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doi:10.2865/11583

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PT
2014

n.º 15

Relatório Especial

O Fundo para as
Fronteiras Externas
reforçou a solidariedade
financeira mas
é necessário melhorar
a medição dos resultados
e aumentar o seu valor
acrescentado europeu

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

O Fundo para as Fronteiras Externas (FFE)

Contextualização do FFE

Funções e responsabilidades

Âmbito e método da auditoria

Observações

O FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas mas os resultados globais não puderam ser medidos e a reduzida taxa de execução em alguns Estados-Membros limita o seu impacto

Os programas e os projetos foram orientados para as prioridades do FFE mas os resultados globais não puderam ser medidos

Reduzida taxa de execução em alguns Estados-Membros

Apesar de ter reforçado a solidariedade financeira, o FFE aumentou pouco o valor acrescentado europeu

Sistema parcialmente ineficaz para reforçar as prioridades específicas

Resultados limitados no apoio à cooperação operacional entre Estados-Membros

Os mecanismos do FFE de resposta a insuficiências específicas em pontos fronteiriços estratégicos e o mecanismo de emergência foram parcialmente eficazes

Apoio a projetos que, de qualquer forma, teriam sido financiados a nível nacional; falta de uma avaliação adequada das necessidades ou custos não elegíveis significativos

Insuficiências estratégicas e operacionais na programação e na execução do FFE ao nível dos Estados-Membros e da Comissão

Os programas não são incluídos em estratégias nacionais de controlo de fronteiras e vistos …

… falta de objetivos SMART e de indicadores mensuráveis

Os requisitos de programação anual resultam num encargo administrativo excessivo e em dificuldades de execução

Alguns procedimentos dos Estados-Membros em matéria de seleção de projetos não garantiram a satisfação das suas necessidades efetivas

Procedimentos inadequados para a adjudicação de contratos por parte dos Estados-Membros colocam em risco a boa gestão financeira

As insuficiências no acompanhamento pelas autoridades responsáveis e as graves deficiências nas avaliações ex post pela Comissão e pelos Estados-Membros não permitem uma avaliação adequada das realizações globais do Fundo

Falta de acompanhamento e de comunicação adequados dos projetos pelos Estados-Membros

Atrasos e deficiências graves nas avaliações ex post, tanto a nível dos Estados-Membros como da Comissão

Conclusões e recomendações

O FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas mas os resultados globais não puderam ser medidos em virtude da inexistência de objetivos SMART e de graves deficiências na avaliação

O FFE reforçou a solidariedade financeira mas contribuiu pouco para aumentar o valor acrescentado europeu

Insuficiências estratégicas na programação do FFE

Insuficiências na execução do FFE

Anexo — Projetos auditados

Respostas da Comissão

Glossário

Acervo Schengen: Conjunto comum de disposições relativas a Schengen, a aplicar pelos países Schengen, designadamente em matéria de controlo das fronteiras terrestres, marítimas e aéreas (aeroportos), emissão de vistos, cooperação policial e proteção de dados pessoais.

Ações comunitárias: Projetos cofinanciados pelo FFE para apoiar a cooperação entre Estados-Membros. Os temas dos projetos são definidos no programa de trabalho anual e no convite à apresentação de propostas da Comissão. As ações comunitárias são diretamente geridas pela Comissão e executadas pelos Estados-Membros.

Ações de emergência: Projetos cofinanciados pelo FFE para apoiar os Estados-Membros em situações de emergência devidamente justificadas, que exijam uma intervenção urgente nas fronteiras externas. As ações de emergência são diretamente geridas pela Comissão e executadas pelos Estados-Membros.

Ações específicas: Baseadas num programa de trabalho anual e diretamente geridas pela Comissão, as ações específicas devem contribuir para o desenvolvimento do sistema integrado europeu de gestão de fronteiras, dando resposta às insuficiências existentes em pontos fronteiriços estratégicos, identificados numa análise de riscos da Frontex.

AESM: A Agência Europeia de Segurança Marítima assiste a Comissão e os Estados-Membros no desenvolvimento e na aplicação da legislação da UE no domínio da segurança marítima, poluição causada pelos navios e proteção do transporte marítimo. Foram-lhe igualmente atribuídas tarefas operacionais no domínio do combate à poluição causada por petróleo, do acompanhamento dos navios, bem como da localização e identificação de longo alcance dos mesmos.

Avaliações de Schengen: Verificações realizadas pelo Conselho para avaliar se o acervo de Schengen está a ser corretamente aplicado. Na sequência da aprovação do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013, que cria um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen, a Comissão assumirá a liderança nesta matéria.

CSUE: O Centro de Satélites da União Europeia é uma agência da UE no domínio da defesa e da segurança para apoiar o processo decisório da União Europeia, fornecendo análises de imagens de satélite e dados colaterais.

DG Assuntos Internos: Direção-Geral (DG) da Comissão Europeia responsável pelo domínio de intervenção conhecido como «Assuntos Internos» (DG HOME).

Espaço Schengen: Espaço constituído por 26 países europeus que suprimiram os controlos de passaporte e de imigração nas suas fronteiras comuns. É composto por 22 Estados-Membros da UE e pelos 4 países membros da Associação Europeia de Comércio Livre (EFTA).

EU-LISA: Agência europeia para a gestão operacional de sistemas informáticos de grande escala no domínio da liberdade, da segurança e da justiça.

Eurosur: O Sistema Europeu de Vigilância das Fronteiras fornece uma plataforma de intercâmbio de informações e de cooperação entre as autoridades de controlo das fronteiras dos Estados-Membros, assim como com a Frontex.

Frontex: Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia. A Frontex coordena as operações dos Estados-Membros em zonas de fronteira sob significativa pressão migratória, efetua análises de riscos e apoia a formação da guarda de fronteiras.

Fundo para a Segurança Interna (FSI) em matéria de Fronteiras Externas e Vistos: O FSI em matéria de Fronteiras Externas e Vistos foi criado para o período de 2014-2020 e integra o FFE.

Inventário Schengen relativo ao controlo de fronteiras, repatriamento e readmissão: Elaborado pelo Conselho da União Europeia, contém recomendações e indica melhores práticas para ajudar os países do Espaço Schengen e os países em vias de adesão ao Espaço Schengen a aplicarem corretamente o acervo de Schengen.

Objetivos SMART: Os objetivos «SMART» (specific, measurable, achievable, relevant and timed) são específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados.

Programa anual: Programa de trabalho de um Estado-Membro para execução do seu programa plurianual.

Programa SOLID: Programa Geral de Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios para o período 2007-2013, composto por quatro fundos (Fundo Europeu para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros, Fundo Europeu para os Refugiados, Fundo Europeu de Regresso e Fundo para as Fronteiras Externas). No presente relatório, o termo «Fundo» é utilizado para designar o Fundo para as Fronteiras Externas.

Sistema de Gestão e de Controlo: Conjunto de procedimentos e disposições práticas adotado por um Estado-Membro para a execução dos fundos SOLID.

Sistema de Informação de Schengen (SIS II): Sistema informático de grande escala utilizado por agentes fronteiriços e policiais, bem como por autoridades aduaneiras, emissoras de vistos e judiciais em todo o Espaço Schengen, para intercâmbio de informações sobre pessoas que possam ter estado envolvidas num crime grave ou que não tenham o direito de entrada ou de permanência na UE.

Sistema de Informação sobre Vistos (VIS): Sistema informático de grande escala que permite o intercâmbio de informações sobre vistos entre os países Schengen.

Valor acrescentado europeu: valor criado pelo FFE, que acresce ao valor que teria sido criado pelos Estados-Membros se agissem isoladamente. Inclui a solidariedade financeira, mediante a qual os Estados-Membros que suportam, em benefício da UE, encargos financeiros mais pesados recebem mais financiamento. O valor acrescentado europeu é aumentado através do apoio a prioridades específicas da UE, da cooperação entre Estados-Membros ou da orientação para os problemas mais urgentes, ou seja, para as zonas fronteiriças sob maior ameaça.

Síntese

I

O Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) é o principal instrumento financeiro da UE para apoiar a gestão das fronteiras externas, tendo sido dotado de um montante de 1,9 mil milhões de euros para o período de 2007-2013. O seu objetivo geral é ajudar os países Schengen, atuais e em vias de adesão, a garantir controlos uniformes, eficazes e eficientes nas suas fronteiras externas comuns.

II

A auditoria do Tribunal centrou-se nos processos relativos à eficácia do FFE, ao valor acrescentado europeu e à realização dos objetivos dos programas e dos projetos. Examinou a conceção, a programação e a execução, assim como o acompanhamento e a avaliação.

III

A auditoria demonstrou que o FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas e reforçou a solidariedade financeira. No entanto, contribuiu pouco para aumentar o valor acrescentado europeu e os resultados globais não puderam ser medidos em virtude das insuficiências no acompanhamento pelas autoridades responsáveis e das graves deficiências nas avaliações ex post realizadas pela Comissão e pelos Estados-Membros.

IV

Os programas dos Estados-Membros não foram incluídos nas estratégias nacionais de controlo de fronteiras e de vistos e careciam de objetivos SMART e de indicadores mensuráveis. Os procedimentos de seleção de projetos não garantiram a satisfação das necessidades efetivas dos Estados-Membros e a aplicação de procedimentos inadequados de adjudicação de contratos nos Estados-Membros colocou em risco a boa gestão financeira.

V

A auditoria constatou graves insuficiências na gestão do Fundo em Estados-Membros fundamentais (Grécia, Espanha, Itália e, nos primeiros anos de financiamento, Malta). A reduzida taxa de execução em alguns países limitou a eficácia do Fundo. Devido a estas insuficiências, a gestão das fronteiras corre o risco de não ser adequadamente reforçada nos locais onde é mais necessário.

VI

O Tribunal centra as suas recomendações em quatro domínios:

a)Garantir a disponibilização de informações sobre os resultados globais
Os Estados-Membros devem definir metas mensuráveis para realizações, resultados e, quando possível, indicadores de impacto, registando os indicadores desde o início do programa por meio de sistemas informáticos adequados. A Comissão deve garantir que o seu relatório de avaliação apresenta às partes interessadas uma análise fundamentada e em tempo oportuno dos dados subjacentes.

b)Aumentar o valor acrescentado europeu do Fundo
A Comissão deve fornecer à Frontex informações relevantes, abrangentes e oportunas sobre a execução do FFE, do Fundo para a Segurança Interna e dos instrumentos subsequentes. Deve passar a ser obrigatório o registo dos bens cofinanciados pelo FFE na reserva de equipamento da Frontex, relativamente aos que possam ser úteis para a satisfação das suas necessidades. Por outro lado, os Estados-Membros e a Comissão devem concentrar-se mais na criação de centros comuns para apresentação de pedidos e outras formas de cooperação consular, em vez da renovação, da adaptação ou do equipamento de consulados.

c)Incluir o FFE numa estratégia nacional de gestão das fronteiras
Os Estados-Membros devem desenvolver estratégias nacionais abrangentes em matéria de gestão das fronteiras, com base numa análise dos riscos que siga o Modelo de Análise Comum e Integrada de Risco, devendo essas estratégias e análise constituir uma condição prévia para receber apoio do Fundo para a Segurança Interna ou dos instrumentos subsequentes.

d)Reforçar a execução do Fundo
A capacidade administrativa, incluindo em matéria de adjudicação de contratos, deve ser reforçada, particularmente em Estados-Membros fundamentais.

Introdução

O Fundo para as Fronteiras Externas

01

O Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) é o principal instrumento financeiro da União Europeia (UE) para apoiar a gestão das fronteiras externas, tendo sido dotado de um montante de 1,9 mil milhões de euros para o período de 2007-2013¹. O seu objetivo geral é ajudar os países Schengen, atuais e em vias de adesão, a garantir controlos uniformes, eficazes e eficientes nas fronteiras externas comuns dos Estados-Membros da União Europeia.

02

Com a supressão dos controlos das fronteiras internas no Espaço Schengen, a segurança das fronteiras externas de um país afeta todos os outros. Em virtude da diferente situação geográfica dos países, as responsabilidades de cada um pelo controlo das fronteiras variam consideravelmente. O FFE tem por objetivo criar uma solidariedade financeira entre os Estados-Membros², apoiando os países cujo controlo das fronteiras externas da UE representa uma elevada sobrecarga.

03

Atualmente 28 Estados-Membros aplicam o FFE (ver figura 1), que conta com a participação de todos os Estados-Membros da UE, com exceção do Reino Unido, da Irlanda e da Croácia³.

04

Os objetivos gerais do FFE consistem em apoiar:

a)uma organização eficiente dos controlos das fronteiras;

b)uma gestão eficiente dos fluxos de pessoas nas fronteiras externas, em conformidade com o acervo de Schengen e com os princípios do tratamento respeitoso e da dignidade;

c)uma aplicação uniforme da legislação aplicável da UE;

d)a melhoria dos serviços consulares dos Estados-Membros em países terceiros no que se refere aos fluxos de nacionais de países terceiros para o território dos Estados-Membros e à cooperação entre Estados-Membros nesta matéria.

05

A contribuição do FFE para a gestão das fronteiras externas deve ser orientada para a realização de cinco prioridades (figura 2), que foram definidas pela Comissão nas «Diretrizes Estratégicas»⁴. Os Estados-Membros devem atentar a pelo menos três dessas prioridades nos seus programas plurianuais relativos ao FFE. Em cada uma das cinco prioridades, a Comissão identificou determinados domínios com particular importância para a UE («prioridades específicas») para os quais os Estados-Membros podem receber uma taxa de cofinanciamento do FFE mais elevada (ver ponto 9).

Figura 1

Países que participam no FFE

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Figura 2

Prioridades e prioridades específicas do FFE

Fonte: Com base na Decisão 2007/599/CE da Comissão.

06

A figura 3 apresenta as despesas por prioridade para 2007-2010. Com base nos planos dos Estados-Membros para 2011-2013, a dotação para a prioridade 1 deverá aumentar para 37% e a dotação para a prioridade 2 deverá diminuir para 36%, devendo as outras prioridades manter-se estáveis.

07

As medidas financiadas pelo FFE incluem investimentos em infraestruturas nos pontos de passagem de fronteira, aquisição de equipamento para intervenção nas fronteiras (tais como veículos, embarcações e aeronaves), iniciativas de cooperação no domínio dos serviços consulares, investimentos no Sistema de Informação de Schengen (SIS) e no Sistema de Informação sobre Vistos (VIS), formação de pessoal, projetos-piloto e estudos.

Figura 3

Despesa FFE nos programas anuais 2007-2010, por prioridade¹

1Os últimos dados disponíveis relativos a despesas finais dizem respeito ao programa anual de 2010. Em virtude do período de elegibilidade de 2,5 anos, os fundos deste programa anual poderiam ser despendidos até ao final de junho de 2012 e teriam de ser posteriormente verificados pelos Estados-Membros e pela Comissão. Os relatórios sobre os programas anuais posteriores ainda não estão terminados.

Fonte: Comissão Europeia.

08

Foram reservados 7,3% dos recursos do FFE a ações comunitárias, que apoiam essencialmente a cooperação entre Estados-Membros, às ações de emergência (como parte das ações comunitárias) e às ações específicas, que dão resposta a insuficiências em pontos fronteiriços estratégicos.

09

A contribuição de base do FFE é de 50% do custo total das ações e de 75% para ações em países beneficiários do Fundo de Coesão ou em domínios «específicos prioritários», aumentando para 80% no caso das ações específicas e para 90% no caso das ações comunitárias e de emergência.

10

O quadro 1 apresenta as dotações para os programas nacionais, por Estado-Membro, bem como para as ações comunitárias, de emergência e específicas. A figura 4 apresenta a percentagem relativa aos principais destinatários do FFE.

Figura 4

Percentagem das dotações do FFE por Estado-Membro

Fonte: Comissão Europeia.

Quadro 1

Dotações do FFE para 2007 2013

| Dotações 2007 2013 em euros | % do total
Espanha | 289 394 768 | 17,92%
Itália | 250 178 433 | 15,49%
Grécia | 207 816 755 | 12,87%
França | 116 220 276 | 7,20%
Alemanha | 76 099 991 | 4,71%
Polónia | 71 787 665 | 4,45%
Malta | 70 441 716 | 4,36%
Roménia¹ | 59 467 068 | 3,68%
Hungria | 59 295 401 | 3,67%
Finlândia | 51 264 631 | 3,18%
Eslovénia | 49 532 286 | 3,07%
Bulgária¹ | 38 131 686 | 2,36%
Países Baixos | 38 035 209 | 2,36%
Lituânia² | 31 674 480 | 1,96%
Chipre | 30 017 404 | 1,86%
Estónia | 27 129 191 | 1,68%
Portugal | 23 948 902 | 1,48%
Bélgica | 19 944 180 | 1,24%
Suíça¹ | 17 677 832 | 1,09%
Letónia | 16 830 844 | 1,04%
República Checa | 15 853 542 | 0,98%
Áustria | 13 875 936 | 0,86%
Noruega¹ | 11 479 299 | 0,71%
Suécia | 10 887 663 | 0,67%
Eslováquia | 8 675 910 | 0,54%
Dinamarca | 7 874 409 | 0,49%
Luxemburgo | 598 220 | 0,04%
Islândia¹ | 444 240 | 0,03%
Total | 1 614 577 936 | 100,00 %
Ações comunitárias/de emergência | 91 214 322 |
Ações específicas | 45 000 000 |
Regime de Trânsito Facilitado Lituânia² | 108 000 000 |
Assistência técnica da Comissão | 2 794 774 |
Total FFE | 1 861 587 032 |

1A Bulgária, a Roménia, a Noruega, a Islândia e a Suíça participam no FFE desde 2010.

2A dotação para a Lituânia não inclui o Regime de Trânsito Facilitado (RTF). O RTF diz respeito às taxas pagas e custos adicionais incorridos em virtude da passagem de cidadãos da Federação da Rússia de e para a região de Kaliningrado, ascendendo a 15 milhões de euros anuais durante o período de 2007-2010 e a 16 milhões de euros durante o período de 2011-2013.

Fonte: Comissão Europeia.

Contextualização do FFE

11

A maioria das despesas relativas à gestão das fronteiras externas é financiada a nível nacional⁵. Os Estados-Membros são responsáveis pela gestão das suas fronteiras externas, aplicando a regulamentação comum consagrada no acervo de Schengen. A Agência Europeia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-Membros da União Europeia (Frontex) coordena a cooperação entre Estados-Membros e fornece análises de riscos e formação. Nesse sentido, o FFE é uma peça no puzzle da gestão das fronteiras externas (ver figura 5).

