ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2014

ISBN 978-92-9207-014-4 (epub)

ISBN 978-92-9207-012-0 (έντυπη έκδοση)

doi:10.2865/88123

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2014

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•  ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)·

•  περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης(http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Άμεση Ευρώπη (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)  Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•  από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Συνδρομές επί πληρωμή:

•  μέσω των εμπορικών αντιπροσώπων της Υπηρεσίας Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://publications.europa.eu/others/agents/index_el.htm).

EL
2014

αριθ. 16

Ειδική έκθεση

Η αποτελεσματικότητα
του συνδυασμού
επιχορηγήσεων από
περιφερειακές επενδυτικές
διευκολύνσεις με δάνεια
από χρηματοπιστωτικά
ιδρύματα για την υποστήριξη
των εξωτερικών πολιτικών
της ΕΕ

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο και ακρωνύμια

Σύνοψη

Εισαγωγή

Τα δυνητικά οφέλη του συνδυασμού επιχορηγήσεων στο πλαίσιο της εξωτερικής συνεργασίας με δάνεια

Μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης της ΕΕ

Eμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Ο οργανωτικός σχεδιασμός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων ήταν ο ενδεδειγμένος, αλλά η διαχείριση της Επιτροπής εμφανίζει ακόμη αδυναμίες

Ο οργανωτικός σχεδιασμός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων είναι ικανοποιητικός και το κανονιστικό και διαδικαστικό πλαίσιο βελτιώνεται

Επιλέγονται κατάλληλα έργα, αλλά η αξιολόγηση της Επιτροπής δεν επικεντρώνεται επαρκώς στην προστιθέμενη αξία και στο ύψος των επιχορηγήσεων της ΕΕ

Η Επιτροπή προβαίνει σε αδικαιολόγητα υψηλές εκταμιεύσεις προπληρωμών

Στις περιπτώσεις των επιμέρους διευκολύνσεων, τα κριτήρια χορήγησης υποδανείων ήταν είτε αόριστα είτε γενικά

Ο βαθμός παρακολούθησης της εκτέλεσης των επιχορηγήσεων από μέρους της Επιτροπής δεν ήταν πάντοτε ο ίδιος

Τα επιδιωκόμενα οφέλη του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων μέχρι στιγμής δεν έχουν επιτευχθεί πλήρως μέχρι στιγμής

Η ανάγκη παροχής επιχορήγησης προκειμένου να καταστεί δυνατή η σύναψη δανείου αποδείχθηκε για το ήμισυ μόνον των έργων που εξετάστηκαν

Δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως οι δυνατότητες της Επιτροπής να συμμετέχει στη διαμόρφωση των πολιτικών και να επηρεάζει τον τρόπο οργάνωσης και διαχείρισης των έργων

Ο συνδυασμός μέσων χρηματοδότησης βελτίωσε τον συντονισμό μεταξύ των χορηγών βοήθειας, αλλά η προβολή της χρηματοδότησης της ΕΕ παραμένει μέχρι σήμερα περιορισμένη

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Περιοχές που καλύπτουν οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις διεθνώς
Παράρτημα II | — | Ποσά για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις και υπογράφηκαν συμβάσεις, καθώς και ποσά που καταβλήθηκαν από την Επιτροπή ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση, ως είχαν στις 31 Δεκεμβρίου 2013
Παράρτημα III | — | Αριθμός εγκριθέντων έργων ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013
Παράρτημα IV | — | Συνεισφορές στα 387 έργα που εγκρίθηκαν ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013
Παράρτημα V | — | Δάνεια χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013
Παράρτημα VI | — | Δείγμα 15 εξετασθέντων έργων του ITF
Παράρτημα VII | — | Δείγμα 15 εξετασθέντων έργων της NIF
Παράρτημα VIII | — | Δείγμα έργων για τη δημιουργία επιμέρους διευκολύνσεων
Παράρτημα IX | — | Έργα που αναφέρονται στο σημείο 42

Απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο και ακρωνύμια

Αντιπροσωπεία της ΕΕ: Η ΕΕ έχει παρουσία σε 139 χώρες μέσω του δικτύου αντιπροσωπειών και γραφείων που διαθέτει. Οι αντιπροσωπείες της ΕΕ υπάγονται διοικητικά στην Επιτροπή, αλλά υπηρετούν τα συμφέροντα της ΕΕ στο σύνολό της.

∆ΝΤ: ∆ιεθνές Νομισματικό Ταμείο

ΕΤΑ: Ευρωπαϊκό Ταμείο Ανάπτυξης

Τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης αποτελούν το κύριο μέσο που διαθέτει η Ευρωπαϊκή Ένωση για την παροχή ενισχύσεων στον τομέα της αναπτυξιακής συνεργασίας προς τα κράτη της Αφρικής, της Καραϊβικής και του Ειρηνικού, καθώς και προς τις υπερπόντιες χώρες και εδάφη. Η συμφωνία εταιρικής σχέσης, η οποία υπεγράφη στην Κοτονού στις 23 Ιουνίου 2000 με εικοσαετή περίοδο ισχύος («συμφωνία Κοτονού»), συνιστά το πλαίσιο των σχέσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης με αυτές τις χώρες και τα εδάφη. Στόχος της είναι η μείωση και, μακροπρόθεσμα, η εξάλειψη της φτώχειας.

ΕΤΑΑ: Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης

Η ΕΤΑΑ είναι μια δημόσια τράπεζα ανάπτυξης, με έδρα στο Λονδίνο, η οποία προάγει τη μετάβαση χωρών σε ανοικτές οικονομίες της αγοράς. Δραστηριοποιείται σε διάφορες περιοχές, από την Κεντρική και την Ανατολική Ευρώπη έως την Κεντρική Ασία και τη Νότια και Ανατολική Μεσόγειο. Παρέχει χρηματοδότηση έργων για τράπεζες, βιομηχανίες και επιχειρήσεις, τόσο για νέα επιχειρηματικά σχέδια όσο και για επενδύσεις σε υφιστάμενες εταιρείες. Η δραστηριότητά της επικεντρώνεται στον ιδιωτικό τομέα, αλλά συνεργάζεται και με δημόσιες εταιρείες.

ΕΤΕπ: Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων

Η ΕΤΕπ είναι η τράπεζα της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ανήκει στα κράτη μέλη της Ευρωπαϊκής Ένωσης, τα συμφέροντα των οποίων εκπροσωπεί, και συνεργάζεται στενά με άλλα θεσμικά όργανα της ΕΕ για την υλοποίηση της πολιτικής της ΕΕ, μέσω της χρηματοδότησης επενδυτικών έργων.

ΠΑΕ: Πρωτοβουλία αμοιβαίας εμπιστοσύνης

Η ΠΑΕ αποτελεί ένα επίσημο πλαίσιο που θεσπίστηκε το 2009 από την AFD, την ΕΤΕπ και την KfW με σκοπό την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της συγχρηματοδότησης αναπτυξιακών έργων. Τα κύρια χαρακτηριστικά της είναι η ανάθεση της πλειονότητας των καθηκόντων στον επικεφαλής χρηματοδότη μιας πράξης, καθώς και η αμοιβαία αναγνώριση διαδικασιών.

Προνομιακό δάνειο: Ως προνομιακό δάνειο νοείται δάνειο του οποίου οι όροι είναι σημαντικά ευνοϊκότεροι από τους όρους των δανείων που χορηγούνται σε συνθήκες αγοράς. Το ΔΝΤ υπολογίζει τον προνομιακό χαρακτήρα ως τη διαφορά μεταξύ της ονομαστικής αξίας του δανείου και του ύψους των μειωμένων μελλοντικών πληρωμών από πλευράς του δανειολήπτη για την εξυπηρέτηση του χρέους, εκπεφρασμένη ως ποσοστό της ονομαστικής αξίας του δανείου.

AFD: Agence française de développement

Η AFD είναι ένας γαλλικός δημόσιος φορέας αναπτυξιακής χρηματοδότησης που αποσκοπεί στην καταπολέμηση της φτώχειας και την προαγωγή της οικονομικής ανάπτυξης σε αναπτυσσόμενες χώρες και στα γαλλικά υπερπόντια εδάφη. Πρόκειται για τον βασικό φορέα υλοποίησης της πολιτικής αναπτυξιακής συνεργασίας της Γαλλίας.

AIF: Asian Investment Facility (Επενδυτική διευκόλυνση για την Ασία)

CIF: Caribbean Investment Facility (Επενδυτική διευκόλυνση Καραϊβικής)

EuropeAid: Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης και Συνεργασίας — EuropeAid

IFCA: Investment Facility for Central Asia (Επενδυτική διευκόλυνση για την Κεντρική Ασία)

IFP: Investment Facility for the Pacific (Επενδυτική διευκόλυνση για τον Ειρηνικό)

ITF: EU-Africa Infrastructure Trust Fund (Καταπιστευματικό Ταμείο ΕΕ-Αφρικής για τον τομέα των υποδομών)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

Η KfW, με έδρα στη Φρανκφούρτη, είναι η αναπτυξιακή τράπεζα της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Το τμήμα ανάπτυξης της τράπεζας υλοποιεί την πολιτική χρηματοδοτικής αναπτυξιακής συνεργασίας εξ ονόματος της γερμανικής κυβέρνησης.

LAIF: Latin America Investment Facility (Επενδυτική διευκόλυνση για τη Λατινική Αμερική)

NIF: Neighbourhood Investment Facility (Επενδυτική διευκόλυνση γειτονίας)

ROM: Results-Oriented Monitoring (Παρακολούθηση προσανατολισμένη στα αποτελέσματα)

Το σύστημα ROM είναι ένα εργαλείο επισκόπησης έργων και προγραμμάτων, το οποίο παρέχει συστάσεις για βελτιώσεις.

WBIF: Western Balkans Investment Framework (Πλαίσιο επενδύσεων για τα Δυτικά Βαλκάνια)

Σύνοψη

I

Οι μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης συνδυάζουν δάνεια¹ από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα με επιχορηγήσεις. Ο συνδυασμός μέσων χρηματοδότησης παρέχει στους χορηγούς τη δυνατότητα μόχλευσης των κεφαλαίων που διαθέτουν για εξωτερική συνεργασία μέσω της κινητοποίησης δανείων από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Επίσης τους επιτρέπει να επηρεάζουν τη διαμόρφωση πολιτικών και/ή τον σχεδιασμό και τη διαχείριση των έργων. Επιπλέον, ο συνδυασμός δανείων και επιχορηγήσεων παρέχει τη δυνατότητα προαγωγής της συνεργασίας μεταξύ των φορέων που δραστηριοποιούνται στον τομέα της αναπτυξιακής βοήθειας και μεγαλύτερης προβολής των ενισχύσεων.

II

Από το 2007 η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν συστήσει οκτώ περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις, οι οποίες καλύπτουν ολόκληρη τη σφαίρα δραστηριοποίησης της Επιτροπής στον τομέα της εξωτερικής συνεργασίας. Κατά την περίοδο 2007-2013, η ΕΕ διέθεσε στις διευκολύνσεις αυτές 2 106 εκατομμύρια ευρώ. Οργανισμοί χρηματοδότησης της ανάπτυξης εντοπίζουν έργα προς χρηματοδότηση και υποβάλλουν αιτήσεις επιχορήγησης, οι οποίες εγκρίνονται από εκτελεστικούς φορείς μεταξύ των οποίων η Επιτροπή, τα κράτη μέλη και άλλοι χορηγοί βοήθειας. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα αναθέτουν σε τρίτους τις περισσότερες συμβάσεις τεχνικής βοήθειας και εξασφαλίζουν την παρακολούθηση των έργων.

III

Ο έλεγχος του Συνεδρίου κάλυψε τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις ήδη από τη σύστασή τους. Ειδικότερα, το Συνέδριο αξιολόγησε την αποτελεσματικότητα του συνδυασμού επιχορηγήσεων από περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στη σύσταση και τη διαχείριση των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, καθώς και στον βαθμό στον οποίο επιτεύχθηκαν τα επιδιωκόμενα οφέλη της συνδυαστικής χρηματοδότησης. Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο σε αναλυτική επισκόπηση, συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής, ερωτηματολόγιο απευθυνόμενο σε 40 αντιπροσωπείες της ΕΕ, εκ των οποίων απάντησαν οι 22, επισκέψεις στα τέσσερα κύρια χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, καθώς και σε εξέταση δείγματος 30 επιχορηγήσεων που διατέθηκαν σε έργα.

IV

Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο συνδυασμός επιχορηγήσεων από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για τη στήριξη των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ υπήρξε σε γενικές γραμμές αποτελεσματικός. Μολονότι οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις οργανώθηκαν ορθά, τα δυνητικά οφέλη της συνδυαστικής χρηματοδότησης δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως λόγω αδυναμιών στη διαχείριση της Επιτροπής.

V

Τα κράτη μέλη και η Επιτροπή διασφάλισαν την ορθή οργάνωση των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, οι οποίες έχουν πλέον επιτύχει την πλήρη παγίωσή τους. Η δανειακή συνιστώσα της χρηματοδότησης χορηγήθηκε ως επί το πλείστον από τέσσερα ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, τα οποία επέλεγαν τις επενδύσεις που πληρούσαν τις προϋποθέσεις. Κατά την τελευταία επταετία, εντόπισαν επαρκή αριθμό έργων στα οποία διέθεσαν τους σχετικούς χρηματοδοτικούς πόρους.

VI

Τα 30 έργα που εξέτασε το Συνέδριο κρίθηκαν στο σύνολό τους σημαντικά για τις οικείες χώρες και περιφέρειες. Ωστόσο, η διαδικασία έγκρισης που εφάρμοσε η Επιτροπή ήταν ελλιπής και, σε αρκετές περιπτώσεις, οι αποφάσεις επιχορήγησης, σε ένα συγκεκριμένο επίπεδο, δεν ήταν πειστικά τεκμηριωμένες. Απουσίαζαν επίσης κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τα κριτήρια τα οποία θα έπρεπε να εφαρμόσει η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεών της. Μετά την έγκριση των επιχορηγήσεων, οι εκταμιεύσεις προπληρωμών ήταν αδικαιολόγητα υψηλές. Η παρακολούθηση της Επιτροπής δεν διασφάλισε σε όλες τις περιπτώσεις την προστιθέμενη αξία των επιχορηγήσεων.

VII

Οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις παρείχαν στους αναπτυξιακούς εταίρους μια πλατφόρμα που καθιστά δυνατή τη στενή συνεργασία και την υλοποίηση έργων πολύ μεγάλης κλίμακας, τα οποία, σε άλλη περίπτωση, δύσκολα θα μπορούσαν να είχαν χρηματοδοτηθεί. Η έγκριση επιχορηγήσεων οι οποίες θα συνδυάζονταν με δάνεια ήταν σαφώς αιτιολογημένη σε ορισμένες περιπτώσεις, ιδίως σε εκείνες στις οποίες έπρεπε να πληρωθούν οι προϋποθέσεις του προνομιακού χαρακτήρα. Ωστόσο, σε άλλες περιπτώσεις, και μάλιστα στο ήμισυ περίπου των περιπτώσεων που εξετάστηκαν, η αιτιολόγηση δεν ήταν σαφής. Η Επιτροπή δεν αξιοποίησε πλήρως τη δυνατότητα να επηρεάσει θετικά τον τρόπο σχεδιασμού των έργων ή, ευρύτερα, την τομεακή πολιτική. Η προβολή της στήριξης της ΕΕ υπήρξε μέχρι στιγμής περιορισμένη, μολονότι η Επιτροπή άρχισε να λαμβάνει μέτρα για την αντιμετώπιση αυτής της αδυναμίας.

VIII

Το Συνέδριο διατυπώνει σειρά συστάσεων προς την Επιτροπή για τη βελτίωση της αποτελεσματικότητας των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων. Οι συστάσεις αφορούν την επιλογή των έργων και την έγκριση των επιχορηγήσεων, την εκταμίευση των κεφαλαίων, την παρακολούθηση της εκτέλεσης των επιχορηγήσεων της ΕΕ και τη βελτίωση της προβολής των ενισχύσεων της ΕΕ.

1Επιπλέον των δανείων, και σε μικρότερο βαθμό, υπάρχουν και άλλες μορφές χρηματοδότησης που δεν έχουν τη μορφή επιχορηγήσεων.

Εισαγωγή

Τα δυνητικά οφέλη του συνδυασμού επιχορηγήσεων στο πλαίσιο της εξωτερικής συνεργασίας με δάνεια

01

Οι μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης συνδυάζουν δάνεια² από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα με επιχορηγήσεις. Οι επιχορηγήσεις μπορούν να λαμβάνουν διάφορες μορφές. Στην περίπτωση της συνεργασίας της ΕΕ με αναπτυσσόμενες χώρες, τα συνηθέστερα είδη επιχορηγήσεων είναι οι άμεσες επενδυτικές επιχορηγήσεις, οι επιδοτήσεις επιτοκίου, η τεχνική βοήθεια και τα συστήματα εγγύησης δανείων.

