EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014

ISBN 978-92-9207-065-6 (epub)
ISBN 978-92-9207-063-2 (tiskana različica)

doi:10.2865/11633

© Evropska unija, 2014

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

Za dovoljenje za uporabo ali reprodukcijo slike 2 je treba zaprositi neposredno imetnika avtorske pravice.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•  en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•  na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Plačljive naročnine:

•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).

SL
2014

št. 15

Posebno poročilo

Sklad za zunanje meje
je okrepil finančno
solidarnost, vendar
je treba izboljšati
merjenje rezultatov
in zagotoviti nadaljnjo
dodano vrednost EU

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Kazalo

Glosar

Povzetek

Uvod

Sklad za zunanje meje

Ozadje Sklada za zunanje meje

Vloge in odgovornosti

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata ni bilo mogoče izmeriti, nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah pa omejuje učinek Sklada

Programi in projekti so usmerjeni k doseganju prednostnih nalog Sklada za zunanje meje, vendar skupnega rezultata ni bilo mogoče izmeriti

Nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah

Sklad za zunanje meje je sicer krepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU omejena

Delno neuspešen sistem krepitve posebnih prednostnih nalog

Nizka podpora operativnemu sodelovanju med državami članicami

Mehanizem Sklada za zunanje meje za obravnavo specifičnih slabosti na strateških mejnih prehodih in izredni mehanizem sta bila delno uspešna

Podpora je bila dodeljena projektom, ki bi bili sicer financirani na nacionalni ravni, pri katerih ni bila opravljena ustrezna ocena potreb ali ki so vsebovali znatne neupravičene stroške

Strateške in operativne slabosti pri načrtovanju in izvajanju programov Sklada za zunanje meje na ravni držav članic in Komisije

Programi niso bili vključeni v nacionalne strategije na področju nadzora meja in vizumov …

… in niso vsebovali ciljev SMART in merljivih kazalnikov

Zahteve glede letnega načrtovanja programov so privedle do pretiranega upravnega bremena in težav, povezanih z izvajanjem

Postopki izbire projektov, ki so se uporabljali v nekaterih državah članicah, niso zagotovili izpolnjevanja dejanskih potreb teh držav

Neustrezni postopki javnega naročanja v državah članicah ogrožajo dobro finančno poslovodenje

Slabosti pri spremljanju, ki ga izvajajo odgovorni organi, in resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah Komisije in držav članic ne omogočajo ustrezne ocene skupnih dosežkov Sklada

Pomanjkanje ustreznega spremljanja projektov in poročanja o njih v državah članicah

Zamude in resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah tako na ravni držav članic kot na ravni Komisije

Zaključki in priporočila

Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata zaradi odsotnosti ciljev SMART in resnih pomanjkljivosti pri ocenjevanju ni bilo mogoče izmeriti

Sklad za zunanje meje je okrepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU omejena

Strateške slabosti pri načrtovanju programov Sklada za zunanje meje

Slabosti pri izvajanju Sklada za zunanje meje

Priloga – Revidirani projekti

Odgovori Komisije

Glosar

Cilji SMART: cilji, ki temeljijo na načelih SMART, so specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in pravočasni.

Dodana vrednost EU: vrednost, ki jo ustvari Sklad za zunanje meje in presega vrednost, ki bi bila dosežena izključno z ukrepi države članice. To vključuje finančno solidarnost, zaradi katere države članice, ki v korist EU nosijo težje finančno breme, prejmejo več financiranja. Dodana vrednost EU se ustvari tudi s podpiranjem posebnih prednostnih nalog EU, sodelovanjem med državami članicami ali osredotočanjem na najbolj pereče probleme, tj. na najbolj ogrožena obmejna območja.

EMSA: Evropska agencija za pomorsko varnost, ki podpira Evropsko komisijo in države članice pri oblikovanju in izvajanju zakonodaje Evropske unije na področju pomorske varnosti, onesnaževanja z ladij in pomorske varnosti. Agenciji so bile dodeljene tudi operativne naloge na področju odzivanja na onesnaženje z nafto, spremljanja plovil ter prepoznavanja in sledenja ladij na dolge razdalje.

EU-LISA: Evropska agencija za operativno upravljanje obsežnih informacijskih sistemov s področja svobode, varnosti in pravice.

Eurosur: Evropski sistem varovanja meja je platforma za izmenjavo informacij in sodelovanje med organi mejne kontrole držav članic, pa tudi z agencijo Frontex.

EUSatCen: Satelitski center Evropske unije je agencija Evropske unije na področju obrambe in varnosti, ki z zagotavljanjem analize satelitskih posnetkov in drugih podatkov podpira sprejemanje odločitev na ravni Evropske unije.

Frontex: Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije. Agencija Frontex usklajuje delovanje držav članic na obmejnih območjih, ki se soočajo z znatnimi migracijskimi pritiski, izvaja analize tveganja in zagotavlja podporo pri usposabljanju mejnih policistov.

GD za notranje zadeve: generalni direktorat (GD) Evropske komisije, pristojen za področje, znano kot „notranje zadeve“ (GD HOME).

Letni program: delovni program države članice za izvajanje njenega večletnega programa.

Nujni ukrepi: projekti, ki jih sofinancira Sklad za zunanje meje za podporo državam članicam v primeru ustrezno utemeljenih izrednih razmer, ki zahtevajo nujno ukrepanje na zunanjih mejah. Za neposredno upravljanje nujnih ukrepov je odgovorna Komisija, izvajajo pa jih države članice.

Posebni ukrepi: posebni ukrepi, ki temeljijo na letnem delovnem programu in jih neposredno upravlja Komisija, prispevajo k razvoju skupnega evropskega integriranega sistema upravljanja meja z odpravljanjem slabosti na strateških mejnih prehodih, ki so bile ugotovljene z analizo tveganja agencije Frontex.

Program SOLID: splošen program Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013, ki vključuje štiri sklade (Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav, Evropski sklad za begunce, Evropski sklad za vračanje in Sklad za zunanje meje). V tem poročilu se izraz „Sklad“ nanaša na Sklad za zunanje meje.

Schengenska ocenjevanja: preverjanja, ki jih izvaja Svet in v sklopu katerih pregleduje, ali se določbe schengenskega pravnega reda pravilno izvajajo. Po sprejetju Uredbe Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013 o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda bo vodilno vlogo prevzela Komisija.

Schengenski informacijski sistem (SIS II): obsežen informacijski sistem, ki ga uporabljajo mejni policisti, pa tudi policijski in carinski organi, organi, pristojni za izdajanje vizumov, in pravosodni organi na celotnem schengenskem območju za izmenjavo podatkov, kot so informacije o osebah, ki bi lahko bile vpletene v težja kazniva dejanja, ali osebah, ki morda nimajo več pravice do vstopa v Evropsko unijo ali zadrževanja v njej.

Schengenski katalog o nadzoru zunanjih meja, vračanju in ponovnem sprejemu: katalog, ki ga je izdal Svet Evropske unije, vsebuje priporočila in najboljše prakse za pomoč schengenskim državam članicam in schengenskim državam pristopnicam pri pravilnem izvajanju schengenskega pravnega reda.

Schengenski pravni red: skupni sklop schengenskih pravil, ki jih morajo spoštovati države schengenskega območja in vključujejo kontrole na kopenskih, morskih in zračnih mejah (letališčih), izdajanje vizumov, policijsko sodelovanje in varstvo osebnih podatkov.

Schengensko območje: območje, ki ga sestavlja 26 evropskih držav, ki so na svojih skupnih mejah odpravile preverjanje potnih listin in nadzor nad priseljevanjem. To območje sestavlja 22 držav članic Evropske unije in štiri države članice Evropskega združenja za prosto trgovino (EFTA).

Sistem upravljanja in nadzora: sklop postopkov in praktičnih ureditev, ki jih mora država članica upoštevati pri izvajanju solidarnostnih skladov (SOLID).

Sklad za notranjo varnost, instrument za meje in vizume: instrument za meje in vizume v okviru Sklada za notranjo varnost je bil ustanovljen za obdobje 2014–2020 in vključuje Sklad za zunanje meje.

Ukrepi Skupnosti: projekti, ki jih sofinancira Sklad za zunanje meje, namenjeni podpiranju sodelovanja med državami članicami. Teme za posamezne projekte so opredeljene v letnem delovnem programu Komisije in razpisu za zbiranje predlogov. Za neposredno upravljanje ukrepov Skupnosti je odgovorna Komisija, izvajajo pa jih države članice.

Vizumski informacijski sistem (VIS): obsežen informacijski sistem, ki državam schengenskega območja omogoča izmenjavo podatkov o vizumih.

Povzetek

I

Sklad za zunanje meje je glavni finančni instrument Evropske unije za podporo upravljanju zunanjih meja, ki je v obdobju 2007–2013 obsegal 1,9 milijarde EUR. Glavni cilj Sklada za zunanje meje je pomagati sedanjim in morebitnim novim državam schengenskega območja pri zagotavljanju enotne, uspešne in učinkovite kontrole na njihovih skupnih zunanjih mejah.

II

Revizija Sodišča se je osredotočila na procese, povezane z uspešnostjo Sklada za zunanje meje, dodano vrednostjo EU in doseganjem ciljev programov in projektov. Sodišče je v okviru revizije preučilo zasnovo, načrtovanje in izvajanje, pa tudi spremljanje in ocenjevanje programov.

III

Revizija je pokazala, da je Sklad za zunanje meje prispeval k upravljanju zunanjih meja in okrepil finančno solidarnost. Kljub temu je bila nadaljnja dodana vrednost EU omejena, skupnega rezultata pa zaradi slabosti v spremljanju odgovornih organov in resnih pomanjkljivosti pri naknadnih ocenjevanjih Komisije in držav članic ni bilo mogoče izmeriti.

IV

Programi držav članic niso bili vključeni v nacionalne strategije za mejno kontrolo in izdajanje vizumov, prav tako pa v njih niso bili navedeni cilji SMART in merljivi kazalniki. Postopki izbire projektov niso zagotovili izpolnjevanja dejanskih potreb držav članic, neustrezni postopki javnega naročanja v državah članicah pa so ogrozili dobro finančno poslovodenje.

V

V okviru revizije so bile ugotovljene resne slabosti pri upravljanju Sklada za zunanje meje v ključnih državah članicah (Grčiji, Španiji, Italiji, v prvih letih financiranja pa tudi na Malti). Nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah je omejevala uspešnost Sklada za zunanje meje. Zaradi omenjenih slabosti obstaja tveganje, da do ustrezne krepitve upravljanja meja ne prihaja na tistih območjih, kjer je to najbolj potrebno.

VI

Priporočila Sodišča so osredotočena na štiri področja:

(a)Zagotavljanje razpoložljivosti informacij o skup-nih rezultatih
Države članice naj določijo merljive ciljne vrednosti za kazalnike izložkov, izidov in, kjer je to mogoče, učinka, kazalniki pa naj se z uporabo ustreznih informacijskih sistemov evidentirajo od začetka programa. Komisija naj zagotovi, da bo njeno poročilo o oceni deležnikom zagotovilo utemeljeno in pravočasno analizo osnovnih podatkov.

(b)Povečanje dodane vrednosti EU Sklada za zunanje meje
Komisija naj agenciji Frontex zagotavlja ustrezne, celovite in pravočasne informacije o izvajanju Sklada za zunanje meje, Sklada za notranjo varnost in poznejših instrumentov. Evidentiranje sofinanciranih sredstev v nabor opreme agencije Frontex pa bi moralo postati obvezno za sredstva, ki bi lahko bila koristna za potrebe agencije. Poleg tega naj se države članice in Komisija bolj osredotočijo na vzpostavljanje skupnih zajemnih centrov in drugih oblik konzularnega sodelovanja, ne pa na prenavljanje, posodabljanje ali opremljanje konzulatov.

(c)Vključevanje Sklada za zunanje meje v nacionalne strategije upravljanja meja
Države članice naj oblikujejo celovite nacionalne strategije za upravljanje meja na podlagi analize tveganja, pridobljene z modelom skupne celovite analize tveganja, to pa naj postane predhodni pogoj za pridobitev podpore iz Sklada za notranjo varnost ali poznejših instrumentov.

(d)Krepitev izvajanja Sklada za zunanje meje
Okrepi naj se upravno zmogljivost, tudi v zvezi z javnim naročanjem, zlasti v ključnih državah članicah.

Uvod

Sklad za zunanje meje

01

Sklad za zunanje meje je glavni finančni instrument Evropske unije (EU) za podporo upravljanju zunanjih meja, katerega sredstva so v obdobju 2007–2013 znašala 1,9 milijarde EUR.¹ Njegov glavni cilj je pomagati sedanjim in morebitnim novim državam schengenskega območja pri zagotavljanju enotne, uspešne in učinkovite kontrole na zunanjih mejah držav članic Evropske unije.

02

Na schengenskem območju so bile kontrole na notranjih mejah odpravljene, zato varnost zunanjih meja katere koli izmed držav posledično vpliva na vse ostale države. Zaradi različnih geografskih položajev posameznih držav se obveznosti na področju mejne kontrole znatno razlikujejo. Sklad za zunanje meje je namenjen vzpostavitvi finančne solidarnosti med državami članicami² z zagotavljanjem podpore tistim državam, ki so zaradi nadzora zunanjih meja Evropske unije močno obremenjene.

03

Sklad za zunanje meje se trenutno izvaja v 28 državah članicah (glej sliko 1). V Skladu sodelujejo vse države članice Evropske unije, razen Združenega kraljestva, Irske in Hrvaške.³

04

Splošni cilji Sklada za zunanje meje so podpirati:

(a)učinkovito organizacijo mejnih kontrol,

(b)učinkovito upravljanje tokov ljudi na zunanjih mejah v skladu s schengenskim pravnim redom in z načeli spoštljivega obravnavanja in dostojanstva,

(c)enotno uporabo zadevne zakonodaje Evropske unije in

(d)izboljšanje konzularnih storitev držav članic v tretjih državah glede toka državljanov tretjih držav na ozemlje držav članic in sodelovanja med državami članicami na tem področju.

05

Sklad za zunanje meje naj bi k upravljanju zunanjih meja prispeval z osredotočanjem na pet prednostnih nalog (slika 2). Te je Komisija opredelila v „strateških smernicah“⁴. Države članice morajo v svoje večletne programe za izvajanje Sklada za zunanje meje vključiti najmanj tri od teh prednostnih nalog. Komisija je pri vsaki izmed petih nalog določila številna področja, ki so posebej pomembna za Evropsko unijo („posebne prednostne naloge“) in za katere lahko države članice prejmejo višjo stopnjo sofinanciranja iz Sklada za zunanje meje (glej odstavek 9).

Slika 1

Države, ki sodelujejo v Skladu za zunanje meje

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Slika 2

Prednostne naloge in posebne prednostne naloge Sklada za zunanje meje

Vir: Pripravljeno na podlagi Odločbe Komisije 2007/599/ES.

06

Odhodki po posameznih prednostnih nalogah v obdobju 2007–2010 so prikazani na sliki 3. Na podlagi načrtov držav članic za obdobje 2011–2013 je pričakovati, da se bodo dodeljena proračunska sredstva za prednostno nalogo 1 povečala na 37 %, dodeljena proračunska sredstva za prednostno nalogo 2 po pričakovanjih zmanjšala na 36 %, dodeljena proračunska sredstva za ostale prednostne naloge pa se ne bodo bistveno spremenila.

07

Ukrepi, ki jih financira Sklad za zunanje meje, vključujejo naložbe v infrastrukturo na mejnih prehodih, nakup opreme za posredovanje na mejah (kot so vozila, plovila in zrakoplovi), pobude za sodelovanje na področju konzularnih storitev, naložbe v schengenski informacijski sistem (SIS) in vizumski informacijski sistem (VIS), usposabljanje osebja, pilotne projekte in študije.

Slika 3

Letni programi odhodkov iz Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2010 po prednostnih nalogah¹

¹Zadnji razpoložljivi podatki o odhodkih se nanašajo na letni program za leto 2010. Zaradi obdobja upravičenosti, ki traja dve leti in pol, so se sredstva iz tega letnega programa lahko porabljala do konca junija 2012, države članice in Komisija pa so jih morale še naknadno preveriti. Poročila o poznejših letnih programih še niso zaključena.

Vir: Evropska komisija.

08

V okviru Sklada za zunanje meje je bilo za ukrepe Skupnosti, ki predvsem podpirajo sodelovanje med državami članicami, nujne ukrepe (kot del ukrepov Skupnosti) in posebne ukrepe za odpravo pomanjkljivosti na strateških mejnih prehodih, predvidenih 7,3 % sredstev.

09

Osnovni prispevek Sklada za zunanje meje znaša 50 % skupnih stroškov posameznega ukrepa oziroma 75 % za ukrepe v državah, ki so deležne podpore iz Kohezijskega sklada, ali za področja v okviru posebnih prednostnih nalog, in se poveča na 80 % za posebne ukrepe ter na 90 % za ukrepe Skupnosti in nujne ukrepe.

10

Tabela 1 prikazuje sredstva, dodeljena nacionalnim programom v posameznih državah članicah ter ukrepom Skupnosti, nujnim in posebnim ukrepom. Deleži sredstev, ki so jih iz Sklada za zunanje meje prejeli največji prejemniki, so prikazani na sliki 4.

Slika 4

Deleži sredstev Sklada za zunanje meje, dodeljeni državam članicam

Vir: Evropska komisija.

Tabela 1

Sredstva, dodeljena iz Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2013

| Dodeljena sredstva v obdobju 2007–2013 v EUR | Delež skupnih sredstev
Španija | 289 394 768 | 17,92 %
Italija | 250 178 433 | 15,49 %
Grčija | 207 816 755 | 12,87 %
Francija | 116 220 276 | 7,20 %
Nemčija | 76 099 991 | 4,71 %
Poljska | 71 787 665 | 4,45 %
Malta | 70 441 716 | 4,36 %
Romunija¹ | 59 467 068 | 3,68 %
Madžarska | 59 295 401 | 3,67 %
Finska | 51 264 631 | 3,18 %
Slovenija | 49 532 286 | 3,07 %
Bolgarija¹ | 38 131 686 | 2,36 %
Nizozemska | 38 035 209 | 2,36 %
Litva² | 31 674 480 | 1,96 %
Ciper | 30 017 404 | 1,86 %
Estonija | 27 129 191 | 1,68 %
Portugalska | 23 948 902 | 1,48 %
Belgija | 19 944 180 | 1,24 %
Švica¹ | 17 677 832 | 1,09 %
Latvija | 16 830 844 | 1,04 %
Češka | 15 853 542 | 0,98 %
Avstrija | 13 875 936 | 0,86 %
Norveška¹ | 11 479 299 | 0,71 %
Švedska | 10 887 663 | 0,67 %
Slovaška | 8 675 910 | 0,54 %
Danska | 7 874 409 | 0,49 %
Luksemburg | 598 220 | 0,04 %
Islandija¹ | 444 240 | 0,03 %
Skupaj | 1 614 577 936 | 100,00 %
Ukrepi Skupnosti/nujni ukrepi | 91 214 322 |
Posebni ukrepi | 45 000 000 |
Posebna tranzitna shema Litva² | 108 000 000 |
Tehnična pomoč Komisije | 2 794 774 |
Skupaj iz Sklada za zunanje meje | 1 861 587 032 |

1Bolgarija, Romunija, Norveška, Islandija in Švica sodelujejo v Skladu za zunanje meje od leta 2010.

2Dodeljena proračunska sredstva za Litvo ne vključujejo posebne tranzitne sheme. Posebna tranzitna shema se nanaša na izpad plačil in dodatne stroške, ki nastanejo zaradi prehajanja državljanov Ruske federacije na območje Kaliningrada in iz njega ter so v obdobju 2007–2010 letno znašali 15 milijonov EUR, v obdobju 2011–2013 pa 16 milijonov EUR.

Vir: Evropska komisija.

