ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.

ISBN 978-92-9207-002-1 (epub)

ISBN 978-92-9207-000-7 (печатна версия)

doi:10.2865/87454

© Европейски съюз, 2014 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•  един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)  Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•  чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Платени абонаменти:

•  чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).

BG
2014

№ 16

Специален доклад

Ефективност на
смесването на
безвъзмездна финансова
помощ по регионалните
механизми за инвестиции
със заеми от финансови
институции с цел
подпомагане на
външните политики на ЕС

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Съдържание

Речник на термините и съкращенията

Кратко изложение

Въведение

Потенциалните ползи от смесването на безвъзмездна финансова помощ за външно сътрудничество със заеми

Механизми на ЕС за смесено финансиране

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Регионалните механизми за инвестиции са създадени по подходящ начин, но все още се наблюдават недостатъци в извършваното от страна на Комисията управление

Схемата на регионалните механизми за инвестиции е задоволителна, а регулаторната и процедурна рамка се подобрява

Избират се подходящи проекти, но извършваната от Комисията оценка не е достатъчно фокусирана върху добавената стойност и размера на безвъзмездната финансова помощ от ЕС

Комисията извършва предварителни плащания с ненужно голям размер

При механизмите посредници критериите за отпускане на вторични заеми са неясни или много общи

Комисията извършва разнороден мониторинг на усвояването на безвъзмездната финансова помощ

До момента не са изцяло постигнати предвидените ползи от смесването на заеми с безвъзмездна финансова помощ

Необходимостта от наличие на безвъзмездна финансова помощ, която да позволи договаряне на заема, е била доказана само за половината от проверените проекти

Не е бил напълно използван потенциалът за участие на Комисията в определянето на политиките, както и възможността да се окаже въздействие върху начина, по който се изготвят и управляват проектите

Смесеното финансиране е подобрило координацията между донорите, но видимостта на финансирането от ЕС остава ограничена

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Глобален обхват на дейността на регионалните механизми за инвестиции
Приложение II | — | Поети задължения, договорени и изплатени суми от Комисията по регионален механизъм за инвестиции към 31.12.2013 г.
Приложение III | — | Брой на проектите, одобрени от регионалните механизми за инвестиции за периода 2007—2013 г.
Приложение IV | — | Финансово участие в 387-те проекта, одобрени от регионалните механизми за инвестиции за периода 2007—2013 г.
Приложение V | — | Заеми от финансови институции, по регионален механизъм за инвестиции за периода 2007—2013 г.
Приложение VI | — | Извадка от 15 одитирани проекта по ДФИ
Приложение VII | — | Извадка от 15 одитирани проекта по МИЛД
Приложение VIII | — | Одитна извадка от проекти във връзка със създаването на механизми посредници
Приложение IX | — | Проекти, посочени в точка 42

Отговори на Комисията

Речник на термините и съкращенията

Делегации на ЕС: ЕС се представлява по целия свят от своите 139 делегации и служби. Делегациите на ЕС са част от структурата на Европейската комисия, но служат на интересите на целия ЕС.

ДФИ: Доверителен фонд за инфраструктура „ЕС—Африка“

ЕБВР: Европейска банка за възстановяване и развитие

ЕБВР е публична банка за развитие, със седалище в Лондон, която подпомага прехода към отворени пазарни икономики в страните от Централна и Източна Европа до Централна Азия, както и в страните от Южното и Източното Средиземноморие. ЕБВР предоставя финансиране за проекти в банковия сектор, индустрията, бизнеса, както в новосъздадени, така и във вече съществуващи компании. Банката фокусира дейността си върху частния сектор, но работи също така и с публични предприятия.

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка.

ЕИБ е банката на Европейския съюз. ЕИБ е собственост на държавите членки на Европейския съюз и представлява техните интереси. Банката работи в тясно сътрудничество с другите институции на ЕС за прилагане на политиката на Съюза чрез осигуряване на финансиране за инвестиционни проекти.

ЕФР: Европейски фонд за развитие

Европейските фондове за развитие са основният инструмент за предоставяне на помощ в областта на сътрудничеството за развитие от Европейския съюз за държавите от Африка, Карибите и Тихоокеанския басейн и отвъдморските страни и територии. Споразумението за партньорство, подписано в Котону на 23 юни 2000 г. за период от двадесет години („споразумение от Котону“), формира рамката на отношенията на Европейския съюз с тези държави и територии. Споразумението има за цел намаляването и постепенното премахване на бедността.

ИВД: Инициатива за взаимно доверие

ИВД е официалната рамка, създадена през 2009 г. от AFD, ЕИБ и KfW, с цел увеличаване на ефективността на съфинансирането на проекти за развитие. Основните характеристики на инициативата са делегиране на голям брой от задачите на водещата финансова институция на операцията, както и взаимно признаване на процедури.

ИРЗБ: Инвестиционна рамка за Западните Балкани

МВФ: Международен валутен фонд

МИЛД: Механизъм за инвестиции по линия на добросъседството

ОРМ: Ориентиран към резултатите мониторинг

Системата ОРМ представлява инструмент за оценка на проекти и програми, който предоставя препоръки за подобрения.

Преференциален заем: Преференциалният заем е заем със значително по-благоприятни условия от пазарните условия. МВФ изчислява размера на преференцията като разликата между номиналната стойност на заема и сконтираната стойност на бъдещите плащания по обслужване на дълга, извършвани от кредитополучателя. Размерът на преференцията се изразява като процент от номиналната стойност на заема.

AFD: Agence française de développement (Френска агенция за развитие)

AFD е френска публична финансова институция за развитие, чиято цел е да се бори с бедността и да насърчава икономическия прогрес в развиващите се държави и във френските отвъдморски територии. Тя е основната агенция, изпълняваща политиката на Франция за сътрудничество за развитие.

AIF: Механизъм за инвестиции в Азия

CIF: Карибски инвестиционен механизъм

EuropeAid: Генерална дирекция „Развитие и сътрудничество“ — EuropeAid

IFCA: Механизъм за инвестиции в Централна Азия

IFP: Механизъм за инвестиции в Тихоокеанския басейн

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau (Банка за възстановяване)

KfW е насърчителната банка на Федерална република Германия със седалище във Франкфурт. Клонът на банката, който се занимава с въпросите за развитие, извършва от името на правителството финансови дейности в областта на сътрудничеството за развитие.

LAIF: Механизъм за инвестиции в Латинска Америка

Кратко изложение

I

Механизмите за смесено финансиране съчетават заеми¹ от финансови институции с безвъзмездна финансова помощ. Смесеното финансиране предоставя възможност на донорите на безвъзмездна финансова помощ да привличат средства за външно сътрудничество чрез мобилизиране на заеми от финансови институции. Този механизъм им позволява също така да оказват въздействие върху определянето на политики и/или върху начина, по който се изготвят и изпълняват проектите. Освен това смесването на заемите и безвъзмездните финансови средства може да стимулира сътрудничеството между заинтересованите страни в областта на помощта за развитие и да подобри нивото на видимост на помощта.

II

От 2007 г. Комисията и държавите членки са установили осем регионални механизъма за инвестиции, които обхващат всички области на външно сътрудничество на Комисията. През периода 2007—2013 г. ЕС е отпуснал 2,106 млрд. евро за тези механизми. Институциите за финансиране на развитието идентифицират проекти и кандидатстват за безвъзмездна финансова помощ, която се одобрява от изпълнителни органи в Комисията или държавите членки и други донори. Финансовите институции сключват договори с изпълнители за осъществяване на техническа помощ и извършват мониторинг на проектите.

III

Одитът на Сметната палата обхвана регионалните механизми за инвестиции от момента на създаването им. По-специално Сметната палата извърши оценка на ефективността на регионалните инвестиционни механизми, предлагащи смесено финансиране със заеми от финансови институции. Одитът беше съсредоточен върху схемата и управлението на регионалните инвестиционни механизми, както и върху степента, до която са постигнати очакваните ползи от смесеното финансиране. Одитната дейност включи аналитична проверка, събеседвания със служители на Комисията, анкета сред 40 делегации на ЕС, на която са отговорили 22 делегации, посещения в четирите основни финансови институции, и проверка на извадка от 30 случая на безвъзмездна финансова помощ, отпусната по проекти.

IV

Сметната палата достигна до заключението, че като цяло смесването на безвъзмездната финансова помощ от регионалните инвестиционни механизми със заеми от финансови институции за подпомагане на външната политика на ЕС е било ефективно. Регионалните инвестиционни механизми са били успешно създадени, но потенциалните ползи от смесването не са били напълно реализирани поради слабости в извършваното от Комисията управление.

V

Държавите членки и Комисията са осигурили успешен старт на регионалните инвестиционни механизми, които понастоящем са солидно утвърдени. Частта „кредитиране“ от финансирането се осигурява основно от четири европейски финансови институции, които са идентифицирали допустимите за инвестиции проекти. През последните седем години те са установили достатъчен брой проекти за ангажиране на наличните средства.

VI

Всички проверени от Сметната палата 30 проекта са оценени като уместни за съответните региони и страни. Въпреки това извършеният от Комисията процес на одобряване не е бил задълбочен, а на определено ниво решенията за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ често не са били добре обосновани. Липсват също така насоки относно критериите, които Комисията следва да използва в процеса на вземане на решения. Предварителните плащания, извършени след одобряване на безвъзмездната финансова помощ, са били ненужно високи. Мониторингът от страна на Комисията не е осигурил във всички случаи постигането на добавена стойност в резултат от предоставената безвъзмездна финансова помощ.

VII

Регионалните инвестиционни механизми са предоставили на партньорите в областта на развитието платформа за тясно общо сътрудничество и за предприемане на много големи проекти, които в противен случай би било трудно да се финансират. Понякога обосновката за предоставянето на смесено финансиране (субсидии и заеми) е било ясно, по-специално в случаите, когато е трябвало да се изпълнят критериите за преференциални заеми. За разлика от това обаче, в около 50 % от проверените случаи, това не е било видно. Комисията не се е възползвала напълно от потенциала за оказване на положително въздействие върху начина, по който се изготвят проектите, както и от възможността да оказва повече влияние върху секторната политика. Повишаването на нивото на видимост на подпомагането от ЕС засега е ограничено, въпреки че Комисията е предприела мерки в тази насока.

VIII

Сметната палата отправя известен брой препоръки за Комисията с оглед подобряване на ефективността на регионалните инвестиционни механизми. Препоръките се отнасят до подбора на проектите и одобряването на безвъзмездната финансова помощ, изплащането на средствата, мониторинга на усвояването на субсидиите от ЕС, както и до подобряването на видимостта на предоставяната от ЕС помощ.

1В допълнение към заемите се използват в по-малка степен и други форми на финансиране, различни от безвъзмездната финансова помощ.

Въведение

Потенциалните ползи от смесването на безвъзмездна финансова помощ за външно сътрудничество със заеми

01

Механизмите за смесено финансиране съчетават заеми² от финансови институции с безвъзмездни финансови средства. Безвъзмездната финансова помощ може да бъде предоставена под различни форми, но в случая на сътрудничеството на ЕС с развиващи се страни най-често използваните видове безвъзмездна финансова помощ са помощта за преки инвестиции, лихвените субсидии, техническата помощ и схемите за гарантиране на заеми.

02

Основната цел на механизмите за смесено финансиране е да спомагат за привличането на външни средства за сътрудничество чрез мобилизиране на заеми от финансови институции. По-конкретно смесеното финансиране се стреми да разреши неоптималните инвестиционни ситуации при дейности или инфраструктури, които имат потенциал за жизнеспособност, но не привличат достатъчно финансиране от пазарни източници. Основните причини, поради които проектите не привличат финансови средства при обичайните пазарни условия, са следните:

а)те не са достатъчно рентабилни, но осигуряват значителни ползи в икономически, екологичен и/или социален план;

б)рисковият им профил е прекалено висок;

в)изпълняват се в силно задлъжнели страни, които трябва да спазват изискванията на Международния валутен фонд (МВФ) в областта на кредитирането (вж. каре 1).