Figura 5

Partes interessadas e influências no domínio da gestão das fronteiras e dos vistos

Fonte: TCE.

12

O FFE faz parte do Programa Geral de Solidariedade e Gestão dos Fluxos Migratórios para o período 2007-2013 (programa SOLID), gerido pela Direção-Geral dos Assuntos Internos. Este programa foi concebido para melhorar a gestão dos fluxos migratórios ao nível da UE, partilhar o encargo financeiro resultante da gestão integrada das fronteiras externas comuns e executar as políticas comuns em matéria de imigração e asilo⁶.

13

Determinados fatores externos, tais como as recentes sublevações no norte de África e as crises políticas e económicas existentes noutras partes do mundo, resultaram em fluxos migratórios em massa, colocando uma pressão considerável nas fronteiras externas da UE. As operações de busca e de salvamento não constituem prioridades do FFE mas, no decurso das patrulhas de vigilância das fronteiras, o equipamento cofinanciado pelo FFE pode ser (e tem sido) utilizado para salvamento de pessoas no mar.

Funções e responsabilidades

14

O FFE é essencialmente executado na modalidade de gestão partilhada⁷. Em conformidade com este princípio, a realização (operacional e financeira) das ações financiadas é da responsabilidade dos Estados-Membros, e a Comissão mantém a responsabilidade global pela execução orçamental. A Comissão adota diretrizes estratégicas que definem o quadro de programação da UE. Cada Estado-Membro participante elabora um programa plurianual, que aplica essas diretrizes estratégicas com base nas respetivas necessidades.

15

O programa plurianual é executado por meio de programas anuais, estando ambos sujeitos à aprovação da Comissão. Após a conclusão de cada programa anual, os Estados-Membros apresentam relatórios finais.

16

Cabe igualmente à Comissão assegurar que os Estados-Membros aplicam sistemas de gestão e de controlo adequados, que os projetos financiados recebem as devidas informações, publicidade e acompanhamento, e que as ações são coerentes e complementares com outras políticas e iniciativas pertinentes da União.

17

A execução realizada pelos Estados-Membros é acompanhada pela Comissão através de controlos documentais às descrições dos sistemas de gestão e de controlo, dos relatórios sobre os progressos realizados, dos relatórios finais e de visitas de auditoria e de acompanhamento.

18

Ao nível dos Estados-Membros, o sistema de gestão e de controlo inclui⁸:

a)a autoridade responsável (AR), que tem a seu cargo a gestão e a execução do programa plurianual. Compete-lhe especificamente apresentar à Comissão os programas plurianuais e anuais, selecionar as operações e verificar a elegibilidade das despesas declaradas pelos beneficiários finais⁹;

b)a autoridade de auditoria (AA) realiza auditorias a fim de verificar o funcionamento dos sistemas de gestão e de controlo¹⁰;

c)a autoridade de certificação (AC) certifica que as despesas declaradas são conformes com as regras aplicáveis¹¹.

19

O cofinanciamento nacional pode estar sujeito a controlos e auditorias nacionais, dependendo dos procedimentos administrativos dos Estados-Membros.

1Decisão n.º 574/2007/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23 de maio de 2007, que cria o Fundo para as Fronteiras Externas para o período de 2007 a 2013, no âmbito do programa geral «Solidariedade e gestão dos fluxos migratórios» (JO L 144 de 6.6.2007, p. 22).

2Com base na prática estabelecida neste domínio, no presente relatório o termo «Estados-Membros» é utilizado para referir os países que participam no FFE, independentemente de se tratar de Estados-Membros da UE ou de Estados associados.

3A Bulgária e a Roménia participam desde 2010, o mesmo sucedendo com três Estados associados (Noruega, Islândia e Suíça). O Listenstaine paga uma contribuição para o Fundo desde 2012, mas renunciou ao direito de participar em virtude da sua falta de fronteiras externas e de consulados.

4Decisão 2007/599/CE da Comissão, de 27 de agosto de 2007, que aplica a Decisão n.º 574/2007/CE relativa à aprovação de diretrizes estratégicas para o período 2007-2013 (JO L 233 de 5.9.2007, p. 3).

5Não está disponível informação completa e fiável sobre a despesa nacional dos Estados-Membros no que se refere à gestão das fronteiras externas.

6Outros elementos do programa SOLID são o Fundo Europeu para os Refugiados, o Fundo Europeu para a Integração dos Nacionais de Países Terceiros e o Fundo Europeu de Regresso. O Tribunal de Contas Europeu analisou os dois primeiros no seu Relatório Especial n.º 22/2012, «O Fundo Europeu para a Integração e o Fundo Europeu para os Refugiados contribuem de forma eficaz para a integração dos nacionais de países terceiros?» (http://eca.europa.eu).

7A Comissão geriu diretamente 7,3% do Fundo, tendo essa gestão abrangido as ações comunitárias (incluindo as ações de emergência) e as ações específicas.

8No seu Relatório Especial n.º 22/2012, o Tribunal constatou que a estrutura assente nas três autoridades resultou num encargo administrativo desproporcionado. No que se refere aos fundos para a Justiça e os Assuntos Internos durante o período de 2014-2020, a Comissão propôs a abolição da autoridade de certificação.

9Artigos 28.º e 29.º da Decisão n.º 574/2007/CE.

10Artigo 32.º da Decisão n.º 574/2007/CE.

11Artigo 31.º da Decisão n.º 574/2007/CE.

Âmbito e método da auditoria

20

A principal questão de auditoria consistiu em avaliar se o FFE contribuiu de forma eficaz para a gestão das fronteiras externas. Esta questão foi dividida nas seguintes subquestões:

a)os programas e projetos apoiaram eficazmente as prioridades do FFE na gestão das fronteiras externas?

b)o FFE reforçou a solidariedade financeira entre Estados-Membros, deu resposta às prioridades específicas do Fundo e produziu, por conseguinte, valor acrescentado europeu?

c)os procedimentos de programação e de execução do FFE contribuíram para a eficácia do Fundo?

d)os Estados-Membros e a Comissão procedem a um acompanhamento e a uma avaliação adequados para melhorar a eficácia do FFE?

21

A auditoria abrangeu:

a)as parcelas de gestão partilhada do FFE geridas e executadas pelos Estados-Membros;

b)as ações comunitárias (incluindo as ações de emergência) e ações específicas diretamente geridas pela Comissão e executadas pelos Estados-Membros.

22

A auditoria centrou-se nos processos relativos à eficácia do FFE, ao valor acrescentado europeu e à realização dos objetivos dos programas e dos projetos. Teve por objetivo examinar a conceção, a programação e a execução, assim como o acompanhamento e a avaliação das medidas financiadas pelo FFE. A auditoria não realizou uma análise pormenorizada dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros¹², nem realizou qualquer medição direta do impacto alcançado com as medidas financiadas pelo FFE, tendo baseado a sua avaliação nos dados relativos ao acompanhamento e à avaliação dos Estados-Membros e da Comissão.

23

A auditoria baseou-se:

a)na análise documental dos relatórios finais dos programas plurianuais e anuais (abrangendo os programas relativos ao período de 2007-2010) e nas contribuições para as avaliações de cinco Estados-Membros selecionados¹³; nos relatórios da Comissão sobre afetação de recursos, no relatório intercalar da Comissão sobre os resultados alcançados e na sua proposta de avaliação ex post; em documentos do Conselho e em estudos e documentos selecionados da Frontex;

b)em entrevistas e recolha de informações no local ao nível da Comissão, das autoridades responsáveis e dos beneficiários finais, nos cinco Estados-Membros selecionados. Foram igualmente realizadas entrevistas com outras partes interessadas tais como o Conselho, no caso das Avaliações de Schengen¹⁴, a Frontex e a Agência dos Direitos Fundamentais da UE;

c)visitas no local a 31 projetos concluídos nos Estados-Membros selecionados, com base numa amostra discricionária (não aleatória) (ver anexo), que abrangeu os programas anuais relativos ao período de 2007-2010;

d)controlo documental de sete projetos concluídos¹⁵ diretamente geridos pela Comissão, com base numa amostra discricionária (não aleatória), que abrangeu os programas de trabalho anuais relativos ao período de 2007-2011 (ver anexo);

e)uma auditoria separada¹⁶ realizada num dos Estados-Membros selecionados (Espanha) que beneficiou do FFE.

24

A auditoria foi realizada no contexto das propostas da Comissão para o período de financiamento de 2014-2020, durante o qual será criado o Fundo para a Segurança Interna para suceder ao FFE¹⁷, prestando apoio financeiro para efeitos de gestão das fronteiras externas e de vistos. Essas propostas implicarão alterações, tanto no conteúdo como no sistema de gestão e de controlo. Sempre que relevantes, essas propostas foram tidas em conta para efeitos da presente auditoria.

12O sistema de controlo e de gestão do programa SOLID foi analisado no Relatório Especial n.º 22/2012.

13Grécia, Espanha, Itália, Malta e Portugal. A seleção dos Estados-Membros foi feita com base na dotação do FFE, numa análise de risco baseada em informações das auditorias da Comissão, em relatórios de acompanhamento e informações da Frontex e na necessidade de encontrar um equilíbrio entre as principais zonas de fronteiras externas com maior risco no Mediterrâneo e a fronteira oriental, uma vez que cerca de 60% do FFE são atribuídos à fronteira a sul (Mediterrâneo e Ilhas Canárias espanholas) e aproximadamente 25% à fronteira oriental. Juntos, os Estados-Membros selecionados representam 55% da dotação total do FFE.

14As Avaliações de Schengen destinam-se a verificar que a regulamentação relativa a Schengen é corretamente aplicada pelos atuais e futuros Estados Schengen. Eram realizadas pelo Conselho, no âmbito de um processo intergovernamental. Na sequência da aprovação do Regulamento (UE) n.º 1053/2013 do Conselho, de 7 de outubro de 2013, que cria um mecanismo de avaliação e de monitorização para verificar a aplicação do acervo de Schengen e que revoga a Decisão do Comité Executivo de 16 de setembro de 1998 relativa à criação de uma comissão permanente de avaliação e de aplicação de Schengen (JO L 295 de 6.11.2013, p. 27), a Comissão assumirá a liderança nesta matéria.

15Três projetos relativos a ações de emergência, dois projetos relativos a ações comunitárias e dois projetos relativos a ações específicas.

16No âmbito da Declaração de Fiabilidade do Tribunal relativa ao exercício de 2013.

17Regulamento (UE) n.º 515/2014 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de abril de 2014, que cria, no âmbito do Fundo para a Segurança Interna, um instrumento de apoio financeiro em matéria de fronteiras externas e de vistos e que revoga a Decisão n.º 574/2007/CE (JO L 150 de 20.5.2014, p. 143).

Observações

25

O Tribunal apresenta as suas principais constatações de auditoria em quatro secções. A primeira secção indica que o FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas mas não foi possível medir os resultados globais. A segunda secção centra-se no reforço da solidariedade financeira pelo FFE e no seu valor acrescentado europeu. Na terceira secção é feita uma análise da programação e da execução. Por fim, o acompanhamento e a avaliação são examinados na quarta secção.

O FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas mas os resultados globais não puderam ser medidos e a reduzida taxa de execução em alguns Estados-Membros limita o seu impacto

Os programas e os projetos foram orientados para as prioridades do FFE mas os resultados globais não puderam ser medidos

26

Os programas plurianuais e anuais dos cinco Estados-Membros selecionados estiveram, de um modo geral, em conformidade com as cinco prioridades do FFE e contribuíram para a sua realização (figura 2). No entanto, tendo em conta as insuficiências no acompanhamento por estes Estados-Membros e as graves deficiências nas avaliações ex post, tanto ao nível dos Estados-Membros como da Comissão (ver pontos 71 a 73), o Tribunal não pôde realizar uma avaliação adequada das realizações globais do Fundo.

27

A maioria dos projetos auditados contribuiu para a realização das prioridades do FFE. Dos 31 projetos auditados no local (ver anexo) nos cinco Estados-Membros selecionados, cinco contribuíram apenas parcialmente (porque incluíram despesas com o projeto que eram inelegíveis¹⁸ ou porque a relevância dessas despesas para o FFE não pôde ser determinada)¹⁹. A contribuição de um outro projeto²⁰ para a realização das prioridades contrariou os objetivos do FFE²¹ por não cumprir o princípio do tratamento respeitoso e da dignidade (ver ponto 60).

28

A maioria dos projetos alcançou as realizações esperadas mas não foram definidas metas nem indicadores mensuráveis (ver pontos 52 a 54) e os relatórios não demonstraram, de forma adequada, os resultados e o impacto alcançados (ver figura 6 para exemplos de indicadores de realizações, resultados e impacto).

Figura 6

Exemplos de indicadores de realizações, de resultados e de impacto

Fonte: Exemplos do TCE, com base no modelo da Comissão.

Reduzida taxa de execução em alguns Estados-Membros

29

A taxa média de execução dos programas nacionais do FFE para o período de 2007-2010 foi de 87,6%. No entanto, existiram problemas num reduzido número de Estados-Membros (figura 7). Trata-se especialmente do caso da Grécia, onde o planeamento e a execução falharam, uma vez que foram apenas foram executados 43% da respetiva dotação do FFE²².

Figura 7

Taxa de execução do FFE 2007-2010

Fonte: Cálculo realizado pela Comissão no quadro da avaliação ex post dos dois programas concluídos e, nos casos em que os programas não estavam concluídos, nas estimativas dos Estados-Membros. A Bulgária, a Islândia, a Noruega e a Roménia apenas forneceram dados relativos aos programas anuais de 2010. A Dinamarca e a Polónia não forneceram dados sobre a execução do programa de 2010. As taxas de execução relativas a Chipre e à República Checa não eram taxas finais. A Dinamarca não forneceu taxas de execução para o orçamento total. Não existem dados para a Suíça nem para o Luxemburgo. Os dados relativos à Grécia baseiam-se nos relatórios finais dos seus programas anuais.

Apesar de ter reforçado a solidariedade financeira, o FFE aumentou pouco o valor acrescentado europeu

30

O Tribunal procurou verificar se o objetivo do FFE de reforço da solidariedade financeira foi atingido. Procurou igualmente provas de que o FFE aumentou o valor acrescentado europeu, designadamente através da focalização nas prioridades específicas (ver figura 2), do apoio à cooperação entre Estados-Membros ou da sua orientação para os problemas mais urgentes.

31

As dotações do FFE ajudaram claramente a aliviar o encargo financeiro causado pela introdução da gestão integrada das fronteiras externas comuns da UE, e os Estados-Membros com um encargo relativo superior recebem um montante mais elevado de ajuda do FFE (ver figura 4). No entanto, o Tribunal constatou que o FFE aumentou pouco o valor acrescentado europeu devido aos seguintes fatores:

a)um sistema parcialmente ineficaz para reforçar as prioridades específicas;

b)resultados limitados no apoio à cooperação operacional entre Estados-Membros;

c)mecanismos mal concebidos para resposta a insuficiências específicas em pontos fronteiriços estratégicos e mecanismos parcialmente eficazes para resposta a emergências;

d)apoio a programas e a projetos que, de qualquer forma, teriam sido financiados a nível nacional; falta de uma avaliação adequada das necessidades ou custos não elegíveis significativos em alguns dos projetos auditados.

Fotografia 1

Três embarcações da Guarda Costeira italiana cofinanciadas pelo FFE, da classe 300, preparadas para todas as condições meteorológicas, a operar a partir de Lampedusa, Itália

Fonte: TCE.

Sistema parcialmente ineficaz para reforçar as prioridades específicas

32

A Comissão elaborou diretrizes estratégicas para definir as prioridades, complementadas pelas prioridades específicas, de execução do FFE nos Estados-Membros com valor acrescentado europeu e criar incentivos nesse sentido. Os projetos de apoio a prioridades específicas tais como o SIS, o VIS (caixa 1), a cooperação consular e o EUROSUR beneficiaram de elegibilidade para uma taxa de cofinanciamento superior. No entanto, este incentivo (75% em vez dos 50% habituais) é ineficaz nos 15 países do Fundo de Coesão²³ (que representam aproximadamente 60% da dotação FFE), uma vez que, de qualquer forma, recebem 75% de cofinanciamento. Alguns Estados-Membros (Espanha e Malta) confirmaram que as prioridades específicas não eram consideradas um fator para efeitos de conceção dos seus programas.

33

Por outro lado, três das doze prioridades específicas não foram claramente formuladas pela Comissão²⁴ ou revelaram falta de aplicação prática, o que limitou ainda mais a sua capacidade de criação de valor acrescentado europeu. Desde os programas anuais de 2011, a Comissão tentou concentrar o financiamento do FFE em prioridades específicas mas, em virtude da falta de acompanhamento, não existem provas de que esta medida tenha aumentado a sua utilização.

34

No entanto, devido à inexistência de um sistema de acompanhamento da utilização das prioridades específicas e de uma avaliação ex post fiável e adequada ao nível da Comissão, não foi possível ao Tribunal determinar a verdadeira dimensão do apoio a ações com «elevado» valor acrescentado europeu.

Resultados limitados no apoio à cooperação operacional entre Estados-Membros

35

Em duas áreas específicas nas quais o FFE deveria apoiar a cooperação entre Estados-Membros, designadamente a cooperação consular e as operações Frontex, os resultados obtidos foram limitados.

  Caixa 1

Contribuição do FFE para o SIS II e para o VIS

Apesar da falta de acompanhamento, o Tribunal encontrou provas da contribuição do FFE para as prioridades específicas da criação dos sistemas informáticos SIS II e VIS. Durante as suas visitas no local a esses projetos, o Tribunal constatou que o apoio do FFE foi considerado fundamental para o desenvolvimento dos sistemas nacionais²⁵. No entanto, os atrasos e as alterações nos sistemas informáticos a nível da UE²⁶ tiveram impacto na eficiência e na eficácia do FFE, uma vez que foi necessário proceder a alterações e que algum equipamento adquirido não pôde ser utilizado²⁷.

