ir įgyvendinimo veikla (3 langelis). Net jeigu didelė Išorės sienų fondo bendrai finansuojamo turto dalis būtų tinkama naudoti FRONTEX misijose, nėra nustatyta jokios teisinės prievolės registruoti Išorės sienų fondo bendrai finansuotą turtą įrangos rezerve. Audito Rūmai nustatė, kad tik du iš 16 vienos imties orlaivių ir patruliuoti skirtų laivų buvo užregistruoti rezerve. Tai riboja FRONTEX gebėjimą planuoti ir įgyvendinti (bendras) operacijas.

  2 langelis

Bendras prašymų išduoti vizą centras „Maison Schengen“ Kinšasoje, Kongo Demokratinė Respublika

Belgijos ir Portugalijos iniciatyva, finansuota dviem Bendrijos veiksmų projektams skirtomis lėšomis (2007 m. ir 2009 m., visa Išorės sienų fondo finansavimo suma – 845,704 euro), siekta įsteigti pirmąjį Šengeno bendrą prašymų išduoti vizą centrą. Kiekviena dalyvaujanti valstybė narė lieka atsakinga už netiesioginio aptarnavimo padalinio vykdomą dokumentų tvarkymą, bet prašymų išduoti vizą tvarkymo ir nagrinėjimo procesai yra centralizuoti, o tai suteikia galimybę daugeliui valstybių narių telkti išteklius ir jais dalytis. Šia centralizacija remiamas geresnis, veiksmingesnis ir humaniškesnis prašymų išduoti vizą priėmimas ir kova su vizų pirkimu²⁸ ir sukčiavimu. 2013 m. pabaigoje centras atstovavo 17 Šengeno valstybių.

  3 langelis

Gerosios praktikos, kai turtas atiduodamas naudoti FRONTEX vykdomose operacijose, pavyzdys

Du turto vienetai Audito Rūmų imtyje, užregistruoti FRONTEX įrangos rezerve, buvo Maltos ginkluotųjų pajėgų orlaiviai.

Nepaisant to, kad Malta pati patiria nuolatinį migracinį spaudimą, ši valstybė narė pateikė savo apžvalgos orlaivius, kurie buvo naudojami 90 valandų 2012 m. spalio mėn. Ispanijoje vykdant konkrečią FRONTEX bendrą operaciją.

2 nuotrauka
Iš Išorės sienų fondo lėšų bendrai finansuojamas jūrų patrulių orlaivis su pastoviaisiais sparnais, skirtas sustiprinti Maltos ginkluotųjų pajėgų sienų kontrolės pajėgumus

© Maltos ginkluotosios pajėgos

39

Be to, nepaisant Komisijos teisės aktais nustatytos prievolės ir FRONTEX prašymų, FRONTEX negavo iš Komisijos jokios informacijos apie fondo paramos įgyvendinimą (pvz., apie nupirktą turtą) iki 2013 m. birželio mėn., todėl dar labiau sumažėjo agentūros planavimo ir operacinis pajėgumas ir jos galimybė atlikti tikrinimus siekiant užkirsti kelią dvigubam veiklos išlaidų finansavimui.

40

Komisija pasiūlė 2014–2020 m. skatinti tik du nacionalinių programų prioritetus padidinant bendro ES finansavimo dalį iki 90 % ir skiriant papildomų lėšų. Konkrečių veiksmų atsisakyta. Skatintini prioritetai yra tie, kurių srityje Audito Rūmai nustatė ribotą ES pridėtinę vertę, būtent konsulinis bendradarbiavimas ir fondo indėlis į FRONTEX operacijas. Nors planuojamas aktyvesnis FRONTEX dalyvavimas fondo valdymo srityje, agentūros ir Komisijos keitimasis išsamia informacija pasidalijamojo ir tiesiogiai valdomo programos įgyvendinimo srityje nenumatomas. Be to, nėra visuotinės prievolės įtraukti Išorės sienų fondo finansuojamą turtą į FRONTEX techninės įrangos rezervą.

Išorės sienų fondo strateginiuose pasienio punktuose esančių konkrečių trūkumų šalinimo ir skubios pagalbos mechanizmai buvo iš dalies veiksmingi

41

Vienas galimos Išorės sienų fondo teikiamos ES pridėtinės vertės elementų – galimybė nukreipti ją į skubiausiai spręstinas problemas, o tai paprastai yra pasienio zonos, kurioms kyla didžiausia grėsmė, arba bendros ekstremaliosios situacijos. Siekdami įvertinti skubių problemų sprendimui ir konkrečių trūkumų strateginiuose pasienio zonose šalinimui skirto Išorės sienų fondo mechanizmo veiksmingumą, Audito Rūmai išnagrinėjo atitinkamus Išorės sienų fondo teikiamo finansavimo srautus. Auditas parodė, kad konkretiems veiksmams skirtos lėšos buvo naudojamos tiesiog kaip priedas prie valstybių narių metinių programų. Valstybės narės ir Komisija neužtikrino šių dviejų skirtingų Išorės sienų fondo dalių koordinavimo, todėl buvo prarasta galimybė prižiūrėti ir išsiaiškinti, koks projektas yra finansuojamas, kur ir kodėl.

42

Be to, Audito Rūmai nustatė, kad dalis veiksmams ekstremaliųjų situacijų atvejais skirtų lėšų buvo panaudota veiksmams, kurie nepriskiriami prie ekstremaliųjų situacijų, arba lėšos buvo prastai valdomos (žr. 4 langelį).

  4 langelis

Iš dalies veiksminga veiksmų ekstremaliųjų situacijų prie išorės sienų atvejais finansavimo sistema

1 atvejis: prie veiksmų ekstremaliųjų situacijų atvejais nepriskirtinų veiksmų rėmimas

2011 m. visos veiksmams ekstremaliųjų situacijų atvejais skirtos lėšos buvo panaudotos aštuoniems projektams (jų vertė – 7,5 milijono eurų) siekiant valstybių narių vykdomos SIS II sistemos plėtojimo veiklos baigiamiesiems etapams remti, nors šis projektas buvo pradėtas vykdyti 2001 m. Be to, vienu atveju valstybė narė išlaidas jau buvo finansavusi.

2 atvejis: prasto projektų ekstremaliųjų situacijų atvejais valdymo pavyzdys

2010 m. veiksmus ekstremaliųjų situacijų atvejais sudarė Italijai skirti trys apytikriai 4 milijonų eurų vertės projektai migrantų antplūdžio dėl Arabų pavasario problemai spręsti. Audito Rūmai atliko dviejų iš šių trijų projektų auditą. Pagal vieną iš šių projektų buvo finansuotas migrantų²⁹ vidaus transportavimas. Paraiškoje nebuvo nurodyta, kiek migrantų galėjo būti transportuojama, todėl nebuvo galimybės įvertinti projekto ekonomiškumo. Faktinis transportuotų migrantų skaičius nebuvo praneštas ir jis buvo pateiktas tik Komisijai konkrečiai paprašius. Tai buvo padaryta nepateikus informacijos apie nustatytus transportavimo laiko tikslus arba bet kokios kitos išsamios informacijos, kuri suteiktų galimybę įvertinti projektą. Be to, buvo įvykdyta tik pusė projekto biudžeto ir projekto galutinėje ataskaitoje to priežastys nebuvo nurodytos. Kiekybiškai įvertinamų tikslų trūkumas ir netinkamas ataskaitų teikimas buvo nustatyti ir kito audituoto projekto³⁰ atveju.

43

Iš Išorės sienų fondo kasmet buvo skiriama 10 milijonų eurų projektams, kuriais siekiama pašalinti konkrečius trūkumus strateginiuose pasienio punktuose. Šie konkretūs veiksmai nebuvo įtraukti į Komisijos pasiūlymus dėl Išorės sienų fondo paramos, bet juos įtraukė Taryba. Projektų atrankos procedūra truko ilgai, su specialios įrangos, pvz., sraigtasparnių, pirkimu susijusių projektų įgyvendinimo laikotarpis (šeši mėnesiai) buvo pernelyg trumpas, todėl paramos lėšų panaudojimo norma buvo žema. Pvz., Graikija, nepaisant jos poreikių, nesugebėjo įgyvendinti devynių pagal 2008–2010 m. konkrečių veiksmų programas patvirtintų projektų iš 11. Atlikę išsamų dviejų Italijos konkrečių veiksmų projektų auditą, Audito Rūmai nustatė, kad kai kurie elementai buvo panaudoti ne pasienio zonose, o kiti – visiškai kitose nei Išorės sienų fondo paramos teikimo srityse (žr. 5 langelį).

  5 langelis

Konkretūs veiksmai, vykdyti ne pasienio zonoje

Audito Rūmai išnagrinėjo vieną projektą iš 2009 m. konkrečių veiksmų programos ir vieną projektą iš 2010 m. programos. Abu projektus įgyvendino Italijos Vidaus reikalų ministerija, o galutinis įrangos naudotojas buvo policija.

2009 m. konkretūs veiksmai: prie Italijos pietinių jūros sienų naudotinų transporto priemonių nuoma šešių mėnesių laikotarpiu

Projektas buvo pateiktas reaguojant į kvietimą pateikti pasiūlymus, kuriame teritorine taikymo sritimi buvo nurodyta „Italijos jūrų (Viduržemio ir Sicilijos jūrų) siena“. Paraiškoje subsidijai gauti buvo teigiama, kad projektas padės „padidinti uostų zonų ir Viduržemio jūros regiono centrinės dalies pakrantės priežiūros veiksmingumą“. Tačiau visi 137 automobiliai buvo pateikti C.I.E. (Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centras) padaliniams, esantiems toli šiaurinėje dalyje (Turine, Milane ir Bolonijoje), ir nenaudoti vykdant išorės sienų priežiūrą. Vis dėlto Komisija patvirtino išlaidas (galutinė subsidijos suma – 950,688 euro).

2010 m. konkretūs veiksmai: patruliavimas prie sienų

Pagal projektą buvo planuojama įsigyti policijos automobilius (paraiškoje nebuvo nuosekliai išdėstyta, kiek automobilių ketinama įsigyti ir kaip jie bus naudojami), naudotinus vykdant patruliavimą prie jūros sienų Italijos pietuose ir ypač pietvakarių pakrantėje. Tačiau automobiliai buvo naudojami prie C.I.E.³¹ ir C.A.R.A. (Prieglobsčio ir pabėgėlių centras). Vertindama galutinę ataskaitą Komisija pažymėjo, kad 22 iš 43 pagal projektą nupirktų automobilių paskirstymas neatitiko kvietime pateikti pasiūlymus nurodytos teritorinės taikymo srities, nes, kaip nurodyta pirmiau, jie buvo naudoti Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centre ir Prieglobsčio ir pabėgėlių centre arba prie šių centrų. Vėliau Komisija nustatė, kad susijusios išlaidos (337 405 eurai) yra netinkamos finansuoti (patvirtinta subsidijos suma – 1 192 559 eurai, galutinė subsidijos suma – 560 259 eurai).

44

Atsižvelgusi į šiuos būdingus teisės aktuose nustatytus projekto apribojimus ir į įgyvendinimo problemas, Komisija nusprendė 2013 m. nevykdyti jokių konkrečių veiksmų.

Parama projektams, kurie bet kuriuo atveju būtų finansuoti nacionaliniu lygmeniu ir kurie buvo įgyvendinti tinkamai neįvertinus poreikių arba patiriant didelių netinkamų finansuoti išlaidų

45

Audito Rūmai nustatė, kad dviejose iš penkių į Audito Rūmų imtį įtrauktų valstybių narių (Graikijoje ir Ispanijoje) daug projektų jų įtraukimo į metines programas metu jau buvo finansuoti arba bet kuriuo atveju būtų buvę finansuoti nacionaliniu lygmeniu. Tas pats pasakytina ir apie vieną iš trijų audituotų veiksmų ekstremaliųjų situacijų atvejais, nes projekto paraiškoje jau buvo pareikšta, kad valstybė narė atidėjo visam projekto finansavimui reikalingą biudžetą. Nors pagal fondo taisykles tokia praktika leistina ir ją taikant didėja paramos lėšų panaudojimo norma, nacionalines valstybės narės išlaidas pakeitus ES lėšomis kiltų pavojus bet kokiai ES pridėtinei vertei. Be to, nustatytais atvejais nebuvo jokios ES pridėtinės vertės.

46

Trijose į Audito Rūmų imtį įtrauktose valstybėse narėse (Graikijoje, Italijoje ir Lenkijoje) kai kurių projektų ES pridėtinė vertė negalėjo būti nustatyta, nes nebuvo tinkamai įvertinti poreikiai, kuriuos projektu siekta patenkinti. Dviejose valstybėse narėse (Graikijoje ir Italijoje) fondas turėjo ribotą ES vertę, nes kai kuriuos projektus sudarė parama veiklai, pvz., degalų ir įrangai skirtų medžiagų ir dalių įsigijimas, o ne valstybių narių pajėgumų išorės sienų valdymo srityje stiprinimas. Nors parama tokioms išlaidoms finansuoti leistina ir gali būti pateisinama ekstremaliųjų situacijų atvejais, šis fondas iš esmės įsteigtas siekiant remti pajėgumų stiprinimą³², pvz., plėtojant infrastruktūrą arba įsigyjant įrangą, o ne finansuoti veiklos išlaidas.

47

Išorės sienų fondo ES pridėtinę vertę dar labiau mažina kai kurių audituotų projektų atveju nustatyta didelė netinkamų finansuoti išlaidų suma, susidaranti dėl išlaidų, neatitinkančių fondo prioritetų, arba dėl to, kad įranga neveikia taip, kaip turėtų, arba nėra naudojama ten, kur turėtų. Daugeliu Audito Rūmų nustatytų atvejų įdiegtos nacionalinės valdymo ir kontrolės sistemos šių pažeidimų nenustatė (su 45–47 dalimis susiję pavyzdžiai pateikti 6 langelyje).

  6 langelis

Projektų, turinčių mažą arba nenustatytą ES pridėtinę vertę, pavyzdžiai

Jau finansuoti finansavimo projektai

Graikijos projektas, susijęs su 75 policijos patruliavimui skirtų keleivinių transporto priemonių pirkimu, buvo įtrauktas į Graikijos 2009 m. metinės programos peržiūrą 2011 m. kovo mėn., kai transporto priemonės jau buvo įsigytos, ir finansuotos nacionalinio biudžeto lėšomis.

Neatliktas poreikių vertinimas ir netinkamos finansuoti išlaidos

Italijoje Audito Rūmai auditavo projektą (2010 m. metinė programa), pagal kurį įsigytos 355 operatyvinei veiklai skirtos transporto priemonės, kurias naudoja finansų policija Guardia di Finanza vykdydama savo užduotis imigrantų prie jūros sienų buvimo vietos ir tapatybės nustatymo srityje. Galutinis naudos gavėjas negalėjo išsamiai paaiškinti, kaip buvo nustatytas reikiamas transporto priemonių skaičius arba kokiu pagrindu jos buvo paskirstytos skirtingiems padaliniams. Pagal projektą pirktų transporto priemonių skaičius išaugo visų pirma dėl to, kad buvo skirta papildomų lėšų. Audito Rūmai nustatė, kad automobiliai taip pat naudojami vykdant „įprastinį“ policijos darbą.

Atsižvelgiant į tai, kad poreikis įsigyti tas 355 transporto priemones nebuvo įvertintas ir į tai, kad Italija pagal 2007–2010 m. metines programas iš viso nupirko 1 084 transporto priemones, yra rizika, kad Išorės sienų fondo skirtos lėšos leidžiamos projektams, neatitinkantiems fondo prioritetų, ir kad būtinieji poreikiai nėra tenkinami.

Kito Italijos projekto, parengto siekiant įdiegti programinę įrangą ir policijos biurus Vidurio ir Šiaurės Italijoje jungiančią optinio skaidulinio kabelio infrastruktūrą, atveju Italijos valdžios institucijos pateikė Audito Rūmams prieštaringą informaciją apie visų investicijų išlaidas ir apie tai, kaip tinkamos finansuoti išlaidos buvo apskaičiuotos. Todėl nebuvo galimybės nustatyti, kokiu mastu 2007 m. metinėje programoje tinkamomis finansuoti išlaidomis (joms Išorės sienų fondas skiria 50 % bendro finansavimo dalį) deklaruoti 22 milijonai eurų yra susiję su Išorės sienų fondu.