02

Κύριος στόχος των μηχανισμών συνδυαστικής χρηματοδότησης είναι η μόχλευση κεφαλαίων που προορίζονται για την εξωτερική συνεργασία μέσω της κινητοποίησης δανείων από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Ο συνδυασμός μέσων χρηματοδότησης αποσκοπεί, συγκεκριμένα, στην αντιμετώπιση μη ικανοποιητικών επενδυτικών συνθηκών στις περιπτώσεις δραστηριοτήτων ή υποδομών που θα μπορούσαν να είναι βιώσιμες, αλλά δεν προσελκύουν επαρκή χρηματοδότηση από πηγές της αγοράς. Οι κύριοι λόγοι για τους οποίους ορισμένα έργα δεν μπορούν να προσελκύσουν χρηματοδότες με τα συνήθη επιτόκια της αγοράς είναι οι εξής:

α)δεν είναι επαρκώς κερδοφόρα, αλλά συνεπάγονται σημαντικά οικονομικά, περιβαλλοντικά και/ή κοινωνικά οφέλη·

β)έχουν χαρακτηριστικά υπερβολικά υψηλού κινδύνου·

γ)υλοποιούνται σε υπερχρεωμένες χώρες που πρέπει να συμμορφώνονται με τις απαιτήσεις του Διεθνούς Νομισματικού Ταμείου (ΔΝΤ) όσον αφορά τα δάνεια (βλέπε πλαίσιο 1).

03

Επιπλέον της κινητοποίησης δανείων από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, η συνδυαστική χρηματοδότηση παρέχει στον χορηγό βοήθειας τη δυνατότητα να συμμετέχει στη διαμόρφωση των πολιτικών ή να επηρεάζει τον τρόπο οργάνωσης και διαχείρισης των έργων. Αυτό μπορεί να γίνει μέσω του μετριασμού των αρνητικών εξωγενών παραγόντων που επηρεάζουν τα έργα, όπως οι επιζήμιες περιβαλλοντικές ή κοινωνικές επιδράσεις, ή μέσω της παροχής πρόσθετης χρηματοδότησης για ειδικούς στόχους που σχετίζονται με το έργο, όπως η ανάπτυξη διοικητικής ή τεχνικής ικανότητας.

  Πλαίσιο 1

Απαιτήσεις του ΔΝΤ όσον αφορά τα δάνεια σε υπερχρεωμένες χώρες

Το ΔΝΤ απαιτεί από τις υπερχρεωμένες χώρες να συνάπτουν δάνεια μόνον υπό όρους σημαντικά ευνοϊκότερους από τους όρους των δανείων σε συνθήκες αγοράς. Τα δάνεια αυτά χαρακτηρίζονται προνομιακά. Στις υπερχρεωμένες χώρες, το ΔΝΤ απαιτεί ως προϋπόθεση η δανειοδότηση να είναι ευνοϊκότερη κατά τουλάχιστον 35 %.

04

Υπάρχουν και άλλα, ευρύτερα, δυνητικά οφέλη, τα οποία συνδέονται με τη χρήση συνδυαστικής χρηματοδότησης:

α)Προάγει τη συνεργασία μεταξύ των φορέων που δραστηριοποιούνται στον τομέα της αναπτυξιακής βοήθειας. Οι μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης δημιουργούνται σε σύμπραξη με ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και, επομένως, ωφελούνται από την εμπειρογνωσία και τις εξειδικευμένες γνώσεις τους. Η αυξημένη συνεργασία μπορεί επίσης να έχει ως αποτέλεσμα ενίσχυση της διαφάνειας, επίτευξη οικονομιών κλίμακας και μείωση του κόστους των συναλλαγών για τη χώρα-εταίρο. Ακόμη, καθιστά δυνατή την υλοποίηση έργων τα οποία, λόγω της μεγάλης κλίμακάς τους, δεν θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από έναν μόνο χορηγό βοήθειας ή από ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα.

β)Συμβάλλει στην καλύτερη ενημέρωση των δικαιούχων και του κοινού σχετικά με τη χρηματοδότηση των επενδύσεων με τη στήριξη χορηγών βοήθειας. Ο συνδυασμός παρεμβάσεων διαφόρων χορηγών βοήθειας και χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων συντελεί στην επίτευξη της απαιτούμενης κρίσιμης μάζας που απαιτείται για την προβολή της ενίσχυσης.

Μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης της ΕΕ

05

Η Επιτροπή χορηγεί από μακρού επιδοτήσεις επιτοκίου. Ωστόσο, τα τελευταία χρόνια, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη ανέπτυξαν ειδικούς μηχανισμούς που επιταχύνουν τη χρήση της συνδυαστικής χρηματοδότησης. Από το 2007 η Επιτροπή έχει δημιουργήσει οκτώ περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις οι οποίες καλύπτουν ολόκληρη τη σφαίρα δραστηριοποίησης της Επιτροπής στον τομέα της εξωτερικής συνεργασίας (βλέπε παράρτημα I). Οι διευκολύνσεις αυτές συνδυάζουν επιχορηγήσεις χρηματοδοτούμενες από τα Ευρωπαϊκά Ταμεία Ανάπτυξης (ΕΤΑ) και τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ με δάνεια, κυρίως από ευρωπαϊκά ιδρύματα χρηματοδότησης της ανάπτυξης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα κράτη μέλη της ΕΕ προβαίνουν επίσης σε άμεσες συνεισφορές.

06

Η δομή διακυβέρνησης των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων είναι τριεπίπεδη³ και περιλαμβάνει:

α)ένα στρατηγικό όργανο⁴ επιφορτισμένο με τη διαμόρφωση της συνολικής στρατηγικής του χρηματοδοτικού μηχανισμού·

β)ένα εκτελεστικό όργανο⁵, απαρτιζόμενο από εκπροσώπους της Επιτροπής, των κρατών μελών και άλλων χορηγών βοήθειας, αρμόδιο για την έγκριση των επιμέρους επιχορηγήσεων·

γ)ένα τεχνικό όργανο⁶, στο οποίο συμμετέχουν χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και η Επιτροπή, που καταρτίζει κοινό χαρτοφυλάκιο έργων και επιλέγει τα έργα που θα παρουσιαστούν στο εκτελεστικό όργανο.

07

Έπειτα από διαβουλεύσεις με την οικεία χώρα-εταίρο ή τις οικείες χώρες-εταίρους, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα υποβάλλουν προτάσεις για συγκεκριμένα έργα⁷. Η ανάπτυξη του χαρτοφυλακίου έργων γίνεται υπό την καθοδήγηση των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων, τα οποία εντοπίζουν και επιλέγουν έργα βάσει των δικών τους κριτηρίων χρηματοπιστωτικής αξιολόγησης και υποβάλλουν αίτηση επιχορήγησης, στην οποία εξειδικεύεται το είδος και το ύψος της επιχορήγησης. Η διαδικασία ανάπτυξης έργων προϋποθέτει συνεργασία με την Επιτροπή, συγκεκριμένα στο πλαίσιο των τεχνικών οργάνων και σε επίπεδο αντιπροσωπειών της ΕΕ. Το επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα του εκάστοτε έργου παρακολουθεί την υλοποίησή του και υποβάλλει στοιχεία σχετικά με την επιτυγχανόμενη πρόοδο. Το επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα δικαιούται αμοιβή για τη διαχείριση της υλοποίησης των έργων.

08

Το καταπιστευματικό ταμείο ΕΕ-Αφρικής για τον τομέα των υποδομών (ITF) είναι η μόνη περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση που λειτουργεί ως ταμείο. Η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων (ΕΤΕπ) ενεργεί ως διαχειριστής του ταμείου αυτού. Στις περιπτώσεις των άλλων περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, η Επιτροπή συνήθως διοχετεύει τις επιχορηγήσεις στους τελικούς δικαιούχους μέσω του επικεφαλής χρηματοπιστωτικού ιδρύματος. Οι δικαιούχοι αναθέτουν και διαχειρίζονται οι ίδιοι τις σχετικές συμβάσεις. Ωστόσο, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εκτελούν την τεχνική βοήθεια και παρακολουθούν την υλοποίηση των έργων συνδυαστικής χρηματοδότησης. Καθεμία από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις διαθέτει γραμματεία για την υποστήριξη των εκτελεστικών οργάνων. Οι γραμματείες φιλοξενούνται από την Επιτροπή⁸, με εξαίρεση τη γραμματειακή υποστήριξη του ITF, την οποία παρέχει η ΕΤΕπ.

09

Υπάρχουν και άλλοι μηχανισμοί συνδυαστικής χρηματοδότησης της ΕΕ. Το βασικότερο παράδειγμα είναι η επενδυτική διευκόλυνση που δημιουργήθηκε το 2003 με τη Συμφωνία της Κοτονού για περίοδο 20 ετών. Άλλα παραδείγματα συνδυαστικής χρηματοδότησης, εκτός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, είναι ο ευρωμεσογειακός μηχανισμός επενδύσεων και εταιρικής σχέσης (Facility for Euro-Mediterranean Investment Partnership, FEMIP) και το παγκόσμιο ταμείο ενεργειακής απόδοσης και ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (Global Energy Efficiency and renewable Energy fund, GEEREF).

10

Κατά την περίοδο 2007-2013, η ΕΕ διέθεσε στις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις κεφάλαια ύψους 2 106 εκατομμυρίων ευρώ (βλέπε παράρτημα II). Στο τέλος του 2013 η Επιτροπή είχε ήδη εκταμιεύσει 1 205 εκατομμύρια ευρώ, ενώ τα εκτελεστικά όργανα των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων είχαν εγκρίνει 387 έργα (βλέπε παράρτημα III), οι επιχορηγήσεις προς τα οποία ανήλθαν συνολικά σε 2 346 εκατομμύρια ευρώ (βλέπε παράρτημα IV). Οι επιχορηγήσεις αυτές συνοδεύτηκαν από δάνεια συνολικού ύψους 22 152 εκατομμυρίων ευρώ. Μέχρι στιγμής, τα δάνεια εμφανίζουν μηδενικό ποσοστό αθέτησης υποχρεώσεων.

11

Τα υποστηριζόμενα έργα αφορούν κυρίως δημόσιες επενδύσεις. Μολονότι οι διάφορες διευκολύνσεις καλύπτουν διαφορετικούς τομείς, οι τομείς των μεταφορών και της ενέργειας λαμβάνουν τη μερίδα του λέοντος από τη χρηματοδότηση⁹. Τα έργα ποικίλλουν από σχετικά μικρής κλίμακας, με κόστος από 0,3 εκατομμύρια ευρώ, έως έργα με κόστος που υπερβαίνει τα 1 000 εκατομμύρια ευρώ. Τις περισσότερες φορές, συμμετέχουν περισσότερα του ενός χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Σε ορισμένες περιπτώσεις, οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις δεν χορηγούν χρηματοδότηση σε συγκεκριμένο επενδυτικό έργο αλλά σε άλλη διευκόλυνση ή άλλο ταμείο. Σε αυτές τις περιπτώσεις επιμέρους διευκολύνσεων, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα επιλέγουν και χρηματοδοτούν επιμέρους δράσεις, στις οποίες συμμετέχουν τοπικοί χρηματοδοτικοί εταίροι.

12

Τα τέσσερα κύρια χρηματοπιστωτικά ιδρύματα¹⁰ τα οποία συμμετείχαν εξαρχής στις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις είναι η ΕΤΕπ, η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Ανασυγκρότησης και Ανάπτυξης (ΕΤΑΑ), ο γαλλικός οργανισμός Agence Française de Développement (AFD) και ο γερμανικός οργανισμός Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Στο παράρτημα V παρουσιάζεται επισκόπηση των ποσών των δανείων που ενέκριναν οι ως άνω οργανισμοί κατά την περίοδο 2007-2013 για τα 387 έργα τα οποία έλαβαν στήριξη στο πλαίσιο των εν λόγω διευκολύνσεων.

13

Τον Δεκέμβριο του 2012 η Επιτροπή έθεσε σε λειτουργία την πλατφόρμα της ΕΕ για τον συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης στο πλαίσιο της εξωτερικής συνεργασίας, προκειμένου να διερευνηθούν τρόποι βελτίωσης της ποιότητας και της αποδοτικότητας των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων. Η διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη και η προσδοκώμενη υλοποίηση είναι ένα σύνολο συστάσεων και κατευθυντήριων οδηγιών σχετικά με τη χρήση του συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης στο πλαίσιο της εξωτερικής συνεργασίας, καθώς και σχετικά με την κινητοποίηση πρόσθετων δημόσιων και ιδιωτικών πόρων για την αύξηση του αντικτύπου της πολιτικής εξωτερικής συνεργασίας και ανάπτυξης της ΕΕ.

2Επιπλέον των δανείων, και σε μικρότερο βαθμό, υπάρχουν και άλλες μορφές χρηματοδότησης που δεν έχουν τη μορφή επιχορηγήσεων.

3Το πλαίσιο επενδύσεων για τα Δυτικά Βαλκάνια (WBIF) συνιστά εξαίρεση, καθώς διοικείται από διευθύνουσα επιτροπή και ομάδα χρηματοδοτών έργων.

4Αναφέρεται ως «στρατηγικό συμβούλιο» ή «διευθύνουσα επιτροπή».

5Αναφέρεται ως «επιχειρησιακό συμβούλιο» ή «εκτελεστική επιτροπή».

6Αναφέρεται ως «ομάδα χρηματοδοτών έργων» ή «ομάδα χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων».

7Αιτήσεις για επιχορηγήσεις από το WBIF υποβάλλουν κυρίως χώρες-εταίροι.

8Η Γενική Διεύθυνση Ανάπτυξης και Συνεργασίας (EuropeAid), με την εξαίρεση του WBIF, τις υπηρεσίες γραμματείας του οποίου εξασφαλίζει η Γενική Διεύθυνση Διεύρυνσης.

9Περίπου 55 %.

10Τα άλλα επιλέξιμα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είναι τα εξής: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Αφρικανική Τράπεζα Ανάπτυξης (AfDB), Βελγική εταιρεία ανάπτυξης για τις αναπτυσσόμενες χώρες (BIO), Τράπεζα Ανάπτυξης της Καραϊβικής (CDB), Τράπεζα Ανάπτυξης του Συμβουλίου της Ευρώπης (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Φινλανδικό ταμείο βιομηχανικής συνεργασίας (FINNFUND), Διαμερικανική Τράπεζα Ανάπτυξης (IADB, παρατηρητής στη LAIF), Οργανισμός Ανάπτυξης του Λουξεμβούργου (Lux-Dev), Βόρεια Τράπεζα Επενδύσεων (NIB), Όμιλος ανάπτυξης ιδιωτικών υποδομών (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

14

Το Συνέδριο αξιολόγησε την αποτελεσματικότητα του συνδυασμού επιχορηγήσεων από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για τη στήριξη των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ, εστιάζοντας στα εξής δύο ερωτήματα:

α)Σχεδιάστηκαν ορθά και τυγχάνουν ορθής διαχείρισης οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις;

β)Απέφερε η συνδυαστική χρηματοδότηση τα επιδιωκόμενα οφέλη;

15

Ο σχετικός έλεγχος, ο οποίος είναι ο πρώτος του Συνεδρίου στον συγκεκριμένο τομέα, διενεργήθηκε κατά το διάστημα Μαΐου-Δεκεμβρίου 2013 και κάλυψε τις επιδόσεις των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων από σύστασής τους. Ο έλεγχος του Συνεδρίου επικεντρώθηκε στις χρηματοδοτικές χορηγήσεις της ΕΕ και στον ρόλο της Επιτροπής. Οι ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο σε αναλυτική επισκόπηση, συνεντεύξεις με υπαλλήλους της Επιτροπής, ερωτηματολόγιο απευθυνόμενο σε 40 αντιπροσωπείες της ΕΕ¹¹, επισκέψεις στα τέσσερα κύρια χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, καθώς και σε αναλυτική εξέταση δείγματος έργων. Το δείγμα¹² περιελάμβανε 15 έργα τα οποία επιχορηγήθηκαν από το ITF (βλέπε παράρτημα VI) και 15 έργα που επιχορηγήθηκαν στο πλαίσιο της Επενδυτικής Διευκόλυνσης Γειτονίας (NIF) (βλέπε παράρτημα VII). Οι δύο αυτές περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις καλύπτουν τόσο το ΕΤΑ όσο και τον γενικό προϋπολογισμό της ΕΕ και αντιστοιχούν σε ποσοστό υψηλότερο του 70 % των επιχορηγήσεων που είχαν εγκρίνει οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις έως το τέλος του 2013. Πρόκειται επίσης για τις παλαιότερες επενδυτικές διευκολύνσεις οι οποίες, για αυτόν ακριβώς τον λόγο, καλύπτουν τα πλέον προχωρημένα έργα. Λόγω των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών τους, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν επίσης οκτώ έργα που σχετίζονται με τη δημιουργία επιμέρους διευκολύνσεων (βλέπε σημείο 11) για τη χρηματοδότηση δράσεων με τη συμμετοχή τοπικών χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων (βλέπε παράρτημα VIII).

11Στο ερωτηματολόγιο απάντησαν 22 αντιπροσωπείες της ΕΕ.