36

O objetivo do FFE (no âmbito da sua prioridade 3) de financiar o desenvolvimento da cooperação consular, designadamente dos centros comuns para apresentação de pedidos, apenas foi alcançado em certa medida, apesar das taxas de cofinanciamento de 90% disponíveis ao abrigo das ações comunitárias. Só foram financiados dois desses centros (ver caixa 2 para um exemplo) e apenas um Estado-Membro (França) planeou um projeto de cooperação consular através de outras formas de cooperação (tal como partilha de instalações ou externalização). Pelo contrário, os Estados-Membros utilizaram o FFE para renovar, adaptar e equipar os seus próprios consulados nacionais — por vezes nos mesmos países. A utilização do FFE desta forma não permitiu explorar economias de escala nem beneficiar da cooperação entre Estados-Membros para melhorar os procedimentos de apresentação de pedidos de visto e evitar a fraude em matéria de vistos.

37

O segundo domínio de cooperação no qual o FFE teve um impacto limitado foi o apoio às operações coordenadas pela Frontex através do aumento do número de bens à sua disposição. As diretrizes estratégicas contêm uma prioridade específica que foi concebida para reforçar a capacidade operacional da Frontex. No entanto, tal como sucedeu com outras prioridades específicas, o mecanismo de incentivo teve pouco efeito (ver ponto 32) e os seus resultados não foram medidos.

38

O Tribunal verificou se os bens cofinanciados pelo FFE foram registados na reserva de equipamento da Frontex, o que ajudaria a Frontex no planeamento e na execução de operações (conjuntas) (caixa 3). Ainda que muitos dos bens cofinanciados pelo FFE sejam adequados a missões da Frontex, não existe obrigação legal de registo do equipamento cofinanciado na reserva de equipamento. O Tribunal constatou que, numa amostra de 16 aeronaves e embarcações de patrulha, apenas duas tinham sido registadas dessa forma. Esta situação limita a capacidade da Frontex em termos de planeamento e de execução de operações (conjuntas).

  Caixa 2

«Casa Schengen» — Centro Comum para Apresentação de Pedidos em Quinxassa, República Democrática do Congo

Financiada por dois projetos de ações comunitárias (2007 e 2009, financiamento total FFE de 845 704 euros), o objetivo da iniciativa belgo-portuguesa foi a criação do primeiro Centro Comum para Apresentação de Pedidos relativos a Schengen. Cada Estado-Membro participante é responsável pelo processamento administrativo. No entanto, os procedimentos relativos aos pedidos são centralizados, permitindo que múltiplos Estados-Membros congreguem e partilhem recursos. Esta centralização permite um acolhimento melhor, mais eficiente e humano dos requerentes de vistos e contribui para a luta contra a «procura do visto mais fácil» (visa shopping)²⁸ e a fraude. No final de 2013, o Centro representava 17 Estados Schengen.

  Caixa 3

Exemplo de boa prática na disponibilização de material para as operações da Frontex

Os dois bens constantes da amostra do Tribunal registados na reserva de equipamento da Frontex consistiam em aeronaves das Forças Armadas de Malta.

Apesar de se confrontar regularmente com a pressão da migração, Malta disponibilizou uma das aeronaves de vigilância adquiridas com recursos do FFE durante 90 horas, para uma operação conjunta específica da Frontex em Espanha, em outubro de 2012.

Fotografia 2 —
Aeronave de asa fixa para patrulhas marítimas, cofinanciada pelo FFE para reforço da capacidade de controlo fronteiriço das Forças Armadas de Malta

© Forças Armadas de Malta

39

Além do mais, apesar da obrigação legal da Comissão e dos pedidos da Frontex, até junho de 2013 esta não tinha recebido qualquer informação por parte da Comissão sobre a execução do fundo (por exemplo, bens adquiridos), o que limitou ainda mais a sua capacidade operacional e de planeamento, o mesmo sucedendo com as suas verificações destinadas a evitar o duplo financiamento dos custos operacionais.

40

Relativamente ao período de 2014-2020, a Comissão propôs a atribuição de incentivos a apenas duas prioridades dos programas nacionais, aumentando o cofinanciamento da UE para 90% e disponibilizando financiamento adicional. São suprimidas as ações específicas. As prioridades a incentivar são aquelas em que o Tribunal verificou um valor acrescentado europeu limitado, designadamente a cooperação consular e a contribuição do fundo para as operações da Frontex. Apesar de estar planeado um maior envolvimento da Frontex na gestão do Fundo, não está previsto um intercâmbio de informações abrangente entre a Agência e a Comissão, tanto no que se refere à gestão partilhada como à gestão direta da execução do programa. Além disso, continua a não ser obrigatório o registo dos bens financiados pelo FFE na reserva de equipamento técnico da Frontex.

Os mecanismos do FFE de resposta a insuficiências específicas em pontos fronteiriços estratégicos e o mecanismo de emergência foram parcialmente eficazes

41

Uma das componentes do potencial valor acrescentado europeu do FFE é a sua capacidade para ser orientado para os problemas mais urgentes, que consistem geralmente nas zonas fronteiriças sob maior ameaça ou em situações de emergência de caráter geral. Tendo em vista avaliar a eficácia do mecanismo do FFE de resposta a situações de emergência e dar resposta a insuficiências específicas em pontos fronteiriços estratégicos, o Tribunal examinou os fluxos de financiamento relevantes do FFE. A auditoria demonstrou que as ações específicas foram utilizadas como simples «complementos» dos programas anuais dos Estados-Membros. Os Estados-Membros e a Comissão não lograram garantir a coordenação entre estas diferentes componentes do FFE, o que resultou numa perda de controlo sobre que projetos são financiados, em que local e por que motivo.

42

O Tribunal constatou igualmente que algumas ações de emergência foram empreendidas em situações que não eram de emergência ou foram geridas de forma deficiente (ver caixa 4).

  Caixa 4

Sistema parcialmente eficaz de financiamento de emergências nas fronteiras externas

Caso 1: Apoio de ações que não eram emergências

As ações de emergência de 2011 foram inteiramente utilizadas em oito projetos totalizando cerca de 7,5 milhões de euros, para apoiar os Estados-Membros nas suas fases finais de desenvolvimento do SIS II, apesar de se tratar de um projeto que tivera início em 2001. Além disso, num dos casos, as despesas já tinham sido financiadas pelo Estado-Membro.

Caso 2: Exemplo de gestão deficiente de projetos de emergência

As ações de emergência de 2010 consistiram em três projetos concedidos à Itália num montante de cerca de 4 milhões de euros para dar resposta ao afluxo migratório causado pela primavera árabe. O Tribunal auditou dois destes projetos. Um deles tinha por objetivo financiar o transporte interno de migrantes²⁹. A sua candidatura não continha qualquer referência ao número de migrantes que poderiam ser transportados, impossibilitando a avaliação da relação custo-eficácia. O número de migrantes efetivamente transportados não foi comunicado e só foi apresentado após um pedido específico da Comissão, sem informações sobre as metas em matéria de tempo de transporte nem quaisquer outros elementos que permitissem a avaliação do projeto. Além disso, apenas metade do orçamento do projeto foi executada, não tendo sido apresentadas quaisquer razões para tal no respetivo relatório final. O outro projeto auditado³⁰ também careceu de objetivos quantificáveis e de uma comunicação adequada.

43

O FFE afetou anualmente 10 milhões de euros a projetos orientados para a resolução de insuficiências específicas em pontos fronteiriços estratégicos. Estas ações específicas não foram incluídas na proposta da Comissão relativa ao FFE, tendo sido inseridas pelo Conselho. O procedimento de seleção de projetos foi lento e o período de execução (seis meses) demasiado curto para projetos envolvendo a adjudicação de contratos de equipamento especializado, tal como helicópteros, o que resultou numa reduzida taxa de execução. A Grécia, por exemplo, apesar das suas necessidades, não conseguiu executar nove de 11 projetos aprovados no âmbito dos programas relativos a ações específicas para o período de 2008-2010. Quanto aos dois projetos italianos relativos a ações específicas auditados em pormenor, o Tribunal constatou que alguns elementos foram utilizados fora das zonas fronteiriças e que outros foram utilizados para fins totalmente fora do âmbito do FFE (ver caixa 5).

  Caixa 5

Ações específicas empreendidas fora das zonas fronteiriças

O Tribunal examinou um projeto das ações específicas relativo a 2009 e outro a 2010. Ambos foram executados pelo Ministério do Interior italiano, sendo a polícia o utilizador final do equipamento.

Ações específicas 2009: seis meses de aluguer de veículos a utilizar nas fronteiras marítimas do sul de Itália

O projeto deu resposta ao convite à apresentação de propostas que especificava o âmbito territorial como «a fronteira marítima de Itália (mar Mediterrâneo e mar da Sicília)». A candidatura à subvenção referia que o projeto iria «aumentar a eficácia das atividades de vigilância na área portuária e na faixa costeira da região mediterrânica central». No entanto, os 137 veículos foram entregues no C.I.E. (Centro de Identificação e Expulsão) localizado tão a norte quanto Turim, Milão e Bolonha, e não foram utilizados na vigilância da fronteira externa. Não obstante, a Comissão aprovou os custos (o montante da subvenção final foi de 950 688 euros).

Ações específicas 2010: patrulha de fronteiras

O projeto previa a aquisição de veículos policiais (a candidatura é incoerente no que se refere ao número de veículos a adquirir e à sua utilização) para patrulha das fronteiras marítimas do sul de Itália e, especialmente, da costa sudoeste. No entanto, os veículos foram utilizados perto do C.I.E.³¹ e do C.A.R.A. (Centro de Acolhimento de Refugiados e Requerentes de Asilo). Na avaliação do relatório final, a Comissão referiu que a afetação de 22 dos 43 veículos adquiridos ao abrigo do projeto não estava em conformidade com o âmbito territorial do convite à apresentação de propostas, tal como foram utilizados (e acima indicado) junto do C.I.E e do C.A.R.A. Os respetivos custos (337 405 euros) foram subsequentemente considerados não elegíveis pela Comissão (o montante final da subvenção foi de 560 259 euros, dos 1 192 559 euros aprovados).

44

Tendo em conta estas restrições inerentes de conceção da legislação e os problemas de execução, a Comissão decidiu não realizar quaisquer ações específicas em 2013.

Apoio a projetos que, de qualquer forma, teriam sido financiados a nível nacional; falta de uma avaliação adequada das necessidades ou custos não elegíveis significativos

45

O Tribunal constatou que, em dois dos cinco Estados-Membros da sua amostra (Grécia e Espanha), muitos projetos já tinham sido financiados, ou teriam sido, de qualquer forma, financiados a nível nacional, no momento em que foram incluídos nos programas anuais. Foi igualmente o caso de uma das três ações de emergência auditadas, na qual a candidatura do projeto já referia que o Estado-Membro disponibilizara orçamento para a financiar integralmente. Apesar de as normas do Fundo permitirem esta prática e de a mesma aumentar a taxa de execução, a substituição da despesa nacional de um Estado-Membro por fundos da UE colocaria em risco qualquer valor acrescentado europeu. Nos casos acima identificados, não houve valor acrescentado europeu.

46

Em três Estados-Membros da amostra do Tribunal (Grécia, Itália e Polónia), o valor acrescentado europeu de alguns projetos não pôde ser estabelecido, em virtude da inexistência de uma avaliação adequada das necessidades às quais os projetos pretendiam dar resposta. Em dois Estados-Membros (Grécia e Itália), o Fundo teve um valor acrescentado europeu limitado, uma vez que alguns projetos consistiram em apoio operacional como o fornecimento de combustível e consumíveis para equipamento, e não consolidaram a capacidade dos Estados-Membros na gestão das fronteiras externas. Apesar de a ajuda nesses custos ser permitida e poder ser justificada em situações de emergência, o Fundo destina-se principalmente ao desenvolvimento de capacidades³², por exemplo, através de infraestruturas ou fornecimento de equipamento, e não ao financiamento de custos de funcionamento.

47

O valor acrescentado europeu do FFE fica ainda mais limitado pelo elevado montante de custos não elegíveis de alguns dos projetos auditados, resultantes de despesas que não estão em conformidade com as prioridades do Fundo, de equipamento que não está em funcionamento ou não está a funcionar da forma e no local que deveria. Na maioria dos casos observados pelo Tribunal, estas irregularidades não foram detetadas pelos sistemas nacionais de gestão e de controlo existentes (para exemplos relativos aos pontos 45 a 47, ver caixa 6).

  Caixa 6

Exemplos de projetos com pouco ou desconhecido valor acrescentado europeu

Financiamento de projetos já financiados

Foi incluído um projeto grego de aquisição de 75 veículos de patrulha policial e de passageiros numa revisão do programa anual grego relativo a 2009 efetuada em março de 2011, depois de os veículos terem sido adquiridos e financiados com o orçamento nacional.

Falta de uma avaliação das necessidades e custos não elegíveis

Em Itália, o Tribunal auditou um projeto (programa anual relativo a 2010) de aquisição de 355 veículos operacionais para a Guardia di Finanza para o desempenho das suas missões de deteção e identificação de imigrantes nas fronteiras marítimas. O beneficiário final não conseguiu demonstrar cabalmente de que forma foi calculado o número necessário de veículos, nem em que base estes foram afetados às diferentes unidades. O número de veículos adquiridos ao abrigo do projeto aumentou essencialmente devido à disponibilidade de fundos suplementares. O Tribunal constatou que alguns veículos também são utilizados para trabalho «normal» da polícia.

Tendo em conta a inexistência de uma avaliação das necessidades para os 355 veículos e o facto de Itália ter adquirido um total de 1 084 veículos no âmbito dos programas anuais relativos ao período de 2007-2010, existe o risco de o financiamento do FFE ser utilizado em projetos que não cumprem as prioridades deste Fundo e de não ser dada resposta às necessidades urgentes.

Relativamente a um outro projeto italiano, concebido para efeitos de ampliação da infraestrutura de software e de cabos de fibra ótica entre as instalações policiais do centro e do norte de Itália, o Tribunal recebeu informação contraditória, da parte das autoridades italianas, sobre os custos de investimento total e sobre a forma como os custos elegíveis foram calculados. Consequentemente, não conseguiu determinar em que medida os 22 milhões de euros declarados como custos elegíveis (a ser cofinanciados a 50% pelo FFE) no programa anual de 2007 estavam relacionados com este Fundo.

Foram detetados problemas idênticos em Malta, relativamente a um projeto do programa anual de 2007, totalizando um montante aproximado de 540 000 euros, em relação ao qual o Estado-Membro não foi capaz de demonstrar por que motivo determinados custos (essencialmente relacionados com trabalhos de construção) foram atribuídos ao projeto.

Fotografia 3

Veículo de patrulha policial na Grécia cofinanciado pelo FFE

Fonte: TCE.

Insuficiências estratégicas e operacionais na programação e na execução do FFE ao nível dos Estados-Membros e da Comissão

48

O Tribunal avaliou procedimentos fundamentais para a eficácia do Fundo, designadamente a programação e a seleção de projetos, e constatou que os programas não são incluídos em estratégias nacionais e carecem de objetivos SMART e de indicadores mensuráveis. Os requisitos de programação resultam num encargo administrativo excessivo. Em alguns Estados-Membros, os procedimentos de seleção de projetos não garantiram adequadamente a satisfação das necessidades dos Estados-Membros. Além disso, o Tribunal detetou insuficiências nos procedimentos para a adjudicação de contratos, que colocam em risco a boa gestão financeira.

Os programas não são incluídos em estratégias nacionais de controlo de fronteiras e vistos…

49

Em relação aos Estados-Membros selecionados, o Tribunal examinou se o programa plurianual e os programas anuais foram baseados numa estratégia nacional relativa à gestão das fronteiras e às questões dos vistos, e se foram coordenados com fundos nacionais, outros fundos da UE ou fundos internacionais. Nos termos da terceira versão do Inventário Schengen relativo ao controlo de fronteiras, repatriamento e readmissão, essa estratégia deveria «delegar claramente funções» e incluir «as avaliações do ambiente de trabalho, dos riscos e das ameaças, análises dos recursos necessários, assim como planos de ação e de desenvolvimento». Só é possível obter a máxima eficiência e eficácia do FFE se essa avaliação abrangente for feita. O Tribunal também analisou, com base nas Avaliações de Schengen, se essa estratégia nacional se baseou no Modelo de Análise Comum e Integrada de Risco (CIRAM)³³, avaliando os riscos relativos colocados pelas diferentes ameaças, em matéria de gestão de fronteiras e de vistos.

50

Em quatro dos cinco Estados-Membros da sua amostra (ou seja, com exceção da Polónia), o Tribunal constatou que o programa plurianual e, consequentemente, os programas anuais, não estão incluídos numa estratégia abrangente, simplesmente porque essa estratégia não existe. Apesar de existirem diversos documentos estratégicos individuais, os mesmos ficavam muitas vezes confinados a uma só autoridade. Ainda que os programas plurianuais fossem obrigados a conter uma secção sobre a complementaridade entre o financiamento nacional e o financiamento do FFE, o Tribunal constou que as explicações estavam incompletas ou não existiam. Nos cinco Estados-Membros, a análise comum e integrada de risco só é realizada na fase de desenvolvimento ou não é realizada de todo. Esta inexistência de uma perspetiva abrangente baseada numa análise de risco implica que nem a Comissão nem os Estados-Membros possam determinar objetivamente se as medidas financiadas pelo FFE se enquadram na estratégia geral dos Estados-Membros, se estão orientadas para as necessidades efetivas e os motivos pelos quais foram selecionadas para financiamento pelo FFE.

51

Em três Estados-Membros (Espanha, Malta e Polónia), o Tribunal identificou provas de que o FFE não estava a ser coordenado de forma adequada com outros fundos da UE³⁴ ou internacionais³⁵. Este risco representa uma perda de eficiência e de eficácia dos fundos envolvidos, uma vez que poderiam estar orientados para ações semelhantes.

… falta de objetivos SMART e de indicadores mensuráveis

52

O Tribunal examinou se os programas plurianuais e anuais e os projetos incluíam objetivos SMART e indicadores relevantes, mensuráveis e acompanhados de uma meta quantificada.

53

Nenhum dos cinco Estados-Membros da amostra do Tribunal incluiu objetivos SMART nem indicadores mensuráveis nos seus programas plurianuais ou anuais ou nos projetos. A maioria das descrições dos programas e dos projetos carecia de metas quantificadas. Além disso, as metas gregas para os programas anuais relativos a 2008, 2009 e 2010 apenas foram definidas após a execução dos projetos, o que as tornou redundantes. Uma análise dos programas anuais relativos a 2012 revelou melhorias na formulação dos indicadores de três Estados-Membros, mas em relação a dois desses países não se registaram progressos na definição de metas para os indicadores.

