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© Europäische Union, 2014

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DE
2014

Nr. 16

Sonderbericht

Wirksamkeit der
Kombination
von Finanzhilfen
aus regionalen
Investitionsfazilitäten mit
von Finanzinstitutionen
gewährten Darlehen
(Mischfinanzierung)
zur Unterstützung der
EU-Außenpolitik

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Inhalt

Glossar und Abkürzungen

Zusammenfassung

Einleitung

Potenzielle Vorteile der Kombination von Finanzhilfen für die externe Zusammenarbeit mit Darlehen

EU-Mischfinanzierungsmechanismen

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Die regionalen Investitionsfazilitäten wurden in angemessener Weise eingerichtet, ihre Verwaltung durch die Kommission weist hingegen noch Mängel auf

Der Aufbau der regionalen Investitionsfazilitäten ist zufriedenstellend, der Vorschrifts- und Verfahrensrahmen wird derzeit verbessert

Wohl werden passende Projekte ausgewählt, Mehrwert und Höhe der EU-Finanzhilfen werden jedoch von der Kommission bei deren Bewertung nicht angemessen berücksichtigt

Die Vorauszahlungen der Kommission sind unnötig hoch

Im Fall der Unterfazilitäten waren die Vergabekriterien für Teildarlehen vage oder breit gefächert

Der Umfang des Monitorings in Bezug auf die Ausführung von Finanzhilfen durch die Kommission variierte

Die durch die Kombination von Finanzhilfen mit Darlehen angestrebten Vorteile wurden bislang nicht vollständig erreicht

Nur bei der Hälfte der geprüften Projekte konnte nachgewiesen werden, dass Finanzhilfen nötig waren, um die Aufnahme von Darlehen zu ermöglichen

Das Potenzial für die Beteiligung der Kommission an der Politikgestaltung und deren Einflussnahme auf die Konzeption und Verwaltung von Projekten wurde nicht voll ausgeschöpft

Die Mischfinanzierung hat die Geberkoordinierung verbessert, die Sichtbarkeit der EU-Förderung bleibt jedoch bislang weiterhin begrenzt

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Globale Abdeckung durch die regionalen Investitionsfazilitäten
Anhang II | – | Bis zum 31.12.2013 gebundene, abgerufene und von der Kommission ausgezahlte Beträge nach regionaler Investitionsfazilität
Anhang III | – | Anzahl der für den Zeitraum 2007-2013 genehmigten Projekte nach regionaler Investitionsfazilität
Anhang IV | – | Beiträge zu den 387 von den regionalen Investitionsfazilitäten für den Zeitraum 2007-2013 genehmigten Projekten
Anhang V | – | Von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen für den Zeitraum 2007-2013 nach regionaler Investitionsfazilität
Anhang VI | – | Geprüfte Stichprobe von 15 Projekten des ITF
Anhang VII | – | Geprüfte Stichprobe von 15 Projekten der NIF
Anhang VIII | – | Prüfungsstichprobe von Projekten zur Schaffung von Unterfazilitäten
Anhang IX | – | In Ziffer 42 genannte Projekte

Antworten der Kommission

Glossar und Abkürzungen

AFD: Agence française de développement

Die AFD ist eine französische öffentliche Entwicklungsfinanzierungsinstitution, die die Bekämpfung von Armut und die Förderung des Wirtschaftswachstums in Entwicklungsländern und den überseeischen französischen Departements und Gebieten zum Ziel hat. Die AFD ist die wichtigste Durchführungsstelle im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit Frankreichs.

AIF: Asian Investment Facility (Investitionsfazilität für Asien)

CIF: Caribbean Investment Facility (Investitionsfazilität für die Karibik)

Darlehen zu Vorzugsbedingungen: Bei einem zu Vorzugsbedingungen gewährten Darlehen (auch „konzessionäres“ Darlehen) handelt es sich um ein Darlehen zu deutlich günstigeren als den marktüblichen Bedingungen (Konzessionalität). Der IWF berechnet die Konzessionalität als Differenz zwischen dem Nennwert des Darlehens und der Summe der abgezinsten künftigen Zahlungen, die vom Darlehensnehmer im Rahmen des Schuldendienstes zu leisten sind, ausgedrückt als prozentualer Anteil am Nennwert des Darlehens.

EBWE: Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung

Die EBWE ist eine öffentliche Entwicklungsbank mit Sitz in London. Ihr Ziel ist die Förderung des Übergangs zu einer offenen, marktorientierten Volkswirtschaft in Ländern Mittel- und Osteuropas, Zentralasiens sowie des südlichen und östlichen Mittelmeerraums. Sie stellt Projektfinanzierungen für Banken, Industrien und Firmen bereit, sowohl für Neugründungen als auch für Investitionen in laufende Unternehmen. Haupttätigkeitsfeld der EBWE ist der Privatsektor, sie arbeitet jedoch ebenfalls mit Unternehmen in staatlicher Hand zusammen.

EEF: Europäische Entwicklungsfonds

Die Europäischen Entwicklungsfonds sind das wichtigste Instrument der Europäischen Union zur Förderung der Entwicklungszusammenarbeit mit den Staaten in Afrika, im karibischen Raum und im Pazifischen Ozean und den überseeischen Ländern und Gebieten. Das am 23. Juni 2000 in Cotonou unterzeichnete Partnerschaftsabkommen für einen Zeitraum von 20 Jahren („Abkommen von Cotonou“) bildet den derzeitigen Rahmen für die Beziehungen der Europäischen Union zu diesen Ländern und Gebieten. Hauptziel des Abkommens von Cotonou ist es, die Armut einzudämmen und schließlich zu besiegen.

EIB: Europäische Investitionsbank

Die EIB ist die Bank der Europäischen Union. Sie gehört den EU-Mitgliedstaaten und vertritt deren Interessen. Dabei arbeitet sie eng mit anderen EU-Organen zusammen, um die Politik der EU durch Bereitstellung von Mitteln für Investitionsvorhaben umzusetzen.

EOS: Ergebnisorientiertes Monitoringsystem

Das ergebnisorientierte Monitoringsystem ist ein Instrument zur Überprüfung von Projekten und Programmen, das Empfehlungen für Verbesserungen liefert.

EU-Delegation: Die EU wird von einem Netz von 139 Delegationen und Büros weltweit vertreten. Die EU-Delegationen sind Teil der Organisationsstruktur der Europäischen Kommission und dienen den Interessen der Europäischen Union als Ganzes.

EuropeAid: Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit EuropeAid

IFCA: Investment Facility for Central Asia (Investitionsfazilität für Zentralasien)

IFP: Investment Facility for the Pacific (Investitionsfazilität für den Pazifik)

ITF: EU-Africa Infrastructure Trust Fund (Treuhandfonds für die Infrastrukturpartnerschaft EU-Afrika)

IWF: Internationaler Währungsfonds

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

Die KfW ist die Förderbank der Bundesrepublik Deutschland mit Sitz in Frankfurt. Die Entwicklungssparte der Bank ist von der deutschen Regierung mit der Durchführung ihrer finanziellen Entwicklungszusammenarbeit betraut.

LAIF: Latin America Investment Facility (Investitionsfazilität für Lateinamerika)

MRI: Mutual Reliance Initiative (Gegenseitigkeitsinitiative)

Die MRI ist ein 2009 von der AFD, der EIB und der KfW beschlossener formaler Rahmen, durch den die Wirksamkeit der Kofinanzierung von Entwicklungsprojekten verbessert werden soll. Die Hauptmerkmale der MRI sind die Übertragung eines Großteils der Aufgaben auf den federführenden Partner eines Projekts und die gegenseitige Anerkennung von Verfahren.

NIF: Nachbarschaftsinvestitionsfazilität

WBIF: Western Balkans Investment Framework (Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten)

Zusammenfassung

I

Bei der Mischfinanzierung¹ werden von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen mit Finanzhilfen kombiniert. Die Mischfinanzierung bietet Gebern die Möglichkeit, die Hebelwirkung ihrer für die externe Zusammenarbeit bereitgestellten Finanzmittel durch Einwerbung von Darlehen zu erhöhen, die von Finanzinstitutionen gewährt werden. Zudem wird ihnen ermöglicht, auf die Politikgestaltung und/oder die Konzeption und Verwaltung von Projekten Einfluss zu nehmen. Darüber hinaus kann durch die Kombination von Darlehen und Finanzhilfen sowohl die Zusammenarbeit der maßgeblichen Akteure im Bereich der Entwicklungshilfe als auch die Sichtbarkeit der Hilfen verbessert werden.

II

Seit dem Jahr 2007 haben Kommission und Mitgliedstaaten acht regionale Investitionsfazilitäten eingerichtet, die das gesamte Tätigkeitsspektrum der Kommission im Bereich der externen Zusammenarbeit abdecken. Während des Zeitraums 2007-2013 hat die EU 2 106 Millionen Euro für derartige Fazilitäten bereitgestellt. Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen ermitteln Projekte und beantragen Finanzhilfen, die von Exekutivorganen (einschließlich Kommission, Mitgliedstaaten und andere Geber) genehmigt werden. Die Finanzinstitutionen vergeben einen Großteil der Verträge über technische Hilfe und überwachen die Projekte.

III

Die Prüfung des Hofes betraf die regionalen Investitionsfazilitäten seit dem Zeitpunkt ihrer Einrichtung. Der Hof bewertete insbesondere die Wirksamkeit der Kombination von Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen. Schwerpunkte der Prüfung waren der Aufbau und die Verwaltung der regionalen Investitionsfazilitäten sowie die Frage, inwieweit die mit der Mischfinanzierung angestrebten Vorteile erzielt wurden. Die Prüfung umfasste eine analytische Überprüfung, Befragungen von Kommissionsbediensteten, eine Umfrage bei 40 EU-Delegationen, von denen 22 antworteten, Besuche bei den vier wichtigsten Finanzinstitutionen sowie die Untersuchung einer Stichprobe von 30 Finanzhilfen zugunsten von Projekten.

IV

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kombination von Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen zur Unterstützung der EU-Außenpolitik im Allgemeinen wirksam war. Die regionalen Investitionsfazilitäten sind gut aufgebaut, die potenziellen Vorteile der Mischfinanzierung wurden jedoch aufgrund von Mängeln in deren Verwaltung durch die Kommission nicht vollständig realisiert.

V

Mitgliedstaaten und Kommission haben dafür Sorge getragen, dass die regionalen Investitionsfazilitäten ordnungsgemäß eingerichtet wurden, und diese sind nun fest etabliert. Die Darlehenskomponente der Finanzierung wurde hauptsächlich von vier europäischen Finanzinstitutionen sichergestellt, welche die in Betracht kommenden Investitionen ermittelten. Während der letzten sieben Jahre ermittelten diese eine ausreichend große Zahl von Projekten, um die zur Verfügung stehenden Finanzmittel zu binden.

VI

Die 30 vom Hof geprüften Projekte wurden alle als für die betreffenden Regionen und Länder relevant befunden. Das Genehmigungsverfahren der Kommission war jedoch nicht gründlich genug, und die Entscheidungen über die Gewährung von Finanzhilfen in einer bestimmten Höhe wurden häufig nicht überzeugend begründet. Darüber hinaus fehlten klare Leitlinien in Bezug auf die Kriterien, anhand deren die Kommission ihre Entscheidungen treffen sollte. Wurden Finanzhilfen gewährt, so waren die Vorauszahlungen unnötig hoch. Im Wege des Monitorings durch die Kommission konnte nicht sichergestellt werden, dass durch die Finanzhilfen in allen Fällen ein Mehrwert erzielt wurde.

VII

Die regionalen Investitionsfazilitäten boten den Entwicklungspartnern eine Plattform für eine enge Zusammenarbeit und die Durchführung groß angelegter Projekte, die anders nur schwer finanzierbar gewesen wären. Die Begründung für die Gewährung von mit Darlehen zu kombinierenden Finanzhilfen war in manchen Fällen nachvollziehbar, besonders, wenn eine bestimmte Konzessionalität erreicht werden musste. In 50 % der geprüften Fälle war diese Begründung hingegen nicht nachvollziehbar. Die Kommission hat das Potenzial für eine positive Einflussnahme auf die Konzeption von Projekten oder eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Sektorpolitik nicht voll ausgeschöpft. Die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung war bislang begrenzt, auch wenn die Kommission bereits begonnen hat, hier Abhilfe zu schaffen.

VIII

Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen zur Verbesserung der Wirksamkeit der regionalen Investitionsfazilitäten. Diese Empfehlungen betreffen die Auswahl der Projekte, die Gewährung von Finanzhilfen, die Auszahlung der Finanzmittel, das Monitoring in Bezug auf die Ausführung der EU-Finanzhilfen und die Verbesserung der Sichtbarkeit der EU-Hilfen.

1Zusätzlich zu Darlehen gibt es, wenn auch in geringerem Umfang, neben den Finanzhilfen weitere Formen der Finanzierung.

Einleitung

Potenzielle Vorteile der Kombination von für die externe Zusammenarbeit bereitgestellten Finanzhilfen mit Darlehen

01

Bei der Mischfinanzierung werden von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen² mit Finanzhilfen kombiniert. Die Finanzhilfen können verschiedene Formen annehmen, im Fall der im Rahmen der Zusammenarbeit der EU mit Entwicklungsländern gewährten Finanzhilfen handelt es sich jedoch für gewöhnlich um direkte Investitionszuschüsse, Zinsvergütungen, technische Hilfe und Darlehensgarantieregelungen.

02

Das Hauptziel der Mischfinanzierung besteht in der Erhöhung der Hebelwirkung der für die externe Zusammenarbeit bereitgestellten Finanzmittel durch Einwerbung von Darlehen, die von Finanzinstitutionen gewährt werden. Durch die Mischfinanzierung soll insbesondere der Unterfinanzierung von Tätigkeiten oder Infrastrukturen begegnet werden, die finanziell lebensfähig sein könnten, für die an den Finanzmärkten aber keine ausreichenden Mittel mobilisiert werden können. Finden sich für bestimmte Projekte keine Geldgeber zu normalen Marktsätzen, so ist dies in erster Linie darin begründet,

a)dass sie nicht profitabel genug sind, aber einen hohen wirtschaftlichen, ökologischen und/oder sozialen Nutzen mit sich bringen;

b)dass sie mit übermäßig hohen Risiken verbunden sind;

c)dass sie in hoch verschuldeten Ländern durchgeführt werden, die den Auflagen des Internationalen Währungsfonds (IWF) für Darlehen unterliegen (siehe Kasten 1).