Panašios problemos nustatytos ir Maltoje apytikriai 540 000 eurų vertės 2007 m. metinės programos projekto atveju, kai valstybė narė nesugebėjo paaiškinti, kodėl atitinkamos išlaidos (daugiausia susijusios su statybos darbais) buvo priskirtos projektui.

3 nuotrauka

Išorės sienų fondo lėšomis Graikijoje bendrai finansuojamas policijos patruliavimo automobilis

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Strateginiai ir operatyviniai Išorės sienų fondo paramos programavimo ir įgyvendinimo valstybių narių ir Komisijos lygmenimis trūkumai

48

Audito Rūmai įvertino fondo veiksmingumui svarbiausius procesus, būtent programavimą ir projektų atranką, ir nustatė, kad programos nėra įtrauktos į nacionalinę strategiją ir joms stinga SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių. Dėl programavimo reikalavimų patiriama per didelė administracinė našta. Kai kuriose valstybėse narėse projektų atrankos procedūromis nebuvo tinkamai užtikrintas valstybės narės poreikių patenkinimas. Be to, atliekant auditą nustatyti pirkimo procedūros trūkumai, dėl kurių kyla pavojus finansų valdymui.

Į nacionalinę strategiją sienų kontrolės ir vizų srityje neįtrauktos programos,…

49

Atrinktose valstybėse narėse Audito Rūmai patikrino, ar daugiametė programa ir metinės programos buvo grindžiamos nacionaline sienų kontrolės ir vizų reikalų strategija ir ar jos buvo koordinuojamos su nacionaliniais, kitais ES ir tarptautiniais fondais. Pagal Šengeno išorės sienų kontrolės, grąžinimo ir readmisijos katalogo trečiąją redakciją tokioje strategijoje „turėtų būti aiškiai pavestos užduotys“ ir pateiktas „darbo aplinkos, rizikos ir grėsmių įvertinimas, reikiamų išteklių analizė, taip pat veiksmai ir plėtojimo planai“. Didžiausią išorės sienų fondo paramos veiksmingumą ir efektyvumą galima pasiekti tik tuo atveju, kai toks išsamus vertinimas yra atliktas. Remdamiesi Šengeno įvertinimais, Audito Rūmai taip pat analizavo, ar tokia nacionalinė strategija buvo grindžiama bendrosios integruotos rizikos analizės modeliu (angl. CIRAM)³³, kai buvo vertinama susijusi rizika, kurią skirtingos grėsmės kelia sienų ir vizų valdymui.

50

Keturiose iš penkių į Audito Rūmų imtį įtrauktų valstybių narių (t. y. visose minėtose valstybėse narėse, išskyrus Lenkiją) Audito Rūmai nustatė, kad daugiametė programa, taigi ir metinės programos neįtrauktos į išsamią strategiją paprasčiausiai todėl, kad tokios strategijos nėra. Nors buvo daug pavienių strateginių dokumentų, dažnai jie taip ir likdavo vienoje institucijoje. Nors į daugiametes programas buvo privaloma įtraukti su nacionalinio ir Išorės sienų fondo finansavimo papildomumu susijusį skyrių, Audito Rūmai nustatė, kad paaiškinimai buvo neišsamūs arba iš viso nebuvo pateikti. Visose penkiose valstybėse narėse bendrosios integruotos rizikos analizės modelis taikomas tik kūrimo etapu arba iš viso netaikomas. Tai, kad nėra išsamaus rizikos analize pagrįsto vaizdo, reiškia, kad nei Komisija, nei valstybės narės negali objektyviai nustatyti, ar Išorės sienų fondo finansuotos priemonės dera su bendrąja valstybių narių strategija, ar jos nukreiptos konkretiems poreikiams tenkinti ir kodėl jos buvo pasirinktos finansuoti Išorės sienų fondo lėšomis.

51

Trijose valstybėse narėse (Ispanijoje, Maltoje ir Lenkijoje) Audito Rūmai rado įrodymų, kad Išorės sienų fondo parama nebuvo tinkamai koordinuojama su kitų ES fondų³⁴ ar kitų tarptautinių fondų³⁵ parama. Dėl to kyla kitų dalyvaujančių fondų veiksmingumo ir efektyvumo sumažėjimo rizika, nes kiekvieno jų skiriama parama gali būti skirta tiems patiems veiksmams finansuoti.

…kurioms stinga SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių

52

Audito Rūmai patikrino, ar daugiametės ir metinės programos ir projektai apima SMART tikslus ir rodiklius, kurie yra realūs, išmatuojami ir susieti su tiksline verte.

53

Penkios Audito Rūmų atrinktos valstybės narės neįtraukė SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių į savo daugiametes ir metines programas ar projektus. Daugumoje programų ir projektų aprašų tikslinių verčių nebuvo. Be to, Graikijoje 2008 m., 2009 m. ir 2010 m. metinių programų tikslai nustatyti tik po to, kai projektai buvo įgyvendinti, todėl jie tapo nebereikalingi. 2012 m. metinių programų analizė rodiklių nustatymo srityje parodė teigiamus pokyčius trijose valstybėse narėse, bet dviejose iš jų rodiklių tikslinių verčių nustatymo srityje nepadaryta jokios pažangos.

54

Nors rezultato ir poveikio rodiklius sienų valdymo ir vizų srityje gali būti sudėtinga nustatyti, Komisija metodinėse rekomendacijose parodė, kad tai įmanoma. Dėl to, kad nėra privalomų bendrų rodiklių, valstybės narės taikė skirtingus rodiklių rinkinius ne tik programoms, bet ir panašioms priemonėms, todėl atlikti tinkamą vertinimą neįmanoma. Nepaisant prastos valstybių narių programų tikslų ir rodiklių kokybės, Komisija, atsižvelgdama į poreikį įgyvendinti fondo paramą, vis dėlto juos patvirtino (žr. 7 langelį).

  7 langelis

Neapibrėžtų ir netinkamų rodiklių pavyzdžiai

Vienas projektas buvo susijęs su dviejų patruliavimui jūroje skirtų vidutinio dydžio laivų pirkimu ir jis buvo finansuotas Ispanijos 2008 m. metinei programai skirtomis lėšomis. Kaip ir kitų audituotų projektų Ispanijoje³⁶ atveju, Audito Rūmai nustatė rodiklius, kurie buvo nesvarbūs, nebuvo fiksuojami ir (arba) buvo nustatyti atsakingai institucijai tinkamai nepasitarus su galutiniu naudos gavėju.

Numatomi projekto rezultatai buvo labai neapibrėžti ir daugumos jų atžvilgiu nebuvo paaiškinta, kaip būtų galima juos išmatuoti, pvz., „didesnis patruliavimo jūroje misijoms skirtų išteklių naudojimo efektyvumas ir veiksmingumas“, „geresnės misijų vykdymo saugumo sąlygos“ ir „didesnis sienų saugumas“. Vienintelis numatomas išmatuojamas rezultatas buvo „sumažėjęs neteisėtai Ispanijos ir Europos pakrantes pasiekiančių laivų skaičius“. Tačiau su šiuo rodikliu susijęs neaiškumas yra tas, kad reikia nuodugniai išnagrinėti priežastinį veiksmo ir rezultatų ryšį.

55

Komisija jau sureagavo į kai kuriuos trūkumus, atsiradusius dėl to, kad nėra bendrų rodiklių, pasiūlydama nustatyti privalomus bendrus rodiklius 2014–2020 m. finansavimo laikotarpiui. Valstybės narės turės nustatyti kiekvienai konkrečiai programai skirtus rodiklius.

Metinio programavimo reikalavimai, lėmę per didelę administracinę naštą ir įgyvendinimo sunkumus

56

Nors buvo siekiama sugriežtinti atsakingų institucijų vykdomą programų priežiūrą, dėl reikalavimo be daugiametės programos dar rengti ir metines programas administracinė našta ir valstybių narių, ir Komisijos lygmeniu labai padidėjo, taip pat buvo ilgų vėlavimų. Dėl to, kad valstybės narės iš pradžių pateikė prastos kokybės programas – dažnai neatitinkančias teisiniuose pagrinduose nustatytų reikalavimų – buvo vėluojama patvirtinti metines programas. Vidutinis laikotarpis tarp pirmo metinės programos pateikimo ir galutinio jos varianto – šeši su puse mėnesio. Todėl projektų įgyvendinimo laikotarpis dažnai labai sutrumpėdavo.

57

Išorės sienų fondo metinės programos taip pat neatitiko ilgų viešojo pirkimo procedūrų, kurias reikia taikyti įsigyjant sudėtingą įrangą. Todėl projektų įgyvendinimas vėlavo arba jie negalėjo būti finansuojami fondo lėšomis. Pripažįstant pirmiau nurodytus sunkumus, 2014–2020 m. finansavimo laikotarpiu bus nustatytos tik daugiametės programos.

Kai kurių valstybių narių projektų atrankos procedūromis nebuvo užtikrinta, kad jų tikrieji poreikiai būtų patenkinti

58

Audito Rūmai išnagrinėjo valstybių narių taikytą projektų atrankos procedūrą. Nustatyti dideli projektų atrankos procedūros trūkumai Italijoje ir Maltoje (pastarojoje tik pirmaisiais metais), todėl kilo abejonių, ar atrinkti tinkamiausi projektai.

59

Italijoje lėšų skirstymo viešiesiems subjektams ir vėlesnės projektų atrankos atvejais buvo keletas trūkumų. Dėl to, kad visiškai nebuvo audito sekos, Audito Rūmai negalėjo patikrinti, kokiu pagrindu buvo priimtas sprendimas dėl lėšų paskirstymo galutiniams naudos gavėjams pagal 2007 m. ir 2008 m. metines programas. Atsakingos institucijos vėlesniais metais pateikti sprendimo dėl lėšų paskirstymo motyvai buvo arba klaidinantys, arba vėliau skirstant išteklius jais nebuvo vadovaujamasi. Todėl tai, kad vis daugiau lėšų buvo skiriama Vidaus reikalų ministerijai, jos Visuomenės saugumo departamentui ir Imigracijos ir sienų policijos generaliniam direktoratui (įstaiga, kurios patalpose įsikūrusi atsakinga institucija) pakenkiant kitoms įstaigoms, pvz., pakrančių policijai, negalėjo būti pateisinta. Ta pati ministerija taip pat buvo vienintelė Italijos institucija, 2007–2012 m. gavusi naudos iš veiksmų ekstremaliųjų situacijų atvejais ir konkrečių veiksmų programų, nors Italijos sienų valdymo veikloje dalyvauja ir kitos pajėgos (pavaldžios skirtingoms ministerijoms). Neįtraukus kitų institucijų arba jas atskyrus, kyla pavojus, kad jų poreikiai nebus patenkinti.

60

Laikino sulaikymo centro Graikijoje projektas buvo pasirinktas ir vėliau finansuojamas nesilaikant pagarbaus elgesio ir žmogaus orumo principo (žr. 8 langelį).

  8 langelis

Sulaikymo centro Graikijoje finansavimas

Audito Rūmai patikrino laikino sulaikymo centro prie Paganio (dar vadinamo Mitilėnės specialiąja neteisėtų migrantų įstaiga) Lesbo saloje nuomos išlaidas. Projektą įgyvendino atsakinga institucija (Viešosios tvarkos ir piliečių apsaugos ministerija).

Atsakinga institucija įtraukė projektą į vėliau persvarstytą 2008 m. metinę programą, pagal kurią numatomas migrantų apgyvendinimas viešbučiuose ir kambariuose. Tačiau iš tikrųjų buvo finansuotos Paganio centro nuomos išlaidos nuo 2008 m. sausio 1 d. iki 2010 m. birželio 30 d. Bendra nuomos išlaidų suma sudarė 267 405 eurus.

Žmogaus teisių organizacijos ne kartą kritikavo šį centrą dėl prastų sąlygų. Pradžioje tai buvo prekių laikymo sandėlis, vėliau pastatas buvo rekonstruotas taip, kad jame galėtų būti apgyvendinta 300 asmenų. 2008 m. centre gyveno 720 sulaikytų migrantų. Sąlygos buvo apibūdintos kaip „pasibjaurėtinos“ ir „keliančios grėsmę ir personalo, ir sulaikytųjų sveikatai“³⁷. 2009 m. spalio mėn. lankydamasi centre Jungtinių Tautų vyriausiojo pabėgėlių reikalų komisaro biuro delegacija pareikalavo centrą uždaryti. Per laikotarpį nuo 2009 m. spalio mėn. pabaigos iki 2010 m. birželio mėn. centras laipsniškai nustojo veikti.

Priimant sprendimą finansuoti šį projektą apie nepriimtinas sąlygas buvo plačiai žinoma. Tačiau Graikijos valdžios institucijos Komisijai pateikė klaidinantį projekto aprašą. Išanalizavusi galutinę ataskaitą, Komisija šiuo metu planuoja išskaičiuoti išlaidų sumą iš galutinės mokėjimo sumos.

Valstybėse narėse taikomos netinkamos viešojo pirkimo procedūros, keliančios pavojų patikimam finansų valdymui

61

Audito Rūmai atliko vienuolikos projektų viešojo pirkimo procedūrų auditą. Aštuonių projektų atvejais procedūros neatitiko atitinkamų teisinių nuostatų arba buvo vykdomos neužtikrinant ekonomiškumo. Vienu atveju viešasis pirkimas, skirtas patruliuojant naudojamų šunų įsigijimui Graikijoje, visai neįvyko, nes buvo taikyta netinkama procedūra. Nors 2012 m. gegužės mėn. buvo pristatyta 40 automobilių, 2014 m. birželio mėn. šunys nebuvo nupirkti.

62

Pagrindinis trūkumas buvo tas, kad trys valstybės narės nepateikė tinkamo pagrindimo, kodėl taikė išlygą viešajam pirkimui gynybos ir saugumo srityje. Pvz., Ispanija pagal savo 2007 m. metinę programą už 50 milijonų eurų įsigijo du patruliavimui jūroje ir kovai su neteisėtais migrantais skirtus orlaivius su stacionariais sparnais. Ispanijos valdžia pareiškė, kad viešasis pirkimas turi būti slaptas ir taikė derybų procedūrą, apie tai viešai iš anksto nepaskelbusi ir pakvietusi tik vieną tiekėją. Galėjo būti taikomos ne tokios ribojančios procedūros nekeliant pavojaus saugumui. Kitose valstybėse narėse panašūs pirkimai įvyko pagal atvirą konkursą.

63

Kiti viešojo pirkimo procedūrų trūkumai susiję su vėlesniu to paties tiekėjo paslaugų pirkimu neužtikrinant tinkamos konkurencijos ir nepakankamais gebėjimais ir žiniomis viešojo administravimo srityje.

64

Nepaisant to, kad viešajam pirkimui skiriama didelė Išorės sienų fondo lėšų dalis, atsakingos institucijos keturiose iš penkių valstybių narių (visose valstybėse narėse, išskyrus Lenkiją) netinkamai patikrino viešojo pirkimo procedūras arba to iš viso nepadarė.

65

Todėl yra pavojus, kad kai kurių Išorės sienų fondo programų didelės vertės veiksmai, pavyzdžiui, orlaivių ir laivų pirkimas gali neužtikrinti geresnio kainos ir kokybės santykio.

Dėl atsakingų institucijų vykdomo stebėjimo trūkumų ir rimtų Komisijos ir valstybių narių ex post įvertinimo trūkumų negalima tinkamai įvertinti visų fondo laimėjimų

66

Audito Rūmai siekė nustatyti, ar valstybės narės ir Komisija vykdo stebėjimą ir atlieka vertinimą siekdamos įvertinti ir padidinti Išorės sienų fondo veiksmingumą. Audito Rūmai nustatė, kad stebėjimo ir vertinimo atveju buvo didelių suvaržymų, kuriuos lėmė SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių stygius, ir kad valstybių narių lygmeniu nėra tinkamo projektų stebėjimo ir ataskaitų teikimo, o įvertinimas atliekamas pavėluotai ir jame yra didelių trūkumų.

