EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Viac doplňujúcich informácií o Európskej únii je k dispozícii na internete.

Sú dostupné cez server Európa (http://europa.eu).

Luxemburg: Úrad pre vydávanie publikácií Európskej únie, 2014

ISBN 978-92-9207-062-5 (epub)
ISBN 978-92-9207-060-1 (tlačená verzia)

doi:10.2865/1162

© Európska únia, 2014

Rozmnožovanie je povolené len so súhlasom autora.

V prípade akéhokoľvek použitia či reprodukcie fotky č. 2 je potrebné žiadať povolenie priamo od držiteľa autorských práv.

AKO ZÍSKAŤ PUBLIKÁCIE EÚ

Bezplatné publikácie:

•  jeden kus:
prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  viac kusov alebo plagátov/máp:
na zastúpeniach Európskej únie (http://ec.europa.eu/represent_sk.htm); v delegáciách, ktoré sídlia
v nečlenských krajinách EÚ (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sk.htm); kontaktovaním služby
Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sk.htm);
na bezplatnom telefónnom čísle 00 800 6 7 8 9 10 11 (v rámci EÚ) (*).

(*)  Za poskytnutie informácií sa neplatí, podobne ako za väčšinu hovorov (niektorí mobilní operátori, verejné telefónne automaty alebo hotely si však môžu účtovať poplatok).

Platené publikácie:

•  prostredníctvom webovej stránky EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Predplatné:

•  prostredníctvom obchodných distribútorov Úradu pre vydávanie publikácií Európskej únie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sk.htm).

SK
2014

Č. 15

Osobitná správa

Fond pre vonkajšie
hranice podporil finančnú
solidaritu, vyžaduje
si však lepšie meranie
výsledkov a potrieb, aby
poskytoval ďalšiu pridanú
hodnotu EÚ

(podľa článku 287 ods. 4 druhého pododseku ZFEÚ)

Obsah

Glosár

Zhrnutie

Úvod

Fond pre vonkajšie hranice

Kontext EBF

Úlohy a zodpovednosti

Rozsah auditu a audítorský prístup

Pripomienky

EBF prispieva k riadeniu vonkajších hraníc, ale celkový výsledok nebolo možné zmerať a nízke čerpanie v niektorých členských štátoch obmedzuje dosah

Programy a projekty smerovali k prioritám EBF, ale celkový výsledok nebolo možné zmerať

Nízke čerpanie v niektorých členských štátoch

Hoci EBF podporoval finančnú solidaritu, ďalšia pridaná hodnota EÚ bola obmedzená

Čiastočne neúčinný systém na posilnenie osobitných priorít

Malá podpora operačnej spolupráce medzi členskými štátmi

Mechanizmus EBF na riešenie konkrétnych nedostatkov na strategických hraničných priechodoch a núdzový mechanizmus boli čiastočne účinné

Podpora projektov, ktoré by aj tak financoval štát, chýbajúce náležité posúdenie potrieb alebo obsahujúce značné neoprávnené náklady

Strategické a operačné nedostatky v plánovaní EBF a realizácii na úrovni členských štátov a Komisie

Programy neboli súčasťou vnútroštátnych stratégií riadenia hraníc a víz…

… chýbajúce ciele SMART a merateľné ukazovatele

Požiadavky na ročné plánovanie vedú k nadmernému administratívnemu zaťaženiu a ťažkostiam s realizáciou

Postupy výberu projektov niektorých členských štátov nezabezpečili splnenie ich skutočných potrieb

Neprimerané postupy verejného obstarávania v členských štátoch ohrozujú riadne finančné hospodárenie

Nedostatky v monitorovaní zodpovednými orgánmi a závažné chyby v následných hodnoteniach vykonávaných Komisiou a členskými štátmi neumožňujú náležite posúdiť celkové výsledky fondu

Monitorovanie a predkladanie správ o projektoch členskými štátmi je neprimerané

Oneskorenia a závažné nedostatky v následných hodnoteniach na úrovni členských štátov aj Komisie

Závery a odporúčania

EBF prispel k riadeniu vonkajších hraníc, ale celkový výsledok nebolo možné merať pre chýbajúce ciele SMART a závažné nedostatky v hodnotení

EBF podporoval finančnú solidaritu, ale ďalšia pridaná hodnota EÚ bola obmedzená

Strategické nedostatky v plánovaní EBF

Nedostatky v realizácii EBF

Príloha – Kontrolované projekty

Odpovede Komisie

Glosár

Akcie Spoločenstva: Projekty spolufinancované EBF, ktorými sa podporuje spolupráca medzi členskými štátmi. Témy projektov sú definované v ročnom pracovnom programe Komisie a vo výzvach na predkladanie návrhov. Akcie Spoločenstva riadi priamo Komisia a realizujú ich členské štáty.

Ciele SMART: Ciele, ktoré sú SMART, sú konkrétne, merateľné, dosiahnuteľné, relevantné a časovo ohraničené.

EMSA: Európska námorná bezpečnostná agentúra podporuje Európsku komisiu a členské štáty pri vypracúvaní a vykonávaní právnych predpisov EÚ v oblasti námornej bezpečnosti, znečisťovania z lodí a ochrany námornej dopravy. Taktiež jej boli zverené operačné úlohy v oblasti boja proti znečisťovaniu životného prostredia ropnými látkami, monitorovania plavidiel a dlhodobej identifikácie a sledovania plavidiel.

eu-LISA: Európska agentúra pre prevádzkové riadenie rozsiahlych informačných systémov v oblasti slobody, bezpečnosti a spravodlivosti.

EUROSUR: Európsky systém hraničného dozoru poskytuje základ výmeny informácií a spolupráce medzi orgánmi hraničnej kontroly členských štátov, ako aj agentúrou Frontex.

EUSatCen: Satelitné stredisko Európskej únie je agentúra EÚ v oblasti obrany a bezpečnosti, ktorá podporuje proces rozhodovania Európskej únie poskytovaním analýz satelitných snímok a iných údajov.

Frontex: Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie. Frontex koordinuje operácie členských štátov v pohraničných oblastiach pod značným tlakom migrácie, vykonáva analýzu rizík a podporuje odbornú prípravu príslušníkov pohraničnej stráže.

GR pre vnútorné záležitosti: Generálne riaditeľstvo (GR) Európskej komisie zodpovedné za oblasť politiky známu ako vnútorné záležitosti (GR HOME).

Fond pre vnútornú bezpečnosť (ISF) (hranice a víza): ISF bol zriadený na obdobie rokov 2014 – 2020 a jeho súčasťou je EBF.

Schengenský katalóg EÚ o kontrole vonkajších hraníc, návrate a readmisii: Vydaný Radou Európskej únie, obsahuje odporúčania a osvedčené postupy s cieľom pomáhať štátom schengenského priestoru aj štátom pristupujúcim do schengenského priestoru správne uplatňovať schengenské acquis.

Núdzové akcie: Projekty spolufinancované EBF na podporu členských štátov v riadne opodstatnených núdzových situáciách, ktoré si vyžadujú bezodkladnú akciu na vonkajších hraniciach. Núdzové akcie riadi priamo Komisia a realizujú ich členské štáty.

Osobitné akcie: Osobitné akcie založené na ročnom pracovnom programe a riadené priamo Komisiou by mali prispievať k rozvoju európskeho systému integrovanej správy hraníc prostredníctvom riešenia nedostatkov na strategických hraničných priechodoch, ktoré boli stanovené v analýze rizika vypracovanej agentúrou Frontex.

Pridaná hodnota EÚ: Hodnota vytváraná EBF, ktorá zvyšuje hodnotu, ktorá by inak bola vytvorená samostatnou činnosťou členských štátov. Patrí sem finančná solidarita, pri ktorej členské štáty, ktoré nesú v prospech EÚ ťažšie finančné zaťaženie, dostávajú vyššie financovanie. Pridaná hodnota EÚ sa ďalej vytvára podporovaním konkrétnych priorít EÚ, spoluprácou medzi členskými štátmi alebo zameraním na najurgentnejšie problémy, t. j. najohrozenejšie hraničné oblasti.

Program SOLID: Všeobecný program Solidarita a riadenie migračných tokov na obdobie rokov 2007 – 2013 tvoria štyri fondy (Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín, Európsky fond pre utečencov, Európsky fond pre návrat a Fond pre vonkajšie hranice). V tejto správe sa pojem „fond“ používa ako odkaz na Fond pre vonkajšie hranice.

Ročný program: Pracovný program členského štátu, ktorý plní svoj viacročný program.

Schengenské acquis: Spoločný súbor schengenských pravidiel, ktoré majú uplatňovať štáty schengenského priestoru vrátane kontrol na hraniciach na pevnine, mori a vo vzduchu (na letiskách), vydávania víz, policajnej spolupráce a ochrany osobných údajov.

Schengenské hodnotenia: Overenia vykonávané Radou, pri ktorých sa kontroluje, či sa schengenské acquis správne uplatňuje. Po prijatí nariadenia Rady (EÚ) č. 1053/2013 zo 7. októbra 2013, ktorým sa vytvára hodnotiaci a monitorovací mechanizmus na overenie uplatňovania schengenského acquis, Komisia prevezme hlavnú úlohu.

Schengenský informačný systém (SIS II): Rozsiahly informačný systém, ktorý používajú príslušníci pohraničnej stráže, polícia, colníci a vízové a súdne orgány v rámci schengenského priestoru na výmenu údajov, napr. informácií o osobách, ktoré môžu byť zapojené do závažnej trestnej činnosti alebo nemusia mať právo na vstup do EÚ či zotrvanie v EÚ.

Schengenský priestor: Priestor, ktorý tvorí 26 európskych krajín, ktoré zrušili kontroly cestovných pasov a imigračné kontroly na svojich hraniciach. Pozostáva z 22 členských štátov EÚ a štyroch členských štátov Európskeho združenia voľného obchodu (EFTA).

Systémy riadenia a kontroly: Súbor postupov a praktických opatrení pre členský štát na čerpanie fondov programu SOLID.

Vízový informačný systém (VIS): Rozsiahly informačný systém, ktorý umožňuje štátom schengenského priestoru výmenu údajov o vízach.

Zhrnutie

I

Fond pre vonkajšie hranice (EBF) je hlavným finančným nástrojom EÚ na podporu riadenia vonkajších hraníc, ktorý dosahuje výšku 1,9 mld. EUR na obdobie rokov 2007 – 2013. Všeobecným cieľom EBF je pomáhať súčasným a perspektívnym štátom schengenského priestoru zabezpečiť jednotné, účinné a efektívne kontroly na ich spoločných vonkajších hraniciach.

II

Audit Dvora audítorov sa zameral na procesy týkajúce sa účinnosti EBF, pridanej hodnoty EÚ a dosahovania cieľov programov a projektov. Preskúmal sa návrh, plánovanie a realizácia, ako aj monitorovanie a hodnotenie.

III

Z auditu vyplynulo, že EBF prispel k riadeniu vonkajších hraníc a podporoval finančnú solidaritu. Ďalšia pridaná hodnota EÚ však bola obmedzená a celkový výsledok nebolo možné merať pre nedostatky v monitorovaní príslušnými orgánmi a závažné chyby v následných hodnoteniach vykonávaných Komisiou a členskými štátmi.

IV

Programy členských štátov neboli súčasťou vnútroštátnych stratégií riadenia hraníc a víz a chýbali im ciele SMART a merateľné ukazovatele. Postupy výberu projektov nezabezpečili splnenie skutočných potrieb členských štátov a neprimerané postupy verejného obstarávania v členských štátoch ohrozili riadne finančné hospodárenie.

V

Auditom sa zistili závažné nedostatky v riadení fondu v kľúčových členských štátoch (Grécko, Španielsko, Taliansko a v počiatočných rokoch financovania Malta). Nízke čerpanie v niektorých krajinách ovplyvnilo účinnosť fondu. Tieto nedostatky viedli k riziku, že riadenie hraníc nie je primerane posilnené tam, kde je to najviac potrebné.

VI

Dvor audítorov zameral svoje odporúčania na štyri oblasti:

a)Zabezpečenie dostupnosti informácií o celkových výsledkoch
Členské štáty by mali stanoviť merateľné ciele pre ukazovatele výstupov, účinkov, a ak je to možné, dosahu. Ukazovatele by sa mali zaznamenávať od začiatku programu pomocou primeraných informačných systémov. Komisia by mala zabezpečiť, že v jej hodnotiacej správe pre zúčastnené strany budú uvedené informované a včasné analýzy prí-slušných údajov.

b)Zvýšenie pridanej hodnoty EÚ fondu
Komisia by mala poskytnúť agentúre Frontex relevantné, ucelené a včasné informácie o čerpaní EBF, Fondu pre vnútornú bezpečnosť a ďalších nástrojov. Zaznamenávanie spolufinancovaných aktív v súbore zariadenia agentúry Frontex by malo byť povinné pri tých aktívach, ktoré môžu byť užitočné pre jej potreby. Okrem toho by sa členské štáty a Komisia mali zamerať viac na zriadenie spoločných stredísk na podávanie žiadostí a ďalšie formy konzulárnej spolupráce namiesto obnovy, prispôsobovania alebo zariaďovania konzulátov.

c)EBF ako súčasť vnútroštátnej stratégie riadenia hraníc
Členské štáty by mali vypracovať ucelené vnútroštátne stratégie riadenia hraníc na základe analýzy rizík podľa spoločného integrovaného modelu analýzy rizík, a to by malo byť predbežnou podmienkou získania podpory z Fondu pre vnútornú bezpečnosť a ďalších nástrojov.

d)Posilnenie čerpania fondu
Administratívne kapacity, aj v súvislosti s verejným obstarávaním, by mali byť posilnené najmä v kľúčových členských štátoch.

Úvod

Fond pre vonkajšie hranice

01

Fond pre vonkajšie hranice (EBF) je hlavným finančným nástrojom Európskej únie (EÚ) na podporu riadenia vonkajších hraníc, ktorý dosahuje výšku 1,9 mld. EUR na obdobie rokov 2007 – 2013¹. Jeho všeobecným cieľom je pomáhať súčasným a perspektívnym štátom schengenského priestoru zabezpečiť jednotné, účinné a efektívne kontroly na spoločných vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie.

02

V rámci schengenského priestoru boli vnútorné kontroly zrušené s tým dôsledkom, že bezpečnosť vonkajších hraníc ktoréhokoľvek štátu ovplyvňuje všetky ostatné štáty. Vzhľadom na rôznu geografickú situáciu krajín sa zodpovednosti za kontrolu hraníc značne líšia. Cieľom EBF je zaviesť finančnú solidaritu medzi členskými štátmi² podporovaním tých štátov, pre ktoré kontrola vonkajších hraníc EÚ predstavuje veľké zaťaženie.

03

V súčasnosti EBF čerpá 28 členských štátov (pozri graf 1). Všetky členské štáty EÚ s výnimkou Spojeného kráľovstva, Írska a Chorvátska sa zúčastňujú na EBF³.

04

Všeobecným cieľom EBF je podporovať:

a)efektívnu organizáciu hraničných kontrol;

b)efektívne riadenie toku osôb na vonkajších hraniciach v súlade so schengenským acquis a zásadami slušného zaobchádzania a rešpektovania ľudskej dôstojnosti;

c)jednotné uplatňovanie príslušných právnych predpisov EÚ;

d)a zlepšenie konzulárnych služieb členských štátov v tretích krajinách, pokiaľ ide o toky štátnych príslušníkov tretích krajín smerom na územie členských štátov a spoluprácu členských štátov v tejto oblasti.

05

Príspevok EBF k riadeniu vonkajších hraníc sa má dosiahnuť zameraním na päť priorít (graf 2). Tieto priority definovala Komisia v jej „strategických usmerneniach“⁴. Členské štáty musia riešiť aspoň tri z nich vo svojich viacročných programoch EBF. V rámci všetkých piatich priorít Komisia určila niekoľko oblastí s osobitnou dôležitosťou pre EÚ („osobitné priority“), na ktoré môžu členské štáty získať vyššiu mieru spolufinancovania z EBF(pozri bod 9).

Graf 1

Krajiny, ktoré sa zúčastňujú na EBF

Zdroj: Európsky dvor audítorov.

Graf 2

Priority a osobitné priority EBF

Zdroj: Na základe rozhodnutia Komisie 2007/599/ES.

06

Výdavky podľa priority v rokoch 2007 – 2010 sú uvedené v grafe 3. Na základe plánov členských štátov na roky 2011 – 2013 sa očakáva, že prídel na prioritu 1 vzrastie na 37 %, zatiaľ čo prídel na prioritu 2 poklesne na 36 %, ostatné priority ostanú stabilné.

07

Opatrenia financované z EBF zahŕňajú investície do infraštruktúry na hraničných priechodoch; nákup zariadenia na zásahy na hraniciach (napr. vozidlá, lode a lietadlá); iniciatívy v oblasti spolupráce medzi konzulárnymi službami; investície do Schengenského informačného systému (SIS) a Vízového informačného systému (VIS), odborné vzdelávanie zamestnancov, pilotné projekty a štúdie.

Graf 3

Výdavky EBF v ročných programoch na roky 2007 – 2010 podľa priority¹

¹Posledné dostupné konečné údaje o výdavkoch sa týkajú programu na rok 2010. Vzhľadom na 2,5-ročné obdobie oprávnenosti finančné prostriedky z tohto ročného programu mohli byť vynaložené do konca júna 2012 a museli byť následne overené členskými štátmi a Komisiou. Správy o ročných programoch zatiaľ neboli dokončené.

Zdroj: Európska komisia.

08

V rámci EBF bolo 7,3 % vyčlenených na akcie Spoločenstva, ktorými sa podporuje najmä spolupráca medzi členskými štátmi, núdzové akcie (ako súčasť akcií Spoločenstva) a osobitné akcie, ktorými sa riešia nedostatky na strategických hraničných priechodoch.

09

Základný príspevok EBF je 50 % celkových nákladov na akcie alebo 75 % na akcie v krajinách Kohézneho fondu alebo v oblastiach „osobitnej priority“. Príspevok narastá na 80 % v prípade osobitných akcií a na 90 % v prípade akcií Spoločenstva a núdzových akcií.

10

V tabuľke 1 sú uvedené prídely na vnútroštátne programy podľa členského štátu a na akcie Spoločenstva, núdzové akcie a osobitné akcie. Podiel najväčších príjemcov z EBF je uvedený v grafe 4.

Graf 4

Podiel členských štátov na prídeloch z EBF

Zdroj: Európska komisia.

Tabuľka 1

Prídely z EBF v rokoch 2007 – 2013

| Prídely v rokoch 2007 – 2013 (EUR) | Podiel na celku
Španielsko | 289 394 768 | 17,92 %
Taliansko | 250 178 433 | 15,49 %
Grécko | 207 816 755 | 12,87 %
Francúzsko | 116 220 276 | 7,20 %
Nemecko | 76 099 991 | 4,71 %
Poľsko | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Rumunsko¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Maďarsko | 59 295 401 | 3,67 %
Fínsko | 51 264 631 | 3,18 %
Slovinsko | 49 532 286 | 3,07 %
Bulharsko¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Holandsko | 38 035 209 | 2,36 %
Litva² | 31 674 480 | 1,96 %
Cyprus | 30 017 404 | 1,86 %
Estónsko | 27 129 191 | 1,68 %
Portugalsko | 23 948 902 | 1,48 %
Belgicko | 19 944 180 | 1,24 %
Švajčiarsko¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Lotyšsko | 16 830 844 | 1,04 %
Česká republika | 15 853 542 | 0,98 %
Rakúsko | 13 875 936 | 0,86 %
Nórsko¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Švédsko | 10 887 663 | 0,67 %
Slovensko | 8 675 910 | 0,54 %
Dánsko | 7 874 409 | 0,49 %
Luxembursko | 598 220 | 0,04 %
Island¹ | 444 240 | 0,03 %
Spolu | 1 614 577 936 | 100,00 %
Akcie Spoločenstva/núdzové akcie: | 91 214 322 |
Osobitné akcie | 45 000 000 |
Schéma osobitného tranzitu Litva² | 108 000 000 |
Technická pomoc Komisie | 2 794 774 |
EBF spolu | 1 861 587 032 |

1Bulharsko, Island, Nórsko, Rumunsko a Švajčiarsko sa zúčastňujú na EBF od roku 2010.