12Το Συνέδριο επέλεξε τα σχέδια τυχαία, εφαρμόζοντας τη μέθοδο της δειγματοληψίας νομισματικής μονάδας.

Παρατηρήσεις

Ο οργανωτικός σχεδιασμός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων ήταν ο ενδεδειγμένος, αλλά η διαχείριση της Επιτροπής εμφανίζει ακόμη αδυναμίες

16

Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον ο συνολικός οργανωτικός σχεδιασμός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, καθώς και το διαδικαστικό πλαίσιο, ήταν τα ενδεδειγμένα. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε επίσης στη διαδικασία αξιολόγησης των αιτήσεων επιχορήγησης, στην αιτιολόγηση της επιλογής των έργων και στην καταλληλότητα του είδους και του ύψους των επιχορηγήσεων. Τέλος, στο πλαίσιο του ελέγχου εξετάστηκαν επίσης η εκτέλεση των επιχορηγήσεων και η παρακολούθηση των έργων.

Ο οργανωτικός σχεδιασμός των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων είναι ικανοποιητικός και το κανονιστικό και διαδικαστικό πλαίσιο βελτιώνεται

17

Οι λόγοι για τους οποίους ενδείκνυται η ύπαρξη οκτώ διαφορετικών περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων αντί μίας ενιαίας είναι οι εξής:

α)Οι διευκολύνσεις έχουν διαφορετικές δομές για τον συνδυασμό της χρηματοδότησης από τους διάφορους εμπλεκόμενους χορηγούς βοήθειας και τη διοχέτευσή της στα έργα.

β)Η χρηματοδότηση της ΕΕ προς τις γεωγραφικές επενδυτικές διευκολύνσεις προέρχεται από διαφορετικά χρηματοδοτικά μέσα, τα οποία έχουν διαφορετικές νομικές βάσεις.

γ)Η κατανομή των αρμοδιοτήτων στο εσωτερικό της Επιτροπής και των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων γίνεται βάσει γεωγραφικών κριτηρίων.

δ)Οι φορείς που εκπροσωπούνται στα διάφορα όργανα διοίκησης (βλέπε σημείο 6) ποικίλλουν από περιφέρεια σε περιφέρεια.

18

Οι στόχοι και οι τομείς προτεραιότητας του συνόλου των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων ευθυγραμμίζονται με τους γενικούς στόχους πολιτικής της ΕΕ. Στην περίπτωση του ITF επιλέξιμα ήταν μόνον έργα με περιφερειακή διάσταση, γεγονός που περιόριζε τις δυνατότητες συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης.

19

Ο δημοσιονομικός κανονισμός¹³ περιέχει πλέον ειδικούς κανόνες για τους μηχανισμούς συνδυαστικής χρηματοδότησης¹⁴. Οι εν λόγω, εφαρμοστέοι από το 2014 και εξής, κανόνες βελτιώνουν σημαντικά το κανονιστικό πλαίσιο, παρέχοντας ορισμούς εννοιών και αρχών, απλουστεύοντας τους τρόπους διαχείρισης που χρησιμοποιούνται για τον συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης και παρέχοντας τη νομική βάση για τη χρήση καινοτόμων χρηματοδοτικών εργαλείων. Επί του παρόντος, η Επιτροπή εργάζεται για την περαιτέρω βελτίωση του εν λόγω πλαισίου, καταρτίζοντας κατευθυντήριες οδηγίες για τη διαχείριση των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων¹⁵.

20

Μολονότι η Επιτροπή έχει σημειώσει πρόοδο στον τομέα αυτό, τα έργα κατά κανόνα δρομολογούνται από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Η Επιτροπή, αντί να ασχολείται ενεργά με τον εντοπισμό δράσεων, ανταποκρίνεται στις προτάσεις και στα αιτήματα επιχορήγησης που απορρέουν από αυτές.

21

Η ΕΤΕπ εξασφαλίζει τη γραμματειακή υποστήριξη του ITF (βλέπε σημείο 8). Δεδομένου ότι η ΕΤΕπ είναι χρηματοδότης έργων και ανεξαρτήτως του γεγονότος ότι η γραμματεία είναι απολύτως διαχωρισμένη από τις τραπεζικές δραστηριότητες της ΕΤΕπ, από την κατάσταση αυτή ανακύπτει ζήτημα το οποίο πρέπει να αντιμετωπιστεί.

Επιλέγονται κατάλληλα έργα, αλλά η αξιολόγηση της Επιτροπής δεν επικεντρώνεται επαρκώς στην προστιθέμενη αξία και στο ύψος των επιχορηγήσεων της ΕΕ

Επιλογή έργων για ενίσχυση υπό μορφή επιχορήγησης

22

Η διαδικασία εντοπισμού και επιλογής έργων κατέστησε δυνατή την υποβολή επαρκούς αριθμού αιτήσεων επιχορήγησης, προκειμένου η διαθέσιμη χρηματοδότηση να διατεθεί εντός του προβλεπόμενου χρονοδιαγράμματος. Τα εγκριθέντα έργα ανταποκρίνονταν στις αναπτυξιακές ανάγκες των οικείων περιφερειών και χωρών.

23

Προκειμένου να αιτηθούν επιχορήγηση από περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα πρέπει να υποβάλουν έντυπο αίτησης επιχορήγησης¹⁶. Μολονότι στη διάρκεια του χρόνου έγιναν μακροσκελέστερες και αναλυτικότερες, οι πληροφορίες που παρείχαν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα πριν από την έγκριση της επιχορήγησης ήταν υπερβολικά αόριστες, γεγονός που δεν διευκόλυνε τα εκτελεστικά όργανα των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων να λαμβάνουν τεκμηριωμένες αποφάσεις. Δεν παρέχονταν ποσοτικώς προσδιορισμένα δεδομένα σχετικά με τους όρους των δανείων, τον προνομιακό χαρακτήρα (βλέπε πλαίσιο 1) και τη βιωσιμότητα (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 2). Επιπλέον, δεν περιγραφόταν με σαφήνεια, δεν τεκμηριωνόταν και δεν προσδιοριζόταν ποσοτικώς η προστιθέμενη αξία που προσδοκάτο να προκύψει από την επιχορήγηση.

  Πλαίσιο 2

Έργο ITF — Αναβάθμιση εγκαταστάσεων παραγωγής ενέργειας στο Μπενίν και το Τόγκο

Το έργο αφορούσε την κατασκευή και την ανακαίνιση γραμμών μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας και υποσταθμών συνολικού κόστους 85,7 εκατομμυρίων ευρώ και αποσκοπούσε στη βελτίωση της αξιοπιστίας και της αποδοτικότητας της ηλεκτροδότησης στο Μπενίν και το Τόγκο. Το ITF χορήγησε επιδότηση επιτοκίου ύψους 12,25 εκατομμυρίων ευρώ, η οποία κατέστησε δυνατή την επίτευξη της προϋπόθεσης που θέτει το ΔΝΤ οι όροι της δανειοδότησης να είναι ευνοϊκότεροι κατά 35 % (βλέπε πλαίσιο 1).

Το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα παρείχε ανεπαρκείς πληροφορίες

Στο έντυπο της αίτησης για επιχορήγηση που υπέβαλε το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα δεν περιέχονται αριθμητικά στοιχεία σχετικά με τη χρηματοοικονομική και οικονομική βιωσιμότητα του έργου, τον προνομιακό χαρακτήρα του και την ευθυγράμμιση του έργου με τις ανάγκες των χωρών, μολονότι τα στοιχεία αυτά ήταν στο σύνολό τους διαθέσιμα στους φακέλους του χρηματοπιστωτικού ιδρύματος. Επιπλέον, το έντυπο δεν ήταν σαφές όσον αφορά την προσδοκώμενη προστιθέμενη αξία της επιχορήγησης του ITF. Ελλείψει αυτών των πληροφοριακών στοιχείων, η Επιτροπή δεν ήταν δυνατό να αξιολογήσει επαρκώς το αίτημα επιχορήγησης.

24

Ένας από τους λόγους για τους οποίους τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα παρείχαν περιορισμένες πληροφορίες ήταν ότι, κατά τον χρόνο υποβολής των αιτήσεων επιχορήγησης, τα έργα συχνά βρίσκονταν ακόμη σε προπαρασκευαστικό στάδιο. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με τη δανειοδότησή τους σε μεταγενέστερο στάδιο, ήτοι έπειτα από την εκπόνηση της μελέτης σκοπιμότητας. Επομένως, οι αποφάσεις τους βασίζονταν σε καλύτερης ποιότητας και λεπτομερέστερες πληροφορίες από εκείνες που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή κατά την αξιολόγηση των αιτήσεων επιχορήγησης.

25

Μολονότι δεν υπάρχουν ειδικές κατευθυντήριες οδηγίες, συν τω χρόνω η Επιτροπή βελτίωσε τον τρόπο αξιολόγησης των αιτήσεων επιχορήγησης. Ωστόσο, οι αξιολογήσεις εξακολουθούν να βασίζονται σε μεγάλο βαθμό στις πληροφορίες που περιέχονται στο έντυπο της αίτησης επιχορήγησης και, επομένως, να περιορίζονται από αυτές. Στις περιπτώσεις των έργων που εξετάστηκαν, κατά την αξιολόγηση ελάχιστη σημασία δόθηκε στον προνομιακό χαρακτήρα, τη βιωσιμότητα του χρέους, το ύψος της επιχορήγησης ή την οικονομική βιωσιμότητα. Η Επιτροπή δεν έχει θεσπίσει κριτήρια για την οικονομική βιωσιμότητα. Συγκεκριμένα, δεν έχει θεσπίσει σαφείς κανόνες και δεν έχει καταρτίσει κατευθυντήριες οδηγίες όσον αφορά το είδος των αναπτυξιακών επενδύσεων που θα πρέπει να χρηματοδοτούνται μέσω επιχορηγήσεων ή δανείων, ή με συνδυασμό των δύο αυτών μέσων.

26

Σταδιακά, η Επιτροπή άρχισε να επιδιώκει τη συμμετοχή των οικείων αντιπροσωπειών της ΕΕ, ζητώντας τη γνώμη τους στο πλαίσιο της αξιολόγησης των αιτήσεων επιχορήγησης. Από την εξέταση έργων και τις συνεντεύξεις με υπαλλήλους αντιπροσωπειών που πραγματοποίησε το Συνέδριο προέκυψε ότι η συμμετοχή αυτή παραμένει ανεπαρκής, ιδίως κατά το στάδιο του εντοπισμού των έργων. Μόλις το 59 % των 22 αντιπροσωπειών της ΕΕ που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο του Συνεδρίου δήλωσε ότι είχε συμμετάσχει στη διαδικασία εντοπισμού έργων για συνδυαστική χρηματοδότηση. Η κατάσταση αυτή συνεπάγεται περιορισμό του αισθήματος ιδίας ευθύνης των αντιπροσωπειών για τα έργα. Ωστόσο, μετά την υποβολή αίτησης επιχορήγησης από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, η Επιτροπή ζητούσε από τις περισσότερες αντιπροσωπείες να διατυπώσουν τις απόψεις τους σχετικά με τα έργα που επελέγησαν για τις αντίστοιχες χώρες.

27

Ο μέσος αριθμός ημερών που απαιτείται από την έναρξη της διαδικασίας έως την τελική έγκριση από το συμβούλιο είναι 215 στην περίπτωση του ITF, 257 στην περίπτωση του LAIF και 290 στην περίπτωση του NIF¹⁷. Στις περιπτώσεις του LAIF και του NIF, απαιτείτο προσωρινή και οριστική έγκριση για κάθε έργο τόσο σε τεχνικό επίπεδο όσο και σε επίπεδο συμβουλίου, κάτι που καθιστούσε την όλη διαδικασία χρονοβόρα. Η αντίστοιχη διαδικασία ήταν λιγότερο επαχθής στην περίπτωση του ITF, το οποίο δεν απαιτούσε προσωρινές εγκρίσεις¹⁸.

Επιλογή είδους και ύψους επιχορήγησης

28

Τα είδη επιχορήγησης που επελέγησαν (βλέπε σημείο 1) ήταν τα ενδεδειγμένα από την άποψη της επιδιωκόμενης προστιθέμενης αξίας. Μόνον το ITF παρείχε επιδοτήσεις επιτοκίου. Οι άλλες περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις δεν παρείχαν επιδοτήσεις επιτοκίου, μολονότι αυτό επιτρεπόταν από το κανονιστικό και συμβατικό τους πλαίσιο.

29

Επί συνόλου 30 επιχορηγήσεων που εξέτασε το Συνέδριο, οι 11 αποσκοπούσαν στη διασφάλιση του ελάχιστου απαιτούμενου από το ΔΝΤ επιπέδου ευνοϊκών όρων του δανείου (35 %) (βλέπε πλαίσιο 1). Στις επτά περιπτώσεις από τις 11 αυτές επιχορηγήσεις, το Συνέδριο δεν κατέστη δυνατό να συγκεντρώσει ούτε από την Επιτροπή ούτε από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι το επίπεδο ευνοϊκών όρων δεν ήταν υψηλότερο από το αναγκαίο για τη συμμόρφωση με την απαίτηση του ΔΝΤ. Σε μία περίπτωση, το επίπεδο ευνοϊκών όρων υπερέβαινε το ελάχιστο ποσοστό του 35 %, χωρίς η Επιτροπή να είναι ενήμερη σχετικά.

30

Δεν είχαν θεσπιστεί κριτήρια για τον καθορισμό του ύψους των επιχορηγήσεων στις περιπτώσεις κατά τις οποίες ο κύριος στόχος δεν ήταν η συμμόρφωση με τις απαιτήσεις του ΔΝΤ. Στις εξετασθείσες περιπτώσεις, συχνά δεν ήταν σαφές με ποιον τρόπο είχε αποφασιστεί το ύψος των επιχορηγήσεων. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έκρινε αναγκαία την ενδελεχή επαλήθευση του τρόπου υπολογισμού του ύψους των επιχορηγήσεων που ζητήθηκαν από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

31

Θεωρητικά, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα δύνανται να ορίζουν επιτόκιο υψηλότερο του συνήθους και να εξασφαλίζουν την αποδοχή του δικαιούχου συμπεριλαμβάνοντας στο χρηματοδοτικό πακέτο μια επιχορήγηση. Συνεπώς, υπάρχει κίνδυνος ο δικαιούχος να μην καρπωθεί πλήρως το όφελος των επιχορηγήσεων. Μολονότι οι δημόσιοι φορείς αναπτυξιακής χρηματοδότησης είναι υπεύθυνοι για τη χορήγηση των καταλληλότερων όρων χρηματοδότησης, ούτε η Επιτροπή ούτε το Συνέδριο μπορούν να αποκλείσουν την επέλευση του κινδύνου αυτού, δεδομένου ότι δεν διαθέτουν τα μέσα για να εξετάσουν το ενδεχόμενο αυτό, λόγω του απόρρητου χαρακτήρα του καθορισμού των επιτοκίων¹⁹.

Η Επιτροπή προβαίνει σε αδικαιολόγητα υψηλές εκταμιεύσεις προπληρωμών

32

Μετά την έγκριση των επιχορηγήσεων και την υπογραφή των σχετικών συμφωνιών, πραγματοποιήθηκαν εκταμιεύσεις προπληρωμών σημαντικού ύψους. Η Επιτροπή διέθετε τα απαιτούμενα κεφάλαια και τα μεταβίβασε πριν καταστούν αναγκαία. Ο δικαιούχος χρησιμοποίησε τα εν λόγω κεφάλαια με βραδύ ρυθμό, δεδομένου ότι απαιτήθηκε χρόνος για την οργάνωση του έργου και την ανάθεση των αναγκαίων συμβάσεων παροχής υπηρεσιών και έργων, καθώς και λόγω της μακράς διάρκειας της υλοποίησης. Επομένως, τα μεταβιβασθέντα κεφάλαια παρέμειναν αναξιοποίητα για σημαντικά χρονικά διαστήματα, αντίθετα προς τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 3). Συνεπώς, το αποτέλεσμα της εκτέλεσης του προϋπολογισμού δεν αντικατοπτρίζει την πραγματική υποκείμενη δραστηριότητα των διευκολύνσεων.

33

Στην περίπτωση του ITF, η Επιτροπή μεταφέρει κονδύλια στο ταμείο και, στη συνέχεια, η ΕΤΕπ, ως διαχειριστής του ταμείου, μεταφέρει τα ποσά των επιχορηγήσεων από το ταμείο στο επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Το εκτελεστικό συμβούλιο εγκρίνει τις επιχορηγήσεις έως ένα συνολικό ποσό που δεν υπερβαίνει το διαθέσιμο ταμειακό υπόλοιπο του ITF. Η συνετή αυτή προσέγγιση διασφαλίζει την ικανότητα του ITF να ανταποκρίνεται στις δεσμεύσεις του. Δεδομένου ότι απαιτείται ορισμένο χρονικό διάστημα έως την έναρξη της υλοποίησης του έργου, ο δικαιούχος εκταμιεύει τα σχετικά ποσά αρκετά έτη αργότερα. Συνεπεία αυτού, μεγάλα χρηματικά ποσά παραμένουν αναξιοποίητα στον τραπεζικό λογαριασμό του ταμείου για χρόνια (βλέπε γράφημα).