Valstybių narių vykdomo tinkamo projektų stebėjimo ir atskaitomybės už juos trūkumas

67

Visose į Audito Rūmų imtį įtrauktose valstybėse narėse atsakinga institucija nevykdė pakankamo ir (arba) tinkamo stebėjimo, kuris būtų suteikęs galimybę sekti projektų įgyvendinimą ir nustatyti nukrypimus nuo nustatytų tikslų. Tais atvejais, kai tai buvo daroma, stebėjimo ataskaitose trūko svarbios informacijos, pvz., apie rezultatus, pasiektus pagal nustatytus rodiklius ar tikslus, arba apie didelius pokyčius projekto įgyvendinimo etapu. Graikijoje, įgyvendinant 2007–2009 m. projektus, stebėjimas nebuvo vykdomas, nes projektai apskritai buvo įtraukti į metinę programą tada, kai jie jau buvo įgyvendinti. Nors kai kurie tikrinimai vietoje buvo atlikti, nebuvo jokių kontrolinių sąrašų, rodančių, kad kokybiniai finansuotų projektų aspektai buvo patikrinti.

4 nuotrauka

Išorės sienų fondo lėšomis bendrai finansuojamas postas prie Ispanijos ir Maroko sienos (El Tarajal, Seuta)

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

68

Visose penkiose valstybėse narėse ir projektų, ir metinių programų galutinėse ataskaitose nepateikta pakankamai informacijos apie pasiektus rodiklius arba tikslus. Trijose valstybėse narėse galutinėse ataskaitose buvo nenuoseklumo ir klaidų, darančių poveikį duomenų patikimumui. Ispanija iki 2010 m. metinės programos laikotarpio nereikalavo, kad būtų pateikiamos galutinės projektų ataskaitos, ir stebėjimą pradėjo vykdyti tik įgyvendindama 2009 m. metinę programą. Audito atlikimo metu (2014 m. vasario mėn.) Graikija vis dar nereikalavo, kad būtų pateikiamos galutinės projektų ataskaitos, todėl turima informacija apie pasiektus projektų rezultatus yra labai ribota. Italijos atsakinga institucija po Audito Rūmų atlikto audito paskelbė ketinanti pradėti stebėjimo vizitus.

69

Nė vienoje į Audito Rūmų imtį įtrauktų valstybių narių nuo fondo veiklos pradžios nebuvo įdiegtos tinkamos IT sistemos rodikliams registruoti. Nors trys valstybės narės (Ispanija, Italija ir Malta) pradėjo kurti IT sistemą, kuri antroje finansavimo laikotarpio pusėje naudojama kaip pagalbinė priemonė vykdant atsakingos institucijos valdymą, bet tik Italijos sistema turi funkciją, suteikiančią galimybę fiksuoti rodiklius ir jų vertes. Komisijos rekomendacijose nebuvo paaiškinta apie tokių IT sistemų teikiamą naudą ir todėl galimybės dalytis gerosios patirties pavyzdžiais buvo prarastos.

70

Valstybių narių ataskaitose, susijusios su Bendrijos veiksmais ir konkrečiais veiksmais, taip pat trūksta informacijos apie pasiektus rezultatus ir dažnai nėra net svarbiausios informacijos.

Vėluojantys ir didelių trūkumų turintys ex post vertinimai valstybių narių ir Komisijos lygmenimis

71

Komisija kartu su valstybėmis narėmis yra atsakinga už fondo vertinimą, atliekamą siekiant nustatyti jo finansuojamų veiksmų tinkamumą, efektyvumą ir poveikį. Komisija pirmąjį iš dviejų ex post įvertinimų, apimančių 2007–2010 m., Europos Parlamentui ir kitoms institucijoms turėjo pateikti iki 2012 m. gruodžio 31 d.

72

Audito Rūmai išanalizavo į Audito Rūmų imtį įtrauktų valstybių narių pateiktus šiam vertinimui skirtus duomenis ir visose penkiose nacionalinėse vertinimo ataskaitose nustatė daug praleidimų, klaidų ir netikslumų. Todėl labai sumažėjo visos ex post vertinimo ataskaitos patikimumas. Valstybių narių pateiktos kiekybinės informacijos apimtis buvo ribota iš dalies dėl to, kad į ataskaitą įtrauktinų duomenų rūšį Komisija nustatė tik 2011 m. Iki to laiko visi į vertinimą įtrauktini veiksmai buvo pradėti ir dauguma jų jau buvo baigti, taigi valstybės narės neturėjo galimybės patvirtinti rodiklius, kurių duomenys turi būti renkami. Tai lėmė prastą įvertinime pateiktos kiekybinės informacijos kokybę, taip pat veiksmingumo stygių ir papildomą darbą renkant duomenis atgaline data.

73

Analizuodami Komisijos ex post įvertinimo ataskaitą Audito Rūmai nagrinėjo santraukas, kuriose pateikiama daug kiekybinės ir kokybinės valstybių narių surinktos informacijos. Tačiau duomenų pateiktis yra aprašomojo pobūdžio ir neapima jų reikšmės analizės. Pvz., duomenys pateikti be jokios naudingos pirminės arba lyginamosios informacijos arba tokiu formatu, kuris nesuteikia papildomo aiškumo (pvz., „įsigytų arba modernizuotų sistemų skaičius“). Be to, įvertinime nenagrinėjami Bendrijos veiksmai, veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais ir konkretūs veiksmai, todėl jo vertė dar labiau sumažėja. Taigi ex post įvertinimas negali būti laikomas naudinga ar patikima ataskaita vertinant tikrąjį Išorės sienų fondo poveikį.

74

Nepaisant to, kad terminas buvo pratęstas, tik aštuonios valstybės narės iš 28 laiku pateikė duomenis Komisijai, todėl Komisija ir išorės rangovas turėjo mažiau laiko darbui su duomenimis. Buvo vėlavimų ir Komisijos lygmeniu. Audito Rūmams užbaigus savo audito darbą (2014 m. kovo mėn.) ir nuo galutinio termino praėjus daugiau nei metams Komisija dar nebuvo patvirtinusi ataskaitos, o dėl to sumažėjo informacijos prieinamumas Išorės sienų fondo suinteresuotosioms šalims.

18Komisija patvirtino pasiūlymą dėl kuro čekių, nors tai ir prieštaravo tuo metu valstybėms narėms pateiktoms gairėms. Šios gairės 2012 m. buvo iš dalies pakeistos atgaline data.

19Priede pateikti valstybių narių projektai Nr. 2, Nr. 9, Nr. 19, Nr. 21 ir Nr. 22.

20Priede pateiktas valstybių narių projektas Nr. 25.

21Sprendimo Nr. 574/2007/EB 3 straipsnio 1 dalies b punktas.

22Remiantis Graikijos metinių programų galutinėmis ataskaitomis.

23Keturios iš penkių Audito Rūmų auditui atrinktų valstybių narių yra Sanglaudos fondo valstybės.

24Pvz., apibrėžiant specialųjį prioritetą, susijusį su įrangos pirkimu, buvo nurodyta, kad tokios įrangos poreikis turi būti „aiškiai nustatytas Europos lygmeniu“. Tačiau Audito Rūmai nustatė, kad nei Komisijai, nei valstybėms narėms šio reikalavimo esmė nebuvo aiški.

25Iš numatytų 330 milijonų eurų nacionalinių sistemų kūrimo išlaidų 95 milijonus eurų finansavo Išorės sienų fondas.

26Audito Rūmų specialioji ataskaita Nr. 3/2014 „Komisijos vykdyto antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos (SIS II) kūrimo pamokos“ (http://eca.europa.eu).

27Pvz., patruliuojantys policininkai negalėjo pasinaudoti 110 nešiojamųjų prietaisų (50 delninių kompiuterių (PDA) buvo finansuoti iš 2007 m. AP, o 60 – iš 2008 m. AP), kad prisijungtų prie SIS II sistemos, nes suplanuotas sprendimas saugumo srityje nebuvo įgyvendinamas ir SIS II sistema nebuvo paruošta veikti. 2014 m. Maltos institucijos bandė išspręsti šią problemą.

28Tolesnių prašymų išduoti vizą teikimo kitoms ES valstybėms narėms, kai pirmas prašymas buvo atmestas, praktika.

29Projektas Nr. 3 (Migrantų vidaus transportavimas (SHIFTS).

30Veiksmų ekstremaliųjų situacijų atvejais projektas Nr. 2 (patruliuojant prie sienų perėjimo punktų ir teritorijoje prie Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centro naudojamų transporto priemonių kiekio papildymas (RECARS) (žr. priedą)).

31C.I.E. ir C.A.R.A padalinių yra visoje Italijoje ir pakrančių zonose, ir nuo pakrančių nutolusiose teritorijose.

32Žr. Sprendimo Nr. 574/2007/EB 3 ir 4 straipsnius ir 2010 m. spalio 18 d. Komisijos pastabą SOLID komitetui.

33FRONTEX ir valstybių narių sukurtas rizikos analizės modelis, kurį FRONTEX taiko ir kurį taikyti rekomenduojama valstybėms narėms.

34Pvz., Europos regioninės plėtros fondas (ERPF).

35Pvz., JAV parama sienų valdymo projektams.

36Priede nurodyti valstybių narių projektai Nr. 7, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 11 ir Nr. 12.

372008 m. rugsėjo 23–29 d. įvykusio Europos komiteto prieš kankinimą ir kitokį žiaurų, nežmonišką ar žeminantį elgesį ir kankinimą vizito Graikijoje ataskaita Graikijos vyriausybei (CPT/INF (2009) 20).

Išvados ir rekomendacijos

75

Auditas parodė, kad Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo ir paskatino finansinį solidarumą. Tačiau jo sukurta papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota, bendras rezultatas negalėjo būti įvertintas dėl atsakingų institucijų vykdomo stebėjimo trūkumų, be to, Komisijos ir valstybių narių ex post įvertinimuose buvo rimtų trūkumų. Svarbiausia tai, kad atliekant auditą nustatyti dideli fondo valdymo trūkumai pagrindinėse valstybėse narėse, t. y. Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir finansavimo laikotarpio pradžioje – Maltoje. Dėl šių trūkumų kyla pavojus, kad sienų valdymas nėra tinkamai stiprinamas ten, kur jo labiausiai reikia.

Išorės sienų fondas prisidėjo prie išorės sienų valdymo, bet bendras rezultatas negalėjo būti įvertintas dėl SMART tikslų stygiaus ir didelių įvertinimo trūkumų

76

Audito Rūmai nustatė, kad negali įvertinti, kokiu mastu Išorės sienų fondas parėmė fondo prioritetus. Valstybių narių programoms stigo SMART tikslų ir išmatuojamų rodiklių, o dėl šios priežasties ir todėl, kad nebuvo nustatyti bendri rodikliai, Komisija negalėjo atlikti tinkamo vertinimo. Nors tikslų ir rodiklių kokybė buvo žemo lygio, Komisija, atsižvelgdama į būtinybę įgyvendinti fondo paramą, vis dėlto patvirtino valstybių narių programas (žr. 53–54 dalis).

77

Atsakingos institucijos nevykdė rezultatų pasiekimo stebėjimo arba jis buvo nepakankamas. Stebėjimo ir galutinėse ataskaitose trūko svarbios informacijos apie veiksmingumą ir (arba) informacija buvo nepatikima. Nė viena į Audito Rūmų imtį įtrauktų valstybių narių nuo pat pradžių neturėjo IT sistemos, skirtos stebėjimo duomenims rinkti. Tik Italija kūrė tokią naudoti ateityje skirtą sistemą (žr. 72 dalį). Valstybės narės vėlavo pateikti ex post vertinimui ir Komisijos ataskaitai skirtus duomenis, šiuose duomenyse buvo didelių trūkumų (žr. 73 dalį).

78

Komisija pasiūlė nustatyti bendrus privalomus rodiklius, taikytinus 2014–2020 m. finansavimo laikotarpiu, o valstybės narės turės nustatyti savo konkrečiai programai skirtus rodiklius.

1 rekomendacija

Komisija turėtų:

–užtikrinti, kad visi taikytini rodikliai būtų tinkami, išmatuojami ir pagal galimybę susieti su tiksline verte;

–užtikrinti, kad rodiklių duomenys būtų renkami nuo pat pradžių ir kad ten, kur IT sistemos nėra įdiegtos, jos būtų sukurtos;

–pateikti valstybėms narėms aiškias rekomendacijas, kad jos turėtų bendrą supratimą apie privalomus rodiklius ir kad rodiklių duomenis būtų galima sujungti stebėjimo ir vertinimo tikslais;

–laiku pateikti savo atlikto vertinimo ataskaitą, taip pat suinteresuotosioms šalims pateikti pagrindinių duomenų analizę.

2 rekomendacija

Valstybės narės turėtų:

–turėti administracijoje SMART tikslams ir išmatuojamiems rodikliams kurti ir taikyti tinkamos profesinės patirties;

–nustatyti kiekybinius išdirbio, rezultato ir pagal galimybę poveikio rodikliams tikslus;

–nuo pat programos pradžios rinkti faktines rodiklių vertes taikant tinkamas IT sistemas ir užtikrinti, kad informacija būtų patikima;

–taikyti struktūrinių fondų srityje įsigytą su panašiomis IT sistemomis susijusią patirtį.

Išorės sienų fondas paskatino finansinį solidarumą, bet jo papildoma ES pridėtinė vertė yra ribota

79

Audito Rūmai nustatė, kad Išorės sienų fondas padėjo paskirstyti valstybių narių finansinę naštą, atsirandančią dėl integruoto išorės sienų valdymo, bet fondo papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota šiose srityse:

a)konsulinis bendradarbiavimas;

b)parama FRONTEX operacijoms;

c)veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais ir konkretūs veiksmai;

d)veiksmų, kurie buvo ar būtų buvę finansuoti nacionaliniu lygmeniu, finansavimas.

Visas fondo potencialas nebuvo panaudotas dėl skatinimo sistemos projekto trūkumų.

80

Komisija pasiūlė 2014–2020 m. skatinti konsulinį bendradarbiavimą ir fondo indėlį į FRONTEX operacijas. Nors planuojamas aktyvesnis FRONTEX dalyvavimas fondo valdymo srityje, agentūros ir Komisijos keitimasis išsamia informacija ir pasidalijamojo, ir tiesiogiai valdomo programos įgyvendinimo srityje nenumatomas. Be to, kol kas nėra visuotinai privaloma į FRONTEX techninės įrangos rezervą įtraukti Išorės sienų fondo / Vidaus saugumo fondo finansuotą turtą, kuris galėtų pasitarnauti FRONTEX reikmėms.

3 rekomendacija

Remti konsulinį bendradarbiavimą:

–valstybės narės ir Komisija turėtų daugiau dėmesio skirti bendrų prašymų išduoti vizą centrų steigimui ir kitokio konsulinio bendradarbiavimo plėtojimui, o ne konsulatų renovavimui, pertvarkymui ar įrengimui.

4 rekomendacija

Remti FRONTEX veiklą:

–teisėkūros institucija turėtų apsvarstyti galimybę nustatyti prievolę įtraukti atitinkamą Vidaus saugumo fondo finansuojamą turtą į FRONTEX techninės įrangos rezervą;

–Komisija turėtų laiku teikti FRONTEX svarbią ir išsamią informaciją apie Išorės sienų fondo / Vidaus saugumo fondo paramos įgyvendinimą valstybėse narėse, pvz., apie programas, metines įgyvendinimo ataskaitas ir įvertinimus, taip pat informaciją apie tiesiogiai valdomas programas ir projektus. Rengiant tokią informaciją turėtų būti atsižvelgiama į paramos veiklai galimybę, įtrauktą į naują 2014–2020 m. programą, ir į griežtą būsimą sistemą, padėsiančią išvengti dvigubo poreikių finansavimo.

Strateginiai Išorės sienų fondo programavimo trūkumai

81

Atliekant auditą nustatyta, kad keturios valstybės narės iš penkių neprogramuoja Išorės sienų fondo kaip savo išsamios nacionalinės strategijos sienų ir vizų valdymo srityje dalies. Visose į Audito Rūmų imtį įtrauktose valstybėse narėse bendroji integruotos rizikos analizė yra tik plėtojama arba iš viso neatliekama.

5 rekomendacija

Nacionalinės Išorės sienų fondo programos turėtų būti grindžiamos išsamia sienų valdymo strategija, o valstybės narės turėtų pagrįsti savo strategiją rizikos analize, atliekama taikant bendrosios integruotos rizikos analizės modelį.

6 rekomendacija

Teisėkūros institucija turėtų apsvarstyti galimybę nustatyti Šengeno kataloge pateiktų rekomendacijų dėl strategijos ir rizikos analizės laikymąsi ex-ante sąlyga ateityje Vidaus saugumo fondo paramai gauti.