03

Zusätzlich zur Mobilisierung von Darlehen von Finanzinstitutionen ermöglicht die Mischfinanzierung, dass der Geber auf die Politikgestaltung oder Konzeption und Verwaltung von Projekten Einfluss nimmt. Dies kann beispielsweise durch die Abschwächung negativer externer Effekte von Projekten, beispielsweise ökologischer oder sozialer Art, geschehen oder durch die Bereitstellung zusätzlicher Mittel zur Erreichung bestimmter mit dem Projekt verbundener Ziele, wie dem Ausbau administrativer oder technischer Kapazitäten.

  Kasten 1

Auflagen des IWF für Darlehen in hoch verschuldeten Ländern

Der IWF verlangt, dass hoch verschuldete Länder nur Darlehen zu deutlich günstigeren als den marktüblichen Bedingungen aufnehmen. Derartige Darlehen werden als Darlehen zu Vorzugsbedingungen (auch „konzessionäre“ Darlehen) bezeichnet. In hoch verschuldeten Ländern verlangt der IWF eine Konzessionalität von mindestens 35 %.

04

Darüber hinaus bringt die Mischfinanzierung auch weitere potenzielle Vorteile eher allgemeiner Art mit sich:

a)Sie fördert die Zusammenarbeit zwischen den maßgeblichen Akteuren im Bereich der Entwicklungshilfe. Mechanismen der Mischfinanzierung kommen insbesondere in Partnerschaft mit europäischen Finanzinstitutionen zum Tragen, wobei diese ihre spezifischen Fachkenntnisse und ihr Wissen einbringen. Eine intensivierte Zusammenarbeit kann auch größere Transparenz, Skaleneffekte und reduzierte Transaktionskosten für das Partnerland bewirken. Darüber hinaus ermöglicht die Mischfinanzierung die Durchführung von Projekten, die zu groß angelegt sind, um von einem einzelnen Geber oder einer einzelnen Finanzinstitution finanziert werden zu können.

b)Sie schärft das Bewusstsein von Begünstigten und Öffentlichkeit für die Tatsache, dass Investitionen mit Unterstützung von Gebern finanziert wurden. Die Kombination von Maßnahmen verschiedener Geber und Finanzinstitutionen ist ein Mittel, um die zur Sichtbarmachung der Hilfen notwendige kritische Masse zu bilden.

EU-Mischfinanzierungsmechanismen

05

Die Kommission gewährt bereits seit Langem Zinsvergütungen. In jüngster Zeit haben jedoch Kommission und Mitgliedstaaten eigens Mechanismen eingerichtet, welche den Rückgriff auf die Mischfinanzierung beschleunigen. Seit dem Jahr 2007 hat die Kommission acht regionale Investitionsfazilitäten geschaffen, die das gesamte Tätigkeitsspektrum der Kommission im Bereich der externen Zusammenarbeit abdecken (siehe Anhang I). Diese kombinieren Finanzhilfen aus den Europäischen Entwicklungsfonds (EEF) und dem Gesamthaushaltsplan der EU mit Darlehen, die vorwiegend von europäischen Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen stammen. In manchen Fällen leisteten EU-Mitgliedstaaten auch direkte Beiträge.

06

Die regionalen Investitionsfazilitäten haben eine dreistufige Verwaltungsstruktur³ bestehend aus

a)einem Strategieorgan⁴, das mit der Festlegung der Gesamtstrategie der Finanzierungsfazilität betraut ist,

b)einem Exekutivorgan⁵, das sich aus Kommission, Mitgliedstaaten und anderen Gebern zusammensetzt und mit der Genehmigung der jeweiligen Finanzmittel betraut ist,

c)einem Fachorgan⁶, das sich aus Finanzinstitutionen und Kommission zusammensetzt und damit betraut ist, eine gemeinsame Projektpipeline festzulegen und diejenigen Projekte auszuwählen, die dem Exekutivorgan vorgestellt werden sollen.

07

Nach Konsultation des jeweiligen Partnerlands oder der jeweiligen Partnerländer schlagen die Finanzinstitutionen Projekte vor⁷. Die Festlegung der Projektpipeline wird von den Finanzinstitutionen geleitet. Diese übernehmen die Ermittlung und Auswahl von Projekten auf Grundlage ihrer eigenen Bewertungskriterien und beantragen Finanzhilfen unter Angabe von Art und Höhe. Die Projektentwicklung erfolgt in Zusammenarbeit mit der Kommission, insbesondere innerhalb der Fachorgane und auf Ebene der EU-Delegationen. Die federführende Finanzinstitution eines Projekts überwacht seine Durchführung und erstattet über dessen Fortschritt Bericht. Für die Verwaltung der Durchführung von Projekten kann sie Gebühren erheben.

08

Der Treuhandfonds für die Infrastrukturpartnerschaft EU-Afrika (ITF) ist die einzige regionale Investitionsfazilität, die als Fonds tätig ist. Schatzmeisterin dieses Fonds ist die Europäische Investitionsbank (EIB). Im Fall der anderen regionalen Investitionsfazilitäten leitet die Kommission die Finanzhilfen zumeist über die federführende Finanzinstitution an die Endbegünstigten. Die Begünstigten selbst vergeben und verwalten die zugrunde liegenden Verträge. Die Finanzinstitutionen hingegen übernehmen die Durchführung der technischen Hilfe und die Überwachung der Durchführung der im Wege der Mischfinanzierung geförderten Projekte. Die Exekutivorgane aller regionalen Investitionsfazilitäten werden jeweils von einem Sekretariat unterstützt. Diese Sekretariate haben ihren Sitz bei der Kommission⁸, mit Ausnahme des Sekretariats des ITF, das von der EIB geführt wird.

09

Darüber hinaus gibt es noch weitere EU-Mischfinanzierungsmechanismen. Wichtigstes Beispiel hierfür ist die 2003 durch das Abkommen von Cotonou für einen Zeitraum von 20 Jahren geschaffene Investitionsfazilität. Weitere Beispiele außerhalb des Rahmens der regionalen Investitionsfazilitäten sind die Facility for Euro-Mediterranean Investment Partnership (Fazilität Europa-Mittelmeer für Investitionen und Partnerschaft – FEMIP) und der Global Energy Efficiency and Renewable Energy Fund (Globaler Dachfonds für Energieeffizienz und erneuerbare Energien – GEEREF).

10

Der für den Zeitraum 2007-2013 von der EU für die regionalen Investitionsfazilitäten bereitgestellte Betrag belief sich auf 2 106 Millionen Euro (siehe Anhang II). Bis Ende 2013 hatte die Kommission bereits 1 205 Millionen Euro ausgezahlt. Die Exekutivorgane der regionalen Investitionsfazilitäten hatten 387 Projekte (siehe Anhang III) mit Finanzhilfen in Höhe von insgesamt 2 346 Millionen Euro (siehe Anhang IV) genehmigt. Für diese wurden zusätzliche Darlehen in Höhe von insgesamt 22 152 Millionen Euro gewährt. Zum gegenwärtigen Zeitpunkt liegt die Ausfallrate dieser Darlehen bei null.

11

Bei den unterstützten Projekten handelt es sich vorwiegend um öffentliche Investitionsvorhaben. Zwar decken die verschiedenen Fazilitäten unterschiedliche Bereiche ab, auf die Bereiche Transport und Energie entfallen jedoch die meisten Finanzmittel⁹. Die Projekte reichen von relativ kleinen Projekten ab 0,3 Millionen Euro bis hin zu Projekten mit einem Budget von mehr als 1 000 Millionen Euro. In der überwiegenden Zahl der Fälle ist mehr als eine Finanzinstitution beteiligt. In manchen Fällen stellen die regionalen Investitionsfazilitäten die Finanzmittel nicht für ein einzelnes Investitionsvorhaben, sondern für eine andere Fazilität oder einen anderen Fonds bereit. Im Fall derartiger Unterfazilitäten werden Teilmaßnahmen von den Finanzinstitutionen ausgewählt und finanziert, an denen lokale Geldgeber als Partner beteiligt sind.

12

Die vier wichtigsten Finanzinstitutionen¹⁰, die von Beginn an mit den regionalen Investitionsfazilitäten zusammenarbeiten, sind die EIB, die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBWE), die Agence Française de Développement (AFD) und die Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). In Anhang V findet sich eine Übersicht über die Darlehensbeträge, die von diesen Finanzinstitutionen im Zeitraum 2007-2013 für die 387 von diesen Fazilitäten geförderten Projekte genehmigt wurden.

13

Im Dezember 2012 schuf die Kommission die EU-Plattform für die Mischfinanzierung im Bereich der externen Zusammenarbeit, um zu prüfen, wie sich Qualität und Wirtschaftlichkeit der regionalen Investitionsfazilitäten verbessern lassen. Der Prozess ist noch nicht abgeschlossen, und als Ergebnis wird eine Reihe von Empfehlungen und Leitlinien zur Mischfinanzierung im Bereich der externen Zusammenarbeit sowie die Mobilisierung zusätzlicher öffentlicher und privater Mittel zur Erhöhung der Wirkung der externen Zusammenarbeit und Entwicklungspolitik der EU erwartet.

2Zusätzlich zu Darlehen gibt es, wenn auch in geringerem Umfang, neben den Finanzhilfen weitere Formen der Finanzierung.

3Der Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten (WBIF) stellt insofern eine Ausnahme dar, als er von einem Lenkungsausschuss und einer Gruppe von Geldgebern verwaltet wird.

4Bezeichnet als „Strategieausschuss“ oder „Lenkungsausschuss“.

5Bezeichnet als „Leitungsausschuss“ oder „Exekutivausschuss“.

6Bezeichnet als „Gruppe der Projektfinanzierer“ oder „Gruppe der Finanzinstitutionen“.

7Finanzmittel aus dem Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten werden hauptsächlich von Partnerländern beantragt.

8Generaldirektion Entwicklung und Zusammenarbeit (EuropeAid) mit Ausnahme des Investitionsrahmens für die westlichen Balkanstaaten, dessen Sekretariat von der Generaldirektion Erweiterung gestellt wird.

9Etwa 55 %.

10Bei den anderen in Betracht kommenden Finanzinstitutionen handelt es sich um: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Afrikanische Entwicklungsbank (AfEB), Belgian Investment Company for Developing Countries (BIO), Caribbean Development Bank (CDB), Entwicklungsbank des Europarats (Council of Europe Development Bank, CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. (FINNFUND), Interamerikanische Entwicklungsbank (Inter-American Development Bank (IADB mit Beobachterstatus bei der LAIF)), Luxembourg Development Agency (Lux-Dev), Nordic Investment Bank (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

14

Der Hof bewertete die Wirksamkeit der Kombination von Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen zur Unterstützung der EU-Außenpolitik. Schwerpunkt dieser Prüfung war die Beantwortung der beiden folgenden Fragen:

a)Wurden die regionalen Investitionsfazilitäten gut eingerichtet und verwaltet?

b)Wurden die durch die Mischfinanzierung angestrebten Vorteile erreicht?

15

Diese Prüfung, die erste des Hofes in diesem Bereich, fand im Zeitraum zwischen Mai und Dezember 2013 statt und befasste sich mit der Leistung der regionalen Investitionsfazilitäten seit ihrer Einrichtung. Schwerpunkte der Prüfung des Hofes waren die Mittelzuweisungen der EU und die Rolle der Kommission. Die Prüfung umfasste eine analytische Überprüfung, Befragungen von Kommissionsbediensteten, eine Umfrage bei 40 EU-Delegationen¹¹, Prüfbesuche bei den vier wichtigsten Finanzinstitutionen sowie die eingehende Untersuchung einer Stichprobe von Projekten. Die Stichprobe¹² umfasste 15 Projekte, die Finanzhilfen vom ITF erhielten (siehe Anhang VI), sowie 15 Projekte, die Finanzhilfen im Rahmen der Nachbarschaftsinvestitionsfazilität (NIF) erhielten (siehe Anhang VII). Diese beiden regionalen Investitionsfazilitäten decken sowohl den EEF als auch den Gesamthaushaltsplan der EU ab und machen mehr als 70 % der bis Ende 2013 von den regionalen Investitionsfazilitäten gewährten Zuschüsse aus. Darüber hinaus handelt es sich bei diesen um die ältesten Investitionsfazilitäten, sodass deren Projekte am weitesten fortgeschritten sind. Aufgrund ihrer besonderen Merkmale wurden im Rahmen der Prüfung auch acht Projekte im Zusammenhang mit der Schaffung von Unterfazilitäten (siehe Ziffer 11) zur Finanzierung von Maßnahmen unter Beteiligung lokaler Finanzinstitutionen (siehe Anhang VIII) geprüft.

11 22 EU-Delegationen nahmen an der Umfrage teil.

12 Die geprüften Projekte wurden vom Hof nach dem Monetary Unit Sampling ausgewählt.

Bemerkungen

Die regionalen Investitionsfazilitäten wurden in angemessener Weise eingerichtet, ihre Verwaltung durch die Kommission weist hingegen noch Mängel auf

16

Der Hof prüfte, ob der allgemeine Aufbau der regionalen Investitionsfazilitäten und der verfahrenstechnische Rahmen angemessen waren. Weitere Schwerpunkte der Prüfung waren das Verfahren zur Bewertung von Finanzhilfeanträgen, die Begründung für die Auswahl der Projekte sowie die Angemessenheit von Art und Höhe der Finanzhilfen. Darüber hinaus wurden im Rahmen der Prüfung auch die Ausführung der Finanzhilfen und die Überwachung der Projekte geprüft.

Der Aufbau der regionalen Investitionsfazilitäten ist zufriedenstellend, der Vorschrifts- und Verfahrensrahmen wird derzeit verbessert

17

Die Einrichtung von acht verschiedenen regionalen Investitionsfazilitäten anstelle einer einzigen internationalen Investitionsfazilität ist angemessen, da

a)die Investitionsfazilitäten zur Kombination der Finanzmittel der verschiedenen beteiligten Geber sowie zu deren Verteilung an Projekte über unterschiedliche Strukturen verfügen;

b)die EU-Finanzmittel für die regionalen Investitionsfazilitäten aus verschiedenen Finanzinstrumenten mit unterschiedlichen Rechtsgrundlagen stammen;

c)die Zuweisung von Zuständigkeiten innerhalb der Kommission und der Finanzinstitutionen anhand geografischer Gesichtspunkte erfolgt;

d)die in den verschiedenen Verwaltungsorganen (siehe Ziffer 6) vertretenen Parteien sich von Region zu Region unterscheiden.

18

Die Ziele und Schwerpunktbereiche aller regionalen Investitionsfazilitäten sind auf die allgemeinen politischen Ziele der EU ausgerichtet. Im Fall des ITF kamen nur Projekte auf regionaler Ebene für Finanzhilfen infrage, sodass die Nutzung der Mischfinanzierung nur eingeschränkt möglich war.