  Πλαίσιο 3

Έργο NIF — Δεύτερη φάση της κατασκευής του σιδηροδρομικού δικτύου υψηλής ταχύτητας της Τύνιδας

Το συγκεκριμένο έργο, ύψους 550 εκατομμυρίων ευρώ, χρηματοδοτεί την κατασκευή τμημάτων προτεραιότητας δύο νέων γραμμών του αστικού σιδηροδρομικού δικτύου υψηλής ταχύτητας της Τύνιδας. Η ύψους 28 εκατομμυρίων ευρώ επιχορήγηση της NIF προορίζεται για την παροχή τεχνικής βοήθειας στην αναθέτουσα αρχή και τον επόπτη.

Αδικαιολόγητα υψηλή εκταμίευση προπληρωμής από την επιχορήγηση της NIF

Το 2010 η Επιτροπή μεταβίβασε το σύνολο του ποσού της επιχορήγησης στον δικαιούχο. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα εκταμίευσαν τα δάνειά τους μόνον όταν ο δικαιούχος χρειάστηκε τα σχετικά κεφάλαια. Καθώς η υλοποίηση του έργου καθυστέρησε σημαντικά, η πρώτη εκταμίευση δανείου πραγματοποιήθηκε μόλις το 2013. Λόγω των καθυστερήσεων, ποσό ύψους 24,5 εκατομμυρίων ευρώ της επιχορήγησης της NIF παρέμεινε αχρησιμοποίητο για διάστημα μεγαλύτερο των τριών ετών.

Γράφημα

Κινήσεις ταμειακών ροών του ITF

Πηγή: Γραμματεία του ITF.

IΣτις περιπτώσεις των επιμέρους διευκολύνσεων, τα κριτήρια χορήγησης υποδανείων ήταν είτε αόριστα είτε γενικά

34

Στις περιπτώσεις των οκτώ επιμέρους διευκολύνσεων (βλέπε σημείο 11) που εξέτασε το Συνέδριο (βλέπε παράρτημα VIII), δεν υπήρχε πρόβλεψη για εκ των προτέρων και κατά περίπτωση έγκριση από την Επιτροπή των δραστηριοτήτων που επρόκειτο να χρηματοδοτηθούν από την επιμέρους διευκόλυνση και μόνο σε μία περίπτωση οι δραστηριότητες αυτές εγκρίθηκαν από το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Παράλληλα, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, τα κριτήρια επιλογής των επιλέξιμων για υποδάνεια δραστηριοτήτων ήταν αόριστα ή υπερβολικά γενικά²⁰ χωρίς να γίνεται αναφορά στους καλυπτόμενους τομείς ή τις καλυπτόμενες προτεραιότητες. Επομένως, η Επιτροπή δεν ήταν δυνατό να αποκομίσει βεβαιότητα σχετικά με την εστίαση των δαπανών στις προτεραιότητες της ΕΕ (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 4).

  Πλαίσιο 4

Έργο NIF — Χρηματοδοτική διευκόλυνση ΜΜΕ

Η χρηματοδοτική διευκόλυνση ΜΜΕ, με συνολικούς πόρους προς διάθεση ύψους 150 εκατομμυρίων ευρώ, αποτελείτο από δύο προϊόντα. Το πρώτο παρείχε τεχνική βοήθεια στα τοπικά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα-εταίρους, καθώς και διευκόλυνση επιμερισμού του κινδύνου ζημίας σε χαρτοφυλάκια δανείων. Το δεύτερο παρείχε τεχνική βοήθεια και άτοκα δάνεια με σκοπό τη μείωση των επιτοκίων και την παροχή προστασίας μέσω του επιμερισμού των ζημιών / του κινδύνου. Η επιχορήγηση από τη NIF για το έργο αυτό ανήλθε σε 15 εκατομμύρια ευρώ.

Γενικά κριτήρια για την επιλογή των δραστηριοτήτων προς χρηματοδότηση από την επιμέρους διευκόλυνση

Από το έντυπο αίτησης επιχορήγησης που παρείχαν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα δεν προέκυπτε με σαφήνεια το επίπεδο στο οποίο έπρεπε να εγκριθούν τα υποδάνεια. Ακόμη, δεν διευκρινιζόταν η ευθύνη του επικεφαλής χρηματοδότη στο πλαίσιο της διαδικασίας αξιολόγησης και επιλογής. Στο πλαίσιο της διαδικασίας επιλογής δεν προβλεπόταν η συνεκτίμηση των προτεραιοτήτων της ΕΕ, δεδομένου ότι, βάσει των κριτηρίων επιλεξιμότητας, γίνονταν δεκτές επενδύσεις σε όλους τους τομείς. Επιπλέον, δεν προσδιορίζονταν σαφώς οι απαιτήσεις υποβολής στοιχείων για την παρακολούθηση των έργων.

Ο βαθμός παρακολούθησης της εκτέλεσης των επιχορηγήσεων από μέρους της Επιτροπής δεν ήταν πάντοτε ο ίδιος

35

Οι γραμματείες των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων είναι υπεύθυνες για τη συνολική δημοσιονομική παρακολούθηση των διευκολύνσεων. Τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα παρακολουθούν τα ίδια την υλοποίηση των έργων. Στο επίπεδο της Επιτροπής, αρμόδιες για την παρακολούθηση των επιχορηγήσεων είναι οι αντιπροσωπείες της ΕΕ. Ο βαθμός της παρακολούθησης δεν ήταν πάντοτε ο ίδιος λόγω της έλλειψης σαφών εσωτερικών κατευθυντήριων οδηγιών (βλέπε σημείο 19) και των διαφορετικών επιπέδων εμπλοκής των αντιπροσωπειών στον εντοπισμό των έργων (βλέπε σημείο 26). Επιπλέον, οι συμβατικές διευθετήσεις με τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για την παροχή πληροφοριών ήταν ασαφείς και ανεπαρκώς απαιτητικές.

36

Η παρακολούθηση των επιδόσεων υπήρξε μέχρι στιγμής περιορισμένη και ανοργάνωτη. Στο πλαίσιο της πλατφόρμας της ΕΕ για τον συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης στον τομέα της εξωτερικής συνεργασίας, σχεδιάζεται σύστημα παρακολούθησης βασισμένο στα αποτελέσματα, το οποίο θα περιλαμβάνει ένα σύνολο τυποποιημένων δεικτών για τους σκοπούς της παρακολούθησης.

37

Όπως συμβαίνει και με άλλα αναπτυξιακά έργα που χρηματοδοτούνται από την ΕΕ, η Επιτροπή επέλεξε τυχαία έργα συνδυαστικής χρηματοδότησης στο πλαίσιο της προσανατολισμένης στα αποτελέσματα παρακολούθησης (Results Oriented Monitoring, ROM). Η διαδικασία αυτή περιελάμβανε σύντομες, εστιασμένες, επιτόπιες αξιολογήσεις από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες, βάσει συνεπούς μεθοδολογίας. Στο πλαίσιο των αξιολογήσεων ROM εξετάστηκαν πολλές πτυχές της υλοποίησης των έργων επί τη βάσει των ακόλουθων πέντε κριτηρίων: συνάφεια, αποδοτικότητα, αποτελεσματικότητα, δυνητικός αντίκτυπος και πιθανότητα βιωσιμότητας. Ωστόσο, οι αξιολογήσεις δεν επικεντρώθηκαν συγκεκριμένα στην προστιθέμενη αξία των επιχορηγήσεων. Όσον αφορά τα αποτελέσματα των αξιολογήσεων ROM, δεν ήταν σαφές εάν αρμόδιο να δώσει συνέχεια στα συμπεράσματα και τις συστάσεις που διατυπώθηκαν ήταν το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα ή η αντιπροσωπεία της ΕΕ. Ωστόσο, τα έργα που λαμβάνουν στήριξη από το ITF δεν υποβλήθηκαν σε αξιολόγηση ROM.

Τα επιδιωκόμενα οφέλη του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων δεν έχουν επιτευχθεί πλήρως μέχρι στιγμής

38

Το Συνέδριο αξιολόγησε τον βαθμό στον οποίο έχουν επιτευχθεί τα επιδιωκόμενα οφέλη του συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης. Σε αυτά περιλαμβάνονται η κινητοποίηση πρόσθετης χρηματοδότησης, εκτός των επιχορηγήσεων, η συμμετοχή στη διαμόρφωση πολιτικών, ο αντίκτυπος στον τρόπο οργάνωσης και διαχείρισης των έργων, η βελτίωση του συντονισμού των χορηγών και η αύξηση της προβολής της ευρωπαϊκής βοήθειας για την αναπτυξιακή συνεργασία (βλέπε σημείο 4).

Η ανάγκη παροχής επιχορήγησης προκειμένου να καταστεί δυνατή η σύναψη δανείου αποδείχθηκε για το ήμισυ μόνον των έργων που εξετάστηκαν

39

Τα έργα που έλαβαν στήριξη από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις προσέλκυσαν επίσης σημαντικούς χρηματοδοτικούς πόρους από μη ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, καθώς και από δικαιούχους. Επί του συνόλου του δείγματος έργων που εξέτασε το Συνέδριο, τα ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα παρείχαν από κοινού το 45 % του συνολικού κόστος των επενδύσεων, το 20 % περίπου εξασφαλίστηκε από μη ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και το 25 % προήλθε από ίδιες συνεισφορές των δικαιούχων. Η συμμετοχή των δικαιούχων αποτελεί ορθή πρακτική, καθώς διασφαλίζει ότι οι δικαιούχοι αναλαμβάνουν την ευθύνη των επενδύσεων. Επομένως, η χρηματοδότηση προέρχεται μέχρι στιγμής ως επί το πλείστον από θεσμικές αναπτυξιακές τράπεζες, ενώ ο δανεισμός από τον ιδιωτικό τομέα κινείται σε χαμηλά επίπεδα.

40

Το ITF χορήγησε επιδοτήσεις επιτοκίου οι οποίες αποσκοπούσαν να καταστήσουν τον δανεισμό από χρηματοπιστωτικό ίδρυμα προνομιακό σύμφωνα με τα κριτήρια του ΔΝΤ (βλέπε σημείο 29). Επομένως, η επιχορήγηση κατέστησε δυνατή την πραγματοποίηση της επένδυσης. Στο τέλος του 2013 αυτός ήταν ο στόχος 14 επί συνόλου 71 έργων για τα οποία το ITF είχε προβεί σε αναλήψεις υποχρεώσεων. Τα έργα αυτά αντιστοιχούσαν σε 217 εκατομμύρια ευρώ επί συνολικών ανειλημμένων υποχρεώσεων ύψους 494 εκατομμυρίων ευρώ.

41

Μέσω των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων χρηματοδοτήθηκε επίσης σημαντικός αριθμός δραστηριοτήτων κατά τη διάρκεια του προεπενδυτικού σταδίου. Επρόκειτο κυρίως για μελέτες, παραδείγματος χάριν μελέτες σκοπιμότητας, αναγκαίες για τον σχεδιασμό του επενδυτικού έργου, για την πραγματοποίηση των οποίων τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα κατά κανόνα διέθεταν περιορισμένους μόνον χρηματοδοτικούς πόρους. Τα έργα αυτά αντιστοιχούσαν στο 46 % των εξετασθέντων έργων του ITF, στο 20 % των εξετασθέντων έργων της NIF και στο 70 % του συνόλου των έργων του WBIF²¹. Η συντριπτική πλειονότητα των μελετών αυτών οδήγησε ή αναμένεται να οδηγήσει στην πραγματοποίηση επενδυτικών έργων και, επομένως, τουλάχιστον σε ορισμένο βαθμό, μπορεί να θεωρηθεί ότι οι μελέτες διευκόλυναν τη χρηματοδοτηθείσα μέσω δανεισμού επένδυση (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 5).

  Πλαίσιο 5

Έργο ITF — Αεροδρόμιο Μαπούτο

TΤο ITF χρηματοδότησε την παροχή συμβουλευτικών υπηρεσιών κατά το προπαρασκευαστικό στάδιο των εργασιών στο διεθνές αεροδρόμιο της Μαπούτο (Μοζαμβίκη). Η σχεδιαζόμενη επένδυση αφορά την αποκατάσταση και τη βελτίωση των διαδρόμων προσγείωσης/απογείωσης, των τροχοδρόμων και του φωτισμού του αεροδρομίου. Οι συμβουλευτικές υπηρεσίες, το κόστος των οποίων ανήλθε σε 0,6 εκατομμύρια ευρώ, περιελάμβαναν την εκπόνηση μελέτης σκοπιμότητας για τον σχεδιασμό του έργου και την προετοιμασία της διαδικασίας διαγωνισμού.

Ορθή πρακτική τεχνικής βοήθειας κατά τη διάρκεια του προ-επενδυτικού σταδίου για τη μόχλευση της χρηματοδότησης επένδυσης

Η τεχνική βοήθεια συνετέλεσε στην επιτυχή προετοιμασία του έργου. Το κόστος της επένδυσης ανήλθε σε 52 εκατομμύρια ευρώ και χρηματοδοτήθηκε μέσω δανείων από ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Οι κατασκευαστικές εργασίες πρόκειται να αρχίσουν εντός του δεύτερου εξαμήνου του 2014.

42

Για 15 από τα 30 έργα που εξέτασε το Συνέδριο, δεν κατέστη δυνατό να καταδειχθεί με πειστικά επιχειρήματα ότι ήταν αναγκαία η επιχορήγηση για τη σύναψη του δανείου (βλέπε παράρτημα IX). Σε ορισμένες περιπτώσεις μάλιστα υπήρχαν ενδείξεις ότι οι επενδύσεις θα είχαν πραγματοποιηθεί και ελλείψει της επιχορήγησης:

α)Σε μία περίπτωση, σκοπός της επιχορήγησης ήταν να καταστεί το δάνειο προνομιακό. Ωστόσο, η δικαιούχος χώρα δεν δεσμευόταν πλέον από τους κανόνες του ΔΝΤ περί δανεισμού υπό ευνοϊκούς όρους.

β)Σε δύο περιπτώσεις, σημαντικό τμήμα της επένδυσης χρηματοδοτήθηκε απευθείας από το ΕΤΑ. Επομένως, δεν ήταν αναγκαία η επιχορήγηση προκειμένου να καταστεί προνομιακό το χρηματοδοτικό πακέτο.

γ)Σε τέσσερις περιπτώσεις, η επιχορήγηση ήταν επουσιώδης σε σύγκριση με το συνολικό κόστος της επένδυσης και δεν αύξησε σημαντικά τη συνολική οικονομική αποδοτικότητα του έργου.

δ)Σε μία περίπτωση, το έργο θα ήταν οικονομικά βιώσιμο και χωρίς την επιχορήγηση.

ε)Σε άλλη περίπτωση, η κυβέρνηση επιθυμούσε διακαώς να πραγματοποιήσει μια φιλόδοξη επένδυση με περιβαλλοντικά οφέλη, παρά την πολύ περιορισμένη οικονομική αποδοτικότητά της. Η επιχορήγηση δεν ήταν αναγκαία προκειμένου η κυβέρνηση να δεσμευθεί να καλύψει πιθανές μελλοντικές ζημίες.

στ)Σε πέντε περιπτώσεις, η επιχορήγηση χρησίμευσε κατά κύριο λόγο ώστε το χρηματοδοτικό πακέτο που πρότειναν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να γίνει δεκτό από τις κυβερνήσεις των δικαιούχων χωρών, παραδείγματος χάριν υποβάλλοντας προσφορές αντίστοιχες με εκείνες άλλων χρηματοδοτών για τα σχετικά έργα.

ζ)Μία περίπτωση αφορούσε τη δημιουργία επιμέρους διευκόλυνσης για την παροχή στήριξης υπό μορφή πιστωτικής ενίσχυσης. Η επιμέρους διευκόλυνση περιελάμβανε δύο πανομοιότυπα προϊόντα, ένα εκ των οποίων κατέστη δυνατό να λειτουργήσει με επιτυχία χωρίς χρηματοδότηση μέσω επιχορήγησης.

Δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως οι δυνατότητες της Επιτροπής να συμμετέχει στη διαμόρφωση των πολιτικών και να επηρεάζει τον τρόπο οργάνωσης και διαχείρισης των έργων

43

Οι επιχορηγήσεις από περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις συχνά έχουν θετικό αντίκτυπο στον οργανωτικό σχεδιασμό και τη διαχείριση των έργων (βλέπε σημείο 3). Στις περιπτώσεις των 30 έργων που εξέτασε το Συνέδριο, αυτό επιτεύχθηκε με διάφορους τρόπους, ανάλογα με το έργο:

α)Σε 11 περιπτώσεις, η επιχορήγηση κατέστησε δυνατή την προσθήκη στα έργα συνιστωσών οι οποίες πιθανότατα δεν θα είχαν χρηματοδοτηθεί σε άλλη περίπτωση. Παραδείγματα τέτοιων συνιστωσών είναι, μεταξύ άλλων, η παροχή χρήσιμης τεχνικής βοήθειας και η εστίαση του έργου στην καταπολέμηση της φτώχειας (βλέπε παράδειγμα στο πλαίσιο 6).