Ozadje Sklada za zunanje meje

11

Večina odhodkov, povezanih z upravljanjem zunanjih meja, se financira na nacionalni ravni.⁵ Države članice so odgovorne za upravljanje svojih zunanjih meja, pri čemer uporabljajo skupna pravila, določena v schengenskem pravnem redu. Evropska agencija za upravljanje in operativno sodelovanje na zunanjih mejah držav članic Evropske unije (Frontex) usklajuje sodelovanje med državami članicami ter pripravlja analize tveganja in izvaja usposabljanje. Sklad za zunanje meje je tako eden izmed delčkov v mozaiku upravljanja zunanjih meja (glej sliko 5).

Slika 5

Deležniki in vplivi na področju upravljanja meja in vizumov

Vir: Evropsko računsko sodišče

12

Sklad za zunanje meje je del splošnega programa Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov za obdobje 2007–2013 (program SOLID), ki ga upravlja GD za notranje zadeve. Program SOLID je namenjen izboljšanju upravljanja migracijskih tokov na ravni Evropske unije in porazdelitvi finančnega bremena, ki izvira iz integriranega upravljanja skupnih zunanjih meja in izvajanja skupnih politik na področju priseljevanja in azila.⁶

13

Zunanji dejavniki, kot so nedavni nemiri v severni Afriki ter politične in gospodarske krize v drugih delih sveta, so privedli do izredno močnih migracijskih tokov, ki pomenijo znaten pritisk na zunanje meje Evropske unije. Dejavnosti iskanja in reševanja ne spadajo med prednostne naloge Sklada za zunanje meje, vendar se med varovanjem meja oprema patrulj, ki jo Sklad sofinancira, lahko (in tudi se) uporablja za reševanje življenj na morju.

Vloge in odgovornosti

14

Sklad za zunanje meje se izvaja predvsem na podlagi načela deljenega upravljanja⁷. Države članice so v skladu s tem načelom odgovorne za (operativno in finančno) izvajanje financiranih ukrepov, medtem ko je Komisija še naprej pristojna za izvrševanje skupnega proračuna. Komisija sprejema strateške smernice za vzpostavitev programskega okvira Evropske unije. Vsaka sodelujoča država članica ob upoštevanju strateških smernic pripravi večletni program glede na lastne potrebe.

15

Večletni program se izvaja z letnimi programi. Obe vrsti programov mora odobriti Komisija. Po koncu posameznega letnega programa države članice predložijo končna poročila.

16

Komisija je tudi odgovorna za zagotovitev, da države članice vzpostavijo ustrezne sisteme upravljanja in nadzora, da se v zvezi s financiranimi projekti zagotavljajo ustrezne informacije, obveščanje javnosti in spremljanje ter da so ukrepi skladni z ostalimi zadevnimi politikami in pobudami Unije ter slednje dopolnjujejo.

17

Komisija spremlja izvajanje v državah članicah s pisarniškimi pregledi opisov sistemov upravljanja in nadzora, poročil o napredku in končnih poročil ter z revizijskimi in nadzornimi obiski.

18

Sistem upravljanja in nadzora na ravni posamezne države članice sestavljajo⁸:

(a)odgovorni organ, pristojen za upravljanje in izvajanje večletnega programa. Odgovorni organ je zlasti pristojen za predložitev večletnih in letnih programov Komisiji, izbiro projektov in preverjanje upravičenosti odhodkov, katerih povračilo zahtevajo končni upravičenci;⁹

(b)revizijski organ izvaja revizije, s katerimi preverja delovanje sistema upravljanja in nadzora;¹⁰

(c)organ za potrjevanje potrjuje, da so prijavljeni odhodki skladni z veljavnimi pravili.¹¹

19

Za nacionalno sofinanciranje se lahko v skladu z upravnimi postopki posamezne države članice opravljata tudi nadzor in revidiranje na nacionalni ravni.

1Odločba št. 574/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. maja 2007 o ustanovitvi Sklada za zunanje meje za obdobje 2007–2013 v okviru splošnega programa „Solidarnost in upravljanje migracijskih tokov“ (UL L 144, 6.6.2007, str. 22)

2V skladu z ustaljeno prakso na tem področju se izraz „države članice“ v tem poročilu nanaša na države, ki sodelujejo v Skladu za zunanje meje, ne glede na to, ali gre za države članice Evropske unije ali pridružene države.

3Bolgarija in Romunija sodelujeta od leta 2010, enako pa velja tudi za tri pridružene države (Norveško, Islandijo in Švico). Lihtenštajn k Skladu za zunanje meje prispeva od leta 2012, vendar se je zaradi pomanjkanja zunanjih meja in konzulatov odrekel pravici do sodelovanja v Skladu.

4Odločba Komisije 2007/599/ES z dne 27. avgusta 2007 o izvajanju Odločbe št. 574/2007/ES Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi s sprejetjem strateških smernic za obdobje 2007–2013 (UL L 233, 5.9.2007, str. 3).

5Popolni in zanesljivi podatki o nacionalnih odhodkih držav članic za upravljanje zunanjih meja niso na voljo.

6Ostali deli programa SOLID vključujejo Evropski sklad za begunce, Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav in Evropski sklad za vračanje. Evropski sklad za vključevanje državljanov tretjih držav in Evropski sklad za begunce sta bila obravnavana v posebnem poročilu Evropskega računskega sodišča št. 22/2012 – Ali Evropski sklad za vključevanje in Evropski sklad za begunce uspešno prispevata k vključevanju državljanov tretjih držav? (http://eca.europa.eu).

7Komisija neposredno upravlja 7,3 % sredstev Sklada. Neposredno upravljani deli Sklada za zunanje meje obsegajo ukrepe Skupnosti (vključno z nujnimi ukrepi) in posebne ukrepe.

8Evropsko računsko sodišče v posebnem poročilu št. 22/2012 ugotavlja, da je struktura, ki jo sestavljajo trije organi, privedla do nesorazmernega upravnega bremena. Za sklade na področju pravosodja in notranjih zadev v obdobju 2014–2020 je Komisija zato predlagala odpravo organa za potrjevanje.

9Člena 28 in 29 Odločbe št. 574/2007/ES.

10Člen 32 Odločbe št. 574/2007/ES.

11Člen 31 Odločbe št. 574/2007/ES.

Obseg revizije in revizijski pristop

20

Glavno revizijsko vprašanje se je nanašalo na ocenjevanje, ali je Sklad za zunanje meje uspešno prispeval k upravljanju zunanjih meja. To vprašanje je bilo razdeljeno na naslednja podvprašanja:

(a)Ali so programi in projekti uspešno podpirali prednostne naloge Sklada za zunanje meje na področju upravljanja zunanjih meja?

(b)Ali je Sklad za zunanje meje zagotovil finančno solidarnost med državami članicami, izpolnil posebne prednostne naloge Sklada in s tem ustvaril dodano vrednost EU?

(c)Ali so postopki za načrtovanje in izvajanje programov Sklada za zunanje meje prispevali k njegovi uspešnosti?

(d)Ali države članice in Komisija ustrezno uporabljajo postopke nadzora in ocenjevanja za izboljšanje uspešnosti Sklada za zunanje meje?

21

Revizija je zajemala:

(a)elemente deljenega upravljanja Sklada za zunanje meje, ki jih upravljajo in izvajajo države članice, in

(b)ukrepe Skupnosti (vključno z nujnimi ukrepi) in posebne ukrepe, ki jih neposredno upravlja Komisija, izvajajo pa države članice.

22

Revizija se je osredotočila na procese, povezane z uspešnostjo Sklada za zunanje meje, dodano vrednost EU in doseganje ciljev projektov in programov. Pri njej so bili preučeni zasnova, načrtovanje in izvajanje, pa tudi spremljanje in ocenjevanje ukrepov, ki jih financira Sklad za zunanje meje. Revizija ni zajemala podrobne analize sistemov upravljanja in nadzora v državah članicah,¹² pri njej tudi ni bilo opravljeno neposredno merjenje učinka, doseženega z ukrepi, ki jih financira Sklad za zunanje meje. Namesto tega je bilo ocenjevanje opravljeno na podlagi podatkov držav članic in Komisije o spremljanju in ocenjevanju.

23

Revizija je temeljila na:

(a)dokumentacijskem pregledu končnih poročil o večletnih in letnih programih (zajeti so bili programi za obdobje 2007–2010) ter prispevkov k ocenjevanjem petih izbranih držav članic¹³, poročil Komisije o dodeljevanju virov, vmesnega poročila Komisije o doseženih rezultatih in osnutka njene naknadne ocene, dokumentov Sveta ter izbranih študij in dokumentov agencije Frontex;

(b)pogovorih in zbiranju informacij na kraju samem na ravni Komisije, odgovornih organov in končnih upravičencev v petih izbranih državah članicah. Pogovori so bili opravljeni tudi z drugimi deležniki, kot so Svet v primeru schengenskih ocenjevanj,¹⁴ agencija Frontex in Agencija Evropske unije za temeljne pravice;

(c)obiskih na kraju samem, ki so bili pri 31 zaključenih projektih v izbranih državah članicah opravljeni na podlagi po presoji izbranega (nenaključnega) vzorca (glej Prilogo) in so zajemali letne programe v obdobju 2007–2010;

(d)pisarniškem pregledu v zvezi s sedmimi zaključenimi projekti,¹⁵ ki jih neposredno upravlja Komisija in so bili izbrani na podlagi po presoji izbranega (nenaključnega) vzorca letnih programov v obdobju 2007–2011 (glej Prilogo);

(e)ločeni reviziji,¹⁶ ki je potekala v eni izmed izbranih držav članic (Španiji) in se je dotaknila Sklada za zunanje meje.

24

Revizija je bila opravljena v kontekstu predlogov Komisije za obdobje financiranja 2014–2020, v katerih je predvideno, da bo kot naslednik Sklada za zunanje meje¹⁷ vzpostavljen Sklad za notranjo varnost, ki bo zagotavljal finančno podporo za upravljanje zunanjih meja in vizumov. Predlogi bodo prinesli tako vsebinske spremembe kot tudi spremembe sistema upravljanja in nadzora. V okviru revizije so bili predlogi, kjer je to ustrezno, upoštevani.

12Sistem upravljanja in nadzora v okviru skladov SOLID je bil obravnavan v posebnem poročilu št. 22/2012.

13Grčija, Španija, Italija, Malta in Poljska. Države članice so bile izbrane na podlagi sredstev, dodeljenih iz Sklada za zunanje meje, ocene tveganja, pripravljene na podlagi informacij iz poročil Komisije o opravljenih revizijah in nadzoru ter informacij agencije Frontex, in potrebe po zagotavljanju ravnovesja med območji z največjim tveganjem za zunanje meje v Sredozemlju in ob vzhodni zunanji meji, saj je približno 60 % sredstev iz Sklada za zunanje meje namenjenih južni meji (Sredozemlju in španskim Kanarskim otokom), približno 25 % sredstev pa je dodeljenih vzhodni meji. Izbrane države članice skupaj predstavljajo 55 % vseh dodeljenih proračunskih sredstev iz Sklada za zunanje meje.

14S schengenskimi ocenjevanji se preverja, ali sedanje in bodoče države schengenskega območja pravilno uporabljajo schengenska pravila. Schengenska ocenjevanja je izvajal Svet v obliki medvladnega postopka. Na podlagi sprejetja Uredbe Sveta (EU) št. 1053/2013 z dne 7. oktobra 2013 o vzpostavitvi ocenjevalnega in spremljevalnega mehanizma za preverjanje uporabe schengenskega pravnega reda in razveljavitvi Sklepa Izvršnega odbora z dne 16. septembra 1998 o ustanovitvi stalnega odbora o ocenjevanju in izvajanju Schengenskega sporazuma (UL L 295, 6.11.2013, str. 27) pa bo vodilno vlogo prevzela Komisija.

15Trije projekti v zvezi z nujnimi ukrepi, dva nadaljnja projekta v zvezi z ukrepi Skupnosti in dva projekta v zvezi s posebnimi ukrepi.

16V okviru izjave o zanesljivosti, ki jo je Sodišče podalo za leto 2013.

17Uredba (EU) št. 515/2014 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 16. aprila 2014 o vzpostavitvi instrumenta za finančno podporo na področju zunanjih meja in vizumov v okviru Sklada za notranjo varnost in o razveljavitvi Odločbe št. 574/2007/ES (UL L 150, 20.5.2014, str. 143).

Opažanja

25

Sodišče svoje glavne revizijske ugotovitve predstavlja v štirih delih. Prvi del prikazuje, da je Sklad za zunanje meje prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata ni bilo mogoče izmeriti. Drugi del se osredotoča na to, v kolikšni meri Sklad za zunanje meje krepi finančno solidarnost, in na njegovo dodano vrednost EU. Tretji del opisuje načrtovanje in izvajanje programov, četrti del pa obravnava spremljanje in ocenjevanje.

Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata ni bilo mogoče izmeriti, nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah pa omejuje učinek Sklada

Programi in projekti so usmerjeni k doseganju prednostnih nalog Sklada za zunanje meje, vendar skupnega rezultata ni bilo mogoče izmeriti

26

Večletni in letni programi so bili v petih izbranih državah članicah na splošno v skladu z vsemi petimi prednostnimi nalogami Sklada za zunanje meje (slika 2) in so prispevali k njihovemu udejanjanju. Kljub temu pa Sodišče zaradi slabosti pri spremljanju v teh državah članicah in resnih pomanjkljivosti v naknadnih ocenah (glej odstavke od 71 do 73) tako na ravni držav članic kot na ravni Komisije ni moglo podati ustrezne ocene splošnih dosežkov Sklada.

27

Večina revidiranih projektov je podpirala doseganje prednostnih nalog Sklada. Od skupno 31 projektov, ki so bili v petih izbranih državah članicah revidirani na kraju samem (glej Prilogo), je pet projektov prednostne naloge Sklada za zunanje meje podpiralo le delno (ker so vključevali neupravičene odhodke projektov¹⁸ ali pa se ni mogla določiti pomembnost odhodkov za Sklad za zunanje meje).¹⁹ Pri še enem projektu²⁰ je bil prispevek k doseganju prednostnih nalog v nasprotju s cilji Sklada za zunanje meje²¹, saj ni spoštoval načel spoštljivega obravnavanja in dostojanstva (glej odstavek 60).

28

Večina projektov je dosegla svoje načrtovane izložke, vendar merljivi ciljne vrednosti in kazalniki niso bili določeni (glej odstavke od 52 do 54), v poročilih pa niso bili ustrezno prikazani doseženi izidi in učinek (glej sliko 6, ki vsebuje primere kazalnikov izložkov, izida in učinka).

Slika 6

Primeri kazalnikov izložkov, izida in učinka

Vir: Primeri Evropskega računskega sodišča, ki temeljijo na modelu Komisije, v katerem je terminologija nekoliko drugačna.

Nizka stopnja izvajanja v nekaterih državah članicah

29

Povprečna stopnja izvajanja nacionalnih programov Sklada za zunanje meje je v obdobju 2007–2010 znašala 87,6 %. Kljub temu pa je v manjšem številu držav članic prihajalo do nekaterih težav (slika 7). To zlasti velja za Grčijo, kjer sta bila načrtovanje in izvajanje tako neuspešna, da je bilo dejansko porabljenih samo 43 % proračunskih sredstev, ki so ji bila dodeljena iz Sklada za zunanje meje.²²

Slika 7

Stopnja izvajanja Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2010

Vir: Izračun, ki ga je Komisija pripravila v okviru naknadne ocene obeh zaključenih programov, kadar programi niso bili zaključeni, pa na podlagi ocen držav članic. Bolgarija, Islandija, Norveška in Romunija so posredovale zgolj podatke za letne programe iz leta 2010. Danska in Poljska nista predložili podatkov o izvajanju programa za leto 2010. Stopnje izvajanja za Ciper in Češko niso bile dokončne. Danska ni posredovala podatkov o stopnji izvrševanja celotnega proračuna. Za Švico in Luksemburg ni podatkov. Izračun za Grčijo temelji na končnih poročilih o letnih programih Grčije.

Sklad za zunanje meje je sicer krepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU omejena

30

Sodišče je skušalo ugotoviti, ali je bil cilj Sklada za zunanje meje v zvezi s krepitvijo finančne solidarnosti dosežen. Prav tako je iskal dokaze, da je Sklad zagotovil nadaljnjo dodano vrednost EU, zlasti z osredotočanjem na posebne prednostne naloge (glej sliko 2), podpiranjem sodelovanja med državami članicami ali usmerjanjem na najbolj pereče probleme.

31

Dodeljena proračunska sredstva iz Sklada za zunanje meje so očitno prispevala k porazdelitvi finančnega bremena držav članic, ki je posledica uvedbe integriranega upravljanja skupnih zunanjih meja v Uniji. Države članice, katerih relativno breme je večje, prejmejo višji znesek pomoči iz Sklada za zunanje meje (glej sliko 4). Kljub temu pa Sodišče ugotavlja, da je bila nadaljnja dodana vrednost EU Sklada za zunanje meje omejena zaradi:

(a)delno neuspešnega sistema krepitve posebnih prednostnih nalog;

(b)nizke podpore operativnemu sodelovanju med državami članicami;

(c)slabo zasnovanih mehanizmov za odzivanje na specifične slabosti na strateških mejnih prehodih in delno uspešnih mehanizmov za odzivanje na izredne razmere ter

(d)podpiranja programov in projektov, ki bi se v vsakem primeru financirali na nacionalni ravni, za katere ni bila opravljena ustrezna ocena potreb ali pa so bili pri nekaterih projektih ugotovljeni znatni neupravičeni stroški.

Fotografija 1

Tri plovila razreda 300 italijanske obalne straže iz Lampeduse v Italiji, ki jih je sofinanciral Sklad za zunanje meje in so primerna za vse vremenske razmere

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Delno neuspešen sistem krepitve posebnih prednostnih nalog

32

Komisija je pripravila strateške smernice za opredelitev prednostnih nalog, ki so dopolnjene s posebnimi prednostnimi nalogami za izvajanje Sklada za zunanje meje v državah članicah z dodano vrednostjo EU, in za zagotavljanje spodbude za to izvajanje. Projekti, ki podpirajo posebne prednostne naloge, kot so SIS, VIS (okvir 1), konzularno sodelovanje in Eurosur, so bili upravičeni do višje stopnje sofinanciranja. Vendar pa je ta spodbuda (75-odstotno namesto običajnega 50-odstotnega sofinanciranja) neuspešna v 15 državah, ki so deležne podpore iz Kohezijskega sklada²³ (kar predstavlja približno 60 % sredstev, dodeljenih iz Sklada za zunanje meje), ki so v vsakem primeru deležne 75-odstotnega sofinanciranja. Nekatere države članice (Španija in Malta) so potrdile, da posebne prednostne naloge ne predstavljajo pomembnega dejavnika pri oblikovanju njihovih programov.

33

Poleg tega Komisija treh izmed dvanajstih posebnih prednostnih nalog ni jasno opredelila²⁴ ali pa niso bile dovolj praktične, kar je nadalje omejevalo njihovo zmožnost zagotavljanja dodane vrednosti EU. Komisija je vse od letnih programov za leto 2011 skušala osredotočiti financiranje Sklada za zunanje meje na posebne prednostne naloge, vendar zaradi neizvajanja spremljanja ni nikakršnih dokazov, da bi se izvajanje zaradi tega povečalo.

34

Zaradi neobstoja sistema za spremljanje uporabe posebnih prednostnih nalog ter zanesljive in ustrezne naknadne ocene na ravni Komisije Sodišče ni moglo ugotoviti popolnega obsega podpore ukrepom z visoko dodano vrednostjo EU.

Nizka podpora operativnemu sodelovanju med državami članicami

35

Rezultati, doseženi na dveh specifičnih področjih, na katerih naj bi Sklad za zunanje meje podpiral sodelovanje med državami članicami, in sicer na področju konzularnega sodelovanja in operacij agencije Frontex, so bili omejeni.