54

Apesar de poder ser difícil estabelecer indicadores de resultados e de impacto no domínio da gestão das fronteiras e dos vistos, a Comissão demonstrou, em notas de orientação, que tal é possível. Em virtude da falta de indicadores comuns obrigatórios, os Estados-Membros utilizaram diferentes conjuntos de indicadores, não só entre programas mas também para medições idênticas, impossibilitando uma avaliação adequada. Apesar da reduzida qualidade dos objetivos e dos indicadores nos programas dos Estados-Membros, a Comissão aprovouos, tendo em conta a necessidade de executar o Fundo (ver caixa 7).

  Caixa 7

Exemplos de indicadores vagos e inadequados

Um dos projetos consistiu na aquisição de duas embarcações de dimensão média para patrulhas marítimas e foi financiado pelo programa anual espanhol relativo a 2008. Tal como sucedeu com outros projetos auditados em Espanha³⁶, o Tribunal identificou indicadores que não eram relevantes, não estavam registados e/ou não tinham sido definidos na sequência de uma consulta adequada do beneficiário final pela autoridade responsável.

Os «resultados esperados» do projeto eram muito vagos e não continham praticamente quaisquer explicações sobre a forma como poderiam ser medidos, por exemplo, «maior eficácia e eficiência dos recursos afetados a missões de patrulha marítima», «melhores condições de segurança nas missões» e «mais segurança nas fronteiras». O único resultado esperado mensurável era uma «redução do número de embarcações que chegam ilegalmente às costas espanhola e europeia». No entanto, a dificuldade relativa a este indicador prende-se com o facto de a ligação causal entre a ação e os resultados ter de ser cuidadosamente examinada.

55

A Comissão já reagiu a algumas das insuficiências causadas pela falta de indicadores comuns, propondo a introdução de indicadores comuns obrigatórios no período de financiamento relativo a 2014-2020. Os Estados-Membros terão de desenvolver indicadores específicos para os programas.

Os requisitos de programação anual resultam num encargo administrativo excessivo e em dificuldades de execução

56

Apesar de a intenção ser uma supervisão mais apertada dos programas executados pelas autoridades responsáveis, o requisito de elaboração de programas anuais, além dos programas plurianuais, resultou num encargo administrativo excessivo, tanto a nível dos Estados-Membros como da Comissão, e em atrasos significativos. A apresentação inicial de programas de qualidade insuficiente por parte dos Estados-Membros (que frequentemente não respeitavam os requisitos estipulados na base jurídica) causou atrasos na aprovação dos programas anuais. O período de tempo médio decorrido entre a primeira apresentação e a versão final dos programas anuais foi de seis meses e meio. Consequentemente, o prazo de execução dos projetos foi, muitas vezes, significativamente reduzido.

57

Os programas anuais do FFE também não se enquadravam bem nos longos procedimentos de contratação pública necessários para o equipamento sofisticado. Como resultado, os projetos registaram atrasos ou não puderam ser financiados pelo Fundo. Tendo em conta o reconhecimento das dificuldades acima mencionadas, durante o período de financiamento de 2014-2020, apenas serão estabelecidos programas plurianuais.

Alguns procedimentos dos Estados-Membros em matéria de seleção de projetos não garantiram a satisfação das suas necessidades efetivas

58

O Tribunal examinou os procedimentos utilizados pelos Estados-Membros para efeitos de seleção dos projetos. Foram detetadas graves insuficiências nessa matéria em Itália e, apenas nos primeiros anos, em Malta, colocando em causa se os projetos selecionados foram os mais relevantes.

59

Em Itália, a afetação de fundos entre as entidades públicas e subsequente seleção de projetos registou diversas falhas. Em virtude da inexistência total de uma pista de auditoria, o Tribunal não pôde verificar em que base foi decidida a afetação entre os beneficiários finais, relativamente aos programas anuais de 2007 e 2008. No que diz respeito aos anos mais recentes, a justificação invocada pela autoridade responsável para a afetação da dotação ou induzia em erro ou não era posteriormente aplicada na distribuição dos recursos. Em consequência, não foi possível justificar a dotação cada vez mais elevada para o Ministério do Interior (Departamento de Segurança Pública — Direção Central da Imigração e da Polícia de Fronteiras — o organismo no qual a autoridade responsável está inserida) em detrimento de outros organismos tais como a Guarda Costeira. O mesmo ministério foi igualmente o único organismo italiano a beneficiar das ações de emergência e específicas durante o período de 2007-2012, ainda que diversas outras forças (tuteladas por diferentes ministérios) estejam envolvidas na gestão das fronteiras de Itália. A exclusão ou marginalização das outras autoridades coloca em risco a satisfação das suas necessidades.

60

A seleção e o subsequente financiamento de um centro de detenção temporária na Grécia não respeitaram o princípio do tratamento respeitoso e da dignidade (ver caixa 8).

  Caixa 8

Financiamento de um centro de detenção na Grécia

O Tribunal examinou os custos de arrendamento de um centro de detenção temporária em Pagani (também conhecido como Centro Especial de Mytilini para Migrantes em Situação Irregular) na ilha de Lesbos. O projeto foi executado pela autoridade responsável (Ministério da Ordem Pública e Proteção dos Cidadãos).

A autoridade responsável incluiu o projeto numa revisão tardia do programa anual relativo a 2008, para «acolhimento de migrantes em hotéis e quartos». No entanto, o que foi efetivamente financiado foi o arrendamento do centro Pagani, entre 1 de janeiro de 2008 e 30 de junho de 2010, com um custo total de 267 405 euros.

A falta de condições do centro foi repetidamente criticada por organizações de defesa dos direitos humanos. Originalmente concebido para funcionar como armazém, foi convertido para o alojamento de 300 pessoas. Em 2008, as instalações acolhiam 720 migrantes detidos. As condições eram descritas como «abomináveis» e «um risco para a saúde do pessoal e dos detidos»³⁷. Em outubro de 2009, após visitar o centro, o ACNUR solicitou o seu encerramento. Entre finais de outubro de 2009 e junho de 2010 o centro foi gradualmente desativado.

No momento da decisão de financiamento do projeto, a falta de condições era amplamente conhecida. No entanto, as autoridades gregas apresentaram à Comissão uma descrição do projeto que induzia em erro e a Comissão, após análise do relatório final, tenciona agora deduzir a despesa do pagamento final.

Procedimentos inadequados para a adjudicação de contratos por parte dos Estados-Membros colocam em risco a boa gestão financeira

61

O Tribunal auditou os procedimentos para a adjudicação de contratos relativos a onze projetos. Em oito projetos, os procedimentos não cumpriram as disposições legais aplicáveis ou foram conduzidos de uma forma que não garantiu uma boa relação custo-eficácia. Um dos procedimentos, relativo à aquisição de cães-patrulha na Grécia, falhou completamente em virtude de um procedimento inadequado. Apesar de os 40 veículos terem sido entregues em maio de 2012, em julho de 2014 os cães ainda não tinham sido adquiridos.

62

A principal insuficiência foi o facto de três Estados-Membros não terem justificado de forma adequada o recurso à cláusula de exceção para adjudicação dos contratos relativos a defesa e segurança. Por exemplo, ao abrigo do seu programa anual de 2007, Espanha adquiriu duas aeronaves de asa fixa para patrulhas marítimas e a luta contra a imigração ilegal, o que correspondeu a um custo de 50 milhões de euros. As autoridades espanholas declararam que o contrato era «secreto» e utilizaram o procedimento por negociação sem publicação prévia, convidando apenas um fornecedor. Poderiam ter sido utilizados procedimentos menos restritivos, sem que a segurança ficasse comprometida. Noutros Estados-Membros foram adjudicados contratos semelhantes através de concursos públicos.

63

Outras insuficiências nos procedimentos de contratação incluem o posterior recurso ao mesmo fornecedor sem a concorrência adequada e a falta de capacidade e de conhecimentos no domínio da administração pública.

64

A verificação, pelas autoridades responsáveis, dos procedimentos de contratação pública em quatro dos cinco Estados-Membros (todos, com exceção da Polónia) foi inadequada ou inexistente, apesar de uma parte significativa do FFE ser despendida através da contratação pública.

65

Como resultado, existe o risco de que ações de elevado valor em alguns programas do FFE, tais com a aquisição de aeronaves e embarcações, não apresentem uma boa relação custo-eficácia.

As insuficiências no acompanhamento pelas autoridades responsáveis e as graves deficiências nas avaliações ex post pela Comissão e pelos Estados-Membros não permitem uma avaliação adequada das realizações globais do Fundo

66

O Tribunal procurou determinar se os Estados-Membros e a Comissão utilizam o acompanhamento e a avaliação para analisar e melhorar a eficácia do FFE. Constatou que tanto o acompanhamento como a avaliação estão gravemente comprometidos pela falta de objetivos SMART e de indicadores mensuráveis, que não existe um acompanhamento e uma comunicação adequados dos projetos ao nível do Estado-Membro e que a avaliação está atrasada e sofre de graves insuficiências.

Falta de acompanhamento e de comunicação adequados dos projetos pelos Estados-Membros

67

Em nenhum dos Estados-Membros constantes da amostra do Tribunal, a autoridade responsável realizou um acompanhamento suficiente e/ou adequado, que lhe permitisse seguir a execução dos projetos e determinar os desvios registados em relação aos objetivos definidos. Quando realizados, os relatórios de acompanhamento não continham informações importantes como os resultados alcançados face aos indicadores ou metas definidos, ou alterações significativas durante a fase de execução do projeto. Na Grécia, não houve acompanhamento durante a fase de execução do projeto no período de 2007-2009, uma vez que os projetos eram, de um modo geral, introduzidos no programa anual depois de estarem concluídos. Apesar de terem sido realizados alguns controlos no local, não estavam disponíveis listas de verificação (checklists) para demonstrar que os aspetos qualitativos dos projetos financiados foram verificados.

Fotografia 4

Cabine cofinanciada pelo FFE na fronteira Espanha-Marrocos em El Tarajal, Ceuta

Fonte: TCE.

68

Nos cinco Estados-Membros, tanto a nível do projeto como dos programas anuais, os relatórios finais não referiam de forma satisfatória os indicadores ou metas alcançados. Em três Estados-Membros, os relatórios finais continham diversas incoerências e erros, com impacto na fiabilidade dos dados. A Espanha não exigiu relatórios finais dos projetos até ao programa anual de 2010 e apenas deu início ao acompanhamento durante a execução a partir do programa anual relativo a 2009. No momento da auditoria (fevereiro de 2014), a Grécia ainda não exigia relatórios finais dos projetos, o que restringe seriamente a informação disponível sobre os resultados alcançados com o projeto. A autoridade responsável italiana anunciou a sua intenção de introduzir visitas de acompanhamento, na sequência da auditoria realizada pelo Tribunal.

69

Nenhum dos Estados-Membros da amostra do Tribunal instalou, desde o início do Fundo, um sistema informático adequado para registo dos indicadores. Apesar de três Estados-Membros (Espanha, Itália e Malta) terem começado a desenvolver um sistema informático que apoia a gestão da autoridade responsável, na segunda metade do período de financiamento, apenas o sistema italiano dispõe de uma função que permite registar os indicadores e respetivos valores. A diretriz da Comissão não explicava os benefícios de tais sistemas informáticos e as oportunidades de partilha de boas práticas ficaram goradas.

70

Os relatórios elaborados pelos Estados-Membros sobre as ações comunitárias e as ações específicas demonstram uma falta de informação idêntica em relação aos resultados alcançados, não contendo, muitas vezes, mesmo as informações mais básicas.

Atrasos e deficiências graves na avaliação ex post, tanto a nível dos Estados-Membros como da Comissão

71

A Comissão, em parceria com os Estados-Membros, é responsável pela avaliação do Fundo, tendo em vista aferir a relevância, a eficácia e o impacto das suas ações. A primeira das duas avaliações ex post, abrangendo o período de 2007-2010, deveria ser enviada pela Comissão ao Parlamento Europeu e outras instituições até 31 de dezembro de 2012.

72

O Tribunal analisou as contribuições dos Estados-Membros da amostra do Tribunal para esta avaliação e detetou uma série de omissões, erros e imprecisões nos cinco relatórios de avaliação nacionais. Consequentemente, a fiabilidade de todos os relatórios de avaliação ex post é significativamente reduzida. Uma das razões para a quantidade limitada de informação quantificada disponibilizada pelos Estados-Membros foi o facto de o tipo de informações a comunicar apenas ter sido definido pela Comissão em 2011. Nesse momento, já todas as ações a incluir na avaliação tinham tido início e a maioria já estava concluída, pelo que os Estados-Membros não puderam adaptar os indicadores a recolher. Esta situação resultou numa insuficiência geral na qualidade da informação quantitativa apresentada na avaliação, em ineficiências e em trabalho adicional decorrente da compilação retroativa de dados.

73

Ao analisar o relatório de avaliação ex post da Comissão, o Tribunal detetou resumos de uma quantidade elevada de informação qualitativa e quantitativa que fora recolhida pelos Estados-Membros. No entanto, a apresentação dos dados é de natureza descritiva, sem análise do seu significado. Por exemplo, os dados são apresentados sem qualquer base útil nem informação de referência ou com um formato que não permite uma melhor compreensão (por exemplo, «número de sistemas adquiridos ou atualizados»). Além disso, a avaliação omite as ações comunitárias, as ações de emergência e as ações específicas, o que diminui ainda mais o seu valor. Consequentemente, a avaliação ex post não pode ser considerada como um relatório útil ou fiável para efeitos de avaliação do impacto efetivo do FFE.

74

Apesar do prolongamento do prazo, apenas oito dos 28 Estados-Membros enviaram atempadamente a sua contribuição para a Comissão, o que reduziu o tempo disponível para tratamento dos dados por parte da Comissão e do seu contratante externo. Também se verificaram atrasos ao nível da Comissão. No momento da conclusão dos trabalhos de auditoria do Tribunal (março de 2014), mais de um ano após o prazo, o relatório ainda não tinha sido adotado pela Comissão, limitando a informação disponível para as partes interessadas do FFE.

18A Comissão aceitou uma proposta de vales de combustível, contrariando as orientações emitidas pelos Estados-Membros nesse momento. Estas orientações foram alteradas retrospetivamente em 2012.

19Projetos n.ºs 2, 9, 19, 21 e 22 dos Estados-Membros no anexo.

20Projeto n.º 25 dos Estados-Membros no anexo.

21N.º 1, alínea b), do artigo 3.º da Decisão n.º 574/2007/CE.

22De acordo com os relatórios finais dos programas anuais da Grécia.

23Quatro dos cinco Estados-Membros selecionados para a auditoria do Tribunal são países do Fundo de Coesão.

24Por exemplo, uma prioridade específica relativa à aquisição de equipamento referia que a necessidade de tal equipamento deveria ser «claramente identificada a nível europeu». No entanto, o Tribunal constatou que o significado deste requisito não era claro, nem para a Comissão nem para os Estados-Membros.

25Dos 330 milhões de euros estimados para o desenvolvimento dos sistemas nacionais, o FFE contribuiu com um montante de 95 milhões de euros.

26Relatório Especial n.º 3/2014 do Tribunal de Contas Europeu «Ensinamentos obtidos com o desenvolvimento do Sistema de Informação de Schengen de segunda geração (SIS II) pela Comissão Europeia» (http://eca.europa.eu).

27Por exemplo, não puderam ser utilizados 110 dispositivos portáteis PDA (50 financiados pelo programa anual de 2007 e 60 pelo de 2008) pelas patrulhas policiais para efeitos de ligação ao SIS II, porque a solução de segurança planeada não era viável e o SIS II não estava concluído. Em 2014, as autoridades maltesas estavam a trabalhar na solução deste problema.

28Prática de apresentar novos pedidos de visto a outros Estados-Membros da UE, após rejeição de um primeiro pedido.

29Projeto n.º 3 (Transporte interno de migrantes— SHIFTS).

30Projeto n.º 2 (Reforço dos meios de transporte para patrulha da região dos pontos de passagem de fronteira e da área próxima do CIE— RECARS) ao abrigo das ações de emergência, ver anexo.

31O C.I.E. e o C.A.R.A estão localizados por toda a Itália, tanto nas zonas costeiras como no interior.

32Ver artigos 3.º e 4.º da Decisão n.º 574/2007/CE e nota da Comissão ao Comité SOLID de 18 de outubro de 2010.

33Modelo de análise de risco desenvolvido pela Frontex e pelos Estados-Membros, utilizado pela Frontex e recomendado para utilização dos Estados-Membros.

34Por exemplo, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER).

35Por exemplo, o apoio dos EUA a projetos relativos à gestão das fronteiras.

36Projetos dos Estados-Membros n.ºs 7, 8, 9, 11 e 12, no anexo.

37Relatório dirigido ao governo grego na sequência da visita realizada à Grécia, entre 23 e 29 de setembro de 2008, pelo Comité Europeu para a Prevenção da Tortura e das Penas ou Tratamentos Desumanos ou Degradantes (CPT) [CPT/INF (2009) 20].

Conclusões e recomendações

75

A auditoria demonstrou que o FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas e reforçou a solidariedade financeira. No entanto, aumentou pouco o seu valor acrescentado europeu e os resultados globais não puderam ser medidos em virtude das insuficiências no acompanhamento pelas autoridades responsáveis e das graves deficiências nas avaliações ex post pela Comissão e pelos Estados-Membros. A auditoria constatou graves insuficiências na gestão do Fundo em Estados-Membros fundamentais (Grécia, Espanha, Itália e, nos primeiros anos de financiamento, Malta). Devido a estas insuficiências, a gestão das fronteiras corre o risco de não ser adequadamente reforçada nos locais onde é mais necessário.

O FFE contribuiu para a gestão das fronteiras externas mas os resultados globais não puderam ser medidos em virtude da inexistência de objetivos SMART e de graves deficiências na avaliação

76

O Tribunal constatou que não seria possível avaliar em que medida o Fundo contribuiu para a realização das prioridades do FFE. Os programas dos Estados-Membros não dispunham de objetivos SMART nem de indicadores mensuráveis o que, a par da falta de indicadores comuns, impossibilitou uma avaliação adequada por parte da Comissão. Apesar da reduzida qualidade dos objetivos e dos indicadores nos programas dos Estados-Membros, a Comissão aprovou-os, tendo em conta a necessidade de executar o Fundo (ver pontos 53 a 54).