2Prídel uvedený za Litvu nezahŕňa schému osobitného tranzitu (STS). STS sa týka neuhradených poplatkov a dodatočných nákladov, ktoré vznikli pri prekračovaní hraníc občanmi Ruskej federácie do a z regiónu Kaliningradu a dosahuje výšku 15 mil. EUR ročne v období rokov 2007 – 2010 a 16 mil. EUR v období rokov 2011 – 2013.

Zdroj: Európska komisia.

Kontext EBF

11

Väčšinu výdavkov na riadenie vonkajších hraníc financujú štáty⁵. Členské štáty zodpovedajú za riadenie svojich vonkajších hraníc uplatňujúc spoločné pravidlá stanovené v schengenskom acquis. Európska agentúra pre riadenie operačnej spolupráce na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie (Frontex) koordinuje spoluprácu medzi členskými štátmi a poskytuje analýzy rizík a odborné vzdelávanie. EBF je jednou z častí riadenia vonkajších hraníc (pozri graf 5).

Graf 5

Zúčastnené strany a vplyvy v oblasti riadenia hraníc a víz

Zdroj: Dvor audítorov.

12

EBF je súčasťou všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov na obdobie rokov 2007 – 2013 (program SOLID), ktorý riadi GR pre vnútorné záležitosti. Program SOLID je navrhnutý tak, aby zlepšil riadenie migračných tokov na úrovni EÚ a pomohol sa deliť o finančnú záťaž vyplývajúcu z integrovaného riadenia spoločných vonkajších hraníc a uplatňovania spoločnej azylovej a prisťahovaleckej politiky⁶.

13

Vonkajšie faktory, napr. nedávne nepokoje v severnej Afrike spolu s pokračujúcou politickou a hospodárskou krízou v ďalších častiach sveta, viedli k masívnym migračným tokom, ktoré značne zaťažili vonkajšie hranice EÚ. Pátracie a záchranné operácie nepatria k prioritám EBF, avšak v priebehu výkonu hraničného dozoru zariadenie spolufinancované EBF môže byť (a býva) využité na záchranu životov na mori.

Úlohy a zodpovednosti

14

EBF sa realizuje najmä prostredníctvom spoločného hospodárenia⁷. Na základe tejto zásady členské štáty zodpovedajú za realizáciu (prevádzkovú a finančnú) financovaných akcií, zatiaľ čo Komisia zostáva zodpovedná za celkové čerpanie rozpočtu. Komisia prijíma strategické usmernenia, v ktorých sa stanovuje programový rámec EÚ. Každý zúčastnený členský štát vypracúva viacročný program, v ktorom uplatňuje tieto strategické usmernenia na základe vlastných potrieb.

15

Viacročný program sa realizuje prostredníctvom ročných programov. Oba schvaľuje Komisia. Členské štáty predkladajú záverečné správy po ukončení každého ročného programu.

16

Komisia taktiež zodpovedá za to, že členské štáty zavedú primerané systémy riadenia a kontroly, že sú pre financované projekty zabezpečené primerané informácie, publicita a následná kontrola, že sú akcie konzistentné s ostatnými príslušnými politikami a iniciatívami Únie a že ich dopĺňajú.

17

Realizáciu členskými štátmi monitoruje Komisia prostredníctvom administratívnych kontrol opisov systémov riadenia a kontroly, prostredníctvom správ o napredovaní a záverečných správ a prostredníctvom auditov a monitorovacích návštev.

18

Na úrovni členského štátu systém riadenia a kontroly zahŕňa⁸:

a)Zodpovedný orgán (ZO), ktorý zodpovedá za riadenie a plnenie viacročného programu. Konkrétne predkladá viacročný program a ročné programy Komisii, vyberá činnosti a overuje oprávnenosť výdavkov predložených konečnými príjemcami⁹.

b)Kontrolný orgán (KO) vykonáva audity na overenie fungovania systémov riadenia a kontroly¹⁰.

c)Certifikačný orgán (CO) potvrdzuje, že deklarované výdavky spĺňajú príslušné pravidlá¹¹.

19

Spolufinancovanie štátom môže byť predmetom vnútroštátnych kontrol a auditov v závislosti od administratívnych postupov členského štátu.

1Rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 574/2007/ES z 23. mája 2007, ktorým sa zriaďuje Fond pre vonkajšie hranice na obdobie rokov 2007 až 2013 ako súčasť všeobecného programu Solidarita a riadenie migračných tokov (Ú. v. EÚ L 144, 6.6.2007, s. 22).

2Na základe postupov zavedených v tejto oblasti má pojem „členské štáty“ v tejto správe význam krajín zúčastnených na EBF bez ohľadu na to, či sú členskými štátmi EÚ, alebo pridruženými krajinami.

3Bulharsko a Rumunsko sa zúčastňujú od roku 2010, ako aj tri pridružené krajiny (Island, Nórsko a Švajčiarsko). Lichtenštajnsko uhrádza príspevok do fondu od roku 2012, ale vzdalo sa práva účasti na fonde z dôvodu neexistencie vonkajších hraníc a konzulátov.

4Rozhodnutie Komisie 2007/599/ES z 27. augusta 2007, ktorým sa uplatňuje rozhodnutie Európskeho parlamentu a Rady č. 574/2007/ES týkajúce sa prijatia strategických usmernení na obdobie rokov 2007 – 2013 (Ú. v. EÚ L 233, 5.9.2007, s. 3).

5Úplné a spoľahlivé informácie o výdavkoch členských štátov na riadenie vonkajších hraníc nie sú k dispozícii.

6Ďalšie zložky programu SOLID sú: Európsky fond pre utečencov (ERF); Európsky fond pre integráciu štátnych príslušníkov tretích krajín (EIF) a Európsky fond pre návrat. EIF a ERF boli predmetom osobitnej správy Dvora audítorov č. 22/2012 s názvom Prispievajú Európsky fond pre integráciu a Európsky fond pre utečencov účinne k integrácii štátnych príslušníkov tretích krajín? (https://eca.europa.eu).

7Komisia riadi priamo 7,3 % fondu. Priamo riadenými časťami EBF sú akcie Spoločenstva (vrátane núdzových akcií) a osobitné akcie.

8Dvor audítorov v osobitnej správe č. 22/2012 zistil, že štruktúra s tromi orgánmi viedla k neprimeranému administratívnemu zaťaženiu. Pre fondy v oblasti spravodlivosti a vnútorných vecí v období rokov 2014 – 2020 Komisia navrhla zrušiť certifikačný orgán.

9Články 28 a 29 rozhodnutia č. 574/2007/ES.

10Článok 32 rozhodnutia č. 574/2007/ES.

11Článok 31 rozhodnutia č. 574/2007/ES.

Rozsah auditu a audítorský prístup

20

Hlavnou audítorskou otázkou bolo posúdiť, či EBF prispel účinne k riadeniu vonkajších hraníc. Táto otázka bola rozdelená do nasledujúcich podotázok:

a)Podporovali programy a projekty účinne priority EBF v oblasti riadenia vonkajších hraníc?

b)Zabezpečil EBF finančnú solidaritu medzi členskými štátmi, riešil osobitné priority fondu, a tým poskytol pridanú hodnotu EÚ?

c)Prispeli postupy plánovania a realizácie EBF k účinnosti fondu?

d)Používajú členské štáty a Komisia monitorovanie a hodnotenie primerane na zlepšenie účinnosti EBF?

21

Audit sa týkal:

a)častí spoločného hospodárenia EBF, ktoré riadia a realizujú členské štáty

b)a akcií Spoločenstva (vrátane núdzových akcií) a osobitných akcií, ktoré riadi priamo Komisia a realizujú ich členské štáty.

22

Audit sa zameral na procesy týkajúce sa účinnosti EBF, pridanej hodnoty EÚ a dosahovania cieľov programov a projektov. Cieľom bolo preskúmať návrh, plánovanie a realizáciu, ako aj monitorovanie a hodnotenie opatrení financovaných z EBF. Počas auditu sa nevykonala podrobná analýza systémov riadenia a kontroly členských štátov¹² ani sa priamo nemeral dosah, ktorý bol dosiahnutý prostredníctvom opatrení financovaných z EBF, ale posúdenie bolo založené na údajoch z monitorovaní a hodnotení členských štátov a Komisie.

23

Audit bol založený na:

a)preskúmaní záverečných správ viacročných a ročných programov (z obdobia rokov 2007 – 2010) a príspevkov piatich vybraných členských štátov k hodnoteniam¹³; správ Komisie o vyčlenení zdrojov, priebežnej správe Komisie o dosiahnutých výsledkoch a jej návrhu následného hodnotenia; dokumentoch Rady a vybraných štúdiách a dokumentoch agentúry Frontex;

b)rozhovoroch a zhromažďovaní informácií na mieste na úrovni Komisie, zodpovedných orgánov a konečných príjemcov v piatich vybraných členských štátoch. Rozhovory sa uskutočnili aj s ďalšími zúčastnenými stranami, napr. Radou o schengenských hodnoteniach¹⁴, agentúrou Frontex a Agentúrou EÚ pre základné práva;

c)kontrolách na mieste 31 ukončených projektov vo vybraných členských štátoch, vychádzajúc z (nenáhodnej) vzorky vybranej na základe posúdenia (pozri prílohu) zahŕňajúcej ročné programy z rokov 2007 – 2010;

d)administratívnej kontrole siedmich ukončených projektov¹⁵ riadených priamo Komisiou, vychádzajúc z (nenáhodnej) vzorky vybranej na základe posúdenia zahŕňajúcej ročné programy z rokov 2007 – 2011 (pozri prílohu);

e)samostatnom audite¹⁶, ktorý bol vykonaný vo vybranom členskom štáte (Španielsko), ktorý bol príjemcom z EBF.

24

Audit bol vykonaný vychádzajúc z návrhov Komisie na financovanie v období rokov 2014 – 2020, v ktorom sa zriadi Fond pre vnútornú bezpečnosť ako nástupca EBF¹⁷ a z ktorého sa bude poskytovať finančná podpora v oblasti riadenia vonkajších hraníc a víz. Návrhy budú obsahovať zmeny v obsahu aj systéme riadenia a kontroly. Ak to bolo relevantné, tieto návrhy boli zohľadnené v rámci tohto auditu.

12Systém riadenia a kontroly fondov programu SOLID je predmetom osobitnej správy č. 22/2012.

13Grécko, Španielsko, Taliansko, Malta a Poľsko. Členské štáty boli vybrané na základe prídelov EBF, hodnotenia rizika na základe informácií z auditov Komisie a monitorovacích správ, ako aj informácií od agentúry Frontex, a na potrebe dosiahnuť rovnováhu medzi hlavnými rizikovými oblasťami vonkajších hraníc v Stredozemnom mori a východnou hranicou, keďže približne 60 % EBF ide na východnú hranicu (ostrovy v Stredozemnom mori a Kanárske ostrovy v Španielsku) a približne 25 % na východnú hranicu. Vybrané členské štáty spolu predstavujú 55 % celkového prídelu z EBF.

14V rámci schengenských hodnotení sa overuje, či súčasné a budúce štáty schengenského priestoru správne uplatňujú schengenské pravidlá. Schengenské hodnotenia vykonala Rada ako medzivládny proces. Na základe prijatia nariadenia Rady (EÚ) č. 1053/2013 zo 7. októbra 2013, ktorým sa vytvára hodnotiaci a monitorovací mechanizmus na overenie uplatňovania schengenského acquis a ktorým sa zrušuje rozhodnutie výkonného výboru zo 16. septembra 1998, ktorým bol zriadený Stály výbor pre hodnotenie a vykonávanie Schengenu (Ú. v. EÚ L 295, 6.11.2013, s. 27), Komisia prevezme hlavnú úlohu.

15Tri projekty núdzových akcií, ďalšie dva projekty akcií Spoločenstva, dva projekty osobitných akcií.

16V rámci vyhlásenia o vierohodnosti Dvora audítorov za rok 2013.

17Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (EÚ) č. 515/2014 zo 16. apríla 2014, ktorým sa ako súčasť Fondu pre vnútornú bezpečnosť zriaďuje nástroj pre finančnú podporu v oblasti vonkajších hraníc a víz a ktorým sa zrušuje rozhodnutie č. 574/2007/ES (Ú. v. EÚ L 150, 20.5.2014, s. 143).

Pripomienky

25

Dvor audítorov predkladá hlavné zistenia z auditu v štyroch častiach. Z prvej časti vyplýva, že EBF prispieva k riadeniu vonkajších hraníc, ale celkový výsledok nebolo možné zmerať. Druhá časť sa zameriava na podporu finančnej solidarity prostredníctvom EBF a jeho pridanú hodnotu EÚ. Plánovanie a realizácia sú rozobrané v tretej časti. Napokon monitorovanie a hodnotenie sú predmetom štvrtej časti.

EBF prispieva k riadeniu vonkajších hraníc, ale celkový výsledok nebolo možné zmerať a nízke čerpanie v niektorých členských štátoch obmedzuje dosah

Programy a projekty smerovali k prioritám EBF, ale celkový výsledok nebolo možné zmerať

26

Viacročné programy a ročné programy v piatich vybraných členských štátoch boli vo všeobecnosti v súlade so všetkými piatimi prioritami EBF a prispievali k nim (graf 2). Avšak vzhľadom na nedostatky pri monitorovaní v týchto členských štátoch a závažné chyby v následnom hodnotení (pozri body 71 až 73) na úrovni Komisie aj členských štátov Dvor audítorov nemohol náležite posúdiť celkové výsledky fondu.

27

Väčšina kontrolovaných projektov podporila dosahovanie priorít EBF. Z 31 projektov kontrolovaných na mieste (pozri prílohu) v piatich vybraných členských štátoch päť podporilo priority EBF len čiastočne (pretože zahŕňali projektové výdavky, ktoré boli neoprávnené¹⁸ alebo nebolo možné určiť relevantnosť týchto výdavkov pre EBF)¹⁹. Príspevok jedného ďalšieho projektu²⁰ k dosiahnutiu priorít bol v rozpore s cieľmi EBF²¹ v tom, že nebol v súlade so zásadou slušného zaobchádzania a rešpektovania ľudskej dôstojnosti (pozri bod 60).

28

Väčšina projektov dosiahla plánované výstupy, ale merateľné ciele a ukazovatele neboli stanovené (pozri body 52 až 54) a v správach nebol náležite preukázaný dosiahnutý účinok a dosah (príklady ukazovateľov výstupu, účinku a dosahu pozri v grafe 6).

Graf 6

Príklady ukazovateľov výstupu, účinku a dosahu

Zdroj: Príklady EDA na základe modelu Komisie, v ktorom sa na výsledky odkazuje ako na účinky.

Nízke čerpanie v niektorých členských štátoch

29

Priemerná miera realizácie vnútroštátnych programov EBF v období rokov 2007 – 2010 bola 87,6 %. V malom počte členských štátov sa však vyskytli problémy (graf 7). Ide najmä o Grécko, kde plánovanie a realizácia zlyhali natoľko, že sa vyčerpalo len 43 % prídelu z EBF²².

Graf 7

Miera čerpania EBF v rokoch 2007 – 2010

Zdroj: Výpočet Komisie v rámci následného hodnotenia oboch ukončených programov a v prípade, že programy neboli ukončené, na základe odhadov členských štátov. Bulharsko, Island, Nórsko a Rumunsko poskytli údaje len za ročné programy na rok 2010. Dánsko a Poľsko neposkytli údaje o realizácii programu na rok 2010. Miery čerpania za Cyprus a Českú republiku neboli konečné. Dánsko neposkytlo miery čerpania celkového rozpočtu. Za Švajčiarsko a Luxembursko nie sú žiadne údaje. Údaj za Grécko vychádza zo záverečných správ o jeho ročných programoch.

Hoci EBF podporoval finančnú solidaritu, ďalšia pridaná hodnota EÚ bola obmedzená

30

Dvor audítorov sa snažil zistiť, či sa dosiahol cieľ EBF podporovať finančnú solidaritu. Taktiež sa snažil nájsť dôkazy, že EBF poskytol ďalšiu pridanú hodnotu EÚ, najmä zameraním sa na osobitné priority (pozri graf 2), podporením spolupráce medzi členskými štátmi alebo zameraním na najurgentnejšie problémy.

31

Príspevky z EBF jasne pomohli rozložiť finančnú záťaž členských štátov, ktorá bola spôsobená zavedením integrovaného riadenia spoločných vonkajších hraníc Únie. Členské štáty s vyšším pomerným zaťažením dostávajú vyššiu pomoc z EBF (pozri graf 4). Dvor audítorov však zistil, že ďalšia pridaná hodnota EBF pre EÚ bola obmedzená z týchto dôvodov:

a)čiastočne neúčinný systém posilnenia osobitných priorít;

b)malá podpora operačnej spolupráce medzi členskými štátmi;

c)zle navrhnutý mechanizmus reakcie na konkrétne nedostatky na strategických hraničných priechodoch a čiastočne účinný mechanizmus reakcie na núdzové situácie a

d)podpora programov a projektov, ktoré by aj tak financoval štát, ktorým chýbalo náležité posúdenie potrieb alebo ktoré v niektorých prípadoch zahŕňali značné neoprávnené náklady.

Fotografia 1

Tri plavidlá triedy 300 do každého počasia spolufinancované z EBF, patriace talianskej pobrežnej hliadke na ostrove Lampedusa, Taliansko

Zdroj: Dvor audítorov.

Čiastočne neúčinný systém na posilnenie osobitných priorít

32

Komisia vypracovala strategické usmernenia, v ktorých definuje priority doplnené o osobitné priority realizácie EBF v členských štátoch, ktoré majú pridanú hodnotu EÚ, a preto poskytujú stimuly. Projekty, ktorými sa podporujú osobitné priority, napr. SIS, VIS (rámček 1), konzulárna spolupráca a Eurosur, boli oprávnené na vyššiu mieru spolufinancovania. Avšak tento stimul (75 % namiesto štandardných 50 %) je neúčinný v 15 krajinách Kohézneho fondu²³ (ktoré predstavujú približne 60 % prídelu EBF), pretože aj tak dostávajú 75 % mieru spolufinancovania. Niektoré členské štáty (Španielsko a Malta) potvrdili, že osobitné priority neboli faktorom pri koncipovaní ich programov.

33

Okrem toho tri z 12 osobitných priorít Komisia²⁴ jasne nesformulovala alebo im chýbala praktickosť, čo ešte viac obmedzilo ich možnosť poskytnúť pridanú hodnotu EÚ. Od ročných programov na rok 2011 sa Komisia pokúša zamerať financovanie z EBF na osobitné priority, ale z dôvodu chýbajúceho monitorovania neexistujú dôkazy, že to zvýšilo ich využívanie.

34

Avšak z dôvodu neexistencie systému na monitorovanie využívania osobitných priorít a spoľahlivého a primeraného následného hodnotenia na úrovni Komisie Dvor audítorov nemohol určiť celý rozsah podpory na akcie s „vysokou“ pridanou hodnotou EÚ.

Malá podpora operačnej spolupráce medzi členskými štátmi

35

V dvoch osobitných oblastiach, v ktorých mal EBF podporovať spoluprácu medzi členskými štátmi, konkrétne konzulárnu spoluprácu a operácie agentúry Frontex, sa dosiahli obmedzené výsledky.

  Rámček 1

Príspevok EBF na SIS II a VIS

Napriek tomu, že chýbalo monitorovanie, Dvor audítorov našiel dôkazy, že EBF prispel k osobitným prioritám zriadenia systémov SIS II a VIS IT. Počas kontrol na mieste takýchto projektov Dvor audítorov zistil, že podpora EBF sa považovala za zásadne dôležitú pre vyvinutie vnútroštátnych systémov²⁵. Avšak oneskorenia a zmeny v IT systémoch na úrovni EÚ²⁶ mali dosah na efektívnosť a účinnosť EBF, keďže zmeny sa museli vykonať a zakúpené zariadenie sa nemohlo používať²⁷.