  Okvir 1

Prispevek Sklada za zunanje meje k sistemoma SIS II in VIS

Sodišče je kljub temu, da se spremljanje ni izvajalo, našlo dokaze o prispevku Sklada za zunanje meje k posebnim prednostnim nalogam za vzpostavitev informacijskih sistemov SIS II in VIS. Sodišče je med obiski tovrstnih projektov na kraju samem ugotovilo, da je podpora Sklada za zunanje meje štela kot ključna za razvoj nacionalnih sistemov.²⁵ Kljub temu so zamude pri uvajanju in spremembe informacijskih sistemov na ravni Evropske unije²⁶ vplivale na uspešnost in učinkovitost Sklada, saj je bilo treba izvesti spremembe, kupljene opreme pa ni bilo mogoče uporabljati.²⁷

36

Cilj Sklada za zunanje meje (v sklopu prednostne naloge 3) v zvezi s financiranjem razvoja konzularnega sodelovanja, zlasti pa skupnih zajemnih centrov, je bil dosežen le v omejenem obsegu, čeprav je bila v okviru ukrepov Skupnosti na voljo 90-odstotna stopnja sofinanciranja. Sredstva sta prejela le dva skupna zajemna centra (eden od primerov je opisan v okviru 2), le ena država članica (Francija) pa je načrtovala izvedbo projekta na področju konzularnega sodelovanja s pomočjo drugih oblik sodelovanja (kot sta kolokacija ali zunanje izvajanje). Namesto tega so države članice sredstva iz Sklada za zunanje meje porabile za prenovo, posodobitev in opremljanje svojih lastnih nacionalnih konzulatov – pogosto celo v istih državah. Takšna uporaba sredstev Sklada za zunanje meje ni omogočila izkoristiti ekonomije obsega in sodelovanja med državami članicami za izboljšanje postopkov za pridobitev vizumov in preprečevanje goljufij na področju vizumov.

37

Drugo področje sodelovanja, kjer je Sklad za zunanje meje imel zgolj omejen učinek, je podpora operacijam, ki jih usklajuje agencija Frontex, in sicer s povečanjem obsega razpoložljivih sredstev. Strateške smernice vsebujejo posebno prednostno nalogo, ki je bila zasnovana za krepitev operativnih zmogljivosti agencije Frontex. Mehanizem spodbujanja je imel podobno kot pri ostalih posebnih prednostnih nalogah le malo učinka (glej odstavek 32), njegovi rezultati pa niso bili izmerjeni.

38

Sodišče je preverilo, ali so bila sredstva, ki jih je sofinanciral Sklad za zunanje meje, evidentirana v naboru opreme agencije Frontex. To bi agenciji Frontex zagotovilo podporo pri načrtovanju in izvajanju (skupnih) operacij (okvir 3). Čeprav bi bilo mnogo sredstev, sofinanciranih iz Sklada, primernih za uporabo v misijah agencije Frontex, ni nikakršne pravne obveznosti glede evidentiranja sofinancirane opreme v naboru opreme agencije. Sodišče ugotavlja, da sta bila v vzorcu s 16 zrakoplovi in patruljnimi čolni tako evidentirana le dva. Zmogljivost agencije Frontex na področju načrtovanja in izvajanja (skupnih) operacij je zato omejena.

  Okvir 2

Skupni zajemni center „Maison Schengen“ (Schengenska hiša) v Kinšasi, Demokratična republika Kongo

Cilj belgijsko-portugalske pobude, ki sta jo financirala dva projekta, povezana z ukrepi Skupnosti (iz leta 2007 in 2009, skupni znesek financiranja iz Sklada za zunanje meje je znašal 845 704 EUR), je bil vzpostaviti prvi skupni zajemni center za pridobitev vizumov za schengensko območje. Vsaka sodelujoča država članica je še naprej pristojna za zaledno obravnavo vlog, vendar pa so postopki za oddajo vlog centralizirani, kar omogoča, da več držav članic združuje in deli vire. Takšna centralizacija zagotavlja boljši, učinkovitejši in bolj human sprejem prosilcev za vizume ter podpira boj proti večkratnemu vlaganju prošenj za izdajo vizumov pri več državah članicah²⁸ in goljufijam. Ob koncu leta 2013 je center zastopal 17 držav schengenskega območja.

  Okvir 3

Primer dobre prakse v zvezi z dajanjem sredstev na razpolago operacijam agencije Frontex

Dvoje sredstev, vključenih v vzorec Sodišča, ki sta bili evidentirani v naboru opreme agencije Frontex, sta bila zrakoplova malteških oboroženih sil.

Kljub temu, da se Malta tudi sama sooča z rednimi migracijskimi pritiski, je enega od zrakoplovov za nadzor meje, pridobljenega s sredstvi Sklada za zunanje meje, oktobra 2012 za 90 ur dala na razpolago za skupno operacijo agencije Frontex v Španiji.

Fotografija 2
Zrakoplov z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju, ki ga je sofinanciral Sklad za zunanje meje, da se okrepi zmogljivost malteških oboroženih sil za nadzor meja

© Malteške oborožene sile.

39

Kljub pravni obveznosti Komisije in zahtevam agencije Frontex ta agencija do junija 2013 od Komisije prav tako ni prejemala nikakršnih informacij glede izvajanja Sklada (kot so informacije o nabavljenih sredstvih), zaradi česar so bili njeni načrtovalna in operativna zmogljivost ter pregledi, namenjeni preprečevanju dvojnega financiranja operativnih stroškov, dodatno omejeni.

40

Komisija je za obdobje 2014–2020 predlagala, da bi se spodbujali zgolj dve prednostni nalogi nacionalnih programov, in sicer s povečanjem stopnje sofinanciranja EU na 90 % in z zagotavljanjem dodatnega financiranja. Posebni ukrepi so bili odpravljeni. Prednostni nalogi, ki naj bi se spodbujali v prihodnje, sta tisti, pri katerih je Sodišče ugotovilo omejeno dodano vrednost EU, in sicer konzularno sodelovanje in prispevek Sklada za zunanje meje k operacijam agencije Frontex. Čeprav je pri upravljanju Sklada za zunanje meje načrtovano večje vključevanje agencije Frontex, pa celovita izmenjava informacij med to agencijo in Komisijo tako pri izvajanju programov z deljenim kot tudi neposrednim upravljanjem ni predvidena. Prav tako še vedno ni bila sprejeta nobena splošna obveznost glede evidentiranja sredstev, ki jih financira Sklad za zunanje meje, v nabor tehnične opreme agencije Frontex.

Mehanizem Sklada za zunanje meje za obravnavo specifičnih slabosti na strateških mejnih prehodih in izredni mehanizem sta bila delno uspešna

41

Enega izmed elementov morebitne dodane vrednosti EU Sklada za zunanje meje predstavlja zmožnost Sklada, da se osredotoča na najbolj pereče probleme, kar so običajno najbolj ogrožena obmejna območja ali splošne izredne razmere. Da bi lahko presojalo o uspešnosti mehanizma Sklada za zunanje meje pri odzivanju na izredne razmere in odpravljanju specifičnih slabosti na strateških mejnih prehodih, je Sodišče preučilo zadevne tokove financiranja Sklada za zunanje meje. Revizija je pokazala, da so se posebni ukrepi uporabljali preprosto kot „dodatki“ k letnim programom držav članic. Državam članicam in Komisiji ni uspelo zagotoviti usklajevanja med temi različnimi deli Sklada za zunanje meje, kar je privedlo do izgube pregleda nad tem, kateri projekti so bili financirani, kje so se izvajali in zakaj so sredstva prejeli.

42

Sodišče je prav tako ugotovilo, da se je del nujnih ukrepov uporabljal v razmerah, ki niso bile izredne, ali pa je bilo upravljanje teh ukrepov slabo (glej okvir 4).

  Okvir 4

Delno uspešen sistem financiranja nujnih ukrepov na zunanjih mejah

Primer 1: Podpora ukrepom, ki niso bili nujni

Nujni ukrepi so se leta 2011 v celoti uporabljali za osem projektov v skupni vrednosti okoli 7,5 milijona EUR, namenjenih za nudenje podpore državam članicam v njihovih zaključnih fazah razvoja sistema SIS II, čeprav se je projekt začel leta 2001. Poleg tega je v enem primeru odhodke krila že država članica.

Primer 2: Primer slabega upravljanja nujnih projektov

Nujni ukrepi so leta 2011 zajemali tri projekte, za katere je Italija prejela približno 4 milijone EUR nepovratnih sredstev in naj bi obravnavali priseljevanje zaradi arabske pomladi. Sodišče je revidiralo dva od teh treh projektov. Eden izmed projektov je predvideval financiranje prevoza migrantov znotraj države²⁹. Projektna vloga ni vsebovala nikakršnih podatkov o številu migrantov, ki bi jih bilo mogoče prepeljati, zato ni mogoče oceniti stroškovne učinkovitosti projekta. Prav tako ni bilo nobenega poročila o dejanskem številu prepeljanih migrantov, podatki pa so bili predloženi šele na podlagi posebne zahteve Komisije in niso vsebovali informacij o zastavljenih ciljnih vrednostih za čas, v katerem naj bi bil prevoz izveden, ali kakršnih koli podrobnosti, ki bi omogočile ovrednotenje tega projekta. Poleg tega je bila izvršena le polovica proračuna projekta, končno poročilo projekta pa ni vsebovalo nikakršnih razlogov za to. Pri drugem revidiranem projektu³⁰ je bilo prav tako ugotovljeno pomanjkanje količinsko opredeljivih ciljnih vrednosti in ustreznega poročanja.

43

Sklad za zunanje meje je zagotavljal 10 milijonov EUR letno za projekte, ki odpravljajo specifične slabosti na strateških mejnih prehodih. Ti posebni ukrepi niso bili vključeni v prvotni predlog Komisije za ustanovitev Sklada za zunanje meje, ampak jih je vanj dodal Svet. Postopek za izbiro projektov je bil dolgotrajen, obdobje za izvedbo (šest mesecev) pa bistveno prekratko za tiste projekte, v okviru katerih je potekalo javno naročanje specializirane opreme, kot so helikopterji, kar je privedlo do nizke stopnje izvajanja. Grčija, na primer, kljub svojim potrebam ni mogla izvesti devetih od 11 projektov, odobrenih v okviru programov posebnih ukrepov v obdobju 2008–2010. Pri dveh podrobno revidiranih italijanskih projektih, povezanih s posebnimi ukrepi, je Sodišče ugotovilo, da so bili nekateri elementi projekta uporabljeni izven obmejnih območij, drugi pa so bili v celoti izven področja uporabe Sklada za zunanje meje (glej okvir 5).

  Okvir 5

Posebni ukrepi, ki so se izvajali izven obmejnega območja

Sodišče je preučilo en projekt v okviru posebnih ukrepov iz leta 2009 in enega iz leta 2010. Oba projekta je izvajalo italijansko ministrstvo za notranje zadeve, končni uporabnik zadevne opreme pa je bila policija.

Posebni ukrepi iz leta 2009: šestmesečni najem vozil, ki naj bi se uporabljala na italijanskih južnih morskih mejah

Projekt se je odzval na javni razpis za zbiranje ponudb, ki je kot ozemeljsko področje uporabe opredelil morsko mejo Italije (Sredozemsko in sicilijansko morje). V vlogi za nepovratna sredstva je bilo navedeno, da bo projekt povečal uspešnost dejavnosti nadzora na območju pristanišč in obale v regiji osrednjega Sredozemlja. Vendar pa je bilo vseh 137 avtomobilov dostavljenih centrom za identifikacijo in izgon tako daleč na severu, kot so Torino, Milano in Bologna, kar pomeni, da se avtomobili niso uporabljali za nadzor zunanje meje. Komisija je stroške kljub temu odobrila (končni znesek nepovratnih sredstev v višini 950 688 EUR).

Posebni ukrepi iz leta 2010: Mejne patrulje

Projekt je predvideval nakup policijskih vozil (vloga vsebuje nedosledne podatke glede števila vozil, ki naj bi jih kupili, in njihove uporabe) za patruljiranje na morskih mejah v južni Italiji, zlasti na njeni jugozahodni obali. Vendar so se vozila uporabljala v bližini centrov za identifikacijo in izgon³¹ ter centrov za azil in begunce. Pri ocenjevanju končnega poročila je Komisija ugotovila, da dodelitev 22 od skupno 43 vozil, kupljenih v okviru projekta, ni skladna z ozemeljskim področjem uporabe, opredeljenem v javnem razpisu za zbiranje predlogov, saj so se vozila (tako kot v prejšnjem primeru) uporabljala znotraj in v okolici centrov za identifikacijo in izgon ter centrov za azil in begunce. Komisija se je za zadevne stroške (337 405 EUR) nato odločila, da so neupravičeni (končni znesek nepovratnih sredstev je znašal 560 259 EUR od odobrenih 1 192 559 EUR).

44

Komisija se je zaradi teh zakonodajnih omejitev za zasnovo in težav v zvezi z izvajanjem odločila, da v letu 2013 ne bo izvajala nobenih posebnih ukrepov.

Podpora je bila dodeljena projektom, ki bi bili sicer financirani na nacionalni ravni, pri katerih ni bila opravljena ustrezna ocena potreb ali ki so vsebovali znatne neupravičene stroške

45

Sodišče je ugotovilo, da je bilo v dveh od petih držav članic v vzorcu Sodišča (Grčiji in Španiji), veliko projektov, ki so se v obdobju, ko so bili vključeni v letne programe, že v vsakem primeru financirali oziroma bi bili financirani na nacionalni ravni. To velja tudi za enega od treh revidiranih nujnih ukrepov, v zvezi s katerim je v bilo že v projektni vlogi navedeno, da je zadevna država članica predvidela proračunska sredstva za financiranje ukrepa v celoti. Čeprav pravila za uporabo sredstev Sklada za zunanje meje dovoljujejo takšno prakso, ki obenem tudi povečuje stopnjo njegovega izvajanja, pa lahko nadomeščanje nacionalnih odhodkov posamezne države članice s sredstvi Evropske unije ogrozi dodano vrednost EU. V navedenih primerih je bila dodana vrednost EU nična.

46

V treh državah članicah, vključenih v vzorec Sodišča (Grčiji, Italiji in Poljski), dodane vrednosti EU pri nekaterih projektih ni bilo mogoče določiti, saj ni bila izvedena ustrezna ocena potreb, ki naj bi jih posamezni projekti izpolnili. V dveh državah članicah (Grčiji in Italiji) je imel Sklad omejeno dodano vrednost EU, saj so nekateri projekti namesto izgradnje zmogljivosti držav članic na področju upravljanja zunanjih meja zadevali operativno podporo, kot je zagotavljanje goriva in potrošnega materiala za opremo. Čeprav je uporaba podpore za takšne stroške dovoljena in v izrednih razmerah morda utemeljena, pa je Sklad namenjen predvsem zagotavljanju podpore za krepitev zmogljivosti³², npr. z izgradnjo infrastrukture ali javnim naročanjem opreme, ne pa financiranju tekočih stroškov.

47

Dodana vrednost EU, ki jo ustvarja Sklad za zunanje meje, je dodatno omejena zaradi visokih zneskov neupravičenih stroškov pri nekaterih revidiranih projektih, ki nastajajo zaradi stroškov, ki niso skladni s prednostnimi nalogami Sklada, ali zaradi opreme, ki ne deluje ali obratuje tako, kot bi morala, ali na kraju, kjer bi morala. Obstoječi nacionalni sistemi za upravljanje in nadzor v večini primerov, ki jih je ugotovilo Sodišče, teh nepravilnosti niso odkrili (za primere, ki se nanašajo na odstavke od 45 do 47, glej okvir 6).

  Okvir 6

Primeri projektov z nizko ali neznano dodano vrednostjo EU

Financiranje že financiranih projektov

Grški projekt za nakup 75 policijskih patruljnih in potniških vozil je bil marca 2011 vključen v spremembo grškega letnega programa za leto 2009, ko so bila vozila že kupljena in financirana iz nacionalnega proračuna.

Neizvedene ocene potreb in neupravičeni stroški

V Italiji je Sodišče revidiralo projekt (iz letnega programa za leto 2010), v okviru katerega je bilo naročenih 355 operativnih vozil za izvajanje nalog finančne policije (Guardia di Finanza) na področju odkrivanja in ugotavljanja istovetnosti priseljencev na morskih mejah. Končni upravičenec ni mogel v celoti prikazati, kako je bilo število potrebnih vozil določeno oziroma na podlagi česa so bila vozila dodeljena različnim enotam. Število vozil, kupljenih v okviru projekta, se je povečalo predvsem zaradi dodatnih sredstev, ki so bila na voljo. Sodišče je ugotovilo, da so se vozila uporabljala tudi za redno delo policije.

Zaradi neizvedene ocene potreb za nakup 355 vozil in dejstva, da je Italija v sklopu letnih programov za obdobje 2007–2010 kupila skupno 1 084 vozil, obstaja tveganje, da se finančna sredstva Sklada za zunanje meje dodeljujejo projektom, ki niso v skladu z njegovimi prednostnimi nalogami, in da nujne potrebe niso izpolnjene.

V drugem italijanskem projektu, ki je predvideval razširitev infrastrukture programske opreme in optičnega omrežja za povezovanje policijskih uradov v osrednji in severni Italiji, je Sodišče od italijanskih organov prejelo nasprotujoče si informacije glede stroškov celotne naložbe in načina, na katerega so bili izračunani upravičeni stroški. Sodišče zato ni moglo ugotoviti, do kolikšne mere so bili stroški v višini 22 milijonov EUR, ki so bili v okviru letnega programa iz leta 2007 prijavljeni kot upravičeni (in naj bi bili deležni 50-odstotnega sofinanciranja iz Sklada za zunanje meje), dejansko povezani s cilji Sklada.

Podobne težave je Sodišče ugotovilo pri malteškem projektu v okviru letnega programa za leto 2007 v skupni vrednosti okoli 540 000 EUR, saj država članica ni mogla prikazati, zakaj so bili financirani nekateri stroški (zlasti v zvezi z gradbenimi deli) tega projekta.

Fotografija 3

Policijsko patruljno vozilo v Grčiji, ki ga je sofinanciral Sklad za zunanje meje

Vir: Evropsko računsko sodišče.

Strateške in operativne slabosti pri načrtovanju in izvajanju programov Sklada za zunanje meje na ravni držav članic in Komisije

48

Sodišče je ocenilo procese, ki so ključni za uspešnost Sklada, in sicer načrtovanje in izbor projektov. Ugotovilo je, da programi niso vključeni v nacionalne strategije ter da ne vsebujejo ciljev SMART in merljivih kazalnikov. Zahteve glede načrtovanja programov so povzročale pretirano upravno breme. Postopki za izbor projektov v nekaterih državah članicah niso ustrezno zagotavljali izpolnjevanja njihovih potreb. Pri reviziji so bile ugotovljene tudi slabosti v postopkih javnega naročanja, ki so ogrožale finančno poslovodenje.

Programi niso bili vključeni v nacionalne strategije na področju nadzora meja in vizumov …

49

Sodišče je v izbranih državah članicah preučilo, ali so večletni in letni programi temeljili na nacionalnih strategijah za upravljanje meja in vizumska vprašanja ter ali so bili usklajeni s cilji nacionalnih skladov, drugih skladov Evropske unije in mednarodnih skladov. V skladu s tretjo različico schengenskega kataloga o nadzoru zunanjih meja, vračanju in ponovnem sprejemu bi morala ta strategija „jasno dodeliti naloge“ in vključevati „ocene delovnega okolja, tveganj in groženj, analize potrebnih virov ter akcijske in razvojne načrte“. Največjo raven učinkovitosti in uspešnosti Sklada za zunanje meje je namreč mogoče doseči le pod pogojem, da je bila takšna celovita ocena dejansko pripravljena. Sodišče je na podlagi schengenskih ocenjevanj prav tako analiziralo, ali so takšne nacionalne strategije temeljile na modelu skupne celovite analize tveganja (CIRAM)³³ za ocenjevanje relativnih tveganj, ki jih prinašajo različne grožnje za upravljanje meja in vizumov.