77

As autoridades responsáveis não acompanharam ou acompanharam de forma insuficiente a concretização dos resultados. Os relatórios de acompanhamento e finais não apresentavam informação relevante sobre a eficácia e/ou a informação prestada não era fiável. Nenhum dos Estados-Membros da amostra do Tribunal dispunha, desde o início, de um sistema informático de recolha de dados de acompanhamento. Apenas Itália estava a desenvolver um sistema dessa natureza para utilização futura (ver ponto 72). As contribuições dos Estados-Membros para a avaliação ex post e o relatório da Comissão registaram atrasos e continham deficiências graves (ver ponto 73).

78

A Comissão propôs a introdução de indicadores comuns obrigatórios no período de financiamento de 2014-2020 e os Estados-Membros terão de desenvolver os indicadores específicos para os seus próprios programas.

Recomendação 1

A Comissão deve:

—garantir que todos os indicadores a utilizar são relevantes, mensuráveis e, sempre que possível, acompanhados de uma meta quantificada;

—garantir que os indicadores são recolhidos desde o início e que, quando não existem, sejam desenvolvidos sistemas informáticos;

—fornecer diretrizes claras aos Estados-Membros para que tenham um entendimento comum dos indicadores obrigatórios, de forma a possibilitar a sua agregação para efeitos de acompanhamento e de avaliação;

—entregar em tempo oportuno o seu relatório de avaliação e apresentar uma análise dos dados subjacentes às partes interessadas.

Recomendação 2

Os Estados-Membros devem:

—ter conhecimentos especializados disponíveis na administração para a conceção e aplicação dos objetivos SMART e dos indicadores mensuráveis;

—definir metas para realizações, resultados e, quando possível, indicadores de impacto;

—recolher os valores efetivos relativos aos indicadores desde o início do programa, utilizando sistemas informáticos adequados, e garantir que a informação é fiável;

—aplicar a sua experiência com sistemas informáticos idênticos, adquirida no âmbito dos fundos estruturais.

O FFE reforçou a solidariedade financeira mas aumentou pouco o valor acrescentado europeu

79

O Tribunal constatou que o FFE ajudou a aliviar o encargo financeiro resultante da introdução da gestão integrada das fronteiras externas mas aumentou pouco o seu valor acrescentado europeu:

a)na cooperação consular;

b)no apoio às operações da Frontex;

c)em ações de emergência e em ações específicas;

d)no financiamento de ações que foram ou teriam sido financiadas a nível nacional.

O Fundo não foi explorado em todo o seu potencial em virtude de insuficiências na conceção do sistema de incentivos.

80

Relativamente ao período de 2014-2020, a Comissão propôs incentivar a cooperação consular e a contribuição do Fundo para as operações da Frontex. Apesar de estar planeado um maior envolvimento da Frontex na gestão do Fundo, não está prevista uma partilha abrangente de informações entre a Agência e a Comissão relativa à execução dos programas, tanto em termos de gestão partilhada como direta. Além disso, continua a não ser obrigatório o registo dos bens financiados pelo FFE/FSI que possam ser úteis para a Frontex na reserva de equipamento técnico da Frontex.

Recomendação 3

Para apoiar a cooperação consular:

—os Estados-Membros e a Comissão devem concentrar-se mais na criação de centros comuns para apresentação de pedidos e outras formas de cooperação consular, em vez da renovação, da adaptação ou do equipamento de consulados.

Recomendação 4

Para apoiar o trabalho da Frontex:

—o legislador deve considerar a inclusão obrigatória dos bens pertinentes cofinanciados pelo FSI na reserva de equipamento técnico da Frontex;

—a Comissão deve fornecer à Frontex informações relevantes, abrangentes e oportunas sobre a execução do FFE/FSI nos Estados-Membros, designadamente os programas, os relatórios anuais de execução e as avaliações, assim como informações sobre programas e projetos geridos diretamente. As informações devem ter em conta a opção de «apoio ao funcionamento» introduzida com o novo quadro relativo ao período de 2014-2020 e é necessário pôr em prática um sistema robusto que evite a duplicação de financiamento.

Insuficiências estratégicas na programação do FFE

81

A auditoria constatou que quatro dos cinco Estados-Membros não programam o FFE como parte da sua estratégia nacional global em matéria de gestão de fronteiras e de vistos. Nos cinco Estados-Membros da amostra do Tribunal, a análise comum e integrada de risco encontra-se apenas em fase de desenvolvimento ou não é utilizada de todo.

Recomendação 5

Os programas nacionais do FFE devem basear-se numa estratégia abrangente em matéria de gestão das fronteiras, e os Estados-Membros devem basear a sua estratégia numa análise dos riscos que siga o Modelo de Análise Comum e Integrada de Risco.

Recomendação 6

O legislador deve considerar a possibilidade de tornar o cumprimento das recomendações do Inventário Schengen sobre estratégia e análise de riscos uma condição prévia para que seja possível beneficiar do futuro apoio do FSI.

Insuficiências na execução do FFE

82

Nos três principais Estados-Membros beneficiários (Grécia, Espanha e Itália), o Tribunal detetou deficiências recorrentes no planeamento, na execução, no acompanhamento e na avaliação do FFE, com impacto na sua eficácia.

83

Nos Estados-Membros da amostra (com exceção da Polónia), o Tribunal detetou procedimentos inadequados para a adjudicação de contratos, que colocam em risco a boa gestão financeira do Fundo.

Recomendação 7

A capacidade administrativa deve ser reforçada, por exemplo através de formação específica pela Comissão ou da partilha de boas práticas entre Estados-Membros.

Recomendação 8

Os Estados-Membros devem reforçar a sua capacidade administrativa em matéria de adjudicação de contratos e aplicar os procedimentos existentes mais transparentes para a aquisição de bens financiados pelo FFE/FSI.

O presente relatório foi adotado pela Câmara IV, presidida por Milan Martin CVIKL, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 24 de junho de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexo

Anexo

Projetos auditados

Beneficiário final
Nome do projeto
Programa anual
Despesa total final FFE em euros¹

Malta

1
Polícia de Malta — Secção de Imigração
Reforço da capacidade da Polícia de Imigração para vigilância e patrulha das fronteiras
O objetivo do projeto consistia no reforço das capacidades operacionais e das possibilidades de vigilância da Polícia de Imigração, particularmente em matéria de combate ao fenómeno da imigração ilegal, através da disponibilização do equipamento necessário.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Compatibilização dos Terminais Marítimos de Passageiros com os Requisitos do acervo de Schengen (VISET)
O objetivo do projeto consistia na compatibilização das instalações para passageiros no Porto de Valeta com os requisitos e as boas práticas do acervo de Schengen.
2007
540 234

3
Ministério dos Negócios Estrangeiros
Criação de uma nova missão de elevado risco e volume considerável de pedidos de vistos e sua preparação para recolha de dados biométricos
O objetivo do projeto consistia na renovação total das instalações recentemente adquiridas para a nova secção consular em Moscovo. O projeto de renovação deveria incluir as condições de segurança necessárias e permitir que a missão se preparasse para uma eventual recolha de dados biométricos.
2007
285 335

4
Forças Armadas de Malta
Aquisição de embarcações de patrulha costeira para as Forças Armadas de Malta
O projeto consistia no fornecimento às Forças Armadas de Malta de embarcações de patrulha costeira de substituição, tendo em vista reforçar a sua presença marítima e garantir uma capacidade de intervenção mais rápida.
2008
7 200 000

5
Polícia de Malta
Migração do SIS1 para o SIS2 e do SIReNE1 para o SIReNE2
O objetivo global consistia na finalização do último capítulo da integração do Sistema de Informação de Schengen II nos sistemas da polícia nacional.
2008
2 037 810

6
Forças Armadas de Malta
Reforçar as capacidades do controlo de fronteiras das Forças Armadas de Malta — Aquisição de uma aeronave de asa fixa para patrulha marítima
O objetivo do projeto consistia no reforço das capacidades de controlo das fronteiras, através da aquisição de uma aeronave de asa fixa para patrulha marítima.
2009
7 269 636

Espanha

7
Ministério do Interior: DG de Infraestruturas e Material de Segurança
Apoio técnico ao Sistema de Informação de Schengen
Apoio técnico especializado ao Sistema de Informação de Schengen, para efeitos de correção, aperfeiçoamento e evolução do sistema.
2010
129 129

8
Ministério do Interior: Corpo nacional de polícia, parte da Direção Geral da Polícia Nacional e da Guarda Civil
Aquisição de equipamento operacional para controlo das fronteiras externas
O objetivo da ação consistia em equipar os pontos de passagem de fronteiras com material de última geração (como equipamento para verificação de documentos ou lâmpadas ultravioletas), tendo em vista melhorar a qualidade e a eficiência dos controlos fronteiriços.
2007
274 885

9
Ministério do Interior: DG de Infraestruturas e Material de Segurança (DGIMS)
Aquisição de duas embarcações de médio porte para patrulha marítima (20 metros)
Esta aquisição teve por objetivo reforçar a capacidade de vigilância e de intervenção no mar do Serviço Marítimo da Guarda Civil, permitindo que este desempenhasse as suas missões com sucesso, especialmente em matéria de luta contra a imigração ilegal, e que atuasse rapidamente nas águas territoriais. Previa se que estas embarcações de patrulha fossem utilizadas na região costeira do Mediterrâneo.
2008
2 143 680

10
Ministério do Interior: DG de Infraestruturas e Material de Segurança (DGIMS)
Trabalhos e renovação das cabinas que servem de filtro na passagem de fronteira de El Tarajal na cidade de Ceuta
Trabalhos e renovação de apoio à atuação dos oficiais da Polícia Nacional no controlo das entradas e saídas de pessoas no território nacional.
2010
36 426

11
Ministério do Interior: Direção-Geral de Infraestruturas e Material de Segurança (DGIMS)
Trabalhos de renovação, beneficiação e reconstrução na zona fronteiriça entre Espanha e Marrocos (Ceuta e Melilla)
Este projeto apoiou o financiamento de câmaras de televisão em circuito fechado, sistemas de escoamento de água junto à fronteira e torniquetes em Ceuta e uma torre de vigia em Melilla.
2010
164 386

12
Ministério do Interior: Direção-Geral da Polícia e da Guarda Civil, área Guarda Civil
Melhoramento de duas aeronaves para patrulha marítima e luta contra a imigração irregular, destinadas ao Serviço Aéreo da Guarda Civil (adquiridas ao abrigo do programa anual do FFE relativo a 2007)
A aquisição das duas aeronaves foi cofinanciada ao abrigo do programa anual do FFE relativo a 2007 e o valor do contrato global foi de 50 milhões de euros. Esta aquisição também foi incluída na auditoria realizada pelo Tribunal ao projeto de melhoramento posterior.
De acordo com o programa anual relativo a 2010, as aeronaves, em virtude do elevado número de horas de vigilância, necessitam de melhoramentos que lhes permitam realizar atividades de vigilância, incluindo os trabalhos de melhoramento estrutural e a aquisição de peças sobressalentes básicas.
2010
6 398 873

13
Direção-Geral dos Serviços Gerais, Ministério dos Negócios Estrangeiros
Renovação e adaptação de consulados
O projeto diz respeito à adaptação, expansão, reconceção e relocalização de consulados, para garantir que se encontram devidamente equipados, que os funcionários estão em segurança e que o procedimento de pedido de vistos é eficiente.
2010
835 695

Polónia

14
Ministério dos Negócios Estrangeiros
Equipar as instalações consulares com material e software para recolha de dados biométricos
O objetivo do projeto consistia no equipamento das instalações consulares com material e software para recolha de dados biométricos (por exemplo, leitores de impressões digitais). O projeto recebeu financiamento de dois programas anuais.
2007 e 2008
389 604

15
Guarda de Fronteiras Polaca
Aumentar as qualificações do pessoal envolvido em operações aéreas de proteção das fronteiras
Ministração de cursos de formação especializados na área da aviação para pilotos e mecânicos da Guarda de Fronteiras para utilizarem certos tipos específicos de aeronaves (helicópteros Sokol e Kania, avião Skytruck), nomeadamente formação em visores noturnos e formação de instrutores. O projeto recebeu financiamento de três programas anuais.
2007–10
803 034

16
Guarda de Fronteiras Polaca
Equipamento da guarda de fronteiras com meios de transporte especializados
O projeto consistia na aquisição de veículos para os serviços da Guarda de Fronteiras e recebeu financiamento de dois programas anuais.
2008 e 2009
3 571 588

17
Região de Podkarpacie (Podkarpacie Voivodship)
Reconstrução do edifício para controlo detalhado das entradas no país pela estrada de passagem de fronteira de Medyka Szegine
Ampliação do edifício de controlo de veículos no ponto de passagem fronteiriço de Medyka Szegine com a Ucrânia, aumento do número de postos de inspeção de veículos de um para quatro e fornecimento de novo equipamento de inspeção.
2009
645 113

18
Guarda de Fronteiras Polaca
Extensão e manutenção da plataforma de informação à distância da Guarda de Fronteiras para execução do SIS II e do VIS
O projeto consistiu em quatro subprojetos:

1)desenvolvimento e manutenção de um sistema de duplicação e de reprodução de dados — fase 1

2)modernização e manutenção de um sistema de registo de conversas

3)modernização e manutenção de uma plataforma de hardware e de software para responder às especificações do sistema

4)aquisição de computadores necessários para utilizar a Base de Dados Central da Guarda de Fronteiras

2010
1 078 749

Itália

19
Ministério do Interior (Polícia Nacional)
Reforço da infraestrutura da rede de transferência e extensão dos procedimentos relativos ao SIA (Sistema de Informação Anti Imigração) e ao VISA em benefício dos Serviços de Imigração e da Polícia de Fronteiras a operar nas regiões do centro e do norte de Itália
A ação tinha por objetivo o planeamento, o fornecimento e a execução de um sistema de telecomunicações para a extensão da rede de fibra ótica em cerca de 2,6 km adicionais, necessários para ligar os serviços da Polícia de Fronteiras, as Prefeituras e os postos de Polícia, além do reforço e extensão do SIA no centro e no norte de Itália.
2007
11 023 303

20
Capitanias dos Portos (Guarda Costeira)
Aquisição de quatro embarcações de patrulha ao largo da costa Esta ação consistiu na continuação de um projeto do programa anual de 2007.
Ambos os projetos visavam a aquisição de quatro embarcações da classe 300 preparadas para todas as condições meteorológicas, insubmersíveis e de autoendireitamento automático.
As quatro embarcações de patrulha operam nas águas territoriais que circundam a Sicília e a Sardenha.
2008
3 866 000

21
Ministério do Interior (Polícia Nacional)
Aquisição de vales de combustível necessário para apoiar atividades adicionais de prevenção e de controlo, diretamente relacionadas com a atual situação de emergência de imigração no sul de Itália
Aquisição de vales de combustível — gasóleo e gasolina — para as viaturas da polícia de fronteiras. O combustível permite que os veículos realizem patrulhas extraordinárias como reação ao fluxo de migrantes oriundos do norte de África (Primavera árabe / alterações nos regimes de países como a Líbia e a Tunísia).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza
Aquisição de veículos operacionais
O objetivo do projeto consistiu em fornecer à Guardia di Finanza veículos motorizados para desempenho das tarefas relativas à deteção e identificação de imigrantes nas fronteiras marítimas, no contexto da luta contra a imigração ilegal. Foram adquiridos 355 veículos.
2010
3 612 768

23
Ministério do Interior (Polícia Nacional)
Aquisição de uma aeronave de asa fixa para a polícia de fronteiras
Aquisição de uma segunda aeronave (a primeira tinha sido adquirida no âmbito do programa anual de 2009) para a polícia de fronteiras, tendo em vista garantir a coordenação das atividades operacionais, especialmente no que se refere à gestão de situações de crise que podem suceder inesperadamente em determinados locais do território nacional.
2010
3 377 748

Grécia

24
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos/ /Polícia Helénica
Incorporação da Norma Comum de Formação no sistema policial do país
O projeto teve por objetivo incorporar a Norma Comum de Formação da Frontex no sistema grego de formação de polícias, através da formação de 448 participantes em três níveis de cursos. A Norma Comum aplica se à formação básica e periódica de agentes policiais e guardas de fronteiras envolvidos na gestão dos fluxos de migrantes.
2007
600 079

25
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos
Custos de arrendamento de um centro de detenção temporária na Ilha de Lesbos
O projeto consistiu em financiar o custo de arrendamento de um centro de detenção temporária em Pagani, junto a Mytilini, na ilha de Lesbos.
2008
200 554

26
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos/ /Polícia Helénica
Aquisição de veículos de passageiros de patrulha
O projeto tinha por objetivo a aquisição de 75 veículos (divididos entre viaturas de patrulha com identificação policial e veículos de passageiros não identificados) para utilização em patrulhas das estradas próximas da fronteira, tendo em vista controlar e proteger as fronteiras externas da entrada ilegal de imigrantes.
2009
1 115 807

27
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos/ /Polícia Helénica
Aquisição de veículos de patrulha policial 4x4 (tipo jipe)
Neste projeto foram adquiridos, no total, 69 veículos de patrulha policial. Estes veículos serão utilizados em patrulhas em regiões fronteiriças inacessíveis e montanhosas, para evitar a entrada de imigrantes ilegais no território grego.
2009
1 275 989

28
Ministério dos Negócios Estrangeiros
Apoio à instalação do Serviço de Informação sobre Vistos
O objetivo da ação foi o cofinanciamento da execução dos sistemas informáticos N VIS e NET VIS, no que se refere a custos de conceção do sistema, execução, entrada em funcionamento e formação do pessoal. Faz parte de uma ação plurianual destinada a instalar o Sistema de Informação sobre Vistos da UE (VIS) nos consulados gregos.
2009
2 984 335

29
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos
Construção e melhoria da infraestrutura fronteiriça nas fronteiras externas terrestres com a Albânia e a Turquia para os serviços policiais envolvidos no controlo das fronteiras
O objetivo desta ação foi melhorar a infraestrutura fronteiriça nas fronteiras entre a Grécia e a Albânia e entre a Grécia e a Turquia, através da construção de dois novos postos em Delvinaki e em Feres.
2010
2 117 706

30
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos/ /Polícia Helénica
Aquisição de cães patrulha e de veículos policiais para o seu transporte
O projeto consistia na aquisição de cerca de 40 cães policiais e de veículos para o seu transporte, com o objetivo de detetar a tentativa de entrada irregular de migrantes na fronteira externa terrestre. Os veículos pretendidos consistiam em veículos de uso misto com tração às quatro rodas, para operar em terrenos acidentados junto à fronteira.
2010
880 268

31
Ministério da Ordem Pública e da Proteção dos Cidadãos/ /Polícia Helénica
Apoio dos custos operacionais relacionados com a execução do sistema integrado de gestão de fronteiras nas fronteiras terrestres entre a Grécia e a Turquia e Centros de Receção Inicial e de Detenção para imigrantes ilegais na região de Evros
Custos operacionais/despesas de funcionamento dos Serviços da Polícia Helénica, designadamente os custos da manutenção de veículos/embarcações de patrulha e outros equipamentos, combustíveis e peças sobressalentes para veículos/embarcações envolvidos nas atividades de controlo de fronteiras. Incluiu igualmente películas fotográficas, impressão de fotografias, lâmpadas fluorescentes, pneus, uma caldeira.
2010
706 011

1Os números relativos à Grécia são os dados verificados e comunicados pela autoridade responsável. Ainda não foram aprovados pela Comissão.