19

Mit ihrer jüngsten Änderung fanden spezifische Vorschriften zur Mischfinanzierung¹³ Eingang in die Haushaltsordnung¹⁴. Diese ab 2014 anzuwendenden Vorschriften enthalten Definitionen von Konzepten und Grundsätzen, vereinfachen die für die Mischfinanzierung geltenden Arten der Mittelverwaltung und schaffen die rechtlichen Grundlagen für die Verwendung innovativer Finanzierungsinstrumente, womit eine deutliche Verbesserung des Vorschriftsrahmens einhergeht. Die Kommission erstellt derzeit Leitlinien für die Verwaltung der regionalen Investitionsfazilitäten, um diesen Rahmen weiter zu verbessern¹⁵.

20

Obwohl die Kommission in diesem Bereich bereits gewisse Fortschritte erzielt hat, geht die Initiative für Projekte im Allgemeinen von den Finanzinstitutionen aus, wobei die Kommission auf deren Vorschläge und die daraus resultierenden Finanzhilfeanträge reagierte, anstatt selbst aktiv Projekte zu ermitteln.

21

Das Sekretariat des ITF wird von der EIB geführt (siehe Ziffer 8). Angesichts des Umstands, dass die EIB als Projektfinanzierer tätig ist, und trotz der Tatsache, dass das Sekretariat von den Bankgeschäften der EIB klar getrennt ist, ist dies eine Frage, die behandelt werden muss.

Wohl werden passende Projekte ausgewählt, Mehrwert und Höhe der EU-Finanzhilfen werden jedoch von der Kommission bei deren Bewertung nicht angemessen berücksichtigt

Auswahl von Projekten für Finanzhilfen

22

Das Verfahren zur Ermittlung und Auswahl von Projekten ermöglichte es, eine ausreichende Zahl von Anträgen auf Finanzhilfen zu stellen, um in dem hierfür vorgesehenen zeitlichen Rahmen die bereitgestellten Finanzmittel zu binden. Die genehmigten Projekte waren für den Entwicklungsbedarf der betreffenden Regionen und Länder relevant.

23

Um Finanzhilfen von einer regionalen Investitionsfazilität zu beantragen, müssen Finanzinstitutionen ein entsprechendes Antragsformular einreichen¹⁶. Obwohl diese Formulare mit der Zeit länger und ausführlicher wurden, waren die darin von den Finanzinstitutionen vor der Gewährung von Finanzhilfen bereitgestellten Informationen zu allgemein, um den Exekutivorganen der regionalen Investitionsfazilitäten eine angemessene Entscheidungsfindung zu ermöglichen. So fehlten quantifizierte Daten zu Darlehensbedingungen, Konzessionalität (siehe Kasten 1) und Lebensfähigkeit (siehe Beispiel in Kasten 2). Darüber hinaus wurde der aufgrund der Bereitstellung von Finanzhilfen erwartete Mehrwert nicht hinreichend formuliert, strukturiert oder quantifiziert.

  Kasten 2

ITF-Projekt – Instandsetzung des Stromnetzes in Benin und Togo

Das Projekt betraf den Bau und die Modernisierung von Hochspannungsleitungen und Umspannwerken für insgesamt 85,7 Millionen Euro. Ziel war die Verbesserung der Zuverlässigkeit und Effizienz der Stromversorgung in Benin und Togo. Der ITF gewährte eine Zinsvergütung in Höhe von 12,25 Millionen Euro, wodurch die vom IWF vorgeschriebene Konzessionalität von 35 % erreicht wurde (siehe Kasten 1).

Unzureichende Informationen vonseiten der Finanzinstitution

Das von den Finanzinstitutionen eingereichte Antragsformular enthält keine Zahlen zur finanziellen und wirtschaftlichen Lebensfähigkeit des Projekts sowie zu dessen Konzessionalität und Ausrichtung auf den Bedarf des Landes, obwohl all diese Informationen in den Unterlagen der Finanzinstitution verfügbar waren. Darüber hinaus wurde aus dem Antrag nicht ersichtlich, welcher Mehrwert von der Finanzhilfe des ITF erwartet wurde. Ohne diese Informationen konnte die Kommission den Finanzhilfeantrag nicht angemessen bewerten.

24

Ein Grund, warum die Finanzinstitutionen nur in begrenztem Maß Informationen zur Verfügung stellten, war die Tatsache, dass die Projekte sich zum Zeitpunkt der Beantragung der Finanzhilfen häufig noch in der Anfangsphase befanden. Die Finanzinstitutionen entscheiden in einer späteren Phase, nach der Durchführbarkeitsstudie, über ihre Darlehen. Ihre Entscheidungen basierten daher auf besseren, ausführlicheren Informationen, als der Kommission zum Zeitpunkt der Bewertung der Finanzhilfeanträge zur Verfügung standen.

25

Obwohl es in diesem Bereich keine spezifischen Leitlinien gibt, hat die Kommission ihre Überprüfungen von Finanzhilfeanträgen mit der Zeit verbessert. Die Überprüfungen basieren jedoch größtenteils auf den im Antragsformular enthaltenen Informationen und sind dementsprechend durch deren Umfang eingeschränkt. Im Fall der geprüften Projekte fanden Konzessionalität, Schuldentragfähigkeit, Höhe der Finanzhilfe oder wirtschaftliche Lebensfähigkeit im Rahmen der Überprüfungen nur wenig Beachtung. Die Kommission hat in Bezug auf die wirtschaftliche Lebensfähigkeit keine Kriterien vorgegeben. Tatsächlich verfügt sie über keine klaren Vorschriften oder Leitlinien in Bezug auf die Frage, welche Art von Investitionen in Entwicklungsprojekte mit Finanzhilfen, Darlehen oder einer Kombination von beiden finanziert werden sollten.

26

Die Kommission bezieht bei ihren Überprüfungen zunehmend die relevanten EU-Delegationen mit ein, indem sie deren Rat bei der Bewertung von Finanzhilfeanträgen einholt. Die Ergebnisse der Prüfung von Projekten und der Befragung von Mitarbeitern der Delegationen durch den Hof deuteten jedoch darauf hin, dass diese Beteiligung, besonders während der Projektfindung, noch unzureichend war. Lediglich 59 % der 22 EU-Delegationen, die an der Umfrage des Hofes teilnahmen, gaben an, am Verfahren zur Ermittlung von Projekten, die für die Mischfinanzierung vorgesehen waren, beteiligt gewesen zu sein. Dadurch wurde die Eigenverantwortung der Delegationen bei Projekten eingeschränkt. Sobald Finanzinstitutio-nen einen Antrag auf Gewährung von Finanzhilfen stellten, bat die Kommission jedoch die meisten Delegationen um ihre Einschätzung der für deren jeweilige Länder ausgewählten Projekte.

27

Die Dauer von der Aufnahme eines Projekts in die Projektpipeline bis hin zu dessen endgültiger Genehmigung auf der entsprechenden Ebene beträgt im Fall des ITF 215, im Fall der LAIF 257 und im Fall der NIF 290 Tage¹⁷. Im Fall der LAIF und der NIF bedurfte es für jedes Projekt sowohl einer vorläufigen als auch einer endgültigen Genehmigung auf Fachebene sowie auf höchster Ebene, was viel Zeit in Anspruch nahm. Das Verfahren des ITF war hingegen weniger schwerfällig, da hier keine vorläufigen Genehmigungen notwendig waren¹⁸.

Auswahl von Art und Höhe der Finanzhilfe

28

Die gewählten Finanzhilfearten (siehe Ziffer 1) waren zur Erreichung des angestrebten Mehrwerts angemessen. Nur der ITF gewährte Zinsvergütungen. Bei den anderen regionalen Investitionsfazilitäten war dies nicht der Fall, obwohl ihr Vorschrifts- und Vertragsrahmen dies erlaubt.

29

Elf der 30 vom Hof geprüften Finanzhilfen waren darauf ausgerichtet, sicherzustellen, dass das Darlehen die vom IWF vorgeschriebene Konzessionalität von mindestens 35 % erfüllt (siehe Kasten 1). Bei sieben dieser elf Finanzhilfen konnten die Kommission oder die Finanzinstitutionen dem Hof keine Nachweise dafür liefern, dass die Konzessionalität nicht höher war als zur Erfüllung der Vorgaben des IWF notwendig. In einem Fall überstieg die Konzessionalität den Mindestwert von 35 %, ohne dass die Kommission davon Kenntnis hatte.

30

Für Fälle, in denen das vorrangige Ziel nicht die Erfüllung der Vorgaben des IWF war, existierten keine Kriterien für die Festlegung der Höhe der Finanzhilfe. Bei den vom Hof geprüften Finanzhilfen war oft nicht ersichtlich, wie über deren Höhe entschieden worden war. Darüber hinaus erachtete die Kommission es nicht für notwendig, genauestens zu überprüfen, wie die Höhe der von den Finanzinstitutionen beantragten Finanzhilfen berechnet wurde.

31

Theoretisch könnten die Finanzinstitutionen einen höheren als den üblichen Zinssatz festlegen und durch die Hinzufügung von Finanzhilfen zu dem Finanzpaket dafür sorgen, dass der Begünstigte diesen Satz akzeptiert. Folglich besteht das Risiko, dass der mit den Finanzhilfen verbundene Nutzen nicht vollständig an den Begünstigten weitergegeben wird. Obwohl öffentliche Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen dafür verantwortlich sind, für günstige Finanzierungsbedingungen zu sorgen, können weder die Kommission noch der Hof dieses Risiko ausschließen, da sie aufgrund der Geheimhaltung der Festlegung von Zinssätzen keine Möglichkeit der Überprüfung haben¹⁹.

Die Vorauszahlungen der Kommission sind unnötig hoch

32

Nach Gewährung von Finanzhilfen und Unterzeichnung der entsprechenden Vereinbarungen wurden beträchtliche Vorauszahlungen vorgenommen. Die Mittel standen der Kommission zur Verfügung, und sie überwies diese, bevor sie gebraucht wurden. Der Begünstigte verwendete die Mittel nur langsam, da die Konzeption des Projekts und die Vergabe der Aufträge für die notwendigen Bau- und Dienstleistungen sowie die Durchführung viel Zeit in Anspruch nahmen. Die überwiesenen Mittel blieben daher über lange Zeiträume hinweg ungenutzt, was den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung widerspricht (siehe Beispiel in Kasten 3). Folglich spiegelt das Haushaltsergebnis nicht die tatsächlichen Aktivitäten der Fazilitäten wider.

33

Für den ITF nimmt die Kommission Mittelüberweisungen in den Fonds vor, und die EIB, welche den Fonds verwaltet, überweist im Anschluss daran die Finanzhilfen aus dem Fonds an die federführende Finanzinstitution. Die Gesamthöhe der vom Verwaltungsrat des ITF genehmigten Finanzhilfe übersteigt nicht die Höhe der im Fonds verfügbaren Barmittel. Durch diesen vorsichtigen Ansatz stellt der ITF sicher, dass er alle seine Verpflichtungen erfüllen kann. Da die eigentliche Durchführung des Projekts erst später beginnt, gibt der Begünstigte die jeweiligen Beträge erst einige Jahre später aus. Daher liegen Mittel in beträchtlicher Höhe jahrelang ungenutzt auf dem Konto des Fonds (siehe Abbildung).

  Kasten 3

NIF-Projekt – Zweite Phase des Tuniser Schnellzugnetzes

Das 550 Millionen Euro teure Projekt dient der Finanzierung des Baus vorrangiger Streckenabschnitte zweier neuer Strecken des städtischen Hochgeschwindigkeitsnetzes von Tunis. Die NIF gewährte eine Finanzhilfe in Höhe von 28 Millionen Euro zur Bereitstellung technischer Hilfe für den Auftraggeber und die Aufsicht.

Unnötig hohe Vorauszahlung der NIF-Finanzhilfe

Im Jahr 2010 überwies die Kommission dem Begünstigten die Finanzhilfe in voller Höhe. Die Finanzinstitutionen zahlten ihre Darlehen erst aus, wenn der Begünstigte die Mittel benötigte. Da es bei der Durchführung des Projekts zu erheblichen Verzögerungen kam, erfolgte die erste Darlehensauszahlung erst im Jahr 2013. Infolge der Verzögerungen blieb ein Betrag von 24,5 Millionen Euro der NIF-Finanzhilfe mehr als drei Jahre lang ungenutzt.

Abbildung

Kassenmittelbewegungen des ITF

Quelle: Sekretariat des ITF.

Im Fall der Unterfazilitäten waren die Vergabekriterien für Teildarlehen vage oder breit gefächert

34

Bei den acht vom Hof geprüften Unterfazilitäten (siehe Ziffer 11 und Anhang VIII) war nicht vorgesehen, dass die aus der Unterfazilität zu finanzierenden Tätigkeiten vorab einzeln von der Kommission zu genehmigen waren, und nur in einem Fall wurden sie von der Finanzinstitution genehmigt. Gleichzeitig waren die Kriterien, anhand deren für Teildarlehen infrage kommende Tätigkeiten ausgewählt wurden, in den meisten Fällen vage oder sehr breit gefächert²⁰, und die betreffenden Bereiche und Schwerpunkte wurden nicht genannt. Die Kommission konnte folglich nicht sicher sein, dass die Ausgaben schwerpunktmäßig EU-Prioritäten zugutekamen (siehe Beispiel in Kasten 4).

  Kasten 4

NIF-Projekt – KMU-Finanzierungsfazilität

Die KMU-Finanzierungsfazilität, der insgesamt 150 Millionen Euro zur Verfügung standen, bestand aus zwei Komponenten. Zum einen stellte sie technische Hilfe für lokale Partnerfinanzinstitutionen und eine Finanzierungsfazilität mit Risikoteilung für Darlehensportfolios bereit. Zum anderen stellte sie technische Hilfe und zinsfreie Darlehen bereit, um Zinssätze zu senken und ein Verlustpolster auf Basis eines Risikoteilungsmechanismus bereitzustellen. Die NIF-Finanzhilfe für dieses Projekt betrug 15 Millionen Euro.

Breit gefächerte Kriterien für die Auswahl der aus der Unterfazilität finanzierten Tätigkeiten

Das von den Finanzinstitutionen bereitgestellte Antragsformular enthielt keine klaren Angaben darüber, auf welcher Ebene Teildarlehen genehmigt werden müssen. Darüber hinaus wurden darin die Verantwortlichkeiten des federführenden Partners im Bewertungs- und Auswahlverfahren nicht festgelegt. Im Rahmen des Auswahlverfahrens gab es keine Vorkehrungen zur Berücksichtigung der EU-Prioritäten, da gemäß den Förderfähigkeitskriterien Investitionen in sämtliche Bereiche zulässig waren. Ferner wurden die Berichterstattungspflichten im Rahmen der Weiterverfolgung von Projekten nicht eindeutig festgelegt.