50

Sodišče je v štirih od petih držav članic v svojem vzorcu (tj. vseh razen Poljske) ugotovilo, da njihovi večletni programi, posledično pa tudi letni programi, niso vključeni v celovito strategijo, in sicer preprosto zato, ker takšne strategije ne obstajajo. Kljub temu, da je bilo pripravljenih veliko posameznih strateških dokumentov, so bili ti pogosto omejeni na posamezne organe. Čeprav bi morali večletni programi obvezno vsebovati oddelek o dopolnjevanju med nacionalnimi viri financiranja in sredstvi Sklada za zunanje meje, je Sodišče ugotovilo, da so bila pojasnila v zvezi s tem nepopolna ali pa jih sploh ni bilo. V vseh petih državah članicah je skupna celovita analiza tveganja šele v fazi razvoja ali pa se sploh ne uporablja. Takšno pomanjkanje celovitega pregleda, ki bi temeljil na analizi tveganja, pomeni, da niti Komisija niti države članice ne morejo objektivno določiti, ali so ukrepi, ki jih financira Sklad za zunanje meje, skladni s splošnimi strategijami držav članic, ali so usmerjeni k izpolnjevanju dejanskih potreb in zakaj so bili izbrani kot prejemniki finančnih sredstev Sklada.

51

Sodišče je v treh državah članicah (Španiji, Malti in na Poljskem) našlo dokaze, da Sklad za zunanje meje ni bil ustrezno usklajen z drugimi skladi Evropske unije³⁴ in drugimi mednarodnimi skladi³⁵. Zaradi tega obstaja tveganje zmanjšanja učinkovitosti in uspešnosti zadevnih skladov, saj bi bili lahko vsi usmerjeni v podobne ukrepe.

… in niso vsebovali ciljev SMART in merljivih kazalnikov

52

Sodišče je preučilo, ali so večletni in letni programi in projekti vsebovali cilje SMART in kazalnike, ki bi bili ustrezni, merljivi in povezani s ciljnimi vrednostmi.

53

Pet držav članic v vzorcu Sodišča v svoje večletne in letne programe ali projekte ni vključilo ciljev SMART in merljivih kazalnikov. Večina opisov programov in projektov ni vsebovala ciljnih vrednosti. Poleg tega so bile ciljne vrednosti letnih programov za leta 2008, 2009 in 2010 v Grčiji določene šele po tem, ko so bili projekti že izvedeni, zaradi česar so bile povsem odveč. Analiza letnih programov za leto 2012 je v treh državah članicah pokazala izboljšave pri oblikovanju kazalnikov, vendar dve od njih nista dosegli nobenega napredka pri določanju ciljnih vrednosti za te kazalnike.

54

Čeprav je kazalnike izidov in učinkov na področju upravljanja meja in vizumov včasih težko določiti, je Komisija v svojih navodilih pokazala, da je to vseeno mogoče. Ker ni bilo obveznih skupnih kazalnikov, so države članice uporabljale različne sklope kazalnikov, ki so se razlikovali ne le med posameznimi programi, ampak tudi pri podobnih ukrepih, zato ustrezno ocenjevanje ni mogoče. Čeprav je bila kakovost ciljev in kazalnikov v programih držav članic nizka, je Komisija programe zaradi potrebe po izvajanju Sklada za zunanje meje vseeno odobrila (glej okvir 7).

  Okvir 7

Primeri nejasnih in neustreznih kazalnikov

Eden izmed projektov je zadeval javno naročilo dveh srednje velikih plovil za patrulje na morju, financiran pa je bil v okviru letnega programa Španije za leto 2008. Sodišče je podobno kot pri ostalih projektih, revidiranih v Španiji,³⁶ naletelo na kazalnike, ki so bili neustrezni, neevidentirani in/ali določeni, ne da bi se odgovorni organ pred tem ustrezno posvetoval s končnim upravičencem.

Pričakovani rezultati projekta so bili zelo nedoločni in večinoma ni bilo pojasnjeno, kako naj bi jih izmerili; na primer večja uspešnost in učinkovitost uporabe virov, namenjenih patruljnim misijam na morju, boljše varnostne razmere pri izvajanju misij in višja raven varnosti na mejah. Zmanjšanje števila plovil, ki nezakonito priplujejo na špansko/evropsko obalo je bilo edini merljiv pričakovani rezultat, vendar je pri tem kazalniku težava, da je treba temeljito preučiti vzročno povezavo med ukrepanjem in doseženimi rezultati.

55

Komisija se je že odzvala na nekatere slabosti, ki jih povzroča neobstoj skupnih kazalnikov, in za obdobje financiranja 2014–2020 predlagala obvezne skupne kazalnike. Države članice bodo morale oblikovati tudi posebne kazalnike za posamezne programe.

Zahteve glede letnega načrtovanja programov so privedle do pretiranega upravnega bremena in težav, povezanih z izvajanjem

56

Čeprav je bila zahteva, da se poleg večletnih pripravijo tudi letni programi, namenjena strožjemu nadzoru programov, ki jih izvajajo odgovorni organi, pa je privedla do pretiranega upravnega bremena na ravni držav članic in Komisije ter do velikih zamud. Države članice so najprej predložile programe slabe kakovosti, ki pogosto niso spoštovali zahtev, določenih v pravnih podlagah, kar je povzročilo zamude pri odobritvi letnih programov. Med prvo predložitvijo in končno različico letnih programov je v povprečju preteklo šest mesecev in pol. Zato je bilo obdobje izvajanja projektov pogosto močno skrajšano.

57

Letni programi Sklada za zunanje meje prav tako niso ustrezali dolgotrajnim postopkom javnega naročanja, ki so potrebni za nakup napredne opreme. Zato je pri projektih prihajalo do zamud ali pa jih ni bilo mogoče financirati iz Sklada. Zaradi omenjenih težav je v obdobju financiranja 2014–2020 predvidena zgolj priprava večletnih programov.

Postopki izbire projektov, ki so se uporabljali v nekaterih državah članicah, niso zagotovili izpolnjevanja dejanskih potreb teh držav

58

Sodišče je preučilo postopke, ki so jih države članice uporabljale za izbiro projektov. Resne slabosti v postopkih izbire projektov so bile ugotovljene v Italiji, za prva leta pa tudi na Malti, zato je vprašljivo, ali so bili dejansko izbrani najbolj ustrezni projekti.

59

V Italiji je bilo pri razdeljevanju sredstev med javne subjekte in nadaljnji izbiri projektov več pomanjkljivosti. Sodišče zaradi popolne odsotnosti revizijske sledi ni moglo preveriti, na podlagi česa so se v okviru letnih programov za leti 2007 in 2008 sprejemale odločitve o razdelitvi sredstev med končnimi upravičenci. Pri poznejših letnih programih so bili razlogi za razdelitev sredstev, ki jih je podal odgovorni organ, zavajajoči ali pa se pozneje niso uporabljali za razporeditev virov. Zato vse višjih dodelitev centralnemu direktoratu za priseljevanje in mejno policijo v okviru oddelka za javno varnost na ministrstvu za notranje zadeve, tj. telesu, v okviru katerega se nahaja tudi odgovorni organ, na škodo drugih organov, kot je obalna straža, ni bilo mogoče upravičiti. Omenjeno ministrstvo je tudi edini italijanski organ, ki je bil v obdobju 2007–2012 deležen podpore v okviru nujnih in posebnih ukrepov, čeprav pri upravljanju italijanskih meja sodelujejo tudi številni drugi organi (v okviru drugih ministrstev). Zaradi izključevanja ali marginalizacije drugih organov obstaja tveganje, da se njihove potrebe ne izpolnijo.

60

Izbira in nadaljnje financiranje začasnega centra za pridržanje v Grčiji nista spoštovala načel spoštljivega obravnavanja in dostojanstva (glej okvir 8).

  Okvir 8

Financiranje centra za pridržanje v Grčiji

Sodišče je preučilo stroške najema začasnega centra za pridržanje v kraju Pagani (znanega tudi kot Posebni center za migrante brez urejenega statusa v Mitiliniju) na otoku Lesbos. Projekt je izvedel odgovorni organ (ministrstvo za javni red in zaščito državljanov).

Odgovorni organ je projekt vključil v pozno spremembo letnega programa za leto 2008, in sicer z obrazložitvijo, da gre za namestitev migrantov v hotele in sobe. Vendar pa se je v sklopu projekta dejansko financirala najemnina za center v kraju Pagani za obdobje od 1. januarja 2008 do 30. junija 2010 v skupni višini 267 405 EUR.

Organizacije za človekove pravice so večkrat opozorile na slabe razmere v centru. Poslopje, ki se je prvotno uporabljalo kot skladišče blaga, je bilo preurejeno v prostore, ki so lahko sprejeli 300 oseb. Leta 2008 je bilo v centru pridržanih 720 migrantov. Razmere v centru so bile opisane kot neznosne in nevarne tako za zdravje zaposlenih kot tudi pridržanih oseb.³⁷ Visoki komisariat Združenih narodov za begunce (UNHCR) je po obisku centra oktobra 2009 pozval k njegovemu zaprtju. Med koncem oktobra 2009 in junijem 2010 se je center postopoma prenehal uporabljati.

V času, ko se je sprejemala odločitev o financiranju projekta, so bile nesprejemljive razmere že splošno znane. Kljub temu so grški organi Komisiji predložili zavajajoč opis projekta, ta pa namerava sedaj, ko je opravila analizo končnega poročila, zadevne odhodke odšteti od končnega izplačila.

Neustrezni postopki javnega naročanja v državah članicah ogrožajo dobro finančno poslovodenje

61

Sodišče je pri enajstih projektih revidiralo postopke javnega naročanja. Pri osmih ti niso zadostili zadevnim zakonskim določbam ali pa so bili izvedeni na način, ki ni zagotavljal doseganja ustrezne stroškovne učinkovitosti projekta. Eden od postopkov javnega naročanja, in sicer za nakup patruljnih psov v Grčiji, je bil zaradi neustreznosti postopka v celoti neuspešen. Čeprav je bilo maja 2012 dostavljenih 40 vozil, psi junija 2014 še niso bili pridobljeni.

62

Glavna slabost je bila, da tri države članice niso ustrezno utemeljile uporabe določbe o izjemah v postopkih javnega naročanja na področju obrambe in varnosti. Na primer, Španija je v okviru svojega letnega programa za leto 2007 kupila dva zrakoplova z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju in boj proti nedovoljenemu priseljevanju po ceni 50 milijonov EUR. Španski organi so javno naročilo označili kot „tajno“ in uporabili postopek s pogajanji brez predhodne objave, pri čemer so k sodelovanju povabili le enega dobavitelja. Uporabili bi lahko manj omejujoče postopke, ne da bi s tem ogrozili varnost. Druge države članice so namreč podobna javna naročila oddajale z uporabo odprtih javnih razpisov.

63

Ostale slabosti postopkov javnega naročanja so bile, da se je po njih uporabljal isti dobavitelj brez ustrezne konkurence ter da je v javni upravi primanjkovalo zmogljivosti in znanja.

64

Preverjanje postopkov javnega naročanja, ki ga izvajajo odgovorni organi, je bilo v štirih od petih držav članic (v vseh razen Poljske) neustrezno ali pa ga ni bilo, čeprav se z javnim naročanjem porabi velik del sredstev Sklada.

65

Zato obstaja nevarnost, da ukrepi v visoki vrednosti iz nekaterih programov Sklada, kot so javna naročila zrakoplovov in plovil, ne zagotavljajo ustrezne stroškovne učinkovitosti.

Slabosti pri spremljanju, ki ga izvajajo odgovorni organi, in resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah Komisije in držav članic ne omogočajo ustrezne ocene skupnih dosežkov Sklada

66

Sodišče je skušalo ugotoviti, ali države članice in Komisija uporabljajo spremljanje in ocenjevanje za to, da ugotavljajo in izboljšujejo uspešnost Sklada za zunanje meje. Prišlo je do zaključka, da je spremljanje in ocenjevanje zelo omejevalo to, da ni bilo ciljev SMART in merljivih kazalnikov, da je na ravni držav članic primanjkovalo ustreznega spremljanja projektov in poročanja o njih ter da imajo ocene zamude in so v njih resne pomanjkljivosti.

Pomanjkanje ustreznega spremljanja projektov in poročanja o njih v državah članicah

67

Odgovorni organi v nobeni izmed držav članic v vzorcu Sodišča niso izvedli zadostnega in/ali ustreznega spremljanja, ki bi jim omogočilo nadaljnje spremljanje izvajanja projektov in ugotavljanje odstopanj od zastavljenih ciljev. Poročila o spremljanju, kjer so ta sploh obstajala, niso vsebovala pomembnih informacij, na primer o rezultatih, doseženih glede na kazalnike ali zastavljene ciljne vrednosti, ali o bistvenih spremembah, do katerih je prišlo v fazi izvedbe projekta. V Grčiji ni bilo nikakršnega spremljanja med izvajanjem projektov v obdobju 2007–2009, saj so bili projekti običajno vključeni v letni program šele, ko so bili že izvedeni. Čeprav je bilo opravljenih nekaj pregledov na kraju samem, niso bili na voljo nobeni kontrolni seznami, ki bi pokazali, da so bili kvalitativni vidiki financiranih projektov preverjeni.

Fotografija 4

Mejna hišica na špansko-maroškem mejnem prehodu v El Tarajalu v Ceuti, ki jo je sofinanciral Sklad za zunanje meje

Vir: Evropsko računsko sodišče.

68

Končna poročila na ravni projektov in letnih programov v nobeni od petih držav članic niso vsebovala zadostnih podatkov o doseganju kazalnikov in ciljnih vrednosti. V treh državah članicah so končna poročila vsebovala številne nedoslednosti in napake, ki so vplivale na zanesljivost podatkov. Španija je končna poročila o projektih zahtevala šele v okviru letnega programa za leto 2010, spremljanje v fazi izvajanja pa je začela opravljati šele po sprejetju letnega programa za leto 2009. Grčija v času revizije (februar 2014) še vedno ni zahtevala končnih poročil o projektih, zaradi česar so razpoložljive informacije o rezultatih projektov zelo omejene. Odgovorni organ v Italiji je svojo namero o uvedbi nadzornih obiskov napovedal šele na podlagi opravljene revizije Sodišča.

69

Nobena izmed držav članic v vzorcu Sodišča ni vzpostavila ustreznega informacijskega sistema, ki bi se za evidentiranje kazalnikov uporabljal od začetka izvajanja Sklada. Tri države članice (Španija, Italija in Malta) so sicer v drugi polovici obdobja financiranja začele razvijati informacijski sistem, ki podpira upravljanje na ravni odgovornega organa, vendar ima funkcijo, ki omogoča evidentiranje kazalnikov in njihovih vrednosti, le italijanski sistem. Komisija v svojih navodilih ni pojasnila koristi takšnih informacijskih sistemov, zato je bila priložnost za izmenjavo najboljših praks zamujena.

70

Poročila držav članic o ukrepih Skupnosti in posebnih ukrepih kažejo na podobno pomanjkanje informacij o doseženih rezultatih, pogosto pa ne vsebujejo niti najosnovnejših informacij.

Zamude in resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah tako na ravni držav članic kot na ravni Komisije

71

Komisija je skupaj z državami članicami odgovorna za vrednotenje Sklada, s katerim ocenjuje ustreznost, uspešnost in učinke njegovih ukrepov. Prvo od dveh naknadnih ocen, ki zajema obdobje 2007–2010, bi morala Evropskemu parlamentu in ostalim institucijam predložiti do 31. decembra 2012.

72

Sodišče je analiziralo prispevke držav članic iz svojega vzorca k omenjeni oceni in v vseh petih nacionalnih poročilih o oceni ugotovilo vrsto opustitev, napak in netočnosti. Zato je zanesljivost skupnega poročila o naknadni oceni bistveno nižja. Eden od razlogov za omejen obseg količinsko opredeljenih informacij, ki so jih predložile države članice, je to, da je Komisija vrsto podatkov, ki morajo biti vključeni v poročila, opredelila šele leta 2011. Do takrat so se vsi ukrepi, ki naj bi bili vključeni v oceno, že začeli izvajati, večina pa jih je bila že zaključenih, zato države članice niso mogle prilagajati kazalnikov, o katerih bi morale zbirati podatke. To je privedlo do splošne slabosti v kakovosti količinsko opredeljenih informacij, predstavljenih v oceni, pa tudi do neučinkovitosti in dodatnega dela pri zbiranju podatkov za nazaj.

73

Pri analiziranju poročila Komisije o naknadni oceni je Sodišče naletelo na povzetke velike količine tako kvalitativnih kot tudi kvantitativnih informacij, ki jih je Komisija pridobila od držav članic. Vendar je prikaz podatkov opisne narave in ne vsebuje analize njihovega pomena. Na primer, podatki so predstavljeni brez kakršnih koli koristnih izhodiščnih ali primerjalnih informacij ali v obliki, ki ne ponuja dodatnega vpogleda (npr. število kupljenih ali posodobljenih sistemov). Poleg tega omenjena ocena ne obravnava ukrepov Skupnosti, nujnih in posebnih ukrepov, zaradi česar je njena vrednost še manjša. Naknadne ocene zato ni mogoče šteti za koristno ali zanesljivo poročilo za ocenjevanje dejanskega učinka Sklada za zunanje meje.

74

Svoje prispevke je Komisiji kljub podaljšanju roka pravočasno posredovalo le osem od 28 držav članic, kar je skrajšalo čas, ki sta ga Komisija in njen zunanji izvajalec imela za obdelavo podatkov. Do zamud pa je prihajalo tudi na ravni Komisije, ki ob zaključku revizijskega dela Sodišča (marec 2014) in več kot leto dni po izteku roka še vedno ni sprejela poročila, kar je deležnikom Sklada omejilo dostop do informacij.

18Komisija je sprejela predlog o kuponih za gorivo, čeprav je bilo to v nasprotju s smernicami, ki so bile takrat izdane državam članicam. Smernice so bile leta 2012 retroaktivno spremenjene.

19Projekti držav članic št. 2, 9, 19, 21 in 22, navedeni v Prilogi.

20Projekt držav članic št. 25, naveden v Prilogi.

21Člen 3(1)(b) Odločbe št. 574/2007/ES.

22Končna poročila o letnih programih Grčije.

23Štiri izmed petih držav članic, ki jih je Sodišče izbralo za izvedbo revizije, so upravičene do podpore iz Kohezijskega sklada.

24Na primer, v opredelitvi posebne prednostne naloge v zvezi z nakupom opreme je pisalo, da mora biti potreba po takšni opremi jasno ugotovljena na evropski ravni. Vendar je Sodišče ugotovilo, da Komisija in države članice te zahteve niso jasno razumele.

25Sklad za zunanje meje je k stroškom razvoja nacionalnih sistemov, ki so po ocenah znašali 330 milijonov EUR, prispeval 95 milijonov EUR.

26Posebno poročilo Evropskega računskega sodišča št. 3/2014 – Izkušnje, pridobljene pri razvoju schengenskega informacijskega sistema druge generacije (SIS II), za katerega je bila odgovorna Evropska komisija (http://eca.europa.eu).

27Na primer, policijske patrulje 110 ročnih naprav (50 dlančnikov (PDA), financiranih iz letnega programa za leto 2007, in 60 iz programa za leto 2008) niso mogle uporabljati za povezovanje s sistemom SIS II, ker načrtovana varnostna rešitev ni bila izvedljiva in ker sistem SIS II ni bil pripravljen za uporabo. Malteški organi so si leta 2014 prizadevali za rešitev tega problema.

28Praksa, v skladu s katero prosilci po zavrnitvi prve vloge za pridobitev vizuma ene od držav članic vlagajo nove vloge za vizume drugih držav članic.

29Projekt št. 3 (Prevoz migrantov znotraj države (SHIFTS)).

30Projekt št. 2 (Povečanje števila prevoznih sredstev za patruljiranje na območju mejnih prehodov in v bližini centrov za identifikacijo in izgon (RECARS)) v sklopu nujnih ukrepov, glej Prilogo.

31Centri za identifikacijo in izgon ter centri za azil in begunce se nahajajo na celotnem ozemlju Italije, tako na obalnih območjih kot tudi v notranjosti države.

32Glej člena 3 in 4 Odločbe št. 574/2007/ES in dopis Komisije odboru SOLID z dne 18. oktobra 2010.

33Model analize tveganja, ki so ga razvile agencija Frontex in države članice. Ta model uporablja agencija Frontex, njegova uporaba pa je priporočena tudi v državah članicah.

34Na primer z Evropskim skladom za regionalni razvoj (ESRR).

35Na primer s podporo ZDA za projekte na področju upravljanja meja.

36Projekti držav članic št. 7, 8, 9, 11 in 12, navedeni v Prilogi.