03

В допълнение към привличането на средства от финансови институции смесеното финансиране предлага възможност на донорите да участват във определянето на политиките или да влияят на начина, по който се изготвят и управляват проектите. Това например може да бъде смекчаване на отрицателните външни фактори на проектите, като вредния екологичен или социален ефект, или осигуряване на допълнително финансиране за конкретни цели във връзка с проекта, като например развитието на административен или технически капацитет.

  Каре 1

Изисквания на МВФ в областта на кредитирането в силно задлъжнели страни

МВФ изисква от силно задлъжнелите страни да сключват заеми при условия, които са значително по-благоприятни от пазарните. Подобни заеми се наричат преференциални заеми. В силно задлъжнелите страни МВФ изисква преференцията да бъде в размер на най-малко 35 %.

04

Съществуват и други по-общи потенциални ползи от използването на смесено финансиране:

а)насърчава се сътрудничеството между заинтересованите страни в областта на помощта за развитие. Механизмите за смесено финансиране се създават в партньорство най-вече с европейските финансови институции и по този начин се възползват от техните специфични експертни знания и опит. Засиленото сътрудничество може да доведе също така до по-голяма прозрачност, икономии от мащаба и намалени трансакционни разходи за страната партньор. То позволява и да се изпълняват проекти, които са прекалено големи, за да бъдат финансирани само от един донор или от една финансова институция;

б)смесеното финансиране повишава нивото на осведоменост на бенефициентите и на обществото относно факта, че инвестициите са финансирани с помощта на донори. Съчетаването на интервенции от различни донори и финансови институции е начин за достигане на критичната маса, необходима за повишаване на нивото на видимост на помощта.

Механизми на ЕС за смесено финансиране

05

Комисията предоставя лихвени субсидии от дълго време насам. По-отскоро обаче е създаването от Комисията и държавите членки на специални механизми, които засилват използването на смесено финансиране. От 2007 г. Комисията е създала осем регионални инвестиционни механизъма, които обхващат всички нейни области на външно сътрудничество (вж. приложение I). Те комбинират безвъзмездната финансова помощ от Европейските фондове за развитие (ЕФР) и от общия бюджет на ЕС със заеми, които се предоставят основно от институции в Европа, финансиращи области, свързани с развитието. В някои случаи се предоставят средства директно от държавите членки на ЕС.

06

Регионалните инвестиционни механизми имат тристепенна структура на управление³:

а)стратегически орган⁴, който има за задача да определя цялостната стратегия на финансовия механизъм;

б)изпълнителен орган⁵, който се състои от Комисията, държавите членки и други донори. Той отговаря за одобряването на отделните помощи;

в)технически орган⁶, който се състои от финансови институции и Комисията. Той отговаря за създаването на общ списък от проекти и за подбора на проектите, които се представят на изпълнителния орган.

07

След консултации със съответната(ите) страна(и) — партньор(и), финансовите институции правят предложения за проекти⁷. Разработването на списъка от проекти се ръководи от финансовите институции. Те идентифицират и избират проекти въз основа на собствените си критерии за оценка. След това кандидатстват за безвъзмездна финансова помощ, като уточняват вида и размера. Процесът на разработване на проектите включва сътрудничество с Комисията, по-специално в рамките на техническите органи и на ниво делегации на ЕС. Водещата финансова институция на проекта извършва мониторинг на изпълнението му и докладва за напредъка. Тя има право да получава комисиона за управлението и изпълнението на проектите.

08

Доверителният фонд за инфраструктура „ЕС—Африка“ (ДФИ) е единственият регионален инвестиционен механизъм, който функционира като фонд. Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) играе ролята на ковчежник за този фонд. Що се отнася до другите регионални инвестиционни механизми, в повечето случаи Комисията насочва безвъзмездната финансова помощ към крайните бенефициенти посредством водещата финансова институция. Бенефициентите сами възлагат и управляват съответните договори с изпълнители. Въпреки това финансовите институции осигуряват техническо съдействие и извършват мониторинг на изпълнението на проектите със смесено финансиране. Всеки от регионалните инвестиционни механизми разполага със секретариат, който подпомага изпълнителните органи. Секретариатите се осигуряват от Комисията⁸ с изключение на ДФИ, чийто функция „секретариат“ се изпълнява от ЕИБ.

09

Съществуват също така и други механизми на ЕС за смесено финансиране. Най-яркият пример е Инвестиционният механизъм, създаден през 2003 г. в рамките на Споразумението от Котону за период от 20 години. Други примери за смесено финансиране извън контекста на регионалните инвестиционни механизми са Инструментът за евро-средиземноморски инвестиции и партньорство (FEMIP) и Световният фонд за енергийна ефективност и възобновяема енергия (GEEREF).

10

Размерът на средствата, отпуснати от ЕС на регионалните инвестиционни механизми за периода 2007—2013 г., е 2,106 млрд. евро (вж. приложение II). В края на 2013 г. Комисията вече е била изплатила средства в размер на 1,205 млрд. евро. Изпълнителните органи на регионалните инвестиционни механизми са одобрили 387 проекта (вж. приложение III), като безвъзмездната финансова помощ за тях е в общ размер на 2,346 млрд. евро (вж. приложение IV). Тази помощ е била придружена от заеми в размер на общо 22,152 млрд. евро. До момента процентът на непогасени заеми е нулев.

11

Подпомаганите проекти са основно публични инвестиционни проекти. Обхванатите области се различават при отделните механизми, но транспортният и енергийният сектор получават най-големия дял от средствата⁹. Проектите варират от сравнително малки (на стойност от 0,3 млн. евро) до такива със стойност над 1 млрд. евро. В по-голямата част от случаите участват поне две или повече финансови институции. Понякога регионалните инвестиционни механизми не отпускат финансиране за отделен инвестиционен проект, а на друг механизъм или фонд. При подобни механизми посредници финансовите институции избират и финансират поддействия, в които участват местни финансови партньори.

12

Четирите основни финансови институции¹⁰, участващи от самото начало в регионалните механизми за инвестиции, са ЕИБ, Европейската банка за възстановяване и развитие (ЕБВР), Agence Française de Développement (AFD) и Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). В приложение V е представен размерът на заемите, които тези институции са одобрили през периода 2007—2013 г. за 387-те проекта, получили подпомагане от инвестиционните механизми.

13

През декември 2012 г. Комисията е въвела платформа на ЕС за смесено финансиране в областта на външното сътрудничество с цел да разгледа възможностите за подобряване на качеството и ефикасността на регионалните механизми инвестиции. Този процес все още не е приключил и се очаква да доведе до формулиране на набор от препоръки и указания за използване на смесено финансиране в областта на външното сътрудничество, както и за начините за мобилизиране на допълнителни публични и частни средства, чрез което да се увеличи въздействието от външното сътрудничество и политиката на ЕС за развитие.

2В допълнение към заемите се използват в по-малка степен и други форми на финансиране, различни от безвъзмездната финансова помощ.

3Инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ) представлява изключение, тъй като се управлява от управителен комитет и от група на финансиращите институции.

4Наричан „стратегически съвет“ или „управителен комитет“.

5Наричан „оперативен съвет“ или „изпълнителен комитет“.

6Наричана „групата на институциите, финансиращи проекти“ или „група на финансиращите институции“.

7Заявленията за субсидии от ИРЗБ се подават основно от страните партньори.

8Генерална дирекция „Развитие и сътрудничество“ (EuropeAid) освен по отношение на ИРЗБ, чийто секретариат се осигурява от генерална дирекция „Разширяване“.

9Около 55 %.

10Другите финансови институции, които отговарят на условията, са: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Африканска банка за развитие (AfDB), Белгийска инвестиционна компания за развиващите се страни (BIO), Карибска банка за развитие (CDB), Банка за развитие към Съвета на Европа (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Финландски фонд за индустриално сътрудничество ООД (FINNFUND), Междуамериканска банка за развитие (IADB, наблюдател в LAIF), Люксембургска агенция за развитие (Lux-Dev), Скандинавска инвестиционна банка (NIB), Частно дружество за инфраструктурно развитие (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Обхват и подход на одита

14

Сметната палата извърши оценка на ефективността на смесването на безвъзмездната финансова помощ от регионалните механизми за инвестиции със заеми от финансови институции за подпомагане на външната политика на ЕС. По-специално бяха разгледани следните два въпроса:

а)Добре ли са разработени и управлявани регионалните механизми за инвестиции?

б)Довело ли е използването на смесено финансиране до очакваните ползи?

15

Настоящият одит, който беше първият одит на Сметната палата в тази специфична област, беше извършен в периода от май до декември 2013 г. По време на одита бяха разгледани резултатите от изпълнението на регионални механизми за инвестиции от тяхното създаване. Сметната палата фокусира своя одит към отпуснатите от ЕС финансови средства и към ролята на Комисията. Одитната дейност включи аналитична проверка, събеседвания със служители на Комисията, анкета сред 40 делегации на ЕС¹¹, посещения в четирите основни финансови институции и подробна проверка на извадка от проекти. Извадката¹² се състоеше от 15 проекта, които са получили безвъзмездна финансова помощ от ДФИ (вж. приложение VI) и 15 проекта, които са получили безвъзмездна финансова помощ от Механизма за инвестиции по линия на добросъседството (МИЛД) (вж. приложение VII). Тези два регионални механизъма за инвестиции обхващат както общия бюджет на ЕС, така и ЕФР, и представляват повече от 70 % от безвъзмездната финансова помощ, одобрена до края на 2013 г. от регионалните механизми за инвестиции. Те са също така и най-рано създадените механизми и вследствие на това техните проекти са в най-напреднала фаза на изпълнение. Поради особените им характеристики одитът включи също така проверка на осем проекта във връзка със създаването на механизми посредници (вж. точка 11) за финансиране на действия, включващи участието на местни финансови институции (вж. приложение VIII).

1122 делегации на ЕС са отговорили на проучването.

12Сметната палата извърши подбор на проектите на случаен принцип чрез използване на метода на извадка по парична единица.

Констатации и оценки

Регионалните механизми за инвестиции са създадени по подходящ начин, но все още се наблюдават недостатъци в извършваното от страна на Комисията управление

16

Сметната палата провери дали цялостният модел на регионалните механизми за инвестиции и общата им процедурна рамка са подходящи. Одитът беше насочен също така към процедурата за оценка на заявленията за безвъзмездна финансова помощ, обосновката на избраните проекти и уместността на вида и размера на безвъзмездната финансова помощ. На последно място, по време на одита бяха проверени също така и усвояването на безвъзмездната финансова помощ и мониторинга на проектите.

Схемата на регионалните механизми за инвестиции е задоволителна, а регулаторната и процедурна рамка се подобрява

17

Решението за създаване на осем различни регионални механизъма за инвестиции вместо един общ инвестиционен инструмент е подходящо, защото:

а)механизмите разполагат с различна структура за комбиниране на финансирането от различни донори и за насочването му за проектите;

б)в зависимост от съответната географска зона ЕС предоставя финансиране за различните инвестиционни механизми от различни финансови инструменти, които имат различни правни рамки.

в)разпределянето на отговорностите в рамките на Комисията и финансовите институции се извършва въз основа на географски принцип;

г)участниците, представлявани в отделните органи на управление (вж. точка 6), се различават в зависимост от регионите.