Der Umfang des Monitorings in Bezug auf die Ausführung von Finanzhilfen durch die Kommission variierte

35

Die Sekretariate der regionalen Investitionsfazilitäten sind für die allgemeine finanzielle Überwachung der Fazilitäten verantwortlich. Die Finanzinstitutionen überwachen die Durchführung der Projekte selbst. Auf Ebene der Kommission liegt die Verantwortung für die Weiterverfolgung der Finanzhilfen bei den EU-Delegationen. Der Umfang ihrer Weiterverfolgungsmaßnahmen variierte aufgrund des Fehlens klarer interner Leitlinien (siehe Ziffer 19) und der unterschiedlichen Beteiligung der Delegationen an der Ermittlung von Projekten (siehe Ziffer 26). Darüber hinaus waren die vertraglichen Vereinbarungen mit den Finanzinstitutionen zur Bereitstellung von Informationen nicht klar genug und enthielten unzureichende Anforderungen.

36

Eine Leistungsüberwachung wurde bislang nur in begrenztem Maß und ohne feste Struktur durchgeführt. Innerhalb der EU-Plattform für die Mischfinanzierung im Bereich der externen Zusammenarbeit wird derzeit ein ergebnisorientiertes Monitoringsystem mit einer Reihe von Standardindikatoren für Überwachungszwecke entwickelt.

37

Wie auch im Fall anderer von der EU finanzierter Entwicklungsprojekte wählte die Kommission die durch Mischfinanzierung geförderten Projekte für das ergebnisorientierte Monitoring (EOS) nach dem Zufallsprinzip aus. In diesem Zusammenhang wurden durch externe Sachverständige vor Ort gezielt kurze Bewertungen auf der Grundlage einer einheitlichen Methodik durchgeführt. Im Rahmen des ergebnisorientierten Monitorings wurden zahlreiche Aspekte der Projektumsetzung anhand von fünf Kriterien betrachtet: Relevanz, Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit, mögliche Auswirkungen und voraussichtliche Nachhaltigkeit. Der Mehrwert der Finanzhilfen hingegen war bei den Bewertungen kein Schwerpunkt. In Anbetracht der Resultate des ergebnisorientierten Monitorings war nicht klar, ob die Finanzinstitution oder die EU-Delegation auf die Schlussfolgerungen und Empfehlungen hätte reagieren sollen. Vom ITF geförderte Projekte hingegen unterlagen nicht dem ergebnisorientierten Monitoring.

Die durch die Kombination von Finanzhilfen mit Darlehen angestrebten Vorteile wurden bislang nicht vollständig erreicht

38

Der Hof bewertete, inwieweit die durch die Mischfinanzierung angestrebten Vorteile erreicht wurden. Zu den erwarteten Vorteilen zählen die Mobilisierung zusätzlicher, nicht aus Finanzhilfen stammender Finanzmittel, die Mitwirkung an der Politikgestaltung, die Möglichkeit der Einflussnahme auf Konzeption und Verwaltung von Projekten, eine verbesserte Koordinierung der Geber sowie eine verbesserte Sichtbarkeit der EU-Hilfen im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit (siehe Ziffer 4).

Nur bei der Hälfte der geprüften Projekte konnte nachgewiesen werden, dass Finanzhilfen nötig waren, um die Aufnahme von Darlehen zu ermöglichen

39

Projekte, die Unterstützung aus den regionalen Investitionsfazilitäten erhielten, kamen darüber hinaus auch in beträchtlichem Maße in den Genuss von Finanzmitteln außereuropäischer Finanzinstitutionen sowie Begünstigter. So stellten die europäischen Finanzinstitutionen für die vom Hof geprüfte Stichprobe von Projekten zusammengenommen 45 % der gesamten Investitionsausgaben bereit, während etwa 20 % von außereuropäischen Finanzinstitutionen und 25 % aus eigenen Beiträgen der Begünstigten stammten. Letzteres stellt eine bewährte Verfahrensweise zur Sicherstellung eines verantwortungsvollen Umgangs der Begünstigten mit den Investitionen dar. Die Finanzmittel stammten somit überwiegend von institutionellen Entwicklungsbanken, während der Anteil von Darlehen aus dem Privatsektor bislang gering ausfiel.

40

Im Rahmen des ITF wurden Zinsvergütungen gewährt mit dem Ziel, für das von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen die vom IWF vorgeschriebene Konzessionalität herzustellen (siehe Ziffer 29). Die Investition wurde folglich durch die Finanzhilfe erst möglich. Ende 2013 waren 14 der 71 Projekte, für die der ITF Unterstützung zugesagt hatte, diesem Ziel verpflichtet. Diese Projekte machten einen Betrag von 217 Millionen Euro der vom IFT insgesamt zugesagten Mittel in Höhe von 494 Millionen Euro aus.

41

Aus regionalen Investitionsfazilitäten wurde außerdem eine beträchtliche Zahl von Tätigkeiten im Rahmen der Planungsphase von Projekten finanziert. Dabei handelte es sich zumeist um für die Konzeption von Investitionsprojekten notwendige Studien, wie etwa Durchführbarkeitsstudien, für welche die Finanzinstitutionen im Allgemeinen nur über begrenzte finanzielle Mittel verfügten. Bei den geprüften Projekten des ITF handelte es sich in 46 % der Fälle um derartige Projekte, bei der NIF in 20 % und beim WBIF in 70 % der Fälle²¹. Auf den überwiegenden Teil dieser Studien folgten oder werden höchstwahrscheinlich konkrete Investitionsprojekte folgen, weshalb, zumindest im gewissen Umfang, hier davon ausgegangen werden kann, dass diese die durch ein Darlehen finanzierte Investition erleichtert haben (siehe Beispiel in Kasten 5).

  Kasten 5

ITF-Projekt – Flughafen Maputo

Der ITF finanzierte während der Vorbereitungsphase zu Bauarbeiten am internationalen Flughafen von Maputo (Mosambik) Beratungsdienste. Die geplante Investition betrifft die Instandsetzung und Verbesserung der Start- und Landebahnen und Rollwege sowie der Flugfeldbefeuerung. Die Beratungsdienste kosteten 0,6 Millionen Euro und umfassten eine Durchführbarkeitsstudie für die Projektkonzeption und die Vorbereitung des Ausschreibungsverfahrens.

Bewährte Verfahrensweise: Durch technische Hilfe während der Planungsphase erhöht sich die Hebelwirkung der Finanzmittel für eine Investition

Durch die technische Hilfe wurde das Projekt erfolgreich vorbereitet. Die Investitionsausgaben in Höhe von 52 Millionen Euro werden durch von den europäischen Finanzinstitutionen bereitgestellte Darlehen finanziert. Die Bauarbeiten werden im zweiten Halbjahr 2014 beginnen.

42

Für 15 der 30 vom Hof geprüften Projekte lagen keine überzeugenden Analysen vor, welche die Notwendigkeit von Finanzhilfen für die Aufnahme der Darlehen belegen (siehe Anhang IX). In bestimmten Fällen gab es Hinweise darauf, dass die Investitionen auch ohne die Finanzhilfe getätigt worden wären:

a)In einem Fall diente die Finanzhilfe der Gewährleistung der Konzessionalität des Darlehens, obwohl das begünstigte Land nicht mehr an die Vorschriften des IWF zur Konzessionalität von Darlehen gebunden war.

b)In zwei Fällen wurde ein beträchtlicher Teil der Investition direkt aus dem EEF finanziert. Es war daher keine Finanzhilfe nötig, um die Konzessionalität des Finanzpakets zu gewährleisten.

c)In vier Fällen war die Finanzhilfe im Vergleich zu den gesamten Investitionsausgaben gering und trug nur unwesentlich zur allgemeinen finanziellen Rentabilität des Projekts bei.

d)In einem Fall war das Projekt auch ohne Finanzhilfe finanziell lebensfähig.

e)In einem weiteren Fall setzte sich die Regierung stark für ein prestigeträchtiges Investitionsprojekt mit ökologischem Nutzen ein, obwohl dessen finanzielle Rentabilität sehr gering war. Die Gewährung einer Finanzhilfe war nicht notwendig, um die Regierung dazu zu bewegen, sich zur Deckung eventueller zukünftiger Verluste zu verpflichten.

f)In fünf Fällen diente die Finanzhilfe den Finanzinstitutionen vorrangig dazu, ein Finanzpaket anzubieten, das von den Regierungen der begünstigten Länder sehr wahrscheinlich angenommen wird, beispielsweise durch dessen Anpassung an die Angebote anderer Geldgeber für die betreffenden Projekte.

g)In einem Fall wurde zur Unterstützung der Bonitätsverbesserung eine Unterfazilität geschaffen. Die Unterfazilität bestand aus zwei identischen Komponenten, von denen eine auch ohne jegliche Finanzhilfe erfolgreich funktionieren konnte.

Das Potenzial für die Beteiligung der Kommission an der Politikgestaltung und deren Einflussnahme auf die Konzeption und Verwaltung von Projekten wurde nicht voll ausgeschöpft

43

Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten haben häufig positive Auswirkungen auf Konzeption und Verwaltung von Projekten (siehe Ziffer 3). Bei den 30 vom Hof geprüften Projekten wurde dies je nach Projekt auf unterschiedliche Art erreicht:

a)In elf Fällen ermöglichte die Finanzhilfe die Aufnahme von Projektkomponenten, die andernfalls sehr wahrscheinlich nicht finanziert worden wären. Zu den Beispielen für derartige Komponenten zählen unter anderem die nützliche technische Hilfe und die Ausrichtung von Projekten auf die Interessen armer Bevölkerungsschichten (siehe Beispiel in Kasten 6).

b)In drei Fällen war die Kommission direkt an der Konzeption des Projekts beteiligt, da sie das Projekt vorgeschlagen, die Durchführbarkeitsstudie finanziert und/oder das Projekt durch einen direkten Beitrag kofinanziert hatte.

c)In zwei Fällen wurden mit der Finanzhilfe Durchführbarkeitsstudien finanziert, welche maßgeblich zu Entscheidungen in Bezug auf Art und Umfang von Investitionsprojekten beitrugen.

d)In einem Fall ermöglichte die Finanzhilfe eine beträchtliche Erweiterung des Projektumfangs.

  Kasten 6

ITF-Projekt – Wasser- und Abwasserprojekt in Kampala (Lake Victoria Water and Sanitation, Kampala Water)

Das Projekt betraf die Verbesserung der finanziellen und operationellen Leistungsfähigkeit der National Water and Sewerage Corporation (Staatliche Wasser- und Abwassergesellschaft) in Kampala (Uganda). Ziel war es, die Verlässlichkeit und Zugänglichkeit der Wasserversorgung für die Bevölkerung von Kampala und der umliegenden Gegenden zu verbessern. Die Kosten des Projekts beliefen sich auf insgesamt 212 Millionen Euro. Der ITF finanzierte technische Hilfe in Höhe von 8 Millionen Euro für die Projektvorbereitung sowie eine Zinsvergütung in Höhe von 14 Millionen Euro, welche die vom IWF vorgeschriebene Konzessionalität von 35 % gewährleistete.

Bewährte Verfahrensweisen und Auswirkungen auf die Konzeption des Projekts

Durch die Ausrichtung des Projekts auf die Interessen armer Bevölkerungsschichten bewirkte die Finanzhilfe einen sozialen Nutzen. Insbesondere wurden durch das Projekt die Trinkwasserversorgung sowie die sanitäre Grundversorgung in den ärmeren Gegenden rund um Kampala verbessert. Der durch die Finanzhilfe erzielte Nutzen wurde an die Endbegünstigten weitergegeben, indem für die ärmsten Haushalte eine Wasserversorgung zu ermäßigten Preisen bereitgestellt wurde. Ohne die Finanzhilfe hätte sich das Projekt ausschließlich auf reichere Gegenden beschränkt.

44

Bei den 13 anderen vom Hof geprüften Projekten lagen hingegen keinerlei Hinweise darauf vor, dass die Beiträge der regionalen Investitionsfazilitäten Einfluss auf die Konzeption der Projekte hatten.

45

Bei zehn der vom Hof geprüften Projekte hatte die Finanzhilfe darüber hinaus auch positive Auswirkungen auf die Politik des begünstigten Landes in dem betreffenden Sektor. In den meisten dieser Fälle führte die Finanzhilfe dazu, dass in dem Sektor, in dem die Projekte durchgeführt wurden, ein bereits bestehender politischer Dialog mit der Kommission intensiviert wurde. Das Potenzial für einen politischen Dialog war größer, wenn durch die Finanzhilfen zusätzliche Finanzmittel mobilisiert wurden (siehe Ziffer 42).

46

Bei den 20 anderen Projekten lagen keine Hinweise darauf vor, dass Finanzhilfen über die jeweiligen Projekte hinaus Auswirkungen auf die in dem betreffenden Sektor verfolgte Politik hatten. Wenn Finanzinstitutionen ihre Darlehen an Auflagen knüpften, so standen diese in den meisten Fällen in direktem Zusammenhang mit der Durchführung des Projekts. Die Kommission war nicht an der Überwachung und Bewertung der Einhaltung derartiger Auflagen beteiligt, und in den meisten Fällen forderte sie von den regionalen Investitionsfazilitäten nicht, dass diese ihre Darlehen an Auflagen im Hinblick auf die in den betreffenden Sektoren verfolgte Politik knüpften.

Die Mischfinanzierung hat die Geberkoordinierung verbessert, die Sichtbarkeit der EU-Förderung bleibt jedoch bislang weiterhin begrenzt

Geberkoordinierung

47

Die regionalen Investitionsfazilitäten fördern die Koordinierung zwischen Entwicklungspartnern durch die Bereitstellung eines Rahmens, innerhalb dessen die Finanzinstitutionen über die eigentlichen Projekte hinaus gemeinsam ihre Investitionspläne besprechen und ihre Bemühungen koordinieren können. Dabei handelt es sich um eine bewährte Verfahrensweise im Entwicklungsbereich im Einklang mit den Grundsätzen der Pariser Erklärung²².

48

Von den 38 Investitionsprojekten des ITF und den 73 Investitionsprojekten der NIF²³, für welche die Exekutivausschüsse bis Ende 2013 Zuschüsse gewährt hatten, erhielten 26 bzw. 52 Projekte Darlehen aus mehr als einer Quelle.

49

Die Mischfinanzierung ermöglichte die Finanzierung von Großprojekten durch Kombination unterschiedlicher Finanzierungsquellen innerhalb einzelner Projekte. Ende 2013 unterstützten der ITF und die NIF 22 bzw. 26 Investitionsprojekte, die Darlehen in Höhe von insgesamt mehr als 100 Millionen Euro erhielten. Derartige Projekte wären von einer einzelnen Finanzinstitution nur schwer finanzierbar gewesen.