Anexo

Ações de emergência, ações comunitárias e ações específicas

Beneficiário final
Nome do projeto
Programa de trabalho anual
Despesa final FFE em euros

Ações de emergência

1
Polícia do Grão-Ducado do Luxemburgo, Luxemburgo
Atualização do LU NS.SIS II para passar da fase de desenvolvimento à produção plena ao nível ICD 3.0
Aquisição de hardware e de software básico para passar da fase de desenvolvimento no sítio de salvaguarda à entrada em produção plena. Esta atualização é necessária para dar cumprimento às etapas que precedem a entrada em funcionamento do SIS II.
2011
575 857

2
Ministério do interior, Direção Central para a Imigração e a Polícia de Fronteiras, Departamento de Segurança Pública, Itália
Reforço dos meios de transporte para patrulha da região dos pontos de passagem de fronteira e da área próxima do CIE (RECARS)
O projeto consistiu na aquisição de 40 veículos policiais para reforço dos meios de transporte dos Serviços da Imigração e da Polícia de Fronteiras. A ação teve por objetivo contribuir para o aumento da capacidade de vigilância da Polícia no sul de Itália e em todo o território italiano, particularmente junto do Centro de Identificação e Expulsão (CIE), no sul.
2010
1 367 856

3
Ministério do Interior, Direção Central para a Imigração e a Polícia de Fronteiras, Departamento de Segurança Pública, Itália
Transporte interno de migrantes (SHIFTS)
A ação consistiu na organização das deslocações de migrantes de Lampedusa, por via aérea, terrestre ou marítima, tendo em vista identificá los e prestar lhes apoio em diversos locais devidamente equipados.
2010
1 665 247

Ações comunitárias

4
Serviço Público Federal dos Assuntos Externos, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, Bélgica
Centro para Apresentação de Pedidos de Vistos Schengen de Quinxassa
O objetivo do projeto foi a criação do primeiro Centro para Apresentação de Pedidos de Vistos Schengen. Cada Estado-Membro é responsável pelo processamento administrativo mas os procedimentos relativos aos pedidos são centralizados, permitindo que múltiplos Estados-Membros congreguem e partilhem recursos na República Democrática do Congo (RDC). O parceiro da Bélgica no projeto foi Portugal (Ministério dos Negócios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Serviço Público Federal dos Assuntos Externos, do Comércio Externo e da Cooperação para o Desenvolvimento, Bélgica
Casa Schengen Quinxassa
Continuação do projeto do Centro para Apresentação de Pedidos de Vistos Schengen de Quinxassa de 2007, uma vez que este registou atrasos e não pôde ser integralmente executado no âmbito do programa de trabalho anual de 2007. No final de 2013, o Centro representava 17 Estados Schengen.
2009
450 356

Ações específicas

6
Ministério do Interior, Departamento de Segurança Pública — Direção Central da Imigração e da Polícia de Fronteiras, Itália
Aluguer durante seis meses de veículos a entregar nas fronteiras marítimas do sul de Itália (CAR2)
O projeto previa o aluguer de 137 veículos bem equipados destinados a reforçar os meios dos serviços da polícia de fronteiras marítimas e a melhorar a sua capacidade de vigilância no sul de Itália. O aumento do número de veículos disponíveis para patrulha da faixa costeira deveria permitir a intercetação de migrantes que tentassem passar ilegalmente a fronteira.
2009
950 688

7
Ministério do Interior, Departamento de Segurança Pública — Direção Central da Imigração e da Polícia de Fronteiras, Itália
Patrulha de Fronteiras (Bor trol)
O plano consistia na aquisição de 80 viaturas policiais destinadas a reforçar os meios dos serviços da polícia de fronteiras marítimas e a melhorar a sua capacidade de vigilância no sul de Itália, especialmente na costa sudoeste, onde se verificou uma situação particular. Acabaram por ser adquiridos 43 veículos.
2010
560 259

Respostas da Comissão

Síntese

I

Em conformidade com o considerando 4 da decisão que estabelece a criação do Fundo para as Fronteiras Externas (FFE), este foi concebido como um «mecanismo financeiro comunitário de solidariedade para apoiar os Estados-Membros que suportam, em benefício da Comunidade, uma carga financeira mais elevada e duradoura».

Tendo em conta esta justificação clara subjacente à criação do Fundo, a avaliação do valor acrescentado europeu do Fundo deve incidir em primeiro lugar sobre a sua capacidade para reforçar as capacidades dos Estados-Membros, em especial daqueles que enfrentam maiores dificuldades do que os outros, para que possam cumprir as suas funções e obrigações com vista a garantir controlos uniformes, eficazes e eficientes nas fronteiras externas dos Estados-Membros da União Europeia e a aplicar o acervo de Schengen.

Tendo em conta o facto de o espaço Schengen ser, ele próprio, portador de um valor acrescentado europeu, o FFE foi inserido na lógica fundamental da governação de Schengen, segundo a qual a proteção das fronteiras externas da União é da responsabilidade dos Estados-Membros. Por conseguinte, o reforço das capacidades dos Estados-Membros em causa, através de um investimento do FFE visam apoiar as suas ações de controlo das fronteiras, parece representar a solução ótima para garantir a gestão eficaz das fronteiras externas da União. e nomeadamente para responder a certas pressões migratórias específicas.

Durante o processo de decisão para o estabelecimento do Fundo, o legislador decidiu deliberadamente não incluir o princípio de adicionalidade nos termos do artigo 8.º da decisão que estabelece o FFE no que diz respeito aos princípios de assistência, contrariamente à proposta inicial da Comissão. Por conseguinte, contrariamente aos fundos estruturais, o princípio de adicionalidade não foi consagrado no modelo do FFE, que é supostamente regido pelos princípios de complementaridade, coerência e conformidade.

III

Para além de fomentar a solidariedade financeira, o apoio financeiro essencial concedido aos Estados-Membros na execução de grandes projetos prioritários tais como os sistemas SIS II, VIS e EUROSUR, comprovou igualmente que o Fundo tem um verdadeiro valor acrescentado europeu.

Não obstante, os problemas iniciais encontrados no estabelecimento de indicadores para os programas nacionais e as lacunas na avaliação intercalar tornam difícil a avaliação precisa dos resultados do Fundo.

IV

Não existe qualquer obrigação no que diz respeito à inscrição da programação do FFE numa estratégia nacional relativa ao controlo das fronteiras e dos vistos.

Os beneficiários do FFE são quase exclusivamente as autoridades nacionais que detêm competências exclusivas nesse domínio; pelo que a seleção dos beneficiários é, geralmente, um processo linear.

No entanto, alguns Estados-Membros têm de reforçar os seus procedimentos de adjudicação de contratos, a fim de cumprirem integralmente o princípio da boa gestão financeira.

V

Para a Espanha e a Grécia, alguns aspetos da gestão do fundo podem ser qualificados como deficiências graves (em especial a reduzida taxa de execução para a Grécia). Contudo, esta constatação é apenas válida para os primeiros anos de execução do Fundo e deve-se, essencialmente, à adoção tardia da base jurídica da capacidade do Fundo e à longa duração dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos.

Para Malta e Itália, a novidade do Fundo e a inexperiência das autoridades responsáveis permitem explicar, em grande medida, os problemas constatados pelo Tribunal.

VI a)

A Comissão considera que a recomendação relativa aos indicadores foi transposta na base jurídica do Fundo para a Segurança Interna (FSI), com os indicadores obrigatórios para o período de 2014-2020.

Tendo em conta a segunda questão, a Comissão aceita a recomendação e está confiante de que o relatório de avaliação final permitirá responder a esta.

VI b)

A Comissão aceita a primeira parte da recomendação (informar a Frontex sobre a execução do FFE) e considera que a mesma foi transposta na base jurídica do regulamento relativo ao FSI para o período 2014-2020.

No entanto, a Comissão pode apenas concordar parcialmente com o registo sistemático dos ativos cofinanciados na reserva de equipamentos da Frontex. O registo dos equipamentos e a colocação à disposição da Frontex são regidos pelas disposições relativas à Frontex, e não pela base jurídica do Fundo. A Comissão irá promover a criação de Centros Comuns para Apresentação de Pedidos e de outros fundos de cooperação consular, além da renovação, adaptação e do equipamento dos consulados.

Os elementos adquiridos no âmbito das ações específicas da componente «Fronteiras e vistos» do FSI e que correspondem às necessidades da Frontex devem ser registados na reserva de equipamentos da Frontex.

VI c)

A Comissão não concorda com a proposta que consiste em tornar o apoio do FSI condicional à elaboração de uma estratégia nacional. Uma condicionalidade relativa ao acervo de Schengen foi introduzida na base jurídica do FSI a título de apoio operacional.

VI d)

A Comissão reconhece que os procedimentos de adjudicação de contratos públicos devem ser reforçados em alguns Estados-Membros, pelo que já está a dar atualmente atenção a essa questão.

Introdução

11

Relativamente aos grandes Estados-Membros, a Comissão reconhece que a maior parte das despesas podem ser financiadas a nível nacional. Esta constatação pode, no entanto, revelar-se menos verdadeira para os Estados-Membros que recebem dotações do Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) relativamente elevadas e suscetíveis de gerar um enorme efeito de alavanca sobre a sua capacidade de investimento neste domínio.

O Fundo representa um instrumento essencial que concretiza a solidariedade financeira entre os Estados-Membros, no âmbito da gestão das fronteiras externas do espaço Schengen.

Observações

26

A Comissão reconhece que, ainda que as informações parciais provenientes de fontes distintas (relatórios finais, avaliação ex post) estejam disponíveis e possam ser utilizadas para efeitos de medição dos resultados do Fundo, os resultados globais do Fundo não podiam ser avaliados até ao presente. Tal será realizado no âmbito de uma avaliação ex post final. Foram verificadas deficiências no acompanhamento e na avaliação dos primeiros programas anuais em alguns Estados-Membros, em particular a ausência de objetivos SMART. Este problema está relacionado com a novidade do Fundo e com a inexperiência das autoridades responsáveis relevantes. A situação melhorou a partir de 2012.

27

Três dos cinco projetos identificados pelo Tribunal (projetos 9, 21 e 22) apoiam plenamente as prioridades do FFE e apenas financiam as despesas elegíveis. Em especial, a aquisição de navios de patrulha (projeto 9) pelas autoridades espanholas com vista a supervisionar as fronteiras externas marítimas era perfeitamente elegível no âmbito do Fundo, dado que os navios foram utilizados nas fronteiras externas marítimas. O facto de estes não terem sido utilizados a nível das fronteiras externas de risco mais elevado, não torna o projeto não legível e está associado à gestão dos meios de vigilância pelas autoridades espanholas no contexto de uma frota.

A Comissão está consciente dos problemas relacionados com o projeto mencionado no ponto 60 e os custos não legíveis serão deduzidos das despesas elegíveis, aquando do encerramento do programa anual.

28

Observou-se uma melhoria clara no que se refere à utilização de indicadores pelos Estados-Membros desde os programas anuais de 2011. Os problemas encontrados inicialmente devem-se à falta de experiência e à dificuldade, para os Estados-Membros, em estabelecerem indicadores mensuráveis na fase de programação, apesar das orientações iniciais fornecidas pela Comissão.

29

A taxa de execução global do FFE é satisfatória, apesar de se tratar de um novo Fundo. Relativamente à Grécia, os primeiros programas anuais mostram uma taxa de execução muito baixa, devido a capacidades administrativas limitadas e aos demorados procedimentos de adjudicação de contratos públicos. Estes problemas foram resolvidos desde então com a assistência da Comissão, a fim de reforçar nomeadamente a taxa de absorção dos fundos da UE. Prevê-se que estes esforços produzam resultados positivos a nível de execução a partir de 2011.

30

O FFE foi inscrito no âmbito da lógica fundamental da governação de Schengen, segundo a qual a proteção das fronteiras externas da União é da responsabilidade dos Estados-Membros. Por conseguinte, o reforço das capacidades dos Estados-Membros em causa, através de um investimento do FFE visam apoiar as suas ações de controlo das fronteiras, parece representar a solução ótima para garantir a gestão eficaz das fronteiras externas da União e, nomeadamente para responder a certas pressões migratórias específicas.

Embora a criação de capacidades suplementares através da cooperação dos Estados-Membros fosse igualmente encorajada e apoiada pelo Fundo, este aspeto é considerado como sendo acessório.

31 a)

Ver as respostas aos pontos 32 a 34. As prioridades específicas foram utilizadas, em grande medida, pelos Estados-Membros nos seus programas, mesmo por aqueles que não tinham necessidade de aumentar as suas taxas de cofinanciamento (países beneficiários do Fundo de Coesão).

31 c)

O mecanismo de apoio para situações de emergência do FFE no âmbito das ações comunitárias revelou-se, em grande medida, eficaz tendo em conta as situações e circunstâncias específicas em que as intervenções de emergência foram ativadas. Consequentemente, foi concedido um financiamento para fazer face a determinadas situações de emergência graves e para apoiar eficazmente os projetos em alguns Estados-Membros confrontados com pressões particulares, como a Itália e a Grécia, contribuindo desta forma para a melhoria da situação no terreno.

No entanto, a Comissão aceita a observação do Tribunal relativa à conceção das ações específicas do FFE.

31 d)

Nos primeiros anos de execução do Fundo, alguns projetos financiados pelo FFE, foram financiados também por fundos nacionais. Tendo em conta que se trata da primeira geração de fundos neste domínio, isto seria inevitável para não se perder as dotações dos primeiros anos. A elegibilidade dos custos é avaliada no momento de encerramento, em conformidade com os princípios da gestão partilhada (e não na fase de programação). Além disso, a Comissão efetua auditorias que conduzem, se for caso disso, a correções financeiras.

32

As orientações estratégicas do FFE, adotadas pela Comissão, estabeleceram um quadro que permite garantir a sua programação e a sua execução subsequente, em conformidade com as políticas pertinentes da União e com base nas cinco prioridades do Fundo.

Ainda que as prioridades específicas não forneçam indicação financeira suplementar para os países beneficiários do Fundo de Coesão como Malta e Espanha, os Estados-Membros utilizaram estas prioridades, em grande medida, nos seus programas: cerca de 720 milhões de EUR foram, por conseguinte afetados, representado 45% das dotações totais do FFE para o período 2007-2013, para todos os Estados-Membros.

33

Certos elementos ou requisitos das prioridades específicas são suscetíveis de interpretação; no entanto, para a maioria das prioridades específicas (9 em 12), os requisitos eram claros, o que permite a sua aplicação eficaz pelos Estados-Membros durante o processo de programação.

No que diz respeito à reorientação da conceção dos programas do FFE para algumas prioridades estratégicas essenciais (VIS, SIS II e EUROSUR, cooperação consular, equipamentos mais modernos), e tendo em conta que as informações relevantes devem ser ainda analisadas, o lançamento bem-sucedido dos sistemas VIS, SIS II e Eurosur nos Estados-Membros constitui uma prova da contribuição do FFE neste domínio.

34

Em consonância com a resposta ao ponto 32, a Comissão controlou o nível de aplicação das prioridades específicas, examinando as ações concretas financiadas a título destas prioridades, no âmbito de trabalhos gerais realizados em relação às medidas de encerramento de cada programa anual, bem como as atividades gerais de acompanhamento dos programas nacionais (missões de acompanhamento incluídas).

Caixa 1

Conforme indicado nas respostas aos pontos 33 e 34, a Comissão controlou o recurso às prioridades específicas no âmbito do acompanhamento dos programas anuais desenvolvidos pelos Estados-Membros nas fases de análise dos projetos dos programas, durante a sua execução e encerramento.

O sucesso do lançamento dos sistemas VIS e SIS II nos Estados-Membros evidencia o papel de relevo desempenhado pelo Fundo na realização destes dois projetos informáticos de grande escala. Apesar do contexto difícil que envolve o desenvolvimento e o lançamento destes dois sistemas, a flexibilidade oferecida pelo FFE (nomeadamente através de revisões) permitiu um financiamento harmonioso do SIS II e do VIS.

36

As iniciativas dos Estados-Membros continuam a ser limitadas, pelo que estes preferiram financiar a renovação e a atualização dos seus serviços responsáveis pelos vistos no âmbito dos seus programas anuais, a fim de estarem em conformidade com as exigências do Código de Vistos e do Regulamento VIS, um requisito essencial para garantir uma gestão eficaz das fronteiras externas.

As razões pelas quais o Fundo teve um impacto limitado no desenvolvimento de projetos de cooperação consular foram analisadas e foram retirados ensinamentos para o próximo período de programação. Em especial, o âmbito de aplicação da cooperação consular foi alargado a outras formas de cooperação, além dos Centros Comuns para Apresentação de Pedidos, como previsto no Código de Vistos (partilha de instalações, representação, externalização), o que oferece mais oportunidades para os Estados-Membros. Esta disposição figura atualmente na base jurídica do Fundo para a segurança interna (componente «Fronteiras e Vistos» — ações específicas) para o período de 2014-2020.