36

Cieľ EBF (v rámci priority 3) financovať rozvoj konzulárnej spolupráce, a najmä spoločné strediská na podávanie žiadostí, sa dosiahol len v obmedzenej miere napriek 90 % miere spolufinancovania dostupnej v rámci akcií Spoločenstva. Financovali sa len dve spoločné strediská na podávanie žiadostí (príklad pozri v rámčeku 2) a len jeden členský štát (Francúzsko) plánoval projekt konzulárnej spolupráce inými formami spolupráce (napr. výmena alebo externalizovanie). Členské štáty namiesto toho využili EBF na obnovu, prispôsobenie a zariadenie svojich národných konzulátov – niekedy v tých istých krajinách. Použitím EBF na tento účel sa nevyužili množstvové zľavy a prínos zo spolupráce medzi členskými štátmi na zlepšenie postupov podávania žiadostí o víza a predídenie podvodom s vízami.

37

Druhou oblasťou spolupráce, v ktorej mal EBF len obmedzený dosah, bola podpora operácií koordinovaných agentúrou Frontex prostredníctvom zvýšenia počtu aktív, ktoré má k dispozícii.

V strategických usmerneniach je uvedená osobitná priorita, ktorá bola navrhnutá na posilnenie operačnej kapacity agentúry Frontex. Avšak podobne ako pri ostatných osobitných prioritách mal stimulačný mechanizmus slabý účinok (pozri bod 32) a jeho výsledky neboli merané.

38

Dvor audítorov overil, či aktíva spolufinancované EBF boli zaznamenané v súbore zariadenia agentúry Frontex. Pomohlo by to agentúre Frontex pri plánovaní a realizácii (spoločných) operácií (rámček 3). Hoci mnohé aktíva spolufinancované z EBF by boli vhodné pre misie agentúry Frontex, neexistuje právna povinnosť zaznamenávať zariadenie spolufinancované EBF v súbore zariadenia. Dvor audítorov zistil, že len dve zo vzorky 16 lietadiel a hliadkových plavidiel boli zaznamenané. Tým sa obmedzuje schopnosť agentúry Frontext plánovať a realizovať (spoločné) operácie.

  Rámček 2

„Maison Schengen“, spoločné stredisko na podávanie žiadostí v Kinshasa, Konžská demokratická republika

Belgicko-portugalská iniciatíva, financovaná v rámci dvoch projektov akcií Spoločenstva (2007 a 2009, financovanie z EBF spolu 845 704 EUR), mala za cieľ vytvoriť prvé schengenské spoločné stredisko pre podávanie žiadostí. Každý zúčastnený členský štát zostáva zodpovedným za spracovanie back office. Avšak procesy podávania žiadostí sú centralizované, čo umožňuje viacerým členským štátom sústreďovať a deliť sa o zdroje. Táto centralizácia podporuje lepšie, efektívnejšie a ľudskejšie prijímanie žiadateľov o víza a boj proti obchodovaniu s vízami („visa shopping“)²⁸ a podvodom. Koncom roka 2013 bolo v centre zastúpených 17 štátov schengenského priestoru.

  Rámček 3

Príklad dobrého postupu poskytnutia aktív na operácie agentúry Frontex

Dve aktíva zo vzorky Dvora audítorov, registrované v súbore zariadenia agentúry Frontex, boli lietadlá ozbrojených síl Malty.

Napriek tomu, že samotná Malta čelí pravidelnému tlaku migrácie, sprístupnila jedno hliadkové lietadlo obstarané cez EBF na 90 hodín na osobitnú spoločnú operáciu agentúry Frontex v Španielsku v októbri 2012.

Fotografia 2
Lietadlo s pevnými krídlami pre námornú hliadku spolufinancované z EBF s cieľom posilniť kapacity pohraničnej kontroly ozbrojených síl Malty

© Ozbrojené sily Malty.

39

Okrem toho napriek právnej povinnosti Komisie a požiadavkám agentúry Frontex agentúra nedostala od Komisie žiadne informácie o implementácii fondu (napr. zakúpené aktíva) do júna 2013, čím sa ešte viac obmedzila jej plánovacia a operačná schopnosť a jej kontroly na zabránenie dvojitému financovaniu prevádzkových nákladov.

40

V období rokov 2014 – 2020 Komisia navrhla podporovať len dve priority národných programov zvýšením miery spolufinancovania EÚ na 90 % a poskytnutím dodatočného financovania. Osobitné akcie sa zrušia. Priority, ktoré sa budú podporovať, sú tie, pri ktorých Dvor audítorov zistil obmedzenú pridanú hodnotu EU, konkrétne konzulárna spolupráca a príspevok fondu na operácie agentúry Frontex. Hoci sa plánuje zvýšiť zapojenie agentúry Frontex do riadenia fondu, ucelená výmena informácií medzi agentúrou a Komisiou pri realizácii programov spoločného aj priameho hospodárenia sa nepredpokladá. Okrem toho stále neexistuje všeobecná povinnosť, aby aktíva financované EBF boli zadávané do súboru technického zariadenia agentúry Frontex.

Mechanizmus EBF na riešenie konkrétnych nedostatkov na strategických hraničných priechodoch a núdzový mechanizmus boli čiastočne účinné

41

Jedna zložka potenciálnej pridanej hodnoty EBF pre EÚ je jeho schopnosť nasmerovania na najurgentnejšie problémy, ktorými sú zvyčajne najohrozenejšie pohraničné oblasti alebo všeobecné núdzové situácie. Na účely posúdenia účinnosti mechanizmu EBF reagovať na núdzové situácie a riešiť konkrétne nedostatky na strategických hraničných priechodoch Dvor audítorov preskúmal príslušné finančné toky EBF. Z auditu vyplynulo, že osobitné akcie sa využívali jednoducho ako „navýšenie“ ročných programov členských štátov. Členské štáty a Komisia nedokázali zabezpečiť koordináciu medzi rôznymi časťami EBF, čo viedlo k strate prehľadu o tom, aký projekt sa financuje, kde a prečo.

42

Okrem toho Dvor audítorov zistil, že časť núdzových akcií sa využila pri nenúdzových situáciách alebo bola zle riadená (pozri rámček 4).

  Rámček 4

Čiastočne účinný systém financovania núdzových situácií na vonkajších hraniciach

Prípad 1: Podporenie akcií, ktoré neboli núdzové

Núdzové akcie v roku 2011 sa úplne využili na osem projektov v celkovej výške 7,5 mil. EUR na podporu členských štátov v posledných fázach vývoja SIS II napriek tomu, že tento projekt sa začal v roku 2001. Okrem toho v jednom prípade členský štát už financoval výdavky.

Prípad 2: Príklady zlého riadenia núdzových projektov

Núdzové akcie v roku 2011 pozostávali z troch projektov, na ktoré boli Taliansku udelené približne 4 mil. EUR na riešenie migračného toku v dôsledku Arabskej jari. Dvor audítorov vykonal audit dvoch z týchto projektov. Jedným projektom sa mala financovať preprava migrantov²⁹. V žiadosti nebol uvedený nijaký odkaz na počet migrantov, ktorí mohli byť prepravení, čo znemožnilo posúdiť jeho ekonomickú výhodnosť. Skutočný počet prepravených migrantov nebol vykázaný a bol predložený až neskôr na osobitnú žiadosť Komisie bez informácií o stanovených časových cieľoch prepravy a bez akýchkoľvek podrobností, ktoré by umožnili zhodnotiť tento projekt. Okrem toho sa vyčerpala len polovica rozpočtu na projekt a v záverečnej správe z projektu neboli k tomu uvedené nijaké dôvody. Druhý kontrolovaný projekt³⁰ taktiež nemal vyčíslené ciele a primerané výkazníctvo.

43

V rámci EBF bolo každý rok disponibilných 10 mil. EUR na projekty, ktorými sa riešili osobitné nedostatky na strategických hraničných priechodoch. Tieto osobitné akcie neboli zahrnuté do návrhu EBF Komisie, ale vložila ich tam Rada. Postup výberu projektov bol zdĺhavý a obdobie realizácie (šesť mesiacov) bolo príliš krátke pre projekty, ktorých súčasťou bolo obstaranie špecializovaného zariadenia, napr. helikoptér, čo viedlo k nízkej miere implementácie. Napríklad Grécko napriek tomu, že to potrebovalo, nedokázalo zrealizovať deväť z 11 projektov schválených v akčných programoch osobitných akcií v období rokov 2008 – 2010. Pri jednom z dvoch podrobne kontrolovaných talianskych projektov osobitných akcií Dvor audítorov zistil, že niektoré časti sa použili mimo pohraničných oblastí a ďalšie boli úplne mimo rozsahu EBF (pozri rámček 5).

  Rámček 5

Osobitné akcie použité mimo pohraničnej oblasti

Dvor audítorov preskúmal jeden projekt z osobitných akcií na rok 2009 a jeden z akcií na rok 2010. Oba realizovalo talianske ministerstvo vnútra, konečným užívateľom zariadenia bola polícia.

Osobitné akcie v roku 2009: Šesťmesačný prenájom vozidiel použitý na talianskych južných námorných hraniciach

Projekt reagoval na výzvu na predkladanie ponúk, v ktorej bol špecifikovaný územný rozsah ako „námorné hranice Talianska (Stredozemné more a oblasť Sicílie)“. V žiadosti o grant bolo uvedené, že projektom by sa „zvýšila účinnosť hliadkovania v prístavných oblastiach a na pobreží centrálneho stredozemného regiónu“. Avšak všetkých 137 áut bolo dodaných C.I.E. (Centrum identifikácie a vyhostenia) so sídlom na severe až v Turíne, Miláne a Bologni a autá neboli zapojené do hliadkovania vonkajších hraníc. Komisia napriek tomu schválila náklady (konečná výška grantu: 950 688 EUR).

Osobitné akcie v roku 2010: Stráženie hraníc

V rámci projektu sa plánoval nákup policajných vozidiel (žiadosť nie je konzistentná v tom, koľko vozidiel sa malo zakúpiť a na čo sa mali používať) na hliadkovanie námorných hraníc na juhu Talianska a najmä juhozápadné pobrežie. Vozidlá sa však používali blízko pri C.I.E.³¹ a C.A.R.A. (Azylové a utečenecké centrum). V hodnotení záverečnej správy Komisia uviedla, že vyčlenenie 22 zo 43 vozidiel zakúpených v rámci projektu nebolo v súlade s územných rozsahom výzvy na predkladanie návrhov, pretože sa používali (ako je uvedené vyššie) v/a okolí C.I.E a C.A.R.A. Príslušné náklady (337 405 EUR) Komisia následne považovala za neoprávnené (konečná výška grantu bola 560 259 EUR zo schválených 1 192 559 EUR).

44

Vzhľadom na inherentné koncepčné obmedzenia v právnych predpisoch a problémy s realizáciou Komisia prijala rozhodnutie nevykonávať nijaké osobitné akcie v roku 2013.

Podpora projektov, ktoré by aj tak financoval štát, chýbajúce náležité posúdenie potrieb alebo obsahujúce značné neoprávnené náklady

45

Dvor audítorov zistil, že v dvoch z piatich členských štátov vo vzorke Dvora audítorov (Grécko a Španielsko) mnohé projekty už boli financované alebo by aj tak boli financované štátom v čase, keď boli začlenené do ročných programov. Bolo to tak aj v prípade jednej z troch kontrolovaných núdzových akcií, keď sa už v projektovej žiadosti uvádzalo, že členský štát vyčlenil rozpočet na jeho financovanie v plnej miere. Hoci pravidlá fondu umožňujú takýto postup a zvyšuje to mieru čerpania, nahrádzanie vnútroštátnych výdavkov členského štátu finančnými prostriedkami EÚ by ohrozilo akúkoľvek pridanú hodnotu EÚ. Vo vyššie uvedených prípadoch nebola žiadna pridaná hodnota EÚ.

46

V troch členských štátoch vo vzorke Dvora audítorov (Grécko, Taliansko a Poľsko) pridaná hodnota EÚ niektorých projektov nemohla byť určená pre chýbajúce posúdenie potrieb, ktoré sa mali projektmi riešiť. V dvoch členských štátoch (Grécko a Taliansko) mal fond obmedzenú pridanú hodnotu, pretože niektoré projekty pozostávali z operačnej podpory, napr. paliva a spotrebného materiálu pre zariadenia, namiesto budovania kapacít členských štátov v oblasti riadenia vonkajších hraníc. Hoci je podpora týchto nákladov povolená a môže byť odôvodnená núdzovými situáciami, cieľom fondu je podporovať najmä budovanie kapacít³², napr. prostredníctvom infraštruktúry alebo obstarania zariadenia, a nie financovať prevádzkové náklady.

47

Pridaná hodnota fondu EBF pre EÚ sa ďalej znižuje vysokou sumou ne-oprávnených nákladov v niektorých z kontrolovaných projektov v dôsledku výdavkov, ktoré nie sú v súlade s prioritami fondu, alebo zariadenia, ktoré nefunguje alebo funguje tak, ako by nemalo, prípadne tam, kde by nemalo. Vo väčšine prípadov, ktoré zistil Dvor audítorov, tieto nezrovnalosti neboli zistené zavedenými vnútroštátnymi systémami riadenia a kontroly (napr. v súvislosti s bodmi 45 až 47 pozri rámček 6).

  Rámček 6

Príklady projektov s nízkou alebo neznámou pridanou hodnotou EÚ

Financovanie už financovaných projektov

Grécky projekt na obstaranie 75 policajných hliadkových a osobných vozidiel bol začlenený do revízie gréckeho ročného programu na rok 2009 v marci 2011 po tom, čo boli vozidlá zakúpené a financované zo štátneho rozpočtu.

Neposudzovanie potrieb a neoprávnené náklady

V Taliansku Dvor audítorov kontroloval projekt (ročný program na rok 2010) na obstaranie 355 operačných vozidiel pre Guardia di Finanza na plnenie ich úloh odhaľovania a identifikácie prisťahovalcov na námorných hraniciach. Konečný príjemca nedokázal úplne preukázať, ako bol stanovený počet potrebných vozidiel alebo na akom základe boli pridelené rôznych útvarom. Počet zakúpených vozidiel sa zvýšil primárne z toho dôvodu, že boli k dispozícii finančné prostriedky navyše. Dvor audítorov zistil, že sa autá používali aj na „bežnú“ policajnú prácu.

Vzhľadom na neposúdenie potreby 355 vozidiel a skutočnosť, že Taliansko zakúpilo spolu 1 084 vozidiel v rámci ročných programov na roky 2007 – 2010, existuje riziko, že sa financovanie z EBF vynaloží na projekty, ktoré nezodpovedajú prioritám EBF, a že sa nesplnia urgentné potreby.

Pri ďalšom talianskom projekte, ktorým sa mal rozšíriť softvér a infraštruktúra optického kábla medzi policajnými úradmi v strednom a severnom Taliansku, talianske orgány predložili Dvoru audítorov protichodné informácie o nákladoch celkovej investície a o spôsobe výpočtu oprávnených nákladov. V dôsledku toho nebolo možné určiť, do akej miery sa 22 mil. EUR deklarovaných ako oprávnené náklady (na spolufinancovanie mierou 50 % z EBF) v ročnom programe na rok 2007 týkalo EBF.

Podobné problémy sa zistili na Malte pri projekte z ročného programu na rok 2007 v celkovej výške približne 540 000 EUR, pri ktorom členský štát nedokázal preukázať, prečo niektoré náklady (najmä týkajúce sa stavebných prác) boli pridelené na projekt.

Fotografia 3

Policajné hliadkové vozidlo v Grécku spolufinancované z EBF

Zdroj: Dvor audítorov.

Strategické a operačné nedostatky v plánovaní EBF a realizácii na úrovni členských štátov a Komisie

48

Dvor audítorov posúdil kľúčové procesy z hľadiska účinnosti fondu, konkrétne plánovanie a výber projektov, a zistil, že programy nie sú súčasťou vnútroštátnych stratégií a nemajú ciele SMART a merateľné ukazovatele. Požiadavky na plánovanie vedú k nadmernému administratívnemu zaťaženiu. Postupy výberu projektov niektorých členských štátov nezabezpečili primerane splnenie ich skutočných potrieb. Okrem toho sa počas auditu zistili nedostatky v postupoch verejného obstarávania, čo ohrozuje riadne finančné hospodárenie.

Programy neboli súčasťou vnútroštátnych stratégií riadenia hraníc a víz…

49

Vo vybraných členských štátoch Dvor audítorov preskúmal, či viacročný program a ročné programy boli založené na vnútroštátnej stratégii riadenia hraníc a víz a či boli koordinované so štátnymi, inými európskymi alebo medzinárodnými fondmi. Podľa 3. verzie Schengenského katalógu o kontrole vonkajších hraníc, návrate a readmisii by sa v tejto stratégii „mali jasne delegovať úlohy“ a mala by obsahovať „posúdenie pracovného prostredia, rizík a nebezpečenstiev, analýzy potrebných zdrojov, ako aj akčné a rozvojové plány“. Len ak existuje takéto ucelené posúdenie, môže EBF dosiahnuť maximálnu efektívnosť a účinnosť. Dvor audítorov taktiež analyzoval na základe schengenských hodnotení, či bola vnútroštátna stratégia založená na modeli spoločnej integrovanej analýzy rizík (CIRAM)³³, posudzujúc príslušné riziká predstavované rôznymi nebezpečenstvami z hľadiska riadenia hraníc a víz.

50

V štyroch z piatich členských štátov vo vzorke Dvora audítorov (t. j. okrem Poľska) Dvor audítorov zistil, že viacročný program a v dôsledku toho aj ročné programy nie sú súčasťou ucelenej stratégie, pretože takáto stratégia jednoducho neexistuje. Hoci existovalo mnoho jednotlivých strategických dokumentov, často boli viazané len na jediný orgán. Hoci viacročné programy museli obsahovať časť o vzájomnom dopĺňaní sa medzi štátnym financovaním a financovaním z EBF, Dvor audítorov zistil, že vysvetlenia neboli úplné alebo neexistovali. Vo všetkých piatich členských štátoch sa spoločná integrovaná analýza rizík len vypracúva alebo sa vôbec nepoužíva. Tento chýbajúci ucelený pohľad na základe analýzy rizík znamená, že Komisia ani členské štáty nemôžu objektívne určiť, či opatrenia financované z EBF zapadajú do všeobecnej stratégie členských štátov, či sú zamerané na skutočné potreby a prečo boli vybrané na financovanie EBF.

51

V troch členských štátoch (Španielsko, Malta a Poľsko) Dvor audítorov našiel dôkazy, že EBF nebol primerane koordinovaný s ostatnými fondmi EÚ³⁴ alebo inými medzinárodnými fondmi³⁵. Tým vzniká riziko straty efektívnosti a účinnosti príslušných fondov, pretože by všetky mohli byť zamerané na podobné akcie.

… chýbajúce ciele SMART a merateľné ukazovatele

52

Dvor audítorov preskúmal, či viacročné a ročné programy a projekty mali stanovené ciele SMART a ukazovatele, ktoré sú relevantné, merateľné a prepojené s cieľovou hodnotou.

53

Päť členských štátov vo vzorke Dvora audítorov nemalo stanovené ciele SMART a merateľné ukazovatele vo viacročných a ročných programoch alebo projektoch. Vo väčšine opisov programov a projektov chýbali cieľové hodnoty. Okrem toho v Grécku boli ciele ročných programov na roky 2008, 2009 a 2010 stanovené až po zrealizovaní projektov, teda boli zbytočné. Z analýzy ročných programov na rok 2012 vyplynuli zlepšenia vo formulovaní ukazovateľov v troch členských štátoch, ale v dvoch z nich sa nedosiahol nijaký pokrok v stanovovaní cieľov pre ukazovatele.