β)Σε τρεις περιπτώσεις, η Επιτροπή συμμετείχε άμεσα στον οργανωτικό σχεδιασμό του έργου, καθώς υπέβαλε την σχετική πρόταση, χρηματοδότησε τη μελέτη σκοπιμότητας και/ή συγχρηματοδότησε το έργο μέσω άμεσης συνεισφοράς.

γ)Σε δύο περιπτώσεις, με την επιχορήγηση χρηματοδοτήθηκαν μελέτες σκοπιμότητας, οι οποίες συνετέλεσαν σημαντικά στη λήψη των αποφάσεων σχετικά με τον χαρακτήρα και το αντικείμενο των επενδυτικών έργων.

δ)Σε άλλη περίπτωση, η επιχορήγηση κατέστησε δυνατή τη σημαντική διεύρυνση του αντικειμένου του έργου.

  Πλαίσιο 6

Έργο ITF — Έργο ύδρευσης και αποχέτευσης στη Λίμνη Βικτώρια — Έργο ύδρευσης στην Καμπάλα

Το έργο αποσκοπούσε στην αύξηση της οικονομικής και επιχειρησιακής ικανότητας της εθνικής εταιρείας ύδρευσης και αποχέτευσης στην Καμπάλα (Ουγκάντα). Στόχος ήταν η ενίσχυση της αξιοπιστίας και η βελτίωση της πρόσβασης του πληθυσμού της Καμπάλα και των γειτονικών περιοχών σε υπηρεσίες ύδρευσης. Το συνολικό κόστος του έργου ανήλθε σε 212 εκατομμύρια ευρώ. Το ITF χρηματοδότησε τεχνική βοήθεια αξίας 8 εκατομμυρίων ευρώ για την προετοιμασία του έργου και χορήγησε επιδότηση επιτοκίου ύψους 14 εκατομμυρίων ευρώ, η οποία διασφάλισε το επίπεδο ευνοϊκών όρων του 35 % που απαιτεί το ΔΝΤ.

Ορθή πρακτική όσον αφορά τον αντίκτυπο στην οργάνωση του έργου

Η επιχορήγηση επέφερε κοινωνικά οφέλη μέσω της εστίασης του έργου στην καταπολέμηση της φτώχειας. Ειδικότερα, το έργο είχε ως αποτέλεσμα τη βελτίωση της παροχής πόσιμου νερού και βασικών υποδομών αποχέτευσης στις φτωχότερες περιοχές πέριξ της Καμπάλα. Τα οφέλη της επιχορήγησης μεταβιβάστηκαν στους τελικούς δικαιούχους μέσω της παροχής υπηρεσιών ύδρευσης στα φτωχότερα νοικοκυριά σε μειωμένες τιμές. Χωρίς την επιχορήγηση, το έργο θα είχε επικεντρωθεί αποκλειστικά στις περισσότερο εύπορες περιοχές.

44

Ωστόσο, στα 13 άλλα έργα που εξέτασε το Συνέδριο δεν προέκυψαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι συνεισφορές των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων επηρέασαν καθ’ οιονδήποτε τρόπο την οργάνωση των έργων.

45

Επί του συνόλου των έργων που εξέτασε το Συνέδριο, σε 10 περιπτώσεις η επιχορήγηση είχε επίσης θετικό αντίκτυπο στην πολιτική της δικαιούχου χώρας στον συγκεκριμένο τομέα. Στην πλειονότητα των περιπτώσεων αυτών, η επιχορήγηση ενίσχυσε τον εν εξελίξει περί πολιτικής διάλογο με την Επιτροπή στον τομέα που αφορούσαν τα υλοποιούμενα έργα. Ο περί πολιτικής διάλογος είχε μεγαλύτερες πιθανότητες επιτυχίας στις περιπτώσεις που η επιχορήγηση είχε πράγματι ως αποτέλεσμα την κινητοποίηση πρόσθετης χρηματοδότησης (βλέπε σημείο 42).

46

Στις περιπτώσεις των 20 άλλων έργων, δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν ότι οι επιχορηγήσεις είχαν ευρύτερο αντίκτυπο στη διαμόρφωση της πολιτικής στον τομέα τον οποίο αφορούσε η στήριξη. Όταν τα δάνεια των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων συνοδεύονταν από επιβολή όρων, αυτοί σχετίζονταν ως επί το πλείστον με την υλοποίηση του έργου. Η Επιτροπή δεν συμμετείχε στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση της συμμόρφωσης και, στην πλειονότητα των περιπτώσεων, δεν υποχρέωνε τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις να συνοδεύουν τις επιχορηγήσεις με όρους σχετικούς με τις πολιτικές στους συναφείς τομείς.

Ο συνδυασμός μέσων χρηματοδότησης βελτίωσε τον συντονισμό μεταξύ των χορηγών βοήθειας, αλλά η προβολή της χρηματοδότησης της ΕΕ παραμένει μέχρι σήμερα περιορισμένη

Συντονισμός των χορηγών βοήθειας

47

Οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις ενθαρρύνουν τον συντονισμό μεταξύ των αναπτυξιακών εταίρων παρέχοντας στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα ένα πλαίσιο εντός του οποίου μπορούν να συζητούν τα επενδυτικά σχέδιά τους και να συντονίζουν τις προσπάθειές τους πέραν του πεδίου των συγκεκριμένων έργων. Η ορθή αυτή αναπτυξιακή πρακτική είναι σύμφωνη με τις αρχές της δήλωσης του Παρισιού²².

48

Από τα 38 επενδυτικά έργα του ITF και τα 73 της NIF²³ για τα οποία τα εκτελεστικά συμβούλια διέθεσαν επιχορηγήσεις έως το τέλος του 2013, 26 και 52 έργα αντίστοιχα έλαβαν δάνεια από περισσότερες της μίας πηγές.

49

Ο συνδυασμός χρηματοδοτικών μέσων κατέστησε δυνατή τη χρηματοδότηση μεγάλων έργων μέσω του συνδυασμού διαφορετικών πηγών χρηματοδότησης στο πλαίσιο των επιμέρους έργων. Στο τέλος του 2013 το ITF και η NIF δεσμεύθηκαν να επιχορηγήσουν 22 και 26 επενδυτικά έργα αντίστοιχα, τα οποία χρηματοδοτήθηκαν με δάνεια συνολικού ύψους άνω των 100 εκατομμυρίων ευρώ. Τέτοιου είδους έργα δύσκολα θα μπορούσαν να είχαν χρηματοδοτηθεί από ένα μόνο χρηματοπιστωτικό ίδρυμα.

50

Η πρωτοβουλία αμοιβαίας εμπιστοσύνης (ΠΑΕ), η οποία θεσπίστηκε από τρία ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, ενίσχυσε περαιτέρω τη συνεργασία και τον συντονισμό. Η ΠΑΕ αποτελεί ένα επίσημο πλαίσιο που θεσπίστηκε το 2009 από τον γαλλικό οργανισμό AFD, την ΕΤΕπ και τον γερμανικό οργανισμό KfW με σκοπό την ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της συγχρηματοδότησης αναπτυξιακών έργων. Τα κύρια χαρακτηριστικά της είναι η ανάθεση της πλειονότητας των καθηκόντων στον επικεφαλής χρηματοδότη μιας πράξης, καθώς και η αμοιβαία αναγνώριση διαδικασιών. Με τον τρόπο αυτό επιτυγχάνεται μείωση του κόστους συναλλαγών για τον δικαιούχο, πρακτική που είναι σύμφωνη με τις αρχές της αποτελεσματικότητας της βοήθειας. Ωστόσο, κάθε χρηματοπιστωτικό ίδρυμα παραμένει αρμόδιο για τη λήψη αποφάσεων και την ανάθεση των συμβάσεων.

Προβολή της χρηματοδότησης της ΕΕ

51

Το κανονιστικό πλαίσιο των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων προβλέπει γενικούς κανόνες σχετικά με την προβολή²⁴. Η κύρια αρχή είναι ότι ο επικεφαλής χρηματοδότης διασφαλίζει προβολή της ΕΕ τουλάχιστον αντίστοιχη με τη δική του. Οι συμβατικές ρυθμίσεις που αφορούν τα επιμέρους έργα προβλέπουν επίσης κατά κανόνα την ανάγκη για επαρκή προβολή²⁵, μολονότι δεν περιέχουν συγκεκριμένους κανόνες ή οδηγίες. Από την εξέταση των επιμέρους έργων από το Συνέδριο, καθώς και από το ερωτηματολόγιο στο οποίο απάντησαν ορισμένες αντιπροσωπείες της ΕΕ προέκυψε ότι, μέχρι στιγμής, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα έχουν εξασφαλίσει περιορισμένη μόνον προβολή των επιχορηγήσεων της ΕΕ. Αυτό οφείλεται σε μια σειρά λόγων:

α)το συμβατικό πλαίσιο δεν προβλέπει σαφείς και ειδικούς κανόνες ή οδηγίες προς τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σε σχέση με την προβολή·

β)με την εξαίρεση του εγχειριδίου επικοινωνίας και προβολής των εξωτερικών δράσεων της ΕΕ, το οποίο καταρτίστηκε για έργα που υλοποιεί η Επιτροπή, δεν υφίστανται επί του παρόντος ειδικοί κανόνες ή συγκεκριμένες οδηγίες προσαρμοσμένες στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συνδυαστικής χρηματοδότησης·

γ)εξαιρουμένων ελάχιστων περιπτώσεων, δεν προβλέπονται κονδύλια ειδικά για την προβολή

δ)δεν απαιτείται υποβολή στοιχείων σχετικά με τις προσπάθειες προβολής της ΕΕ.

52

Την περίοδο αυτή η Επιτροπή εντείνει τις προσπάθειές της για τη βελτίωση της προβολής της ΕΕ στο πλαίσιο των έργων που χρηματοδοτούνται με συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης. Στην τελευταία έκδοση του εντύπου αίτησης επιχορήγησης ζητείται περιγραφή των σχεδιαζόμενων δραστηριοτήτων επικοινωνίας και προβολής. Επιπροσθέτως, σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή υποχρέωσε τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να καταρτίσουν σχέδιο επικοινωνίας, κάτι που συνιστά ορθή πρακτική. Μολονότι δεν υφίστανται σαφείς κατευθυντήριες οδηγίες, ορισμένες αντιπροσωπείες της ΕΕ έλαβαν την πρωτοβουλία να δώσουν δημοσιότητα στις επιχορηγήσεις των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

13Κανονισμός αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 25ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης και την κατάργηση του κανονισμού (ΕΚ, Ευρατόμ) αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου (ΕΕ L 298 της 26.10.2012, σ. 1).

14Προστέθηκε νέος τίτλος VIII, με τίτλο «Χρηματοδοτικά μέσα»

15Πρακτικές κατευθυντήριες οδηγίες που έχουν βοηθήσει τις χώρες-εταίρους να κατανοήσουν τις απαιτήσεις που συνδέονται με την υποβολή αιτήσεων έργων στο πλαίσιο του WBIF υφίστανται από το 2012.

16Πρόκειται για το «τυποποιημένο έντυπο υποβολής αίτησης έργου» (Standard Project Submission Form) στην περίπτωση των γεωγραφικών επενδυτικών διευκολύνσεων υπό τη διαχείριση της EuropeAid, το «έντυπο αίτησης επιχορήγησης έργου» (Project Grant Application Form) για το WBIF και το «συνοδευτικό δελτίο» (Cover Sheet) για το ITF.

17Οι πληροφορίες που ήταν απαραίτητες για την πραγματοποίηση του σχετικού υπολογισμού δεν ήταν διαθέσιμες για τις άλλες περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις.

18Αν και τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα έχουν τη δυνατότητα να αιτούνται το λεγόμενο «Κατ’ αρχήν εγκριθέν» από την εκτελεστική επιτροπή.

19Όπως ήδη παρατήρησε το Συνέδριο στο σημείο 3.2 της ειδικής έκθεσής του αριθ. 3/99 σχετικά με τη διαχείριση και τον έλεγχο των επιδοτήσεων επιτοκίων από τις υπηρεσίες της Επιτροπής (ΕΕ C 217 της 29.7.1999, σ. 1).

20Με την εξαίρεση της διευκόλυνσης μετριασμού του κινδύνου σε σχέση με τη γεωθερμική ανάπτυξη (Geothermal Risk Mitigation Facility).

21Τα ποσοστά αυτά αντιστοιχούν στην περίπτωση του ITF στο 18 % των ποσών για τα οποία είχε αναληφθεί δέσμευση, στην περίπτωση της NIF στο 10 % και στην περίπτωση του WBIF στο 35 %.

22Η δήλωση του Παρισιού (2005) περιγράφει τις αρχές που αποσκοπούν στην ενίσχυση της αποτελεσματικότητας της βοήθειας. Πρόκειται για τις αρχές της ιδίας ευθύνης, της ευθυγράμμισης, της εναρμόνισης, της διαχείρισης της βοήθειας με γνώμονα τα αποτελέσματα και της κοινής ανάληψης ευθύνης.

23Μη λαμβανομένων υπόψη των 33 προεπενδυτικών έργων του ITF και των 18 προεπενδυτικών έργων της NIF (βλέπε σημείο 41).

24Παραδείγματος χάριν, στο άρθρο 10 της συμφωνίας για τη θέσπιση των κανόνων εφαρμογής του ITF και στην παράγραφο 13 της συμφωνίας-πλαισίου για τη NIF μεταξύ των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και της Επιτροπής.

25Στην περίπτωση των διευκολύνσεων τύπου NIF, όλες οι συμφωνίες συνεισφοράς περιλαμβάνουν ρήτρα που προβλέπει ότι το χρηματοπιστωτικό ίδρυμα οφείλει να αναφέρει ρητά τη στήριξη της Ευρωπαϊκής Ένωσης μέσω της NIF.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Συμπεράσματα

53

Το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο συνδυασμός επιχορηγήσεων από τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για τη στήριξη των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ υπήρξε σε γενικές γραμμές αποτελεσματικός. Μολονότι οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις οργανώθηκαν ορθά, τα δυνητικά οφέλη της συνδυαστικής χρηματοδότησης δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως λόγω αδυναμιών στη διαχείριση της Επιτροπής.

54

Από κοινού με τα κράτη μέλη, η Επιτροπή δρομολόγησε με επιτυχία τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις, και ο οργανωτικός σχεδιασμός τους είναι σε γενικές γραμμές επαρκής. Προσελκύστηκαν ορισμένα ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα, τα οποία εντόπισαν επαρκή αριθμό έργων για τη χορήγηση της διαθέσιμης χρηματοδότησης. Τα ελεγχθέντα έργα ανταποκρίνονταν στις αναπτυξιακές ανάγκες των οικείων περιφερειών και χωρών. Μολονότι τα είδη επιχορήγησης που επελέγησαν ήταν τα ενδεδειγμένα, η αξιολόγηση των αιτήσεων για επιχορήγηση από την Επιτροπή βασίστηκε σε ελλιπείς πληροφορίες και δεν επικεντρώθηκε σε επαρκή βαθμό στην προστιθέμενη αξία των επιχορηγήσεων. Μετά την έγκριση των επιχορηγήσεων, οι εκταμιεύσεις προπληρωμών ήταν αδικαιολόγητα υψηλές και η παρακολούθηση της Επιτροπής δεν διασφάλισε σε όλες τις περιπτώσεις την προστιθέμενη αξία των επιχορηγήσεων.

55

Οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις κατέστησαν ευχερέστερο τον συντονισμό μεταξύ των αναπτυξιακών εταίρων στα διάφορα επίπεδα και επέτρεψε τη χρηματοδότηση έργων τα οποία, λόγω της μεγάλης κλίμακάς τους, δεν θα μπορούσαν να είχαν χρηματοδοτηθεί από έναν μόνο χορηγό βοήθειας ή από ένα χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Ωστόσο, τα άλλα δυνητικά οφέλη του συνδυασμού επιχορηγήσεων και δανείων δεν έχουν εξασφαλιστεί ακόμη πλήρως. Στο ήμισυ των περιπτώσεων, ο συνδυασμός μέσων χρηματοδότησης κατέστησε δυνατή τη σύναψη δανείων, προσδίδοντάς τους, παραδείγματος χάριν, προνομιακό χαρακτήρα, σύμφωνα με τις απαιτήσεις του ΔΝΤ. Ωστόσο, στο άλλο ήμισυ των περιπτώσεων δεν υπήρχαν στοιχεία που να αποδεικνύουν με πειστικό τρόπο την αναγκαιότητα της επιχορήγησης προκειμένου να συναφθούν δανειακές συμβάσεις με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Επιπλέον, η Επιτροπή δεν αξιοποίησε πλήρως τη δυνατότητα να εξασφαλίσει θετικό αντίκτυπο στον τρόπο σχεδιασμού των έργων ή να επηρεάσει ευρύτερα τη σχετική τομεακή πολιτική. Η προβολή της στήριξης της ΕΕ υπήρξε μέχρι στιγμής περιορισμένη, μολονότι η Επιτροπή άρχισε να λαμβάνει σχετικά μέτρα.