50

Die von drei europäischen Finanzinstitutionen ins Leben gerufene Gegenseitigkeitsinitiative (Mutual Reliance Initiative – MRI) trug zusätzlich zur Verbesserung von Zusammenarbeit und Koordinierung bei. Die MRI ist ein 2009 von der AFD, der EIB und der KfW beschlossener formaler Rahmen, durch den die Wirksamkeit der Kofinanzierung von Entwicklungsprojekten verbessert werden soll. Die Hauptmerkmale der MRI sind die Übertragung eines Großteils der Aufgaben auf den federführenden Partner eines Projekts und die gegenseitige Anerkennung von Verfahren. Dadurch werden die Transaktionskosten für den Begünstigten gesenkt, was den Grundsätzen der Wirksamkeit der Hilfen entspricht. Die Entscheidungsbefugnisse und die Auftragsvergabe hingegen verbleiben bei den einzelnen Finanzinstitutionen.

Sichtbarkeit der EU-Förderung

51

Der Vorschriftsrahmen der regionalen Investitionsfazilitäten enthält allgemeine Vorschriften zur Sichtbarkeit²⁴. Grundprinzip ist, dass der federführende Partner sicherstellen muss, dass die Sichtbarkeit der EU mindestens so hoch ist wie seine eigene. Die vertraglichen Vereinbarungen im Zusammenhang mit einzelnen Projekten enthalten im Allgemeinen ebenfalls die Forderung nach einer angemessenen Sichtbarkeit²⁵, jedoch keine konkreten Vorschriften oder Anweisungen. Die Prüfung einzelner Projekte und die Befragung von EU-Delegationen durch den Hof zeigten, dass die Finanzinstitutionen den EU-Finanzhilfen im Rahmen von durch Mischfinanzierung geförderten Projekten bislang nur begrenzt Sichtbarkeit verschafft haben. Hierfür gibt es verschiedene Gründe:

a)Der vertragliche Rahmen enthält keine klaren und konkreten Vorschriften oder Anweisungen für die Finanzinstitutionen in Hinblick auf die Sichtbarkeit.

b)Mit Ausnahme des Communication and Visibility Manual for EU External Actions (Handbuch für Kommunikation und Sichtbarkeit der EU im Bereich der Außenhilfe), das für von der Kommission durchgeführte Projekte erstellt wurde, gibt es derzeit keine gesonderten Vorschriften oder Leitlinien, die auf die spezifischen Merkmale der Mischfinanzierung abgestimmt sind.

c)Mit Ausnahme weniger Fälle werden keine Haushaltsmittel für Maßnahmen im Bereich der Sichtbarkeit bereitgestellt.

d)Es besteht keine Berichterstattungspflicht zu Maßnahmen, die der Förderung der Sichtbarkeit der EU dienen.

52

Die Kommission verstärkt derzeit ihre Bemühungen um eine verbesserte Sichtbarkeit der EU im Rahmen der durch Mischfinanzierung geförderten Projekte. In der neuesten Fassung des Finanzhilfeantragsformulars sind Kommunikationstätigkeiten und Tätigkeiten zur Gewährleistung der Sichtbarkeit anzugeben. Darüber hinaus verlangte die Kommission in manchen Fällen von den Finanzinstitutionen die Ausarbeitung eines Kommunikationsplans, was eine bewährte Verfahrensweise darstellt. Trotz des Fehlens klarer Leitlinien haben einige EU-Delegationen die Initiative ergriffen und tragen dazu bei, Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten mehr Aufmerksamkeit zu verschaffen.

13Ein neuer Titel VIII, Finanzierungsinstrumente, wurde hinzugefügt.

14Verordnung (EU) Nr. 966/2012 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2012 über die Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan der Union und zur Aufhebung der Verordnung (EG, Euratom) Nr. 1605/2002 des Rates (ABl. L 298 vom 26.10.2012, S. 1).

15Seit  2012 existieren praktische Leitlinien, die den Partnerländern zu einem besseren Verständnis der Anforderungen in Bezug auf Projektanträge und die Einreichung von Projekten unter dem Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten verholfen haben.

16Im Fall der von EuropeAid verwalteten regionalen Investitionsfazilitäten das Standard Project Submission Form (Standardformular für die Einreichung von Projektvorschlägen), im Fall des WBIF das Project Grant Application Form (Formular für die Beantragung von Finanzhilfen für Projekte) und im Fall des ITF das Cover Sheet (Deckblatt).

17Für die anderen regionalen Investitionsfazilitäten waren die zur Berechnung notwendigen Informationen nicht verfügbar.

18Finanzinstitutionen haben jedoch die Möglichkeit, eine Genehmigung unter Vorbehalt (Cleared in Principle) des Leitungsausschusses anzufordern.

19Wie vom Hof bereits in Ziffer 3.2 des Sonderberichts Nr. 3/99 über die Verwaltung und Kontrolle der Zinszuschüsse durch die Kommissionsdienststellen (ABl. C 217 vom 29.7.1999, S. 1) festgestellt.

20Mit Ausnahme der Geothermal Risk Mitigation Facility (Fazilität zur Risikoabsicherung bei Geothermieprojekten).

21Dies entspricht 18 % der vom ITF, 10 % der von der NIF und 35 % der vom WBIF zugesagten Beträge.

22In der Pariser Erklärung (2005) werden die folgenden Grundsätze zur Verbesserung der Wirksamkeit von Hilfen skizziert: Eigenverantwortung, Partnerausrichtung, Harmonisierung, ergebnisorientiertes Management und gegenseitige Rechenschaftspflicht.

23Die in der Planungsphase geförderten Projekte des ITF (33) und der NIF (18) wurden nicht berücksichtigt (siehe Ziffer 41).

24Beispielsweise in Artikel 10 der Vereinbarung, in der die Durchführungsbestimmungen des ITF festgelegt sind, und in Artikel 13 der NIF-Rahmenvereinbarung zwischen den Finanzinstitutionen und der Kommission.

25Im Fall von Fazilitäten nach dem Vorbild der NIF enthalten alle Beitragsvereinbarungen eine Klausel, welche die Finanzinstitution dazu verpflichtet, die Unterstützung der Europäischen Union durch die NIF explizit zu erwähnen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Schlussfolgerungen

53

Der Hof gelangt zu der Schlussfolgerung, dass die Kombination von Finanzhilfen regionaler Investitionsfazilitäten mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen zur Unterstützung der EU-Außenpolitik im Allgemeinen wirksam war. Die regionalen Investitionsfazilitäten sind gut aufgebaut, die potenziellen Vorteile der Mischfinanzierung wurden jedoch aufgrund von Mängeln in ihrer Verwaltung durch die Kommission nicht vollständig erreicht.

54

Gemeinsam mit den Mitgliedstaaten hat die Kommission die regionalen Investitionsfazilitäten erfolgreich eingeführt, und deren allgemeiner Aufbau ist angemessen. Eine Reihe von europäischen Finanzinstitutionen konnte gewonnen werden, und diese ermittelten eine ausreichend große Zahl von Projekten für die zur Verfügung stehenden Mittel. Die geprüften Projekte waren für den Entwicklungsbedarf der betreffenden Regionen und Länder relevant. Wenngleich die Arten der Finanzhilfen angemessen waren, gründete die Überprüfung von Finanzhilfeanträgen durch die Kommission auf unvollständigen Informationen, und der Mehrwert der Finanzhilfen wurde nicht ausreichend berücksichtigt. Wurden Finanzhilfen gewährt, so waren die Vorauszahlungen unnötig hoch, und im Wege des Monitorings durch die Kommission konnte nicht sichergestellt werden, dass Finanzhilfen in allen Fällen einen Mehrwert erzielten.

55

Die regionalen Investitionsfazilitäten erleichterten die Koordinierung zwischen Entwicklungspartnern auf verschiedenen Ebenen, sodass Projekte finanziert werden konnten, die für eine Förderung durch einen einzelnen Geldgeber oder eine einzelne Finanzinstitution zu groß gewesen wären. Die übrigen potenziellen Vorteile der Kombination von Finanzhilfen und Darlehen wurden hingegen noch nicht vollständig erreicht. In der Hälfte der Fälle ermöglichte die Mischfinanzierung die Aufnahme von Darlehen, beispielsweise indem diese die vom IWF vorgeschriebene Konzessionalität gewährleisteten. In den restlichen Fällen lagen hingegen keine überzeugenden Analysen vor, welche die Notwendigkeit von Finanzhilfen für die Aufnahme der Darlehen durch die Finanzinstitutionen belegen. Darüber hinaus hat die Kommission das Potenzial für eine positive Einflussnahme auf die Konzeption von Projekten oder eine darüber hinausgehende Einflussnahme auf die Sektorpolitik nicht voll ausgeschöpft. Die Sichtbarkeit der EU-Unterstützung war bislang begrenzt, obwohl sich die Kommission bereits mit dieser Situation befasst.

Empfehlungen

56

Nach siebenjähriger Erfahrung mit den regionalen Investitionsfazilitäten strebt die Kommission eine Verbesserung von deren Aufbau und Funktionsweise an, indem sie Leitlinien erstellt und die Beteiligung an der EU-Plattform für die Mischfinanzierung im Bereich der externen Zusammenarbeit fördert. Der Hof ersucht die Kommission, dabei die folgenden Empfehlungen zu berücksichtigen.

57

Die Kommission sollte sicherstellen, dass die Zuweisung von EU-Mitteln auf der Basis einer dokumentierten Beurteilung des mit den Finanzhilfen verbundenen Mehrwerts in Bezug auf die Erreichung der Ziele der Entwicklungs-, Nachbarschafts- und Erweiterungspolitik der EU erfolgt. Dabei sollte die Kommission

a)sicherstellen, dass angemessene Leitlinien zur Steuerung ihrer Beteiligung in allen Phasen des Genehmigungs- und Weiterverfolgungsverfahrens angenommen und umgesetzt werden;

b)besonders auf Ebene der EU-Delegationen eine aktivere Rolle bei der Ermittlung und Auswahl von Projekten übernehmen;

c)sicherstellen, dass den Exekutivausschüssen nur Zuschussanträge für ausgereifte Projekte zur endgültigen Genehmigung vorgelegt werden, die darüber hinaus alle notwendigen Informationen enthalten. Insbesondere sollte aus den Finanzhilfeanträgen ersichtlich sein, warum Finanzhilfen benötigt werden, welcher Mehrwert damit erzielt werden soll und wie deren Höhe festgelegt wurde;

d)die durchschnittliche Dauer des Genehmigungsverfahrens durch Überprüfung der grundsätzlichen Notwendigkeit vorläufiger Genehmigungen senken.

58

Die Kommission sollte Mittel erst auszahlen, wenn diese vom Begünstigten tatsächlich benötigt werden.

59

Die Kommission sollte ihr Monitoring in Bezug auf die Ausführung der EU-Finanzhilfen verbessern. Dabei sollte die Kommission

a)einen mit Indikatoren für die Weiterverfolgung der Auswirkungen von EU-Finanzhilfen ausgestatteten Rahmen zur Messung von Ergebnissen einführen;

b)den EU-Delegationen klare Anweisungen in Bezug auf deren Rolle bei der Überwachung der EU-Unterstützung im Rahmen der durch Mischfinanzierung geförderten Projekte an die Hand geben;

c)den ITF in das ergebnisorientierte Monitoring einbeziehen und die Methodik des ergebnisorientierten Monitorings auf die spezifischen Merkmale der Mischfinanzierung abstimmen.

60

Die Kommission sollte ihre Bemühungen um Sicherstellung einer angemessenen Sichtbarkeit der EU-Förderung verstärken, indem sie diesbezüglich klare Anforderungen für Finanzinstitutionen festlegt und die EU-Delegationen zur Teilnahme an Maßnahmen zur Verbesserung der Sichtbarkeit verpflichtet.

Dieser Bericht wurde von Kammer III unter Vorsitz von Herrn Karel PINXTEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 8. Juli 2014 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Globale Abdeckung durch die regionalen Investitionsfazilitäten

Quelle: Von den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang II

Bis zum 31.12.2013 gebundene, abgerufene und von der Kommission ausgezahlte Beträge nach regionaler Investitionsfazilität

(Millionen Euro)

| Gebunden | Abgerufen | Ausgezahlt
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | – | –
Insgesamt | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Nicht enthalten sind weitere Mittelbindungen aus dem Jahr 2011 in Höhe von 17 Millionen Euro zugunsten der Climate Change Facility (Klimaschutzfazilität) für die NIF und die LAIF.

Quelle: Europäische Kommission.

Anhang III

Anzahl der für den Zeitraum 2007-2013 genehmigten Projekte nach regionaler Investitionsfazilität

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Insgesamt
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | – | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | – | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | – | – | – | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | – | – | – | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | – | – | – | – | – | 3 | 5 | 8
CIF | – | – | – | – | – | – | 4 | 4
Insgesamt | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Quelle: on den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang IV

Beiträge zu den 387 von den regionalen Investitionsfazilitäten für den Zeitraum 2007-2013 genehmigten Projekten

(Millionen Euro)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Insgesamt
ZUSCHÜSSE
Investitions-fazilität | Kommission | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Andere Geber | 114 | – | – | – | – | – | – | 114
Nationale/regionale Richtprogramme | 80 | – | 200 | – | – | – | – | 280
Andere Geber | 185 | 76 | 57 | – | – | – | – | 318
Finanzhilfen insgesamt | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
DARLEHEN
EU | Multilateral | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | – | 11 323
Bilateral | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Nicht-EU | Regional | 1 174 | – | – | 2 314 | – | – | 30 | 3 518
Multilateral | 826 | – | – | – | – | – | – | 826
Bilateral | 185 | – | – | – | – | – | – | 185
Darlehen insgesamt | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Die Beiträge des ITF, der Kommission und anderer Geber wurden anteilsmäßig an den Zahlungen an den Fonds berechnet.

Quelle: Von den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang V

Von Finanzinstitutionen gewährte Darlehen für den Zeitraum 2007-2013 nach regionaler Investitionsfazilität

(Millionen Euro)

| EIB | EBWE | AFD | KfW | Andere Finanzinstitutionen | Insgesamt
ITF | 1 237 | – | 881 | 246 | – | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | – | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | – | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | – | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | – | 203 | 45 | – | 358
CIF | – | – | 37 | – | – | 37
Insgesamt | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Quelle: Von den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang VI

Geprüfte Stichprobe von 15 Projekten des ITF

Quelle: Von den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang VII

Geprüfte Stichprobe von 15 Projekten der NIF

Quelle: Von den Sekretariaten der regionalen Investitionsfazilitäten geführte Datenbanken.