54

Hoci môže byť náročné stanoviť ukazovatele účinku a dosahu pre riadenie hraníc a víz, Komisia ukázala v usmerneniach, že je to možné. Keďže neexistujú povinné spoločné ukazovatele, členské štáty používali rôzne súbory ukazovateľov nielen medzi programami, ale aj pre podobné opatrenia, čím sa znemožnilo primerané hodnotenie. Napriek nízkej kvalite cieľov a ukazovateľov v programoch členských štátov ich Komisia schválila vzhľadom na potrebu čerpať fond (pozri rámček 7).

  Rámček 7

Príklady vágnych a nevhodných ukazovateľov

Jeden projekt pozostával z obstarania dvoch stredne veľkých plavidiel pre námornú hliadku a bol financovaný v rámci španielskeho ročného programu na rok 2008. Podobne ako pri iných projektoch kontrolovaných v Španielsku³⁶ Dvor audítorov zistil ukazovatele, ktoré neboli relevantné, neboli zaznamenané a/ani stanovené bez náležitej konzultácie zodpovedného orgánu s konečným príjemcom.

„Očakávané výsledky“ projektu boli veľmi vágne a väčšina bez vysvetlenia, ako by ich bolo možné merať, napr. „zvýšená efektívnosť a účinnosť zdrojov vyčlenených na námornú hliadku“, „lepšie bezpečnostné podmienky na misiách“ a „zvýšená bezpečnosť na hraniciach“. Jediný merateľný očakávaný výsledok bolo „zníženie počtu plavidiel nezákonne vstupujúcich na španielsko-európske pobrežie“. Avšak problémom tohto ukazovateľa je, že kauzálne prepojenie medzi akciou a výsledkami je potrebné starostlivo preskúmať.

55

Komisia už reagovala na niektoré nedostatky spôsobené chýbajúcimi spoločnými ukazovateľmi a navrhla povinné spoločné ukazovatele na obdobie financovania 2014 – 2020. Členské štáty budú musieť vypracovať konkrétne ukazovatele pre svoje programy.

Požiadavky na ročné plánovanie vedú k nadmernému administratívnemu zaťaženiu a ťažkostiam s realizáciou

56

Hoci bolo úmyslom zvýšiť dohľad nad programami zodpovednými orgánmi, požiadavka vypracúvať ročné programy navyše k viacročným programom viedla k nadmernému administratívnemu zaťaženiu na úrovni členských štátov aj Komisie, ako aj k značným oneskoreniam. Členské štáty predložili najprv programy s nízkou kvalitou – často nedodržiac požiadavky stanovené v právnych základoch –, čo spôsobilo oneskorenia pri schvaľovaní ročných programov. Medzi prvým predložením a konečnou verziou ročných programov uplynulo v priemere šesť a pol mesiaca. V dôsledku toho sa často výrazne znížil čas realizácie projektov.

57

Ročné programy EBF sa taktiež dobre nehodili na zdĺhavé postupy verejného obstarávania, ktoré sú potrebné na obstaranie sofistikovaného zariadenia. V dôsledku toho sa projekty oneskorili alebo nemohli byť financované z fondu. Po uvedomení si vyššie uvedených ťažkostí budú v období financovania 2014 – 2020 stanovené len viacročné programy.

Postupy výberu projektov niektorých členských štátov nezabezpečili splnenie ich skutočných potrieb

58

Dvor audítorov preskúmal postupy, ktoré členské štáty používali na výber projektov. Závažné nedostatky v postupoch výberu projektov boli zistené v Taliansku a v počiatočných rokoch na Malte, čo nastoľuje otázku, či boli vybrané najrelevantnejšie projekty.

59

V Taliansku malo pridelenie finančných prostriedkov verejným subjektom a následný výber projektov závažné nedostatky. Pre úplne chýbajúci audit trail Dvor audítorov nemohol overiť, na akom základe sa rozhodlo o rozdelení finančných prostriedkov konečným príjemcom v rámci ročných programov na roky 2007 a 2008. Za ďalšie roky bolo odôvodnenie zodpovedného orgánu v súvislosti s rozdelením finančných prostriedkov buď zavádzajúce, alebo nebolo následne uplatnené pri rozdelení zdrojov. V dôsledku toho nebolo možné odôvodniť narastajúci prídel pre ministerstvo vnútra – odbor verejnej bezpečnosti – ústredné riaditeľstvo pre prisťahovalectvo a pohraničnú políciu – orgán, v ktorom sídli zodpovedný orgán – na úkor iných orgánov, napr. pobrežnej stráže. Toto isté ministerstvo bolo taktiež jediným talianskym orgánom, ktorý mal prospech z núdzových a osobitných akcií v rokoch 2007 – 2012, hoci niekoľko iných síl (v rámci rôznych ministerstiev) bolo zapojených do riadenia hraníc Talianska. Vylúčenie alebo marginalizácia iných orgánov predstavuje riziko, že nebudú splnené ich potreby.

60

Výber a následné financovanie dočasného zadržiavacieho centra v Grécku nebolo v súlade so zásadou slušného zaobchádzania a rešpektovania ľudskej dôstojnosti (pozri rámček 8).

  Rámček 8

Financovanie zadržiavacieho centra v Grécku

Dvor audítorov preskúmal náklady na prenájom dočasného zadržiavacieho centra v Pagani (taktiež známeho ako osobitné zariadenie pre migrantov bez povolenia na pobyt v Mytilini) na ostrove Lesbos. Projekt realizoval zodpovedný orgán (Ministerstvo verejného poriadku a civilnej ochrany).

Zodpovedný orgán začlenil tento projekt do neskoršej revízie ročného programu na rok 2008 na „ubytovanie migrantov v hoteloch a izbách“. Čo sa však v skutočnosti financovalo, bol prenájom centra v Pagani od 1. januára 2008 do 30. júna 2010 s celkovými nákladmi vo výške 267 405 EUR.

Organizácie pre ľudské práva opakovane kritizovali centrum za zlé podmienky. Pôvodne išlo o sklad, ktorý bol prerobený na ubytovanie 300 osôb. V roku 2008 bolo v zariadení držaných spolu 720 migrantov. Podmienky boli opísané ako „ohavné“ a „predstavujúce zdravotné riziko pre zamestnancov aj zadržaných“³⁷. V októbri 2009 po návšteve centra UNHCR vyzvalo centrum, aby bolo zatvorené. Od konca októbra 2009 do júna 2010 bolo centrum postupne deaktivované.

V čase rozhodnutia o financovaní projektu sa všeobecne vedelo o týchto neprijateľných podmienkach. Grécke orgány však predložili Komisii zavádzajúci opis projektu, ktorá po analýze záverečnej správy teraz plánuje odpočítať výdavky z konečnej platby.

Neprimerané postupy verejného obstarávania v členských štátoch ohrozujú riadne finančné hospodárenie

61

Dvor audítorov vykonal audit postupov verejného obstarávania v jedenástich projektoch. V ôsmich z nich postupy nespĺňali príslušné právne ustanovenia alebo boli vykonané spôsobom, ktorým sa nezabezpečil výber najvýhodnejšej ponuky. Jedno verejné obstarávanie na zakúpenie hliadkových psov v Grécku úplne zlyhalo z dôsledku neprimeraného postupu. Hoci 40 vozidiel bolo dodaných v máji 2012, psy ešte v júni 2014 neboli zakúpené.

62

Hlavným nedostatkom bola skutočnosť, že tri členské štáty primerane neodôvodnili využitie klauzuly o výnimke pri verejnom obstarávaní v oblasti obrany a bezpečnosti. Napríklad v rámci ročného programu na rok 2007 Španielsko obstaralo dve lietadlá s pevnými krídlami pre námornú hliadku a boj proti prisťahovalectvu bez povolenia na pobyt v hodnote 50 mil. EUR. Španielske orgány označili toto verejné obstarávanie za „tajné“ a využili rokovacie konanie bez uverejnenia, pričom prizvali len dodávateľa. Mohli byť použité menej reštriktívne postupy bez ohrozenia bezpečnosti. V iných členských štátoch s podobnými obstarávaniami sa použila verejná súťaž.

63

Ďalšie nedostatky v postupoch verejného obstarávania sa týkali následného využitia toho istého dodávateľa bez náležitej súťaže a chýbajúce kapacity a vedomosti v oblasti verejnej správy.

64

Overenie postupov verejného obstarávania zodpovedným orgánom v štyroch z piatich členských štátov (vo všetkých okrem Poľska) bolo neprimerané alebo nebolo vykonané napriek tomu, že sa veľká časť EBF vynakladala využitím verejného obstarávania.

65

V dôsledku toho existuje riziko, že akcie s vysokou hodnotou v rámci niektorých programov EBF, napr. obstaranie lietadiel alebo plavidiel, nemusí priniesť optimálnu hodnotu.

Nedostatky v monitorovaní zodpovednými orgánmi a závažné chyby v následných hodnoteniach vykonávaných Komisiou a členskými štátmi neumožňujú náležite posúdiť celkové výsledky fondu

66

Dvor audítorov sa snažil určiť, či členské štáty a Komisia používajú monitorovanie a hodnotenie na posúdenie a zlepšenie účinnosti EBF. Dvor audítorov zistil, že monitorovanie a hodnotenie boli závažne obmedzené chýbajúcimi cieľmi SMART a merateľnými ukazovateľmi, že monitorovanie a predkladanie správ o projektoch nie je na úrovni členských štátov primerané a že hodnotenia sú oneskorené a majú závažné nedostatky.

Monitorovanie a predkladanie správ o projektoch členskými štátmi je neprimerané

67

Vo všetkých členských štátoch zo vzorky Dvora audítorov zodpovedný orgán nevykonával dostatočné a/alebo primerané monitorovanie, ktoré by umožnilo sledovať realizáciu projektov a zistiť odklon od stanovených cieľov. Ak existovali, monitorovacie správy neobsahovali dôležité informácie napr. o dosiahnutých výsledkoch oproti stanoveným ukazovateľom alebo cieľom alebo o významných zmenách vo fáze realizácie projektu. V Grécku sa projekty nemonitorovali v priebehu ich realizácie v rokoch 2007 – 2009, pretože projekty sa vo všeobecnosti začleňovali do ročného programu až po ich vykonaní. Hoci sa vykonalo niekoľko kontrol na mieste, kontrolné zoznamy neboli k dispozícii na preukázanie, že sa overili kvalitatívne aspekty financovaných projektov

Fotografia 4

Kabína spolufinancovaná z EBF na španielsko-marockej hranici v El Tarajal, Ceuta

Zdroj: Dvor audítorov.

68

Vo všetkých piatich členských štátoch, na úrovni projektov aj ročných programov, sa v záverečných správach neuvádzali uspokojivé informácie o ukazovateľoch a dosiahnutých cieľoch. V troch členských štátoch bolo niekoľko nezrovnalostí a chýb v záverečných správach s dosahom na spoľahlivosť údajov. Španielsko nepožadovalo záverečné správy z projektov až do ročného programu na rok 2010 a monitorovať začalo až od plnenia ročného programu na rok 2009. V čase konania auditu (február 2014) Grécko ešte nepožadovalo záverečné správy z projektov, čo závažne obmedzovalo dostupné informácie o dosiahnutých výsledkoch projektov. Zodpovedný orgán Talianska oznámil svoj zámer zaviesť monitorovacie návštevy na základe auditu Dvora audítorov.

69

Ani jeden členský štát zo vzorky Dvora audítorov nezaviedol primeraný informačný systém od začiatku fondu na zaznamenávanie ukazovateľov. Hoci tri členské štáty (Španielsko, Taliansko a Malta) začali vyvíjať informačný systém na podporu riadenia zodpovedným orgánom v druhej polovici obdobia financovania, len taliansky systém má funkciu, ktorá umožňuje zaznamenávať ukazovatele a ich hodnoty. V usmerneniach Komisie sa nevysvetľujú prínosy takýchto informačných systémov a možnosti na výmenu skúseností sa nevyužili.

70

Predkladanie informácií členskými štátmi o akciách Spoločenstva a osobitných akciách vykazuje podobný nedostatok informácií o dosiahnutých výsledkoch, často sa v správach neuvádzajú ani len tie najzákladnejšie informácie.

Oneskorenia a závažné nedostatky v následných hodnoteniach na úrovni členských štátov aj Komisie

71

Komisia spolu s členskými štátmi zodpovedá za hodnotenie fondu s cieľom posúdiť relevantnosť, účinnosť a dosah akcií. Prvé z dvoch následných hodnotení, týkajúce sa obdobia rokov 2007 – 2010, mala Komisia predložiť Európskemu parlamentu a ďalším inštitúciám do 31. decembra 2012.

72

Dvor audítorov analyzoval príspevky členských štátov zo vzorky Dvora audítorov na tomto hodnotení a zistil celý rad vynechaných údajov, chýb a nepresností vo všetkých piatich hodnotiacich správach členských štátov. V dôsledku toho je spoľahlivosť celej správy z následného hodnotenia značne znížená. Čiastočným dôvodom, prečo členské štáty predkladali len obmedzený počet vyčíslených informácií, bolo to, že Komisia určila, aký typ informácií sa má vykazovať, až v roku 2011. Dovtedy sa však začali všetky akcie, ktoré mali byť zaradené do hodnotenia, a väčšina z nich sa aj skončila. V dôsledku toho členské štáty nemohli prispôsobiť ukazovatele, ktoré sa mali zhromažďovať. To viedlo k všeobecne zlej kvalite kvantitatívnych informácií uvedených v hodnotení, ako aj neefektívnej a dodatočnej práci pri spätnom zhromažďovaní údajov.

73

Pri analýze následného hodnotenia Komisie Dvor audítorov zistil súhrny veľkého množstva kvalitatívnych aj kvantitatívnych informácií, ktoré zozbierali členské štáty. Údaje sú však predložené v opisnej podobe, bez analýzy ich významu. Napríklad údaje sú predložené bez akejkoľvek východiskovej situácie alebo porovnávacieho štandardu, alebo vo formáte, ktorý nepomáha bližšiemu pochopeniu údajov (napr. „počet nadobudnutých alebo modernizovaných systémov“). Okrem toho v hodnoteniach sú vynechané akcie Spoločenstva, núdzové akcie a osobitné akcie, čím sa ešte viac znižuje jeho hodnota. Následné hodnotenie v dôsledku toho nemožno považovať za užitočnú či spoľahlivú správu na posúdenie účinného dosahu Fondu pre vonkajšie hranice.

74

Napriek predĺženému termínu len osem z 28 členských štátov zaslalo svoj príspevok Komisii včas, čím znížili čas, ktorý mala Komisia a jej externý zmluvný dodávateľ k dispozícii na spracovanie údajov. Oneskorenia sa vyskytli aj na úrovni Komisie. V čase ukončovania audítorských prác Dvora audítorov (marec 2014) a viac než jeden rok po termíne Komisia stále správu neprijala, čím sa obmedzuje dostupnosť informácií zúčastneným stranám EBF.

18Komisia schválila návrh na palivové kupóny, hoci to bolo v rozpore s usmerneniami vydanými v tom čase pre členské štáty. Tieto usmernenia boli zmenené retroaktívne v roku 2012.

19Projekty členských štátov č. 2, 9, 19, 21, 22 v prílohe.

20Projekt členského štátu č. 25 v prílohe.

21Článok 3 ods. 1 písm. b) rozhodnutia č. 574/2007/ES.

22Podľa záverečných správ ročných programov Grécka.

23Štyri z piatich členských štátov vybraných na audit Dvora audítorov sú krajinami Kohézneho fondu.

24Napríklad v osobitnej priorite týkajúcej sa nákupu zariadenia sa uvádza, že potreba takéhoto zariadenia musí byť „jasne identifikovateľná na európskej úrovni“. Dvor audítorov však zistil, že význam tejto požiadavky nie je jasný Komisii ani členským štátom.

25Z odhadovaných nákladov na vyvinutie vnútroštátnych systémov vo výške 330 mil. EUR sa z EBF prispelo 95 mil. EUR.

26Osobitná správa Dvora audítorov č. 3/2014 s názvom Skúsenosti, ktoré získala Európska komisia pri vývoji druhej generácie Schengenského informačného systému (SIS II) (http://eca.europa.eu).

27Napríklad policajné hliadky nemohli používať 110 ručných zariadení [50 osobných digitálnych asistentov (PDA) financovaných z ročného programu na rok 2007 a 60 z ročného programu na rok 2008] na pripojenie do SIS II, pretože plánované bezpečnostné riešenie nebolo praktické a SIS II nebol pripravený. V roku 2014 maltské orgány pracovali na vyriešení tohto problému.

28Predloženie žiadosti o víza iným členským štátom EÚ po zamietnutí prvej žiadosti.

29Projekt č. 3 (Interná preprava migrantov (Shifts).

30Projekt č. 2 [Posilnenie dopravných spôsobov na hliadkovanie oblastí hraničných priechodov a oblasti v blízkosti CIE (RECARS)] v rámci núdzových akcií, pozri prílohu.

31C.I.E. a C.A.R.A sa nachádzajú po celom Taliansku v pobrežných oblastiach aj vo vnútrozemí.

32Pozri články 3 a 4 rozhodnutia č. 574/2007/ES a oznámenie Komisie k programu SOLID z 18. októbra 2010.

33Model analýzy rizík vypracovaný agentúrou Frontex a členskými štátmi používaný agentúrou Frontex a odporúčaný na používanie členským štátom.

34Napríklad Európsky fond regionálneho rozvoja (EFRR).

35Napríklad podpora USA na projekty riadenia hraníc.

36Projekty členských štátov č. 7, 8, 9, 11 a 22 v prílohe.

37Správa vláde Grécka z návštevy Európskeho výboru na zabránenie mučeniu a neľudskému alebo ponižujúcemu zaobchádzaniu alebo trestaniu (CPT) z 23. až 29. septembra 2008 [CPT/INF (2009) 20].

Závery a odporúčania

75

Z auditu vyplynulo, že EBF prispel k riadeniu vonkajších hraníc a podporoval finančnú solidaritu. Jeho ďalšia pridaná hodnota EÚ však bola obmedzená, celkový výsledok nebolo možné merať pre nedostatky v monitorovaní prí-slušnými orgánmi a vyskytli sa závažné chyby v následných hodnoteniach vykonávaných Komisiou a členskými štátmi. Auditom sa zistili závažné nedostatky v riadení fondu v kľúčových členských štátoch, t. j. Grécku, Španielsku, Taliansku a v počiatočných rokoch financovania v Malte. Tieto nedostatky vedú k riziku, že riadenie hraníc nie je primerane posilnené tam, kde je to najviac potrebné.

EBF prispel k riadeniu vonkajších hraníc, ale celkový výsledok nebolo možné merať pre chýbajúce ciele SMART a závažné nedostatky v hodnotení

76

Dvor audítorov zistil, že nebolo možné posúdiť, do akej miery EBF podporil priority fondu. Programom členských štátov chýbali ciele SMART a merateľné ukazovatele, ktoré spolu s chýbajúcimi spoločnými ukazovateľmi znemožnili Komisii vykonať primerané hodnotenie. Napriek nízkej kvalite cieľov a ukazovateľov Komisia schválila programy členských štátov vzhľadom na potrebu čerpať fond (pozri body 53 až 54).

77

Zodpovedné orgány nemonitorovali alebo len nedostatočne monitorovali dosahovanie výsledkov. V monitorovacích a záverečných správach chýbali relevantné informácie o účinnosti a/alebo informácie boli nespoľahlivé. Ani jeden členský štát zo vzorky Dvora audítorov nemal informačný systém na zhromažďovanie monitorovacích údajov od počiatku. Len Taliansko vyvíjalo takýto systém na použitie v budúcnosti (pozri bod 72). Príspevky členských štátov na následnom hodnotení a správa Komisie mali oneskorenia a závažné nedostatky (pozri bod 73).

78

Komisia navrhla povinné spoločné ukazovatele na finančné obdobie 2014 – 2020 a členské štáty budú musieť vypracovať konkrétne ukazovatele pre svoje programy.