Συστάσεις

56

Έπειτα από επτά έτη λειτουργίας των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων, η Επιτροπή επιθυμεί να βελτιώσει την οργάνωση και τη λειτουργία τους, παραδείγματος χάριν μέσω της κατάρτισης κατευθυντήριων οδηγιών και της συμμετοχής στην πλατφόρμα της ΕΕ για τον συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης στην εξωτερική συνεργασία. Στο πλαίσιο της διαδικασίας αυτής, το Συνέδριο καλεί την Επιτροπή να λάβει υπόψη της τις ακόλουθες συστάσεις.

57

Η Επιτροπή πρέπει να διασφαλίσει ότι η διάθεση των επιχορηγήσεων της ΕΕ βασίζεται σε τεκμηριωμένη αξιολόγηση της προστιθέμενης αξίας που απορρέει από τις επιχορηγήσεις όσον αφορά την επίτευξη των στόχων της ΕΕ στους τομείς της ανάπτυξης, της γειτονίας και της διεύρυνσης. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α)να μεριμνήσει για την έγκριση και την εφαρμογή κατάλληλων κατευθυντήριων οδηγιών, οι οποίες θα κατευθύνουν τη συμμετοχή της Επιτροπής σε όλα τα στάδια των διαδικασιών έγκρισης και παρακολούθησης·

β)να αναλάβει μεγαλύτερο βαθμό πρωτοβουλίας, ιδίως σε επίπεδο αντιπροσωπειών της ΕΕ, όσον αφορά τον εντοπισμό και την επιλογή των έργων·

γ)να διασφαλίσει ότι οι αιτήσεις επιχορήγησης που υποβάλλονται στα εκτελεστικά συμβούλια για οριστική έγκριση αφορούν αποκλειστικά ώριμα έργα και είναι πλήρεις. Ειδικότερα, στις αιτήσεις επιχορήγησης πρέπει να τεκμηριώνεται λεπτομερώς η αναγκαιότητα και η προστιθέμενη αξία των επιχορηγήσεων και να διευκρινίζεται ο τρόπος υπολογισμού των αναφερόμενων ποσών·

δ)να μειώσει τη μέση διάρκεια της διαδικασίας έγκρισης επανεξετάζοντας τη συστηματική ανάγκη για προσωρινές εγκρίσεις.

58

Η Επιτροπή θα πρέπει να προβαίνει στην εκταμίευση χρηματοδότησης μόνον όταν ο δικαιούχος χρειάζεται πράγματι τα σχετικά κεφάλαια.

59

Η Επιτροπή θα πρέπει να βελτιώσει τον τρόπο με τον οποίο παρακολουθεί την εκτέλεση των επιχορηγήσεων της ΕΕ. Για τον σκοπό αυτό, η Επιτροπή πρέπει:

α)να εφαρμόσει ένα πλαίσιο μέτρησης αποτελεσμάτων, το οποίο θα περιλαμβάνει δείκτες για την παρακολούθηση του αντικτύπου των επιχορηγήσεων της ΕΕ·

β)να παράσχει σαφείς οδηγίες στις αντιπροσωπείες της ΕΕ όσον αφορά τον ρόλο που πρέπει να διαδραματίζουν στην παρακολούθηση της στήριξης της ΕΕ για έργα συνδυαστικής χρηματοδότησης·

γ)να συμπεριλάβει το ITF στη διαδικασία ROM και να προσαρμόσει τη μεθοδολογία ROM στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της συνδυαστικής χρηματοδότησης.

60

Η Επιτροπή πρέπει να εντείνει τις προσπάθειές της να διασφαλίσει την επαρκή προβολή της χρηματοδότησης της ΕΕ, επιβάλλοντας σαφείς απαιτήσεις στα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα όσον αφορά την προβολή και απαιτώντας από τις αντιπροσωπείες της ΕΕ να συμμετέχουν σε σχετικές δράσεις.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα III, του οποίου προεδρεύει ο κ. Karel PINXTEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 8ης Ιουλίου 2014.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Περιοχές που καλύπτουν οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις διεθνώς

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα II

Ποσά για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις και υπογράφηκαν συμβάσεις, καθώς και ποσά που καταβλήθηκαν από την Επιτροπή, ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση, ως είχαν στις 31 ∆εκεμβρίου 2013

(εκατομμύρια ευρώ)

| Ποσά για τα οποία αναλήφθηκαν υποχρεώσεις | Ποσά για τα οποία υπογράφηκαν συμβάσεις | Καταβληθέντα ποσά
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Σύνολα | 2 106 | 1 637 | 1 205

1∆εν περιλαμβάνεται πρόσθετο ποσό ύψους 17 εκατομμυρίων ευρώ που δεσμεύθηκε το 2011 για τη διευκόλυνση για την κλιματική αλλαγή, προκειμένου να κατανεμηθεί μεταξύ της NIF και της LAIF.

Πηγή: Ευρωπαϊκή Επιτροπή.

Παράρτημα III

Αριθμός εγκριθέντων έργων ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Σύνολα
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
CIF | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Σύνολα | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα IV

Συνεισφορές στα 387 έργα που εγκρίθηκαν ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013

(εκατομμύρια ευρώ)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Σύνολα
ΕΠΙΧΟΡΗΓΗΣΕΙΣ
Επενδυτική διευκόλυνση | Επιτροπή | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Λοιποί χορηγοί | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Εθνικά/Περιφερειακά ενδεικτικά προγράμματα | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Λοιποί χορηγοί | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Σύνολο επιχορηγήσεων | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
∆ΑΝΕΙΑ
EΕ | Πολυμερή | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
∆ιμερή | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Εκτός ΕΕ | Περιφερειακά | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Πολυμερή | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
∆ιμερή | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Σύνολο δανείων | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Οι συνεισφορές της Επιτροπής και λοιπών χορηγών βοήθειας στο ITF υπολογίστηκαν κατ’ αναλογία προς τις πληρωμές προς το Ταμείο.

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα V

∆άνεια χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων ανά περιφερειακή επενδυτική διευκόλυνση για την περίοδο 2007-2013

(εκατομμύρια ευρώ)

| ΕΤΕπ | ΕΤΑΑ | AFD | KfW | Λοιπά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα | Σύνολο
ITF | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
CIF | - | - | 37 | - | - | 37
Σύνολο | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα VI

∆είγμα 15 εξετασθέντων έργων του ITF

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα VII

∆είγμα 15 εξετασθέντων έργων της NIF

Πηγή: Βάσεις δεδομένων των γραμματειών των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων.

Παράρτημα VIII

∆είγμα έργων για τη δημιουργία επιμέρους διευκολύνσεων

∆ιευκόλυνση
Τίτλος
Εργαλείο
Ποσό επιχορήγησης
(εκατομμύρια ευρώ)
Χώρα/περιφέρεια
Επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα
Λοιπές πηγές εξωτερικής χρηματοδότησης

ITF
Ταμείο εγγυήσεων του ενεργειακού τομέα της Αφρικής
Τεχνική βοήθεια
1
Περιφερειακή
ΕΤΕπ
-

ITF
Αφρικανική διευκόλυνση βιώσιμης ενέργειας
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
8
Περιφερειακή
ΕΤΕπ
-

ITF
∆ιευκόλυνση μετριασμού του κινδύνου σε σχέση με τη γεωθερμική ανάπτυξη
Επιχορήγηση
30
Ρουάντα, Αιθιοπία, Κένυα, Ουγκάντα, Τανζανία, Μπουρούντι
KfW
-

NIF
Μηχανισμός εγγυήσεων υπέρ των ΜΜΕ
Επιχορήγηση
24
Ιορδανία, Λίβανος, Αίγυπτος, Τυνησία, Μαρόκο
ΕΤΕπ
AFD, Παγκόσμια Τράπεζα, Eιδικό Tαμείο του OΠEΚ

NIF
Μηχανισμός χρηματοδότησης ΜΜΕ
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
15
Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Γεωργία, Μολδαβία, Ουκρανία, Λευκορωσία
ΕΤΑΑ
ΕΤΕπ, KfW

NIF
Ταμείο Μέσης Ανατολής και Βόρειας Αφρικής για πολύ μικρές, μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
10
Περιφερειακή
KfW
-

IFCA
Χρηματοδοτική διευκόλυνση βιώσιμων έργων ενεργειακής αποδοτικότητας της Κιργιζίας
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
7
Κιργιζία
ΕΤΑΑ
-

IFCA
Χρηματοδοτική διευκόλυνση ΜΜΕ για την Κεντρική Ασία
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
11
Περιφερειακή
ΕΤΑΑ
-

Παράρτημα IX

Έργα που αναφέρονται στο σημείο 42

∆ιευκόλυνση
Τίτλος έργου
Εργαλείο
Ποσό επιχορήγησης
(εκατομμύρια ευρώ)
Χώρα/περιφέρεια
Επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα

ITF
Γραμμή διασύνδεσης συστημάτων μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας
Επιδότηση επιτοκίου
13
Ακτή Ελεφαντοστού, Σιέρα Λεόνε, Λιβερία, Γουινέα
ΕΤΕπ

ITF
Γραμμή διασύνδεσης Caprivi
Επιδότηση επιτοκίου
15
Ζάμπια
ΕΤΕπ

ITF
Αποκατάσταση του μεγάλου ανατολικού οδικού άξονα
Επιδότηση επιτοκίου
25
Ζάμπια, Μαλάουι, -Μοζαμβίκη
ΕΤΕπ

ITF
∆ιάδρομος μεταφορών Ανατολικής Αφρικής
Επιδότηση επιτοκίου
17
Τανζανία, Κένυα, -Ουγκάντα, Ρουάντα, Μπουρούντι, Λαϊκή ∆ημοκρατία του Κονγκό
ΕΤΕπ

ITF
Itezhi Tezhi
Επιδότηση επιτοκίου
18
Ζάμπια
ΕΤΕπ

NIF
Πρόγραμμα βελτίωσης των υπηρεσιών ύδρευσης και αποχέτευσης
Επιχορήγηση
5
Αίγυπτος
KfW

NIF
Τραμ του Ραμπάτ
Τεχνική βοήθεια
5
Μαρόκο
AFD

NIF
2η φάση του σιδηροδρομικού δικτύου υψηλής ταχύτητας της Τύνιδας
Επιχορήγηση
28
Τυνησία
AFD

NIF
Εκσυγχρονισμός των υποδομών ύδρευσης ΙΙ
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
8
Γεωργία
ΕΤΕπ

NIF
Μηχανισμός χρηματοδότησης ΜΜΕ
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
15
Αρμενία, Αζερμπαϊτζάν, Γεωργία, Μολδαβία, Ουκρανία, Λευκορωσία
ΕΤΑΑ

NIF
∆ίκτυο μεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
16
Αίγυπτος
ΕΤΕπ

NIF
Αυτοκινητόδρομος Ανατολής-∆ύσης
Επιχορήγηση
20
Γεωργία
ΕΤΕπ

NIF
Ηλιακóς σταθμóς ηλεκτροπαραγωγής Ouarzazate
Επιχορήγηση
30
Μαρόκο
ΕΤΕπ

NIF
Πρόγραμμα αποδοτικής χρήσης πόσιμου ύδατος
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
7
Μαρόκο
KfW

NIF
Φάση 3 της γραμμής 3 του μετρό του Καΐρου
Τεχνική βοήθεια /Επιχορήγηση
40
Αίγυπτος
AFD

Απαντήσεις της Επιτροπής

Σύνοψη

I

Η Επιτροπή επικροτεί την εν λόγω ειδική έκθεση, καθώς και τις συστάσεις που θα βελτιώσουν περαιτέρω τη διαχείριση των διευκολύνσεων συνδυαστικής χρηματοδότησης, μιας καινοτόμου προσέγγισης για τη χρηματοδότηση της αναπτυξιακής συνεργασίας.

Οι επενδυτικές ανάγκες στις χώρες-εταίρους της ΕΕ είναι μεγάλες. Οι κρατικοί πόροι και τα κεφάλαια των χορηγών βοήθειας κάθε άλλο παρά επαρκούν για την κάλυψη των εν λόγω αναγκών. Οι χώρες πρέπει να προσελκύσουν πρόσθετη δημόσια και ιδιωτική χρηματοδότηση ώστε να προωθήσουν την οικονομική ανάπτυξη ως βάση για τη μείωση της φτώχειας.

Στο «πρόγραμμα δράσης για αλλαγή», η στήριξη της ανάπτυξης και της δημιουργίας θέσεων εργασίας χωρίς αποκλεισμούς επισημαίνεται ως βασική προτεραιότητα της εξωτερικής συνεργασίας της ΕΕ. Σ’ αυτό το πλαίσιο, η συνδυαστική χρηματοδότηση αναγνωρίζεται ως σημαντικό μέσο για τη μόχλευση πρόσθετων πόρων και την αύξηση του αντικτύπου της βοήθειας της ΕΕ.

Μέσω της κάλυψης των χρηματοδοτικών κενών σε επενδυτικά έργα, η επιχορήγηση της ΕΕ συχνά καθιστά δυνατή την υλοποίηση έργων στο σύνολό τους και, ως εκ τούτου, μπορεί να κινητοποιεί περισσότερους πρόσθετους χρηματοδοτικούς πόρους πέραν των δανείων από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα. Επιπλέον, τα δημόσια χρηματοπιστωτικά ιδρύματα που συμμετέχουν άμεσα στη συνδυαστική χρηματοδότηση παρέχουν και άλλες μορφές χρηματοδότησης πέραν των δανείων, όπως η συμμετοχή στα ίδια κεφάλαια ή τα δάνεια μειωμένης εξασφάλισης.

IV

Η Επιτροπή είναι αρμόδια για τον σχεδιασμό των διευκολύνσεων, ο οποίος αξιολογείται θετικά στο πλαίσιο της έκθεσης. Η διαχείριση των έργων πραγματοποιείται βάσει συμφωνίας εταιρικής σχέσης. Η Επιτροπή διαχειρίζεται τις διευκολύνσεις, ενώ τα αναπτυξιακά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είναι αρμόδια για την καθημερινή διαχείριση των έργων. Ασκούν τα δημοσιονομικά καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί σύμφωνα με τους κανόνες του καθεστώτος έμμεσης διαχείρισης που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό.

Η Επιτροπή έχει επινοήσει αυτό τον σχεδιασμό λαμβάνοντας πλήρως υπόψη τα δυνητικά οφέλη των διευκολύνσεων και θεωρεί ότι η διαχείρισή τους υπήρξε επαρκής.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι για την επίτευξη των δυνητικών οφελών θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το είδος των επιχορηγήσεων (π.χ. τεχνική βοήθεια) και τα αποτελέσματα της υλοποίησης των έργων.

VI

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαδικασία έγκρισης ήταν εμπεριστατωμένη: συμμετέχουν επαρκώς όλα τα σχετικά ενδιαφερόμενα μέρη και η Επιτροπή προσαρμόζει τη διαδικασία διαβούλευσης στις ιδιαιτερότητες των έργων. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων διατίθενται επαρκείς και πλήρεις πληροφορίες.

Σε όλες τις περιπτώσεις, η προστιθέμενη αξία είναι διασφαλισμένη: τα έργα υποβάλλονται στο αρμόδιο επιχειρησιακό συμβούλιο μόνον εφόσον έχουν αποσαφηνιστεί όλες οι συνιστώσες των έργων και έχει καταστεί εμφανής η προστιθέμενη αξία τους.

Οι ρυθμίσεις για τις εκταμιεύσεις προπληρωμών επανεξετάζονται στα νέα υποδείγματα συμβάσεων για χρηματοδοτικά μέσα.

VII

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση της χρηματοδότησης ήταν σαφώς αιτιολογημένη σε όλες τις περιπτώσεις. Οι εν λόγω περιπτώσεις περιγράφονται στο σημείο 42 της έκθεσης και έχουν ελεγχθεί και αιτιολογηθεί δεόντως από την Επιτροπή. Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 42, στοιχεία α) έως ζ).

Σε όλες τις περιπτώσεις, οι προτεραιότητες των διευκολύνσεων έχουν ευθυγραμμιστεί με τις τομεακές πολιτικές της ΕΕ για καθεμία από τις περιφέρειες (αναφέρονται ρητώς στους αντίστοιχους στρατηγικούς προσανατολισμούς).

Εντούτοις, η Επιτροπή θα εξετάσει τρόπους για την επίτευξη ευρύτερου αντικτύπου στην τομεακή πολιτική, καθώς και για τη βελτίωση της προβολής των ενισχύσεων της ΕΕ.

VIII

Η Επιτροπή σημειώνει ότι οι συστάσεις που διατύπωσε το Ελεγκτικό Συνέδριο εναρμονίζονται απόλυτα με τη μεταρρύθμιση των διευκολύνσεων την οποία ξεκίνησε η Επιτροπή στα τέλη του 2013 και η οποία εισέρχεται πλέον στο στάδιο της έγκρισης.