37

O FFE não foi concebido para prestar um apoio direto às «operações coordenadas pela Frontex», mas para apoiar os esforços envidados pelos Estados-Membros em matéria de gestão das fronteiras externas da União Europeia, em especial aqueles que estão mais expostos às pressões migratórias. As operações conjuntas são financiadas pelo orçamento da Frontex. No entanto, a Comissão propôs a prioridade específica 3 (1) para reforçar as capacidades dos Estados-Membros para participarem e/ou contribuírem para a cooperação operacional coordenada pela Frontex. Cerca de 30 milhões de EUR foram afetados para os programas anuais dos Estados-Membros para o período de 2007-2013 (ou seja cerca de 2% das dotações totais do FFE para os Estados-Membros) a título desta prioridade específica.

38

Nem todos os equipamentos adquiridos pelos Estados-Membros com o apoio do FFE serão utilizados sistematicamente pela Frontex no âmbito das suas operações conjuntas. Além disso, o registo dos equipamentos na reserva de equipamentos da Frontex e a sua disponibilização são regidos pelas disposições que instituem a Frontex. As questões relativas à disponibilidade dos meios técnicos apenas podem ser resolvidas no âmbito da regulamentação relativa à Frontex.

Esta é a razão pela qual os legisladores não inscrevem esta condição na decisão que estabelece a criação do FFE. Uma obrigação de registo na reserva de equipamentos da Frontex foi introduzida na componente «Fronteiras e Vistos» do Fundo para a segurança interna para o período de 2014-2020, mas esta não engloba os equipamentos adquiridos através de um financiamento específico atribuído para a aquisição dos equipamentos necessários para as operações conjuntas da Frontex, o que representa o melhor meio de alcançar um equilíbrio entre a imposição das obrigações aos Estados-Membros e a disponibilização de equipamentos para a Frontex adaptados às suas operações conjuntas.

39

Em conformidade com o artigo 53.º, n.º 3, da decisão que institui a criação do FFE, a Comissão comunica à Agência todas os relatórios finais aprovados relativos à execução dos programas anuais. A informação foi transmitida à Frontex com um ligeiro atraso, mas importa ter em conta que a maioria dos programas anuais relativos ao período de 2007-2010 foi encerrada em 2012-2013.

No entanto, esta situação não limitou a capacidade operacional e de planificação da Frontex, uma vez que a sua planificação operacional anual baseia-se em informações transmitidas pelos Estados-Membros no âmbito de debates bilaterais anuais e em termos de disponibilidade de ativos técnicos, a Agência baseia-se nas informações obtidas na sua reserva de meios técnicos.

40

Com vista a reforçar os esforços envidados no intercâmbio de informações com a Frontex, a Comissão instituiu a plataforma eletrónica CIRCABC em 2014 a fim de organizar e de transmitir as informações necessárias e de criar um registo permanente de documentos do FFE que possa ser facilmente utilizado pelos diferentes serviços e unidades no seio da Frontex.

Esta plataforma garante a acessibilidade completa aos relatórios finais do FFE e a outras informações relevantes relativas aos financiamentos do Fundo, em especial os programas anuais em curso e os projetos financiados no âmbito das ações comunitárias e específicas.

Para além da disponibilização dos documentos relativos ao FFE, a Comissão propôs igualmente informações mais específicas e fornecerá nomeadamente as fichas por cada Estado-Membro no que se refere aos programas anuais do FFE do período 2007-2013. Além disso algumas fichas temáticas (por exemplo sobre as formações ou Eurosur) poderiam igualmente ser colocadas à disposição se necessário.

A Comissão fornecerá à Frontex as informações relativas às medidas que devem ser financiadas no âmbito de uma gestão partilhada e centralizada. Um intercâmbio de informações eficaz exige igualmente que a Frontex partilhe com a Comissão as informações recolhidas nos seus debates bilaterais anuais ou por ocasião de diversas conversações com os Estados-Membros, o que já foi solicitado pela Comissão em diversas ocasiões.

41

As ações específicas foram incluídas no âmbito das negociações sobre a base jurídica, ainda que não façam parte da proposta inicial da Comissão. A experiência demonstrou que o quadro jurídico de execução das ações específicas apresentava várias lacunas que revelaram ser prejudiciais para a correta aplicação destas ações: o processo de definição das zonas geográficas em causa pelas ações específicas bastante complexo (tendo em conta que os riscos são suscetíveis de evoluir rapidamente e não podem ser imediatamente tidos em conta) e o período de execução muito curto.

A Comissão pode, por conseguinte, admitir que as ações específicas foram mal concebidas desde o início.

O recurso às ações comunitárias para financiar as intervenções de emergência e a possibilidade de rever os programas anuais para responder a situações de emergência foram plenamente explorados por determinados Estados-Membros confrontados com fortes pressões migratórias. Do ponto de vista do valor acrescentado europeu, tal pode ser severamente criticado, uma vez que as ações financiadas foram realizadas em benefício de todo o espaço Schengen, em pontos de passagem fronteiriços ao nível dos quais existia um risco de segurança num contexto de fortes pressões migratórias. Importa sublinhar que os Estados-Membros indiretamente afetados pela crise migratória também apoiaram a atribuição de fundos suplementares sob a forma de financiamento de emergências com vista a ajudar os Estados-Membros que estão mais expostos a este problema, como a Itália ou a Grécia.

42

Embora o quadro jurídico das ações de emergência no contexto das ações comunitárias não fosse o ideal, o financiamento de intervenções ao abrigo deste mecanismo sempre foi legítimo e correspondeu a situações de emergência e/ou de crise. Os ensinamentos retirados do período 2007-2013 foram aplicados no âmbito do Fundo para a segurança interna para o período 2014-2020.

A ausência de certas informações no pedido de subvenção não é automaticamente indicadora de uma má gestão da ação em causa. Este aspeto deve ser avaliado, tendo em conta o contexto imprevisível no qual as intervenções são geridas, o que as distingue de uma ação comunitária normal, em particular no que se refere às informações pormenorizadas, fornecidas previamente, relativas aos resultados esperados da ação financiada.

Caixa 4 — Caso 1

O financiamento das últimas etapas do desenvolvimento do SIS II constituía uma emergência para determinados países, porque uma deficiência ou um atraso na conclusão dos testes SII programados no segundo semestre de 2011 num único Estado-Membro, teria contribuído para atrasar a totalidade do projeto.

Por conseguinte, a concessão de apoio financeiro aos Estados-Membros cuja capacidade para concluir os testes em 2011 dependia desta ajuda constituía uma ação de emergência nos termos do artigo 7.º, n.º 1, alínea c), da base jurídica do FFE.

Por este motivo, a Comissão envidou esforços consideráveis em 2011 para reduzir o risco de certos Estados-Membros registarem um atraso em relação ao calendário do SIS II, devido à insuficiência de recursos financeiros disponíveis para completarem o desenvolvimento e testarem as componentes nacionais do sistema. A Comissão convidou as autoridades nacionais a darem prioridade ao SIS II no âmbito das suas dotações nacionais existentes ao abrigo do FFE. A Comissão organizou, igualmente, um convite à apresentação de propostas relativamente às intervenções de emergência ao abrigo das ações comunitárias do FFE, no âmbito do qual foi atribuído um montante suplementar de 7,5 milhões de EUR a oito Estados-Membros que tinham uma maior necessidade de recursos suplementares (dos países com dotações muito reduzidas do FFE e/ou cujos recursos obtidos do FFE são absorvidos pelas outras prioridades chave no domínio das fronteiras externas).

Caixa 4 — Caso 2

O projeto tinha como objetivo o transporte por via aérea, terrestre e marítima dos migrantes que chegavam às costas do sul de Itália durante o verão de 2011. No momento de submissão do projeto SHIFTS, as consequências da situação crítica nos países como a Líbia eram ainda imprevisíveis, o que não permitia ter uma visão clara da evolução exata do número de migrantes e de requerentes de asilo em Itália. Além disso, era impossível prever o número de lugares suplementares que ficariam disponíveis nos centros de acolhimento continentais e em que localização, bem como o número de migrantes a ajudar. Para este tipo de ação de emergência, os progressos não podem ser medidos à posteriori, devido à dificuldade em definir os indicadores num contexto de imprevisibilidade e num contexto operacional complexo. O outro projeto auditado está relacionado com a aquisição de veículos para fins de patrulha. O transporte dos migrantes constitui um objetivo secundário. Por conseguinte, a Comissão considera que, contrariamente ao projeto SHIFTS, o número de migrantes transportados não representa um indicador pertinente para avaliar esta ação.

43

Retiraram-se ensinamentos das dificuldades encontradas na execução de ações específicas e este mecanismo não existirá mais no âmbito do FSI para o período de 2014-2020.

Algumas ações realizadas entre 2008 e 2010 foram executadas fora das zonas fronteiriças reportadas nos convites para a apresentação de propostas. No entanto, no primeiro caso, uma derrogação foi explicitamente solicitada pelo beneficiário e aceite pela Comissão, uma vez que esta derrogação estava diretamente relacionada com medidas que visam resolver a situação nas zonas fronteiriças em causa (ver a explicação da caixa 5 descrita abaixo). No segundo caso, tal como referido pelo Tribunal (caixa 5, 3.º parágrafo), a Comissão tomou as medidas necessárias para cobrir o custo dos veículos utilizados fora das zonas fronteiriças elegíveis ao abrigo do convite para a apresentação de propostas.

Caixa 5 — Ações específicas de 2009

Embora o convite à apresentação de propostas para ações específicas de 2009 tenha limitado o âmbito territorial da fronteira marítima de Itália, o beneficiário solicitou formalmente durante a aplicação do projeto, a sua extensão geográfica às zonas indiretamente afetadas pelas pressões migratórias urgentes desencadeadas pela primavera árabe, nomeadamente as zonas que acolhem os Centros de Identificação e de Expulsão (CIE) para os quais os migrantes estão a ser transferidos. O projeto abrangeu o período de março a agosto de 2011, durante o qual os fluxos migratórios da Tunísia atingiram o seu pico na sequência das revoluções na Tunísia e na Líbia. No seu pedido de alteração, as autoridades italianas mencionaram especificamente a necessidade de reduzir a carga suportada pelas zonas meridionais (cerca de 40 000 migrantes chegaram à fronteira italiana), através do transporte dos migrantes para os centros de acolhimento repartidos pelo território nacional e garantindo as condições de segurança adequadas em torno destes centros, graças à presença crescente de veículos. Num contexto de chegadas maciças na zona selecionada no convite para a apresentação de propostas, era essencial transferir os migrantes para locais onde pudessem ser convenientemente rastreados, a fim de avaliar as infraestruturas situadas nas zonas elegíveis. Por conseguinte, a extensão concedida pela Comissão continuou a ser abrangida pelo âmbito dos objetivos dos fundos, sem se afastar da incidência geográfica mencionada no convite para a apresentação de propostas, dado que a situação nestas zonas estava dependente de ações conduzidas noutras áreas. Neste sentido, a Comissão sempre considerou os custos relativos às zonas situadas fora da fronteira marítima meridional como elegíveis e aceites, aprovando o financiamento aquando da avaliação do pedido de pagamento final.

Ações específicas de 2010: patrulha de fronteiras

No contexto deste projeto, o financiamento de veículos utilizados para além das zonas que figuram no relatório de análise de risco da Agência Frontex não se justifica. Consequentemente, a Comissão reprovou o financiamento do custo de veículos utilizados fora das zonas elegíveis.

45

Relativamente aos programas anuais de 2007 e 2008, importa sublinhar a adoção tardia da base jurídica do FFE e, por conseguinte, a adoção tardia dos programas plurianuais do FFE e dos programas anuais de 2007 e 2008 que obrigaram os Estados-Membros a integrarem as ações já aprovadas nos seus primeiros programas anuais. No caso de um grave défice de execução dos primeiros programas anuais, a Comissão e os Estados-Membros teriam sido alvo de crítica por não terem utilizado a oportunidade concedida pelo Fundo, o que iria prejudicar a reputação deste último e comprometer o seu lançamento. Além disso, se os Estados-Membros tivessem aguardado para lançar o procedimento de adjudicação dos contratos públicos necessário para adquirir os equipamentos, os fundos disponíveis a título dos programas anuais de 2007 e 2008 teriam sido perdidos, como foi o caso, principalmente, na Grécia.

46

As autoridades nacionais consagram geralmente os seus recursos para projetos pertinentes neste domínio extremamente sensível que conferem, por conseguinte, um valor acrescentado europeu, uma vez que os investimentos servem os interesses dos Estados-Membros que participam no espaço Schengen. A natureza dos custos financiados pelo Fundo não limita necessariamente o valor acrescentado dos projetos associados. As ações financiadas na Grécia e Itália consistem em contribuir para o desenvolvimento de capacidades de supervisão suplementares, e não em financiar os custos de financiamento que teriam sido efetuados num contexto de uma crise ou de uma emergência.

Nos primeiros anos da sua aplicação, o FFE concentrou-se no seu objetivo de longo prazo de reforço das capacidades dos Estados-Membros (2007-2010). Seguidamente, foi necessário adaptar-se às pressões impostas pelo contexto de emergência associado à instabilidade política da região sul do Mediterrâneo, bem como responder eficazmente através do reforço da dimensão operacional do Fundo. Por este motivo, a Comissão decidiu apoiar determinados projetos que visam reforçar as capacidades de vigilância no que se refere às situações de emergência em Itália e na Grécia.

Neste contexto, a Comissão considera que o valor acrescentado europeu do Fundo precede igualmente da assistência prestada aos Estados-Membros que enfrentam uma situação de crise devido às pressões migratórias.

47

O facto das despesas não elegíveis não serem detetadas pelos sistemas nacionais de gestão e de controlo não implica necessariamente que foram financiadas pelo Fundo Nacional. Quando a Comissão deteta deficiências nos sistemas nacionais de gestão e de controlo, podem ser aplicadas correções financeiras.

Caixa 6 — Falta de uma avaliação das necessidades e custos não elegíveis

A aquisição de 355 veículos foi plenamente justificada pela chegada maciça de migrantes que tentavam penetrar no território italiano na sequência da primavera árabe em 2011 (62 692 indivíduos identificados contra 9 573 em 2009 e 4 406 em 2010). Estes veículos foram não só necessários para controlar o litoral, mais igualmente para prevenir os movimentos secundários das regiões costeiras para as regiões do interior e para desempenhar as missões associadas ao transporte dos nacionais de países terceiros detidos em centros de detenção, tribunais, etc. Estas missões requeriam evidentemente uma utilização dos veículos que não se limitava estritamente às fronteiras externas, mas que era plenamente justificável mediante o contexto de emergência, no qual a detenção de migrantes irregulares que atravessavam as fronteiras externas não se enquadra na aplicação normal da lei, mas sim na gestão de fronteiras e de migrações.

Tendo em conta a natureza completamente imprevisível da «primavera árabe», era impossível para as autoridades italianas efetuar uma avaliação das necessidades com vista a estimar o número de veículos necessários, a fim de gerir o afluxo súbito de migrantes irregulares em 2011.

48

Devido a restrições de tempo para a adoção dos programas, alguns destes últimos carecem de objetivos SMART. A elaboração de estratégias nacionais não constituía uma obrigação legal imposta pelo FFE aos Estados-Membros para receber o apoio do Fundo. Para um Estado-Membro, a seleção de beneficiários poderia ter sido melhor documentada mas este elemento não afetou a eficácia do Fundo. A Comissão está consciente do risco associado aos contratos públicos e da aplicação das correções financeiras sempre que necessário.

49

As obrigações e os requisitos descritos pelo Tribunal não figuram na base jurídica do FFE. A terceira versão do catálogo de Schengen não constitui um instrumento vinculativo que obriga os Estados-Membros a disporem de uma estratégia nacional de gestão das fronteiras externas para receberem o apoio do FFE.

50

Os Estados-Membros são responsáveis pela preparação do seu programa plurianual e dos seus programas anuais. Os programas plurianuais contêm três partes (situação no Estado-Membro, análise das necessidades e estratégias de realização dos objetivos) que na maioria dos casos, permite que a Comissão compreenda a situação, as necessidades e a estratégia dos Estados-Membros, ainda que a qualidade seja variável de um país para outro. Importa sublinhar que o Modelo de Análise Comum e Integrada de Riscos (CIRAM) foi desenvolvido pela Agência Frontex nos últimos anos e que não estava disponível no momento de elaboração dos programas plurianuais. Além disso, a situação da gestão das fronteiras pode ser objeto de modificações ao longo do tempo, devido às alterações dos itinerários de migração clandestina, a abordagem tem de ser adaptada à realidade, o que justifica a revisão dos programas plurianuais e dos programas anuais quando surgem novas necessidades e quando as prioridades se alteram durante o período de programação. A Comissão sempre verificou a complementaridade aquando da adoção dos programas anuais, em coordenação com outros serviços responsáveis pela gestão dos fundos europeus, e não foram encontrados problemas no plano da complementaridade.

51

A DG Assuntos Internos tem consultado sistematicamente outros serviços da Comissão no que diz respeito ao conteúdo dos programas anuais, limitando desta forma o risco de dar ênfase a ações semelhantes. A Comissão não tem conhecimento de qualquer caso de duplo financiamento do mesmo projeto por dois instrumentos financeiros da UE.

53

Para a preparação dos primeiros programas anuais, a maioria das autoridades competentes não detém qualquer experiência na gestão de fundos da UE. A missão das autoridades responsáveis, que consiste em solicitar aos beneficiários a comprometerem-se com os objetivos mensuráveis, revelou-se difícil de executar num domínio de atividade onde a noção de responsabilidade encontra-se menos desenvolvida comparativamente a outras áreas, por motivos de segurança e proteção públicas.

54

Embora a Comissão tenha insistido junto dos Estados-Membros sobre a necessidade de disporem de indicadores quantificáveis (pelo menos, de indicadores relativos aos recursos), o facto de algumas ações não conterem indicadores não mensuráveis não impediu a adoção dos primeiros programas anuais, uma vez que essa decisão seria desproporcionada e não teria conduzido a qualquer melhoria substancial dos indicadores para os primeiros programas anuais (2007 e 2008) que foram adotados conjuntamente. No entanto, registaram-se progressos no processo de adoção dos programas anuais no que se refere aos indicadores incluídos pelos Estados-Membros a partir de 2012. Por exemplo, os programas anuais espanhóis iniciais continham um número muito reduzido de indicadores quantificados. Em contrapartida, foram quantificados inúmeros indicadores de resultado e de impacto, com objetivos mensuráveis, a partir dos programas anuais de 2012 e 2013.

55

Para o próximo período de programação, os Estados-Membros deverão realizar comunicações obrigatórias sobre os indicadores comuns. Além disso, os indicadores por programa serão definidos em conformidade com as especificidades de cada programa nacional. Os relatórios relativos aos indicadores serão geridos por intermédio de um sistema informático desenvolvido pela Comissão.