Odporúčanie 1

Komisia by mala:

—zabezpečiť, aby všetky použité ukazovatele boli relevantné, merateľné, a pokiaľ je to možné, prepojené s cieľovou hodnotou,

—zabezpečiť, aby sa ukazovatele zhromažďovali od začiatku, a vyvinutie informačných systémov, pokiaľ ešte nie sú zavedené,

—poskytovať členským štátom jasné usmernenia, aby rovnako rozumeli povinným ukazovateľom, tak aby bola možná agregácia na účely monitorovania a hodnotenia,

—poskytnúť včas hodnotiacu správu a prezentovať zúčastneným stranám analýzu príslušných údajov.

Odporúčanie 2

Členské štáty by mali:

—mať k dispozícii v štátnej správe primerané odborné znalosti pre návrh a uplatňovanie cieľov SMART a merateľných ukazovateľov,

—stanoviť ciele pre ukazovatele výstupu, účinku, a pokiaľ je to možné, dosahu,

—zbierať skutočné hodnoty ukazovateľov od začiatku programu pomocou vhodných informačných systémov a zabezpečiť, aby boli informácie spoľahlivé,

—uplatniť skúsenosti s podobnými informačnými systémami, ktoré získali v oblasti štrukturálnych fondov.

EBF podporoval finančnú solidaritu, ale ďalšia pridaná hodnota EÚ bola obmedzená

79

Dvor audítorov zistil, že EBF pomohol rozložiť finančnú záťaž členských štátov, ktorá vyplýva zo zavedenia integrovaného riadenia spoločných vonkajších hraníc Únie, ale ďalšia pridaná hodnota tohto fondu pre EÚ bola obmedzená:

a)v oblasti konzulárnej spolupráce;

b)v podpore operácií agentúry Frontex;

c)v oblasti núdzových akcií a osobitných akcií;

d)tým, že sa financovali akcie, ktoré boli alebo by boli financované štátom.

Potenciál fondu nebol využitý naplno pre nedostatky v návrhu systému stimulov.

80

V období rokov 2014 – 2020 Komisia navrhla podporovať konzulárnu spoluprácu a príspevok fondu na operácie agentúry Frontex. Hoci sa plánuje zvýšiť zapojenie agentúry Frontex do riadenia fondu, ucelená výmena informácií medzi agentúrou a Komisiou pri realizácii programov spoločného aj priameho hospodárenia sa nepredpokladá. Okrem toho stále neexistuje všeobecná povinnosť, aby boli aktíva financované z EBF/ISF, ktoré by využívala agentúra Frontex, zadávané do súboru technického zariadenia agentúry Frontex.

Odporúčanie 3

Na účely podporenia konzulárnej spolupráce:

—by sa členské štáty a Komisia mali zamerať viac na zriadenie spoločných stredísk na podávanie žiadostí a ďalšie formy konzulárnej spolupráce namiesto obnovy, prispôsobovania alebo zariaďovania konzulátov.

Odporúčanie 4

Na podporu práce agentúry Frontex:

—by zákonodarný orgán mal zvážiť, aby bolo zaznamenávanie príslušných aktív spolufinancovaných ISF v súbore technického zariadenia agentúry Frontex povinné,

—by Komisia mala poskytnúť agentúre Frontex relevantné, ucelené a včasné informácie o realizácii EBF/ISF v členských štátoch, napr. programy, výročné správy o realizácii a hodnotenia, ako aj informácie o priamo riadených programoch a projektoch. Informácie by mali zohľadňovať možnosť „operačnej podpory“ zavedenej v novom rámci na obdobie rokov 2014 – 2020 a je potrebné zaviesť dobrý systém na predídenie dvojitému financovaniu.

Strategické nedostatky v plánovaní EBF

81

Počas auditu sa zistilo, že štyri z piatich členských štátov neplánujú EBF ako súčasť ucelenej vnútroštátnej stratégie riadenia hraníc a víz. Vo všetkých členských štátoch zo vzorky Dvora audítorov sa spoločná integrovaná analýza rizík len vypracúva alebo sa vôbec nepoužíva.

Odporúčanie 5

Vnútroštátne programy EBF by mali byť založené na ucelenej stratégii v oblasti riadenia hraníc, pričom pri vypracúvaní stratégie by členské štáty mali vychádzať z analýzy rizík podľa spoločného integrovaného modelu analýzy rizík.

Odporúčanie 6

Zákonodarný orgán by mal zvážiť stanovenie súladu s odporúčaniami Schengenského katalógu o stratégii a analýze rizík za predbežnú podmienku na získanie podpory z ISF v budúcnosti.

Nedostatky v realizácii EBF

82

V troch hlavných prijímateľských členských štátoch (Grécko, Španielsko a Taliansko) Dvor audítorov zistil opakujúce sa nedostatky v plánovaní, realizácii, monitorovaní a hodnotení EBF, ktoré majú dosah na účinnosť EBF.

83

V členských štátoch zo vzorky Dvora audítorov (okrem Poľska) zistil Dvor audítorov neprimerané postupy verejného obstarávania, ktoré ohrozili riadne finančné hospodárenie fondu.

Odporúčanie 7

Administratívne kapacity je potrebné posilniť napríklad prostredníctvom špecializovaného odborného vzdelávania Komisiou alebo vzájomným informovaním sa o osvedčených postupoch medzi členskými štátmi.

Odporúčanie 8

Členské štáty by mali posilniť administratívne kapacity v oblasti verejného obstarávania a obstarávať aktíva EBF/ISF na základe najtransparentnejších postupov, ktoré sú k dispozícii.

Túto správu prijala komora IV, ktorej predsedá Milan Martin CVIKL, člen Dvora audítorov, v Luxemburgu na svojom zasadnutí 24. júna 2014.

Za Dvor audítorov

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
predseda

Príloha

Príloha

Kontrolované projekty

Konečný príjemca
Názov projektu
Ročný program
Celkové konečné výdavky EBF v EUR¹

Malta

1
Polícia Malty – Policajný odbor prisťahovalectva
Posilnenie kapacít prisťahovaleckej polície pre hraničný dozor a hliadky
Cieľom tohto projektu bolo posilniť operačné kapacity a možnosti hliadkovania imigračnej polície najmä v boji proti fenoménu prisťahovalectva bez povolenia na pobyt tým, že sa poskytlo potrebné zariadenie.
2007
491 567

2
VISET Malta plc
Zosúladenie osobného prístavného terminálu so schengenským acquis (VISET)
Cieľom projektu bolo zosúladiť priestory na vybavovanie pasažierov v prístave vo Vallette s požiadavkami schengenského acquis a osvedčenými postupmi.
2007
540 234

3
Ministerstvo zahraničných vecí
Zriadenie novej vysokorizikovej/vysoko pracovne objemnej misie a jej príprava na zachytávanie biometrických údajov
Cieľom tohto projektu bolo plne zrenovovať nedávno zakúpené priestory novej konzulárnej sekcie v Moskve. Projekt renovácie mal obsahovať potrebné bezpečnostné prvky a umožniť misii pripraviť sa na odoberanie biometrických znakov.
2007
285 335

4
Ozbrojené sily Malty
Obstaranie pobrežného hliadkového plavidla pre ozbrojené sily Malty
V rámci projektu sa poskytlo ozbrojeným silám Malty náhradné pobrežné hliadkové plavidlo s cieľom posilniť prítomnosť na mori a možnosť rýchlejšieho zásahu
2008
7 200 000

5
Polícia Malty
Migrácia zo SIS1 na SIS2 a zo SIReNE1 na SIReNE2
Celkovým cieľom bolo dokončiť záverečnú kapitolu integrácie Schengenského informačného systému II s vnútroštátnymi policajnými systémami.
2008
2 037 810

6
Ozbrojené sily Malty
Posilnenie kapacít pohraničnej kontroly ozbrojených síl Malty – Obstaranie lietadla s pevnými krídlami pre námornú hliadku
Cieľom tohto projektu bolo posilniť kapacity pohraničnej kontroly prostredníctvom obstarania lietadla s pevnými krídlami pre námornú hliadku.
2009
7 269 636

Španielsko

7
Ministerstvo vnútra GR pre infraštruktúru a bezpečnostný materiál
Technická podpora Schengenského informačného systému
Špecializovaná technická podpora Schengenského informačného systému na opravu, zlepšenie a vývoj tohto systému.
2010
129 129

8
Ministerstvo vnútra: Zbor štátnej polície, časť generálneho riaditeľstva pre štátnu políciu a civilnú obranu
Zakúpenie operačného zariadenia pre kontrolu vonkajších hraníc
Účelom akcie bolo poskytnúť hraničným priechodom najmodernejšie zariadenie (napr. prístroj na kontrolu dokladov alebo UV lampy) s cieľom zvýšiť kvalitu a efektívnosť hraničnej kontroly.
2007
274 885

9
Ministerstvo vnútra: Generálne riaditeľstvo pre infraštruktúru a bezpečnostný materiál (DGIMS)
Zakúpenie dvoch stredne veľkých plavidiel pre námornú hliadku (20 metrov)
Táto akvizícia mala za cieľ posilniť kapacity dohľadu a zásahu civilnej námornej služby na mori a umožniť námornej službe úspešne plniť jej misiu, najmä boj proti prisťahovalectvu bez povolenia na pobyt, umožnením rýchlej akcie v pobrežných vodách. Tieto plavidlá sa plánovali použiť v pobrežných vodách Stredozemného mora.
2008
2 143 680

10
Ministerstvo vnútra: Generálne riaditeľstvo pre infraštruktúru a bezpečnostný materiál (DGIMS)
Práca a obnova kabínových flitrov na hraničnom priechode v El Tarajal v meste Ceuta
Práce a obnova na podporu práce dôstojníkov štátnej polície pri kontrole vstupu a výstupu osôb z územia štátu
2010
36 426

11
Ministerstvo vnútra: Generálne riaditeľstvo pre infraštruktúru a bezpečnostný materiál (DGIMS)
Obnova, modernizácia a rekonštrukcia na pohraničnom polomere medzi Španielskom a Marokom (Ceuta a Melilla)
V rámci tohto projektu sa podporilo financovanie priemyselných kamier, kanalizačných zariadení na hraniciach, turniketov v Ceute a taktiež hliadkovej veže v Melille.
2010
164 386

12
Ministerstvo vnútra: Generálne riaditeľstvo pre políciu a civilnú ochranu, oblasť civilnej ochrany
Modernizácia dvoch lietadiel pre námornú hliadku a boj proti nezdokladovanému prisťahovalectvu, na využívanie leteckou službou civilnej ochrany (zakúpené v rámci ročného programu EBF na rok 2007)
Zakúpenie týchto dvoch lietadiel bolo spolufinancované z EBF v rámci ročného programu na rok 2007 a celková hodnota zmluvy bola 50 mil. EUR. Tento nákup bol taktiež zaradený do auditu Dvora audítorov následnej aktualizácie projektu.
Podľa ročného programu na rok 2010 „lietadlá je z dôvodu početných hodín hliadkovania potrebné modernizovať, aby mohli vykonávať hliadkovanie; napr. štrukturálna modernizácia a zakúpenie základných náhradných dielov“.
2010
6 398 873

13
Riaditeľstvo všeobecných služieb ministerstva zahraničných vecí
Obnova a úprava konzulátov
Projekt sa týka prispôsobenia, rozšírenia, zmeny dizajnu a premiestnenia konzulátov s cieľom zabezpečiť, aby boli náležite zariadené, aby boli zamestnanci v bezpečí a aby bol proces podávania žiadostí o víza účinný.
2010
835 695

Poľsko

14
Ministerstvo zahraničných vecí
Zabezpečenie zariadenia a softvéru pre odber biometrických údajov pre konzulárne úrady
Účelom tohto projektu bolo zabezpečiť zariadenia a softvér pre odber biometrických údajov pre konzulárne úrady (napr. skenery odtlačkov prstov). Projekt bol financovaný v rámci dvoch ročných programov.
2007 a 2008
389 604

15
Poľská pohraničná stráž
Zvýšenie kvalifikácie zamestnancov vykonávajúcich operácie pohraničnej ochrany pomocou lietadla
Zabezpečenie špecializovaných odborných kurzov pre pilotov a mechanikov pohraničnej stráže, aby mohli prevádzkovať osobitné typy lietadiel (helikoptéry Sokol a Kania, lietadlo Skytruck), vrátane školenia nočného videnia a školení pre inštruktorov. Projekt bol financovaný v rámci troch ročných programov.
2007 – 2010
803 034

16
Poľská pohraničná stráž
Zabezpečenie osobitného druhu prepravy pre pohraničnú stráž
Projekt pozostával z nákupu vozidiel pre pohraničnú stráž a bol financovaný v rámci dvoch ročných programov.
2008 a 2009
3 571 588

17
Podkarpacie Voivodship
Rekonštrukcia budovy pre podrobnú kontrolu pri vstupe do krajiny na hraničnom priechode Medyka-Szegine
Rozšírenie budovy pre kontrolu vozidiel na hraničnom priechode Medyka-Szegine s Ukrajinou, zvýšenie počtu platforiem na kontrolu vozidiel z jednej na štyri a zabezpečenie nového zariadenia na kontroly.
2009
645 113

18
Poľská pohraničná stráž
Rozšírenie a údržba teleinformačnej platformy pohraničnej stráže na zavedenie systémov SIS II a VIS
Projekt pozostával zo štyroch čiastkových projektov:

1.Vývoj a údržba systému na replikáciu a reprodukciu údajov – fáza 1.

2.Modernizácia a údržba systému na zaznamenávanie rozhovorov.

3.Modernizácia a údržba hardvérovej a softvérovej platformy podľa požiadaviek na podporný systém.

4.Nákup počítačových staníc pre potreby centrálnej databázy pohraničnej stráže.

2010
1 078 749

Taliansko

19
Ministerstvo vnútra (Polizia di Stato)
Posilnenie infraštruktúry prenosnej siete a rozšírenie postupov SIA a VISA v prospech imigračných úradov a pohraničnej polície v regiónoch stredného a severného Talianska
Cieľom akcie bolo plánovanie, dodanie a zavedenie telekomunikačného systému na rozšírenie optickej siete o ďalších približne 2 600 km potrebných na prepojenie úradov pohraničnej polície, vypočúvacích a policajných staníc a posilnenie a rozšírenie antiimigračného informačného systému (SIA) v strednom a severnom Taliansku.
2007
11 023 303

20
Stráž prístavu Captaincies (pobrežná stráž)
Akvizícia 4 plavidiel hliadkujúcich mimo pobrežia
Táto akcia je pokračovaním projektu z ročného programu na rok 2007. Oba projekty sa týkajú nákupu štyroch automaticky samoriadených a nepotopiteľných plavidiel triedy 300 do každého počasia.
Štyri hliadkové plavidlá plávajú v pobrežných vodách okolo Sicílie a Sardínie.
2008
3 866 000

21
Ministerstvo vnútra (Polizia di Stato)
Nákup poukážok na palivo potrebných na podporu dodatočných činností prevencie a kontroly úzko súvisiacich so súčasnou núdzovou situáciou s prisťahovalcami na juhu Talianska
Nákup poukážok na naftu a benzín pre autá pohraničnej polície. Palivo umožňuje autám vykonávať hliadky navyše v reakcii na tok migrantov zo severnej Afriky (Arabská jar/zmeny režimu v krajinách ako Líbya a Tunisko).
2009
572 312

22
Guardia di Finanza
Nákup operačných vozidiel
Cieľom projektu bolo dodať Guardia di Finanza motorové vozidlá na vykonávanie úloh súvisiacich s odhalením a identifikáciou prisťahovalcov na námorných hraniciach v rámci boja proti prisťahovalectvu bez povolenia na pobyt. Bolo zakúpených 355 vozidiel.
2010
3 612 768

23
Ministerstvo vnútra (Polizia di Stato)
Nákup lietadla s pevnými krídlami pre pohraničnú políciu
Nákup druhého lietadla (prvé lietadlo zakúpené v rámci ročného programu na rok 2009) pre pohraničnú políciu s cieľom zabezpečiť koordináciu operačných činností najmä v súvislosti s riadením krízových situácií, ktoré sa môžu vyskytnúť bez varovania na niektorých miestach územia štátu.
2010
3 377 748

Grécko

24
Ministerstvo civilnej ochrany/Helénska polícia
Zapracovanie spoločných štandardov odborného vzdelávania do systému vzdelávania polície v krajine
Cieľom projektu bolo zapracovať spoločné štandardy odborného vzdelávania agentúry Frontex do systému vzdelávania polície v Grécku prostredníctvom školení pre 448 účastníkov v troch úrovniach kurzov. Spoločné štandardy zabezpečujú základné a pravidelné školenia pre policajtov a pohraničnú stráž zapojenú do riadenia migračného toku.
2007
600 079

25
Ministerstvo verejného poriadku a civilnej ochrany
Náklady na prenájom zadržiavacieho centra na ostrove Lesbos
Projekt sa týkal nákladov na prenájom dočasného zadržiavacieho centra v Pagani neďaleko Mytilini na ostrove Lesbos.
2008
200 554

26
Ministerstvo civilnej ochrany/Helénska polícia
Nákup osobných vozidiel pre hliadky
Cieľom projektu bolo zakúpenie 75 vozidiel (rozdelenie na hliadkové vozidlá s policajným označením a neoznačené osobné automobily), ktoré mali používať hliadky na cestách blízko hraníc s cieľom kontrolovať a ochraňovať vonkajšie hranice pred vstupom prisťahovalcov bez povolenia na pobyt.
2009
1 115 807

27
Ministerstvo civilnej ochrany/Helénska polícia
Nákup policajných hliadkových vozidiel 4 × 4 (typy džíp)
Prostredníctvom tohto projektu bolo obstaraných spolu 69 policajných hliadkových vozidiel. Tieto vozidlá sa budú používať na hliadkovanie v nedostupných a horských pohraničných oblastiach s cieľom zamedziť prisťahovalcom bez povolenia na pobyt vstúpiť na územie Grécka.
2009
1 275 989

28
Ministerstvo zahraničných vecí
Podpora na inštaláciu Vízového informačného systému
Cieľom akcie bolo spolufinancovať zavedenie systémov N-VIS a NET-VIS IT v súvislosti s nákladmi na koncepciu systémov, zavedenie, spustenie a vyškolenie zamestnancov. Je súčasťou viacročnej akcie, ktorej cieľom je nainštalovať Vízový informačný systém EÚ (VIS) v konzulátoch Grécka.
2009
2 984 335

29
Ministerstvo civilnej ochrany
Výstavba a modernizácia pohraničnej infraštruktúry na vonkajších pozemných hraniciach s Albánskom a Tureckom pre policajné služby zapojené do kontroly hraníc
Účelom tejto akcie bolo zlepšiť pohraničnú infraštruktúru na grécko-albánsko-tureckých hraniciach vybudovaním dvoch nových staníc v Delvinaki a vo Feres.
2010
2 117 706

30
Ministerstvo civilnej ochrany/Helénska polícia
Zakúpenie psov pre policajnú hliadku a policajných vozidiel na ich prepravu
Cieľom projektu bolo zabezpečiť asi 40 policajných psov a vozidiel na ich prepravu na účely odhalenia migrantov bez povolenia na pobyt pokúšajúcich sa prekročiť vonkajšie pozemné hranice. Plánovalo sa zakúpiť autá kombi s pohonom všetkých štyroch kolies, aby sa mohli použiť v nerovnom pohraničnom teréne.
2010
880 268

31
Ministerstvo civilnej ochrany/Helénska polícia
Podpora prevádzkových nákladov na zavedenie systému integrovaného riadenia hraníc na pozemných grécko-tureckých hraniciach a centra prvotného prijatia a zadržiavacieho centra pre prisťahovalcov bez povolenia na pobyt v regióne Evros
Prevádzkové náklady helénskej polície vrátane nákladov na údržbu hliadkových vozidiel/plavidiel a ďalšieho zariadenia, paliva a náhradných dielov pre vozidlá/plavidlá zapojené do činností kontroly hraníc. Taktiež fotografický film, tlačenie fotografií, žiarivky, pneumatiky, bojler.
2010
706 011

1Údaje za Grécko sú overené a vykázané RO. Komisia ich zatiaľ neschválila.