Εισαγωγή

Πλαίσιο 1

Το ∆ΝΤ δεν θέτει πλέον απαιτήσεις ευνοϊκότερης χρηματοδότησης ανά δάνειο, αλλά καθορίζει ένα συνολικό μέσο σταθμισμένο επίπεδο προνομιακών όρων για όλους τους δανεισμούς. Συνεπώς, η εν λόγω μηχανιστική προσέγγιση δεν θα εφαρμόζεται αυτομάτως στο μέλλον.

08

Η Επιτροπή εξετάζει επί του παρόντος το ενδεχόμενο να τροποποιήσει το Καταπιστευματικό Ταμείο ΕΕ-Αφρικής (ITF) ούτως ώστε η διαχείρισή του να είναι ίδια με εκείνη των υπολοίπων έξι περιφερειακών διευκολύνσεων και να εφαρμόζονται οι ίδιοι κανόνες για όλες και, κατά συνέπεια, να ενισχυθεί η διαφάνεια και η προβλεψιμότητα της διαδικασίας για όλους τους εταίρους και να εξασφαλιστούν ίσα δικαιώματα για όλα τα κράτη μέλη στα επιχειρησιακά συμβούλια. Επιπλέον, τα ειδικά κονδύλια που διαθέτουν τα κράτη μέλη στη συνδυαστική χρηματοδότηση μπορούν να συνεχίσουν να τελούν υπό τη διαχείριση της ΕΤΕπ, εάν τα κράτη μέλη το επιθυμούν.

12

Η Επιτροπή προωθεί ενεργά τη συμμετοχή περισσότερων οργανισμών των κρατών μελών στην εκτέλεση των διευκολύνσεων με στόχο την εξασφάλιση ίσων ευκαιριών και την ενίσχυση της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών.

Παρατηρήσεις

16

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαχείριση των περιφερειακών επενδυτικών διευκολύνσεων υπήρξε ορθή.

Η Επιτροπή είναι αρμόδια για τον σχεδιασμό των διευκολύνσεων, ο οποίος αξιολογείται θετικά στο πλαίσιο της έκθεσης. Η διαχείριση των έργων πραγματοποιείται βάσει συμφωνίας εταιρικής σχέσης. Η Επιτροπή διαχειρίζεται τις διευκολύνσεις, ενώ τα αναπτυξιακά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είναι αρμόδια για την καθημερινή διαχείριση των έργων. Ασκούν τα δημοσιονομικά καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί σύμφωνα με τους κανόνες του καθεστώτος έμμεσης διαχείρισης που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό.

Η Επιτροπή έχει επινοήσει αυτό τον σχεδιασμό λαμβάνοντας πλήρως υπόψη τα δυνητικά οφέλη των διευκολύνσεων.

18

Η Επιτροπή εξετάζει το ζήτημα της διαχείρισης του ITF και του περιορισμού που εντόπισε το Συνέδριο, όπως οι περιορισμοί στα περιφερειακά προγράμματα (π.χ. άνοιγμα σε εθνικά προγράμματα, διαφορετικοί τομείς-ίδια δικαιώματα ψήφου, διαχείριση από την Επιτροπή).

20

Ο εντοπισμός έργων είναι αποτέλεσμα αλληλεπιδράσεων και συζητήσεων μεταξύ διαφόρων ενδιαφερόμενων μερών, συμπεριλαμβανομένων των χωρών-εταίρων ή σχετικών περιφερειακών οργανισμών, της Επιτροπής και των αντιπροσωπειών της ΕΕ, άλλων χορηγών βοήθειας, των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων και, σε ορισμένες περιπτώσεις, του ιδιωτικού τομέα, καθώς και εκπροσώπων της κοινωνίας των πολιτών.

Ο εντοπισμός έργων βασίζεται στη διαδικασία προγραμματισμού και στις προτεραιότητες πολιτικής που έχουν εγκριθεί από την Επιτροπή, την ΕΥΕ∆ και τις χώρες-εταίρους. Ο εντοπισμός έργων βασίζεται επίσης στις στρατηγικές συζητήσεις που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο κάθε διευκόλυνσης συνδυαστικής χρηματοδότησης στους κόλπους του στρατηγικού συμβουλίου / της διευθύνουσας επιτροπής, καθώς και στις συζητήσεις που πραγματοποιούνται σχετικά με την ανάλυση του χαρτοφυλακίου των εγκεκριμένων έργων και το κοινό χαρτοφυλάκιο έργων.

Η συστηματική «ανάληψη πρωτοβουλιών» δεν αποτελεί αυτή καθαυτή επιχειρησιακό στόχο για την Επιτροπή. Αντ’ αυτού, η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες για τη μεγιστοποίηση της αποδοτικότητας και του καταμερισμού των εργασιών κατά τη διαδικασία εντοπισμού, καθώς και για την αξιοποίηση των επιχειρησιακών πλεονεκτημάτων όλων των ενδιαφερόμενων μερών. Οι εν λόγω διαδικασίες θα απλουστευτούν περαιτέρω με τη μεταρρύθμιση της συνδυαστικής χρηματοδότησης κατά το στάδιο της έγκρισής της.

21

Η Επιτροπή σκοπεύει να επανεξετάσει τον σχεδιασμό των διευκολύνσεων για την περιοχή της Αφρικής. Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 18.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 22 έως 31

22

Λόγω της ευέλικτης φύσης και της εκτεταμένης τομεακής κάλυψης των διευκολύνσεων, ο καθορισμός ενός κοινού δείκτη για την προστιθέμενη αξία για όλα τα έργα είναι οπωσδήποτε μια σύνθετη και σχεδόν ανέφικτη διαδικασία.

Η προστιθέμενη αξία της επιχορήγησης πάντοτε αξιολογείται και η εν λόγω αξιολόγηση έχει ενισχυθεί με την πάροδο του χρόνου, ιδίως στο πλαίσιο των εργασιών που έχει αναλάβει η πλατφόρμα της ΕΕ.

23

Η Επιτροπή θεωρεί ότι είχε στη διάθεσή της τα σχετικά απαιτούμενα στοιχεία στα διάφορα στάδια έγκρισης (προσωρινής και οριστικής). Τα δημοσιονομικά στοιχεία στο στάδιο προσωρινής έγκρισης είναι πιθανόν να μεταβληθούν. Ωστόσο, στο στάδιο της οριστικής έγκρισης οι εν λόγω πληροφορίες αξιολογούνται.

Επιπλέον, ορισμένοι όροι των δανείων ενδέχεται να τροποποιηθούν στο διάστημα που μεσολαβεί από το στάδιο της υποβολής της αίτησης μέχρι το στάδιο της οριστικής έγκρισης λόγω οικονομικών διακυμάνσεων. Συνεπώς, τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα μπορούν να ολοκληρώνουν τις διαπραγματεύσεις σχετικά με τους ακριβείς όρους του δανείου τους (επιτόκιο, έτη διάρκειας κ.λπ.) μετά την έγκριση του συμβουλίου της διευκόλυνσης.

Εναπόκειται στους χρηματοδότες να προβαίνουν στους αναγκαίους υπολογισμούς σύμφωνα με τα διεθνή πρότυπα, την αρχή της δέουσας επιμέλειας και τις συμφωνημένες μεθόδους σε ένα πλαίσιο εταιρικής σχέσης και αποτελεσματικού καταμερισμού των εργασιών.

Ενδελεχής αξιολόγηση των έργων διενεργείται από εξειδικευμένες ομάδες των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων σύμφωνα με τις αρχές της δέουσας επιμέλειας.

Οι βασικές μελέτες εκπονούνται πρωτίστως από το επικεφαλής ευρωπαϊκό χρηματοπιστωτικό ίδρυμα και είναι διαθέσιμες όταν υπάρχουν προβληματισμοί σχετικά με την καταλληλότητα των έργων ή όταν απαιτούνται πρόσθετες πληροφορίες πέραν των πληροφοριών που περιέχει η αίτηση.

Η Επιτροπή δεν θεωρεί απαραίτητο οι χρηματοδότες να παρέχουν συστηματικά τις μελέτες, καθώς αυτό θα οδηγήσει μόνο σε αύξηση του διοικητικού φόρτου χωρίς να δημιουργείται ουσιαστική προστιθέμενη αξία στην πλειονότητα των περιπτώσεων.

24

Η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι οι συνεισφορές της ΕΕ εγκρίνονται μόνον εφόσον έχουν ληφθεί οι απαραίτητες πληροφορίες με τις οποίες τεκμηριώνεται η συμμόρφωση με τις βασικές απαιτήσεις που ορίζονται στους στρατηγικούς προσανατολισμούς.

Όλες οι πληροφορίες που απαιτούνται για τη λήψη απόφασης έχουν παρασχεθεί και συνεκτιμηθεί στο πλαίσιο της διαδικασίας λήψης αποφάσεων. Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό κανονισμό και στο πλαίσιο της έμμεσης διαχείρισης, η Επιτροπή μπορεί να βασίζεται στις εργασίες που έχει ήδη πραγματοποιήσει η εντεταλμένη οντότητα σύμφωνα με τις αρχές της δέουσας επιμέλειας και του καταμερισμού των εργασιών με επίκεντρο την εταιρική μας σχέση με τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

Εξετάζονται προς έγκριση μόνο τα επαρκώς ώριμα έργα. Μπορούν, ωστόσο, να πραγματοποιούνται μελέτες σκοπιμότητας με στόχο την περαιτέρω ενίσχυση του σχεδιασμού του έργου σύμφωνα με τις ανάγκες των δικαιούχων, βελτιώνοντας κατ’ αυτό τον τρόπο την ποιότητα του έργου.

Πλαίσιο 2

Όπως έχει καταγραφεί στα πρακτικά της 9ης συνεδρίασης της εκτελεστικής επιτροπής του ITF, παρασχέθηκαν στα μέλη της πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με το εν λόγω έργο κατόπιν προηγούμενου αιτήματός τους.

Το εν λόγω έργο εγκρίθηκε το 2009. Έκτοτε, το έντυπο αίτησης επιχορήγησης έχει βελτιωθεί σημαντικά ώστε να συμπληρώνονται οι πληροφορίες που παρέχονται από τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα.

25

Όλα τα έργα που χρηματοδοτούνται μέσω των διευκολύνσεων αναλύονται τόσο από οικονομική άποψη όσο και από άποψη βιωσιμότητας του χρέους. Ένας από τους βασικούς στόχους της Επιτροπής και των χρηματοδοτών είναι η διατήρηση των προβλεπόμενων επενδύσεων και της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητάς τους και του αναπτυξιακού τους αντικτύπου.

Ωστόσο, δεν είναι δυνατό να θεσπιστούν ενιαία κριτήρια, όπως ελάχιστα κατώτατα όρια, για την αξιολόγηση της οικονομικής βιωσιμότητας. Η ομάδα εργασίας σχετικά με την προσθετικότητα των επιχορηγήσεων στο πλαίσιο μηχανισμών συνδυαστικής χρηματοδότησης κατέληξε το 2009 στο συμπέρασμα ότι η ίδια η φύση των συνδυαστικών πράξεων απαιτεί μια κατά περίπτωση προσέγγιση όσον αφορά την αξιολόγηση του ύψους, της μορφής και της φύσης της απαιτούμενης στήριξης. Η εν λόγω προσέγγιση επιβεβαιώθηκε στο πλαίσιο των πιο πρόσφατων εργασιών της πλατφόρμας της ΕΕ για τον συνδυασμό μέσων χρηματοδότησης στον τομέα της εξωτερικής συνεργασίας (EUBEC).

Ο οικονομικός συντελεστής εσωτερικής απόδοσης (EIRR) για έργα αξιολογείται πάντοτε στο πλαίσιο της δέουσας επιμέλειας. Οι αποφάσεις για τη χορήγηση επιχορηγήσεων λαμβάνονται βάσει της οικονομικής και χρηματοπιστωτικής ανάλυσης των έργων, καθώς και βάσει των αναμενόμενων κοινωνικών οφελών (οικονομικά προσιτός χαρακτήρας, αντίκτυπος στην υγεία, κοινωνική κατάσταση).

Η εν λόγω εξέταση βασίζεται στις πληροφορίες που περιέχει το έντυπο αίτησης επιχορήγησης, καθώς και στις πρόσθετες πληροφορίες που προέρχονται από τις ανταλλαγές μεταξύ των διαφόρων υπηρεσιών της Επιτροπής και των αντιπροσωπειών της, του χρηματοπιστωτικού ιδρύματος και οποιωνδήποτε σχετικών ενδιαφερόμενων μερών πριν, κατά τη διάρκεια και μετά τις συνεδριάσεις τεχνικού χαρακτήρα.

Ο προνομιακός χαρακτήρας, η βιωσιμότητα του χρέους, το ποσό της επιχορήγησης και η οικονομική βιωσιμότητα αποτελούν στοιχεία τα οποία βρίσκονται όλα στο επίκεντρο της ανάλυσης που διενεργούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και η Επιτροπή.

26

Η Επιτροπή εξασφαλίζει τη συμμετοχή των αντιπροσωπειών της Ένωσης στην εξέταση της καταλληλότητας της επιχορήγησης και ζητεί τη γνώμη τους όποτε απαιτείται για τη διαδικασία επιλογής.

Το 96 % των αντιπροσωπειών που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο δήλωσαν ότι συμμετέχουν στη διαδικασία επιλογής. Το χαμηλότερο ποσοστό (59 %) αντιστοιχεί στη συμμετοχή στο πρώιμο στάδιο εντοπισμού στο πλαίσιο της συνολικής διαδικασίας επιλογής.

Η Επιτροπή καταβάλλει προσπάθειες για την ενίσχυση της συμμετοχής των αντιπροσωπειών της Ένωσης στην προετοιμασία και την παρακολούθηση των πράξεων συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης. Αυτό είναι απαραίτητο προκειμένου να εξασφαλιστεί η συνοχή των δραστηριοτήτων της ΕΕ, να αυξηθεί η προβολή της ΕΕ και να ενισχυθεί ο ρόλος της ΕΕ στον διάλογο πολιτικής.

27

Η ημερομηνία έναρξης για τον υπολογισμό δεν θα πρέπει να είναι η ημερομηνία καταχώρισης του έργου στο χαρτοφυλάκιο. Το χαρτοφυλάκιο αποτελεί μόνο μια προκαταρκτική ένδειξη πιθανών έργων με πολύ διαφορετικό επίπεδο ανάπτυξης και διαφορετικούς βαθμούς ωριμότητας.

Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι ο καταλληλότερος δείκτης είναι το χρονικό διάστημα που μεσολαβεί μεταξύ της έγκρισης από το τεχνικό συμβούλιο και της έγκρισης από το επιχειρησιακό συμβούλιο κατά το στάδιο της οριστικής έγκρισης.

Το γεγονός αυτό έχει ως αποτέλεσμα να απαιτούνται περίπου 4 μήνες για τα έργα της LAIF, 3 μήνες για τη CIF, 6 ½ μήνες για τη NIF, 5 ½ μήνες για την AIF και περίπου 4 μήνες για την IFCA. Το εν λόγω χρονοδιάγραμμα φαίνεται εύλογο αν ληφθεί υπόψη η τεχνική πολυπλοκότητα των συνδυαστικών έργων και ο πιθανός αριθμός συμμετεχόντων εταίρων.

Απόδειξη του ότι η διάρκεια της διαδικασίας είναι κατάλληλη και εύλογη αποτελεί το γεγονός ότι δεν υπάρχουν μέχρι στιγμής στοιχεία που να αποδεικνύουν τυχόν μη εφαρμογή σχετικού έργου λόγω καθυστερήσεων στη διαδικασία έγκρισης. Αντιθέτως, η διαδικασία έγκρισης χαρακτηρίζεται από επαρκή ευελιξία ώστε να λαμβάνει υπόψη τις ανάγκες των εταίρων, καθιστώντας δυνατή την επίσπευση της διαδικασίας, εάν παραστεί ανάγκη.

29

Η Επιτροπή επιθυμεί να διευκρινίσει ότι η επίτευξη του επιπέδου ευνοϊκών όρων του ∆ΝΤ μπορεί να είναι απαραίτητη αλλά όχι επαρκής υπό το πρίσμα ζητημάτων που αφορούν συγκεκριμένα έργα. Η τήρηση του κατώτατου ορίου του 35 % μπορεί να θεωρηθεί ως πρώτη, απαραίτητη προϋπόθεση για την αποδοχή του χρηματοδοτικού πακέτου από τον δικαιούχο βάσει των περιορισμών του ∆ΝΤ. Ωστόσο, δεν αποτελεί αυτομάτως επαρκή προϋπόθεση από μόνη της. Για ορισμένα έργα ενδεχομένως να απαιτείται μεγαλύτερη συνιστώσα επιχορήγησης του χρηματοδοτικού πακέτου από το 35 %, χωρίς να αμφισβητείται ο σημαντικός αντίκτυπός τους στην ανάπτυξη.