Išorės sienų fondo paramos įgyvendinimo trūkumai

82

Trijose pagrindinėse fondo paramą gaunančiose valstybėse narėse (Graikijoje, Ispanijoje ir Italijoje) Audito Rūmai nustatė pasikartojančius trūkumus Išorės sienų fondo programavimo, jo paramos įgyvendinimo, stebėjimo ir vertinimo srityse, darančius poveikį Išorės sienų fondo veiksmingumui.

83

Į Audito Rūmų imtį įtrauktose valstybėse narėse (išskyrus Lenkiją) Audito Rūmai nustatė, kad buvo taikomos netinkamos viešojo pirkimo procedūros, keliančios pavojų patikimam fondo finansų valdymui.

7 rekomendacija

Turi būti stiprinami administraciniai gebėjimai, pvz., Komisijai rengiant tikslinį mokymą arba valstybėms narėms keičiantis geriausios patirties pavyzdžiais.

8 rekomendacija

Valstybės narės turėtų stiprinti administracinius gebėjimus viešojo pirkimo srityje ir pirkdamos Išorės sienų fondo / Vidaus saugumo fondo finansuojamą turtą turėtų taikyti pačias skaidriausias procedūras.

Šią ataskaitą priėmė IV kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Milan Martin CVIKL, 2014 m. birželio 24 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedas

Priedas

Audituoti projektai

Galutinis naudos gavėjas
Projekto pavadinimas
Metinė programa
Visa galutinė Išorės sienų fondo išlaidų suma eurais¹

Malta

1.
Maltos policija. Policijos imigracijos skyrius
Imigracijos policijos pajėgumo vykdyti sienų priežiūrą ir patruliavimą stiprinimas
Šiuo projektu siekta sustiprinti imigracijos policijos operacinį pajėgumą ir galimybes vykdyti priežiūrą, ypač kovojant su neteisėtos imigracijos reiškiniu, ir šiuo tikslu pateikti būtiną įrangą.
2007 m.
491 567

2.
VISET Malta plc
Keleivinių jūrų terminalų suderinimas su Šengeno acquis reikalavimais (VISET)
Projekto tikslas – suderinti Valetos uosto keleivių terminalus su Šengeno acquis reikalavimais ir geriausia praktika.
2007 m.
540 234

3.
Užsienio reikalų ministerija
Naujos atstovybės, kurioje vykdomi didelės rizikos ir didelės apimties darbai, įrengimas ir jos paruošimas biometrinių duomenų rinkimui
Projekto tikslas – visiškai atnaujinti neseniai įsigytas naujo konsulinio skyriaus Maskvoje patalpas. Pagal patalpų atnaujinimo projektą buvo planuojama patalpose užtikrinti būtinas saugumo sąlygas ir suteikti galimybę atstovybei pasiruošti vėliau rinkti biometrinius duomenis.
2007 m.
285 335

4.
Maltos ginkluotosios pajėgos
Maltos ginkluotosioms pajėgoms skirtų patruliavimo pakrantėse laivų įsigijimas
Pagal projektą Maltos ginkluotosioms pajėgoms buvo pateikti pakaitiniai pakrantėse patruliuoti skirti laivai, siekiant sustiprinti jų buvimą jūroje ir jų pajėgumą greičiau vykdyti intervencijas.
2008 m.
7 200 000

5.
Maltos policija
Perėjimas nuo SIS1 prie SIS2 ir nuo SIReNE1 prie SIReNE2
Bendras tikslas – baigti įgyvendinti paskutinį antrosios kartos Šengeno informacinės sistemos integravimo į nacionalines policijos sistemas etapą.
2008 m.
2 037 810

6.
Maltos ginkluotosios pajėgos
Maltos ginkluotųjų pajėgų sienų kontrolės pajėgumo stiprinimas. Patruliuoti jūroje skirto orlaivio su stacionariais sparnais įsigijimas
Projekto tikslas – sustiprinti sienų kontrolės pajėgumą įsigyjant patruliuoti jūroje skirtą orlaivį su stacionariais sparnais.
2009 m.
7 269 636

Ispanija

7.
Vidaus reikalų ministerijos Saugumui skirtos infrastruktūros ir medžiagų generalinis direktoratas
Techninė parama Šengeno informacinei sistemai
Specializuota techninė parama Šengeno informacinei sistemai, skirta šios sistemos trūkumams šalinti, jai tobulinti ir plėtoti.
2010 m.
129 129

8.
Vidaus reikalų ministerijos Nacionalinės policijos ir civilinės gvardijos generalinio direktorato nacionalinės policijos korpusas
Išorės sienų kontrolei skirtos operacinės įrangos įsigijimas
Veiksmo tikslas – aprūpinti pasienio kirtimo punktus modernia įranga (pvz., įranga, skirta dokumentams tikrinti arba UV lempomis), siekiant padidinti sienų kontrolės kokybę ir veiksmingumą.
2007 m.
274 885

9.
Vidaus reikalų ministerijos Saugumui skirtos infrastruktūros ir medžiagų generalinis direktoratas (angl. DGIMS)
Jūroje patruliuoti skirtų dviejų vidutinio dydžio laivų (20 m ilgio) įsigijimas
Šių laivų įsigijimo tikslas – padidinti jūrų tarnybos civilinės gvardijos pajėgumą vykdyti priežiūrą ir intervencijas jūroje ir suteikti jūrų tarnybai galimybę imtis skubių veiksmų teritoriniuose vandenyse ir sėkmingai vykdyti savo misijas, ypač kovojant su neteisėta imigracija. Šiuos patruliavimo laivus planuota naudoti Viduržemio jūros pakrantės zonoje.
2008 m.
2 143 680

10.
Vidaus reikalų ministerijos Saugumui skirtos infrastruktūros ir medžiagų generalinis direktoratas (angl. DGIMS)
Darbai sienos kirtimo punkte El Tarajale (Seutos miestas) ir punkto kabinos filtrų atnaujinimas
Darbų ir atnaujinimo tikslas – paremti nacionalinės policijos korpuso pareigūnų darbą vykdant į šalį atvykstančių ir iš jos išvykstančių asmenų kontrolę.
2010 m.
36 426

11.
Vidaus reikalų ministerijos Saugumui skirtos infrastruktūros ir medžiagų generalinis direktoratas (angl. DGIMS)
Atnaujinimo, modernizavimo ir rekonstrukcijos darbai Ispanijos ir Maroko sienos (Seuta ir Melila) perimetre
Šiuo projektu paremtas AVSS (apsauginės vaizdo stebėjimo sistemos) kamerų įrangos, pasienio nusausinimo įrenginių, turniketų Seutoje ir stebėjimo bokšto Meliloje finansavimas.
2010 m.
164 386

12.
Vidaus reikalų ministerijos Policijos ir civilinės gvardijos generalinio direktorato krašto civilinė gvardija
Dviejų civilinės gvardijos aviacijos tarnybos orlaivių, naudojamų patruliuojant jūroje ir kovojant su neteisėta imigracija, atnaujinimas (orlaiviai pirkti pagal 2007 m. Išorės sienų fondo metinę programą)
Dviejų orlaivių pirkimas buvo bendrai finansuotas pagal 2007 m. Išorės sienų fondo metinę programą ir bendra pirkimo sutarties vertė buvo 50 milijonų eurų. Šis orlaivių pirkimas taip pat buvo įtrauktas į Audito Rūmų atliktą vėlesnio orlaivių atnaujinimo projekto auditą.
Pagal 2010 m. metinę programą „dėl daugybės skraidymo valandų vykdant priežiūrą orlaiviai turi būti atnaujinti, kad galėtų būti naudojami priežiūros veikloje, pvz., turi būti atlikti konstrukcijos atnaujinimo darbai ir įsigytos pagrindinės atsarginės dalys“.
2010 m.
6 398 873

13.
Užsienio reikalų ministerijos Paslaugų generalinis direktoratas
Konsulatų atnaujinimas ir pertvarkymas
Projektas susijęs su konsulatų pertvarkymu, išplėtimu, perprojektavimu ir perkėlimu į kitą vietą siekiant užtikrinti, kad jie būtų tinkamai įrengti, kad darbuotojai būtų saugūs ir kad prašymų išduoti vizų nagrinėjimo procesas būtų veiksmingas.
2010 m.
835 695

Lenkija

14.
Užsienio reikalų ministerija
Konsulinių įstaigų aprūpinimas biometriniams duomenims rinkti skirta technine ir programine įranga
Projekto tikslas – aprūpinti konsulines įstaigas biometriniams duomenims rinkti skirta technine ir programine įranga (pvz., pirštų atspaudų skeneriais). Projektas finansuotas dviejų metinių programų lėšomis.
2007 m. ir 2008 m.
389 604

15.
Lenkijos sienų apsaugos pareigūnai
Orlaiviais sienų apsaugos operacijas vykdančio personalo kvalifikacijos kėlimas
Sienų apsaugos pilotų ir mechanikų specializuoto konkrečių tipų orlaivių (sraigtasparnių „Sokol“ ir „Kania“, lėktuvo „Skytruck“) valdymo mokymo kursai, apimantys mokymą skrydžių naudojant naktinio matymo akinius srityje ir instruktorių rengimą. Projektas finansuotas trijų metinių programų lėšomis.
2007–2010 m.
803 034

16.
Lenkijos sienų apsaugos pareigūnai
Sienų apsaugos pareigūnų aprūpinimas specializuotomis transporto priemonėmis
Projektas apėmė sienų apsaugos tarnyboms skirtų transporto priemonių įsigijimą ir buvo finansuotas dviejų metinių programų lėšomis.
2008 m. ir 2009 m.
3 571 588

17.
Pakarpatės vaivadija
Pastato, kuriame atliekama išsami į šalį įvažiuojančių transporto priemonių kontrolė Medyka-Szegine kelio ruožo pasienio kontrolės punkte, rekonstrukcija
Pastato išplėtimas transporto priemonių kontrolės Medyka-Szegine sienos su Ukraina perėjimo punkte. Transporto priemonių tikrinimo platformų skaičiaus padidinimas nuo vienos iki keturių ir punkto aprūpinimas nauja tikrinimui skirta įranga.
2009 m.
645 113

18.
Lenkijos sienų apsaugos tarnyba
Sienų apsaugos teleinformacijos platformos išplėtimas ir techninis aptarnavimas siekiant įdiegti SIS II ir VIS
Projektą sudarė keturi smulkesni projektai:

1)duomenų dubliavimo ir atgaminimo sistemos plėtojimas ir techninis aptarnavimas – pirmasis etapas;

2)pokalbių įrašymo sistemos modernizavimas ir techninis aptarnavimas;

3)aparatinės ir programinės įrangos platformos, skirtos sistemos reikalavimams įgyvendinti, modernizavimas ir jos techninė priežiūra;

4)kompiuterizuotų darbo stočių įsigijimas, siekiant patenkinti su sienų apsaugos centrine duomenų baze susijusius poreikius.

2010 m.
1 078 749

Italija

19.
Vidaus reikalų ministerija (valstybės policija (it. Polizia di Stato))
Perdavimo tinklo infrastruktūros stiprinimas ir SIA ir VISA procedūros išplėtimas siekiant padėti Vidurio ir Šiaurės Italijoje veikiančioms migracijos ir pasienio policijos tarnyboms
Veiksmo tikslas – telekomunikacijų sistemos planavimas, tiekimas ir įdiegimas siekiant išplėsti optinių skaidulinių kabelių tinklą dar apytikriai 2 600 km, kad būtų galima sujungti pasienio policijos biurus, policijos biurus provincijose (it. Questure) ir policijos stotis bei kovai su neteisėta migracija naudojamos informacinės sistemos (angl. Anti-Immigration Information System (SIA)) tobulinimas ir išplėtimas Vidurio ir Šiaurės Italijoje.
2007 m.
11 023 303

20.
Pirmo rango uostų kapitonų korpusas (pakrančių apsaugos tarnyba)
Keturių patruliavimo atviroje jūroje laivų įsigijimas
Šis veiksmas yra 2007 m. metinės programos projekto tąsa. Abu projektai apima keturių neapsiverčiančių ir neskęstančių 300-osios klasės laivų, skirtų naudoti bet kokiomis oro sąlygomis, įsigijimą.
Šie keturi patruliavimo laivai plaukioja teritoriniuose vandenyse aplink Sicilijos ir Sardinijos salas.
2008 m.
3 866 000

21.
Vidaus reikalų ministerija (valstybės policija (it. Polizia di Stato))
Degalų talonų įsigijimas siekiant paremti papildomą prevencijos ir kontrolės veiklą dabartinės su imigrantų antplūdžiu glaudžiai susijusios ekstremaliosios situacijos Pietų Italijoje sąlygomis
Pasienio policijos automobiliams skirto dyzelino ir benzino talonų įsigijimas. Degalai suteikia galimybę vykdyti papildomą patruliavimą automobiliais reaguojant į migrantų iš Šiaurės Afrikos srautą (Arabų pavasaris, režimo pokyčiai tokiose šalyse kaip Libija ir Tunisas).
2009 m.
572 312

22.
Finansų policija (it. Guardia di Finanza)
Tarnybinių transporto priemonių įsigijimas
Projekto tikslas – aprūpinti finansų policiją motorinėmis transporto priemonėmis, naudotinomis atliekant užduotis, susijusias su imigrantų prie jūros sienų vietos ir tapatybės nustatymu kovojant su neteisėta imigracija. Buvo nupirkti 355 laivai.
2010 m.
3 612 768

23.
Vidaus reikalų ministerija (valstybės policija (it. Polizia di Stato))
Pasienio policijai skirto orlaivio su stacionariais sparnais pirkimas
Pasienio policijai skirto antro orlaivio pirkimas (pirmas orlaivis buvo pirktas pagal 2009 m. metinę programą), siekiant užtikrinti operatyvinės veiklos, ypač susijusios su tam tikrose nacionalinės teritorijos vietose be jokio įspėjimo galinčių prasidėti krizių valdymu, koordinavimą.
2010 m.
3 377 748

Graikija

24.
Piliečių apsaugos ministerija (Graikijos policija)
Šalies policijos personalui taikytino bendro mokymo standarto įtraukimas
Projekto tikslas – įtraukti FRONTEX bendrą mokymo standartą į Graikijos policijos mokymo sistemą, surengiant 448 dalyviams skirtą trijų lygių mokymą. Pagal bendrąjį standartą numatomas pagrindinis ir periodinis migrantų srautų valdyme dalyvaujančių policijos ir sienų apsaugos pareigūnų mokymas.
2007 m.
600 079

25.
Viešosios tvarkos ir piliečių apsaugos ministerija
Laikino sulaikymo centro Lesbo saloje nuomos išlaidos
Projektas susijęs su Paganio laikino sulaikymo centro, esančio netoli Mitilėnės miesto Lesbo saloje, nuomos išlaidomis.
2008 m.
200 554

26.
Piliečių apsaugos ministerija (Graikijos policija)
Keleivinių patruliavimo automobilių pirkimas
Projekto tikslas – įsigyti 75 automobilius (patruliavimo automobilius su policijos ženklais ir nepažymėtus keleivinius automobilius), naudotinus patruliuoti netoli sienos esančiuose keliuose, siekiant vykdyti išorės sienų kontrolę ir apsaugoti jas nuo neteisėtų imigrantų.
2009 m.
1 115 807

27.
Piliečių apsaugos ministerija (Graikijos policija)
4x4 policijos patruliavimo automobilių (visureigių tipo) pirkimas
Pagal šį projektą iš viso nupirkta 69 policijos patruliavimo automobiliai. Šie automobiliai bus naudojami vykdant patruliavimą nepasiekiamuose ir kalnuotuose pasienio regionuose siekiant užkirsti kelią neteisėtų imigrantų patekimui į Graikijos teritoriją.
2009 m.
1 275 989

28.
Užsienio reikalų ministerija
Parama vizų informacinės sistemos diegimui
Veiksmo tikslas – bendras N-VIS ir NET-VIS IT sistemų diegimo finansavimas, susijęs su sistemos projektavimo, diegimo, paleidimo ir personalo mokymo išlaidomis. Šis veiksmas yra daugiamečio veiksmo, kuriuo siekiama įdiegti ES vizų informacinę sistemą (VIS) Graikijos konsulatuose, dalis.
2009 m.
2 984 335

29.
Piliečių apsaugos ministerija
Sienų kontrolės veiklą vykdančioms policijos tarnyboms skirtos pasienio infrastruktūros prie sausumos išorės sienų su Albanija ir Turkija įdiegimas ir modernizavimas
Šio veiksmo tikslas – patobulinti pasienio zonos infrastruktūrą prie Graikijos ir Albanijos bei Graikijos ir Turkijos sienų pastatant dvi naujas stotis Delvinakyje ir Ferėje.
2010 m.
2 117 706

30.
Piliečių apsaugos ministerija (Graikijos policija)
Policijos patruliavimo šunų ir jiems transportuoti skirtų policijos transporto priemonių pirkimas
Projekto tikslas – įsigyti apie 40 policijos šunų ir jiems transportuoti skirtų transporto priemonių sausumos išorės sienas bandančių kirsti neteisėtų migrantų buvimo vietos nustatymo tikslais. Numatytos transporto priemonės – keturiais ratais varomi kroviniams ir keleiviams gabenti skirti mikroautobusai, galintys važiuoti bekele pasienio vietovėse.
2010 m.
880 268

31.
Piliečių apsaugos ministerija (Graikijos policija)
Parama veiklos išlaidoms, susijusioms su integruotos sienų valdymo sistemos įdiegimu prie Graikijos ir Turkijos sausumos sienų ir neteisėtų imigrantų priėmimo ir sulaikymo centruose Evro regione
Graikijos policijos tarnybų einamosios veiklos išlaidos apima patruliavimo automobilių ir laivų bei kitos įrangos techninės priežiūros išlaidas ir vykdant sienų kontrolę naudojamiems automobiliams ir laivams skirtų atsarginių dalių ir degalų įsigijimo išlaidas, taip pat išlaidas, susijusias su fotojuostomis, nuotraukų spausdinimu, liuminescencinėmis lempomis, padangomis ir katilu.
2010 m.
706 011

1Pateiktus Graikijos duomenis patikrino ir pateikė atsakinga institucija. Komisija jų dar nepatvirtino.