18

Целите и приоритетните сектори за всички регионални механизми за инвестиции са съобразени с общите цели на политиката на ЕС. В случая с ДФИ единствено проектите с регионално измерение са били допустими, а това е ограничило потенциала за използване на смесено финансиране.

19

Финансовият регламент¹³ наскоро е въвел специфични правила относно механизмите за смесено финансиране¹⁴. Тези правила, които се прилагат от 2014 г., значително подобряват нормативната рамка, като дефинират понятия и принципи, опростяват начините на управление, използвани за смесено финансиране, и предоставят правно основание за използване на иновативни финансови инструменти. Понастоящем Комисията е в процес на допълнително подобряване на рамката чрез изготвяне на указания за управление на регионалните механизми за инвестиции¹⁵.

20

Въпреки че Комисията е постигнала известен напредък в тази област, проектите обикновено са били предлагани по инициатива на финансовите институции, а Комисията е отговаряла на тези предложения и на последвалите ги заявления за безвъзмездна финансова помощ, без да участва активно в набелязването на операции.

21

Секретариатът на ДФИ се осигурява от ЕИБ (вж. точка 8). Като се има предвид фактът, че ЕИБ е финансираща институция и независимо от това, че има ясно разграничение между секретариата и банковите дейности на ЕИБ, това е въпрос, който е необходимо да бъде изяснен.

Избират се подходящи проекти, но извършваната от Комисията оценка не е достатъчно фокусирана върху добавената стойност и размера на безвъзмездната финансова помощ от ЕС

Избор на проекти за подпомагане

22

Процесът на идентифициране и избор на проекти е позволил подаването на достатъчен брой заявления за безвъзмездна финансова помощ, за да е възможно разпределените средства да бъдат ангажирани в предвидените срокове. Одобрените проекти са отговаряли на нуждите за развитие на съответните региони и страни.

23

За да поискат подпомагане от регионален механизъм за инвестиции, финансовите институции трябва да подадат заявление за безвъзмездна финансова помощ¹⁶. Въпреки че данните от финансовите институции, предоставяни преди отпускане на помощта, стават все по-обширни и по-подробни с течение на времето, те остават прекалено общи, за да позволят на изпълнителните органи на регионални механизми за инвестиции да вземат обосновани решения. Липсвали са количествени данни по отношение на условията за отпускане на заем, преференциалните условия (вж. каре 1) и жизнеспособността (вж. пример в каре 2). Освен това очакваната добавена стойност от предоставянето на безвъзмездна финансова помощ не е била добре формулирана, структурирана или количествено изразена.

  Каре 2

Проект, подпомогнат от ДФИ — Възстановяване на електрически мрежи в Бенин и Того

Проектът се отнася до изграждането и подновяването на линии за пренос на електроенергия и на подстанции на обща стойност 85,7 млн. евро. Проектът има за цел подобряване на надеждността и ефикасността на доставките на електроенергия в Бенин и Того. ДФИ е отпуснал лихвена субсидия в размер на 12,25 млн. евро, която е позволила да бъде постигнато изисквания от МВФ размер на преференция от 35 % (вж. каре 1).

Финансовите институции не са предоставили достатъчна информация

Заявлението за безвъзмездна финансова помощ, представено от финансовите институции, не е съдържало данни относно финансовата и икономическата жизнеспособност на проекта, размер на преференцията и съгласуването на проекта с нуждите на съответните държави, въпреки че тази информация е била налична в документите на финансовите институции. В допълнение, в заявлението не е било ясно посочена очакваната добавена стойност в резултат на безвъзмездната финансова помощ от ДФИ. Без тази информация Комисията не е в състояние да извърши подходяща оценка на искането за безвъзмездна финансова помощ.

24

Недостатъчният характер на данните, предоставени от финансовите институции, се обяснява отчасти с факта, че проектите често са били в предварителен етап при подаването на заявленията за безвъзмездна финансова помощ. Финансовите институции вземат решение относно заемите на един по-късен етап, т.е. след извършване на проучване за осъществимост. Техните решения следователно се основават на по-пълна информация, от тази, с която е разполагала Комисията при оценката на заявленията за безвъзмездна финансова помощ.

25

Въпреки че липсват специфични насоки в това отношение, с течение на времето Комисията е подобрила извършваните от нея проверки на заявленията за подпомагане. Тези проверки обаче продължават да се основават на данни от заявлението за безвъзмездна финансова помощ и следователно са ограничени. По отношение на разгледаните проекти по време на проверките не е било обърнато голямо внимание на преференциалните условия, устойчивостта на обслужването на дълга, размера на безвъзмездната финансова помощ или икономическата жизнеспособност. Комисията не е установила критерии за икономическа жизнеспособност. На практика тя не разполага с ясни правила или насоки относно вида на инвестициите за развитие, които следва да се финансират от безвъзмездна финансова помощ, от заеми или чрез смесено финансиране от двата вида.

26

При извършваните от нея проверки Комисията постепенно е включила съответните делегации на ЕС, като се е консултирала с тях при оценката на заявленията за безвъзмездна финансова помощ. Анализът от страна на Сметната палата на проектите и събеседванията със служителите на делегациите показва, че тяхното участие все още е недостатъчно, по-специално по време на фазата на идентифициране на проекти. Само 59 % от 22-те делегации на ЕС, които са отговорили на анкетата на Сметната палата, са посочили, че са участвали в процеса на идентифициране на проекти за смесено финансиране. Това е ограничило степента на ангажираност в проектите от страна на делегациите. Въпреки това, след като финансовите институции са кандидатствали за безвъзмездна финансова помощ, Комисията е искала от по-голямата част от делегациите да и` предоставят гледните си точки относно избраните проекти в съответните страни.

27

Средният брой дни от включването в списъка от проекти до окончателното одобряване от изпълнителния орган е 215 за ДФИ, 257 за LAIF и 290 за МИЛД¹⁷. При LAIF и на МИЛД всеки проект е трябвало да получи предварително и окончателно одобрение от техническите и изпълнителните органи, и това е отнемало време. Тази процедура е била олекотена при ДФИ, където не е било изисквано предварително одобрение¹⁸.

Избор на вида и размера на безвъзмездната финансова помощ

28

Избраните видове безвъзмездна финансова помощ (вж. точка 1) са били подходящи за добавената стойност, който са целели да постигнат. Единствено ДФИ е осигурил лихвени субсидии; другите регионални механизми за инвестиции не са предоставили такива субсидии, въпреки че това е позволено от техните регулаторни и договорни рамки.

29

От проверените от Сметната палата 30 случая на безвъзмездна финансова помощ 11 са имали за цел да гарантират минималното ниво на преференция от 35 % за заемите, изисквано от ДФИ (вж. каре 1). За седем от тези 11 случая Сметната палата не е получила данни от Комисията или от финансовите институции, които да показват, че нивото на преференция не е надвишавало необходимото равнище за спазване на изискването на ДФИ. В един случай нивото на преференция е надвишило минималният размер от 35 %, без Комисията да бъде информирана за това.

30

Липсват установени критерии за определяне на размера на безвъзмездната финансова помощ в случаите, когато основната цел не е спазване на изискванията на МВФ. В проверените случаи често не е било ясно по какъв начин е бил определен размерът на помощта. Освен това Комисията не е счела за необходимо да извърши задълбочена проверка на начина, по който е изчислен размерът на сумите, поискани от финансовите институции.

31

На теория финансовите институции могат да определят лихвен процент с по-високо от обичайното ниво, който да бъде одобрен от бенефициента чрез включването на субсидия във финансовия пакет. Вследствие на това съществува риск ползата от безвъзмездната финансова помощ да не бъде изцяло за бенефициента. Въпреки че публичните институции, финансиращи развитието, отговарят за предоставянето на най-подходящите финансови условия, Комисията и Сметната палата не изключват вероятността от настъпването на този риск, тъй като поради конфиденциалния характер на определянето на лихвените проценти, те не разполагат със средства за проверка на този аспект¹⁹.

Комисията извършва предварителни плащания с ненужно голям размер

32

След одобряване на безвъзмездната финансова помощ и подписване на споразуменията се отпускат значителен размер предварителни плащания. Комисията е разполагала със средствата и ги е прехвърлила по-рано от необходимото. Бенефициентите са използвали тези средства бавно, тъй като е отнело време да се лансира проектът, да се договорят необходимите услуги и дейности, както и поради срока на изпълнение на проекта. Прехвърлените средства следователно са оставали неизползвани за дълги периоди от време, което е в нарушение на принципите за добро финансово управление (вж. пример в каре 3). Това е причината бюджетният резултат да не отразява действителната дейност на механизмите.

33

В случая с ДФИ Комисията извършва прехвърляне на средства към ДФИ, а след това в качеството си на организация, управляваща фонда, ЕИБ прехвърля безвъзмездната финансова помощ от ДФИ към водещата финансова институция. Изпълнителният съвет на ДФИ одобрява суми на безвъзмездната финансова помощ до размер, който не надвишава касовите наличности на фонда. Чрез този разумен подход ДФИ гарантира, че ще е в състояние да изпълнява своите ангажименти. Тъй като отнема време докато започне действителното изпълнение на проекта, бенефициентът ще изразходва съответните средства едва няколко години по-късно. В резултат на това голям размер средства остават с години неизползвани в банковата сметка на фонда (вж. фигурата).

  Каре 3

Проект по МИЛД: втора фаза на мрежа за високоскоростни влакове в Тунис

Този проект за 550 млн. евро финансира изграждането на приоритетни участъци от две нови линии на високоскоростна градска железопътна мрежа в Тунис. Безвъзмездната финансова помощ по МИЛД в размер на 28 млн. евро осигурява техническа помощ на договарящия и надзорния орган.

Ненужно висок размер на предварителното плащане на помощта по МИЛД

През 2010 г. Комисията е прехвърлила целия размер на безвъзмездната финансова помощ на бенефициента. Финансовите институции са превели средствата техните заеми едва когато бенефициентът се е нуждаел от тях. Тъй като изпълнението на проекта е било сериозно забавено, първото изплащане на средства по заема е било извършено едва през 2013 г. Поради наличието на тези закъснения сума в размер на 24,5 млн. евро от безвъзмездната финансова помощ по МИЛД е останала неизползвана повече от три години.

Фигура

Парични потоци на ДФИ

Източник: Секретариат на ДФИ.

При механизмите посредници критериите за отпускане на вторични заеми са неясни или много общи

34

По отношение на проверените от Сметната палата осем механизъма посредници (вж. точка 11) (вж. приложение VIII) липсват разпоредби, които да предвиждат, че всяка от дейностите, която се финансира от механизъм посредник, трябва да бъде предварително одобрена от Комисията. Тези дейности са били одобрени от финансовата институция само в един от случаите. Едновременно с това в повечето случаи критериите за подбор на допустими дейности за вторични заеми са неясни или прекалено общи²⁰. В тях не се споменават определени сектори или приоритети. Следователно Комисията не може да бъде сигурна, че разходите са били насочени към приоритетите на ЕС (вж. пример в каре 4).

  Каре 4

Проект по МИЛД: механизъм за финансиране на МСП

Механизмът за финансиране на МСП, който разполага с общ бюджет от 150 млн. евро, се състои от две части. По първата част се осигурява техническа помощ на финансовите институции партньори на местно ниво, както и инструмент за поделяне на риска от загуби за кредитните портфейли. По втората част се осигуряват техническа помощ и безлихвени заеми с цел намаляване на лихвените проценти и защита срещу загуби/въз основа на поделяне на риска. Безвъзмездната финансова помощ по МИЛД за този проект е в размер на 15 млн. евро.