Príloha

Núdzové akcie, akcie Spoločenstva a osobitné akcie

Konečný príjemca
Názov projektu
Ročný pracovný program
Konečné výdavky EBF v EUR

Núdzové akcie

1
Polícia Luxemburského veľkovojvodstva, Luxembursko
Modernizácia z LU NS.SIS II od vývoja po plné nasadenie do prevádzky na úrovni ICD 3.0
Obstaranie hardvéru a základných softvérových licencií na modernizáciu vývojovej časti na strane zálohovania po plné nasadenie do prevádzky. Táto modernizácia je potrebná na dosiahnutie medzníkov na ceste k spusteniu SIS II do prevádzky.
2011
575 857

2
Ministerstvo vnútra, ústredné riaditeľstvo pre prisťahovalectvo a pohraničnú políciu, odbor verejného obstarávania
Posilnenie dopravných spôsobov na hliadkovanie oblastí hraničných priechodov a oblasti v blízkosti CIE (RECARS)
Projekt pozostával z nákupu 40 policajných vozidiel s cieľom posilniť spôsoby dopravy medzi úradmi námornej pohraničnej polície a imigračnými úradmi. Cieľom akcie bolo prispieť k zvýšeniu kapacity policajného dohľadu na juhu Talianska a v oblastiach na celom území Talianska, najmä v blízkosti južného centra identifikácie a vyhostenia (CIE).
2010
1 367 856

3
Ministerstvo vnútra, ústredné riaditeľstvo pre prisťahovalectvo a pohraničnú políciu, odbor verejnej bezpečnosti, Taliansko
Interná preprava migrantov (Shifts)
Akcia pozostávala z organizovania premiestnenia migrantov z ostrova Lampedusa leteckou, pozemnou alebo námornou dopravou na účely identifikácie a pomoci migrantom na rôznych náležite vybavených miestach.
2010
1 665 247

Akcie Spoločenstva

4
Zahraničné veci, zahraničný obchod a rozvojová spolupráca Belgického kráľovstva, Belgicko
Schengenské stredisko pre podávanie žiadostí o azyl v Kinshase
Cieľom projektu bolo zriadiť prvé skutočné schengenské spoločné stredisko pre podávanie žiadostí. Zatiaľ čo každý zúčastnený členský štát zostáva zodpovedný za spracovanie back office, procesy podávania žiadostí sú centralizované, čo umožňuje viacerým členským štátom sústreďovať a deliť sa o zdroje v Konžskej demokratickej republike. Partnerom Belgicka v tomto projekte bolo Portugalsko (Ministerio Dos Negocios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Zahraničné veci, zahraničný obchod a rozvojová spolupráca Belgického kráľovstva, Belgicko
Maison Schengen v Kinshase
Pokračovanie projektu Schengenské stredisko pre podávanie žiadostí o azyl v Kinshase z roku 2007, pretože tento projekt mal oneskorenia a nemohol sa úplne zrealizovať v rámci ročného pracovného programu na rok 2007. Koncom roka 2013 bolo v centre zastúpených 17 štátov schengenského priestoru.
2009
450 356

Osobitné akcie

6
Ministerstvo vnútra Talianska, odbor verejnej bezpečnosti – ústredné riaditeľstvo pre prisťahovalectvo a pohraničnú políciu, Taliansko
Šesťmesačný prenájom vozidiel, ktoré sa mali dodať na talianske južné námorné hranice
V rámci projektu sa predpokladal prenájom 137 dobre vybavených vozidiel s cieľom posilniť spôsoby dopravy medzi úradmi námornej pohraničnej polície a aj zvýšiť kapacitu policajného dohľadu na juhu Talianska. Nárast počtu vozidiel na hliadkovanie pobrežia by umožnil zachytiť migrantov pokúšajúcich sa nezákonne prekročiť hranice.
2009
950 688

7
Ministerstvo vnútra Talianska, odbor verejnej bezpečnosti – ústredné riaditeľstvo pre prisťahovalectvo a pohraničnú políciu, Taliansko
Stráženie hraníc
Plánovalo sa zakúpiť 80 policajných vozidiel s cieľom posilniť spôsoby dopravy medzi úradmi námornej pohraničnej polície a zvýšiť kapacitu policajného dohľadu na juhu Talianska, najmä na juhozápadnom pobreží, kde nastala osobitná situácia. Napokon bolo zakúpených 43 vozidiel.
2010
560 259

Odpovede Komisie

Zhrnutie

I

Podľa odôvodnenia 4 rozhodnutia o zriadení Fondu pre vonkajšie hranice (EBF) bol fond zamýšľaný ako „mechanizmus finančnej solidarity Spoločenstva na podporu členských štátov, ktoré v prospech Spoločenstva znášajú trvalé a vysoké finančné zaťaženie“.

Vzhľadom na toto jasné odôvodnenie zriadenia fondu by sa pri posudzovaní jeho pridanej hodnoty EÚ mala v prvom rade zohľadniť schopnosť fondu zvýšiť kapacity členských štátov (najmä tých, ktoré znášajú väčšie zaťaženie ako ostatné štáty) na plnenie úloh a záväzkov týkajúcich sa zaistenia jednotných, efektívnych a účinných kontrol na vonkajších hraniciach členských štátov Európskej únie a pri uplatňovaní schengenského acquis.

Vzhľadom na to, že schengenský priestor predstavuje sám osebe pridanú hodnotu Európskej únie, Fond pre vonkajšie hranice bol zahrnutý do základnej logiky správy schengenského priestoru, podľa ktorej povinnosť ochrany vonkajších hraníc EÚ spočíva na jednotlivých členských štátoch. Zdá sa teda, že posilnenie kapacít dotknutých členských štátov prostredníctvom investícií Fondu pre vonkajšie hranice do ich vlastného úsilia v oblasti kontroly hraníc predstavuje najlepší spôsob zabezpečenia účinného riadenia vonkajších hraníc EÚ, predovšetkým pokiaľ ide o riešenie konkrétnych migračných tlakov.

Pri rozhodovaní o zriadení fondu sa zákonodarca v rozpore s pôvodným znením návrhu Komisie rozhodol nezahrnúť do článku 8 rozhodnutia o zriadení Fondu pre vonkajšie hranice, v ktorom sú stanovené zásady poskytnutia pomoci, zásadu doplnkovosti. Preto na rozdiel od štrukturálnych fondov nebola zásada doplnkovosti zahrnutá do koncepcie EBF, ktorý by sa mal riadiť zásadami komplementárnosti, konzistentnosti a súladu.

III

Skutočná európska pridaná hodnota fondu sa preukázala nielen posilnením finančnej solidarity, ale aj poskytnutím mimoriadne dôležitej finančnej pomoci členským štátom pri realizácii najdôležitejších prioritných projektov, ako sú SIS II, VIS a Eurosur.

Získanie presného prehľadu o úspechoch fondu však skomplikovali počiatočné problémy so stanovením ukazovateľov vo vnútroštátnych programoch a nedostatky v strednodobom hodnotení.

IV

Zahrnutie programov Fondu pre vonkajšie hranice do vnútroštátnych stratégií kontroly hraníc a víz nebolo povinné.

Príjemcami financií z Fondu pre vonkajšie hranice sú takmer výlučne vnútroštátne orgány, ktoré disponujú výlučnými právomocami v tejto oblasti, preto výber príjemcov prostriedkov z Fondu pre vonkajšie hranice bol v podstate jednoduchý.

V niektorých členských štátoch je však potrebné posilniť postupy verejného obstarávania s cieľom úplne dodržať zásadu riadneho finančného hospodárenia.

V

V prípade Španielska a Grécka možno niektoré aspekty riadenia fondu označiť za závažné nedostatky, a to predovšetkým nízku mieru čerpania v Grécku; platí to však len pre prvé roky čerpania prostriedkov z fondu a príčina spočívala najmä v neskorom prijatí právneho základu pre kapacitu fondu a v zdĺhavosti postupov verejného obstarávania.

Pokiaľ ide o Maltu a Taliansko, problémy zistené Dvorom audítorov možno z väčšej časti vysvetliť tým, že fond bol nový a zodpovedné orgány neskúsené.

VI a)

Komisia sa domnieva, že odporúčanie týkajúce sa ukazovateľov bolo zohľadnené v rámci právneho základu Fondu pre vnútornú bezpečnosť, v ktorom sú stanovené povinné ukazovatele na obdobie rokov 2014 – 2020.

Pokiaľ ide o druhý problém, Komisia súhlasí s odporúčaním a je presvedčená, že problém bude vyriešený v rámci záverečnej hodnotiacej správy.

VI b)

Komisia súhlasí s prvou časťou odporúčania (informovanie agentúry Frontex o čerpaní prostriedkov EBF) a domnieva sa, že uvedené odporúčanie bolo zohľadnené v právnom základe – nariadení o Fonde pre vnútornú bezpečnosť na obdobie rokov 2014 – 2020.

Komisia však len čiastočne súhlasí s tým, že by sa aktíva spolufinancované z Fondu pre vonkajšie hranice mali v súbore zariadenia agentúry Frontex systematicky zaznamenávať. Registrácia a poskytnutie zariadení agentúre Frontex nie sú upravené v právnom základe fondu, ale v nariadení o agentúre Frontex. Komisia bude podporovať zriaďovanie spoločných stredísk na podávanie žiadostí a ďalšie formy konzulárnej spolupráce ako doplnkovú činnosť popri obnove, prispôsobovaní či zariaďovaní konzulátov.

Predmety zakúpené z prostriedkov Fondu pre vnútornú bezpečnosť na osobitné opatrenia v oblasti hraníc a víz, ktoré budú vyhovovať potrebám agentúry Frontex, sa budú musieť zaznamenať v súbore zariadenia agentúry Frontex.

VI c)

Komisia nesúhlasí s tým, aby podpora z Fondu pre vnútornú bezpečnosť bola podmienená vypracovaním vnútroštátnej stratégie. Podmienenosť v súvislosti so schengenským acquis je v právnom základe Fondu pre vnútornú bezpečnosť stanovená pre operatívnu podporu.

VI d)

Komisia súhlasí s tým, že by sa mali posilniť postupy verejného obstarávania v niektorých členských štátoch, a tomuto bodu už teraz venuje osobitnú pozornosť.

Úvod

11

Pokiaľ ide o veľké členské štáty, Komisia súhlasí s tým, že väčšinu výdavkov môžu financovať členské štáty. Oveľa menej to však platí v prípade malých členských štátoch poberajúcich pomerne vysoké čiastky z Fondu pre vonkajšie hranice, ktoré môžu vyvolať silný pákový efekt, pokiaľ ide o investičnú kapacitu daného členského štátu v tejto oblasti.

Fond predstavuje hlavný nástroj konkrétneho vyjadrenia finančnej solidarity medzi členskými štátmi v oblasti riadenia vonkajších hraníc schengenského priestoru.

Pripomienky

26

Komisia uznáva, že hoci sú k dispozícii čiastočné informácie pochádzajúce z rôznych zdrojov (záverečné správy, hodnotenie ex post) umožňujúce meranie niektorých výsledkov fondu, celkový výsledok fondu sa zatiaľ zmerať nedá. Toto meranie bude súčasťou záverečného hodnotenia ex post. V niekoľkých členských štátoch sa prejavili nedostatky pri monitorovaní a hodnotení v rámci prvých ročných programov, predovšetkým chýbali ukazovatele SMART. Súviselo to s novosťou fondu a nedostatkom skúseností príslušných zodpovedných orgánov. Od roku 2012 sa situácia zlepšila.

27

Z piatich projektov, ktoré uviedol Dvor audítorov, iba tri projekty (9, 21 a 22) zahŕňali plne podporené priority Fondu pre vonkajšie hranice a len oprávnené výdavky. Konkrétne nákup hliadkovacích lodí (projekt 9) španielskymi orgánmi na vykonávanie dozoru nad námornými vonkajšími hranicami bol v plnej miere oprávnený na financovanie z fondu, keďže lode sa použili na ochranu námorných vonkajších hraníc. Skutočnosť, že prostriedky sa nepoužili v oblasti najrizikovejších námorných vonkajších hraníc, neznamená, že projekt nebol oprávnený, a súvisí so spravovaním prostriedkov dozoru španielskymi orgánmi v rámci flotily.

Komisia si je vedomá problémov súvisiacich s projektom uvedeným v bode 60 a neoprávnené výdavky budú odpočítané od oprávnených výdavkov pri ukončovaní ročného programu.

28

V porovnaní s ročnými programami na rok 2011 došlo k zásadnému zlepšeniu, pokiaľ ide o používanie ukazovateľov členskými štátmi. Počiatočné problémy boli spôsobené nedostatkom skúseností a ťažkosťami členských štátov pri stanovení merateľných ukazovateľov vo fáze tvorby programov, a to napriek počiatočným usmerneniam poskytnutým Komisiou.

29

Celková miera čerpania prostriedkov EBF je uspokojivá, a to napriek skutočnosti, že ide o nový fond. Pokiaľ ide o Grécko, prvé ročné programy vykazovali pomerne nízku mieru čerpania z dôvodu obmedzenej administratívnej kapacity a zdĺhavosti postupov verejného obstarávania. Tieto problémy sa však s pomocou Komisie už vyriešili, aby sa okrem iného zvýšila miera čerpania prostriedkov Európskej únie, a predpokladá sa, že toto úsilie pozitívne ovplyvní čerpanie prostriedkov v porovnaní s rokom 2011.

30

Fond pre vonkajšie hranice bol zahrnutý do základnej logiky správy schengenského priestoru, kde povinnosť ochrany vonkajších hraníc EÚ spočíva na jednotlivých členských štátoch. Zdá sa teda, že posilnenie kapacít dotknutých členských štátov prostredníctvom investícií Fondu pre vonkajšie hranice do ich vlastného úsilia v oblasti kontroly hraníc predstavuje najlepší spôsob zabezpečenia účinného riadenia vonkajších hraníc EÚ, predovšetkým pokiaľ ide o riešenie konkrétnych migračných tlakov.

Hoci prostriedky z fondu podnietili a podporili vytváranie dodatočných kapacít prostredníctvom spolupráce členských štátov, tento aspekt sa však pokladal za vedľajší.

31 a)

Pozri odpovede na body 32 – 34. Osobitné priority využívali vo veľkej miere členské štáty vo svojich programoch, a to aj tie, ktoré nepotrebovali zvýšiť mieru spolufinancovania (krajiny čerpajúce finančné prostriedky z Kohézneho fondu).

31 c)

Mechanizmus Fondu pre vonkajšie hranice na podporu v núdzových situáciách v rámci akcií Spoločenstva bol do veľkej miery účinný vzhľadom na osobitné situácie a okolnosti, v akých sa uskutočnili núdzové zásahy. V reakcii na niektoré významné núdzové situácie boli poskytnuté príslušné financie a efektívne sa podporili projekty v členských štátoch vystavených mimoriadnemu tlaku, napríklad v Taliansku a Grécku, ktoré prispeli k zlepšeniu situácie.

Komisia však súhlasí s pripomienkou Dvora audítorov týkajúcou sa návrhu osobitných akcií Fondu pre vonkajšie hranice.

31 d)

V prvých rokoch čerpania prostriedkov z Fondu pre vonkajšie hranice by sa niektoré projekty, ktoré boli financované z prostriedkov EBF, aj tak financovali z vnútroštátnych fondov. Vzhľadom na skutočnosť, že išlo o prvú generáciu fondov v tejto oblasti, takmer sa nedalo vyhnúť tomu, aby nedošlo k strate prostriedkov vyčlenených na prvé roky. V súlade so zásadami spoločného hospodárenia sa oprávnenosť nákladov posudzuje v čase ukončovania (teda nie vo fáze tvorby programov). Komisia okrem toho vykonáva audity, ktoré prípadne vedú k finančným opravám.

32

V strategických usmerneniach Fondu pre vonkajšie hranice prijatých Komisiou bol stanovený rámec, ktorým sa zabezpečuje, že programovanie a následné čerpanie prostriedkov z fondu sa vykonávajú v súlade s príslušnými politikami EÚ a že fond je založený na piatich prioritách.

Aj keď osobitné priority nepriniesli dodatočný finančný stimul pre krajiny čerpajúce prostriedky z Kohézneho fondu, napríklad Maltu a Španielsko, členské štáty ich výrazne vyžili pri tvorbe programov: naplánovalo sa čerpanie takmer 720 mil. EUR, ktoré predstavujú 45 % celkových vyčlenených prostriedkov Fondu pre vonkajšie hranice na obdobie rokov 2007 – 2013 pre všetky členské štáty.

33

Niektoré zložky alebo požiadavky osobitných priorít ponechávali priestor na interpretáciu, pri väčšine osobitných priorít (9 z 12) však požiadavky boli jasné a umožňovali účinné uplatňovanie členskými štátmi pri príprave programov.

Pokiaľ ide o zmenu zamerania prípravy programov Fondu pre vonkajšie hranice na niekoľko kľúčových strategických priorít (VIS, SIS II, Eurosur, konzulárna spolupráca, najmodernejšie zariadenia), treba ešte analyzovať príslušné správy, avšak prospešnosť Fondu pre vonkajšie hranice v tejto oblasti potvrdilo úspešné zavedenie programov VIS, SIS II a Eurosur vo všetkých členských štátoch.

34

V súlade s odpoveďou na bod 32 Komisia monitoruje rozsah uplatňovania osobitných priorít prostredníctvom kontroly konkrétnych činností financovaných v rámci osobitných priorít ako súčasť celkovej práce vykonanej pri ukončovaní jednotlivých ročných programov, ako aj v rámci všeobecného monitorovania vnútroštátnych programov vykonávaného Komisiou (vrátane monitorovacích misií).

Rámček 1

Ako sa uvádza v odpovediach na body 33 a 34, Komisia monitorovala využívanie osobitných priorít v rámci monitorovania ročných programov realizovaných členskými štátmi, a to vo fáze analýzy návrhu programu, počas jeho realizácie a pri jeho ukončovaní.

Úspešné spustenie systémov VIS a SIS II vo všetkých členských štátoch svedčí o zásadnom prínose fondu pre realizáciu uvedených dvoch rozsiahlych IT projektov. Vďaka flexibilite ponúknutej Fondom pre vonkajšie hranice (predovšetkým prostredníctvom revízií) bolo možné aj v náročnom prostredí, v ktorom prebiehal vývoj a spustenie systémov SIS II a VIS, bez problémov financovať oba systémy.

36

Iniciatívy členských štátov zostali obmedzené a členské štáty v rámci ročných programov uprednostnili financovanie obnovy a inovácie vízových oddelení s cieľom splniť požiadavky vízového kódexu a nariadenia o vízovom informačnom systéme, čo má tiež zásadný význam pre zaistenie správneho riadenia vonkajších hraníc.

Analyzovali sa dôvody obmedzeného vplyvu fondu na rozvoj projektov konzulárnej spolupráce a získané poznatky sa uplatnili v nasledujúcom období tvorby programov. Predovšetkým sa rozšíril rozsah konzulárnej spolupráce na iné formy, než sú spoločné strediská na podávanie žiadostí, ako sa to stanovuje vo vízovom kódexe (umiestňovanie, zastúpenie, externalizovanie), čím členské štáty získali viac možností. To sa odráža aj v právnom základe Fondu pre vnútornú bezpečnosť (hranice a víza – osobitné opatrenia) na obdobie rokov 2014 – 2020.

37

Účelom EBF nebola priama podpora „operácií koordinovaných agentúrou Frontex“, ale podpora úsilia členských štátov pri riadení vonkajších hraníc Európskej únie, predovšetkým tých, ktoré boli najviac vystavené migračnému tlaku. Spoločné operácie sa financujú z vlastného rozpočtu agentúry Frontex. Komisia však navrhla osobitnú prioritu 3(1) na zvýšenie schopnosti členských štátov zapojiť sa do operačnej spolupráce koordinovanej agentúrou Frontex a/alebo do nej prispieť. V rámci tejto osobitnej priority bolo v ročných programoch členských štátov v období rokov 2007 – 2013 účelovo viazaných takmer 30 miliónov EUR (takmer 2 % celkových prostriedkov EBF pridelených členským štátom).