Priedas

Veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais, Bendrijos veiksmai ir konkretūs veiksmai

Galutinis naudos gavėjas
Projekto pavadinimas
Metinė darbo programa
Visa galutinė Išorės sienų fondo išlaidų suma eurais

Veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais

1.
Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės policija, Liuksemburgas
Patobulinti Liuksemburgo Didžiosios Hercogystės
SIS II sistemą išplėtojant ją iki visu mastu veikiančios ICD 3.0 lygio sistemos
Aparatinės ir pagrindinės programinės įrangos licencijų įsigijimas siekiant patobulinti sistemą rezervinio dubliavimo srityje ir išplėtoti ją iki visu mastu veikiančios sistemos. Šis patobulinimas būtinas siekiant užtikrinti, kad būtų laikomasi nustatytų terminų ir SIS II sistema pradėtų veikti laiku.
2011 m.
575 857

2.
Vidaus reikalų ministerija, Imigracijos ir pasienio policijos centrinis direktoratas, Visuomenės saugumo departamentas, Italija
Patruliuojant prie sienų perėjimo punktų ir teritorijoje prie Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centro naudojamų transporto priemonių kiekio papildymas (RECARS)
Pagal projektą nupirkta 40 policijos automobilių siekiant papildyti jūros pasienio policijos tarnybų ir imigracijos biuro tarnybose turimų transporto priemonių kiekį. Veiksmo tikslas – prisidėti didinant policijos pajėgumą vykdant sienų priežiūrą Italijos pietuose ir visose Italijos teritorijoje esančiose zonose, ypač prie pietuose veikiančio Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centro esančiose zonose.
2010 m.
1 367 856

3.
Vidaus reikalų ministerija, Imigracijos ir pasienio policijos centrinis direktoratas, Visuomenės saugumo departamentas, Italija
Migrantų vidaus transportavimas (SHIFTS)
Veiksmo tikslas − migrantų perkėlimas iš Lampedūzos salos oro, sausumos arba jūros transportu, siekiant nustatyti, kokios pagalbos migrantams reikia ir ją suteikti keliose skirtingose tinkamai įrengtose vietose.
2010 m.
1 665 247

Bendrijos veiksmai

4.
Belgijos federalinė valstybinė užsienio reikalų tarnyba, Užsienio prekybos ir vystomojo bendradarbiavimo padalinys, Belgija
Prašymų išduoti Šengeno vizą centras Kinšasoje
Projekto tikslas – įsteigti pirmąjį tikrą Šengeno bendrą prašymų išduoti vizą centrą. Kiekviena dalyvaujanti valstybė narė būtų atsakinga už netiesioginio aptarnavimo padalinio vykdomą dokumentų tvarkymą, tačiau prašymų išduoti vizą tvarkymo ir nagrinėjimo procesai yra centralizuoti, o tai suteikia galimybę daugeliui valstybių narių telkti išteklius ir jais dalytis Kongo Demokratinėje Respublikoje. Belgijos partnerė įgyvendinant šį projektą buvo Portugalija (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007 m.
395 349

5.
Belgijos federalinė valstybinė užsienio reikalų tarnyba, Užsienio prekybos ir vystomojo bendradarbiavimo padalinys, Belgija
„Maison Schengen“ centras Kinšasoje
2007 m. pradėto Šengeno prašymų išduoti vizą centro Kinšasoje projekto tąsa, nes buvo vėlavimų ir projekto įgyvendinimas negalėjo būti užbaigtas 2007 m. metinės darbo programos laikotarpiu. 2013 m. pabaigoje centras atstovavo 17 Šengeno valstybių.
2009 m.
450 356

Konkretūs veiksmai

6.
Italijos vidaus reikalų ministerija, Visuomenės saugumo departamentas, Imigracijos ir pasienio policijos generalinis direktoratas, Italija
Prie Italijos pietinių jūrų sienų naudojamų transporto priemonių nuoma šešiems mėnesiams (CAR2)
Pagal projektą buvo numatyta nuomoti 137 tinkamai įrengtas transporto priemones siekiant suteikti pastiprinimą ir padėti prie jūrų sienų veikiančioms pasienio policijos tarnyboms didinti policijos pajėgumus vykdant sienų stebėjimą Italijos pietuose. Didesnis patruliavimui skirtų transporto priemonių skaičius suteiktų galimybę sulaikyti migrantus, bandančius neteisėtai pereiti sieną.
2009 m.
950 688

7.
Italijos vidaus reikalų ministerija, Visuomenės saugumo departamentas, Imigracijos ir pasienio policijos generalinis direktoratas, Italija
Sienų patruliavimas („Bor-trol“)
Buvo planuojama nupirkti 80 policijos automobilių siekiant suteikti pastiprinimą ir padėti prie jūrų sienų veikiančioms pasienio policijos tarnyboms didinti savo pajėgumą vykdant sienų priežiūros veiklą Italijos pietuose, ypač pietvakarių pakrantėje, kur susiklostė ypatinga padėtis. Galiausiai buvo nupirkti 43 automobiliai.
2010 m.
560 259

Komisijos atsakymas

Santrauka

I

Pagal Išorės sienų fondo (toliau – ISF) sprendimo 4 konstatuojamąją dalį ISF buvo sukurtas kaip „Bendrijos finansinio solidarumo mechanizmas, kuris remtų valstybes nares, Bendrijos labui prisiimančias ilgalaikę ir sunkią finansinę naštą“.

Atsižvelgiant į šį aiškiai suformuluotą fondo įsteigimo tikslą, fondo ES pridėtinės vertės įvertinimas pirmiausia turėtų būti atliekamas remiantis fondo gebėjimu didinti valstybių narių, ypač patiriančių didesnę naštą nei kitos, pajėgumus įvykdyti savo vaidmenis ir pareigas užtikrinant vienodą, veiksmingą ir efektyvią Europos Sąjungos valstybių narių, taikančių Šengeno acquis, išorės sienų kontrolę.

Turint omeny, kad Šengeno erdvė jau pati savaime kuria ES pridėtinę vertę, Išorės sienų fondas atitinka pagrindinę Šengeno valdymo logiką, pagal kurią ES išorės sienų apsauga yra atskirų valstybių narių pareiga. Todėl nagrinėjamų valstybių narių pajėgumų stiprinimas investuojant ISF išteklius į pačių šių valstybių pastangas kontroliuoti sienas, manoma, yra geriausias būdas veiksmingam ES išorės sienų valdymui užtikrinti, ypač sprendžiant su dideliu migraciniu spaudimu susijusius klausimus.

Sprendimo priėmimo dėl fondo įsteigimo proceso metu teisėkūros institucija sąmoningai nusprendė neįtraukti papildymo (angl. additionality) principo, kaip kad buvo numatyta pirminiame Komisijos siūlomame tekste, į ISF sprendimo 8 straipsnį, kuriame išvardyti pagalbos principai. Todėl priešingai nei struktūrinių fondų atveju, papildymo (angl. additionality) principas nebuvo įtrauktas į ISF koncepciją, ir buvo numatyta šį fondą valdyti laikantis papildomumo (angl. complimentarity), suderinamumo ir atitikties principų.

III

Be finansinio solidarumo skatinimo, itin svarbi finansinė parama valstybėms narėms svarbiausiems prioritetiniams projektams, tokiems kaip SIS II, VIS ir EUROSUR, įgyvendinti parodė, kad fondas turėjo tikrą europinę pridėtinę vertę.

Vis dėlto dėl pradžioje kilusių problemų nustatant rodiklius nacionalinėse programose ir vidurio laikotarpio įvertinimo trūkumų buvo sunku tiksliai įvertinti fondo pasiekimus.

IV

Nebuvo įpareigojimo įtraukti ISF programavimą į nacionalinę sienų kontrolės ir vizų strategiją.

Išorės sienų fondo finansavimo gavėjai yra beveik išimtinai nacionalinės valdžios institucijos, turinčios išimtinę kompetenciją šioje srityje; todėl apskritai buvo nesudėtinga atrinkti Išorės sienų fondo finansavimo gavėjus.

Tačiau kai kurios valstybės narės turi sustiprinti savo viešojo pirkimo procedūras, kad būtų visapusiškai laikomasi patikimo finansų valdymo principo.

V

Kalbant apie Ispaniją ir Graikiją, kai kuriuos fondo valdymo aspektus galima laikyti turinčiais didelių trūkumų, ypač žemą fondo paramos lėšų panaudojimo normą Graikijoje, tačiau taip buvo tik pirmaisiais fondo įgyvendinimo metais ir to pagrindinė priežastis buvo vėlai priimtas fondo kompetencijos teisinis pagrindas ir ilgos viešojo pirkimo procedūros.

Kalbant apie Maltą ir Italiją, Audito Rūmų nustatytus trūkumus galima didžia dalimi paaiškinti fondo naujumu ir atsakingų institucijų patirties stoka.

VI a)

Komisija mano, kad su rodikliais susijusi rekomendacija yra įgyvendinta Vidaus saugumo fondo teisiniame pagrinde, kuriame nustatyti privalomi rodikliai 2014–2020 m. laikotarpiui.

Kalbant apie antrąjį klausimą, Komisija sutinka su rekomendacija ir yra tikra, kad šis klausimas bus išspręstas pateikiant galutinę vertinimo ataskaitą.

VI b)

Komisija sutinka su rekomendacijos pirmąja dalimi (FRONTEX informacija, susijusi su Išorės sienų fondo paramos įgyvendinimu) ir laiko, kad ji yra įgyvendinta Vidaus saugumo fondo reglamento teisiniame pagrinde, taikomame 2014–2020 m. laikotarpiu.

Tačiau Komisija tik iš dalies gali sutikti, kad bendrai finansuojamas turtas turi būti sistemingai registruojamas FRONTEX įrangos rezerve. Registraciją ir FRONTEX naudojimąsi įranga reglamentuoja FRONTEX reglamentai, o ne fondo teisinis pagrindas. Komisija rems ne tik konsulatų renovavimą, pertvarkymą ar įrengimą, bet ir bendrų prašymų išduoti vizą centrus ir kitus konsulinio bendradarbiavimo fondus.

Įranga, įsigyta Vidaus saugumo fondo lėšomis konkretiems sienų ir vizų srities veiksmams, kuri atitiks FRONTEX poreikius, turės būti registruojama FRONTEX įrangos rezerve.

VI c)

Komisija nesutinka, kad Išorės sienų fondo parama turėtų būti teikiama tik su sąlyga, kad yra parengta nacionalinė strategija. Sąlygos Šengeno acquis atžvilgiu yra įdiegtos veiklai remti skirtame Vidaus saugumo fondo teisiniame pagrinde.

VI d)

Komisija sutinka, kad viešojo pirkimo procedūros turėtų būti sustiprintos kai kuriose valstybėse narėse ir šiam klausimui jau skiria ypatingą dėmesį.

Įvadas

11

Kalbant apie didžiąsias valstybes nares, Komisija sutinka, kad dauguma išlaidų gali būti finansuojamos pačių valstybių, tačiau to nepasakysi apie mažąsias valstybes nares, kurios gauna santykinai didelius Išorės sienų fondo asignavimus, galinčius turėti milžinišką sverto poveikį valstybių narių pajėgumui investuoti į šią sritį.

Fondas yra pagrindinė priemonė, kuri konkrečiai demonstruoja valstybių narių finansinio solidarumą Šengeno erdvės išorės sienų valdymo srityje.

Pastabos

26

Komisija pripažįsta, kad net ir turint iš įvairių šaltinių (galutinės ataskaitos, ex post vertinimai) gaunamą dalinę informaciją galima įvertinti kai kuriuos fondo rezultatus, tačiau bendrųjų fondo rezultatų iki šiol nebuvo galima įvertinti. Tai bus padaryta atlikus galutinį ex post vertinimą. Pasitaikė vykdomos stebėsenos ir vertinimo trūkumų keleto valstybių narių pirmosiose metinėse programose, ypač jose stigo SMART rodiklių. Tai susiję su fondo naujumu ir atsakingų institucijų patirties stoka. Po 2012 m. padėtis pagerėjo.

27

Trys iš penkių Audito Rūmų nurodytų projektų (9, 21 ir 22 projektai) visapusiškai prisideda prie Išorės sienų fondo prioritetų įgyvendinimo ir teikia paramą tik tinkamoms finansuoti išlaidoms dengti. Ypač Ispanijos valdžios institucijų patruliavimo laivų pirkimas (9 projektas) išorės jūrų sienų stebėjimui visiškai atitiko fondo finansavimui tinkamas išlaidas, kadangi šie laivai buvo naudojami prie išorės jūrų sienų. Tai, kad šie laivai nebuvo naudojami prie rizikingiausių išorės jūrų sienų, nepadaro šių priemonių netinkamomis finansuoti, be to, jos yra susijusios su Ispanijos valdžios institucijų stebėjimo priemonių valdymu laivyno kontekste.

Komisija žino problemas, susijusias su 60 dalyje minimu projektu, ir baigiant įgyvendinti metinę programą netinkamos finansuoti išlaidos bus išskaitytos iš tinkamų finansuoti išlaidų.

28

Kalbant apie rodiklių naudojimą valstybėse narėse, padėtis labai pagerėjo palyginus su 2011 m. metine programa. Pradinės problemos buvo dėl valstybių narių patirties stokos ir dėl to, kad joms buvo sunku nustatyti išmatuojamus rodiklius programavimo etapu nepaisant to, kad Komisija pateikė pradines gaires.

29

Bendra Išorės sienų fondo lėšų panaudojimo norma yra patenkinama nepaisant to, kad tai buvo naujas fondas. Kalbant apie Graikiją, pirmosios metinės programos rodo gana žemą lėšų panaudojimo normą dėl ribotų administravimo gebėjimų ir ilgai trunkančių viešojo pirkimo procedūrų, tačiau nuo to laiko šie klausimai buvo sprendžiami padedant Komisijai, siekiant, inter alia, padidinti ES fondų panaudojimo normą; tikimasi, kad šios pastangos duos teigiamų įgyvendinimo veiklos, vykdomos nuo 2011 m., rezultatų.

30

Išorės sienų fondas atitinka pagrindinę Šengeno valdymo logiką, pagal kurią ES išorės sienų apsauga yra atskirų valstybių narių pareiga. Todėl nagrinėjamų valstybių narių pajėgumų stiprinimas investuojant Išorės sienų fondo išteklius į pačių šių valstybių pastangas kontroliuoti sienas, manoma, yra geriausias būdas veiksmingam ES išorės sienų valdymui užtikrinti, ypač sprendžiant su dideliu migraciniu spaudimu susijusius klausimus.