Прекалено общи критерии за подбор на дейностите, които ще се финансират от механизми посредници

Заявлението за безвъзмездна финансова помощ, което се предоставя от финансовите институции, не посочва по ясен начин на кое ниво следва да се одобряват вторичните заеми. В него не се уточнява също така отговорността на водещия финансов участник в процеса на оценка и подбор. Липсват и разпоредби, които да предвиждат съобразяване на процеса за подбор с приоритетите на ЕС, тъй като критериите за допустимост са позволявали инвестиции във всички сектори. В допълнение, не са били ясно определени изискванията за изготвяне на мониторингови доклади.

Комисията извършва разнороден мониторинг на усвояването на безвъзмездната финансова помощ

35

Секретариатите на регионалните механизми за инвестиции отговарят за цялостния мониторинг на механизмите. Финансовите институции извършват мониторинг на изпълнението на самите проекти. На ниво Комисия отговорността за проследяване на усвояването на безвъзмездната финансова помощ се поема от делегациите на ЕС. Степента на извършвания от тях мониторинг варира поради липсата на ясни вътрешни указания (вж. точка 19), както и заради различното ниво на ангажираност на делегациите в процеса на идентифициране на проектите (вж. точка 26). В допълнение, договорните клаузи в споразуменията с финансовите институции за предоставяне на информация са неясни и не съдържат достатъчно изисквания.

36

До този момент мониторингът на изпълнението е бил ограничен и недобре структуриран. В рамките на платформата на ЕС за смесено финансиране в областта на външното сътрудничество е в процес на разработване система за мониторинг въз основа на резултати, която трябва да включва набор от стандартни показатели за целите на мониторинга.

37

Както и при други финансирани от ЕС проекти за развитие Комисията е избирала на случаен принцип проектите за смесено финансиране, за които да бъде извършен ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ). Тази дейност се състои от кратки, добре насочени проверки на място от страна на външни експерти на базата на последователна методология. Оценките, които са извършени в контекста на ОРМ, са били фокусирани към голям брой аспекти от изпълнението на проектите въз основа на пет критерия: полезност, ефикасност, ефективност, потенциално въздействие и вероятна устойчивост. Въпреки това оценките не са били специфично насочени към добавената стойност от предоставената безвъзмездна финансова помощ. По отношение на резултатите от ОРМ не е било ясно дали финансовата институция или делегацията на ЕС е трябвало да предприеме мерки в отговор на заключенията и препоръките. Подпомаганите от ДФИ проекти обаче не са били предмет на ОРМ.

До момента не са изцяло постигнати предвидените ползи от смесването на заеми с безвъзмездна финансова помощ

38

Сметната палата разгледа въпроса до каква степен са постигнати предвидените ползи от смесеното финансиране. Тези ползи включват мобилизиране на допълнителни средства, които не са безвъзмездни, участие в определянето на политики, оказване на въздействие върху начина, по който се изготвят и управляват проектите, подобряване на координацията между донорите и засилване на видимостта на европейската помощ за сътрудничеството за развитие (вж. точка 4).

Необходимостта от наличие на безвъзмездна финансова помощ, която да позволи договаряне на заем, е била доказана само за половината от проверените проекти

39

Проектите, които са получили подпомагане от регионалните механизми за инвестиции, са привлекли също така и значително финансиране от финансови институции извън Европа, както и от бенефициенти. По отношение на проверената от Сметната палата извадка с проекти европейските финансови институции общо са предоставили 45 % от всички инвестиционни разходи, около 20 % са осигурени от финансови институции извън Европа, а 25 % са от собствено участие на бенефициентите. Приносът на бенефициентите представлява добра практика, тъй като бенефициентите се чувстват ангажирани с инвестициите. Следователно голям дял от финансирането е било предоставено от институционални банки за развитие, а до момента само малка част се осигурява от заеми от частния сектор.

40

ДФИ е предоставял лихвени субсидии с цел да осигури преференция за заема на финансовата институция в съответствие с критериите на МВФ (вж. точка 29). Следователно безвъзмездната финансова помощ е позволила реализирането на инвестицията. В края на 2013 г. 14 от общо 71 проекта, за които ДФИ е поел задължение за подпомагане, са преследвали тази цел. Тези проекти представляват 217 млн. евро от общо 494 млн. евро, за които са поети задължения от ДФИ.

41

Регионалните механизми за инвестиции са финансирали също значителен брой дейности по време на прединвестиционната фаза. Става въпрос основно за проучвания, като например проучвания за осъществимост, необходими за изготвянето на инвестиционен проект, за който финансовите институции са разполагали обикновено само с ограничени финансови средства. Тези проекти представляват 46 % от проверените проекти по ДФИ, 20 % от проверените проекти по МИЛД и 70 % от всички проекти по ИРЗБ²¹. По-голямата част от проучванията са довели или най-вероятно ще доведат до действителни инвестиционни проекти и следователно може да се твърди, поне до известна степен, че те улесняват инвестицията, финансирана чрез заем (вж. пример в каре 5).

  Каре 5

Проект по ДФИ: летище Мапуто

ДФИ е финансирал консултантски услуги в подготвителната фаза на строителните дейности на международното летище в Мапуто (Мозамбик). Планираните инвестиции се отнасят до възстановяване и подобряване на самолетните писти, пистите за рулиране и наземното осветление на летището. Консултантските услуги струват 0,6 млн. евро и се състоят в проучване на осъществимостта на идейния проект и в подготовка на тръжната процедура.

Добра практика в областта на техническата помощ по време на прединвестиционната фаза, позволяваща мобилизиране на финансови средства за инвестиции

Предоставената техническа помощ е довела до успешно изготвяне на проекта. Инвестиционните разходи в размер на 52 млн. евро са финансирани чрез заеми, осигурени от европейски финансови институции. Строителните дейности ще започнат през втората половина на 2014 г.

42

По отношение на 15 от проверените от Сметната палата общо 30 проекта е липсвал убедителен анализ, който да доказва, че безвъзмездната финансова помощ е била необходима за договаряне на заема (вж. приложение IX). В зависимост от случая е имало индикации, че инвестициите са щели да бъдат направени и без безвъзмездна финансова помощ:

а)при един проект целта на безвъзмездната финансова помощ е била да се осигурят преференциални условия на заема, но страната на бенефициента вече не е била обвързана от изискванията на МВФ относно отпускането на преференциални заеми;

б)в два случая значителна част от инвестицията е била директно финансирана от ЕФР. Следователно не е било необходимо да се осигури преференциалното ниво за финансовия пакет;

в)в четири случая безвъзмездната финансова помощ е била в пренебрежимо малък размер спрямо общите инвестиционни разходи и не е довела до значително увеличаване на финансовата рентабилност на съответния проект;

г)в един случай проектът е бил финансово жизнеспособен дори без наличието на безвъзмездна финансова помощ;

д)в друг случай публичните органи са се били ангажирали да осъществят значими инвестиции с ползи за околната среда, въпреки че финансовата рентабилност е била много ниска. Отпускането на безвъзмездна финансова помощ не е било необходимо, за да се ангажират публичните органи с поемането на възможните бъдещи загуби;

е)в пет случая безвъзмездната финансова помощ е послужила основно за да подпомогне финансовите институции да предложат финансов пакет, който да може да бъде приет от публичните органи на страните бенефициенти, например чрез съобразяване с офертите на другите финансиращи организации за съответните проекти;

ж)един случай се е отнасял до създаването на механизъм посредник за осигуряване на съдействие за кредитно подобрение. Механизмът посредник се е състоял от два идентични инструмента, като единият от тях е бил в състояние да функционира успешно, без каквото и да е финансиране с безвъзмездни средства.

Не е бил напълно използван потенциалът за участие на Комисията в определянето на политиките, както и възможността да се окаже въздействие върху начина, по който се изготвят и управляват проектите

43

Безвъзмездната финансова помощ от регионалните механизми за инвестиции често оказва положително въздействие върху начина, по който проектите се изготвят и управляват (вж. точка 3). По отношение на проверените от Сметната палата 30 проекта това е било постигнато по различни начини в зависимост от проекта:

а)в 11 случая безвъзмездната финансова помощ е позволила въвеждането в проекта на компоненти, които най-вероятно е нямало да бъдат финансирани по друг начин. Примери за подобни компоненти са осигуряването на полезна техническа помощ и ориентиране на ползите от проекта към бедното население (вж. пример в каре 6);

б)в три случая Комисията директно е участвала в изготвянето на проекта, тъй като тя е направила предложението на проекта, финансирала е проучването за осъществимост и/или е съфинансирала проекта чрез пряко финансово участие;

в)в два случая безвъзмездните средства са използвани за финансиране на проучвания за осъществимост, които са представлявали важен елемент от процеса на вземане на решение относно естеството и обхвата на инвестиционните проекти;

г)в един случай безвъзмездната финансова помощ е позволила проектът да бъде със значително по-голям обхват.

  Каре 6

Проект по ДФИ: водоснабдяване и канализация в региона на езерото Виктория и Кампала

Проектът се отнася до подобряване на финансовия и оперативния капацитет на националната компания за водоснабдяване и канализация в Кампала (Уганда). Той е имал за цел увеличаване на надеждността и достъпа до услуги за водоснабдяване за населението на Кампала и околните райони. Общият размер на разходите по проекта възлиза на 212 млн. евро. ДФИ е финансирал техническа помощ на стойност 8 млн. евро за изготвяне на проекта и е предоставил лихвена субсидия в размер на 14 млн. евро, което е позволило постигането на изискваното от МВФ ниво на преференция от 35 %.

Добра практика относно въздействието върху изготвянето на проекта

Безвъзмездната финансова помощ е позволила постигането на ползи от социален характер чрез насочването на проекта към бедното население. По-конкретно проектът е подобрил осигуряването на питейна вода и основна канализация в по-бедните райони около Кампала. Ползите от безвъзмездната финансова помощ са били прехвърлени към крайните бенефициенти чрез осигуряването на вода при намалена тарифа за най-бедните домакинства. Без наличието на безвъзмездната финансова помощ проектът е щял да бъде ориентиран единствено към богатите квартали.

44

В проверените от Сметната палата 13 други проекта обаче липсват доказателства, че финансовото участие на регионалните механизми за инвестиции е оказало някакво влияние върху начина на изготвяне на проектите.

45

В проверените от Сметната палата проекти е имало 10 случая, при които безвъзмездната финансова помощ е оказала също и положително въздействие върху политиката на страната бенефициент в съответния сектор. При повечето от тези случаи безвъзмездната финансова помощ е подсилила вече съществуващия диалог с Комисията относно политиката в сектора, в който ще се изпълняват проектите. Потенциалът на диалога относно политиката е бил по-значим в случаите, когато безвъзмездните средства действително са мобилизирали допълнително финансиране (вж. точка 42).

46

При останалите 20 проекта липсват данни, които да доказват, че безвъзмездната финансова помощ е оказала по-значимо въздействие върху политиката в сектора, за който се предоставя подпомагане. В случаите, когато финансовата институция е определяла условия за заемите, най-често те са се отнасяли директно до изпълнението на проекта. Комисията не е взела участие в мониторинга и оценката на съответствието. По отношение на повечето проекти тя не е изисквала от регионалните механизми за инвестиции да формулират условия за безвъзмездната финансова помощ, които да са свързани с политиките на съответните сектори.

Смесеното финансиране е подобрило координацията между донорите, но видимостта на финансирането от ЕС остава ограничена

Координация между донорите

47

Регионалните механизми за инвестиции насърчават координацията между партньорите в областите на развитие, като предоставят рамка, в която финансовите институции имат възможност да се срещат и обсъждат инвестиционните си планове и да координират усилията по начин, който надхвърля изпълнението на самите проекти. Това представлява добра практика в областта на развитие, която е в съответствие с принципите на Парижката декларация²².