37Poročilo, naslovljeno na vlado Grčije, o obisku, ki ga je med 23. in 29. septembrom 2008 v Grčiji opravil Evropski odbor za preprečevanje mučenja in nehumanega ali ponižujočega ravnanja ali kaznovanja (odbor CPT) (CPT/INF(2009)20).

Zaključki in priporočila

75

Revizija je pokazala, da je Sklad za zunanje meje prispeval k upravljanju zunanjih meja in okrepil finančno solidarnost. Kljub temu je bila njegova nadaljnja dodana vrednost EU omejena, skupnega rezultata zaradi slabosti v spremljanju, ki so ga izvajali odgovorni organi, ni bilo mogoče izmeriti, ugotovljene pa so bile tudi resne pomanjkljivosti pri naknadnih ocenah Komisije in držav članic. Zelo pomembno je tudi, da so bile v okviru revizije ugotovljene resne slabosti pri upravljanju Sklada za zunanje meje v ključnih državah članicah, in sicer v Grčiji, Španiji, Italiji, v prvih letih financiranja pa tudi na Malti. Zaradi teh slabosti obstaja tveganje, da do ustrezne krepitve upravljanja meja ne prihaja na tistih območjih, kjer je to najbolj potrebno.

Sklad za zunanje meje je prispeval k upravljanju zunanjih meja, vendar skupnega rezultata zaradi odsotnosti ciljev SMART in resnih pomanjkljivosti pri ocenjevanju ni bilo mogoče izmeriti

76

Sodišče je ugotovilo, da ne more oceniti, v kolikšni meri je Sklad za zunanje meje podpiral svoje prednostne naloge. Programi držav članic niso vsebovali ciljev SMART in merljivih kazalnikov, kar je skupaj z odsotnostjo skupnih kazalnikov onemogočilo ustrezno oceno Komisije. Kljub temu, da je bila kakovost ciljev in kazalnikov nizka, je Komisija zaradi potrebe po izvajanju Sklada programe držav članic vseeno odobrila (glej odstavka 53 in 54).

77

Odgovorni organi niso spremljali doseganja rezultatov ali pa je bilo takšno spremljanje nezadostno. Pri spremljanju in v končnih poročilih ni bilo ustreznih in/ali zanesljivih informacij o uspešnosti. Nobena izmed držav članic v vzorcu Sodišča ni imela informacijskega sistema, s katerim bi podatke, povezane s spremljanjem, zbirala od začetka. Le Italija je takšen sistem razvijala za prihodnjo rabo (glej odstavek 72). Prispevki držav članic k naknadni oceni in poročilo Komisije so imeli zamude in vsebovali resne pomanjkljivosti (glej odstavek 73).

78

Komisija je predlagala uporabo obveznih skupnih kazalnikov v obdobju financiranja 2014–2020, države članice pa bodo morale oblikovati svoje kazalnike za posamezne programe.

Priporočilo 1

Komisija naj:

—zagotovi, da so vsi kazalniki, ki naj bi se uporabljali, ustrezni, merljivi in da so, kjer je to mogoče, zanje podane ciljne vrednosti;

—zagotovi, da se podatki o kazalnikih zbirajo od začetka in da se razvijejo ustrezni informacijski sistemi, kjer ti še niso vzpostavljeni;

—poda jasne smernice državam članicam, da se zagotovi enotno razumevanje obveznih kazalnikov, kar bo omogočilo združevanje podatkov za potrebe spremljanja in ocenjevanja;

—pravočasno predloži svoje poročilo o oceni in deležnikom zagotovi analizo osnovnih podatkov.

Priporočilo 2

Države članice naj:

—imajo v javni upravi na voljo ustrezno strokovno znanje za zasnovo in uporabo ciljev SMART in merljivih kazalnikov;

—določijo ciljne vrednosti za kazalnike izložkov, izidov in, kjer je to mogoče, učinka

—zbirajo dejanske vrednosti kazalnikov od začetka programa z uporabo ustreznih informacijskih sistemov in zagotovijo, da so informacije zanesljive;

—uporabijo svoje izkušnje s podobnimi informacijskimi sistemi, ki so jih pridobile na področju strukturnih skladov.

Sklad za zunanje meje je okrepil finančno solidarnost, vendar je nadaljnja dodana vrednost EU omejena

79

Sodišče je ugotovilo, da je Sklad za zunanje meje prispeval k porazdelitvi finančnega bremena držav članic, ki nastaja zaradi integriranega upravljanja zunanjih meja, vendar je bila njegova nadaljnja dodana vrednost EU omejena:

(a)na področju konzularnega sodelovanja;

(b)pri podpori operacijam agencije Frontex;

(c)na področju nujnih in posebnih ukrepov;

(d)zaradi financiranja ukrepov, ki so bili ali bi sicer bili financirani na nacionalni ravni.

Zaradi slabosti pri zasnovi sistema spodbud celotni potencial Sklada ni bil izkoriščen.

80

Komisija je za obdobje 2014–2020 predlagala spodbujanje konzularnega sodelovanja in prispevanje Sklada k operacijam agencije Frontex. Čeprav je pri upravljanju Sklada za zunanje meje načrtovano večje vključevanje agencije Frontex, pa celovita izmenjava informacij med to agencijo in Komisijo ne pri deljenem ne pri neposrednem upravljanju programov ni predvidena. Prav tako še vedno ni nobene splošne obveznosti evidentiranja sredstev, ki jih financira Sklad za zunanje meje/Sklad za notranjo varnost ter bi bila koristna agenciji Frontex, v nabor tehnične opreme agencije.

Priporočilo 3

V podporo konzularnemu sodelovanju naj:

—se države članice in Komisija bolj osredotočijo na vzpostavljanje skupnih zajemnih centrov in drugih oblik konzularnega sodelovanja, ne pa na prenavljanje, posodabljanje ali opremljanje konzulatov.

Priporočilo 4

V podporo delu agencije Frontex naj:

—zakonodajalec razmisli o uvedbi obveznega evidentiranja sredstev, ki jih sofinancira Sklad za notranjo varnost, v nabor tehnične opreme agencije Frontex;

—Komisija agenciji Frontex zagotavlja ustrezne, celovite in pravočasne informacije o izvajanju Sklada za zunanje meje/Sklada za notranjo varnost v državah članicah, kot so programi, letna poročila o izvajanju in ocene, pa tudi informacije o programih in projektih, ki se upravljajo neposredno. Pri informacijah bi bilo treba upoštevati možnost operativne podpore, uvedene v novem okviru za obdobje 2014–2020, vzpostaviti pa je treba tudi zanesljiv sistem za preprečevanje dvojnega financiranja.

Strateške slabosti pri načrtovanju programov Sklada za zunanje meje

81

Sodišče je pri reviziji ugotovilo, da štiri od petih držav članic programov Sklada za zunanje meje ne načrtujejo v sklopu svojih celovitih nacionalnih strategij za upravljanje meja in vizumov. V vseh državah članicah, vključenih v vzorec Sodišča, je skupna celovita analiza tveganja šele v fazi razvoja ali pa se sploh ne uporablja.

Priporočilo 5

Nacionalni programi Sklada za zunanje meje naj temeljijo na celoviti strategiji za upravljanje meja, pri čemer bi države članice oblikovale svojo strategijo na podlagi analize tveganja, pridobljene z modelom skupne celovite analize tveganja.

Priporočilo 6

Zakonodajalec naj razmisli o tem, da bi skladnost s priporočili o strategiji in analizi tveganja iz schengenskega kataloga postala predhodni pogoj za prejemanje prihodnje podpore iz Sklada za notranjo varnost.

Slabosti pri izvajanju Sklada za zunanje meje

82

Sodišče je v treh državah članicah, ki so največje prejemnice (Grčija, Španija in Italija), ugotovilo ponavljajoče se pomanjkljivosti pri načrtovanju, izvajanju, spremljanju in ocenjevanju programov Sklada za zunanje meje, ki vplivajo na uspešnost Sklada.

83

Sodišče je v državah članicah v svojem vzorcu (z izjemo Poljske) ugotovilo uporabo neustreznih postopkov javnega naročanja, ki ogrožajo dobro finančno poslovodenje Sklada.

Priporočilo 7

Okrepi naj se upravna zmogljivost, na primer z usmerjenim usposabljanjem, ki bi ga zagotavljala Komisija, ali z izmenjavo najboljših praks med državami članicami.

Priporočilo 8

Države članice naj okrepijo upravno zmogljivost na področju javnega naročanja in izvajajo javna naročila na področju Sklada za zunanje meje/Sklada za notranjo varnost na podlagi najpreglednejših postopkov, ki so na voljo.

To poročilo je sprejel senat IV, ki ga vodi Milan Martin CVIKL, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 24. junija 2014.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloga

Priloga

Revidirani projekti

Končni upravičenec
Naziv projekta
Letni program
Skupni končni odhodki Sklada v EUR¹

Malta

1
Malteška policija – Oddelek policije za priseljevanje
Krepitev zmogljivosti policije za priseljevanje na področju varovanja meja in mejnih patrulj
Ta projekt je bil namenjen krepitvi operativnih zmogljivosti in možnosti nadzora policijskega oddelka za priseljevanje pri boju proti nezakonitemu priseljevanju z zagotovitvijo potrebne opreme.
2007
491 567

2
Podjetje VISET Malta plc
Uskladitev potniških terminalov v pristanišču z zahtevami schengenskega pravnega reda (VISET)
Projekt je bil namenjen uskladitvi objektov za sprejem in odpremo potnikov v pristanišču Valletta z zahtevami schengenskega pravnega reda in najboljšimi praksami.
2007
540 234

3
Ministrstvo za zunanje zadeve
Vzpostavitev novega konzularnega oddelka, ki se sooča z velikimi tveganji in v katerem je obdelanih veliko število vizumov, ter njegova priprava na zajem biometričnih podatkov
Ta projekt je bil namenjen popolni prenovi nedavno pridobljenih prostorov, v katerih se nahaja nov konzularni oddelek v Moskvi. Projekt prenove naj bi vključeval potrebno varnostno zaščito in predstavništvu omogočil pripravo na morebiten zajem biometričnih podatkov.
2007
285 335

4
Malteške oborožene sile
Nakup obalnih patruljnih plovil za malteške oborožene sile
Projekt je malteškim oboroženim silam zagotovil nadomestni obalni patruljni čoln, kar jim omogoča večjo prisotnost na morju in možnost hitrejšega posredovanja.
2008
7 200 000

5
Malteška policija
Migracija s sistema SIS1 na sistem SIS II ter s sistema SIRENE1 na sistem SIRENE2
Skupni cilj tega projekta je bil zaključiti zadnjo fazo povezovanja schengenskega informacijskega sistema druge generacije (SIS II) z nacionalnimi policijskimi sistemi.
2008
2 037 810

6
Malteške oborožene sile
Povečanje zmogljivosti malteških oboroženih sil za nadzor meja – nakup zrakoplova z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju
Ta projekt je bil namenjen povečanju zmogljivosti za nadzor meje z nakupom zrakoplova z nepremičnimi krili za patruljiranje na morju.
2009
7 269 636

Španija

7
Ministrstvo za notranje zadeve: Generalni direktorat za infrastrukturo in materiale na področju varnosti
Tehnična podpora schengenskemu informacijskemu sistemu
Specializirana tehnična podpora schengenskemu informacijskemu sistemu za popravljanje, izpopolnjevanje in nadaljnji razvoj omenjenega sistema.
2010
129 129

8
Ministrstvo za notranje zadeve: državna policija, del Generalnega direktorata za policijo in Guardio Civil
Nakup operativne opreme za nadzor zunanje meje
Ta ukrep je bil namenjen zagotovitvi najsodobnejše opreme na mejnih prehodih (kot so oprema za pregledovanje potnih listin ali UV-svetilke) za povečanje kakovosti in učinkovitosti nadzora na mejah.
2007
274 885

9
Ministrstvo za notranje zadeve: Generalni direktorat za infrastrukturo in materiale na področju varnosti (DGIMS)
Nakup dveh srednje velikih (20-metrskih) plovil za patruljiranje na morju
Nakup je bil namenjen povečanju zmogljivosti pomorske enote Guardie Civil za nadzor in posredovanje na morju, kar bi tej enoti omogočilo uspešno opravljanje njenih misij, zlasti na področju boja proti nezakonitemu priseljevanju, obenem pa zagotovilo hitro ukrepanje znotraj teritorialnih meja. Ta patruljna plovila naj bi se po načrtih uporabljala na sredozemskem obalnem območju.
2008
2 143 680

10
Ministrstvo za notranje zadeve: Generalni direktorat za infrastrukturo in materiale na področju varnosti (DGIMS)
Gradbena dela in obnova mejnih hišic na mejnem prehodu El Tarajal v mestu Ceuta
Gradbena dela in obnova za podporo dejavnostim pripadnikov državne policije na področju vstopnih in izstopnih kontrol oseb na državnem ozemlju.
2010
36 426

11
Ministrstvo za notranje zadeve: Generalni direktorat za infrastrukturo in materiale na področju varnosti (DGIMS)
Obnovitvena, posodobitvena in prenovitvena dela na obmejnem območju med Španijo in Marokom (v mestih Ceuta in Melilla)
Ta projekt je podprl financiranje opreme za video nadzor (CCTV), drenažnih objektov na meji, vrtljivih vrat v mestu Ceuta, pa tudi nadzornega stolpa v mestu Melilla.
2010
164 386

12
Ministrstvo za notranje zadeve: Generalni direktorat za policijo in Guardio Civil, področje delovanja Guardie Civil
Posodobitev dveh zrakoplovov za patruljiranje na morju in boj proti nedovoljenemu priseljevanju, dodeljenih letalski enoti Guardie Civil (zrakoplova sta bila kupljena v okviru letnega programa Sklada za zunanje meje za leto 2007)
Nakup obeh zrakoplovov je bil sofinanciran v okviru letnega programa Sklada za zunanje meje iz leta 2007, skupna vrednost pogodbe za nakup pa je znašala 50 milijonov EUR. Ta nakup je bil vključen tudi v revizijo projekta nadaljnje posodobitve, ki jo je opravilo Sodišče.
V skladu z letnim programom za leto 2010 je bilo treba zrakoplove zaradi velikega števila ur letenja, potrebnih za izvajanje nadzora, posodobiti, da se bodo lahko še naprej uporabljali za izvajanje dejavnosti nadzora, kar zajema ukrepe, kot so strukturna posodobitvena dela in nakup osnovnih rezervnih delov.
2010
6 398 873

13
Direktorat skupnih služb Ministrstva za zunanje zadeve
Prenova in posodobitev konzulatov
Ta projekt se nanaša na posodobitev, razširitev, preoblikovanje in selitev konzulatov, s čimer bi zagotovili, da bodo ti ustrezno opremljeni, da bo osebje v njih varno in da bo postopek obravnave vlog za pridobitev vizuma učinkovit.
2010
835 695

Poljska

14
Ministrstvo za zunanje zadeve
Zagotavljanje opreme in programske opreme za zbiranje biometričnih podatkov konzularnim predstavništvom
Ta projekt je bil namenjen zagotavljanju opreme in programske opreme za zbiranje biometričnih podatkov (npr. čitalniki prstnih odtisov) konzularnim predstavništvom. Projekt je bil financiran v okviru dveh letnih programov.
2007 in 2008
389 604

15
Poljska mejna policija
Izboljšanje usposobljenosti osebja, ki izvaja operacije varovanja meje z zrakoplovi
Zagotavljanje specializiranih programov usposabljanj za pilote in mehanike zrakoplovov, ki delujejo znotraj mejne policije, za letenje s posebnimi vrstami zrakoplovov (helikopterji Sokol in Kania, letalo Skytruck), vključno z usposabljanjem za uporabo očal za nočno opazovanje in usposabljanjem inštruktorjev. Projekt je bil financiran v okviru treh letnih programov.
2007–2010
803 034

16
Poljska mejna policija
Zagotavljanje posebnih prevoznih sredstev za mejne policiste
Projekt je vključeval nakup vozil za enote mejne policije, financiran pa je bil v okviru dveh letnih programov.
2008 in 2009
3 571 588

17
Podkarpatsko vojvodstvo
Prenova objekta za podrobno kontrolo pri vstopu v državo na cestnem mejnem prehodu Medyka-Szegine
Razširitev objekta za kontrolo vozil na mejnem prehodu Medyka-Szegine z Ukrajino, povečanje števila parkirnih prostorov za inšpekcijske preglede vozil z enega na štiri in pridobitev nove opreme za inšpekcijske preglede.
2009
645 113

18
Poljska mejna policija
Razširitev in vzdrževanje teleinformacijske platforme mejne policije zaradi izvajanja sistemov SIS II in VIS
Projekt so sestavljali naslednji štirje podprojekti:

(1)razvoj in vzdrževanje sistema za podvajanje in razmnoževanje podatkov – 1. faza;

(2)posodobitev in vzdrževanje sistema za snemanje pogovorov;

(3)posodobitev in vzdrževanje strojne in programske platforme podpornega sistema;

(4)nakup računalniških delovnih postaj za potrebe osrednje podatkovne zbirke mejne policije.

2010
1 078 749

Italija

19
Ministrstvo za notranje zadeve (državna policija – Polizia di Stato)
Krepitev infrastrukture omrežja za prenos in razširitev postopkov SIA in VISA v korist uradov za priseljevanje in uradov mejne policije, ki delujejo v regijah osrednje in severne Italije
Ukrep je bil namenjen načrtovanju, dobavi in izvedbi telekomunikacijskega sistema za razširitev optičnega omrežja za dodatnih 2 600 km, potrebnih za povezavo uradov mejne policije, policijske uprave in posameznih policijskih postaj, ter za izboljšanje in razširitev informacijskega sistema za boj proti priseljevanju (SIA) v osrednji in severni Italiji.
2007
11 023 303

20
Enote pristaniškega poveljstva (obalna straža)
Nakup 4 pomorskih patruljnih plovil
Ta ukrep je nadaljevanje projekta iz letnega programa za leto 2007. Oba projekta se nanašata na nakup štirih plovil razreda 300 s samodejnim uravnavanjem, ki so nepotopljiva in se lahko uporabljajo v vseh vremenskih razmerah.
Ta štiri patruljna plovila se uporabljajo v teritorialnih vodah Sicilije in Sardinije.
2008
3 866 000

21
Ministrstvo za notranje zadeve (državna policija – Polizia di Stato)
Nakup kuponov za gorivo, potrebnih za podporo dodatnim dejavnostim preprečevanja in kontrole, tesno povezanim s trenutnimi izrednimi razmerami na področju priseljevanja v južni Italiji
Nakup kuponov za dizelsko gorivo in bencin za avtomobile mejne policije. Gorivo omogoča izvajanje dodatnih patrulj, potrebnih zaradi migracijskega toka iz severne Afrike (arabska pomlad/sprememba režima v državah, kot sta Libija in Tunizija).
2009
572 312

22
Finančna policija (Guardia di Finanza)
Nakup operativnih vozil
Projekt je bil namenjen opremljanju finančne policije z motornimi vozili za opravljanje nalog, povezanih z odkrivanjem in ugotavljanjem istovetnosti priseljencev na morskih mejah v okviru boja proti nezakonitemu priseljevanju. Kupljenih je bilo 355 vozil.
2010
3 612 768

23
Ministrstvo za notranje zadeve (državna policija – Polizia di Stato)
Nakup zrakoplova z nepremičnimi krili za mejno policijo
Nakup drugega zrakoplova (prvi je bil pridobljen s sredstvi letnega programa za leto 2009) za mejno policijo za zagotavljanje usklajevanja operativnih dejavnosti, zlasti v zvezi z obvladovanjem kriznih razmer, do katerih lahko brez predhodnega opozorila pride na nekaterih območjih državnega ozemlja.
2010
3 377 748

Grčija

24
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov/Policija Helenske republike
Vključitev enotnega standarda usposabljanja v izobraževanje osebja državne policije
Projekt je bil namenjen vključitvi enotnega standarda usposabljanja agencije Frontex v sistem usposabljanja grške policije, in sicer z izvedbo usposabljanja za 448 udeležencev na treh ravneh. Enotni standard zagotavlja osnovno in redno usposabljanje policistov in pripadnikov mejne policije, ki opravljajo naloge upravljanja migracijskih tokov.
2007
600 079