Fondas taip pat skatino ir rėmė papildomų pajėgumų sukūrimą vykdant valstybių narių bendradarbiavimą, tačiau šis aspektas yra laikomas šalutiniu elementu.

31 a)

Žr. atsakymus į 32–34 dalių pastabas. Valstybės narės savo programas daugiausia grindė specialiaisiais prioritetais, ir taip darė net ir tos valstybės narės, kurioms nebuvo būtina didinti bendro finansavimo dalies (Sanglaudos fondo šalys).

31 c)

Išorės sienų fondo paramos ekstremaliųjų situacijų atvejais mechanizmas pagal Bendrijos veiksmus buvo iš esmės veiksmingas, atsižvelgiant į konkrečias situacijas ir aplinkybes, kai buvo suaktyvinti veiksmai ekstremaliųjų situacijų atvejais. Deramas finansavimas buvo skiriamas reaguojant į kai kurias svarbias ekstremaliąsias situacijas ir veiksmingai remiant ypatingą spaudimą patiriančių valstybių narių, pavyzdžiui Italijos ir Graikijos, projektus, padėjęs pagerinti padėtį vietose.

Tačiau Komisija sutinka su Audito Rūmų pastaba dėl Išorės sienų fondo konkrečių veiksmų koncepcijos.

31 d)

Pirmaisiais fondo įgyvendinimo metais kai kurie Išorės sienų fondo finansuojami projektai bet kuriuo atveju būtų buvę finansuojami nacionalinių fondų. Atsižvelgiant į tai, kad tai buvo šios srities fondų pirmoji karta, to išvengti buvo beveik neįmanoma norint neprarasti pirmųjų metų asignavimų. Vadovaujantis pasidalijamojo valdymo principais, išlaidų tinkamumas finansuoti vertinamas baigiant įgyvendinti programą (o ne programavimo etapu). Be to, Komisija atlieka auditus, kuriais remiantis, prireikus, finansavimas koreguojamas.

32

Komisijos parengtos Išorės sienų fondo strateginės gairės sukūrė pagrindą, užtikrinantį, kad fondas būtų programuojamas ir vėliau įgyvendinamas pagal atitinkamą ES politiką ir remiantis penkiais fondo prioritetais.

Net jei specialieji prioritetai ir nesuteikė papildomos finansinės paskatos Sanglaudos fondo šalims, pavyzdžiui, Maltai ir Ispanijai, valstybės narės plačiai rėmėsi specialiaisiais prioritetais planuodamos savo programas: programoms buvo numatyta skirti beveik 720 milijonų EUR, o tai sudarė 45 % bendrų Išorės sienų fondo asignavimų visoms valstybėms narėms 2007–2013 m. laikotarpiu.

33

Kai kuriuos specialiųjų prioritetų elementus / reikalavimus galima aiškinti įvairiai; tačiau daugumai specialiųjų prioritetų (9 iš 12) keliami reikalavimai buvo aiškūs, ir valstybės narės galėjo juos veiksmingai taikyti programų sudarymo procese.

Kalbant apie Išorės sienų fondo programų perorientavimą į keletą pagrindinių strateginių prioritetų (VIS, SIS II, EUROSUR, konsulinis bendradarbiavimas, moderniausia įranga), nors dar reikia išanalizuoti atitinkamas ataskaitas, sėkmingai pradėti įgyvendinti VIS, SIS II ir EUROSUR projektai visose valstybėse narėse parodė, kad prie to prisidėjo ir Išorės sienų fondas.

34

Kaip nurodyta atsakyme į 32 dalies pastabas, Komisija stebi, kokiu mastu taikomi specialieji prioritetai, peržiūrėdama pagal specialiuosius prioritetus finansuojamą konkrečią veiklą, kuri sudaro bendro darbo, susijusio su užbaigimo paketais pagal kiekvieną atskirą metinę programą, dalį; taip pat tai sudaro dalį bendros, su nacionalinėmis programomis susijusios Komisijos vykdomos stebėsenos veiklos (įskaitant stebėsenos misijas).

1 langelis

Išorės sienų fondo indėlis į SIS II ir VIS sistemas. Kaip nurodyta atsakyme į 33–34 dalių pastabas, Komisija vykdė specialiųjų prioritetų panaudojimo stebėseną, kuri sudaro valstybių narių įgyvendinamų metinių programų stebėsenos dalį, programų projektų analizės, jų įgyvendinimo ir užbaigimo etapais.

Sėkminga VIS ir SIS II programų įgyvendinimo pradžia visose valstybėse narėse rodo, kad fondas turėjo lemiamos reikšmės šių dviejų stambių IT projektų įgyvendinimui. Nepaisant sudėtingų abiejų sistemų kūrimo ir įgyvendinimo pradžios sąlygų, Išorės sienų fondo suteiktas lankstumas (ypač pasinaudojus peržiūrų galimybe) leido sklandžiai finansuoti SIS II ir VIS.

36

Valstybių narių iniciatyvos liko ribotos, ir valstybės narės pirmenybę teikė savo Vizų skyrių renovacijos ir modernizavimo finansavimui pagal savo metines programas, kad būtų tenkinami Vizų kodekso ir VIS reglamento reikalavimai, o tai taip pat labai svarbu norint užtikrinti tinkamą išorės sienų valdymą.

Priežastys, dėl kurių fondo poveikis konsulinio bendradarbiavimo projektų plėtojimui buvo ribotas, išnagrinėtos ir pamokos būsimam programavimo laikotarpiui išmoktos. Svarbiausia, konsulinio bendradarbiavimo sritis išplėsta kitomis konsulinio bendradarbiavimo formomis (paslaugų teikimas bendroje vietoje, atstovavimas arba užsakomųjų paslaugų teikimas) nei Vizų kodekse numatyti bendri prašymų išduoti vizą centrai, suteikiant valstybėms narėms daugiau galimybių. Dabar tai atspindėta Vidaus saugumo fondo (Sienos ir Vizos – specialieji veiksmai) teisiniame pagrinde 2014–2020 m. laikotarpiui.

37

Išorės sienų fondas buvo sumanytas ne tiesiogiai remti „FRONTEX koordinuojamas operacijas“, o valstybių narių pastangoms valdyti Europos Sąjungos išorės sienas, ypač tas, kurios patiria didžiausią migracinį spaudimą, remti. Bendros operacijos finansuojamos iš nuosavo FRONTEX biudžeto. Nepaisant to, Komisija pasiūlė 3 (1) specialųjį prioritetą siekiant stiprinti valstybių narių gebėjimus dalyvauti FRONTEX koordinuojamame operatyviniame bendradarbiavime ir (arba) prisidėti prie šio bendradarbiavimo. Pagal šį specialųjį prioritetą valstybių narių 2007–2013 m. metinėse programose buvo numatyta skirti beveik 30 milijonų EUR (beveik 2 % visų Išorės sienų fondo asignavimų valstybėms narėms).

38

Ne visa valstybių narių įranga, įsigyta su Išorės sienų fondo parama, bus sistemingai naudojama FRONTEX savo bendroms operacijoms. Be to, registraciją FRONTEX įrangos rezerve ir FRONTEX naudojimąsi įranga reglamentuoja FRONTEX steigimo reglamentai, todėl klausimai, susiję su techninių priemonių prieinamumu, gali būti sprendžiami tik FRONTEX reglamento kontekste.

Tai paaiškina, kodėl teisės aktų leidėjai nenustatė šios sąlygos sprendime dėl Išorės sienų fondo. Įpareigojimas registruoti įrangą FRONTEX įrangos rezerve buvo įdiegtas 2014–2020 m. Vidaus saugumo fonde – Sienos ir vizos, tačiau tik tai įrangai, kuri įsigyta specialiomis lėšomis, skirtomis FRONTEX bendroms operacijoms būtinai įrangai, ir tai yra geriausias būdas nustatyti pusiausvyrą tarp valstybių narių įpareigojimų ir FRONTEX aprūpinimo atitinkama įranga bendroms operacijoms vykdyti.

39

Kaip numatyta Sprendimo dėl Išorės sienų fondo įsteigimo 53 straipsnio 3 dalyje, Komisija patvirtintas metinės programos įgyvendinimo galutines ataskaitas perduoda Agentūrai. Informacija buvo perduota FRONTEX kiek pavėluotai, kadangi dauguma 2007–2010 m. metinių programų buvo baigtos 2012–2013 m.

Tačiau tai netrukdė FRONTEX planuoti ir vykdyti operacijų, kadangi FRONTEX metinis veiklos planavimas grindžiamas valstybių narių teikiama informacija dvišalių metinių derybų metu, o techninių priemonių prieinamumo požiūriu – remiamasi informacija, gaunama iš FRONTEX techninės įrangos rezervo.

40

Siekdama paspartinti keitimąsi informacija su FRONTEX, 2014 m. Komisija sukūrė CIRCABC elektroninę platformą būtinai informacijai sisteminti bei perduoti, kurioje būtų nuolat saugomi Išorės sienų fondo dokumentai, kuriais galėtų lengvai naudotis įvairios FRONTEX tarnybos / padaliniai.

Ši platforma užtikrins visapusišką prieigą prie Išorės sienų fondo galutinių ataskaitų ir kitos svarbios informacijos, susijusios su Išorės sienų fondo finansavimo veikla, ypač su vykdomomis Išorės sienų fondo metinėmis programomis ir projektais, finansuojamais pagal Išorės sienų fondo Bendrijos ir Specialiuosius veiksmus.

Komisija ne tik padarė Išorės sienų fondo dokumentus prieinamus, bet ir pasiūlė teikti labiau tikslinę informaciją, – visų pirma bus teikiama informacija apie kiekvienos valstybės narės Išorės sienų fondo 2007–2013 m. metines programas. Be to, prireikus, galėtų būti padaryta prieinama ir teminė informacija (t. y., apie mokymus, EUROSUR).

Komisija teiks FRONTEX informaciją apie priemones, kurios turi būti finansuojamos taikant pasidalijamąjį ir centralizuotą valdymą. Kad keitimasis informacija būtų veiksmingas, FRONTEX taip pat turės dalytis su Komisija informacija, gauta per savo dvišales ar kitokias derybas su valstybėmis narėmis, ir to Komisija jau yra ne kartą prašiusi.

41

Konkretūs veiksmai buvo įtraukti derybų dėl teisinio pagrindo metu, o Komisijos pirminiame pasiūlyme jų nebuvo numatyta. Patirtis parodė, kad konkrečių veiksmų įgyvendinimo teisinis pagrindas turėjo keletą trūkumų, kurie, kaip paaiškėjo, trukdė šiuos veiksmus sklandžiai įgyvendinti: tai su konkrečiais veiksmais susijusių geografinių vietovių nustatymo proceso sudėtingumas (greitai kintanti rizika, į kurią nebuvo galima nedelsiant atsižvelgti) ir trumpas įgyvendinimo laikotarpis.

Todėl Komisija gali sutikti su teiginiu, kad konkretūs veiksmai nebuvo iš pat pradžių gerai sumanyti.

Kai kurių valstybių narių, patiriančių didelį migracinį spaudimą, atveju buvo visapusiškai pasinaudota galimybe finansuoti veiksmus ekstremaliųjų situacijų atvejais pagal Bendrijos veiksmų projektus ir galimybe peržiūrėti metines programas, siekiant spręsti skubias situacijas. Tai vargu ar galima kritikuoti ES pridėtinės vertės požiūriu, kadangi veiksmai, kurie buvo finansuoti, buvo vykdomi visos Šengeno erdvės labui tose išorės sienų dalyse, kuriose dėl didelio migracinio spaudimo buvo iškilęs pavojus jų saugumo lygiui. Būtina pabrėžti, kad netiesioginį migracijos krizės poveikį patyrusios valstybės narės taip pat prisidėjo prie papildomų lėšų skyrimo pagal finansavimą ekstremaliųjų situacijų atvejais, norėdamos padėti pasienio valstybėms narėms, pavyzdžiui, Italijai ir Graikijai.

42

Net jei veiksmų ekstremaliųjų situacijų atvejais pagal Bendrijos veiksmus teisinis pagrindas ir nebuvo idealus, veiksmų pagal šį mechanizmą finansavimas visada buvo teisėtas ir atitiko ekstremaliąją / krizinę situaciją. Pamokos, išmoktos 2007–2013 m. laikotarpiu, buvo panaudotos steigiant 2014–2020 m. Vidaus saugumo fondą.

Tai, kad paraiškoje subsidijai gauti trūko kai kurios informacijos, automatiškai nereiškia, kad veiksmai buvo prastai valdomi. Veiksmai turi būti vertinami atsižvelgiant į aplinkybių, kuriomis šie veiksmai valdomi, nenuspėjamumą, ir dėl šios priežasties jie skiriasi nuo įprastų Bendrijos veiksmų, ypač išsamios ex-ante informacijos, kurią reikia pateikti apie laukiamus finansuojamų veiksmų rezultatus, požiūriu.

4 langelis. 1 atvejis

SIS II sistemos plėtojimo veiklos baigiamųjų etapų finansavimas kai kurioms šalims prilygo ekstremaliosios situacijos atvejui, kadangi, jei viena kuri nors valstybė nebūtų atlikusi arba vėluotų atlikti SIS II sistemos veikimo bandymų, numatytų atlikti 2011 m. antroje pusėje, vėluotų visas projekto įgyvendinimas.

Todėl finansinė parama toms valstybėms narėms, kurios bandymus galėjo baigti 2011 m. tik gavusios finansinę paramą, priskirtina prie veiksmų, kurių imamasi ekstremalių situacijų atveju pagal Išorės sienų fondo teisinio pagrindo 7 straipsnio c punktą.

Dėl šios priežasties 2011 m. Komisija įdėjo daug pastangų siekdama sumažinti riziką, kad valstybės narės gali atsilikti nuo SIS II sistemos grafiko neturėdamos pakankamai išteklių nacionalinių SIS II sistemos sudedamųjų dalių plėtojimui ir bandymams užbaigti. Komisija paragino nacionalinės valdžios institucijas skiriant savo turimus Išorės sienų fondo asignavimus teikti didesnę pirmenybę SIS II sistemai. Ji taip pat paskelbė kvietimą pareikšti susidomėjimą veiksmais ekstremaliųjų situacijų atvejais pagal Išorės sienų fondo Bendrijos veiksmų dalį, pagal kurią aštuonioms valstybėms narėms, kurioms labiausiai trūko papildomų išteklių (tai šalys, gaunančios labai nedidelius Išorės sienų fondo asignavimus, ir (arba) kurios Išorės sienų fondo išteklius panaudojo kitiems svarbiems prioritetams išorės sienų srityje), buvo papildomai skirti 7,5 milijono eurų.

4 langelis. 2 atvejis

Projekto tikslas buvo „užtikrinti migrantų, atvykusių prie pietinės Italijos pakrančių 2011 m. vasarą, pervežimą oro, sausumos arba jūros transportu.“ SHIFTS projekto pateikimo metu dar nebuvo galima nuspėti kritinės padėties tokiose šalyse kaip Libija padarinių, ir todėl nebuvo galima turėti aiškios vizijos, kiek tiksliai atvyks į Italiją migrantų ir prieglobsčio prašytojų dėl tolesnių įvykių. Be to, buvo neįmanoma nuspėti, kiek būtų galima parengti papildomų vietų priėmimo įstaigose žemyninėje dalyje, kur ir koks galėtų būti migrantų skaičius. Tokio pobūdžio veiksmais ekstremaliųjų situacijų atvejais pasiekta pažanga galėtų būti vertinama tik ex post pagrindu, kadangi sunku nustatyti rodiklius, kai įvykiai yra nenuspėjami, o operacijų sąlygos reikalauja didelių pastangų. Kitas audituotas projektas susijęs su transporto priemonių pirkimu patruliavimo tikslais. Migrantų pervežimas buvo nepagrindinis tikslas. Todėl Komisija mano, kad skirtingai nuo SHIFTS projekto, pervežtų migrantų skaičius buvo netinkamas veiksmų vertinimo rodiklis.

43

Pasimokyta iš problemų, su kuriomis susidūrėme įgyvendinami konkrečius veiksmus, ir šio mechanizmo neliks Vidaus saugumo fonde, skirtame 2014–2020 m. laikotarpiui.