56

Os programas anuais representam um encargo administrativo desproporcionado para os Estados-Membros e para a Comissão no período 2007-2013. No entanto, trata-se de uma escolha deliberada da Comissão, porque esta solução permitiu responder rapidamente às situações em constante evolução nas fronteiras externas e, por outro lado, permitiu proceder a uma melhor avaliação da elegibilidade das ações, tendo em conta os riscos inerentes que representam a novidade do Fundo e a inexperiência das autoridades responsáveis.

57

A experiência adquirida pelos Estados-Membros ao longo de todo o período de programação de 2007-2013 permite proceder a uma transição para um quadro de gestão de programas plurianual para o período 2014-2020. Tal como salientado pelo Tribunal, esta solução facilitará a implementação dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos necessários para adquirir equipamentos de grandes dimensões e sofisticados, que podem revelar-se bastante longos.

58

Tendo em conta a natureza específica dos beneficiários do FFE (organismos públicos responsáveis pela gestão das fronteiras e pela emissão de vistos) e o seu número bastante limitado em cada Estado-Membro, a seleção dos projetos pertinentes deve ser centralizada nos inúmeros Estados-Membros. No entanto, ao mesmo tempo, a seleção foi frequentemente efetuada ou aprovada com uma participação de nível político elevado garantindo a afetação de fundos do FFE para as prioridades e necessidades mais pertinentes do Estado-Membro em causa.

59

O Fundo é repartido entre as diferentes entidades públicas responsáveis pela gestão das fronteiras externas.

No que diz respeito à participação em ações específicas e às medidas de emergência, cada autoridade pública competente pode submeter diretamente um pedido de financiamento, sem participação da autoridade responsável. A ausência de participação de outras autoridades públicas italianas nestes instrumentos, que não a institucionalmente ligada à autoridade responsável, não deve ser considerada como um sinal de exclusão ou de marginalização, mas dá especial destaque ao papel institucional proeminente desempenhado pelo Ministério do Interior (em colaboração com outras autoridades públicas como a Marina Militare, a Guardia di Finanza, a Capitaneria di Porto, o Ministério dos Negócios Estrangeiros) na gestão das fronteiras externas.

60

Na sequência da avaliação do relatório final de execução pela Comissão, constatou-se que este projeto foi realizado em situação de incumprimento dos princípios fundamentais do Fundo. Por conseguinte, os respetivos custos serão deduzidos do pagamento final a título do programa anual do FFE em causa.

Nas duas fases da participação da Comissão na execução do FFE, ou seja aquando da adoção dos programas nacionais e do seu encerramento definitivo, a Comissão verifica se os projetos do FFE executados pelos Estados-Membros estão em conformidade com o direito da União incluindo os direitos fundamentais.

61

A aquisição de cães-patrulha fazia inicialmente parte do mesmo procedimento de adjudicação de contratos públicos dos veículos de patrulha. Quando a Grécia concluiu que as duas componentes (cães e veículos) não podiam ser adquiridas no âmbito do mesmo procedimento de adjudicação de contratos públicos, esta manteve a aquisição de veículos e diferiu a compra de cães.

62

O recurso à cláusula de exceção para os contratos públicos relativos à defesa e à segurança representa uma opção válida, desde que as condições previstas no quadro jurídico relativo aos contratos públicos no que se refere à utilização desta possibilidade sejam cumpridas.

A Comissão enviou, regularmente, mensagens claras aos Estados-Membros sobre a necessidade de respeitar o quadro jurídico aplicável e de motivar de forma adequada o recurso, pelos beneficiários, a um procedimento de negociação e não a um procedimento aberto ou restrito. A Comissão aplica igualmente correções específicas a determinados projetos ou, se necessário, correções financeiras forfetárias, no âmbito de encerramento dos programas anuais, das irregularidades nos procedimentos de contratos públicos ou ainda mediante a falta ou insuficiência de documentação relativa à justificação da escolha dos procedimentos que pode revelar uma falha sistemática no sistema de gestão e de controlo. Estas correções financeiras são calculadas com base nas mesmas regras dos fundos estruturais. Além disso, uma estratégia de auditoria ex post complementa os esforços que visam reduzir o risco de erros residuais nas despesas declaradas não detetadas no momento de encerramento.

63

Este problema é regularmente verificado pela Comissão na fase de encerramento e no âmbito de auditorias ex post. As correções financeiras são aplicadas quando são detetadas irregularidades nos procedimentos de adjudicação de contratos públicos.

64

A Comissão apela regularmente à atenção das autoridades responsáveis para a necessidade de verificar a legalidade dos procedimentos de adjudicação de contratos públicos no que se refere aos contratos cujas despesas são declaradas no Fundo. Estas verificações no âmbito da missão de controlo da gestão são da competência da autoridade responsável. As autoridades responsáveis estão cada vez mais conscientes da importância de assegurar que os beneficiários concedam os documentos justificativos, bem como uma exposição das suas motivações quando optam por procedimentos menos transparentes, a fim de apoiar o seu pedido de reembolso das despesas incorridas. Além disso, no âmbito da auditoria, a autoridade competente verifica se os procedimentos de adjudicação de contratos públicos são respeitados.

65

Em caso de verificação insuficiente dos procedimentos de adjudicação de contratos e/ou recurso a procedimentos inadequados, poderá existir um risco de relação custo-eficácia desfavorável, razão pela qual a Comissão presta especial atenção a este problema e aplica as correções financeiras sempre que necessário.

66

No que respeita à falta de objetivos SMART, a Comissão reconhece que, apesar das orientações comunicadas aos Estados-Membros, é extremamente difícil obter indicadores de resultado e de impacto fiáveis pelas razões expostas nos pontos 53 e 54. É igualmente por esta razão que não é realmente possível explorar as comunicações dos Estados-Membros no que se refere aos indicadores incluídos nos primeiros programas anuais para a avaliação do período 2007-2010, e que esta avaliação foi realizada com base num questionário ad hoc enviado aos Estados-Membros para efeitos de avaliação.

67

As obrigações das autoridades responsáveis em matéria de acompanhamento nem sempre foram, suficientemente, respeitadas. A Comissão constata, no entanto, que a situação melhorou na maioria dos Estados-Membros, a partir de 2010. Esta constatação é, no entanto, mitigada pelo facto de a maior parte dos beneficiários do FFE serem grandes entidades públicas que devem satisfazer os controlos do Ministério das Finanças antes da execução dos pagamentos por este Ministério ou tesouro público (verificação da distribuição do equipamento, em conformidade com as ordens dadas, etc…).

68

A maioria dos Estados-Membros está a realizar visitas de acompanhamento (no local), ainda que a situação divirja de um Estado-Membro para outro. Em Itália, estes controlos no local, apesar de realizados à posteriori, representaram 50% do total da dotações atribuídas entre 2007 e 2012. Em Espanha, as visitas de acompanhamento são regularmente realizadas desde 2010.

69

A criação de um sistema informático para registar os indicadores não constituía uma obrigação no ato de base nas normas de execução do Fundo. No entanto, a Comissão encorajou os Estados-Membros a desenvolverem um sistema informático para registar os indicadores relativos aos projetos durante as visitas de acompanhamento, bem como para partilhar as boas práticas neste domínio. Neste sentido, na reunião de 11 de maio de 2012 do Comité do programa SOLID, um Estado-Membro apresentou a outros países um exemplo de boas práticas neste domínio (gestão eletrónica do Fundo).

70

Embora os relatórios elaborados por determinados Estados-Membros sejam por vezes limitados no que se refere às informações fornecidas, em especial em matéria de dados quantificáveis sobre os elementos fornecidos e os resultados obtidos no âmbito do projeto, esta constatação é mitigada pelas trocas complementares efetuadas com os beneficiários até serem obtidas informações satisfatórias. Os modelos de pedidos e de relatórios finais foram alterados para solucionar este problema no âmbito das ações comunitárias e das ações específicas do FFE.

72

Os ensinamentos foram retirados do processo de avaliação que foi submetido a uma auditoria do Tribunal. Em especial, o principal ensinamento retirado é de que é preferível associar uma entidade exterior responsável pelo processo de avaliação na sua íntegra. A avaliação ex post para o período de 2011-2013 será conduzida através de um processo bastante distinto. Além disso, as ações diretamente geridas que não foram plenamente integradas no contexto de avaliação serão tidas em consideração no âmbito da próxima avaliação ex post.

A ausência de indicadores comuns que deveriam ter sido objeto de comunicação por parte dos Estados-Membros desde o início desencadeou a necessidade de definir indicadores no momento da revisão intercalar. Os Estados-Membros tiveram de recolher os dados relativos aos indicadores junto dos beneficiários, o que justifica o atraso verificado. No âmbito de avaliações futuras do Fundo para a segurança interna, os indicadores comuns e os indicadores específicos por programa serão utilizados para a avaliação, a fim de tornarem o processo mais fácil e eficaz.

73

Os relatórios de avaliação (que tenham sido melhorados na sequência das observações formuladas pelo Tribunal durante a auditoria) contêm dados quantitativos que concedem uma perspetiva interessante dos bens adquiridos ou desenvolvidos com o apoio do Fundo. A Comissão reconhece, no entanto, que devido à falta de tempo e à insuficiência de informações disponíveis, dificilmente é possível realizar mais do que uma análise descritiva dos resultados obtidos pelos Estados-Membros com o apoio do Fundo ao longo dos quatro primeiros anos da sua execução. A Comissão considera, por conseguinte, que os resultados globais do Fundo não podem ser parcialmente medidos.

A avaliação ex post que será realizada em 2015 incluirá um capítulo detalhado sobre as ações específicas e comunitárias, tendo em conta os resultados para o período 2007-2010.

74

Verificaram-se atrasos na transmissão dos relatórios por parte de alguns Estados-Membros. A Comissão viu-se obrigada a solicitar pedidos de verificação complementares e pedidos de esclarecimento aos Estados-Membros, o que ocasionou atrasos suplementares. O relatório foi publicado no sítio web da Comissão em maio de 2014.

Conclusões e recomendações

75

O valor acrescentado do Fundo está relacionado com a solidariedade financeira estabelecida entre os Estados-Membros que enfrentam situações radicalmente distintas nas suas fronteiras externas. Neste sentido, o Fundo criou uma solidariedade tangível entre os países mais expostos às pressões migratórias fronteiriças e aqueles que são menos afetados. Graças ao mecanismo de atribuição de fundos, a maior parte dos recursos foi direcionada para os países mais expostos (essencialmente os países da margem sul do Mediterrâneo). Além disso, o valor acrescentado europeu manifesta-se igualmente no facto de os projetos de grande importância para o espaço Schengen serem apoiados com êxito pelo Fundo (VIS, SIS II e Eurosur). No que diz respeito às deficiências detetadas pelo Tribunal, estas devem-se essencialmente a uma capacidade administrativa insuficiente nos primeiros anos de execução do Fundo para um Estado-Membro e à falta de experiência da autoridade responsável e dos beneficiários em matéria de gestão de fundos da UE noutros países e não às insuficiências sistemáticas e persistentes. Estas estão igualmente associadas ao atraso no lançamento do Fundo e à adoção tardia das suas bases jurídicas. De acordo com a Comissão, a situação da Itália e de Malta não se enquadra no que pode ser qualificado como «deficiências graves» na gestão do Fundo.

76

O Fundo permitiu apoiar as suas prioridades, nomeadamente os sistemas SIS II, VIS e Eurosur. A ausência de objetivos SMART para certos programas, devido à inexperiência das autoridades responsáveis em matéria de gestão de fundos europeus, não impediu os Estados-Membros de utilizarem o Fundo para apoiar as suas prioridades. Este resultado obtido graças à avaliação adequada da Comissão relativa ao conteúdo dos programas anuais e à concessão de orientações (em particular desde 2010), permitiu afetar os recursos dos programas para as prioridades do Fundo.

Alguns programas plurianuais e alguns dos primeiros programas anuais foram eficazmente aprovados apesar da inexistência de indicadores SMART sólidos. A eventual falha na adoção dos programas apenas por este motivo seria extremamente prejudicial para os Estados-Membros em causa e para a reputação do Fundo (e da União Europeia), e seria considerada uma abordagem rígida e meramente burocrática.

77

A Eslovénia desenvolveu um instrumento integrado de gestão do Fundo e de recolha de dados desde o início. Os outros países também o fizeram, sem qualquer obrigação legal. Em alguns Estados-Membros, já existem alguns sistemas.

No que diz respeito ao conteúdo de avaliação ex post, a maior parte dos problemas detetados pelo Tribunal foram corrigidos na versão final.

Recomendação 1

A Comissão considera que esta recomendação já foi implementada nas bases jurídicas do novo Fundo. As orientações complementares serão transmitidas aos Estados-Membros.

Recomendação 2

A Comissão apoia esta recomendação dirigida aos Estados-Membros.

79

A Comissão reconhece que o quadro jurídico do Fundo não foi bem concebido no que se refere às ações específicas. A Comissão reconhece igualmente que o Fundo, ao mesmo tempo que oferece oportunidades de financiamento para a cooperação consular através de ações comunitárias, não permite obter resultados significativos para este plano. Embora a iniciativa deste tipo de ação dependa principalmente dos Estados-Membros, este elemento foi tido em conta aquando da elaboração do novo Fundo para a segurança interna a fim de fornecer um incentivo suplementar para o estabelecimento de mecanismos de cooperação consular.

80

A Frontex estará intimamente associada à execução do novo Fundo para a segurança interna. A base jurídica prevê que a Agência seja consultada sobre os projetos dos programas nacionais dos Estados-Membros (artigo 9.º do regulamento relativo ao Fundo para a segurança interna e fronteiras) e sobre as ações que visam corrigir as insuficiências detetadas no âmbito de uma avaliação Schengen (artigo 12.º). Os dados da Frontex serão igualmente essenciais para as dotações de revisão intercalar (artigo 8.º) e a Agência desempenhará um papel fundamental nos montantes atribuídos a ações específicas, em especial no que se refere aos equipamentos que devem ser colocados à disposição das suas operações conjuntas. Dado que o trabalho relativo aos programas nacionais do período 2014-2020 já foi iniciado, a Frontex já se encontra envolvida neste processo. Foi também criada uma plataforma de intercâmbio de informações eletrónica para facilitar o intercâmbio de documentos entre a Comissão e a Frontex.

A inscrição na reserva de equipamento da Frontex e a colocação à disposição de equipamentos para as operações da Agência são reguladas pelas disposições relativas à Frontex e não pelas do Fundo. Nem todos os equipamentos adquiridos pelos Estados-Membros com o apoio do FFE serão utilizados sistematicamente pela Frontex no âmbito das suas operações conjuntas. Com o Fundo para a segurança interna, os equipamentos correspondentes às necessidades da Frontex para estas operações serão adquiridos no âmbito de ações específicas e serão registados na reserva de equipamentos técnicos da Agência.

Para os equipamentos da Frontex, ver a recomendação 4.

Recomendação 3

A Comissão concorda parcialmente com esta recomendação. A Comissão irá promover a criação de Centros Comuns para a Apresentação de Pedidos e de outras formas de cooperação consular, além da renovação, adaptação e equipamento dos consulados. A renovação ou o equipamento de consulados que trata de centenas de vistos por dia é, por vezes, mais pertinente do que o financiamento de uma ação de cooperação consular que processa apenas alguns pedidos de vistos por ano. A renovação e o equipamento de grandes postos consulares, com vista a facultar um tratamento de pedidos de forma mais convivial, mais rápida e a ajuda de equipamentos informáticos mais modernos constituem elementos igualmente importantes para o apoio dos projetos de cooperação consular. Além disso, o «equipamento» pode também designar os equipamentos associados ao sistema VIS, que representa uma prioridade de relevo. Independentemente da intensificação da cooperação consular, os Estados-Membros deveriam implantar o VIS em todo o mundo, em consonância com o calendário previsto.

Recomendação 4

Primeiro travessão: Embora esta recomendação seja globalmente dirigida ao legislador, a Comissão não a aceita. O Fundo foi concebido, em primeiro lugar, como um mecanismo de repartição dos encargos, apoiando as capacidades dos Estados-Membros, a qual constitui a solução mais eficaz para permitir a estes últimos cumprirem as suas responsabilidades e obrigações em matéria de controlo das fronteiras externas da União. No que diz respeito ao Fundo para a segurança interna, os equipamentos correspondentes às necessidades da Frontex para estas operações e que são adquiridos a título de uma componente financeira específica (ações específicas) devem ser registados na reserva de equipamentos técnicos da Agência.

Segundo travessão: A Comissão aceita esta recomendação. Já foram executadas medidas para pôr em prática esta cooperação e intercâmbio de informações.

Recomendação 5

Os Estados-membros são os destinatários da presente recomendação. A elaboração de uma estratégia global para as fronteiras externas com vista a preparar o programa plurianual do FFE não constitui uma obrigação a título da base jurídica do FFE e de qualquer outro ato jurídico.

Recomendação 6

A Comissão não aceita esta recomendação. Contudo, a Comissão salienta que o Fundo para a segurança interna (componente «Fronteiras e Vistos») inclui uma cláusula de condicionalidade e que o financiamento do apoio operacional dependerá da conformidade com o acervo de Schengen.

Recomendação 7

A Comissão aceita esta recomendação sem prejuízo das competências respetivas da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de gestão partilhada.

Recomendação 8

Os Estados-Membros são os destinatários da presente recomendação. A Comissão subscreve esta recomendação.

QJ-AB-14-015-PT-E  ISSN 1977-5822

O Fundo para as Fronteiras Externas (FFE) tem por objetivo ajudar os Estados-Membros a garantir controlos uniformes, eficazes e eficientes nas suas fronteiras externas comuns.
A auditoria do Tribunal examinou a eficácia do FFE e a realização dos seus objetivos.
O Tribunal constatou que o FFE reforçou a solidariedade financeira, ao concentrar a ajuda nos Estados-Membros que suportam um encargo financeiro mais elevado.
No entanto, contribuiu pouco para aumentar o valor acrescentado europeu e os resultados globais não puderam ser medidos em virtude das insuficiências no acompanhamento e nas avaliações ex post. Além disso, a auditoria constatou graves insuficiências na gestão do Fundo em Estados-Membros fundamentais, o que pode significar que a gestão das fronteiras não é adequadamente reforçada nos locais onde é mais necessário.