25
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov
Stroški najema začasnega centra za pridržanje na otoku Lesbos
Projekt je bil namenjen kritju stroškov najema začasnega centra za pridržanje Pagani v bližini mesta Mitilini na otoku Lesbos.
2008
200 554

26
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov/Policija Helenske republike
Nakup patruljnih potniških vozil
Projekt je bil namenjen nakupu 75 vozil (patruljnih vozil za uniformirano policijo in neoznačenih avtomobilov) za patruljiranje na cestah v bližini meje z namenom nadzorovanja zunanje meje in njene zaščite pred nezakonitim vstopom priseljencev.
2009
1 115 807

27
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov/Policija Helenske republike
Nakup policijskih patruljnih vozil na štirikolesni pogon (vrste džip 4x4)
V okviru tega projekta je bilo kupljenih skupno 69 policijskih patruljnih vozil. Ta vozila se bodo uporabljala za patruljiranje na nedostopnih in gorskih obmejnih območjih, da bi se nezakonitim priseljencem preprečil vstop na grško ozemlje.
2009
1 275 989

28
Ministrstvo za zunanje zadeve
Podpora namestitvi vizumskega informacijskega sistema
Ta ukrep je bil namenjen sofinanciranju stroškov namestitve informacijskih sistemov N-VIS in NET-VIS, ki so vsebovali stroške zasnove, izvedbe in uvedbe sistema ter stroške usposabljanja osebja. Projekt je del večletnega ukrepa, namenjenega namestitvi vizumskega informacijskega sistema Evropske unije (VIS) v grških konzulatih.
2009
2 984 335

29
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov
Izgradnja in nadgradnja obmejne infrastrukture na zunanjih kopenskih mejah z Albanijo in Turčijo, ki jo uporabljajo policijske enote, zadolžene na nadzor meja
Ta ukrep je bil namenjen izboljšanju obmejne infrastrukture na grško-albanski in grško-turški meji z izgradnjo dveh novih policijskih postaj v krajih Delvinaki in Feres.
2010
2 117 706

30
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov/Policija Helenske republike
Nakup patruljnih psov in policijskih vozil za njihov prevoz
Ta projekt je bil namenjen nakupu približno 40 patruljnih psov in vozil za njihov prevoz, ki bi jih policija uporabljala za odkrivanje migrantov z neurejenim statusom, ki skušajo prečkati zunanjo kopensko mejo. Predviden je bil nakup vozil „karavan“ na štirikolesni pogon, ki bi se uporabljala na težje dostopnih obmejnih območjih.
2010
880 268

31
Ministrstvo za javni red in zaščito državljanov/Policija Helenske republike
Podpora za kritje operativnih stroškov, povezanih z izvajanjem integriranega sistema upravljanja meja na grško-turški meji in s centri za začetni sprejem in za pridržanje nezakonitih priseljencev v regiji Evros
Operativni in tekoči stroški policijskih enot Helenske republike vključujejo stroške vzdrževanja patruljnih vozil/plovil in ostale opreme ter stroške goriva in rezervnih delov za vozila/plovila, vključena v dejavnosti nadzora meje. Prav tako zajemajo stroške fotografskega filma, tiskanja fotografij, fluorescenčnih svetilk, pnevmatik in kotla.
2010
706 011

1Zneski, prikazani za Grčijo, so zneski, ki jih je preveril in o njih poročal odgovorni organ. Komisija jih še ni potrdila.

Priloga

Nujni ukrepi, ukrepi Skupnosti in posebni ukrepi

Končni upravičenec
Naziv projekta
Letni delovni program
Končni odhodki Sklada v EUR

Nujni ukrepi

1
Policija Velikega vojvodstva Luksemburg, Luksemburg
Posodobitev sistema LU NS.SIS II od razvoja do celovite namestitve in uporabe na ravni ICD 3.0
Nakup strojne opreme in osnovnih licenc programske opreme za nadgradnjo razvojne zasnove varnostnega spletnega mesta in zagotavljanje njegovega celovitega uvajanja in izvajanja. Takšna posodobitev je potrebna za doseganje mejnikov na poti k polnemu obratovanju sistema SIS II.
2011
575 857

2
Ministrstvo za notranje zadeve, centralni direktorat za priseljevanje in mejno policijo, oddelek javne varnosti, Italija
Povečanje števila prevoznih sredstev za patruljiranje na območju mejnih prehodov in v bližini centrov za identifikacijo in izgon (RECARS)
Projekt je bil namenjen nakupu 40 policijskih vozil, s katerimi bi povečali število prevoznih sredstev v okviru enot mejne policije, odgovornih za nadzor morske meje, in uradov za priseljevanje. Namen ukrepa je bil povečanje nadzornih zmogljivosti policije na jugu Italije in na ostalih območjih celotnega italijanskega ozemlja, zlasti tistih v bližini centrov za identifikacijo in izgon na jugu države.
2010
1 367 856

3
Ministrstvo za notranje zadeve, centralni direktorat za priseljevanje in mejno policijo, oddelek javne varnosti, Italija
Prevoz migrantov znotraj države (Shifts)
Ta ukrep je zajemal organizacijo selitve migrantov z otoka Lampedusa po zraku, kopnem in morju, njihove identifikacije in nudenja pomoči migrantom na različnih ustrezno opremljenih krajih.
2010
1 665 247

Ukrepi Skupnosti

4
Belgijska zvezna državna služba za zunanje zadeve, oddelek za zunanjo trgovino in razvojno sodelovanje, Belgija
Zajemni center za pridobitev vizuma za schengensko območje v Kinšasi
Projekt je bil namenjen vzpostavitvi prvega pravega skupnega zajemnega centra za pridobitev vizuma za schengensko območje. Čeprav je za obravnavo vlog v zalednih službah pristojna vsaka posamezna sodelujoča država članica, pa so postopki za oddajo vlog centralizirani, kar več državam članicam omogoča združevanje in delitev virov v demokratični republiki Kongo. Partnerica Belgije v tem projektu je bila Portugalska (Ministério dos Negócios Estrangeiros).
2007
395 349

5
Belgijska zvezna državna služba za zunanje zadeve, oddelek za zunanjo trgovino in razvojno sodelovanje, Belgija
Maison Schengen (Schengenska hiša) v Kinšasi
Gre za nadaljevanje projekta „Zajemni center za pridobitev vizuma za schengensko območje v Kinšasi“ iz leta 2007, saj je pri izvajanju tega projekta prišlo do zamud in ga znotraj letnega programa za leto 2007 ni bilo mogoče v celoti izvesti. Ob koncu leta 2013 je center zastopal 17 držav schengenskega območja.
2009
450 356

Posebni ukrepi

6
Ministrstvo za notranje zadeve, oddelek javne varnosti, centralni direktorat za priseljevanje in mejno policijo, Italija
Šestmesečni najem vozil, ki se uporabljajo na italijanskih južnih morskih mejah (CAR2)
Projekt je predvidel najem 137 dobro opremljenih vozil, ki naj bi prispevala k okrepitvi voznega parka enot mejne policije na morski meji zaradi izboljšanja nadzornih zmogljivosti policije na jugu Italije. Povečanje števila vozil, ki so na voljo za patruljiranje na obalnem območju, bi omogočilo prestrezanje migrantov, ki skušajo nezakonito prečkati mejo.
2009
950 688

7
Ministrstvo za notranje zadeve, oddelek javne varnosti, centralni direktorat za priseljevanje in mejno policijo, Italija
Mejne patrulje (Bor-trol)
Projekt je predvideval nakup 80 policijskih vozil, ki bi prispevala k okrepitvi voznega parka enot mejne policije na morski meji zaradi izboljšanja nadzornih zmogljivosti policije na jugu Italije, zlasti na jugozahodni obali, ki se spopada s posebnimi razmerami. Na koncu je bilo kupljenih 43 vozil.
2010
560 259

Odgovori Komisije

Povzetek

I

V skladu z uvodno izjavo 4 Odločbe o ustanovitvi Sklada za zunanje meje je bil Sklad za zunanje meje ustvarjen kot „mehanizem finančne solidarnosti Skupnosti, da bi podprli države članice, ki v korist Skupnosti v tem pogledu nosijo trajno in težko finančno breme“.

Glede na to jasno obrazložitev razloga za ustanovitev Sklada bi se morala dodana vrednost EU Sklada presojati predvsem po tem, ali lahko Sklad poveča zmogljivosti držav članic, zlasti tistih, ki se spopadajo z večjim bremenom kot druge, za izpolnjevanje svojih vlog in obveznosti glede zagotavljanja enotne, učinkovite in uspešne kontrole na zunanjih mejah držav članic Evropske unije ter uporabe schengenskega pravnega reda.

Ob upoštevanju, da je schengensko območje samo po sebi dodana vrednost EU, je bil Sklad za zunanje meje vključen v osnovno načelo upravljanja schengenskega območja, pri čemer so za varovanje zunanjih meja EU odgovorne posamezne države članice. Pri tem se okrepitev zmogljivosti zadevnih držav članic, ki bi se dosegla z naložbami Sklada za zunanje meje v njihova prizadevanja za kontrole meja, zdi najboljši način za zagotovitev učinkovitega upravljanja zunanjih meja EU, zlasti za obravnavanje posebnih migracijskih pritiskov.

Zakonodajalec se je med postopkom odločanja o ustanovitvi Sklada namerno odločil, da ne vključi načela dodatnosti iz člena 8 Odločbe o ustanovitvi Sklada za zunanje meje, v katerem so namesto prvotno predlaganega besedila Komisije opredeljena načela pomoči. V nasprotju s strukturnimi skladi načelo dodatnosti torej ni bilo vključeno v zasnovo Sklada za zunanje meje, ki naj bi ga urejala načela dopolnjevanja, skladnosti in spoštovanja pravnega reda.

III

Ključna finančna podpora državam članicam za izvedbo najbolj prednostnih projektov, kot so SIS II, VIS in Eurosur, je poleg okrepitve finančne solidarnosti dokazala, da ima Sklad resnično evropsko dodano vrednost.

Kljub temu si je bilo zaradi začetnih težav pri določanju kazalnikov v nacionalnih programih in pomanjkljivosti pri vmesni presoji težko ustvariti natančno predstavo o dosežkih Sklada.

IV

Nikakršne obveznosti ni bilo, da se programi Sklada za zunanje meje vključijo v nacionalno strategijo za mejno kontrolo in izdajanje vizumov.

Do sredstev Sklada za zunanje meje so upravičeni skoraj izključno nacionalni organi z izključno pristojnostjo na tem področju, zato je bila pri Skladu za zunanje meje izbira upravičencev na splošno preprosta.

Vendar morajo nekatere države članice izboljšati postopke javnega naročanja, da bodo v celoti upoštevale načelo dobrega finančnega poslovodenja.

V

Pri Španiji in Grčiji se lahko nekateri vidiki upravljanja Sklada štejejo za resne pomanjkljivosti, pri Grčiji zlasti nizka stopnja izvajanja; vendar to velja le za prva leta izvajanja Sklada, vzrok za to pa so bili predvsem pozno sprejetje pravne podlage za zmogljivost Sklada in dolgotrajni postopki javnega naročanja.

Pri Malti in Italiji so lahko težave, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, posledica predvsem novosti Sklada in neizkušenosti odgovornih organov.

VI (a)

Komisija meni, da je bilo priporočilo glede kazalnikov za obdobje 2014–2020 izvedeno z obveznimi kazalniki v pravni podlagi Sklada za notranjo varnost.

Kar zadeva drugo vprašanje, Komisija priporočilo sprejema in je prepričana, da bo obravnavano v končnem poročilu o oceni.

VI (b)

Komisija sprejema prvi del priporočila (informacije agencije Frontex o izvajanju Sklada za zunanje meje) in meni, da je bilo za obdobje 2014–2020 izvedeno v pravni podlagi uredbe o ustanovitvi Sklada za notranjo varnost.

Ob tem se lahko Komisija le delno strinja, da bi se morala sofinancirana sredstva sistematično evidentirati v nabor opreme agencije Frontex. Evidentiranje opreme agencije Frontex in dajanje opreme na voljo urejajo predpisi agencije Frontex, in ne pravna podlaga Sklada. Komisija bo poleg prenavljanja, posodabljanja in/ali opremljanja konzulatov spodbujala skupne zajemne centre in druga sredstva za konzularno sodelovanje.

Vsa oprema, ki bo kupljena v okviru posebnih ukrepov Sklada za notranjo varnost, povezanih z mejami in vizumi, in bo ustrezala potrebam agencije Frontex, bo morala biti evidentirana v naboru opreme agencije Frontex.

VI (c)

Komisija se ne strinja, da bi morala biti podpora Sklada za notranjo varnost pogojena z razlago nacionalne strategije. Pogojevanje v zvezi s schengenskim pravnim redom je bilo vključeno v pravno podlago Sklada za notranjo varnost zaradi operativne podpore.

VI (d)

Komisija se strinja, da bi bilo treba v nekaterih državah članicah okrepiti postopke javnega naročanja, in temu vprašanju že namenja posebno pozornost.

Uvod

11

Komisija se strinja, da se lahko v večjih državah članicah večina odhodkov financira na nacionalni ravni, kar pa ne velja tudi za manjše države članice, ki prejemajo razmeroma velik delež sredstev Sklada za zunanje meje, kar ima lahko ogromen učinek vzvoda na zmogljivost vlaganja držav članic na tem področju.

Sklad je ključno orodje, ki konkretno izraža finančno solidarnost med državami članicami pri upravljanju zunanjih meja schengenskega območja.

Ugotovitve

26

Komisija priznava, da čeprav so delne informacije, pridobljene iz različnih virov (končna poročila, naknadno ocenjevanje), na voljo in se smejo uporabiti za merjenje nekaterih rezultatov Sklada, skupnega rezultata Sklada do zdaj še ni bilo mogoče izmeriti. To bo izvedeno v okviru končnega naknadnega vrednotenja. V nekaterih državah članicah so bile v prvih letnih programih ugotovljene pomanjkljivosti na področju nadzora in ocenjevanja, zlasti pomanjkanje kazalnikov SMART. To se je pripisalo novosti Sklada in neizkušenosti zadevnih odgovornih organov. Stanje se je od leta 2012 izboljšalo.

27

Od petih projektov, ki jih je določilo Računsko sodišče, trije (projekti 9, 21 in 22) v celoti podpirajo prednostne naloge Sklada za zunanje meje in podpirajo le upravičene odhodke. Zlasti nakup patruljnih čolnov (projekt 9) španskih organov za kontrolo zunanjih morskih meja je bil popolnoma upravičen do pomoči iz Sklada, saj so se čolni uporabili na območju zunanjih morskih meja. Čeprav se niso uporabili na najbolj nevarnih območjih zunanjih morskih meja, je bil nakup vseeno upravičen in je del upravljanja sredstev nadzora španskih organov v okviru flote.

Komisija se zaveda težav v zvezi s projektom, navedenim v odstavku 60, zato se bodo ob koncu letnega programa neupravičeni stroški odšteli od upravičenih.

28

Velik napredek je bil ugotovljen na področju uporabe kazalnikov, ki so ga države članice dosegle v primerjavi z letnimi programi 2011. Vzrok za začetne težave so bile neizkušenost in težave držav članic pri določanju merljivih kazalnikov v fazi načrtovanja programov kljub začetnim navodilom, ki jim jih je predložila Komisija.

29

Splošna stopnja izvajanja Sklada za zunanje meje je zadovoljiva, čeprav gre za nov sklad. V Grčiji je bila za prve letne programe značilna precej nizka stopnja izvajanja zaradi omejenih upravnih zmogljivosti in dolgotrajnih postopkov javnega naročanja; te pomanjkljivosti so se ob podpori Komisije začele odpravljati, med drugim tudi z namenom, da se zviša stopnja črpanja sredstev iz skladov EU, prizadevanja na tem področju pa naj bi imela pozitivne rezultate v zvezi z izvajanjem v letu 2011.

30

Sklad za zunanje meje je bil vključen v osnovno načelo upravljanja schengenskega območja, po katerem so za varovanje zunanjih meja EU odgovorne posamezne države članice. Pri tem se okrepitev zmogljivosti zadevnih držav članic, ki bi se dosegla z naložbami Sklada za zunanje meje v njihova prizadevanja za kontrolo meja, zdi najboljši način za zagotovitev učinkovitega upravljanja zunanjih meja EU, zlasti za obravnavanje posebnih migracijskih pritiskov.

Čeprav je Sklad spodbujal in podpiral tudi ustvarjanje dodatnih zmogljivosti s sodelovanjem držav članic, je bil ta vidik obravnavan kot postranski.

31 (a)

Glej odgovore za točke 32–34. Države članice so v svojih programih v veliki meri uporabile posebne prednostne naloge, celo tiste, v katerih to ni bilo potrebno za povečanje stopenj sofinanciranja (kohezijske države).

31 (c)

Mehanizem Sklada za zunanje meje za podporo v izrednih razmerah, vzpostavljen v okviru ukrepov Skupnosti, je bil zelo učinkovit, in sicer ob upoštevanju posebnih razmer in okoliščin, v katerih je bilo izvedeno nujno posredovanje. V odziv na nekatere hujše izredne razmere in za učinkovito podporo projektov držav članic, ki se spopadajo s posebnimi pritiski, na primer Italija in Grčija, je bilo zagotovljeno ustrezno financiranje, kar je prispevalo k izboljšanju dejanskega stanja.

Ob tem se Komisija strinja z ugotovitvijo Računskega sodišča v zvezi z zasnovo posebnih ukrepov Sklada za zunanje meje.

31 (d)

V prvih letih izvajanja Sklada bi se nekateri projekti, ki so se financirali s sredstvi Sklada za zunanje meje, v vsakem primeru financirali s sredstvi nacionalnih skladov. Glede na to, da je bila to prva generacija skladov na tem področju, se temu skoraj ni bilo mogoče izogniti, da se ne bi izgubila dodeljena sredstva prvih let. Upravičenost stroškov se oceni ob koncu v skladu z načeli deljenega upravljanja (ne v fazi načrtovanja). Poleg tega Komisija izvaja revizije, s katerimi po potrebi zagotavlja finančne popravke.

32

Komisija je za Sklad za zunanje meje sprejela strateške smernice, s katerimi je ustvarila okvir, ki zagotavlja, da se Sklad načrtuje in izvaja v skladu z ustreznimi politikami EU ter da je zasnovan na petih prednostnih nalogah Sklada.

Čeprav posebne prednostne naloge niso prinesle dodatne finančne spodbude za kohezijske države, kot sta Malta in Španija, so jih države članice pri načrtovanju svojih programov veliko uporabljale: tako je bilo načrtovanih skoraj 720 milijonov EUR, kar je 45 % skupne vrednosti dodeljenih sredstev Sklada za zunanje meje v obdobju 2007–2013 za vse države članice.

33

Pri nekaterih elementih/zahtevah posebnih prednostnih nalog je mogočih več razlag; za večino posebnih prednostnih nalog (9 od 12) pa so bile zahteve jasno opredeljene in so jih države članice lahko med načrtovanjem programov učinkovito uporabljale.

Kar zadeva preusmeritev programov Sklada za zunanje meje na nekaj ključnih strateških prednostnih nalog (VIS, SIS II, Eurosur, konzularno sodelovanje, najsodobnejša oprema), je treba še analizirati ustrezna poročila, vendar je prispevek Sklada za zunanje meje na tem področju razviden že iz uspešne uvedbe projektov VIS, SIS II in Eurosur v vseh državah članicah.

34

Komisija v skladu z odgovorom na točko 32 spremlja, koliko se izvajajo posebne prednostne naloge, in sicer s preverjanjem konkretnih dejavnosti, financiranih v okviru posebnih prednostnih nalog kot del splošnih dejavnosti, ki se izvajajo v zvezi s svežnji o opustitvi dejavnosti v okviru posameznega letnega programa, ter kot del splošnega spremljanja, ki ga Komisija izvaja v zvezi z nacionalnimi programi (vključno z nadzornimi misijami).