Kai kurie veiksmai pagal 2008–2010 m. programas buvo įgyvendinti ne pasienio zonose, nurodytose kvietimuose teikti pasiūlymus. Tačiau pirmojo projekto atveju naudos gavėjas aiškiai paprašė leisti nesilaikyti kvietime teikti pasiūlymus nurodytos teritorinės taikymo srities ir Komisija su tuo sutiko, kadangi tai tiesiogiai siejosi su priemonėmis, skirtomis padėčiai susijusiose pasienio zonose spręsti (žr. toliau pateiktą atsakymą į 5 langelio pastabas). Antrojo projekto atveju, kaip nurodo Audito Rūmai (žr. 5 langelio 3 dalį), Komisija ėmėsi būtinų priemonių susigrąžinti sumoms, kurios buvo sumokėtus už automobilius, kurie buvo naudojami ne pasienio zonoje, nurodytoje kvietime teikti pasiūlymus.

5 langelis. 2009 m. konkretūs veiksmai

Nors 2009 m. konkrečių veiksmų projekto kvietime teikti pasiūlymus buvo nurodyta, kad teritorinė taikymo sritis yra Italijos jūrų siena, projekto įgyvendinimo metu naudos gavėjas oficialiai paprašė išplėsti geografinę projekto taikymo sritį, kad ši apimtų zonas, patiriančias Arabų pavasario sukeltą ekstremalų migracinį spaudimą, būtent Tapatybės nustatymo ir išsiuntimo centrų (C.I.E), į kuriuos buvo pervežami migrantai, zonas. Šis projektas apėmė 2011 m. kovo–rugpjūčio mėn. laikotarpį, kurio metu po Tuniso ir Libijos revoliucijų migrantų srautai iš Tuniso pasiekė aukščiausią tašką. Savo prašyme padaryti pakeitimą Italijos valdžios institucijos konkrečiai paminėjo būtinumą palengvinti pietinėms zonoms tenkančią naštą (Italijos sieną pasiekė apie 40 000 tūkstančių migrantų) pervežant migrantus į kitus apgyvendinimo centrus visoje nacionalinėje teritorijoje ir užtikrinti aplink šiuos centrus deramą saugumą panaudojant didesnį transporto priemonių skaičių. Atsižvelgiant į masinį migrantų antplūdį į kvietime nurodytą zoną, buvo būtina migrantus perkelti į kitas vietas, kur jie galėtų būti deramai patikrinti siekiant sumažinti projekto reikalavimus atitinkančiose zonose esančių infrastruktūrų apkrovą. Todėl Komisijos sutikimas išplėsti teritorinę taikymo apimtį neprieštaravo fondų tikslams ir nenukrypo nuo šiame kvietime minimos geografinės srities, nes padėtis šiose zonose priklausė nuo veiksmų kitose zonose. Todėl įvertinusi galutinį prašymą atlyginti išlaidas, Komisija nuosekliai laikėsi nuomonės, kad išlaidos, susijusios su veiksmais, vykdytais ne pietinės jūrų sienos zonose, yra tinkamos finansuoti ir priimtinos.

5 langelis. 2010 m. konkretūs veiksmai

Šio projekto kontekste, automobilių, naudojamų ne FRONTEX rizikos analizės ataskaitoje nurodytose zonose, finansavimas buvo nepateisinamas. Todėl Komisija atmetė automobilių, kurie buvo naudojami netinkamose finansuoti zonose, pirkimo išlaidas.

45

Kalbant apie 2007 m. ir 2008 m. metines programas, būtina pabrėžti, kad dėl vėlai priimto Išorės sienų fondo teisinio pagrindo ir dėl šios priežasties vėlai priimtų Išorės sienų fondo daugiamečių programų ir 2007 m. bei 2008 m. metinių programų, daugeliui valstybių narių nieko kito neliko, kaip įtraukti jau nuspręstus veiksmus į pirmąsias metines programas. Jeigu pirmosios metinės programos būtų įgyvendinamos tikrai nepakankamai, Komisija ir valstybės narės būtų kritikuojamos, kad nepasinaudojo Išorės sienų fondo teikiamomis galimybėmis, ir tai taip pat būtų pakenkę Išorės sienų fondo reputacijai ir sutrukdė pradėti jo įgyvendinimą. Be to, jei valstybės narės būtų laukusios kol galės pradėti viešųjų pirkimų procedūrą įrangai įsigyti, būtų prarastos 2007 m. ir 2008 m. metinėms programoms numatytos lėšos, kaip daugeliu atvejų nutiko Graikijai.

46

Nacionalinės valdžios institucijos paprastai savo išteklius skiria tinkamiems projektams šioje strategiškai svarbioje srityje, todėl šie projektai duoda Europos pridėtinę vertę, nes investicijos tarnauja valstybių narių, priklausančių Šengeno zonai, interesams.

Išorės sienų fondo finansuojamų išlaidų pobūdis nebūtinai reiškia mažesnę atitinkamų projektų pridėtinę vertę. Graikijos ir Italijos finansuojami veiksmai buvo susiję su parama papildomų priežiūros pajėgumų panaudojimui, šiuo atveju nebuvo finansuojamos išlaidos, įprastos nekrizinėmis ir neekstreamaliomis aplinkybėmis.

Išorės sienų fondas pirmaisiais metais (2007–2010 m.) daugiausia dėmesio skyrė ilgalaikiam valstybės narės pajėgumų stiprinimo tikslui. Vėliau reikėjo prisitaikyti prie ekstremalios situacijos, susidariusios dėl politinių neramumų pietiniame Viduržemio jūros regione, sukelto spaudimo ir efektyviai reaguoti sustiprinant Išorės sienų fondo veiklos matmenį. Todėl Komisija nusprendė remti tam tikrus projektus, kuriais siekta sustiprinti priežiūros pajėgumus, susijusius su ekstremalia situacija Italijoje ir Graikijoje.

Dėl minėtų aplinkybių Komisija mano, kad Išorės sienų fondas ES pridėtinę vertę sukuria ir teikdamas pagalbą dėl padidėjusio migracinio spaudimo krizinėje situacijoje atsidūrusiai valstybei narei.

47

Faktas, kad nacionalinės valdymo ir kontrolės sistemos nepastebi, kad išlaidos neatitinka reikalavimų, nebūtinai reiškia, kad šias išlaidas apmoka nacionalinis fondas. Komisijai nustačius nacionalinių valdymo ir kontrolės sistemų trūkumų gali būti atliekamos finansinės pataisos.

6 langelis. Neatliktas poreikių vertinimas ir netinkamos finansuoti išlaidos

355 transporto priemonių įsigijimas buvo visiškai pagrįstas dėl didžiulių migrantų, bandžiusių patekti į Italijos teritoriją po 2011 m. Arabų pavasario, srautų (nustatyta, kad į Italiją patekti mėgino 62 692 žmonės, palyginti su 9 573 – 2009 m. ir 4 406 – 2010 m.). Šių automobilių reikėjo ne tik patruliuoti pakrantėje, bet ir užkirsti kelią tolesniam migrantų judėjimui iš pakrantės regionų į vidaus regionus ir vykdyti visas užduotis, susijusias su sulaikytų trečiųjų šalių piliečių gabenimu į sulaikymo centrus, teismus ir kt. Be abejo, šios užduotys buvo tokios, kad automobiliai nebuvo naudojami išimtinai tik išorės sienų reikalams, tačiau toks jų panaudojimas buvo visiškai pateisinamas atsižvelgiant į ekstremalią situaciją, kai neteisėtų migrantų, ką tik kirtusių išorės sienas, sulaikymas buvo ne eilinės teisėsaugos operacijos, bet sienų ir migracijos valdymo veiksmas.

Kadangi Arabų pavasaris buvo visiškai nenuspėjamas procesas, Italijos valdžios institucijos negalėjo įvertinti, kiek tikrai automobilių reikės norint atlaikyti staigų neteisėtų migrantų antplūdį 2011 m.

48

Kadangi programoms priimti laiko nebuvo daug, kai kurios iš jų neturėjo SMART rodiklių. Išorės sienų fondas valstybių narių teisiškai neįpareigojo parengti nacionalines strategijas paramai iš Išorės sienų fondo gauti. Vienos valstybės narės atveju naudos gavėjų atranka galėjo būti geriau pagrįsta dokumentais, tačiau tai neturėjo poveikio Išorės sienų fondo efektyvumui. Komisija žino apie riziką, susijusią su viešaisiais pirkimais, ir, prireikus, atlieka finansines pataisas.

49

Išorės sienų fondo teisinis pagrindas neapima prievolių ir reikalavimų, apie kuriuos kalba Audito Rūmai. Trečioji Šengeno katalogo versija nėra privalomas dokumentas, kuris būtų įpareigojęs valstybes nares, norinčias gauti Išorės sienų fondo paramą, parengti nacionalinę išorės sienų kontrolės strategiją.

50

Savo daugiametę programą ir savo metines programas rengia pačios valstybės narės. Daugiametes programas sudaro trys dalys (padėtis valstybėje narėje, poreikių analizė ir strategija tikslams pasiekti), kurios daugeliu atveju leisdavo Komisijai suprasti valstybių narių padėtį, poreikius ir strategiją, net jeigu šalių parengtų dokumentų kokybė ir skirdavosi. Pažymėtina, kad pastaraisiais metais FRONTEX parengė bendrosios integruotos rizikos analizės modelį (angl. CIRAM), tačiau tuo metu, kai buvo ruošiamos daugiametės programos, jo dar nebuvo. Be to, kadangi situacija, susijusi su sienų valdymu, laikui bėgant gali keistis dėl kintančių migracijos maršrutų, šį požiūrį reikia pritaikyti prie realių sąlygų – būtent todėl, programavimo laikotarpiu atsiradus naujų poreikių ir pasikeitus prioritetams, ir buvo keičiamos daugiametės programos ir metinės programos. Priimant metines programas Komisija kartu su kitu už ES fondų valdymą atsakingu departamentu visada patikrindavo papildomumą (angl. complementarity) ir didelių papildomumo problemų nustatyta nebuvo.

51

Vidaus reikalų generalinis direktoratas konsultavosi su kitais Komisijos departamentais dėl metinių programų turinio, tuo sušvelnindamas riziką, kad parama bus skirta tiems patiems veiksmams finansuoti. Komisija nežino atvejų, kad tas pats projektas gautų dvigubą finansavimą iš dviejų ES finansinių priemonių.

53

Rengdamos pirmąsias metines programas dauguma atsakingų institucijų neturėjo ES fondų valdymo patirties. Tapo aišku, kad atsakingoms institucijoms sudėtinga reikalauti iš naudos gavėjų, kad jie įsipareigotų siekti išmatuojamų tikslų tokioje veiklos srityje, kurioje saugos ir visuomenės saugumo sumetimais atskaitomybė nėra tokia išplėtota.

54

Nors Komisija kiekvienai valstybei narei sakė, kad būtini išmatuojami rodikliai (bent jau išteklių rodikliai), ji netrukdė priimti pirmųjų metinių programų vien todėl, kad kai kuriems veiksmams išmatuojami rodikliai ir nebuvo nustatyti, nes tai būtų neproporcinga ir vis tiek nebūtų iš esmės pagerinę kartu priimtų pirmųjų metinių programų (2007 m. ir 2008 m.) rodiklių. Vis dėlto metinių programų priėmimo proceso metu buvo pastebėta pažanga – nuo 2012 m. valstybių narių metinėse programose atsirado rodiklių. Pavyzdžiui, pirmosiose Ispanijos metinėse programose buvo labai mažai kiekybinių rodiklių, tačiau 2012 m. ir 2013 m. metinėse programose jau buvo kiekybiškai apibrėžta daug rezultato ir poveikio rodiklių, parodančių išmatuojamus tikslus.

55

Kitą programavimo laikotarpį valstybės narės privalės pranešti apie bendrus rodiklius. Be to, konkrečioms programoms skirti rodikliai bus nustatomi atsižvelgiant į nacionalinių programų specifiką. Informavimas apie rodiklius vyks per Komisijos sukurtą IT sistemą.

56

2007–2013 m. laikotarpiu metinės programos buvo neproporcinga administracinė našta valstybėms narėms ir Komisijai. Vis dėlto tai buvo sąmoningas Komisijos pasirinkimas, kadangi taip ji galėjo greitai reaguoti į besikeičiančią padėtį prie išorės sienų ir užtikrinti geresnę veiksmų tinkamumo kontrolę, neišvengiama rizika laikant tai, kad Išorės sienų fondas buvo visiškai nauja priemonė, o atsakingos valdžios institucijos neturėjo patirties.

57

2007–2013 m. programavimo laikotarpiu valstybės narės sukaupė patirtį, kuri 2014–2020 m. laikotarpiu leidžia pereiti prie daugiamečių programų valdymo sistemos. Kaip nurodė Audito Rūmai, rengiant tokias programas bus lengviau įsigyti didelės ir sudėtingos įrangos, kurios pirkimo procesas gali būti labai ilgas.

58

Atsižvelgiant į Išorės sienų fondo naudos gavėjų (už sienų valdymą ir vizų išdavimą atsakingų viešųjų įstaigų) specifinį pobūdį ir į tai, kad kiekvienoje valstybėje narėje jų yra palyginti nedaug, daugelyje valstybių narių tenka centralizuoti tinkamų projektų atranką. Tačiau tuo pat metu šis procesas buvo vykdomas arba tvirtinamas aukštu politiniu lygmeniu, o tai garantavo, kad Išorės sienų fondo lėšos bus skiriamos svarbiausiems valstybės narės prioritetams ir poreikiams.

59

Išorės sienų fondo lėšos paskirstomos įvairiems už išorės sienų valdymą atsakingiems viešiesiems subjektams.

Dėl dalyvavimo konkrečių veiksmų programose ir priemonių ekstremaliųjų situacijų atvejais kiekviena valdžios institucija galėjo tiesiogiai prašyti finansavimo, neįtraukiant į šį procesą atsakingos institucijos. Tai, kad šių priemonių įgyvendinimo procese nedalyvavo kitos Italijos valdžios institucijos, išskyrus instituciją, kuri instituciniais ryšiais susijusi su atsakinga institucija, neturėtų būti traktuojama kaip faktas, jog kitos institucijos buvo neįtrauktos arba atskirtos – tiesiog valdant išorės sienas Vidaus reikalų ministerijai (bendradarbiaujant su kitais viešaisiais subjektais, tokiais kaip Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto ir Užsienio reikalų ministerija) tenka svarbus institucinis vaidmuo.

60

Komisijai įvertinus atitinkamą galutinę įgyvendinimo ataskaitą, buvo nustatyta, kad šis konkretus projektas pažeidė pagrindinius Išorės sienų fondo principus. Todėl atitinkamos sumos bus išskaičiuotos iš Išorės sienų fondo metinės programos galutinės mokėjimo sumos.

Abiem Komisijos dalyvavimo Išorės sienų fondo įgyvendinimo etapais – priimant nacionalines programas ir jas užbaigiant – Komisija ypatingą dėmesį skiria tam, kad valstybių narių įgyvendinami Išorės sienų fondo projektai atitiktų ES teisės aktų nuostatas, įskaitant ir pagarbą pagrindinėms teisėms.

61

Patruliuojant naudojamų šunų įsigijimui iš pradžių buvo taikoma ta pati pirkimo procedūra kaip ir patruliavimo automobilių atveju. Graikijai supratus, kad abiejų komponentų (šunų ir automobilių) įsigyti kartu neįmanoma, buvo nupirkti automobiliai, o šunų pirkimas buvo atidėtas.

62

Išlygą viešajam pirkimui gynybos ir saugumo srityje pagrįsta taikyti, jeigu įvykdomos pirkimo teisinio pagrindo nustatytos šios galimybės naudojimo sąlygos.

Komisija nuolat aiškiai primindavo valstybėms narėms, kad būtina atitikti atitinkamo teisinio pagrindo nuostatas ir dokumentais tinkamai pagrįsti savo argumentus, kodėl naudos gavėjai taikė derybų procedūrą, o ne atvirą arba ribotą konkursą. Jeigu užbaigiant metines programas Komisija nustato, jog pirkimo procedūros neatitinka reikalavimų arba dokumentais visiškai nepagrindžiama arba nepakankamai pagrindžiama, kodėl pasirinkta tam tikra procedūra (tai gali byloti apie sisteminius valdymo ir kontrolės sistemos trūkumus), Komisija taip pat atlieka konkrečių projektų pataisas arba, kai tinkama, daro vienodo dydžio finansines pataisas. Šios finansinės pataisos apskaičiuojamos taikant tas pačias taisykles, kaip ir struktūrinių fondų atveju. Be to, ex post audito strategija papildys šias pastangas sumažinti riziką, kad deklaruotose išlaidose gali likti programos užbaigimo metu nepastebėtų likutinių klaidų.