Anhang VIII

Prüfungsstichprobe von Projekten zur Schaffung von Unterfazilitäten

Fazilität
Bezeichnung
Instrument
Höhe der Finanzhilfe
(Millionen Euro)
Land/Region
Federfüh-rende Finanz-institution
Andere externe Finanzierungsquellen

ITF
Africa Energy Guarantee Fund (Garantiefonds für Energie Afrika)
Technische Hilfe
1
Regional
EIB
–

ITF
Afrikanische Fazilität für nachhaltige Energie
Technische Hilfe/Finanzhilfen
8
Regional
EIB
–

ITF
Geothermal Risk Mitigation Facility (Fazilität zur Risikoabsicherung bei Geothermieprojekten)
Finanzhilfen
30
Ruanda, Äthiopien, Kenia, Uganda, Tansania, Burundi
KfW
–

NIF
KMU-Bürgschaftsfazilität
Finanzhilfen
24
Jordanien, Libanon, Ägypten, Tunesien, Marokko
EIB
AFD, WB, OFID

NIF
KMU-Fazilität
Technische Hilfe/Finanzhilfen
15
Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Moldau, Ukraine, Belarus
EBWE
EIB, KfW

NIF
MENA fund for Micro, Small and Medium Enterprises (Fonds für kleine, mittlere und Kleinstunternehmen)
Technische Hilfe/Finanzhilfen
10
Regional
KfW
–

IFCA
Kyrgyzstan sustainable energy efficiency financing facility (Fazilität zur Finanzierung einer nachhaltigen Energiewirtschaft Kirgisistan)
Technische Hilfe/Finanzhilfen
7
Kirgisistan
EBWE
–

IFCA
SME Finance Facility for Central Asia (KMU-Fazilität für Zentralasien)
Technische Hilfe/Finanzhilfen
11
Regional
EBWE
–

Anhang IX

In Ziffer 42 genannte Projekte

Fazilität
Projektbezeichnung
Instrument
Höhe der Finanzhilfe
(Millionen Euro)
Land/Region
Federführende Finanz-institution

ITF
Verbundleitung
Zinsvergütung
13
Côte d’Ivoire–Sierra Leone–Liberia–Guinea
EIB

ITF
Caprivi-Verbundleitung
Zinsvergütung
15
Sambia–Namibia–Südafrika
EIB

ITF
Sanierung der Great East Road
Zinsvergütung
25
Sambia– Malawi–Mosambik
EIB

ITF
Verkehrskorridor Ostafrika
Zinsvergütung
17
Tansania–Kenia–Uganda–Ruanda–Burundi–Demokratische Republik Kongo
EIB

ITF
Itezhi Tezhi
Zinsvergütung
18
Sambia
EIB

NIF
Programm für verbesserte Wasser- und Abwasserdienstleistungen
Finanzhilfe
5
Ägypten
KfW

NIF
Straßenbahnlinie Rabat
Technische Hilfe
5
Marokko
AFD

NIF
Zweite Phase des Tuniser Schnellzugnetzes
Finanzhilfe
28
Tunesien
AFD

NIF
Modernisierung der Wasserinfrastruktur II
Technische Hilfe/Zuschüsse
8
Georgien
EIB

NIF
KMU-Fazilität
Technische Hilfe/Finanzhilfe
15
Armenien, Aserbai-dschan, Georgien, Moldau, Ukraine, Belarus
EBWE

NIF
Stromübertragung
Technische Hilfe/Finanzhilfe
16
Ägypten
EIB

NIF
Ost-West-Fernstraße
Finanzhilfe
20
Georgien
EIB

NIF
Solarkraftwerk Ouarzazate
Finanzhilfe
30
Marokko
EIB

NIF
Trinkwassereffizienzprogramm
Technische Hilfe/Finanzhilfe
7
Marokko
KfW

NIF
U-Bahnlinie 3 in Kairo (Phase III)
Technische Hilfe/Finanzhilfe
40
Ägypten
AFD

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

I

Die Kommission begrüßt den Sonderbericht und die Empfehlungen, durch die die Verwaltung von Mischfinanzierungsfazilitäten – ein innovativer Ansatz für die Entwicklungsfinanzierung – weiter verbessert wird.

Der Investitionsbedarf in EU-Partnerländern ist erheblich. Die Haushalts- und Gebermittel sind bei Weitem nicht ausreichend, um diesen Bedarf zu decken. Die Länder müssen zusätzliche öffentliche und private Finanzmittel mobilisieren, um das Wirtschaftswachstum als Grundlage für die Armutsbekämpfung anzukurbeln.

In der Reformagenda wird die Förderung eines breitenwirksamen Wachstums und der Schaffung von Arbeitsplätzen als eine der wichtigsten Prioritäten in den EU-Außenbeziehungen hervorgehoben. In diesem Zusammenhang gilt Mischfinanzierung als wichtiges Instrument, um eine Hebelwirkung auf zusätzliche Mittel zu entfalten und die Wirksamkeit der EU-Hilfen zu verbessern.

Durch die Überbrückung von Finanzierungslücken bei Investitionsprojekten machen die EU-Finanzhilfen häufig Projekte insgesamt möglich und können daher mehr zusätzliche Finanzmittel mobilisieren als Darlehen von Finanzinstitutionen. Darüber hinaus gewähren die direkt an einer Mischfinanzierung beteiligten öffentlichen Finanzinstitutionen neben Darlehen auch weitere Finanzmittel, wie z. B. Beteiligungstitel oder nachrangige Schuldtitel.

IV

Die Kommission ist für die Konzeption der Fazilitäten verantwortlich, die in dem Bericht positiv bewertet wird. Das Management der Projekte erfolgt in Partnerschaften. Die Kommission verwaltet die Fazilitäten, während die Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen für das laufende Management der Projekte zuständig sind. Sie nehmen die ihnen übertragenen Haushaltsaufgaben unter Einhaltung der Vorschriften für die in der Haushaltsordnung festgelegte indirekte Mittelverwaltung wahr.

Die Kommission hat diese Struktur unter vollständiger Berücksichtigung der potenziellen Vorteile der Fazilitäten eingerichtet und ist der Ansicht, dass ihr Management angemessen ist.

Nach Auffassung der Kommission ist bei der Realisierung der potenziellen Vorteile der Art der Darlehen (z. B. technische Hilfe) und den Ergebnissen der Umsetzung der Projekte Rechnung zu tragen.

VI

Nach Ansicht der Kommission war das Genehmigungsverfahren gründlich: Alle maßgeblichen Akteure sind angemessen eingebunden, und die Kommission passt den Konsultationsprozess an die Besonderheiten der Projekte an. Während des Entscheidungsprozesses stehen ausreichende und vollständige Informationen zur Verfügung.

In allen Fällen ist ein Mehrwert gewährleistet. Die Projekte werden erst dem zuständigen operativen Direktorium vorgelegt, wenn alle Projektkomponenten geklärt sind und sein Mehrwert klar zu erkennen ist.

Die Regelungen für Vorauszahlungen werden in den neuen Musterverträgen für Finanzinstrumente überprüft.

VII

Nach Auffassung der Kommission war die Begründung für die Finanzierung in allen Fällen eindeutig. Diese Fälle werden in Ziffer 42 des Berichts beschrieben und werden von der Kommission ordnungsgemäß angefochten und begründet. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 42 Buchstaben a bis g.

In allen Fällen wurden die Prioritäten der Fazilitäten an die Sektorpolitik der EU für jede der Regionen angeglichen (in den jeweiligen strategischen Zielsetzungen eindeutig dargelegt).

Dennoch wird die Kommission nach Möglichkeiten suchen, um eine stärkere Einflussnahme auf die Sektorpolitik sowie eine bessere Sichtbarkeit der EU-Unterstützung zu erzielen.

VIII

Die Kommission weist darauf hin, dass die Empfehlungen des Hofes vollständig der Reform der Fazilitäten entsprechen, die die Kommission Ende 2013 in die Wege geleitet hat und für die jetzt die Genehmigungsphase beginnt.

Einleitung

Kasten 1

Der IWF legt keine Auflagen bezüglich der Konzessionalität für einzelne Darlehen fest, sondern bestimmt eine durchschnittlich gewichtete Konzessionalitätquote insgesamt für alle Darlehen. Somit wird dieser mechanistische Ansatz in der Zukunft nicht automatisch angewendet.

08

Die Kommission prüft derzeit eine Änderung des ITF, damit dieser wie die übrigen sechs regionalen Fazilitäten verwaltet wird und für alle die gleichen Regeln gelten, wodurch die Transparenz und Vorhersehbarkeit des Prozesses für alle Partner verbessert und gleiche Rechte für alle Mitgliedstaaten in den operativen Direktorien gewährleistet werden. Des Weiteren können die von den Mitgliedstaaten für Mischfinanzierungen zugewiesenen Sonderfonds nach wie vor von der EIB verwaltet werden, wenn sie dies wünschen.

12

Die Kommission fördert aktiv die Einbindung von mehr Agenturen der Mitgliedstaaten in die Anwendung der Fazilitäten, um gleiche Chancen und einen stärkeren Austausch über die besten Vorgehensweisen sicherzustellen.

Bemerkungen

16

Nach Auffassung der Kommission ist das Management der regionalen Investitionsfazilitäten angemessen.

Die Kommission ist für die Konzeption der Fazilitäten verantwortlich, die in dem Bericht positiv bewertet wird. Das Management der Projekte erfolgt in Partnerschaften. Die Kommission verwaltet die Fazilitäten, während die Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen für das laufende Management der Projekte zuständig sind. Sie nehmen die ihnen übertragenen Haushaltsaufgaben unter Einhaltung der Vorschriften für die in der Haushaltsordnung festgelegte indirekte Mittelverwaltung wahr.

Die Kommission hat diese Struktur unter vollständiger Berücksichtigung der potenziellen Vorteile der Fazilitäten eingerichtet.

18

Die Kommission prüft die Verwaltung des ITV und die vom Hof festgestellten Einschränkungen, wie die Beschränkung auf regionale Programme (z. B. Öffnung für nationale Programme, verschiedene Sektoren – gleiche Stimmrechte –, Verwaltung durch die Kommission).

20

Die Ermittlung von Projekten geht auf Interaktionen und Diskussionen zwischen verschiedenen Akteuren zurück, einschließlich der Partnerländer oder einschlägigen regionalen Organisationen, der Kommission und EU-Delegationen, anderer Geber, der Finanzinstitutionen und in manchen Fällen des Privatsektors und Vertretern der Zivilgesellschaft.

Die Ermittlung von Projekten stützt sich auf die Programmplanung und die von der Kommission, dem Europäischen Auswärtigen Dienstes (EAD) und den Partnerländern genehmigten politischen Prioritäten. Des Weiteren beruht die Ermittlung von Projekten auf den strategischen Diskussionen, die im Rahmen jeder Mischfazilität im Strategieausschuss oder Lenkungsausschuss stattfinden, sowie den Diskussionen zur Analyse des Portfolios der genehmigten Projekte und der künftigen Projekte.

„Auf Initiative“ systematisch zu sein, stellt für die Kommission kein operatives Ziel an sich dar. Vielmehr bemüht sich die Kommission, die Effizienz und Arbeitsteilung im Rahmen des Festlegungsprozesses zu maximieren und die operativen Stärken aller Akteure zu nutzen. Dies wird durch die Reform der Mischfinanzierung in der Genehmigungsphase weiter vereinfacht.

21

Die Kommission beabsichtigt, den Aufbau der Fazilitäten für die Region Afrika zu überprüfen. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 18.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 22 bis 31

22

Aufgrund des flexiblen Charakters und der weitreichenden Sektorabdeckung der Fazilitäten ist der Prozess für die Festlegung eines gemeinsamen Indikators für den Mehrwert für alle Projekte zwangsläufig komplex und nahezu unmöglich.

Der Mehrwert der Finanzhilfe wird immer bewertet, und diese Bewertung wurde im Laufe der Zeit ausgebaut, insbesondere im Rahmen der von der EU-Plattform durchgeführten Arbeiten.

23

Nach Auffassung der Kommission standen die in den verschiedenen Phasen der Genehmigung (vorläufig und endgültig) relevanten Daten der Kommission zur Verfügung. Es ist anzunehmen, dass sich die zum Zeitpunkt der vorläufigen Genehmigung vorliegenden Finanzdaten ändern. Allerdings werden diese Informationen in der Phase der endgültigen Genehmigung bewertet.

Darüber hinaus können sich bestimmte Darlehensbedingungen zwischen dem Antrag und der endgültigen Genehmigung aufgrund konjunktureller Schwankungen ändern. Deshalb können die Finanzinstitutionen die Verhandlungen in Bezug auf die genauen Bedingungen ihrer Darlehen (Zinssatz, Laufzeit, usw.) nach der Genehmigung des Direktoriums der Fazilität abschließen.

Es liegt in der Verantwortung der Geldgeber, die erforderlichen Berechnungen entsprechend internationalen Standards, dem Grundsatz der gebotenen Sorgfalt und vereinbarten Methoden im Rahmen einer Partnerschaft und effizienten Arbeitsteilung durchzuführen.

Eine gründliche Bewertung von Projekten wird von spezialisierten Teams der Finanzinstitutionen nach den Grundsätzen der Sorgfaltspflicht vorgenommen.

Die zugrunde liegenden Studien werden hauptsächlich vom federführenden europäischen Geldgeber durchgeführt und stehen zur Verfügung, wenn Bedenken hinsichtlich der Eignung der Projekte bestehen oder zusätzliche Informationen über oder zu den im Antrag enthaltenen Informationen erforderlich sind.

Die Kommission hält es nicht für erforderlich, dass die Geldgeber systematisch diese Studien vorlegen, da dadurch nur der Verwaltungsaufwand erhöht wird, ohne dass in den meisten Fällen ein wirklicher Mehrwert erzielt wird.

24

Die Kommission betont, dass EU-Beiträge nur genehmigt wurden, wenn die erforderlichen Informationen über die Einhaltung der wichtigsten Anforderungen, die in den strategischen Zielsetzungen dargelegt werden, vorgelegt wurden.

Sämtliche Informationen, die für eine Entscheidung erforderlich sind, wurden erstellt und flossen in den Entscheidungsprozess ein. Gemäß der Haushaltsordnung und im Rahmen der indirekten Mittelverwaltung kann sich die Kommission auf die von der betrauten Einrichtung bereits durchgeführten Arbeiten stützen; dies entspricht den Grundsätzen der Sorgfaltspflicht und der Arbeitsteilung als Kernstück unserer Partnerschaft mit den Finanzinstitutionen.