Okvir 1

Kot je navedeno v odgovorih na točki 33 in 34, je Komisija spremljala izvajanje posebnih prednostnih nalog v sklopu spremljanja letnih programov, ki jih izvajajo države članice, v fazi analize osnutka programa, med izvajanjem in ob koncu.

Uspešna uvedba sistemov VIS in SIS II v vseh državah članicah kaže, kako pomembno vlogo ima Sklad pri uresničevanju teh dveh obsežnih informacijskih projektov. Kljub težavnim razmeram, v katerih sta bila sistema razvita in uvedena, je prožnost, ki jo je zagotavljal Sklad za zunanje meje (zlasti z revizijami), omogočila nemoteno financiranje sistemov SIS II in VIS.

36

Spodbude držav članic so ostale omejene in te so v okviru letnih programov raje financirale prenovo in posodobitev svojih vizumskih oddelkov, da bi izpolnile zahteve Vizumskega zakonika in Uredbe VIS, kar je prav tako nujno za zagotavljanje ustreznega upravljanja zunanjih meja.

Analizirani so bili vzroki, zakaj je imel Sklad omejen učinek na razvoj projektov konzularnega sodelovanja, in pridobljene so bile izkušnje za naslednje programsko obdobje. Zlasti je bil obseg konzularnega sodelovanja s skupnih zajemnih centrov razširjen na druge oblike konzularnega sodelovanja, kot je opredeljeno v Vizumskem zakoniku (kolokacija, zastopanje, zunanje izvajanje), kar je državam članicam zagotovilo več možnosti. To je zdaj vidno v pravni podlagi Sklada za notranjo varnost (meje in vizumi – posebni ukrepi) za obdobje 2014–2020.

37

Sklad za zunanje meje ni bil ustvarjen za neposredno podporo „operacijam, ki jih usklajuje agencija Frontex“, temveč za podporo prizadevanjem držav članic na področju upravljanja zunanjih meja Evropske unije, zlasti tistih, ki so najbolj izpostavljene migracijskim pritiskom. Agencija Frontex skupne operacije financira iz svojega proračuna. Kljub temu je Komisija predlagala posebno prednostno nalogo 3(1) za povečanje zmogljivosti držav članic za vključevanje in/ali prispevanje k operativnemu sodelovanju med državami članicami, ki ga usklajuje agencija Frontex. V okviru te posebne prednostne naloge je bilo v letnih programih držav članic za obdobje 2007–2013 predvidenih skoraj 30 milijonov EUR (skoraj 2 % vseh sredstev Sklada za zunanje meje, dodeljenih državam članicam).

38

Agencija Frontex za skupne operacije ne bo sistematično potrebovala vse opreme, ki jo bodo kupile države članice s pomočjo iz Sklada za zunanje meje. Poleg tega evidentiranje v nabor opreme agencije Frontex in dajanje opreme na voljo urejajo uredbe o ustanovitvi agencije Frontex, zato se lahko vprašanja v zvezi z razpoložljivostjo tehničnih sredstev rešujejo le v okviru predpisov agencije Frontex.

To pojasnjuje, zakaj zakonodajalci niso opredelili tega pogoja v Odločbi o ustanovitvi Sklada za zunanje meje. V Skladu za notranjo varnost za področje meja in vizumov za obdobje 2014–2020 je bila obveznost za evidentiranje v nabor opreme agencije Frontex uvedena, vendar le za opremo, kupljeno s sredstvi, ki so namenjena izključno nakupu opreme, potrebne za skupne operacije agencije Frontex, kar je najboljši način za vzpostavitev ravnovesja med nalaganjem obveznosti državam članicam in zagotavljanjem ustrezne opreme agenciji Frontex za njene skupne operacije.

39

V skladu s členom 53(3) Odločbe o ustanovitvi Sklada za zunanje meje Komisija pošlje Agenciji odobrena končna poročila o izvajanju letnega programa. Glede na to, da je bila večina letnih programov iz obdobja 2007–2010 končana v obdobju 2012–2013, so bile informacije agenciji Frontex posredovane z malo zamude.

Vendar to ni omejilo načrtovalne in operativne zmogljivosti agencije Frontex, saj njeno letno operativno načrtovanje temelji na informacijah držav članic iz letnih dvostranskih pogovorov, glede razpoložljivosti tehničnih sredstev pa se zanaša na informacije iz svojega nabora tehničnih sredstev.

40

Za okrepitev prizadevanj glede izmenjave informacij z agencijo Frontex je Komisija leta 2014 ustvarila elektronsko platformo CIRCABC za organizacijo in prenos potrebnih informacij ter za vzpostavitev stalnega arhiva dokumentov v zvezi s Skladom za zunanje meje, ki raznim službam/enotam v agenciji Frontex omogoča preprosto uporabo.

Ta platforma bo zagotavljala popolno dostopnost do končnih poročil Sklada za zunanje meje in drugih pomembnih informacij o financiranju iz Sklada, predvsem o izvajajočih se programih in projektih, financiranih v okviru ukrepov Skupnosti in posebnih ukrepov Sklada za zunanje meje.

Komisija je poleg tega, da je dala na voljo dokumente Sklada za zunanje meje, ponudila tudi zagotovitev bolj ciljno usmerjenih informacij, in sicer bo zagotovila dokumentacijo držav o letnih programih Sklada za zunanje meje za obdobje 2007–2013 za vsako državo članico posebej. Poleg tega bi lahko omogočila tudi dostop do nekatere tematske dokumentacije (npr. o usposabljanjih, sistemu Eurosur), če bi bilo to ustrezno.

Komisija bo agenciji Frontex predložila informacije o ukrepih, ki naj se financirajo z deljenim in centraliziranim upravljanjem. Za učinkovito izmenjavo informacij bo morala agencija Frontex Komisiji predložiti tudi informacije s svojih letnih dvostranskih in drugih pogovorih z državami članicami, za katere je Komisija že večkrat zaprosila.

41

V potek pogajanj o pravni podlagi so bili vključeni posebni ukrepi, ki niso bili del prvotnega predloga Komisije. Izkušnje kažejo, da je bilo pri pravnem okviru za izvajanje posebnih ukrepov ugotovljenih več pomanjkljivosti, za katere se je izkazalo, da ovirajo nemoteno izvajanje navedenih ukrepov: zelo zamuden postopek za opredelitev geografskih območij, ki jih zadevajo posebni ukrepi (pri katerem so težava hitro spreminjajoča se tveganja, ki jih ni mogoče takoj upoštevati), in zelo kratek rok za izvedbo.

Komisija se torej lahko strinja, da so bili posebni ukrepi že v začetku slabo zasnovani.

Nekatere države članice, ki so izpostavljene velikemu migracijskemu pritisku, so v celoti izkoristile ukrepe Skupnosti za financiranje nujnih ukrepov in možnost revizije letnih programov za obravnavanje nujnih primerov. Z vidika evropske dodane vrednosti tega ni ravno mogoče kritizirati, saj so bili financirani ukrepi izvedeni v korist celotnega schengenskega območja na odsekih zunanjih meja, na katerih je bila varnost deloma ogrožena zaradi velikih migracijskih pritiskov. Poudariti je treba, da so tudi države članice, ki jih migracijska kriza ni neposredno prizadela, podprle dodelitev dodatnih sredstev z nujnim financiranjem, da so pomagale najbolj izpostavljenim državam članicam, kot sta Italija in Grčija.

42

Čeprav pravni okvir za nujne ukrepe v okviru ukrepov Skupnosti ni bil popoln, je bilo financiranje ukrepov v sklopu tega mehanizma vedno zakonito in v skladu z izrednimi/kriznimi razmerami. Izkušnje, pridobljene v programskem obdobju 2007–2013, so se uporabile v programskem obdobju 2014–2020 Sklada za notranjo varnost.

Pomanjkanje informacij v vlogi za nepovratna sredstva ne pomeni nujno, da je bilo upravljanje ukrepa slabo. To se mora presoditi z vidika nepredvidljivih okoliščin, v katerih se ti ukrepi upravljajo in zaradi katerih se razlikujejo od običajnih ukrepov Skupnosti, zlasti glede predhodnih podrobnih informacij, ki jih je treba predložiti v zvezi s pričakovanimi rezultati financiranega ukrepa.

Okvir 4, Primer 1

Financiranje sklepnih faz razvoja sistema SIS II je bil v nekaterih državah nujni ukrep, saj bi, če katera izmed držav članic ne bi izvedla preizkusov SIS II, predvidenih za drugo polovico leta 2011, ali bi z izvedbo zamujala, to pomenilo zamudo za celoten projekt.

Zagotovitev finančne podpore državam članicam, katerih pripravljenost za izvedbo preizkusov v letu 2011 je bila odvisna od nje, je bila torej v smislu člena 7(c) pravne podlage Sklada za zunanje meje nujni ukrep.

Zato se je Komisija v letu 2011 zelo trudila ublažiti tveganje zamud držav članic pri izpolnjevanju načrta za sistem SIS II zaradi pomanjkanja finančnih virov, potrebnih za dokončanje razvoja in preizkusov nacionalnih sestavnih elementov sistema SIS II. Komisija je pozvala nacionalne organe, naj v okviru zdajšnjih nacionalnih dodelitev iz Sklada za zunanje meje sistemu SIS II dajo večjo prednost. Pripravila je tudi razpis za prijavo interesa za nujne ukrepe v okviru ukrepov Skupnosti Sklada za zunanje meje, v okviru katerega se je osmim državam članicam, ki so najbolj potrebovale dodatne vire (države z zelo majhnimi dodelitvami iz Sklada za zunanje meje in/ali katerih viri iz Sklada za zunanje meje so se porabili za druge prednostne naloge na področju zunanjih meja) zagotovilo dodatnih 7,5 milijona EUR.

Okvir 4, Primer 2

Cilj projekta je „zagotoviti prevoz po zraku, kopnem ali morju za migrante, ki so poleti leta 2011 prispeli na obalo južne Italije“. V času predložitve projekta Shifts so bile posledice kritičnega stanja v državah, kot je Libija, še nepredvidljive, zato je bilo nemogoče natančno predvideti, koliko migrantov in prosilcev za azil je mogoče v prihodnje pričakovati v Italiji. Poleg tega je bilo nemogoče predvideti, koliko dodatnih mest bi se sprostilo v objektih za sprejem na kopnem ter kam in koliko migrantov bi bilo treba prepeljati. Dosežen napredek tovrstnih nujnih ukrepov bi se lahko izmeril le naknadno, saj je v nepredvidljivih okoliščinah in težavnem operativnem okolju težko določiti kazalnike. Drugi revidirani projekt zadeva nakup vozil za namene patruljiranja. Prevoz migrantov je bil drugotni cilj. Komisija zato meni, da v nasprotju s projektom SHIFTS število prepeljanih migrantov ni bil pomemben kazalnik pri vrednotenju ukrepa.

43

Izkušnje so bile pridobljene iz težav, ki so se pojavljale pri izvajanju posebnih ukrepov, in ta mehanizem v obdobju 2014–2020 ne bo več vključen v Sklad za notranjo varnost.

Nekateri ukrepi v obdobju 2008–2010 so bili izvedeni zunaj obmejnih območij, opredeljenih v razpisih za zbiranje predlogov. V prvem primeru je za odstopanje izrecno zaprosil upravičenec in Komisija ga je odobrila, ker je bilo odstopanje neposredno povezano z ukrepi za obravnavanje stanja na zadevnih obmejnih območjih (za okvir 5 glej razlago spodaj). V drugem primeru je, kot je zapisalo Računsko sodišče (okvir 5, tretji odstavek), Komisija sprejela potrebne ukrepe za povrnitev stroškov za vozila, ki so se uporabljala zunaj obmejnih območij, ki so bila v skladu z zadevnim razpisom upravičena do njih.

Okvir 5, Posebni ukrepi iz leta 2009

Čeprav je bilo v razpisu za zbiranje predlogov za posebne ukrepe iz leta 2009 ozemeljsko področje uporabe omejeno na morsko mejo Italije, je upravičenec med izvajanjem projekta uradno zaprosil za ozemeljsko razširitev projekta na območja, na katerih ni neposrednih posledic migracijskega pritiska zaradi arabske pomladi, in sicer območja s centri za identifikacijo in izgon, kamor se prevažajo migranti. Ta projekt je obsegal obdobje marec–avgust 2011, v katerem so bili migracijski tokovi iz Tunizije po tunizijski in libijski revoluciji najmočnejši. Italijanski organi so v svoji prošnji za spremembo posebej navedli potrebo po zmanjšanju bremena na južnih območjih (italijansko mejo jo doseglo približno 40 000 migrantov), tako da se migranti prepeljejo v druge sprejemne centre na nacionalnem ozemlju in da se v bližini centrov zagotovi zadostna stopnja varnosti z več vozili. Zaradi množičnih prihodov na v razpisu izbrano območje je bilo treba migrante nujno prepeljati na mesta, kjer jih je bilo mogoče ustrezno pregledati, da so se razbremenile infrastrukture na upravičenih območjih. Ta razširitev, ki jo je odobrila Komisija, je torej ostala v okviru področja uporabe ciljev skladov in se ni oddaljila od geografske osredotočenosti iz razpisa za zbiranje predlogov za posebne ukrepe, saj je bilo stanje na teh območjih odvisno od ukrepov na drugih območjih. Zato je Komisija stroške, povezane z območji zunaj južne morske meje, po pregledu končnega zahtevka za povrnitev stroškov dosledno obravnavala kot upravičene in jih tudi odobrila.

Okvir 5, Posebni ukrepi iz leta 2010

V okviru tega projekta financiranje avtomobilov, ki so se uporabljali zunaj območij, opredeljenih v poročilu o analizi tveganj agencije Frontex, ni bilo upravičeno. Komisija je zato stroške za avtomobile, ki so se uporabljali zunaj upravičenih območij, zavrnila.

45

V zvezi z letnimi programi iz let 2007 in 2008 je treba poudariti, da zaradi poznega sprejetja pravne podlage Sklada za zunanje meje in posledično poznega sprejetja večletnih programov Sklada za zunanje meje za leti 2007 in 2008 številnim državam članicam ni preostalo drugega, kot da v prve letne programe vključijo že dogovorjene ukrepe. V primeru močno pomanjkljivega izvajanja prvih letnih programov bi bile Komisija in države članice deležne kritik, da ne izkoriščajo v zadostni meri priložnosti, ki jih ponuja Sklad, to pa bi škodovalo ugledu Sklada in ogrozilo začetek njegovega izvajanja. Poleg tega bi bila, če bi države članice odlašale z začetkom postopka javnega naročanja, potrebnega za nakup opreme, sredstva letnih programov iz let 2007 in 2008 izgubljena, kar večinoma velja za Grčijo.

46

Nacionalni organi običajno porabijo vire za projekte, ki so pomembni za to občutljivo področje in imajo torej evropsko dodano vrednost, saj so te naložbe v interesu držav članic, ki so del schengenskega območja.

Narava stroškov, kritih s sredstvi Sklada, ne omejuje nujno dodane vrednosti povezanih projektov. Ukrepi, financirani v Grčiji in Italiji, so vključevali pomoč za razporeditev dodatnih zmogljivosti za nadzor, ne pa tudi stroškov financiranja, ki bi sicer nastali v neizrednih/nekriznih razmerah.

Sklad za zunanje meje je bil v prvih letih izvajanja osredotočen na dolgoročni cilj krepitve zmogljivosti v državi članici (2007–2010). Pozneje se je bilo treba prilagoditi pritiskom, ki so jih povzročile izredne razmere zaradi političnih nemirov v državah južnega Sredozemlja, in se učinkovito odzvati nanje z okrepitvijo operativne razsežnosti Sklada. Komisija se je zato odločila podpreti nekatere projekte, namenjene okrepitvi zmogljivosti za nadzor, povezanih z izrednimi razmerami v Italiji in Grčiji.

V zvezi s tem Komisija meni, da dodano vrednost EU Sklada pomeni tudi pomoč državam članicam, ki se spopadajo s kriznimi razmerami zaradi povečanih migracijskih pritiskov.

47

Dejstvo, da nacionalni sistemi upravljanja in nadzora ne zaznajo neupravičenih stroškov, ne pomeni nujno, da se financirajo iz nacionalnega sklada. Če Komisija v nacionalnih sistemih upravljanja in nadzora ugotovi pomanjkljivosti, se lahko uporabijo finančni popravki.

Okvir 6, Neizvedene ocene potreb in neupravičeni stroški

Nakup 355 vozil je bil popolnoma upravičen zaradi velikega toka migrantov, ki so poskušali vstopiti na italijansko ozemlje po arabski pomladi leta 2011 (registriranih je bilo 62 692 oseb v primerjavi z 9 573 leta 2009 in 4 406 leta 2010). Ta vozila niso bila potrebna le za nadzorovanje obale, temveč tudi za preprečevanje sekundarnega gibanja iz obalnih v celinske regije ter izpolnjevanje vseh nalog v zvezi s prevozom prijetih državljanov tretjih držav do centrov za pridržanje, sodišč itd. Pri teh nalogah je bilo seveda razumljivo, da se vozila niso uporabljala izključno na zunanjih mejah, vendar je bilo to povsem upravičeno glede na izredne razmere, v katerih prijetje nezakonitih migrantov, ki so pravkar prečkali zunanje meje, ni stvar običajnega izvrševanja zakonodaje, temveč upravljanja meja in migracij.

Italijanski organi zaradi popolnoma nepredvidljive narave „arabske pomladi“ niso mogli izvesti ocene potreb glede ustreznega števila vozil, potrebnih za obvladovanje nenadnega toka nezakonitih migrantov leta 2011.

48

Ker je bila za sprejetje programov določena časovna omejitev, nekateri niso vsebovali kazalnikov SMART. Razlaga nacionalnih strategij ni bila pravna obveznost Sklada za zunanje meje, ki bi jo morale države članice izpolniti za prejem podpore iz Sklada. Ena izmed držav članic bi lahko bolje dokumentirala izbiro upravičencev, vendar to ni vplivalo na učinkovitost Sklada. Komisija se zaveda tveganja, povezanega z javnim naročanjem, in po potrebi izvaja finančna popravke.

49

Obveznosti/zahteve, ki jih opredeljuje Računsko sodišče, niso vključene v pravno podlago Sklada za zunanje meje. Tretja različica Schengenskega kataloga ni zavezujoč instrument, ki bi državam članicam nalagal obveznost, da morajo imeti pripravljeno nacionalno strategijo za upravljanje zunanjih meja, da bi lahko prejele podporo iz Sklada za zunanje meje.

50

Države članice so odgovorne za pripravo svojih večletnih programov in letnih programov. Večletni programi so bili sestavljeni iz treh delov (stanja v državi članici, analize zahtev in strategije za dosego ciljev), ki so Komisiji v večini primerov omogočili, da je razbrala stanje, zahteve in strategijo držav članic, čeprav se je kakovost med državami razlikovala. Opomniti je treba, da je analizo CIRAM agencija Frontex razvila pred nekaj leti in v času priprave večletnih programov ni bila na voljo. Poleg tega je treba, glede na to, da se lahko stanje v zvezi z upravljanjem meja sčasoma spremeni zaradi spremembe poti nezakonitih migracij, pristop prilagoditi dejanskim razmeram, kar pojasnjuje revizijo večletnih programov in letnih programov, saj so se v obdobju načrtovanja programov pojavile nove potrebe in spremenile prednostne naloge. Komisija je med sprejemanjem letnih programov z drugimi oddelki, namenjenimi upravljanju skladov EU, vedno preverila upoštevanje načela dopolnjevanja in v zvezi s tem ni ugotovila večjih težav.

51

Generalni direktorat za notranje zadeve se je o vsebini letnih programov sistematično posvetoval z drugimi oddelki Komisije, s čimer je zmanjšal tveganje usmerjenosti k podobnim ukrepom. Komisija ni ugotovila nobenega primera, da bi se za isti projekt prejela dvojna sredstva iz dveh finančnih instrumentov EU.

53

Pri pripravi prvih letnih programov večina odgovornih organov ni imela izkušenj z upravljanjem skladov EU. Naloge odgovornih organov, v okviru katerih so morali od upravičencev zahtevati, naj se posvetijo merljivim ciljnim vrednostim, so se izkazale za težavne na področju dejavnosti, kjer odgovornost iz razlogov zaščite/javne varnosti morda ni tako razvita kot na drugih področjih.