63

Užbaigiant programas ir atliekant ex post auditą Komisija nuolat įsitikina, ar tokio trūkumo nėra. Nustačius pirkimo procedūrų pažeidimus atliekamos finansinės pataisos.

64

Komisija nuolat atkreipia atsakingų institucijų dėmesį į būtinybę tikrinti pirkimo procedūrų, susijusių su sutartimis, kurių išlaidos deklaruojamos Išorės sienų fondui, teisėtumą. Tokius patikrinimus atsakingos institucijos turėtų atlikti vykdydamos valdymo patikrinimus. Atsakingos institucijos vis geriau supranta, kaip svarbu užtikrinti, kad pasirinkę ne tokias skaidrias procedūras naudos gavėjai, teikdami patvirtinamuosius dokumentus kartu su savo prašymu atlyginti patirtas išlaidas pateiktų reikiamus gerai dokumentais pagrįstus pagrindimus ir pagrindžiamuosius argumentus. Be to, audito institucija, vykdydama audito darbą, taip pat tikrina, ar teisingai taikomos viešojo pirkimo procedūros.

65

Kai pirkimo procedūros nepakankamai patikrinamos ir (arba) naudojamos netinkamos pirkimo procedūros, yra kainos neatitinkančios vertės pavojus, todėl Komisija ypatingą dėmesį skiria šiam klausimui ir prireikus atlieka finansines pataisas.

66

Dėl SMART rodiklių stygiaus Komisija pripažįsta, kad nepaisant jos nurodymų valstybėms narėms, dėl 53 ir 54 dalyse išdėstytų priežasčių buvo tikrai sunku gauti patikimus rezultato ir poveikio rodiklius. Tai taip pat paaiškina, kodėl 2007–2010 m. vertinimui buvo neįmanoma realiai pasinaudoti valstybių narių pateikta informacija apie rodiklius, įtrauktus į pirmąsias metines programas, ir kad vertinimą reikėjo atlikti remiantis specialiu klausimynu, kuris vertinimo tikslais buvo išsiųstas valstybėms narėms.

67

Atsakingos institucijos ne visada pakankamai laikėsi įsipareigojimų vykdyti stebėseną. Vis dėlto Komisija pastebėjo, kad nuo 2010 m. padėtis daugumoje valstybių narių pagerėjo. Situaciją vis dėlto sušvelnina faktas, kad dauguma Išorės sienų fondo naudos gavėjų yra dideli viešieji subjektai, kuriuos prieš skiriant valstybės biudžeto (Finansų ministerijos) išmokas turi patikrinti finansų ministerijos (atliekamas patikrinimas, ar buvo patiekta įranga, įvykdyti užsakymai ir kt.).

68

Dauguma valstybių narių rengia stebėsenos vizitus (vietoje), nors situacija įvairiose valstybėse narėse ir yra skirtinga. Italijos atveju šie patikrinimai vietoje, nors ir vykdyti ex post, apėmė 50 proc. 2007–2012 m. skirtų lėšų. Ispanijos atveju stebėsenos vizitai nuolat rengiami nuo 2010 m.

69

Išorės sienų fondo įgyvendinimo taisyklių pagrindiniame teisės akte nebuvo nustatytas privalomas reikalavimas sukurti IT sistemą rodikliams registruoti. Vis dėlto savo stebėsenos vizitų metu Komisija ragino valstybes nares sukurti kompiuterizuotą sistemą duomenimis apie projektus registruoti ir skatino keistis geriausia patirtimi šioje srityje. Pavyzdžiui, 2012 m. gegužės 11 d. SOLID komiteto posėdyje valstybė narė pristatė geriausios patirties šioje srityje (elektroninio fondų valdymo) pavyzdį kitoms valstybėms narėms.

70

Nors kai kuriais atvejais iš tam tikrų valstybių narių gautose ataskaitose pateikta nepakankamai informacijos, visų pirma kiekybinių duomenų apie projekto rezultatus ir išdirbį, tokią situaciją sušvelnina tai, jog papildomai kreipiamasi į naudos gavėją, kol gaunama patenkinama informacija. Sprendžiant šią problemą buvo pakeisti paraiškų ir galutinių ataskaitų šablonai Bendrijos veiksmams ir konkretiems veiksmams.

72

Audito Rūmų patikrintas vertinimo procesas suteikė galimybę daug išmokti. Svarbiausia pamoka – pageidautinas išorės subjekto, kuris būtų atsakingas už visą vertinimo procesą, dalyvavimas. Todėl 2011–2013 m. laikotarpio ex post vertinimas bus atliktas laikantis kitokios tvarkos. Be to, per kitą ex post vertinimą bus įvertinti tiesiogiai valdomi veiksmai, kuriuos vertinimas anksčiau nevisiškai apėmė.

Be to, kadangi nebuvo bendrų rodiklių, apie kuriuos valstybės narės turėjo informuoti nuo pat pradžių, laikotarpio vidurio peržiūros metu nustatyti rodiklius tapo privaloma. Valstybės narės turėjo surinkti iš naudos gavėjų duomenis apie šiuos rodiklius, todėl ir būta vėlavimo. Atliekant Vidaus saugumo fondo vertinimus ateityje bus naudojami bendri rodikliai ir konkrečių programų rodikliai, todėl vertinimas bus lengvesnis ir efektyvesnis.

73

Vertinimo ataskaitose (kurios buvo pagerintos audito metu gavus Audito Rūmų pastabas) yra kiekybinių duomenų, kurie suteikia įdomios informacijos apie Išorės sienų fondo lėšomis įsigytą arba išplėstą turtą. Komisija pripažįsta, kad dėl laiko trūkumo ir turimos nepakankamos informacijos buvo sudėtinga atlikti kitokią, ne tik aprašomąją, analizę apie tai, ką, naudodamos Išorės sienų fondo lėšas, per pirmuosius ketverius jo gyvavimo metus pasiekė valstybės narės. Todėl Komisija mano, kad bendrus Išorės sienų fondo rezultatus galima iš dalies įvertinti.

Į 2015 m. numatomą ex post vertinimą bus įtrauktas skyrius, kuriame bus išsamiai apžvelgti konkretūs ir Bendrijos veiksmai ir bus paminėti į 2007–2010 m. laikotarpio rezultatai.

74

Valstybių narių lygmeniu pateikiant valstybių narių ataskaitas būta vėlavimo. Komisijai teko prašyti valstybių narių papildomų patikrinimų ir paaiškinimų, o tai prisidėjo prie dar didesnio vėlavimo. Ataskaita buvo paskelbta 2014 m. gegužės mėn. Komisijos interneto svetainėje.

Išvados ir rekomendacijos

75

Išorės sienų fondo pridėtinė vertė yra susijusi su finansiniu solidarumu tarp valstybių narių, kurių situacija prie išorės sienų yra visiškai skirtinga. Tokiu būdu Išorės sienų fondas paskatino apčiuopiamą solidarumą tarp didžiausią migracinį spaudimą patiriančių valstybių ir tų, kurios su šiuo spaudimu susiduria mažiau. Paskirstymo mechanizmas leido nukreipti didelę išteklių dalį į didžiausią spaudimą patiriančias šalis (daugiausia pietiniame Viduržemio jūros regione). Be to, Europos pridėtinę vertę taip pat rodo faktas, kad Išorės sienų fondas sėkmingai rėmė didelius Šengeno zonos projektus (VIS, SIS II ir EUROSUR). Audito Rūmų nustatyti trūkumai daugiausia susiję su nepakankamais vienos valstybės narės administraciniais gebėjimais pirmaisiais Išorės sienų fondo įgyvendinimo metais, o kitų valstybių narių atveju – su atsakingos institucijos ir naudos gavėjų ES fondų valdymo patirties trūkumu, o ne sisteminiais ir nuolatiniais trūkumais. Jie taip pat susiję su tuo, kad pavėluotai priėmus teisinius pagrindus vėlavo Išorės sienų fondo įgyvendinimo pradžia. Komisijos nuomone, padėties Italijoje ir Maltoje negalima vertinti, teigiant, kad Išorės sienų fondo valdymas turėjo „rimtų trūkumų“.

76

Išorės sienų fondas rėmė Išorės sienų fondo prioritetus, būtent SIS II, VIS ir EUROSUR. Nors kai kurios programos dėl atsakingų institucijų patirties valdant ES fondus trūkumo neturėjo SMART rodiklių, tai nesutrukdė valstybėms narėms Išorės sienų fondo lėšas naudoti jo prioritetams remti. Tai buvo pasiekta Komisijai griežtai kontroliuojant metinių programų turinį ir teikiant reikiamas gaires (ypač nuo 2010 m.), kurios leido nukreipti programų išteklius į Išorės sienų fondo prioritetus.

Kai kurios daugiametės programos ir pirmosios metinės programos iš tiesų buvo patvirtintos, nors ir neturėjo patikimų SMART rodiklių. Jeigu programos būtų buvusios nepatvirtintos tik dėl šios priežasties, tai būtų labai pakenkę atitinkamoms valstybėms narėms ir Išorės sienų fondo (ir Europos Sąjungos) reputacijai ir būtų įvertinta kaip grynai biurokratinis ir nelankstus sprendimas.

77

Slovėnija jau pačioje pradžioje sukūrė integruotą Išorės sienų fondo valdymo ir duomenų rinkimo priemonę. Kitos šalys taip pat tai padarė, nors teisinės prievolės kurti tokią sistemą ir nebuvo. Kai kuriose valstybėse narėse jau yra tokių sistemų.

Daugelis su ex post vertinimu susijusių Audito Rūmų nustatytų problemų buvo išspręstos galutinėje versijoje.

1 rekomendacija

Komisija mano, kad ši rekomendacija jau buvo įgyvendinta naujųjų fondų teisiniuose pagrinduose. Valstybėms narėms bus suteiktos papildomos gairės.

2 rekomendacija

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms ir ją Komisija palaiko.

79

Komisija pripažįsta, kad konkrečių veiksmų požiūriu Išorės sienų fondo teisinis pagrindas nebuvo gerai parengtas. Komisija taip pat pripažįsta, kad Išorės sienų fondas, nors ir teikė galimybių finansuoti konsulinį bendradarbiavimą per Bendrijos veiksmus, šioje srityje nepasiekė apčiuopiamų rezultatų. Nors tokių veiksmų iniciatyva pirmiausia tenka valstybėms narėms, siekiant užtikrinti papildomas paskatas kurti konsulinio bendradarbiavimo mechanizmus, į tai buvo atsižvelgta kuriant naują Vidaus saugumo fondo struktūrą.

80

FRONTEX bus labai glaudžiai susijusi su naujojo Vidaus saugumo fondo įgyvendinimu. Remiantis teisiniu pagrindu, su ja bus konsultuojamasi dėl valstybių narių nacionalinių programų projektų (Vidaus saugumo fondo Sienų reglamento 9 straipsnio 4 dalis), dėl priemonių atliekant Šengeno vertinimą nustatytiems trūkumams pašalinti (12 straipsnis). FRONTEX indėlis taip pat bus labai svarbus skiriant lėšas atsižvelgiant į laikotarpio vidurio peržiūrą (8 straipsnis); FRONTEX atliks svarbų vaidmenį paskiriant lėšas konkretiems veiksmams vykdyti, visų pirma įrangai, kuri bus skirta agentūros bendroms operacijoms. Kadangi darbas, susijęs su 2014–2020 m. nacionalinėmis programomis jau pradėtas, FRONTEX jau dalyvauja šiuose procesuose. Jau sukurta elektroninė keitimosi informacija platforma, kurioje Komisijai ir FRONTEX lengviau keistis dokumentais.

Registraciją FRONTEX įrangos rezerve ir įrangos skyrimą naudoti FRONTEX operacijoms reglamentuoja FRONTEX, o ne Išorės sienų fondo reglamentai. Ne visos valstybių narių su Išorės sienų fondo parama įsigytos įrangos nuolat reikės FRONTEX bendroms operacijoms. Įranga, atitinkanti FRONTEX poreikius agentūros operacijoms, bus perkama Vidaus saugumo fondo lėšomis konkretiems veiksmams sienų ir vizų srityje ir prireikus turės būti įtraukta į FRONTEX įrangos rezervą.

Dėl FRONTEX įrangos žr. 4 rekomendaciją.

3 rekomendacija

Komisija iš dalies sutinka su šia rekomendacija Komisija rems bendrų prašymų išduoti vizą centrų ir kitų konsulinio bendradarbiavimo formų plėtojimą, o ne tik konsulatų renovavimą, pertvarkymą ar įrengimą. Konsulato, kuriame per dieną peržiūrimi šimtai prašymų išduoti vizą, renovavimas ir įrengimas kartais gali būti prasmingesnis nei konsulinio bendradarbiavimo veiksmų, susijusių su keletu šimtų prašymų išduoti vizą per metus, finansavimu. Didelių konsulinių centrų renovavimas ir įrengimas, kad jie, naudodami naujausią įrangą, galėtų prašymus išnagrinėti labiau atsižvelgdami į kliento poreikius ir sparčiau, yra ne mažiau svarbus už konsulinio bendradarbiavimo projektų rėmimą. Be to, „įrengimas“ taip pat gali reikšti su VIS susijusią įrangą, kuri yra svarbus prioritetas. Nepriklausomai nuo to, ar bus gilinamas konsulinis bendradarbiavimas, valstybės narės, laikydamosi diegimo tvarkaraščio, turėtų visame pasaulyje diegti VIS.

4 rekomendacija

Pirmoji įtrauka. Nors apskritai ši rekomendacija skirta teisės aktus priimančiai institucijai, Komisija su ja nesutinka. Išorės sienų fondas pirmiausia sukurtas kaip finansinės naštos pasidalijimo mechanizmas valstybių narių pajėgumams remti, nes tai efektyviausias būdas padėti joms atlikti savo vaidmenį ir pareigas kontroliuojant ES išorės sienas. Vidaus saugumo fondo atveju, FRONTEX operacijų poreikius atitinkanti įranga, kuri bus perkama pagal konkretų numatytą finansinį komponentą (konkrečių veiksmų srityje), turės būti įtraukta į FRONTEX techninės įrangos rezervą.

Antra įtrauka. Komisija sutinka su šia rekomendacija. Jau buvo imtasi priemonių šiam bendradarbiavimui (keitimuisi informacija) įgyvendinti.

5 rekomendacija

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms. Nei Išorės sienų fondo teisinis pagrindas, nei joks kitas teisės aktas nenustatė prievolės parengti išsamią išorės sienų strategiją, kuria remiantis būtų rengiama Išorės sienų fondo daugiametė programa.

6 rekomendacija

Komisija nesutinka su šia rekomendacija. Tačiau Komisija norėtų atkreipti dėmesį, kad į Vidaus saugumo fondo (sienų ir vizų) teisinį pagrindą yra įtrauktos sąlygos, o veiklos rėmimo finansavimas priklausys nuo to, kaip bus laikomasi Šengeno acquis.

7 rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija su sąlyga, kad nebus pažeistos atitinkamos Komisijos ir valstybių narių pasidalijamojo valdymo funkcijos.

8 rekomendacija

Ši rekomendacija skirta valstybėms narėms. Komisija pritaria šiai rekomendacijai.

QJ-AB-14-015-LT-E  ISSN 1977-5725

Išorės sienų fondo (EBF) tikslas – padėti valstybėms narėms užtikrinti vienodą, veiksmingą ir efektyvią savo bendrų išorės sienų kontrolę.
Audito Rūmų audito metu buvo patikrintas EBF veiksmingumas ir jo tikslų įgyvendinimas.
Audito Rūmai nustatė, kad EBF paskatino finansinį solidarumą daugiausia pagalbos skirdamas toms valstybėms narėms, kurioms teko didesnė finansinė našta.
Tačiau dėl stebėjimo ir ex post vertinimų trūkumų papildoma ES pridėtinė vertė buvo ribota, o bendras rezultatas negalėjo būti įvertintas. Be to, audito metu buvo nustatyta rimtų fondo valdymo pagrindinėse valstybėse narėse trūkumų, kurie gali reikšti, kad sienų valdymas nėra tinkamai stiprinamas tuose punktuose, kuriuose jo labiausiai reikia.