Nur ausreichend ausgereifte Projekte kommen für eine Genehmigung in Betracht. Durchführbarkeitsstudien, die auf eine weitere Stärkung des Projektaufbaus entsprechend den Anforderungen der Empfänger ausgerichtet sind, können anschließend dennoch durchgeführt werden, um die Qualität des Projekts zu verbessern.

Kasten 2

Wie im Protokoll der 9. Sitzung des Verwaltungsrats des ITF erfasst, wurden den Mitgliedern auf Anfrage zusätzliche Informationen über dieses Projekt zu Verfügung gestellt.

Dieses Projekt wurde 2009 genehmigt. Zwischenzeitlich wurde das Finanzhilfeantragsformular wesentlich verbessert, um die von den Finanzinstitutionen bereitgestellten Informationen zu vervollständigen.

25

Alle im Rahmen der Fazilitäten finanzierten Projekte werden sowohl aus wirtschaftlicher Sicht als auch im Hinblick auf die Tragfähigkeit der Schulden analysiert. Eines der wichtigsten Ziele der Kommission und der Geldgeber besteht darin, die geplante Investition sowie ihre langfristige Tragfähigkeit und Wirkung auf die Entwicklung aufrechtzuerhalten.

Dennoch können keine einheitlichen Kriterien, wie Mindestschwellenwerte, für die Bewertung der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit festgelegt werden. Die Arbeitsgruppe zur Zusätzlichkeit von Finanzhilfen im Rahmen von Mischfinanzierungen kam 2009 zu dem Schluss, dass Mischfinanzierungen ihrer Art nach eine Einzelfallprüfung in Bezug auf die Bewertung der Höhe des Betrags, der Form und der Art der notwendigen Unterstützung erfordern. Dieses Konzept wurde im Rahmen der neueren Arbeiten der EU-Plattform für die Mischfinanzierung in der externen Zusammenarbeit (EUBEC) bestätigt.

Die volkswirtschaftliche Rentabilität für Projekte wird stets als Teil der Sorgfaltsprüfung bewertet. Entscheidungen über die Gewährung einer Finanzhilfe beruhen auf der wirtschaftlichen und finanziellen Analyse der Projekte sowie dem erwarteten sozialen Nutzen (Bezahlbarkeit, Auswirkungen auf die Gesundheit, soziale Situation).

Diese Prüfung beruht auf den im Finanzhilfeantragsformular angegebenen Informationen sowie zusätzlichen Informationen, die auf den Austausch zwischen verschiedenen Dienststellen der Kommission und ihren Delegationen, den Finanzinstitutionen und den maßgeblichen Akteuren vor, während und nach den technischen Sitzungen zurückgehen.

Bei der Konzessionalität, Tragfähigkeit der Schulden, dem Betrag der Finanzhilfe sowie der wirtschaftlichen Lebensfähigkeit handelt es sich um wesentliche Elemente, denen bei den Analysen der Finanzinstitutionen und der Kommission Rechnung getragen wird.

26

Die Kommission bezieht die Delegationen der Union bei der Prüfung der Eignung der Finanzhilfe mit ein, und es wird stets um ihren Rat gefragt, wenn dies für den Auswahlprozess von Bedeutung ist.

96 % der befragten Delegationen gaben an, dass sie in den Auswahlprozess eingebunden waren. Der niedrigere Wert (59 %) bezieht sich auf die anfängliche Phase der Ermittlung als Teil des Auswahlprozesses insgesamt.

Die Kommission bemüht sich, die Delegationen der Union weiter in die Vorbereitung und Weiterverfolgung von Mischfinanzierungen einzubinden. Dies ist von wesentlicher Bedeutung, um die Kohärenz der Tätigkeiten der EU sicherzustellen, die Sichtbarkeit der EU zu steigern und das Gewicht der EU im politischen Dialog zu stärken.

27

Das Anfangsdatum für die Berechnung ist nicht die Aufnahme in die Projektpipeline. Die Projektpipeline ist nur ein erster Anhaltspunkt für potenzielle Projekte mit einem sehr unterschiedlichen Entwicklungsstand und Reifegrad.

Nach Ansicht der Kommission ist der Zeitraum zwischen der Genehmigung durch den fachlichen Ausschuss und der Annahme durch das operative Direktorium zum Zeitpunkt der endgültigen Genehmigung der geeignetste Indikator.

Dies führt zu einem Ergebnis von etwa 4 Monaten für Projekte der LAIF, 3 Monaten für die CIF, 6 ½ Monaten für die NIF, 5 ½ Monaten für die AIF und etwa 4 Monaten für die IFCA. Dieser Zeitrahmen scheint unter Berücksichtigung der technischen Komplexität von Mischfinanzierungsprojekten und der möglichen Zahl an beteiligten Partnern angemessen zu sein.

Den Nachweis, dass die Länge des Verfahrens angemessen und vernünftig ist, liefert die Tatsache, dass bislang keine Anhaltspunkte vorliegen, dass maßgebliche Projekte aufgrund von Verzögerungen des Genehmigungsverfahrens nicht umgesetzt wurden. Vielmehr bietet der Genehmigungsprozess ausreichend Flexibilität, um die Anforderungen der Partner zu berücksichtigen und den Prozess gegebenenfalls zu beschleunigen.

29

Die Kommission möchte klarstellen, dass das Erreichen der Konzessionalität des IWF möglicherweise notwendig, angesichts projektspezifischer Aspekte aber nicht ausreichend ist. Das Erreichen des Schwellenwerts von 35 % kann als eine erste notwendige Voraussetzung für die Annahme des Finanzierungspakets durch einen Begünstigten im Rahmen der Einschränkungen des IWF betrachtet werden. Dies ist jedoch nicht automatisch eine ausreichende Bedingung an sich. Für bestimmte Projekte ist möglicherweise ein höherer Finanzhilfeanteil am Finanzierungspaket als 35 % erforderlich, um nicht die damit verbundenen wesentlichen Auswirkungen auf die Entwicklung zu gefährden.

30

Die Begründung für die Höhe der beantragten Finanzhilfen kann je nach dem zu beseitigenden konkreten Markthindernis, der Finanzierbarkeit für die Zielgruppe, der Projektreife, den lokalen Marktbedingungen, der Verfügbarkeit von Mitteln von anderen Geldgebern oder der Kapazität und Risikofreudigkeit der Projektträger sehr unterschiedlich sein. Diese Unterschiede machen es in Verbindung mit dem Mangel an zuverlässigen Marktinformationen in den Partnerländern schwierig, Kriterien für die Festlegung der Höhe von Finanzhilfen, die für alle möglichen Maßnahmen in jedem möglichen dynamischen Marktumfeld gelten, zu bestimmen. Schließlich muss sich die Kommission in gewissem Umfang auf die Fähigkeit der Partnerfinanzinstitutionen stützen, das bestmögliche Ergebnis auszuhandeln, d. h. die Mindesthöhe der Finanzhilfe, um bei einem bestimmten Projekt Fortschritte zu erzielen. Bei manchen Projekten bestehen keine Alternativen zu diesem „Preisfindungsprozess“. Beispielsweise wird die Höhe einer Erstverlustgarantie bei der Darlehensvergabe an KMU in der Regel nicht durch historische Erfahrungswerte (sofern vorhanden), sondern anhand des wahrgenommenen Risikos des Darlehengebers ermittelt – ein subjektiver Parameter, der nur durch Verhandlungsgeschick festgelegt werden kann.

Während die Bewertung in Ermangelung von Vergleichswerten von ähnlichen Projekten in den ersten Jahren der Mischfinanzierung eine Herausforderung darstellte, stützt sich die Kommission jetzt auf die im Laufe der Jahre gewonnenen Erfahrungen, um den Bewertungsprozess zu verfeinern.

Im Wege der erörterten und kürzlich vereinbarten Reform der Mischfinanzierungen wird die Höhe der als Finanzierung bereitgestellten Finanzhilfe weiter Gegenstand von Vergleichen sein und der optimale Mitteleinsatz verbessert.

31

Es liegen keine Anhaltspunkte vor, dass dies bislang eingetreten ist. Die Partner der Kommission sind Entwicklungsbanken, keine Geschäftsbanken; ihr Hauptziel ist es, einen Beitrag zur Entwicklungsfinanzierung zu leisten. Dennoch hat die Geheimhaltung in Zusammenhang mit Preismodellen und -entscheidungen tatsächlich eine umfassende Nutzung des Zinsvergütungsinstruments verhindert.

Werden Zinsvergütungen genutzt, so stützt sich die Kommission insbesondere auf ihre eigene Beaufsichtigung von multilateralen Institutionen (z. B. über die auf Säulen beruhende Bewertung) und die nationalen Rechtsvorschriften und Aufsichtsregeln, die für die bilateralen Institutionen gelten, um diese Risiken zu mindern.

Die von den Banken vorgenommene Zinsberechnung unterliegt einer Prüfung und vergleichenden Bewertung.

32

Bei der indirekten oder gemeinsamen Verwaltung waren die Vorauszahlungen zum Zeitpunkt der Schaffung der ersten Fazilitäten in der Tat hoch. Dies war auf die Notwendigkeit zurückzuführen, ein neues Hilfsinstrument einzuführen und die Finanzinstitutionen zu ermutigen, das Management komplexer Projekte zu übernehmen.

Die Regelungen für Vorauszahlungen wurden in den neuen Musterverträgen für Finanzinstrumente überprüft, was zu einer Verringerung der Höhe der Vorauszahlungen geführt hat.

Kasten 3

Die Vorgehensweise der Kommission entsprach vollständig den geltenden Vorschriften und Regelungen.

Die in Kasten 3 erläuterte Vorauszahlungsregelung fand 2010 Anwendung. Für die NIF änderte die Kommission diese Vorgehensweise bei Vorauszahlungen im Jahr 2012 (siehe Ziffer 32).

Darüber hinaus sind bei der Bewertung dieses NIF-Projekts die Ausnahmesituation und außergewöhnlichen Ereignisse, die in den Partnerländern ab Januar 2011 stattfanden und Auswirkungen auf die Umsetzung des Projekts hatten, angemessen zu berücksichtigen.

33

Es ist vorgesehen, das System der Vorauszahlungen für den ITF zu überprüfen.

34

Projekte im Rahmen dieser Fazilitäten werden direkt von den europäischen Finanzinstitutionen unter strikter Einhaltung der für das Projekt festgelegten Ziele, Aktivitäten und Kriterien ausgewählt und genehmigt. Die Auswahl der Teildarlehen und Garantien erfolgt anhand von projektbezogenen Parametern (genaue Angaben sind dem Projektbogen zu entnehmen), wobei insbesondere diejenigen berücksichtigt werden, die sich auf die mit dem Projekt verfolgten Ziele beziehen. Bei den Genehmigungs- und Auswahlverfahren werden die Standards für die Sorgfaltspflicht der Finanzinstitutionen angewandt. Diese Verfahren entsprechen einer vereinbarten und kosteneffizienten Arbeitsteilung unter den Partnern und umfassen Regelungen für die Auswahl der untergeordneten Maßnahmen. Die in Betracht kommenden Finanzinstitutionen erstatten detailliert Bericht über die Projekte, die in die Fazilität aufgenommen werden, und zwar regelmäßig und auf Ad-hoc-Basis bzw. auf Ersuchen der Kommission.

Kasten 4

Nach Auffassung der Kommission waren alle erforderlichen Elemente in dem Finanzhilfeantrag für das NIF-Projekt der KMU-Finanzierungsfazilität vorhanden.

35

Nach der Genehmigung des Projekts gewährleisten die Delegationen der Union und/oder die zentralen Dienststellen der Kommission (abhängig vom Umfang des Projekts) eine angemessene Weiterverfolgung.

Die Dienststellen der Kommission stehen in regelmäßigem Kontakt mit den nationalen Geschäftsstellen der Banken in den jeweiligen Ländern, und es finden Sitzungen mit der Delegation und den lokalen Projektkoordinatoren der federführenden Finanzinstitutionen statt. Die federführenden Finanzinstitutionen sind vertraglich verpflichtet, den Delegationen jährlich Berichte vorzulegen. Wie in den im Rahmen der delegierten Zusammenarbeit unterzeichneten Verträgen vorgesehen, ist die Kommission eingebunden, sie wird informiert und zu Monitoringbesuchen eingeladen, die von der federführenden Finanzinstitution vor Ort durchgeführt werden.

Die vertraglichen Regelungen sind ausreichend klar für ein angemessenes Monitoring.

Durch eine verstärkte Einbeziehung der Delegationen zu einem früheren Zeitpunkt in den Prozess werden auch Weiterverfolgung und Monitoring gestärkt. Die Anweisungen für die Delegationen werden in diesem Sinne aktualisiert.

36

Die Kommission nimmt den Hinweis auf die laufenden Arbeiten zu den ergebnisorientierten Indikatoren zur Kenntnis, die von den Finanzinstitutionen für Überwachungs- und Berichterstattungszwecke zu verwenden sind, und betont, dass die Leistungsüberwachung von der federführenden Finanzinstitution durchgeführt wird.

37

Alle Projekte unterliegen einer Überwachung und Bewertung. Manche mittelfristigen Bewertungen wurden abgeschlossen, wie im Fall der NIF, oder werden in Kürze in die Wege geleitet, wie im Fall der LAIF.

Des Weiteren möchte die Kommission Folgendes betonen:

(i)Die Verfahren des ergebnisorientierten Monitorings für die von der GD Entwicklung und Zusammenarbeit verwalteten regionalen Investitionsfazilitäten unterscheiden sich nicht von den Verfahren für die übrigen Projekte der GD Entwicklung und Zusammenarbeit, und

(ii)die GD Entwicklung und Zusammenarbeit ergreift die notwendigen Maßnahmen, um den Ergebnissen des ergebnisorientierten Monitorings Rechnung zu tragen: Für Projekte, die dem Prozess des ergebnisorientierten Monitorings unterzogen worden sind, werden die Ergebnisse an die am Projektmanagement beteiligten Delegationen der EU/Referate in den zentralen Dienststellen übermittelt. Von der Delegation wird eine Antwort erwartet, die in der Regel an die federführende Finanzinstitution übermittelt wird. Sofern erforderlich, wird eine kontradiktorische Sitzung organisiert, um die Feststellungen des ergebnisorientierten Monitorings zu klären. Überdies treffen die Vertreter der Kommission die Berater, die die Besuche des ergebnisorientierten Monitorings durchgeführt haben, für regelmäßige Informationstreffen, um über die Situation vor Ort auf dem Laufenden gehalten zu werden.