54

Čeprav je Komisija vztrajala pri tem, da morajo države članice zagotoviti merljive kazalnike (vsaj kazalnike vložkov), ni preprečila sprejetja prvih letnih programov, ker nekateri ukrepi niso imeli merljivih kazalnikov, saj bi bilo to nesorazmerno ter v vsakem primeru ne bi opazno izboljšalo kazalnikov prvih letnih programov (v letih 2007 in 2008), ki so bili sprejeti skupaj. Kljub temu je bil med sprejemanjem letnih programov ugotovljen napredek v zvezi s kazalniki, ki so jih države članice vključile leta 2012. Na primer, v prvih španskih letnih programih je bilo zelo malo količinsko opredeljenih kazalnikov, v letnih programih iz let 2012 in 2013 pa je bilo veliko kazalnikov rezultatov in učinka količinsko opredeljenih in so tako prikazovali merljive ciljne vrednosti.

55

Države članice bodo morale v naslednjem obdobju načrtovanja obvezno poročati o skupnih kazalnikih. Poleg tega bodo kazalniki za posamezne programe določeni v skladu s posebnostmi nacionalnih programov. Poročanje o kazalnikih se bo upravljalo z informacijskim sistemom, ki ga je razvila Komisija.

56

Letni programi v obdobju 2007–2013 so nesorazmerno upravno breme za države članice in za Komisijo. Kljub temu ga je Komisija namerno izbrala, ker bi se po eni strani lahko hitro odzvala na spreminjajoče se stanje na zunanjih mejah, po drugi strani pa je omogočilo boljši pregled nad upravičenostjo ukrepov, ob čemer sta bili novost Sklada in neizkušenost pristojnih organov upoštevani kot pripadajoče tveganje.

57

Izkušnje, ki so jih države članice pridobile v programskem obdobju 2007–2013, omogočajo preusmeritev k okviru upravljanja večletnih programov za obdobje 2014–2020. Kot je poudarilo Računsko sodišče, bo to olajšalo izvajanje javnih naročil za veliko in izpopolnjeno opremo, ki je lahko zelo dolgotrajno.

58

Glede na posebno naravo upravičencev Sklada za zunanje meje (javni organi, pristojni za upravljanje meja in izdajanje vizumov) in njihovo razmeroma omejeno število v posamezni državi članici mora biti izbira ustreznih projektov v številnih državah članicah centralizirana. Hkrati je bila pogosto izvedena ali odobrena na visoki politični ravni, s čimer se je zagotovilo, da se bodo dodeljena proračunska sredstva iz Sklada za zunanje meje porabila za obravnavo najpomembnejših prednostnih nalog in potreb, s katerimi se spopadajo države članice.

59

Proračunska sredstva iz Sklada se dodelijo različnim javnim subjektom, pristojnim za upravljanje zunanjih meja.

Kar zadeva udeležbo pri posebnih ukrepih in nujnih ukrepih, se je lahko vsak zadevni javni organ prijavil za financiranje neposredno brez sodelovanja pristojnega organa. Nesodelovanja italijanskih javnih organov, ki niso institucionalno povezani z odgovornim organom, v teh instrumentih ne gre razumeti kot izključnosti ali marginalizacije, temveč kot pomembno institucionalno vlogo ministrstva za notranje zadeve (v sodelovanju z drugimi javnimi subjekti, kot so Marina Militare, Guardia di Finanza, Capitaneria di Porto, ministrstvo za zunanje zadeve) na področju upravljanja zunanjih meja.

60

Po oceni ustreznega končnega poročila o izvajanju je Komisija ugotovila, da ta projekt krši osnovna načela Sklada. Zato se bodo ustrezni stroški odšteli od končnega plačila zadevnega letnega programa Sklada za zunanje meje.

Komisija na obeh stopnjah svojega sodelovanja pri izvajanju Sklada za zunanje meje, torej pri sprejetju in končanju nacionalnih programov, namenja posebno pozornost temu, da so projekti Sklada za zunanje meje, ki jih izvajajo države članice, v skladu s pravom EU, vključno s spoštovanjem človekovih pravic.

61

Nakup patruljnih psov v Grčiji je bil najprej del istega postopka javnega naročanja kot patruljna vozila. Ko je Grčija ugotovila, da ni mogoče kupiti obojega (psov in vozil) skupaj, je nadaljevala nakup vozil, nakup psov pa odložila.

62

Uporaba določbe o izjemah v postopkih javnega naročanja na področju obrambe in varnosti je utemeljena rešitev, če so izpolnjeni pogoji za uporabo te možnosti, opredeljeni v pravni ureditvi javnega naročanja.

Komisija je državam članicam redno pošiljala jasna sporočila o tem, da morajo izpolnjevati določbe zadevne pravne ureditve in ustrezno dokumentirati razloge, zakaj so upravičenci izvedli postopek s pogajanji namesto odprtega ali omejenega postopka. Poleg tega Komisija uporabi popravke, ki veljajo za posamezne projekte, ali, po potrebi, pavšalne finančne popravke, če pri končanju letnih programov ugotovi nepravilne postopke javnega naročanja ali manjkajočo ali pomanjkljivo dokumentacijo o upravičenosti izbire postopkov, kar lahko razkrije sistematično pomanjkljivost v sistemu upravljanja in nadzora. Ti finančni popravki se izračunajo na podlagi enakih pravil, ki se uporabljajo pri strukturnih skladih. Poleg tega se bodo s strategijo naknadne revizije dopolnila prizadevanja za zmanjševanje tveganja, da bi v prijavljenih odhodkih ostale napake, ki niso bile ugotovljene pri končanju.

63

To točko Komisija redno preverja na stopnji končanja in z naknadnimi revizijami. Finančni popravki se uporabijo, kadar se ugotovijo nepravilnosti v postopkih javnega naročanja.

64

Komisija odgovorne organe redno opozarja, da je treba preveriti zakonitost postopkov javnega naročanja v zvezi s pogodbami, katerih odhodki se prijavijo Skladu. Takšna preverjanja spadajo v obseg preverjanj upravljanja odgovornih organov. Odgovorni organi se čedalje bolj zavedajo, kako pomembno je zagotoviti, da upravičenci pri izbiri manj preglednih postopkov priložijo svojemu zahtevku za povračilo odhodkov dobro dokumentirano utemeljitev in dodatno obrazložitev. Poleg tega odgovorni organi v okviru revizijskega dela preverijo tudi, ali so bili postopki javnega naročanja pravilno izvedeni.

65

V primeru nezadostnega preverjanja postopkov javnega naročanja in/ali uporabe neustreznih postopkov javnega naročanja obstaja tveganje nižje vrednosti denarja, zato Komisija temu področju namenja posebno pozornost in po potrebi izvaja finančne popravke.

66

Komisija v zvezi s pomanjkanjem kazalnikov SMART priznava, da je bilo kljub navodilom, ki jih je zagotovila državam članicam, zelo težko dobiti zanesljive kazalnike izida in učinka iz razlogov, pojasnjenih v točkah 53 in 54. To tudi pojasni, zakaj ni bilo mogoče izkoristiti poročil držav članic o kazalnikih, vključenih v prve letne programe, za ocenjevanje obdobja 2007–2010 in zakaj je bilo treba ocenjevanje izvesti na podlagi priložnostnega vprašalnika, poslanega državam članicam za namen ocenjevanja.

67

Obveznosti odgovornih organov glede spremljanja niso bile vedno zadostno izpolnjene. Komisija je kljub temu ugotovila, da se je stanje od leta 2010 v večini držav članic izboljšalo. Stanje deloma omili tudi dejstvo, da so upravičenci Sklada za zunanje meje večinoma veliki javni subjekti, ki morajo prestati preglede ministrstev za finance, preden dobijo izplačilo iz državne zakladnice/ministrstva za finance (preverjanje dobavljene opreme, spoštovanja odredb itd.).

68

Večina držav članic izvaja nadzorne obiske (na kraju samem), vendar se stanje v posameznih državah članicah razlikuje. V Italiji so bili ti pregledi na kraju samem, čeprav naknadno, izvedeni v zvezi s 50 % vseh dodeljenih sredstev med letoma 2007 in 2012. V Španiji so se nadzorni obiski redno izvajali od leta 2010.

69

Vzpostavitev informacijskega sistema za evidentiranje kazalnikov ni bila obveznost v temeljnem aktu izvedbenih pravil Sklada. Kljub temu je Komisija spodbujala države članice, naj razvijejo računalniški sistem za zapis podatkov o projektih med nadzornimi obiski in izmenjujejo dobre prakse na tem področju. Na primer, med sejo odbora SOLID 11. maja 2012 je ena izmed držav članic drugim državam članicam predstavila primer dobrih praks na tem področju (elektronsko upravljanje skladov).

70

V nekaterih primerih so bile informacije v poročilih, prejetih od nekaterih držav članic, omejene, zlasti kar zadeva količinsko opredeljive podatke o rezultatih in učinkih v okviru projekta, in ta pomanjkljivost se odpravlja z dodatnimi izmenjavami informacij z upravičencem, ki se izvajajo, dokler niso prejete zadovoljive informacije. Predloge za vloge in končna poročila so bile spremenjene in zdaj vključujejo to točko za ukrepe Skupnosti in posebne ukrepe Sklada za zunanje meje.

72

Iz postopka ocenjevanja, ki ga je revidiralo Računsko sodišče, so bile pridobljene dodatne izkušnje. Glavna ugotovitev je bila, da bi bilo dobro vključiti zunanji subjekt, ki bo pristojen za celotni postopek ocenjevanja. Naknadno ocenjevanje obdobja 2011–2013 bo torej izvedeno po precej drugačnem postopku. Poleg tega bodo neposredno upravljani ukrepi, ki niso bili v celoti vključeni v obseg ocenjevanja, vključeni v naslednje naknadno ocenjevanje.

Zaradi pomanjkanja skupnih kazalnikov, o katerih bi morale države članice poročati že od začetka, je bilo treba kazalnike določiti v času vmesnega pregleda. Države članice so morale podatke o teh kazalnikih pridobiti od upravičencev, kar pojasnjuje zamude. V prihodnjih ocenjevanjih Sklada za notranjo varnost se bodo za ocenjevanje uporabili skupni kazalniki in kazalniki za posamezne programe, zaradi česar bo postopek preprostejši in učinkovitejši.

73

Poročila o oceni (ki so bila izboljšana po opombah, ki jih je navedlo Računsko sodišče med revizijo) vsebujejo količinske podatke, kar zagotavlja zanimiv pregled sredstev, kupljenih ali razvitih ob pomoči Sklada. Kljub temu Komisija priznava, da je bilo zaradi pomanjkanja časa in nezadostnih razpoložljivih informacij težko zagotoviti kaj več kot opisno analizo tega, kaj so države članice dosegle s Skladom v prvih štirih letih njegovega izvajanja. Komisija zato meni, da bi bilo mogoče skupne rezultate Sklada delno izmeriti.

Naknadno ocenjevanje, ki se bo izvedlo leta 2015, bo vključevalo podrobno opredeljeno poglavje o posebnih ukrepih in ukrepih Skupnosti, ki bo upoštevalo rezultate iz obdobij 2007–2010.

74

Na ravni držav članic so nastajale zamude pri prenosu poročil držav članic. Komisija je morala državam članicam pošiljati dodatna vprašanja in zahteve za pojasnitev, kar je povzročilo dodatne zamude. Poročilo je bilo objavljeno na spletni strani Komisije maja 2014.

Sklepne ugotovitve in priporočila

75

Dodana vrednost Sklada je povezana s finančno solidarnostjo v državah članicah, ki se na svojih zunanjih mejah spopadajo s precej različnimi razmerami. S tem je Sklad ustvaril vidno solidarnost med državami, ki so najbolj izpostavljene migracijskemu pritisku na mejah, in manj izpostavljenimi državami. Zaradi mehanizma dodeljevanja proračunskih sredstev je bila večina virov dodeljena najbolj izpostavljenim državam (večinoma državam južnega Sredozemlja). Poleg tega je evropska dodana vrednost razvidna tudi iz dejstva, da so bili s Skladom uspešno podprti vsi glavni projekti za schengensko območje (VIS, SIS II in Eurosur). Kar zadeva pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, so bile v eni državi članici vzrok zanjo večinoma nezadostne upravne zmogljivosti v prvih letih izvajanja Sklada, v drugih pa pomanjkanje izkušenj odgovornih organov in upravičencev pri upravljanju skladov EU, in ne sistematične ter trajne pomanjkljivosti. Povezane so tudi z zapoznelim začetkom izvajanja Sklada zaradi poznega sprejetja pravnih podlag. Po mnenju Komisije glede stanja v Italiji in na Malti ni mogoče trditi, da gre za „resne pomanjkljivosti“ v upravljanju Sklada.

76

Sklad je podprl prednostne naloge Sklada, in sicer SIS II, VIS in Eurosur. Pomanjkanje kazalnikov SMART pri nekaterih programih, ki ga je povzročila neizkušenost odgovornih organov pri upravljanju skladov EU, državam članicam ni preprečila, da bi uporabile Sklad za podporo prednostnih nalog Sklada. To je zagotovila Komisija s pozornim spremljanjem vsebine letnih programov in ustreznimi navodili (zlasti od leta 2010), s čimer je omogočila usmeritev virov programa k prednostnim nalogam Sklada.

Nekateri večletni programi in prvi letni programi so bili res odobreni, čeprav niso imeli stabilnih kazalnikov SMART. Morebitno nesprejetje programov samo zaradi tega vzroka bi izredno škodovalo zadevnim državam članicam in ugledu Sklada (ter Evropski uniji) in bi veljalo za skrajno birokratski in neprožen pristop.

77

Slovenija je takoj na začetku razvila celovito orodje za upravljanje Sklada in zbiranje podatkov. Druge države so ravnale enako, čeprav ni bilo nobene pravne obveznosti za vzpostavitev takšnega sistema. V drugih državah članicah pa že imajo neke sisteme.

Kar zadeva vsebino naknadnega ocenjevanja, je bila večina pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Računsko sodišče, v zadnji različici odpravljena.

Priporočilo 1

Komisija meni, da je bilo to priporočilo že izvedeno v pravnih podlagah novih skladov. Državam članicam bo predložila dodatna navodila.

Priporočilo 2

To priporočilo je naslovljeno na države članice in ima podporo Komisije.

79

Komisija priznava, da pravni okvir Sklada z vidika posebnih ukrepov ni bil dobro zasnovan. Komisija priznava tudi, da sklad, ki je sicer ponujal možnosti financiranja konzularnega sodelovanja z ukrepi Skupnosti, na tem področju ni dosegel vidnejših rezultatov. Čeprav pobudo za takšne ukrepe izrazijo predvsem države članice, je bilo to upoštevano pri razlagi zasnove novega Sklada za notranjo varnost, da se zagotovi dodatna spodbuda za vzpostavitev mehanizmov za konzularno sodelovanje.

80

Pri izvajanju novega Sklada za notranjo varnost bo zelo tesno sodelovala agencija Frontex. V skladu s pravno podlago bo svetovala o osnutkih nacionalnih programov držav članic (člen 9(4) uredbe o vzpostavitvi instrumenta za finančno podporo na področju zunanjih meja in vizumov v okviru Sklada za notranjo varnost) in o ukrepih za odpravo pomanjkljivosti, ugotovljenih v okviru schengenskega ocenjevanja (člen 12). Sodelovanje agencije Frontex bo pomembno tudi za dodelitve v okviru vmesnega pregleda (člen 8), ključno vlogo pa bo imela tudi pri dodelitvah za posebne ukrepe, zlasti za opremo, ki bo dana na voljo za izvajanje skupnih operacij agencije. Ker so se dela v zvezi z nacionalnimi programi za obdobje 2014–2020 že začela izvajati, je agencija že vključena v te postopke. Vzpostavljena je že elektronska platforma za izmenjavo informacij, ki bo olajšala izmenjavo dokumentov med Komisijo in agencijo Frontex.

Evidentiranje v nabor opreme agencije Frontex in dajanje opreme na voljo urejajo predpisi agencije Frontex, in ne Sklad. Agencija Frontex za skupne operacije ne bo sistematično potrebovala vse opreme, ki jo bodo kupile države članice s pomočjo iz Sklada za zunanje meje. V Skladu za notranjo varnost bo oprema, ki jo bo agencija Frontex potrebovala za svoje operacije, kupljena v okviru posebnih ukrepov in vnesena v nabor tehnične opreme agencije Frontex.

Glede opreme agencije Frontex glej priporočilo 4.

Priporočilo 3

Komisija se delno strinja s tem priporočilom. Komisija bo poleg prenavljanja, posodabljanja in opremljanja konzulatov spodbujala ustanovitev skupnih zajemnih centrov in drugih oblik konzularnega sodelovanja. Prenavljanje/opremljanje konzulata, v katerem obravnavajo več sto vizumov dnevno, je včasih morda bolj smiselno kot financiranje ukrepa za konzularno sodelovanje, ki zadeva nekaj sto vlog za pridobitev vizuma letno. Prenavljanje in opremljanje večjih konzulatov z najsodobnejšo (informacijsko) opremo z namenom, da bodo lahko obravnavali vloge na bolj strankam prijazen in učinkovit način, je enako pomembno kot podpiranje projektov za konzularno sodelovanje. Poleg tega lahko „opremljanje“ pomeni opremo, povezano s sistemom VIS, ki je pomembna prednostna naloga. Sistem VIS bi morale države članice v skladu z načrtom za uvedbo uvesti po vsem svetu ne glede na krepitev konzularnega sodelovanja.

Priporočilo 4

Prva alinea: Čeprav je to priporočilo večinoma naslovljeno na zakonodajalca, ga Komisija ne sprejema. Sklad je bil prvotno ustanovljen kot mehanizem za porazdelitev bremena, ki bi na najbolj učinkovit način podprl zmogljivosti držav članic za izpolnjevanje njihovih vlog in obveznosti pri kontroli zunanjih meja EU. V Skladu za notranjo varnost se bo morala oprema, ki jo bo agencija Frontex potrebovala za svoje operacije in bo kupljena v okviru posebej predvidenega finančnega mehanizma (posebnih ukrepov), vnesti v nabor tehnične opreme agencije Frontex.

Druga alinea: Komisija sprejema to priporočilo. Ukrepi za vzpostavitev tega sodelovanja/izmenjave so bili že izvedeni.

Priporočilo 5

To priporočilo je naslovljeno na države članice. Obrazložitev celovite strategije v zvezi z zunanjimi mejami za pripravo večletnega programa Sklada za zunanje meje ni bila opredeljena kot obveznost niti v pravni podlagi Sklada za zunanje meje niti v nobenem drugem pravnem aktu.

Priporočilo 6

Komisija ne sprejema tega priporočila. Vendar želi pri tem poudariti, da je v Sklad za notranjo varnost (področje meja in vizumov) vključeno pogojevanje in da bo financiranje operativne podpore odvisno od skladnosti s schengenskim pravnim redom.

Priporočilo 7

Komisija to priporočilo sprejema brez poseganja v svoje vloge in v vloge držav članic pri skupnem upravljanju.

Priporočilo 8

To priporočilo je naslovljeno na države članice. Komisija podpira to priporočilo.

QJ-AB-14-015-SL-E  ISSN 1977-5784

Cilj Sklada za zunanje meje je pomagati državam članicam pri zagotavljanju enotne, uspešne in učinkovite kontrole na njihovih skupnih zunanjih mejah.
Sodišče je pri reviziji preučilo uspešnost Sklada za zunanje meje in doseganje njegovih ciljev.
Ugotovilo je, da je Sklad spodbujal finančno solidarnost, saj je pomoč osredotočil na države članice, ki nosijo težje finančno breme.
Kljub temu je bila nadaljnja dodana vrednost EU omejena, skupnega rezultata pa zaradi slabosti v spremljanju in pri naknadnem ocenjevanju ni bilo mogoče izmeriti. Poleg tega so bile pri reviziji ugotovljene resne slabosti pri upravljanju Sklada v ključnih državah članicah, ki bi lahko pomenile, da do ustrezne krepitve upravljanja meja ne prihaja tam, kjer je to najbolj potrebno.