38

Agentúra Frontex nebude pre svoje spoločné operácie systematicky potrebovať všetky zariadenia nakúpené členskými štátmi s použitím prostriedkov EBF. Okrem toho sa registrácia v súbore zariadenia agentúry Frontex a poskytnutie zariadenia k dispozícii upravujú v nariadení o založení agentúry Frontex, takže problémy týkajúce sa dostupnosti technických prostriedkov možno riešiť len v kontexte nariadenia o agentúre Frontex.

Tým sa vysvetľuje, prečo zákonodarcovia neuviedli túto podmienku v rozhodnutí o zriadení Fondu pre vonkajšie hranice. Fond pre vnútornú bezpečnosť – Hranice a víza 2014 – 2020 stanovuje povinnosť zaznamenávať zariadenia v súbore zariadenia agentúry Frontex, avšak týka sa len zariadenia zakúpeného prostredníctvom špecifických účelovo viazaných financií určených na nákup zariadenia nevyhnutne potrebného pre spoločné operácie agentúry Frontex, čo je najlepší spôsob dosiahnutia rovnováhy medzi stanovením povinností pre členské štáty a poskytnutím primeraného zariadenia agentúre Frontex na spoločné operácie.

39

V súlade s článkom 53 ods. 3 rozhodnutia o zriadení Fondu pre vonkajšie hranice Komisia poskytuje agentúre schválené záverečné správy o vykonávaní ročných programov. Informácie boli agentúre Frontex doručené s určitým oneskorením, pričom treba upozorniť na skutočnosť, že väčšina ročných programov týkajúcich sa obdobia rokov 2007 – 2010 bola ukončená v rokoch 2012 – 2013.

Tým však nebola obmedzená plánovacia a operačná schopnosť agentúry Frontex, keďže jej ročné operačné plánovanie vychádza z informácií poskytnutých členskými štátmi v rámci dvojstranných každoročných rozhovorov a z hľadiska dostupnosti technických aktív sa opiera o informácie zo súboru technických prostriedkov agentúry Frontex.

40

V roku 2014 Komisia v záujme zvýšenia úsilia o výmenu informácií s agentúrou Frontex zriadila elektronickú platformu CIRCABC na organizáciu a prenos nevyhnutne potrebných informácií a vytvorenie trvalého archívu dokumentov Fondu pre vonkajšie hranice, ktorý môžu bez problémov používať útvary/oddelenia agentúry Frontex.

Prostredníctvom tejto platformy sa zaistí dostupnosť všetkých záverečných správ Fondu pre vonkajšie hranice a ďalších relevantných informácií o financovaní z ECB, predovšetkým informácií o prebiehajúcich ročných programoch financovaných z Fondu pre vonkajšie hranice a projektoch financovaných v rámci akcií Spoločenstva a osobitných akcií EBF.

Okrem sprístupnenia dokumentov Fondu pre vonkajšie hranice Komisia takisto ponúkla sprístupnenie konkrétnejších informácií, predovšetkým prehľadov o ročných programoch fondu EBF jednotlivých členských štátov na obdobie rokov 2007 – 2013. Podľa potreby by tiež bolo možné sprístupniť niektoré tematické prehľady (napríklad o odbornej príprave, Eurosur).

Komisia poskytne agentúre Frontex informácie o opatreniach, ktoré sa budú financovať v rámci spoločného a centralizovaného hospodárenia. Efektívna výmena informácií si bude takisto vyžadovať, aby agentúra Frontex poskytla Komisii informácie získané počas každoročných dvojstranných a iných rozhovorov s členskými štátmi. Komisia o to žiadala pri viacerých príležitostiach.

41

Osobitné akcie neboli súčasťou pôvodného návrhu Komisie, ale boli zahrnuté v priebehu rokovaní o právnom základe. Prax ukázala, že právny rámec vykonávania osobitných akcií obsahuje niekoľko chýb, ktoré preukázateľne nepriaznivo ovplyvnili ich bezproblémové vykonávanie: veľmi komplikovaný postup vedúci k vymedzeniu zemepisných oblastí pre osobitné akcie (s problémom rýchleho presúvania rizík, ktoré nie je možné ihneď zohľadniť) a veľmi krátke obdobie realizácie.

Komisia teda môže súhlasiť so skutočnosťou, že osobitné akcie neboli od začiatku dobre navrhnuté.

Určité členské štáty, ktoré čelili vysokému migračnému tlaku, v plnej miere využili akcie Spoločenstva na financovanie núdzových akcií a možnosť revízie ročných programov s cieľom reagovať na núdzové situácie. Z hľadiska európskej pridanej hodnoty to možno len ťažko kritizovať, keďže financované akcie sa uskutočnili v prospech celého schengenského priestoru v tých častiach vonkajších hraníc, v ktorých bola ohrozená úroveň bezpečnosti v súvislosti s vysokým migračným tlakom. Treba zdôrazniť, že aj členské štáty nepriamo dotknuté migračnou krízovou podporili pridelenie dodatočných prostriedkov v rámci núdzového financovania, a to s cieľom pomôcť členským štátom v prvej línii, ako sú Taliansko alebo Grécko.

42

Aj keď právny rámec núdzových akcií v rámci akcií Spoločenstva nebol ideálny, financovanie akcií v rámci tohto mechanizmu bolo vždy oprávnené a zodpovedalo núdzovej/krízovej situácii. Získané poznatky z obdobia rokov 2007 – 2013 sa uplatnili v rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť na obdobie rokov 2014 – 2020.

Chýbajúce informácie v žiadostiach o grant automaticky neznamenajú, že akcia bola zle riadená. Kvalita riadenia akcií sa musí posudzovať z hľadiska nepredvídateľnosti situácie, v ktorej sa riadenie uskutočňuje, čím sa tieto akcie odlišujú od bežných akcií Spoločenstva, najmä pokiaľ ide o poskytovanie podrobných informácií ex ante o očakávaných výsledkoch financovaných akcií.

Rámček 4 – Prípad 1

Financovanie záverečných krokov vývoja systému SIS II v niektorých krajinách predstavovalo núdzovú situáciu, pretože neúspešnosť alebo oneskorenie zo strany jedného členského štátu pri dokončení testov systému SIS II naplánovaných na druhý polrok 2011 by viedlo k oneskoreniu celého projektu.

Poskytnutie finančnej podpory tým členským štátom, ktorých schopnosť dokončiť testy v roku 2011 od tejto podpory závisela, teda predstavuje núdzovú akciu v zmysle článku 7 ods. 1 písm. c) právneho základu Fondu pre vonkajšie hranice.

To je dôvod, prečo Komisia v roku 2011 vynaložila značné úsilie na zmiernenie rizika oneskorenia členských štátov, pokiaľ ide o dodržanie harmonogramu systému SIS II, ktoré by bolo zapríčinené nedostatkom financií na dokončenie vývoja a testovania vnútroštátnych zložiek systému SIS II. Komisia vyzvala vnútroštátne orgány, aby v rámci existujúceho vnútroštátneho prideľovania prostriedkov z EBF udelili systému SIS II vyššiu prioritu. Komisia takisto zorganizovala výzvu na predkladanie ponúk pre núdzové situácie v rámci akcií Spoločenstva Fondu pre vonkajšie hranice, v rámci ktorej poskytla dodatočných 7,5 milióna EUR ôsmim členským štátom, ktoré najnaliehavejšie potrebovali dodatočné finančné prostriedky (krajiny s veľmi nízkymi prostriedkami pridelenými z EBF pre vonkajšie hranice a/alebo krajiny, v ktorých boli prostriedky EBF vynaložené na iné kľúčové priority v oblasti vonkajších hraníc).

Rámček 4 – Prípad 2

Cieľom projektu bolo „zaistiť vzdušnú, pozemnú a námornú prepravu migrantov, ktorí sa dostali na pobrežie južného Talianska v lete 2011“. V čase predloženia projektu Shifts nebolo možné predpovedať dôsledky kritickej situácie v krajinách, ako je napríklad Líbya, a teda ani si vytvoriť jasnú predstavu o presnom vývoji počtu migrantov a žiadateľov o azyl, ktorý by sa mal očakávať v Taliansku. Okrem toho nebolo možné predpovedať, koľko dodatočných miest bude k dispozícii v prijímacích zariadeniach na pevnine, kde a koľko migrantov sa bude musieť umiestniť. Dosiahnutie pokroku pri takomto type núdzovej akcie by bolo možné merať len ex post, keďže je ťažké stanoviť ukazovatele pre nepredvídateľné udalosti a operačné podmienky sú problematické. Ďalší projekt, na ktorý sa vzťahoval audit, sa týkal nákupu vozidiel na účely hliadkovania. Preprava migrantov bola až sekundárnym cieľom. Komisia sa preto domnieva, že na rozdiel od projektu Shifts nebol počet prepravených migrantov relevantným ukazovateľom na hodnotenie akcie.

43

Na základe poučenia z problémov pri vykonávaní osobitných akcií sa prijalo rozhodnutie, že tento mechanizmus nebude súčasťou Fondu pre vnútornú bezpečnosť na obdobie rokov 2014 – 2020.

Niektoré akcie v rámci obdobia rokov 2008 – 2010 sa realizovali mimo pohraničných oblastí špecifikovaných vo výzvach na predkladanie ponúk. Pokiaľ ide o prvú z nich, príjemca výslovne požiadal o výnimku a Komisia ju schválila, keďže priamo súvisela s opatreniami na riešenie situácie v dotknutých pohraničných oblastiach (pozri vysvetlenie pre rámček 5). V druhom prípade, ako uviedol Dvor audítorov (rámček 5, 3. odsek), Komisia prijala nevyhnutné opatrenia na vrátenie nákladov na vozidlá, ktoré sa použili mimo pohraničných oblastí oprávnených na poskytnutie financií v rámci dotknutej výzvy.

Rámček 5 – Osobitné akcie v roku 2009

Hoci bol rozsah pôsobnosti výzvy na predkladanie ponúk pre osobitné akcie v roku 2009 obmedzený na námorné hranice Talianska, príjemca v priebehu realizácie projektu formálne požiadal o geografické rozšírenie projektu na oblasti nepriamo dotknuté núdzovým migračným tlakom vyvolaným Arabskou jarou, a to konkrétne na oblasti, v ktorých sa nachádzajú centrá identifikácie a vyhostenia (CIE), do ktorých boli migranti presúvaní. Tento projekt trval v období od marca do augusta 2011, v ktorom vyvrcholili migračné toky z Tuniska vyvolané tuniskou a líbyjskou revolúciou. Talianske úrady v žiadosti o zmenu osobitne uviedli potrebu znížiť zaťaženie južných oblastí (k talianskym hraniciam sa dostalo približne 40 000 migrantov) prostredníctvom prevozu migrantov do ďalších ubytovacích stredísk cez vnútroštátne územie a zaistiť primeranú bezpečnosť v okolí týchto stredísk prostredníctvom zvýšenej prítomnosti vozidiel. V súvislosti s masívnym prílevom migrantov do oblasti, ktorej sa týkala výzva, bolo mimoriadne dôležité presunúť migrantov na miesta umožňujúce ich dôkladnú kontrolu, aby sa uľavilo infraštruktúram umiestneným v oprávnených oblastiach. Rozšírenie schválené Komisiou teda neprekročilo rámec cieľov fondu a neodchýlilo sa od geografického zamerania uvedeného v osobitnej výzve, keďže situácia v týchto oblastiach závisela od opatrení prijatých v iných oblastiach. V dôsledku toho Komisia po zhodnotení záverečnej žiadosti o platbu konzistentne považovala náklady súvisiace s oblasťami mimo južnej námornej hranice za oprávnené a akceptovala ich.

Rámček 5 – Osobitné akcie v roku 2010

V súvislosti s týmto projektom nebolo financovanie vozidiel použitých mimo oblastí určených v analýze rizík vypracovanej agentúrou Frontex odôvodnené. Komisia následne zamietla náklady na vozidlá použité mimo oprávnených oblastí.

45

Pokiaľ ide o ročné programy na roky 2007 a 2008, treba zdôrazniť, že neskoré prijatie právneho základu Fondu pre vonkajšie hranice a následné neskoré prijatie viacročných programov EBF a ročných programov na roky 2007 a 2008 neposkytlo členským štátom inú možnosť, ako začleniť do prvých ročných programov akcie, ktoré už boli schválené. V prípade veľmi nízkej miery čerpania v prvých ročných programoch by sa Komisia a členské štáty stali predmetom kritiky za to, že nevyužili príležitosť ponúkanú fondom, čo by poškodilo povesť fondu a ohrozilo začatie jeho fungovania. Okrem toho, ak by členské štáty otáľali so začatím postupu verejného obstarávania potrebného na nákup zariadenia, finančné prostriedky k dispozícii v rámci ročných programov na roky 2007 a 2008 by sa stratili, ako sa to stalo najmä v Grécku.

46

Vnútroštátne orgány zvyčajne vynakladajú prostriedky na relevantné projekty v tejto veľmi citlivej oblasti, ktoré majú európsku pridanú hodnotu, keďže investície do nich slúžia záujmom členských štátov zapojených do schengenského priestoru.

Z povahy nákladov financovaných fondom nemusia nutne obmedzovať pridanú hodnotu súvisiacich projektov. Akcie financované v Grécku a Taliansku nespočívali vo financovaní nákladov, ktoré by sa bežne vyskytli v nekrízovej/nenúdzovej situácii, ale v pomoci pri vytváraní dodatočných dozorných kapacít.

Fond pre vonkajšie hranice bol v prvých rokoch svojho pôsobenia zameraný na dlhodobý cieľ budovania kapacít v členských štátoch (2007 – 2010). Neskôr bolo potrebné prispôsobiť sa tlaku vyvolanému núdzovou situáciou, ktorú spôsobili politické nepokoje v oblasti južného Stredozemia, a efektívne naň reagovať posilnením operačného rozmeru fondu. Preto sa Komisia rozhodla podporiť určité projekty zamerané na posilnenie dozorných kapacít v súvislosti s núdzovou situáciou v Taliansku a Grécku.

Komisia je v tejto súvislosti presvedčená o tom, že pridaná hodnota fondu pre EÚ spočíva aj v pomoci členským štátom čeliacim krízovej situácii spôsobenej zvýšeným migračným tlakom.

47

Skutočnosť, že v rámci vnútroštátnych systémov riadenia a kontroly sa nezistili neoprávnené výdavky, nemusí nutne znamenať, že boli uhradené vnútroštátnym fondom. Ak Komisia zistí nedostatky vo vnútroštátnych systémoch riadenia a kontroly, môže uplatniť finančné opravy.

Rámček 6 – Absencia posúdenia potrieb a neoprávnené náklady

Nákup 355 vozidiel bol v plnej miere odôvodnený masívnym prílevom migrantov, ktorí sa pokúsili vstúpiť na územie Talianska v dôsledku Arabskej jari v roku 2011 (62 692 osôb v porovnaní s 9 573 osobami v roku 2009 a 4 406 osobami v roku 2010). Uvedené vozidlá boli potrebné nielen na monitorovanie pobrežia, ale aj na to, aby zabránili ďalšiemu pohybu migrantov z pobrežia do vnútrozemia a plnili všetky úlohy súvisiace s prepravou zadržaných štátnych príslušníkov tretích krajín do zadržiavacích centier, na súdy atď. Z uvedených úloh samozrejme vyplynulo použitie vozidiel, ktoré nebolo prísne obmedzené na vonkajšie hranice, ale ktoré bolo plne odôvodnené vzhľadom na núdzovú situáciu, v ktorej sa na zadržanie nelegálnych migrantov, ktorí práve prekročili vonkajšie hranice, nevzťahuje bežné presadzovanie práva, ale riadenie hraníc a migrácie.

Vzhľadom na absolútne nepredvídateľnú povahu Arabskej jari talianske orgány nemohli vypracovať posúdenie potrieb, pokiaľ ide o primeraný počet vozidiel potrebných na zvládnutie náhleho prílevu nelegálnych migrantov v roku 2011.

48

V niektorých programoch chýbajú ukazovatele SMART z dôvodu časového obmedzenia pri prijímaní programov. V nariadení o zriadení Fondu pre vonkajšie hranice sa členským štátom neukladá právna povinnosť vypracovať vnútroštátne stratégie, ktorými by bolo podmienené poskytnutie prostriedkov z fondu. V prípade jedného členského štátu mohol byť výber príjemcov lepšie zdokumentovaný, to však neovplyvnilo účinnosť fondu. Komisia si je vedomá rizika súvisiaceho s verejným obstarávaním a podľa potreby uplatňuje finančné opravy.

49

Záväzky/požiadavky opísané Dvorom audítorov nie sú zahrnuté do právneho základu Fondu pre vonkajšie hranice. Tretia verzia Schengenského katalógu nie je záväzným dokumentom, z ktorého by pre členské štáty vyplývala povinnosť vypracovať vnútroštátnu stratégiu riadenia vonkajších hraníc, ktorou by bolo podmienené získanie podpory z Fondu pre vonkajšie hranice.

50

Členské štáty sú zodpovedné za prípravu viacročných a ročných programov. Viacročné programy obsahovali tri časti (situácia v členskom štáte, analýza požiadaviek a stratégia na dosiahnutie cieľov), ktoré vo väčšine prípadov Komisii umožnili porozumieť situácii, požiadavkám a stratégii členských štátov, aj keď kvalita sa v jednotlivých krajinách líši. Treba poznamenať, že model spoločnej integrovanej analýzy rizík (CIRAM) bol vypracovaný agentúrou Frontex v minulých rokoch a v čase prípravy viacročných programov nebol k dispozícii. Okrem toho, vzhľadom na skutočnosť, že situácia v oblasti riadenia hraníc sa môže postupne zmeniť z dôvodu zmeny trás nelegálnych migrantov, prístup sa musí prispôsobiť realite, čo vysvetľuje revíziu viacročných a ročných programov, keďže v programovom období sa objavili nové potreby a zmenili sa priority. Komisia kontrolovala komplementárnosť pri každom schvaľovaní ročných programov spolu s iným oddelením spravujúcim fondy EÚ a nezistila žiadne veľké problémy v tejto oblasti.

51

GR HOME sa systematicky radilo s ostatnými oddeleniami Komisie, pokiaľ ide o obsah ročných programov, čím sa znížilo riziko zamerania na podobné akcie. Komisia si nie je vedomá žiadneho dvojitého financovania jedného projektu dvoma finančnými nástrojmi EÚ.

53

Väčšina zodpovedných orgánov nemala pri príprave prvých ročných programov skúsenosti s hospodárením s prostriedkami EÚ. Ukázalo sa, že je ťažké, aby zodpovedné orgány vyžadovali od príjemcov stanovenie merateľných cieľov pre oblasť činnosti, v ktorej zodpovednosť nie je z dôvodu bezpečnosti/verejnej bezpečnosti taká rozvinutá ako v iných oblastiach.

54

Komisia pri rokovaní s členskými štátmi síce trvala na tom, že je nutné stanoviť merateľné ukazovatele (prinajmenšom vstupné ukazovatele), nebrzdila však prijímanie prvých ročných programov z dôvodu chýbajúcich merateľných ukazovateľov pri niektorých akciách, keďže by to nebolo primerané a v konečnom dôsledku by to ani neviedlo k zásadnému zlepšeniu ukazovateľov pri prvých ročných programoch (2007 a 2008), ktoré sa prijímali spoločne. V priebehu prijímania ročných programov bol zaznamenaný pokrok týkajúci sa ukazovateľov stanovených členskými štátmi od roku 2012. Napríklad prvé španielske ročné programy obsahovali len veľmi málo vyčíslených ukazovateľov, zatiaľ čo v ročných programoch na roky 2012 a 2013 sa uvádzalo veľa vyčíslených výsledkov a ukazovateľov vplyvu a boli stanovené merateľné ciele.

55

V nasledujúcom programovom období budú členské štáty povinné oznamovať spoločné ukazovatele. Okrem toho budú vymedzené ukazovatele pre konkrétne programy v súlade so špecifikami vnútroštátnych programov. Oznamovanie ukazovateľov sa bude realizovať prostredníctvom systému IT, ktorý vyvinula Komisia.