Es ist vorgesehen, das Management von ITF-Projekten künftig zu überprüfen, um es möglicherweise an das Management der übrigen Fazilitäten anzugleichen.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 39 bis 42

39

Die Kommission stimmt der Analyse des Hofes hinsichtlich des Nachweises, dass Finanzhilfen nötig waren, um die Aufnahme von Darlehen zu ermöglichen, nicht zu. Das Finanzhilfeantragsformular bietet die Grundlage für die Bewertung, bei der es sich um eine eingehende Beurteilung gestützt auf Informationen von thematischen und geografischen Referaten sowie der EU-Delegationen und des Sekretariats handelt, die häufig durch zusätzliche Auskünfte ergänzt werden. Die Bewertung der Kommission, die durch fachliche Sitzungen mit Finanzinstitutionen und operativen Direktorien unter Anwesenheit der Mitgliedstaaten unterstützt wird, ist solide und fundiert. Nach Auffassung der Kommission bietet der Auswahlprozess für Finanzhilfen eine hinreichende Gewähr und liefert den Nachweis ihrer Notwendigkeit.

42

Die Kommission stimmt dieser Analyse aus folgenden Gründen nicht zu:

42 a)

Bezüglich der möglichen Finanzierung ohne einen Beitrag des ITF im Rahmen des IWF-Programms galt tatsächlich eine Obergrenze für Darlehen ohne Konzessionalität (siehe Tabelle 1 der IWF-Länderberichte für 2009 und 2010), deshalb musste bei zusätzlichen Darlehen die Konzessionalität gewährleistet werden. Bei der Entscheidung, ob ein bestimmtes Projekt als konzessionär oder nicht als Darlehen zu betrachten ist, handelt es sich eine souveräne Entscheidung von Sambia, die nach Erörterungen mit der internationalen Gemeinschaft getroffen wird und von den wirtschaftlichen Aspekten jedes Projekts abhängt.

42 b)

Die EEF-Finanzhilfe allein hatte sich als unzureichend für die Deckung der Finanzierung der Projekte erwiesen. Die zusätzliche Finanzierung, die notwendig war, um die Finanzierungslücke zu schließen, war nur durch die Mobilisierung der Ressourcen der Finanzinstitutionen im Wege einer Beteiligung über den ITF möglich.

42 c)

Finanzhilfen können einen hohen Mehrwert aufweisen, selbst wenn ihre Höhe gering ist, z. B. beim Schließen einer Finanzierungslücke, bei der Verbesserung der Projektqualität usw. In drei dieser Fälle trug die Finanzhilfe dazu bei, die finanziellen Bedingungen insgesamt abzumildern, da das von den Kofinanzierern vorgeschlagene Finanzierungspaket vom Darlehensnehmer für nicht akzeptabel befunden worden war. Bei dem weiteren Projekt ermöglichte die Finanzhilfe eine Steigerung der potenziellen Auswirkungen der Projekte, einschließlich der finanziellen Vorteile.

42 d)

Die Kommission teilt die Schlussfolgerung des Hofes nicht. Der Endbegünstigte hätte eine andere Alternative wählen können, die rentabler gewesen wäre, aber negative Umweltauswirkungen mit sich gebracht hätte. Die ITF-Finanzhilfe trug dazu bei, die ökologisch bevorzugte Option für die Investition zu erleichtern und die höheren Investitionskosten auszugleichen.

42 e)

Die Kommission teilt die Schlussfolgerung des Hofes nicht, es lägen keine hinreichenden Nachweise vor.

Die NIF-Finanzhilfe war notwendig, um das Gesamtinvestitionspaket des Projekts zu ermöglichen, und stand vollständig in Einklang mit den politischen Zielen der EU und des Partnerlandes.

42 f)

Die Kommission stimmt der Bewertung nicht zu. Diese impliziert, dass die Finanzhilfe für die Annahme der damit verbundenen Darlehen durch den Begünstigten erforderlich gewesen sei und das Mischfinanzierungspaket mit anderen finanziellen Angeboten vergleichbar und nicht übermäßig bezuschusst gewesen sei.

42 g)

Bei dieser Feststellung wird nicht berücksichtigt, dass das „nicht bezuschusste“ Produkt aufgrund der Annahme erfolgreich funktionierte, dass die Finanzhilfe gewährt werde. Die NIF-Beteiligung bei einer solchen Regelung ist sicherlich notwendig, damit die EFI in der Lage sind, Darlehen zu einem Satz anzubieten, der Anreize für Banken schafft, Darlehen an KMU zu vergeben. Die Tatsache, dass die NIF-Beteiligung nicht (oder nur teilweise) verwendet wurde, ist eher als Zeichen für den Erfolg zu sehen. Dies ebnet den Weg für eine weitere Fazilität mit einer niedrigeren NIF-Beteiligung (ohne dass daraus zu schließen ist, dass die NIF-Finanzhilfe im Fall einer anderen ersten Maßnahme in einem Land niedriger sein müsste).

44

Die Kommission beeinflusst aktiv die Konzeption der Projekte. Die Art der Einflussnahme hängt stark von der Art des Projektes ab, da Projekte unterschiedliche Ziele aufweisen und von ihnen unterschiedliche Auswirkungen erwartet werden. Mischfinanzierungsprojekte werden im Rahmen einer Partnerschaft und einer Aufteilung der Zuständigkeiten unter den Gebern konzipiert. Die Kommission hat eine wichtige Rolle in dieser Partnerschaft und übt einen weitreichenden Einfluss bei allen relevanten Aspekten der Projekte aus.

46

Die Kommission vertritt die Ansicht, dass die Fazilitäten generell einen erheblichen politischen Gewinn bewirken.

Das politische Umfeld ist ein wesentlicher Bestandteil bei der Projektbewertung. Jedes Projekt hat seine eigenen spezifischen Ziele und erwarteten Auswirkungen, die sich je nach Art des Projekts unterscheiden. Es wird nicht erwartet, dass ein einziges Projekt Auswirkungen auf alle Ziele aufweist (überdies ist dies nicht empfehlenswert).

Im Fall der ITF besteht tatsächlich die Möglichkeit eines allgemeinen Einflusses auf die in diesem Sektor verfolgte Politik, wenn das Projekt dem Schwerpunktsektor der Delegation entspricht. Dies trifft nicht auf Fälle zu, wenn ein Projekt nicht in den Schwerpunktsektor der Delegation fällt, aber dennoch eine regionale Reichweite aufweist.

51

Aus politischen und strategischen Gründen wird die Kommission (selbst unter Berücksichtigung, dass die EU-Leitlinien zur Sichtbarkeit eingehalten wurden) die Regelungen zur Sichtbarkeit verstärken und die Delegationen stärker in den Prozess einbinden.

51 a)

Alle Verträge enthalten spezielle Artikel (sowohl in den allgemeinen Bedingungen als auch im Anhang, der die Beschreibung der Maßnahme enthält) zu den Projekten, die im Rahmen der regionalen Mischfinanzierungsfazilitäten gefördert werden. In diesen Artikeln wird festgelegt, dass die federführende Finanzinstitution eine angemessene Sichtbarkeit der Finanzhilfe sicherzustellen hat.

Darüber hinaus enthält die neue Delegationsvereinbarung für die indirekte Verwaltung, die ab 2014 für alle im Rahmen regionaler Mischfinanzierungsfazilitäten vertraglich vereinbarten Projekte verwendet wird, einen speziellen Anhang für einen Kommunikations- und Sichtbarkeitsplan, der für jedes Einzelprojekt erstellt wird.

Was den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten betrifft, so hat die GD ELARG im Wege ihre Verträge über technische Hilfe (IPF und IFICO) sichergestellt, dass in allen Kommunikations- und Werbeinstrumenten (Website, Berichte, Leitlinien, Factsheets, Seminare, Workshops, usw.) auf die Rolle der EU bei dem Mechanismus hingewiesen wird. Darüber hinaus wird eine stärkere Zusammenarbeit mit den Kommunikationsreferaten der internationalen Finanzinstitutionen aufgebaut, und die Verweise auf die EU und den Investitionsrahmen für die westlichen Balkanstaaten sind jetzt deutlich. Sichtbarkeit und Kohärenz werden weiter verbessert, da alle Kommunikationsaktivitäten des Investitionsrahmens für die westlichen Balkanstaaten im neuen erweiterten IFICO-Vertrag zentralisiert sind.

52

Die Kommission betont, dass das „Communication and Visibility Manual for EU External Actions“ (Handbuch für Kommunikation und Sichtbarkeit der EU im Bereich der Außenhilfe) für alle Projekte im Bereich der Außenhilfe gültig und anwendbar ist.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

53

Die Kommission ist für die Konzeption der Fazilitäten verantwortlich, die in dem Bericht positiv bewertet wird. Das Management der Projekte erfolgt in Partnerschaften. Die Kommission verwaltet die Fazilitäten, während die Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen für das laufende Management der Projekte zuständig sind. Sie nehmen die ihnen übertragenen Haushaltsaufgaben unter Einhaltung der Vorschriften für die in der Haushaltsordnung festgelegte indirekte Mittelverwaltung wahr.

Die Kommission hat diese Struktur unter vollständiger Berücksichtigung der potenziellen Vorteile der Fazilitäten eingerichtet und ist der Ansicht, dass ihr Management angemessen ist.

Nach Auffassung der Kommission ist bei der Realisierung der potenziellen Vorteile der Art der Darlehen (z. B. technische Hilfe) und den Ergebnissen der Umsetzung der Projekte Rechnung zu tragen.

54

Nach Ansicht der Kommission war das Genehmigungsverfahren gründlich: Alle maßgeblichen Akteuren sind angemessen eingebunden, und die Kommission passt den Konsultationsprozess an die Besonderheiten der Projekte an. Während des Entscheidungsprozesses stehen ausreichende und vollständige Informationen zur Verfügung.

In allen Fällen ist ein Mehrwert gewährleistet: Die Projekte werden erst dem zuständigen operativen Direktorium vorgelegt, wenn alle Projektkomponenten geklärt sind und sein Mehrwert zu erkennen ist.

Die Regelungen für Vorauszahlungen werden in den neuen Musterverträgen für Finanzinstrumente überprüft.

55

Nach Auffassung der Kommission war die Begründung für die Finanzierung in allen Fällen eindeutig. Diese Fälle werden in Ziffer 42 des Berichts beschrieben und wurden von der Kommission ordnungsgemäß angefochten und begründet. Siehe Antwort der Kommission zu Ziffer 42 Buchstaben a bis g.

In allen Fällen wurden die Prioritäten der Fazilitäten an die Sektorpolitik der EU für jede der Regionen angeglichen (in den jeweiligen strategischen Zielsetzungen eindeutig dargelegt).

Dennoch wird die Kommission nach Möglichkeiten suchen, um eine stärkere Einflussnahme auf die Sektorpolitik sowie eine bessere Sichtbarkeit der EU-Unterstützung zu erzielen.

57

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Im neuen Antragsformular sind die verschiedenen Formen des Mehrwerts, den die Finanzhilfe bieten kann, eindeutig angegeben.

57 a)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Die Leitlinien zur geänderten Organisationsstruktur für eine Steuerung der Beteiligung der Kommission in allen Phasen des Genehmigungsprozesses sowie zur Weiterverfolgung von Projekten werden derzeit im Rahmen der EU-Plattform erarbeitet.

57 b)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Dabei handelt es sich um einen laufenden Prozess, der vermutlich Ende 2014 abgeschlossen sein wird.

57 c)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. In der geänderten Konzeption für die Organisationsstruktur der Mischfinanzierungsfazilitäten wird vorgeschlagen, dass Projekte nur zur endgültigen Genehmigung vorgelegt werden (keine vorläufige Genehmigung mehr). Das Antragsformular enthält detaillierte Beschreibungen der Notwendigkeit und des Mehrwerts der Finanzhilfe sowie Angaben über die Ermittlung/Berechnung der Höhe.

Der Prozess muss eine vorläufige Analyse und Diskussionen über die in die Pipeline aufgenommenen Projekte umfassen, die vor der Vorlage für eine endgültige Genehmigung zu klären sind, um die Reife der Projekte, die Auswirkungen und einen optimalen Mitteleinsatz sicherzustellen.

57 d)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

58

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung. Künftig werden Barmittel vor ihrer Auszahlung berücksichtigt. Derzeit wird ein neues Vertragsmuster für Finanzinstrumente erstellt. Die Maßnahme wird vermutlich bis Ende 2014 umgesetzt sein.

59

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

59 a)

Ein Rahmen zur Messung von Ergebnissen wurde bereits in das Antragsformular aufgenommen, wobei in den beigefügten Leitlinien die erforderlichen Informationen erläutert werden. Die Auswirkungen einer konkreten EU-Finanzhilfe können häufig nicht vom Gesamtprojekt getrennt werden. Im Hinblick auf die EU-Finanzhilfe muss jedoch eindeutig auf den Mehrwert hingewiesen werden (siehe vorstehend).

59 b)

An alle EU-Delegationen wurden Anweisungen übermittelt und derzeit werden Leitlinien erarbeitet.

59 c)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung teilweise. Die Kommission wird die Möglichkeit prüfen, die Methodik des ergebnisorientierten Monitorings auf die spezifischen Merkmale der Mischfinanzierung abzustimmen.

60

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung.

Derzeit wird eine Delegationsvereinbarung zur indirekten Verwaltung für alle im Rahmen regionaler Mischfinanzierungsfazilitäten vertraglich vereinbarten Projekte erarbeitet. Dieser Mustervertrag wird einen Anhang umfassen, der speziell für einen für jedes Einzelprojekt zu erstellenden Kommunikations- und Sichtbarkeitsplan vorgesehen ist.

QJ-AB-14-016-DE-E  ISSN 1977-5644

Kommission und Mitgliedstaaten haben acht regionale Investitionsfazilitäten zur Unterstützung der EU-Außenpolitik eingerichtet. Diese Investitionsfazilitäten dienen dazu, die von der Europäischen Kommission bereitgestellten Finanzhilfen mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen zu kombinieren (die sogenannte Mischfinanzierung). Sie tragen zur Finanzierung zentraler Infrastrukturprojekte bei, die erhebliche Finanzmittel erfordern.

Der Hof bewertete die Wirksamkeit der Kombination von EU-Finanzhilfen mit von Finanzinstitutionen gewährten Darlehen, wobei er zu dem Schluss kommt, dass die Mischfinanzierung im Allgemeinen wirksam ist. Allerdings stellte er fest, dass die regionalen Investitionsfazilitäten zwar gut aufgebaut sind, die potenziellen Vorteile der Mischfinanzierung aber nicht vollständig realisiert wurden. Der Hof unterbreitet der Kommission eine Reihe von Empfehlungen, welche die Auswahl der Projekte, die Gewährung von Finanzhilfen, die Auszahlung der Finanzmittel, das Monitoring in Bezug auf die Ausführung der EU-Finanzhilfen und die Verbesserung der Sichtbarkeit der EU-Hilfen betreffen.