48

От 38-те инвестиционни проекта по ДФИ и 73-те инвестиционни проекта по МИЛД²³, за които изпълнителните съвети са поели задължения за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ в края на 2013 г., 26 и 52 проекта съответно са получили заеми от повече от един източник.

49

Смесеното финансиране е позволило осигуряване на средства за големи проекти чрез комбинирането на различни източници на финансиране в рамките на един и същи проект. В края на 2013 г. ДФИ и МИЛД са поели задължения за подпомагане съответно за 22 и 26 инвестиционни проекта, които са получили заеми на обща стойност от повече от 100 млн. евро. Финансирането на подобни проекти от една финансова институция би било трудно.

50

Инициативата за взаимно доверие (ИВД), която е дело на три европейски финансови институции, е довела до допълнително подобряване на сътрудничеството и координацията. ИВД е официална рамка, създадена през 2009 г. от AFD, ЕИБ и KfW с цел увеличаване на ефективността на съфинансирането на проекти за развитие. Основните характеристики на инициативата са делегирането на голям брой от задачите на водещата финансова институция в операцията, както и взаимното признаване на процедурите. Това намалява разходите за трансакции на бенефициента и е в съответствие с принципите за ефективност на помощта. Договарянето и вземането на решения остават обаче в областта на компетентност на всяка финансова институция.

Видимост на финансирането от ЕС

51

Регулаторната рамка на регионалните механизми за инвестиции постановява общи правила по отношение на видимостта²⁴. Основният принцип е, че водещата финансова институция осигурява ниво на видимост на ЕС, което да е поне еквивалентно на неговата собствена видимост. Договорните споразумения във връзка с отделни проекти обикновено също посочват необходимостта от подходящо ниво на видимост²⁵. Те обаче не съдържат конкретни правила или инструкции. Извършената от Сметната палата проверка на отделни проекти, както и проучването сред делегациите на ЕС показаха, че до момента финансовите институции са осигурили само ограничено ниво на видимост на безвъзмездните средства от ЕС в проектите със смесено финансиране. Това се дължи на известен брой съществени причини:

а)договорната рамка не съдържа ясни и конкретни правила или инструкции за финансовите институции по отношение на видимостта;

б)с изключение на Наръчника за комуникация и видимост на външната дейност на Европейския съюз, който е изготвен за проекти, изпълнявани от Комисията, понастоящем липсват конкретни правила или указания, които да са адаптирани за специфичните характеристики на смесеното финансиране;

в)с изключение на малък брой случаи, не са предвидени бюджетни средства за осигуряване на видимост;

г)не се изисква докладване на действията, предприети във връзка с видимостта на ЕС.

52

Понастоящем Комисията полага все по-сериозни усилия за подобряване на видимостта на ЕС по отношение на проектите със смесено финансиране. Необходимо е планираните комуникация и дейности във връзка с видимостта да бъдат описани в последната версия на заявлението за безвъзмездна финансова помощ. Освен това добра практика представлява фактът, че Комисията е поискала в някои случаи финансовите институции да изготвят план за комуникация. Въпреки че липсват ясни указания, някои делегации на ЕС са предприели инициативата да подпомагат популяризирането на безвъзмездната финансова помощ, осигурена от регионалните механизми за инвестиции.

13Регламент № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 година относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета (OВ L 298, 26.10.2012 г., стр. 1).

14Добавен е нов дял — дял III „Финансови инструменти“.

15От 2012 г. съществуват практически указания, които са помогнали на страните партньори да се запознаят с изискванията във връзка с попълването и подаването на заявленията за проекти по ИРЗБ.

16Стандартният формуляр за представяне на проекта „Standard Project Submission Form“ за регионалните механизми за инвестиции, управлявани от EuropeAid, заявлението за безвъзмездна финансова помощ „Project Grant Application Form“ за ИРЗБ и информационният фиш „Cover Sheet“, що се отнася до ДФИ.

17Информацията, необходима за това изчисление, не е била предоставена за другите регионални механизми за инвестиции.

18Въпреки това финансовите институции разполагат с възможността да поискат така нареченото „принципно одобрение“ от изпълнителния комитет.

19Както Сметната палата вече е отбелязала в точка 3.2 от Специален доклад № 3/99 относно управлението и контрола на лихвените субсидии от страна на Комисията (OВ C 217, 29.7.1999 г., стр. 1).

20С изключение на механизма за смекчаване на геотермалния риск (Geothermal Risk Mitigation Facility).

21Това съответства на 18 % от ангажираните суми по ДФИ, 10 % от тези по МИЛД и 35 % от средствата, ангажирани по ИРЗБ.

22Парижката декларация (2005 г.) съдържа следните принципи за по-голяма ефективност на подпомагането: собствен принос, съгласуване, хармонизация, резултати и взаимно отчитане.

23Без да се отчитат 33-те прединвестиционни проекта по ДФИ и 18 прединвестиоционни проекта по МИЛД (вж. точка 41).

24Например в член 10 от споразумението, определящо правилата за прилагане на ДФИ, и параграф 13 от рамковото споразумение за МИЛД между финансовите институции и Комисията.

25При механизмите от типа на МИЛД всички споразумения за финансово участие съдържат клауза, която предвижда финансовата институция изрично да отбележи наличието на подпомагане от Европейския съюз посредством МИЛД.

Заключения и препоръки

Заключения

53

Сметната палата достигна до заключението, че като цяло смесването на безвъзмездната финансова помощ от регионалните механизми за инвестиции със заеми от финансови институции за подпомагане на външната политика на ЕС е било ефективно. Регионалните механизми за инвестиции са били успешно създадени, но потенциалните ползи от смесването не са били напълно реализирани поради слабости в извършваното от Комисията управление.

54

Заедно с държавите членки Комисията успешно е въвела регионалните механизми за инвестиции и схемата им като цяло е подходяща. Тези механизми са привлекли редица европейски финансови институции, които са идентифицирали достатъчно проекти за наличното си финансиране. Одитираните проекти са били уместни по отношение на нуждите за развитие на съответните региони и страни. Въпреки че видовете безвъзмездна финансова помощ са били подходящи, извършената от Комисията проверка на заявленията за помощ се е основавала на непълна информация и не е била достатъчно насочена към добавената стойност от подпомагането. Предварителните плащания, извършени след одобряване на безвъзмездната финансова помощ, са били ненужно високи, а мониторингът от страна на Комисията не е осигурил във всички случаи постигането на добавена стойност в резултат на предоставената безвъзмездна финансова помощ.

55

Регионалните механизми за инвестиции са улеснили на различни нива координацията между партньорите за развитие. Това е позволило предоставянето на средства за проекти, които биха били прекалено мащабни за финансиране само от един донор или една финансова институция. Въпреки това до момента не са изцяло постигнати потенциалните ползи от смесването на заеми с безвъзмездна финансова помощ. В половината от случаите смесеното финансиране е довело до договарянето на заеми, по-специално, като е позволило предоставянето на преференциални условия в съответствие с изискванията на МВФ. В останалата част от случаите обаче липсва анализ, който по убедителен начин да доказва, че безвъзмездните средства са били необходими на финансовите институции за договаряне на заемите. Освен това Комисията не се е възползвала напълно от потенциала за оказване на положително въздействие върху процеса на изготвяне на проектите, както и да оказва повече влияние върху секторната политика. Повишаването на нивото на видимост на подпомагането от ЕС засега е ограничено, въпреки че Комисията е предприела мерки в тази насока.

Препоръки

56

След седемгодишен опит с регионалните механизми за инвестиции Комисията полага усилия да подобри тяхната схема и функциониране, по-специално, като изготвя указания и участва в платформата на ЕС за смесено финансиране в областта на външното сътрудничество. В този контекст Сметната палата приканва Комисията да вземе предвид посочените по-долу препоръки.

57

Комисията следва да гарантира, че разпределянето на безвъзмездна финансова помощ от ЕС се основава на документирана оценка на добавената стойност, която се получава от безвъзмездните средства, що се отнася до постигане на целите на ЕС в областта на развитието, добросъседството и разширяването. За тази цел Комисията следва да:

а)гарантира приемането и прилагането на подходящи указания, които да ориентират дейността и` на всеки етап от процеса на одоб-ряване и проследяване;

б)играе по-активна роля при идентифицирането и подбора на проекти, по-конкретно на ниво делегации на ЕС;

в)следи за това заявленията за безвъзмездна финансова помощ, които се представят на изпълнителните съвети за окончателно одобряване, да се отнасят само до проекти в напреднал стадий на разработка и съдържащи изчерпателна информация. По-конкретно заявленията за безвъзмездна финансова помощ следва да описват с подробности необходимостта за предоставяне на помощта и добавената и` стойност, както и да поясняват начина, по който се определя размерът на подпомагането;

г)съкрати средната продължителност на процеса на одобряване, като извърши повторна оценка на необходимостта от системно използване на предварително одобрение.

58

Комисията следва да превежда средствата единствено когато бенефициентът действително се нуждае от тях.

59

Комисията следва да подобри извършвания от нея мониторинг на усвояването на безвъзмездната финансова помощ от ЕС. За тази цел Комисията следва да:

а)въведе рамка за измерване на резултатите, която да включва показатели за проследяване на въздействието от безвъзмездната финансова помощ от ЕС;

б)предостави ясни инструкции на делегациите на ЕС по отношение на ролята им в мониторинга на подпомагането от ЕС за проекти със смесено финансиране;

в)включи ДФИ в процеса на ОРМ и адаптира методологията на ОРМ към специфичните характеристики на смесеното финансиране.

60

Комисията следва да положи допълнителни усилия, за да осигури подходящо ниво на видимост на финансирането от ЕС, като определи ясни критерии в тази област за финансовите институции и като изисква от делегациите на ЕС да участват в дейностите по популяризиране.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав III с ръководител Karel PINXTEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 8 юли 2014 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Глобален обхват на дейността на регионалните механизми за инвестиции

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение II

Поети задължения, договорени и изплатени суми от Комисията по регионален механизъм за инвестиции към 31.12.2013 г.

(в млн. евро)

| Поети задължения | Договорени суми | Изплатени суми
ДФИ | 638 | 638 | 459
ИРЗБ | 274 | 260 | 214
МИЛД¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Общо | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Тук не са включени допълнителните 17 млн. евро, които са ангажирани през 2011 г. за механизма за климатичните изменения (Climate Change Facility), и които следва да се разпределят между МИЛД и LAIF.

Източник: Европейска комисия.

Приложение III

Брой на проектите, одобрени от регионалните механизми за инвестиции за периода 2007—2013 г.

| 2007 г. | 2008 г. | 2009 г. | 2010 г. | 2011 г. | 2012 г. | 2013 г. | Общо
ДФИ | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
ИРЗБ | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
МИЛД | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
CIF | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Общо | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение IV

Финансово участие в 387-те проекта, одобрени от регионалните механизми за инвестиции за периода 2007—2013 г.

(в млн. евро)

|  | ДФИ¹ | ИРЗБ | МИЛД | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Общо
БЕЗВЪЗМЕЗДНА ФИНАНСОВА ПОМОЩ (БФП)
Инвестиционен механизъм | Комисия | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Други донори | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Национални/Регионални индикативни програми | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Други донори | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Общо БФП | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
ЗАЕМИ
ЕС | Многостранни | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Двустранни | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Извън ЕС | Регионални | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Многостранни | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Двустранни | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Общо заеми | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Финансово участие в ДФИ на Комисията и други донори, изчислено пропорционално на извършените плащания към фонда.

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение V

Заеми от финансови институции, по регионален механизъм за инвестиции за периода 2007—2013 г.