56

Ročné programy predstavovali v období rokov 2007 – 2013 neprimerané administratívne zaťaženie pre členské štáty a pre Komisiu. Komisia však tento postup zvolila úmyselne, keďže umožňoval na jednej strane rýchlo reagovať na premenlivú situáciu na vonkajších hraniciach a na druhej strane lepšie kontrolovať oprávnenosť akcií vzhľadom na riziká vyplývajúce z skutočnosti, že fond bol nový a zodpovedné orgány boli neskúsené.

57

Skúsenosti, ktoré členské štáty získali v programovom období rokov 2007 – 2013, umožnili prechod k rámcu riadenia vo forme viacročných programov v období rokov 2014 – 2020. Ako uviedol Dvor audítorov, uľahčí sa tým verejné obstarávanie rozsiahleho a náročného zariadenia, ktoré môže byť veľmi zdĺhavé.

58

Vzhľadom na osobitnú povahu príjemcov Fondu pre vonkajšie hranice (orgány verejnej moci zodpovedné za riadenie hraníc a vydávanie víz) a ich pomerne obmedzený počet v jednotlivých členských štátoch sa vo viacerých členských štátoch musí výber relevantných projektov centralizovať. Zároveň sa na výbere často podieľali alebo ho schvaľovali orgány na vysokej politickej úrovni, aby sa zaručilo použitie prostriedkov vyčlenených z Fondu pre vonkajšie hranice na riešenie najdôležitejších priorít a potrieb členských štátov.

59

Finančné prostriedky fondu sa rozdeľujú medzi rôzne verejné subjekty, ktoré zodpovedajú za riadenie vonkajších hraníc.

Pokiaľ ide o účasť na osobitných akciách a núdzových opatreniach, každý príslušný verejný orgán mohol priamo žiadať o finančné prostriedky a nemusel sa obracať na zodpovedný orgán. Zo skutočnosti, že tieto nástroje nevyužívali iné talianske verejné orgány než orgán, ktorý je inštitucionálne spojený so zodpovedným orgánom, nevyplýva, že dochádzalo k vylúčeniu či marginalizácii, ale poukazuje to na dominantnú inštitucionálnu úlohu ministerstva vnútra (v spolupráci s ďalšími subjektmi, ako je napríklad Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto a ministerstvo zahraničných vecí) pri riadení vonkajších hraníc.

60

Na základe posúdenia príslušnej záverečnej správy o realizácii Komisia dospela k záveru, že tento konkrétny projekt porušil základné zásady Fondu pre vonkajšie hranice. Príslušné náklady preto budú odrátané od konečnej platby z príslušného ročného programu EBF.

Komisia venuje v oboch fázach svojho zapojenia do realizácie Fondu pre vonkajšie hranice, konkrétne vo fáze prijímania vnútroštátnych programov a vo fáze ich ukončovania, osobitnú pozornosť tomu, aby projekty fondu realizované členskými štátmi boli v súlade s právnymi predpismi EÚ vrátane dodržiavania základných práv.

61

Získanie hliadkových psov bolo pôvodne súčasťou rovnakého postupu verejného obstarávania ako získanie hliadkových vozidiel. Keď si v Grécku uvedomili, že obe zložky (psy a vozidlá) nemožno obstarávať spoločne, pokračovali v nákupe vozidiel a zakúpenie psov odložili.

62

Využitie klauzuly o výnimke pri verejnom obstarávaní v oblasti obrany a bezpečnosti je platnou možnosťou v prípade, že sú splnené podmienky stanovené právnym rámcom o verejnom obstarávaní pre túto možnosť.

Komisia pravidelne jasne upozorňovala členské štáty na to, že je potrebné dodržiavať príslušný právny rámec a riadne zdokumentovať dôvody, prečo príjemcovia nevyužili otvorené alebo obmedzené postupy, ale rokovacie konanie. Komisia takisto uplatňuje opravy pre konkrétne projekty, prípadne paušálne finančné opravy, ak pri ukončovaní ročných programov zistí nedostatky v postupe verejného obstarávania alebo chýbajúcu či nedostačujúcu dokumentáciu odôvodňujúcu výber postupov, ktorá môže odhaliť systémové nedostatky v systéme riadenia a kontroly. Finančné opravy sa vypočítajú podľa rovnakých pravidiel ako pri štrukturálnych fondoch. Úsilie o zníženie rizika výskytu zvyškových chýb vo vykázaných výdavkoch, ktoré neboli zistené pri ukončovaní, bude doplnené stratégiou auditu ex post.

63

Na tento problém sa Komisia pravidelne zameriava vo fáze ukončovania a prostredníctvom auditov ex post. V prípade zistenia nezrovnalostí v postupoch verejného obstarávania sa uplatňujú finančné opravy.

64

Komisia pravidelne upozorňuje zodpovedné orgány na nutnosť overovať zákonnosť postupov verejného obstarávania pri zmluvách, pri ktorých sa fondu vykazujú výdavky. Tieto overenia patria medzi overenia vykonávané riadiacim orgánom zodpovedného orgánu. Zodpovedné orgány si čoraz viac uvedomujú, že je dôležité zabezpečiť, aby príjemcovia, ktorí sa rozhodnú pre menej transparentné postupy, predkladali riadne zdokumentované odôvodnenia a doklady ako podpornú dokumentáciu v rámci žiadosti o preplatenie vzniknutých výdavkov. Správnosť uplatňovania postupov verejného obstarávania navyše kontroluje orgán auditu v rámci auditu.

65

V prípade nedostatočného overenia postupov verejného obstarávania a/alebo použitia nevhodných postupov môže hroziť riziko nižšieho prínosu vyplývajúceho z vynaložených finančných prostriedkov, preto Komisia venuje tejto otázke osobitnú pozornosť a podľa potreby uplatňuje finančné opravy.

66

Pokiaľ ide o chýbajúce ukazovatele SMART, Komisia uznáva, že napriek usmerneniu poskytnutému členským štátom bolo skutočne náročné získať spoľahlivé výsledky a ukazovatele vplyvu z dôvodov vysvetlených v bodoch 53 a 54. Tým sa tiež vysvetľuje, prečo naozaj nebolo možné využiť výkazy členských štátov o ukazovateľoch zahrnutých do prvých ročných programov pri hodnotení obdobia rokov 2007 – 2010 a prečo sa hodnotenie muselo uskutočniť na základe dotazníka ad hoc zaslaného členským štátom na účely hodnotenia.

67

Povinnosti zodpovedných orgánov týkajúce sa monitorovania neboli vždy dostatočne splnené. Komisia však konštatovala, že situácia sa vo väčšine členských štátov od roku 2010 zlepšila. Nedostatky zmierňuje skutočnosť, že väčšinu príjemcov z Fondu pre vonkajšie hranice tvoria veľké verejné subjekty, ktoré sa musia podrobovať kontrolám ministerstiev financií s cieľom získať platby zo štátneho rozpočtu/ministerstva financií (kontroly dodaného zariadenia, dodržiavanie objednávok atď.).

68

Väčšina členských štátov vykonáva monitorovacie návštevy (na mieste), aj keď situácia v jednotlivých členských štátoch sa líši. V Taliansku sa kontroly na mieste, aj keď vykonané ex post, týkali 50 % celkových prostriedkov pridelených v rámci rokov 2007 až 2012. V Španielsku sa od roku 2010 pravidelne uskutočňujú monitorovacie návštevy.

69

Zriadenie informačného systému na zaznamenávanie ukazovateľov nebolo povinnosťou stanovenou v základnom akte EBF a jeho vykonávacích pravidlách. Komisia však v priebehu monitorovacích návštev podnecovala členské štáty, aby vyvinuli počítačový systém na zaznamenávanie údajov o projektoch, a podporovala výmenu najlepších postupov v tejto oblasti. Napríklad jeden členský štát predstavil ostatným štátom príklad najlepších postupov v tejto oblasti (elektronická správa fondov) na schôdzi výboru SOLID 11. mája 2012.

70

Niektoré správy predložené určitými členskými štátmi obsahujú obmedzené informácie, predovšetkým pokiaľ ide o vyčísliteľné údaje o výsledkoch a výstupoch v rámci projektu; tieto nedostatky sa však riešia dodatočnou komunikáciou s príjemcom až do poskytnutia uspokojivých informácií. Vzory žiadostí a záverečných správ boli upravené tak, aby reagovali na tento problém pri akciách Spoločenstva a osobitných akciách Fondu pre vonkajšie hranice.

72

Z procesu hodnotenia podrobeného auditu zo strany Dvora audítorov vyplynuli určité poznatky. Jedným z najdôležitejších je ten, že treba uprednostňovať zapojenie externého subjektu, ktorý bude zodpovedný za celý postup hodnotenia. Hodnotenie ex post za obdobie rokov 2011 – 2013 sa preto uskutoční úplne iným spôsobom. Priamo riadené akcie, ktoré neboli úplne zahrnuté do hodnotenia, sa zahrnú do nasledujúceho hodnotenia ex post.

Chýbajúce spoločné ukazovatele, o ktorých mali členské štáty od začiatku podávať správy, viedli v čase strednodobej revízie k tomu, že sa stanovila povinnosť definovať ukazovatele. Členské štáty museli zhromaždiť údaje o týchto ukazovateľoch od príjemcov, čím sa vysvetľuje oneskorenie. Pri budúcich hodnoteniach Fondu pre vnútornú bezpečnosť sa budú používať spoločné ukazovatele a špecifické programové ukazovatele, čím sa hodnotenie zjednoduší a zefektívni.

73

Hodnotiace správy (ktoré sa zlepšili na základe pripomienok Dvora audítorov poskytnutých v priebehu auditu) obsahujú kvantitatívne údaje, ktoré poskytujú zaujímavý prehľad o aktívach zakúpených alebo vylepšených s pomocou fondu. Komisia si uvedomuje, že pre nedostatok času a dostupných informácií bolo ťažké prekročiť rámec opisnej analýzy toho, čo členské štáty dosiahli prostredníctvom fondu v prvých štyroch rokoch čerpania jeho prostriedkov. Komisia sa preto domnieva, že celkové výsledky fondu bolo možné zmerať čiastočne.

Hodnotenie ex post, ktoré sa uskutoční v roku 2015, bude obsahovať podrobnú kapitolu o osobitných akciách a akciách Spoločenstva, pričom sa zohľadnia výsledky obdobia rokov 2007 – 2010.

74

Oneskorenia sa vyskytli na úrovni členských štátov, pokiaľ ide o poskytovanie správ členských štátov. Okrem toho Komisia musela členským štátom zaslať dodatočné overenia a žiadosti o vysvetlenie, čo spôsobilo ďalšie oneskorenie. Správa bola uverejnená na webovej stránke Komisie v máji 2014.

Závery a odporúčania

75

Pridaná hodnota fondu súvisí s finančnou solidaritou medzi členskými štátmi, ktoré museli riešiť veľmi odlišné situácie na svojich vonkajších hraniciach. Fond podnietil hmatateľnú solidaritu medzi krajinami, ktoré sú najviac vystavené migračným tlakom na hraniciach a ostatnými, menej zaťaženými krajinami. Vďaka mechanizmu prideľovania prostriedkov bola väčšina prostriedkov nasmerovaná do krajín, ktoré čelia najväčšiemu tlaku (predovšetkým do krajín južného Stredozemia). Európska pridaná hodnota je vyjadrená aj tým, že z fondu boli úspešne podporené hlavné projekty schengenského priestoru (systémy VIS, SIS II a Eurosur). Pokiaľ ide o nedostatky, ktoré zistil Dvor audítorov, sú zapríčinené skôr nedostatočnou administratívnou kapacitou v prvých rokoch čerpania prostriedkov z fondu v prípade jedného členského štátu a v prípade ostatných členských štátov skôr nedostatočnými skúsenosťami zodpovedných orgánov a príjemcov s hospodárením s prostriedkami EÚ než systémovými a pretrvávajúcimi nedostatkami. Súvisia aj s oneskoreným začiatkom fungovania fondu spôsobeným neskorým prijatím právneho základu. Podľa názoru Komisie nie je možné charakterizovať situáciu v Taliansku a na Malte ako vykazujúcu „závažné nedostatky“ pri správe fondu.

76

Fond podporil svoje priority, a to najmä projekty SIS II, VIS a Eurosur. Chýbajúce ukazovatele SMART pri niektorých programoch, zapríčinené neskúsenosťou zodpovedných orgánov s hospodárením s prostriedkami EÚ, nebránili využívaniu prostriedkov fondu členskými štátmi na podporu priorít fondu. To sa dosiahlo vďaka prísnemu dohľadu Komisie nad obsahom ročných programov a vďaka príslušnému usmerneniu (konkrétne z roku 2010) umožňujúcemu zameranie programových prostriedkov na priority fondu.

Niektoré viacročné programy a prvé ročné programy boli schválené bez toho, aby zahŕňali solídne ukazovatele SMART. Keby programy neboli schválené z tohto jediného dôvodu, bolo by to mimoriadne poškodilo dotknuté členské štáty a povesť fondu (ako aj Európskej únie) a považovalo by sa to za čisto byrokratický a rigidný prístup.

77

Slovinsko vyvinulo integrovaný nástroj na správu fondu a zbieranie údajov už od začiatku. Ostatné krajiny to urobili tiež, hoci neexistovala žiadna právna povinnosť zaviesť takýto systém. V niektorých členských štátoch tieto systémy už existovali.

Pokiaľ ide obsah hodnotenia ex post, väčšina problémov, na ktoré upozornil Dvor audítorov, sa opravila v konečnej verzii.

Odporúčanie 1

Komisia sa domnieva, že toto odporúčanie už bolo implementované v právnych základoch nových fondov. Členským štátom budú poskytnuté dodatočné usmernenia.

Odporúčanie 2

Toto odporúčanie je adresované členským štátom a Komisia ho podporuje.

79

Komisia uznáva, že pokiaľ ide o osobitné akcie, právny rámec fondu nebol dobre navrhnutý. Uvedomuje si tiež, že fond síce ponúkol príležitosti na financovanie konzulárnej spolupráce prostredníctvom akcií Spoločenstva, v tomto smere však nedosiahol významné výsledky. Aj keď iniciatíva v takýchto akciách spočíva predovšetkým na členských štátoch, zohľadnilo sa to pri príprave návrhu nového Fondu pre vnútornú bezpečnosť s cieľom poskytnúť dodatočné podnety na zriadenie mechanizmov konzulárnej spolupráce.

80

Agentúra Frontex bude veľmi úzko zapojená do implementácie nového Fondu pre vnútornú bezpečnosť. Podľa právneho základu sa s agentúrou Frontex budú konzultovať návrhy vnútroštátnych programov členských štátov (článok 9 ods. 4 nariadenia o nástroji pre finančnú podporu v oblasti vonkajších hraníc Fondu pre vnútornú bezpečnosť), ako aj opatrenia na odstránenie nedostatkov zistených v súvislosti so schengenským hodnotiacim mechanizmom (článok 12). Vstup agentúry Frontex bude mať tiež zásadný význam pre pridelenie prostriedkov v rámci strednodobého preskúmania (článok 8) a Frontex bude zohrávať kľúčovú úlohu pri prideľovaní prostriedkov na osobitné akcie, predovšetkým na zariadenia, ktoré majú byť k dispozícii pre spoločné operácie. Keďže príprava vnútroštátnych programov na obdobie rokov 2014 – 2020 sa už začala, agentúra Frontex sa do týchto procesov už zapojila. Bola zriadená platforma na elektronickú výmenu informácií na zjednodušenie výmeny dokumentov medzi Komisiou a agentúrou Frontex.

Zaznamenávanie do súboru technického zariadenia agentúry Frontex a poskytnutie zariadenia na operácie agentúry Frontex upravuje nariadenie o agentúre Frontex, nie fond. Agentúra Frontex nebude pre svoje spoločné operácie systematicky potrebovať všetky zariadenia nakúpené členskými štátmi z prostriedkov Fondu pre vonkajšie hranice. V rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť sa zariadenie vyhovujúce potrebám operácií agentúry Frontex nakúpi v rámci osobitných akcií a zaradí do súboru technického zariadenia agentúry Frontex.

Pokiaľ ide o zariadenie agentúry Frontex, pozri odporúčanie 4.

Odporúčanie 3

Komisia čiastočne súhlasí s týmto odporúčaním. Komisia bude podporovať zriaďovanie spoločných stredísk na podávanie žiadostí a ďalšie formy konzulárnej spolupráce ako doplnkovú činnosť popri obnove, prispôsobovaní alebo zariaďovaní konzulátov. Obnovenie či vybavenie konzulátu, ktorý spracúva stovky víz denne, môže byť niekedy zmysluplnejšie ako financovanie akcie konzulárnej spolupráce, ktorá sa týka iba niekoľkých stoviek víz ročne. Obnovenie a zariadenie veľkých konzulárnych sídel tak, aby boli schopné spracúvať žiadosti rýchlejšie a klientsky ústretovejšie pomocou aktuálnych (IT) zariadení je rovnako dôležité ako podpora projektov konzulárnej spolupráce. „Zariadenie“ navyše často znamená zariadenia súvisiace so systémom VIS, ktorý predstavuje dôležitú prioritu. Bez ohľadu na zintenzívnenie konzulárnej spolupráce by členské štáty mali zaviesť systém VIS na celom svete v súlade s harmonogramom zavádzania.

Odporúčanie 4

Prvá zarážka: Aj keď je odporúčanie z veľkej časti adresované zákonodarcovi, Komisia s ním nesúhlasí. Účelom fondu bolo predovšetkým vytvorenie mechanizmu na rozdelenie zaťaženia s cieľom podporiť kapacity členských štátov ako najúčinnejší spôsob plnenia ich vlastných úloh a povinností pri kontrole vonkajších hraníc EÚ. V rámci Fondu pre vnútornú bezpečnosť sa zariadenie vyhovujúce potrebám operácií agentúry Frontex zakúpi v rámci osobitnej účelovo viazanej finančnej zložky (osobitných akcií) a bude musieť byť zaradené do súboru technického zariadenia agentúry Frontex.

Druhá zarážka: Komisia súhlasí s týmto odporúčaním. Boli prijaté opatrenia na zavedenie takejto spolupráce/výmeny informácií do praxe.

Odporúčanie 5

Toto odporúčanie je určené členským štátom. Príprava súhrnnej stratégie pre vonkajšie hranice na prípravu viacročných programov Fondu pre vonkajšie hranice nebola stanovená ako povinnosť v právnom základe fondu ani v žiadnom inom právnom akte.

Odporúčanie 6

Komisia nesúhlasí s týmto odporúčaním. Upozorňuje však, že Fond pre vnútornú bezpečnosť (hranice a víza) obsahuje podmienku a financovanie operatívnej podpory bude podmienené dosiahnutím súladu so schengenským acquis.

Odporúčanie 7

Komisia súhlasí s odporúčaním bez toho, aby boli dotknuté jej príslušné úlohy a úlohy členských štátov v rámci spoločného hospodárenia.

Odporúčanie 8

Toto odporúčanie je určené členským štátom. Komisia s ním súhlasí.

QJ-AB-14-015-SK-E  ISSN 1977-5776

Cieľom Fondu pre vonkajšie hranice (EBF) je pomáhať členským štátom zabezpečiť jednotné, účinné a efektívne kontroly na ich spoločných vonkajších hraniciach.
Dvor audítorov v rámci tohto auditu preskúmal účinnosť EBF a dosahovanie jeho cieľov.
Dvor audítorov zistil, že EBF podporoval finančnú solidaritu zameraním pomoci na členské štáty, ktoré nesú vyššie finančné zaťaženie.
Ďalšia pridaná hodnota EÚ však bola obmedzená a celkový výsledok nebolo možné merať pre nedostatky v monitorovaní a následných hodnoteniach. Okrem toho sa auditom zistili závažné nedostatky v riadení fondu v kľúčových členských štátoch, čo môže znamenať, že riadenie hraníc nie je primerane posilnené tam, kde je to najviac potrebné.