(в млн. евро)

| ЕИБ | ЕБВР | AFD | KfW | Други финансови институции | Общо
ДФИ | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
ИРЗБ | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
МИЛД | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
CIF | - | - | 37 | - | - | 37
Общо | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение VI

Извадка от 15 одитирани проекта по ДФИ

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение VII

Извадка от 15 одитирани проекта по МИЛД

Източник: Бази данни на секретариатите на регионалните механизми за инвестиции.

Приложение VIII

Одитна извадка от проекти във връзка със създаването на механизми посредници

Механизъм
Наименование
Инструмент
Размер на безвъзмездната финансова помощ
(в млн.евро)
Страна/регион
Водеща финансова институция
Други източници на външно финансиране

ДФИ
Енергиен гаранционен фонд за Африка
Техническа помощ
1
Регионален
ЕИБ
-

ДФИ
Механизъм за устойчива енергетика в Африка
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
8
Регионални
ЕИБ
-

ДФИ
Механизъм за смекчаване на геотермалния риск
Безвъзмездна финансова помощ
30
Руанда, Етиопия, Кения, Уганда, Танзания, Бурунди
KfW
-

МИЛД
Механизъм за гарантиране по отношение на МСП
Безвъзмездна финансова помощ
24
Йордания, Ливан, Египет, Тунис, Мароко
ЕИБ
AFD, Световна банка, OFID

МИЛД
Механизъм за финансиране на МСП
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
15
Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Украйна, Беларус
ЕБВР
ЕИБ, KfW

МИЛД
Фонд за региона на Близкия изток и Северна Африка (MENA) за микро-, малки и средни предприятия
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
10
Регионални
KfW
-

IFCA
Механизъм за финансиране на устойчива енергийна ефективност в Киргизстан
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
7
Киргизстан
ЕБВР
-

IFCA
Механизъм за инвестиции в МСП в Централна Азия
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
11
Регионални
ЕБВР
-

Приложение IX

Проекти, посочени в точка 42

Механизъм
Наименование на проекта
Инструмент
Размер на безвъзмездната финансова помощ
(в млн.евро)
Страна/регион
Водеща финансова институция

ДФИ
Енергийна междусистемна връзка
Лихвена субсидия
13
Кот д’Ивоар, Сиера Леоне, Либерия, Гвинея
ЕИБ

ДФИ
Междусистемна връзка в Каприви
Лихвена субсидия
15
Замбия, Намибия, Южна Африка
ЕИБ

ДФИ
Възстановяване на големия източен пътен коридор
Лихвена субсидия
25
Замбия, Малави, Мозамбик
ЕИБ

ДФИ
Транспортен коридор в Източна Африка
Лихвена субсидия
17
Танзания, Кения, Уганда, Руанда, Бурунди, Демократична република Конго
ЕИБ

ДФИ
Itezhi Tezhi
Лихвена субсидия
18
Замбия
ЕИБ

МИЛД
Програма за подобряване на услугите за питейни и отпадни води
Безвъзмездна финансова помощ
5
Египет
KfW

МИЛД
Трамваен транспорт в Рабат
Техническа помощ
5
Мароко
AFD

МИЛД
2ра фаза на мрежа за високоскоростни влакове в Тунис
Безвъзмездна финансова помощ
28
Тунис
AFD

МИЛД
Модернизиране на водопроводната инфраструктура II
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
8
Грузия
ЕИБ

МИЛД
Механизъм за финансиране на МСП
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
15
Армения, Азербайджан, Грузия, Молдова, Украйна, Беларус
ЕБВР

МИЛД
Електроразпределение
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
16
Египет
ЕИБ

МИЛД
Магистрала Изток-Запад
Безвъзмездна финансова помощ
20
Грузия
ЕИБ

МИЛД
Слънчева електроцентрала в Ouarzazate
Безвъзмездна финансова помощ
30
Мароко
ЕИБ

МИЛД
Програма за ефикасност на услугите за питейна вода
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
7
Мароко
KfW

МИЛД
Метро в Кайро, фаза III на линия 3
Техническа помощ/безвъзмездна финансова помощ
40
Египет
AFD

Отговори на Комисията

Кратко изложение

I

Комисията приветства настоящия специален доклад, както и препоръките, които ще засилят допълнително управлението на механизмите за смесено финансиране — иновационен подход към финансирането на сътрудничеството за развитие.

Нуждите от инвестиции в държавите партньори на ЕС са съществени. Държавните и донорските средства съвсем не са достатъчни за покриването на тези нужди. Държавите трябва да привлекат допълнително публично и частно финансиране, което да допринесе за икономическия растеж като основа за намаляване на бедността.

В Програмата за промяна подкрепата за приобщаващ растеж и за създаването на работни места се изтъква като ключов приоритет на външното сътрудничество на ЕС. В този контекст смесеното финансиране се признава като важен начин за привличане на допълнителни ресурси и увеличаване на въздействието на помощта от ЕС.

Като попълва недостига във финансирането на инвестиционни проекти, безвъзмездната помощ от ЕС в много случаи позволява осъществяването на проектите като цяло и следователно може да мобилизира допълнително финансиране, различно от заеми от финансови институции. Освен това публичните финансови институции, които участват пряко в смесеното финансиране, предоставят финансови средства освен заемите, като например капитал или подчинен дълг.

IV

Комисията отговаря за създаването на механизмите, оценени положително в доклада. Управлението на проектите се извършва в партньорство. Комисията администрира механизмите, а институциите за финансиране на развитието отговарят за ежедневното управление на проектите. Те изпълняват възложените им бюджетни задачи в съответствие с правилата за режима на непряко управление, посочени във Финансовия регламент.

Комисията разработи тази схема, отчитайки напълно потенциалните ползи от механизмите, и счита, че управлението и` е подходящо.

Комисията счита, че при реализирането на потенциалните ползи следва да се отчитат естеството на безвъзмездните помощи (напр. техническа помощ) и резултатите от изпълнението на проектите.

VI

Комисията счита, че процесът на одобрение е задълбочен: всички заинтересовани страни са включени по подходящ начин и Комисията адаптира процеса на консултации съобразно спецификата на проектите. По време на процеса на вземане на решение е налична достатъчна и пълна информация.

Добавената стойност е гарантирана във всички случаи: проектите се представят на компетентния оперативен съвет едва след като всички елементи на проекта са уточнени и добавената му стойност е ясна.

Договореностите за предварителни плащания в новите образци на договори за финансовите инструменти са в процес на преразглеждане.

VII

Комисията счита, че обосновката за финансирането е била ясна във всички случаи. Тези случаи са описани в точка 42 от доклада и са надлежно оспорени и обосновани от Комисията. Моля, вж. отговора на Комисията по точка 42, букви а)—ж).

Във всички случаи приоритетите на механизмите са приведени в съответствие със секторните политики на ЕС за всеки от регионите (посочени ясно в техните стратегически насоки).

Въпреки това Комисията ще разгледа начините за постигане на по-широко въздействие върху секторната политика, както и за повишаване на видимостта на подкрепата на ЕС.

VIII

Комисията отбелязва, че отправените от Сметната палата препоръки са изцяло в съответствие с реформата на механизмите, започната от Комисията в края на 2013 г., която понастоящем навлиза във фазата на одобрение.

Въведение

Каре 1

МВФ вече не определя изисквания за преференции за отделните заеми, а вместо това определя общ среднопретеглен процент на преференция за всички заеми. По този начин в бъдеще механичният подход няма да се прилага автоматично.

08

Понастоящем Комисията обмисля изменение на Доверителния фонд за инфраструктура (ДФИ) с цел той да се управлява като останалите 6 регионални механизма с еднакви правила за всички и съответно с по-голяма прозрачност и предсказуемост на процеса за всички партньори, както и при гарантиране на равни права на всички държави членки в оперативните съвети. Освен това специалните средства, разпределяни от държавите членки за смесено финансиране, могат да продължат да се управляват от Европейската инвестиционна банка (ЕИБ), ако държавите членки желаят това.

12

Комисията активно насърчава участието на повече агенции на държавите членки в прилагането на механизмите, за да се гарантират равни възможности и да се увеличи обменът на най-добри практики.

Обхват и подход на одита

16

Комисията счита, че управлението на регионалните механизми за инвестиции е подходящо.

Комисията отговаря за създаването на механизмите, оценени положително в доклада. Управлението на проектите се извършва в партньорство. Комисията администрира механизмите, а институциите за финансиране на развитието отговарят за ежедневното управление на проектите. Те изпълняват възложените им бюджетни задачи в съответствие с правилата за режима на непряко управление, посочени във Финансовия регламент.

Комисията разработи тази схема, отчитайки напълно потенциалните ползи от механизмите.

18

Комисията обръща внимание на управлението на ДФИ и на установеното от Сметната палата ограничение, като например ограничаването до регионалните програми (напр. отваряне за националните програми, различни сектори — еднакво право на глас, управление от страна на Комисията).

20

Идентифицирането на проекти е резултат от взаимодействия и дискусии между различните заинтересовани страни, включително държавите партньори или съответните регионални организации, Комисията и делегациите на ЕС, други донори, финансовите институции и в някои случаи частния сектор, както и представителите на гражданското общество.

Идентифицирането на проекти се основава на процеса на програмиране и на приоритетите на политиката, одобрени от Комисията, Европейската служба за външна дейност (ЕСВД) и държавите партньори. Идентифицирането на проекти се основава и на стратегическите дискусии, проведени в рамките на всеки механизъм за смесено финансиране в контекста на стратегическия съвет/управителния комитет, и на проведените дискусии във връзка с анализа на портфейла от одобрени проекти и във връзка със списъка от проекти.

Систематичното прилагане на принципа „по инициатива“ само по себе си не е оперативна цел на Комисията. Тя по-скоро се стреми да увеличи максимално ефективността и разделението на труда в процеса на идентифициране и да се основава на оперативния капацитет на всички заинтересовани страни. Това ще бъде оптимизирано допълнително чрез реформата на смесеното финансиране във фазата на нейното одобрение.

21

Комисията предвижда преразглеждане на схемата на механизмите за региона на Африка. Моля, вж. отговора на Комисията по точка 18.

Общ отговор на Комисията по точки 22—31

22

Поради гъвкавия характер и широкото секторно покритие на механизмите процесът за установяване на общ показател за добавената стойност за всички проекти неизбежно е сложен и почти невъзможен.

Добавената стойност на безвъзмездната финансова помощ винаги се подлага на оценка и в течение на времето тази оценка е засилена, по-специално в контекста на работата, извършена от платформата на ЕС.

23

Комисията счита, че е разполагала със съответните данни, необходими на различните етапи на одобрение (предварително и окончателно). Възможно е финансовите данни на предварителния етап на одобрение да се променят. Въпреки това в етапа на окончателното одобрение тази информация се подлага на оценка.

Освен това вследствие на икономически колебания някои условия по заемите могат да се променят в периода между искането и окончателното одобрение. Поради това финансовите институции могат да финализират преговорите относно точните условия на своите заеми (лихвен процент, години за изплащане на заема и др.) след одобрението от съвета на съответния финансов механизъм.

Отговорност на финансиращите институции е да направят необходимите изчисления в съответствие с международните стандарти, принципа на надлежна проверка и договорените методи в контекст на партньорство и ефективно разделение на труда.

Специализирани екипи на финансовите институции извършват задълбочена оценка на проектите в съответствие с принципите на надлежна проверка.

Основните проучвания се извършват предимно от водещата европейска финансираща институция и са на разположение, когато съществуват опасения относно целесъобразността на проектите или когато е поискана допълнителна информация към съдържащата се в заявлението информация.

Комисията не счита, че е необходимо финансиращите институции да предоставят проучванията систематично, тъй като това само ще увеличи административната тежест, без в повечето случаи да е налице реална добавена стойност.

24

Комисията подчертава, че финансовите участия от ЕС са одобрявани само след получаване на необходимата информация за съответствие с основните изисквания, посочени в стратегическите насоки.

Цялата информация, необходима за вземането на решение, се изготвя и взема предвид в процеса на вземане на решение. В съответствие с Финансовия регламент и в контекста на непрякото управление Комисията може да разчита на вече извършената от упълномощения субект работа в съответствие с принципите на надлежната проверка и разделението на труда, залегнали в основата на партньорството ни с финансовите институции.

Само проекти в напреднал стадий на разработка се разглеждат с цел одобрение. В съответствие с нуждите на бенефициерите могат да бъдат направени последващи проучвания за осъществимост, насочени към допълнително подсилване на схемата за проекта, като по този начин се подобрява качеството на проекта.

Каре 2

Както е записано в протокола от 9-то заседание на Изпълнителния комитет на ДФИ, по предварително искане на неговите членове беше предоставена допълнителна информация за този проект.

Този проект бе одобрен през 2009 г. Оттогава формулярът на заявление за безвъзмездна помощ е значително подобрен с цел допълване на информацията, предоставена от финансовите институции.

25

Всички проекти, финансирани по механизмите, се анализират както от икономическа гледна точка, така и от гледна точка на устойчивостта при обслужване на дълга. Една от основните цели на Комисията и на финансиращите институции е да се запазят предвидената инвестиция и нейната дългосрочна устойчивост и въздействие върху развитието.

При все това не могат да бъдат установени единни критерии, като например минимални прагове, за оценяване на икономическата жизнеспособност. През 2009 г. работната група по въпросите на допълняемостта на безвъзмездната помощ в рамките на механизми за смесено финансиране стигна до заключението, че самото естество на смесеното финансиране налага разглеждането на всеки отделен случай по отношение на оценката на размера, формата и естеството на необходимото подпомагане. Този подход е потвърден в контекста на по-скорошната работа на платформата на ЕС за смесено финансиране в областта на външното сътрудничество (EUBEC).

Икономическата вътрешна норма на възвръщаемост (EIRR) на проектите винаги се оценява като част от надлежната проверка. Решенията за разпределяне на безвъзмездна помощ се вземат въз основа на икономическия и финансов анализ на проектите, както и на очакваните социални ползи (достъпност, въздействие върху здравето, социалното положение).

Този преглед се основава на информацията, предоставена в заявлението за безвъзмездна финансова помощ, както и на допълнителната информация, произтичаща от обмена между различните служби на Комисията и нейните делегации, финансовите институции и заинтересованите страни преди, по време на и след техническите срещи.

Преференцията, устойчивостта при обслужване на дълга, размерът на безвъзмездната помощ и икономическата жизнеспособност са елементи, които стоят в основата на анализа, извършван от финансовите институции и от Комисията.

26

Комисията включва делегациите на Съюза в прегледа на пригодността на безвъзмездната финансова помощ и тяхното мнение се търси, когато то е от значение за процеса на подбор.

96 % от отговорилите делегации заявиха, че участват в процеса на подбор. По-малката цифра (59 %) съответства на етапа на ранното определяне като част от цялостния процес на подбор.

Комисията се стреми да ангажира допълнително делегациите на Съюза в подготовката и последващите действия във връзка с операциите за смесено финансиране. Това е от съществено значение за осигуряване на съгласуваност на дейностите на ЕС, за повишаване на видимостта на ЕС и за повишаване на тежестта на ЕС в политическия диалог.

27

Началната дата за изчисляването не трябва да бъде включването в списъка от проекти. Той служи само за предварително посочване на потенциалните проекти с много различно равнище на разработка и различни степени на напредналост.

Комисията счита, че най-подходящият показател е времето, изминало между одобрението от страна на техническия съвет и приемането от оперативния съвет към момента на окончателното одобрение.

Това води до резултат от около 4 месеца за проектите по Механизма за инвестиции в Латинска Америка (LAIF), 3 месеца за Карибския инвестиционен механизъм (CIF), 6 и половина месеца за Механизма за инвестиции по линия на добросъседството (МИЛД), 5 и половина месеца за Механизма за инвестиции в Азия (AIF) и около 4 месеца за Механизма за инвестиции в Централна Азия (IFCA). Този срок изглежда разумен, като се имат предвид техническата сложност на проектите със смесено финансиране и потенциалният брой участващи партньори.

Доказателство, че продължителността на процедурата е подходяща и основателна, е фактът, че досега няма данни някой от съответните проекти да не е изпълнен поради забавяне на процедурата за одобрение. Напротив, процесът на одобрение е достатъчно гъвкав, за да се вземе под внимание нуждата на партньорите от ускоряване на процеса, ако това е необходимо.

29

Комисията би искала да поясни, че постигането на изискваните от МВФ размери на преференцията може да е необходимо, но не е достатъчно в контекста на въпросите, свързани с конкретни проекти. Постигането на прага от 35 % може да се счита за първоначална необходима предпоставка за приемането на пакета за финансиране от даден бенефициер при ограниченията на МВФ. Това обаче не представлява автоматично достатъчно условие само по себе си. Някои проекти могат да изискват елемент на безвъзмездните средства, който е по-висок от 35 % от пакета за финансиране, без да се поставя под съмнение значителното въздействие върху развитието, което тези проекти оказват.

30

Обосновката за предоставяне на исканите безвъзмездни средства може да варира значително, наред с другите условия, в зависимост от преодоляваната специфична пазарна пречка, достъпността за целевата група, степента на напредналост на проекта, местните пазарни условия, наличието на средства от други финансиращи институции, както и от капацитета и желанието за поемане на риск от страна на изпълнителите на проекта. Тези различия, съчетани с недостига на надеждна информация за пазара в държавите партньори, превръща в предизвикателство избирането на критерии за определяне на размера на безвъзмездните средства, покриващи всички възможни намеси във всеки възможен динамичен пазарен контекст. В крайна сметка Комисията трябва да разчита до известна степен на способността на партньорските финансови институции да договорят най-добрата сделка, т.е. минималния размер безвъзмездна финансова помощ, с цел стартиране на конкретен проект. За някои проекти няма жизнеспособни алтернативи на този процес на „ценообразуване“. Така например размерът на гаранция за първа загуба за кредитиране на малки и средни предприятия по принцип не се определя от натрупания опит (ако има такъв), а по-скоро от очаквания риск за кредиторите — субективен параметър, който може да се определи само чрез умело водене на преговори.

Въпреки че поради липсата на съпоставка между сходни проекти през първите години на механизмите за смесено финансиране оценката представляваше предизвикателство, Комисията се основава на опита, придобит през годините, за да усъвършенства процеса на оценка.

В действителност с обсъдената и договорена наскоро реформа на смесеното финансиране размерът на безвъзмездната помощ, предоставена като финансиране, ще подлежи на допълнителна съпоставка и увеличаване на икономическата ефективност.

31

Няма доказателства, които навяват на мисълта, че до момента това е осъществено. Партньори на Комисията са банки за развитие, а не търговски банки, чиято основна цел е да подпомагат финансирането на развитието. Независимо от това поверителността по отношение на ценовите модели и решения действително възпрепятства широкото използване на инструмента за лихвена субсидия.

Когато се използват лихвени субсидии, Комисията разчита по-специално на своя собствен надзор, който упражнява върху многостранните институции (напр. чрез оценка на стълбовете), и на националния надзор и разпоредби за уреждане на двустранните институции като елементи за смекчаване на този риск.

Изчисляването на лихвените проценти от страна на банките ще подлежи на контрол и сравняване.

32

В условията на непряко централизирано или на съвместно управление предварителните плащания наистина бяха големи към момента на създаването на първите механизми. Това беше обусловено от необходимостта да се постави началото на нова форма на помощ и да се насърчат финансовите институции да поемат управлението на сложни проекти.

Условията за предварителни плащания са преразгледани в новите образци на договори за финансовите инструменти и водят до намаляване на размера на предварителното финансиране.

Каре 3

Комисията е действала в пълно съответствие с приложимите правила и разпоредби.

Договореността за плащане, обяснена в каре 3, беше установена през 2010 г. Поради МИЛД през 2012 г. Комисията промени тази политика на плащане. (Вж. точка 32).

Освен това оценката на този проект по МИЛД следва надлежно да вземе под внимание изключителната ситуация и събитията, които се случиха в държавата партньор от януари 2011 г. и които оказаха влияние върху изпълнението на проекта.

33

Предвижда се системата на предварителни плащания за ДФИ да бъде преразгледана.

34

Проектите по тези механизми се одобряват и подбират пряко от европейските финансови институции в пълно съответствие с целите, дейностите и критериите, определени за проекта. Подборът на вторични заеми и на гаранции се определя от параметрите, свързани с проекта (подробно описани във фиша), и по-специално тези, които обясняват преследваните с проекта цели. По време на процедурите за одобрение и подбор се прилагат стандартите за надлежна проверка на финансовите институции. Тези процедури следват договорено и разходоефективно разделение на труда между партньорите, което включва договорености за избора на подчинените действия. Допустимите финансови институции редовно и по конкретни поводи или по искане на Комисията докладват подробно за включените в механизма проекти.

Каре 4

Комисията счита, че всички необходими елементи са ясни в заявлението за безвъзмездна финансова помощ за проекта по МИЛД за механизма за финансиране на МСП.

35

След одобряването на проекта делегациите на Съюза и/или централните служби на Комисията (в зависимост от обхвата на проекта) осигуряват подходящи последващи действия.

Службите на Комисията поддържат редовен контакт с националните офиси на банката в съответните държави и се провеждат срещи с делегацията и местните координатори на проекта от водещите финансови институции. Водещите финансови институции са договорно задължени ежегодно да представят доклади на делегацията. Освен това, както е предвидено в договорите, сключени в рамките на делегираното сътрудничество, Комисията участва, се информира и се кани на мисиите за мониторинг, провеждани на място от водещата финансова институция.

Договорните клаузи са достатъчно ясни за провеждането на подходящ мониторинг.

Чрез увеличаване на предварителното участие на делегацията в процеса ще се увеличат и последващите действия и мониторингът. За тази цел указанията за делегациите ще бъдат актуализирани.

36

Комисията приема препратката към текущата работа по показателите, основаващи се на резултатите, които трябва да се използват от финансовите институции за целите на мониторинга и докладването, и подчертава, че мониторингът на изпълнението се извършва от водещата финансова институция.

37

Всички проекти се подлагат на мониторинг и оценка(и). Някои междинни оценки вече са финализирани, както е в случая с МИЛД, или ще бъдат започнати скоро, както е в случая с LAIF.

Освен това Комисията би желала да подчертае, че:

(i)процедурите по ориентиран към резултатите мониторинг (ОРМ) за регионалните механизми за инвестиции, управлявани от ГД „Развитие и сътрудничество“, са същите като за другите проекти на ГД „Развитие и сътрудничество“; и

ГД „Развитие и сътрудничество“ предприема необходимите действия за разглеждане на резултатите от ОРМ: за проектите, преминали през процедурата на ОРМ, резултатите се изпращат на участващите в управлението на проекта делегация на ЕС/отдели на централните служби на Комисията. От делегацията се очаква отговор, който обикновено се предоставя на водещата финансова институция. При необходимост се организира дискусионна среща с цел да се изяснят заключенията от ОРМ. Освен това представителите на Комисията се срещат с консултантите, провели посещенията във връзка с ОРМ, на редовни отчетни заседания, за да се информират за ситуацията на място. В бъдеще се предвижда управлението на проектите по ДФИ да бъде преразгледано с цел евентуалното му привеждане в съответствие с другите механизми.

Общ отговор на Комисията по точки 39—42

39

Комисията не споделя анализа на Сметната палата относно доказването на необходимостта от наличие на безвъзмездна финансова помощ, която да позволи отпускането на заем. Заявлението за безвъзмездна финансова помощ осигурява основата за оценяването, което е обмислена преценка, основана на информация от тематичните и географските отдели, както и от делегациите на ЕС и от секретариата, често съпътствана от допълнителни въпроси. Оценката на Комисията, подпомогната от техническите срещи с финансовите институции и оперативните съвети в присъствието на държавите членки, е солидна и добре обоснована. Комисията счита, че процесът на подбор на безвъзмездните финансови помощи дава достатъчни гаранции и доказателства за необходимостта от тях.

42

Комисията не споделя този анализ по следните причини:

42 а)

Възможното финансиране без участие на ДФИ по програмата на МВФ наистина имаше таван за непреференциалните заеми (вж. таблица 1 от докладите на МВФ за отделните държави за 2009 г. и 2010 г.), поради което всички допълнителни заеми трябваше да бъдат преференциални. Решението за отпускане или неотпускане на преференциален заем за даден проект е суверенно решение на Замбия, което тя трябва да вземе след обсъждането му с международната общност, в зависимост от икономическите показатели на всеки проект.

42 б)

Само безвъзмездната финансова помощ от ЕФР се оказа недостатъчна за покриване на финансирането на проектите. Допълнителното финансиране, необходимо за покриване на финансовия дефицит, стана възможно единствено чрез мобилизирането на ресурсите на финансовите институции посредством финансовото участие на ДФИ.

42 в)

Макар и с малък размер, безвъзмездната финансова помощ може да има висока добавена стойност, например за запълване на финансов дефицит, за подобряване на качеството на проекта и т.н. В три от тези случаи безвъзмездната финансова помощ е спомогнала за смекчаване на цялостните финансови условия, тъй като предложеният от съфинансиращите страни пакет за финансиране не е счетен за изцяло приемлив от кредитополучателя. По отношение на другия проект безвъзмездната финансова помощ е създала възможност за увеличаване на потенциалното въздействие на проектите, включително на финансовите ползи.

42 г)

Комисията не споделя заключението на Сметната палата. Крайният бенефициер е можел да избере друга алтернатива, която е по-рентабилна, но е щяла да окаже неблагоприятно въздействие върху околната среда. Безвъзмездната финансова помощ по ДФИ спомогна за улесняване на инвестициите в екологосъобразния вариант и за компенсиране на по-високите инвестиционни разходи.

42 д)

Комисията не споделя заключението на Сметната палата, за което няма достатъчно доказателства.

Безвъзмездната финансова помощ по МИЛД беше необходима, за да се отключи цялостният инвестиционен пакет на проекта, и беше изцяло в съответствие с целите на политиката на ЕС и на държавата партньор.

42 е)

Комисията не споделя оценката. Тя има предвид, че безвъзмездната финансова помощ е била необходима за приемането на съответните заеми от бенефициера и че смесеният пакет е сравним с други финансови оферти и не е свръхсубсидиран.

42 ж)

При тази забележка не се взема предвид, че „несубсидираният“ продукт функционира въз основа на допускането, че ще бъде получена субсидия. Финансовото участие на МИЛД в такава схема определено е необходимо, за да могат европейските финансови институции да осигуряват заеми с лихва, която да насърчава банките да отпускат кредити на МСП. Фактът, че финансовото участие на МИЛД не се изразходва (или се изразходва частично) е по-скоро признак за успех. Това проправя пътя за последващ механизъм с по-малко финансово участие на МИЛД (без това да означава, че безвъзмездната финансова помощ по МИЛД следва да е по-малка при друга първа операция в дадена държава).

44

Комисията активно влияе върху структурата на проектите. Видът на влиянието зависи в голяма степен от вида на проекта, тъй като проектите имат различни цели и различни очаквани въздействия. Проектите със смесено финансиране се изготвят в контекста на партньорство и споделяне на отговорностите между донорите. Комисията играе ключова роля в това партньорство, като упражнява широко влияние във всички значими аспекти на проектите.

46

Комисията е на мнение, че механизмите по принцип стимулират съществени ползи от политиката.

Средата, в която се изпълнява политиката, е неразделна част от оценяването на проекта. Всеки проект има свои специфични цели и очаквано въздействие, които се различават в зависимост от естеството на проекта. От един проект не се очаква да окаже влияние върху всички цели (освен това не е препоръчително това да се случва).

В случая с ДФИ, когато проектът съвпада с целевия сектор на делегацията, наистина има възможност да се окаже влияние върху секторната политика като цяло. Случаят е различен, когато проектът не попада в целевия сектор на делегацията, но въпреки това има регионален обхват.

51

Поради политически и стратегически причини Комисията (въпреки че се смята, че насоките относно видимостта на ЕС са спазени) ще засили договореностите във връзка с видимостта и ще включи в по-голяма степен делегациите в този процес.

51 а)

Във всички договори за проектите, финансирани по регионалните механизми за смесено финансиране, има конкретни членове (както в общите условия, така и в приложенията, в които се описва дейността). В тези членове се предвижда водещата финансова институция да осигури подходяща видимост на безвъзмездната финансова помощ.

Освен това в новото споразумение за делегиране при непряко управление, което ще се използва от 2014 г. за всички проекти, договорени по регионалните механизми за смесено финансиране, има приложение, специално предвидено за план за комуникация и видимост, който ще бъде изготвян за всеки отделен проект.

Що се отнася до инвестиционната рамка за Западните Балкани (ИРЗБ), ГД „Разширяване“ гарантира чрез договорите си за техническа помощ (IPF и IFICO), че във всички инструменти за комуникация и популяризиране (уебсайтове, доклади, насоки, информационни страници, семинари, работни срещи и др.) се посочва ролята на ЕС в механизма. Освен това се развива засилено сътрудничество с отделите за комуникация на международните финансови институции и понастоящем ролята на ЕС и ИРЗБ придобива все по-голяма популярност. По-голямата видимост и съгласуваност ще бъдат допълнително подобрени, тъй като всички комуникационни дейности по ИРЗБ бъдат централизирани в новия разширен договор IFICO.

52

Комисията подчертава, че Наръчникът за комуникация и видимост на външната дейност на ЕС е в сила и се прилага по отношение на всички проекти в областта на външната дейност.

Заключения и препоръки

53

Комисията отговаря за създаването на механизмите, оценени положително в доклада. Управлението на проектите се извършва в партньорство. Комисията администрира механизмите, а институциите за финансиране на развитието отговарят за ежедневното управление на проектите. Те изпълняват възложените им бюджетни задачи в съответствие с правилата за режима на непряко управление, посочени във Финансовия регламент.

Комисията разработи тази схема, отчитайки напълно потенциалните ползи от механизмите, и счита, че управлението и` е подходящо.

Комисията счита, че при реализирането на потенциалните ползи следва да се отчитат естеството на безвъзмездните помощи (напр. техническа помощ) и резултатите от изпълнението на проектите.

54

Комисията счита, че процесът на одобрение е задълбочен: всички заинтересовани страни са включени по подходящ начин и Комисията адаптира процеса на консултации съобразно спецификата на проектите. По време на процеса на вземане на решение е налична достатъчна и пълна информация.

Добавената стойност е гарантирана във всички случаи: проектите се представят на компетентния оперативен съвет едва след като всички елементи на проекта са уточнени и добавената му стойност е ясна.

Договореностите за предварителни плащания в новите образци на договори за финансовите инструменти са в процес на преразглеждане.

55

Комисията счита, че обосновката за финансирането е била ясна във всички случаи. Тези случаи са описани в точка 42 от доклада и са надлежно оспорени и обосновани от Комисията. Моля, вж. отговора на Комисията по точка 42, букви а)—ж).

Във всички случаи приоритетите на механизмите са приведени в съответствие със секторните политики на ЕС за всеки от регионите (посочени ясно в техните стратегически насоки).

Въпреки това Комисията ще разгледа начините за постигане на по-широко въздействие върху секторната политика, както и за повишаване на видимостта на подкрепата на ЕС.

57

Комисията приема препоръката. В новото заявление се посочват ясно различните форми на добавената стойност, която може да осигури безвъзмездната финансова помощ.

57 а)

Комисията приема препоръката. Насоките относно преразгледаното управление за насочване на участието на Комисията на всеки етап от процеса на одобрение, както и относно проследяването на проектите са в ход в контекста на платформата на ЕС.

57 б)

Комисията приема препоръката. Това е продължаващ процес, който ще приключи вероятно в края на 2014 г.

57 в)

Комисията приема препоръката. В преработената схема за управление на механизмите за смесено финансиране се предлага проектите да се представят само за окончателно одобрение (вече без предварително одобрение). В заявлението са описани подробно необходимостта от безвъзмездната финансова помощ и добавената и` стойност, както и начина, по който е определен/изчислен размерът на подпомагането.

Процесът трябва да включва предварителен анализ и обсъждания на проектите, включени в списъка от проекти, с цел да бъдат пояснени, преди да бъдат представени за окончателно одобрение, за да се гарантират степента на напредналост на проектите, въздействието и икономическата ефективност.

57 г)

Комисията приема препоръката.

58

Комисията приема препоръката. В бъдеще нуждата от парични средства ще бъде отчитана преди плащането. Понастоящем е в процес на изготвяне нов образец на договор за финансовите инструменти. Мярката вероятно ще бъде въведена до края на 2014 г.

59

Комисията приема препоръката.

59 а)

Рамка за измерване на резултатите вече е включена в заявлението, като има и придружаващи указания, с които се разяснява исканата информация. Често въздействието на конкретната безвъзмездна финансова помощ от ЕС не може да бъде отделено от цялостния проект. При все това, що се отнася до безвъзмездната финансова помощ от ЕС, добавената стойност трябва да бъде ясно посочена (вж. по-горе).

59 б)

Изпратени са инструкции до всички делегации от ЕС и в момента се изготвят насоки.

59 в)

Комисията частично приема препоръката. Комисията ще разгледа възможността за адаптиране на методологията за ОРМ към специфичните характеристики на смесеното финансиране.

60

Комисията приема препоръката.

Подготвя се ново споразумение за делегиране при непряко управление за всички проекти, договорени по регионалните механизми за смесено финансиране. Този образец на договор ще включва приложение, специално предвидено за план за комуникация и видимост, който ще се изготвя за всеки отделен проект.

QJ-AB-14-016-BG-E  ISSN 1977-5814

Комисията и държавите членки са създали осем регионални механизъма за инвестиции с цел подпомагане на външните политики на ЕС. Тези инвестиционни механизми имат за цел обединяване (смесване) на предоставената от Европейската комисия безвъзмездна финансова помощ със заеми от финансови институции. Те допринасят за финансиране на ключови инфраструктурни проекти, при които са необходими значителни финансови ресурси.

Сметната палата извърши оценка на ефективността на смесването на безвъзмездната финансова помощ от ЕС със заеми от финансови институции. Тя достигна до заключението, че като цяло това смесване е било ефективно. Регионалните механизми за инвестиции са били успешно създадени, но потенциалните ползи от тях не са били напълно реализирани. Сметната палата отправя няколко препоръки към Комисията във връзка с подбора на проектите и одобряването на безвъзмездната финансова помощ, изплащането на средствата, мониторинга на усвояването на безвъзмездната финансова помощ от ЕС, както и относно подобряване на видимостта на предоставяната от ЕС помощ.