30

Η αιτιολόγηση για τα ποσά επιχορήγησης που ζητούνται μπορεί να ποικίλλει σημαντικά ανάλογα με τον συγκεκριμένο φραγμό της αγοράς υπό εξέταση, τον οικονομικά προσιτό χαρακτήρα για την ομάδα-στόχο, την ωριμότητα του έργου, τις συνθήκες της τοπικής αγοράς, τη διαθεσιμότητα κεφαλαίων από άλλους χρηματοδότες και την ικανότητα και τη διάθεση ανάληψης κινδύνου των φορέων υλοποίησης του έργου, μεταξύ άλλων συνθηκών. Η εν λόγω απόκλιση, σε συνδυασμό με την έλλειψη αξιόπιστων πληροφοριών για την αγορά στις χώρες-εταίρους, καθιστά δύσκολο το εγχείρημα της θέσπισης κριτηρίων για τον καθορισμό των ποσών των επιχορηγήσεων που θα καλύπτουν κάθε πιθανή παρέμβαση σε κάθε πιθανό δυναμικό πλαίσιο αγοράς. Εντέλει, η Επιτροπή πρέπει να βασίζεται σε ορισμένο βαθμό στην ικανότητα των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων-εταίρων να διαπραγματεύονται για το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα, δηλαδή το ελάχιστο ποσό επιχορήγησης, με στόχο την προώθηση ενός συγκεκριμένου έργου. ∆εν υπάρχουν βιώσιμες εναλλακτικές λύσεις σε σχέση με αυτή τη διαδικασία «τιμολόγησης» για ορισμένα έργα. Για παράδειγμα, το ύψος μιας εγγύησης πρώτης ζημίας για τη δανειοδότηση των ΜΜΕ δεν καθορίζεται εν γένει βάσει της ιστορικής πείρας (εάν υπάρχει), αλλά περισσότερο βάσει του κινδύνου που αντιλαμβάνονται οι δανειστές —μιας υποκειμενικής παραμέτρου που μπορεί να προσδιοριστεί μόνο μέσω επιδέξιων διαπραγματεύσεων.

Παρότι η αξιολόγηση ήταν δύσκολη λόγω απουσίας συγκρίσεων μεταξύ παρόμοιων έργων κατά τα πρώτα έτη λειτουργίας του συνδυασμού διευκολύνσεων, η Επιτροπή αξιοποιεί την πείρα που έχει αποκτηθεί με την πάροδο των ετών προκειμένου να βελτιώσει τη διαδικασία αξιολόγησης.

Πράγματι, με τη μεταρρύθμιση του συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης που συζητήθηκε και συμφωνήθηκε προσφάτως, το ποσό της επιχορήγησης που παρέχεται ως χρηματοδότηση θα αξιολογείται επιπλέον βάσει συγκρισιμότητας και βελτιωμένης σχέσης κόστους-οφέλους.

31

∆εν υπάρχουν στοιχεία που να καταδεικνύουν ότι έχει επέλθει τέτοιος κίνδυνος μέχρι στιγμής. Οι εταίροι της Επιτροπής είναι αναπτυξιακές τράπεζες, όχι εμπορικές τράπεζες• βασικός τους στόχος είναι να συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση της ανάπτυξης. Ωστόσο, η εμπιστευτικότητα που περιβάλλει τα μοντέλα και τις αποφάσεις τιμολόγησης έχει πράγματι σταθεί εμπόδιο στην ευρέως εκτεταμένη χρήση του μέσου επιδότησης επιτοκίου.

Όταν χρησιμοποιούνται επιδοτήσεις επιτοκίου, η Επιτροπή βασίζεται ιδίως στη δική της επίβλεψη των πολυμερών ιδρυμάτων (π.χ. μέσω αξιολόγησης βάσει πυλώνων) και στην εθνική εποπτεία και ρύθμιση στην οποία υπόκεινται τα διμερή ιδρύματα ως στοιχεία που μετριάζουν τον εν λόγω κίνδυνο.

Ο υπολογισμός των επιτοκίων που πραγματοποιείται από τις τράπεζες θα υπόκειται σε έλεγχο και συγκριτική αξιολόγηση.

32

Στο πλαίσιο της έμμεσης κεντρικής ή από κοινού διαχείρισης, οι εκταμιεύσεις προπληρωμών ήταν πράγματι υψηλές κατά τη στιγμή της δημιουργίας των πρώτων διευκολύνσεων. Το γεγονός αυτό οφειλόταν στην ανάγκη να προωθηθεί ένας νέος μηχανισμός παροχής βοήθειας και να ενθαρρυνθούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να αναλάβουν τη διαχείριση σύνθετων έργων.

Οι ρυθμίσεις για τις εκταμιεύσεις προπληρωμών έχουν επανεξεταστεί στα νέα υποδείγματα συμβάσεων για χρηματοδοτικά μέσα, με αποτέλεσμα τη μείωση του επιπέδου προχρηματοδότησης.

Πλαίσιο 3

Η Επιτροπή ενήργησε σε πλήρη συμμόρφωση με τους εφαρμοστέους κανόνες και κανονισμούς.

Η ρύθμιση για την εκταμίευση που επεξηγείται στο πλαίσιο 3 πραγματοποιήθηκε το 2010. Όσον αφορά τη NIF, η Επιτροπή προέβη σε τροποποίηση της εν λόγω πολιτικής εκταμίευσης το 2012 (πρβλ. σημείο 32).

Επιπλέον, η αξιολόγηση του εν λόγω έργου NIF λαμβάνει δεόντως υπόψη την έκτακτη κατάσταση και τα γεγονότα που έχουν σημειωθεί στη χώρα-εταίρο από τον Ιανουάριο του 2011 και που έχουν επιπτώσεις στην υλοποίηση του έργου.

33

Προβλέπεται η επανεξέταση του συστήματος προπληρωμών για το ITF.

34

Τα έργα που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο των εν λόγω διευκολύνσεων εγκρίνονται και επιλέγονται απευθείας από τα ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα σε πλήρη συμμόρφωση με τους στόχους, τις δραστηριότητες και τα κριτήρια που έχουν τεθεί για το έργο. Η επιλογή των υποδανείων και των εγγυήσεων καθορίζεται βάσει των παραμέτρων που σχετίζονται με το έργο (περιγράφονται λεπτομερώς στο δελτίο), και ιδίως εκείνων που προσδιορίζουν τους επιδιωκόμενους στόχους του έργου. Τα πρότυπα δέουσας επιμέλειας των χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων εφαρμόζονται κατά τη διάρκεια των διαδικασιών έγκρισης και επιλογής. Οι εν λόγω διαδικασίες ακολουθούν έναν συμφωνημένο και οικονομικά αποδοτικό καταμερισμό των εργασιών μεταξύ των εταίρων, ο οποίος περιλαμβάνει ρυθμίσεις για την επιλογή των δράσεων μειωμένης εξασφάλισης. Τα επιλέξιμα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα υποβάλλουν λεπτομερείς εκθέσεις σχετικά με τα έργα που περιλαμβάνονται στη διευκόλυνση τόσο σε τακτική βάση όσο και σε ad hoc βάση ή όποτε ζητείται από την Επιτροπή.

Πλαίσιο 4

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το έντυπο αίτησης επιχορήγησης για το έργο NIF της χρηματοδοτικής διευκόλυνσης ΜΜΕ περιείχε όλα τα απαραίτητα στοιχεία.

35

Σε συνέχεια της έγκρισης του έργου, οι αντιπροσωπείες της Ένωσης και/ή οι κεντρικές υπηρεσίες της Επιτροπής (ανάλογα με το πεδίο εφαρμογής του έργου) εξασφαλίζουν την κατάλληλη παρακολούθηση.

Οι υπηρεσίες της Επιτροπής διατηρούν τακτικές επαφές με τα εθνικά γραφεία της τράπεζας στις οικείες χώρες, ενώ παράλληλα πραγματοποιούνται συνεδριάσεις με την αντιπροσωπεία και τους τοπικούς συντονιστές του έργου των επικεφαλής χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων. Τα επικεφαλής χρηματοπιστωτικά ιδρύματα υπέχουν τη συμβατική υποχρέωση να υποβάλλουν εκθέσεις στην αντιπροσωπεία σε ετήσια βάση. Επιπλέον, όπως προβλέπεται στις συμβάσεις που υπογράφονται στο πλαίσιο συνεργασίας κατ’ ανάθεση, η Επιτροπή συμμετέχει, ενημερώνεται και προσκαλείται σε αποστολές παρακολούθησης τις οποίες διεξάγει το επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα επιτόπου.

Οι συμβατικές ρυθμίσεις είναι αρκούντως σαφείς για τη διασφάλιση επαρκούς παρακολούθησης.

Με την ενίσχυση της συμμετοχής της αντιπροσωπείας σε πρωιμότερο στάδιο της διαδικασίας θα ενισχυθούν επίσης οι δράσεις συνέχειας και παρακολούθησης. Για τον σκοπό αυτό, θα επικαιροποιηθούν οι οδηγίες προς τις αντιπροσωπείες.

36

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη την αναφορά στις εν εξελίξει εργασίες για τους δείκτες που βασίζονται στα αποτελέσματα και τους οποίους πρέπει να χρησιμοποιούν τα χρηματοπιστωτικά ιδρύματα για σκοπούς παρακολούθησης και υποβολής εκθέσεων και τονίζει ότι για την παρακολούθηση των επιδόσεων αρμόδιο είναι το επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα.

37

Όλα τα έργα υποβάλλονται σε παρακολούθηση και αξιολόγηση/αξιολογήσεις. Ορισμένες ενδιάμεσες αξιολογήσεις έχουν ολοκληρωθεί, όπως στην περίπτωση της NIF, ή θα δρομολογηθούν σύντομα, όπως στην περίπτωση της LAIF.

Επιπλέον, η Επιτροπή επιθυμεί να τονίσει τα εξής:

i)οι διαδικασίες ROM για τις περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις που διαχειρίζεται η DEVCO είναι ίδιες με εκείνες που εφαρμόζονται για τα υπόλοιπα έργα της DEVCO· και

ii)η DEVCO λαμβάνει τα αναγκαία μέτρα για τη διαχείριση των αποτελεσμάτων της διαδικασίας ROM: για τα έργα που έχουν υποβληθεί σε διαδικασία ROM, τα αποτελέσματα αποστέλλονται στην αντιπροσωπεία της ΕΕ /στις μονάδες της κεντρικής υπηρεσίας που συμμετέχει στη διαχείριση του έργου. Αναμένεται απάντηση από την αντιπροσωπεία, η οποία συνήθως υποβάλλεται στο επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα. Εφόσον απαιτείται, διοργανώνεται κατ’ αντιπαράθεση συνεδρίαση, η οποία αποσκοπεί στην αποσαφήνιση των πορισμάτων της διαδικασίας ROM. Επιπλέον, οι εκπρόσωποι της Επιτροπής συναντώνται με τους συμβούλους που πραγματοποίησαν τις επισκέψεις ROM για τακτικές συνεδριάσεις απολογισμού ώστε να ενημερωθούν σχετικά με την επιτόπια κατάσταση.

Προβλέπεται η επανεξέταση της διαχείρισης των έργων ITF στο μέλλον με στόχο την πιθανή ευθυγράμμισή της με τις υπόλοιπες διευκολύνσεις.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 39-42

39

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με την ανάλυση του Ελεγκτικού Συνεδρίου όσον αφορά την απόδειξη της ανάγκης παροχής επιχορήγησης προκειμένου να καταστεί δυνατή η σύναψη δανείου. Το έντυπο αίτησης επιχορήγησης παρέχει τη βάση για την αξιολόγηση, η οποία αποτελεί μια μελετημένη απόφαση που βασίζεται σε στοιχεία που παρέχουν θεματικές και γεωγραφικές μονάδες, καθώς και οι αντιπροσωπείες της ΕΕ και η γραμματεία, τα οποία συχνά συμπληρώνονται από πρόσθετες ερωτήσεις. Η αξιολόγηση της Επιτροπής που υποστηρίζεται από συνεδριάσεις τεχνικού χαρακτήρα με χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και επιχειρησιακά συμβούλια, παρουσία των κρατών μελών, είναι αξιόπιστη και τεκμηριωμένη. Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαδικασία επιλογής των επιχορηγήσεων παρέχει επαρκή βεβαιότητα και αποδεικνύει την αναγκαιότητά της.

42

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με την εν λόγω ανάλυση για τους εξής λόγους:

42 α)

Για την πιθανή χρηματοδότηση χωρίς συνεισφορά του ITF στο πλαίσιο του προγράμματος του ΔΝΤ υπήρχε πράγματι ένα ανώτατο όριο για τον δανεισμό χωρίς ευνοϊκούς όρους (βλέπε πίνακα 1 των εκθέσεων χωρών του ΔΝΤ για το 2009 και το 2010)· συνεπώς, οποιοσδήποτε πρόσθετος δανεισμός έπρεπε να πραγματοποιηθεί υπό ευνοϊκούς όρους. Η απόφαση για οποιοδήποτε συγκεκριμένο έργο που εξετάζεται για δανεισμό με προνομιακό ή μη χαρακτήρα αποτελεί κρατική απόφαση που εναπόκειται στη Ζάμπια κατόπιν συζήτησης με τη διεθνή κοινότητα, ανάλογα με τα οικονομικά κάθε έργου.

42 β)

Η επιχορήγηση του ΕΤΑ είχε αποδειχθεί ανεπαρκής από μόνη της για την κάλυψη της χρηματοδότησης των έργων. Η εξασφάλιση πρόσθετης χρηματοδότησης, η οποία ήταν απαραίτητη για την κάλυψη του χρηματοδοτικού κενού, κατέστη εφικτή μόνο με την κινητοποίηση πόρων χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων μέσω της συνεισφοράς του ITF.

42 γ)

Οι επιχορηγήσεις μπορούν να αποφέρουν υψηλή προστιθέμενη αξία ακόμη και αν το ποσό τους είναι μικρό, για παράδειγμα μέσω της κάλυψης ενός χρηματοδοτικού κενού, της βελτίωσης της ποιότητας του έργου κ.λπ. Σε τρεις από τις εν λόγω περιπτώσεις, η επιχορήγηση συνέβαλε στην ελαστικοποίηση των συνολικών χρηματοδοτικών όρων, καθώς το χρηματοδοτικό πακέτο που πρότειναν οι συγχρηματοδότες δεν κρίθηκε πλήρως αποδεκτό από τον δανειολήπτη. Όσον αφορά το άλλο έργο, η επιχορήγηση κατέστησε δυνατή την αύξηση του δυνητικού αντικτύπου των έργων, συμπεριλαμβανομένων των οικονομικών οφελών.

42 δ)

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με το συμπέρασμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Ο τελικός δικαιούχος θα μπορούσε να είχε επιλέξει άλλη, πιο επικερδή εναλλακτική λύση, η οποία ωστόσο θα είχε επιφέρει αρνητικές περιβαλλοντικές επιπτώσεις. Η επιχορήγηση του ITF συνέβαλε στη διευκόλυνση της επένδυσης στην προτιμώμενη από περιβαλλοντική άποψη λύση και στην αντιστάθμιση του υψηλότερου επενδυτικού κόστους.

42 ε)

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με το συμπέρασμα του Ελεγκτικού Συνεδρίου, για το οποίο δεν υπάρχουν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία.

Η επιχορήγηση της NIF ήταν απαραίτητη για την αποδέσμευση του συνολικού επενδυτικού πακέτου του έργου και ήταν πλήρως εναρμονισμένη με τους στόχους πολιτικής της ΕΕ και της χώρας-εταίρου.

42 στ)

Η Επιτροπή δεν συμφωνεί με την αξιολόγηση. Η αξιολόγηση συνεπάγεται ότι η επιχορήγηση ήταν αναγκαία για την αποδοχή των σχετικών δανείων από τον δικαιούχο και ότι το συνδυασμένο πακέτο ήταν συγκρίσιμο με άλλες χρηματοδοτικές προσφορές και δεν ήταν υπέρμετρα επιχορηγούμενο.

42 ζ)

Η εν λόγω παρατήρηση δεν λαμβάνει υπόψη ότι το «μη επιδοτούμενο» προϊόν λειτούργησε βάσει της υπόθεσης ότι η επιδότηση θα εξασφαλιζόταν μελλοντικά. Η συνεισφορά της NIF σε ένα τέτοιο καθεστώς είναι ασφαλώς αναγκαία ώστε τα ευρωπαϊκά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα να είναι σε θέση να χορηγούν δάνεια σε ποσοστό που παρέχει κίνητρα στις τράπεζες να δανειοδοτούν τις ΜΜΕ. Το γεγονός ότι η συνεισφορά της NIF δεν δαπανάται (ή δαπανάται εν μέρει) αποτελεί μάλλον ένδειξη επιτυχίας. Προετοιμάζει το έδαφος για μια διευκόλυνση παρακολούθησης με χαμηλότερο επίπεδο συνεισφοράς από τη NIF (χωρίς αυτό να συνεπάγεται ότι η επιχορήγηση της NIF θα πρέπει να είναι μικρότερη σε περίπτωση άλλης πρώτης πράξης σε μια χώρα).

44

Η Επιτροπή επηρεάζει προληπτικά τον σχεδιασμό των έργων. Το είδος της επιρροής εξαρτάται σε πολύ μεγάλο βαθμό από το είδος του έργου, δεδομένου ότι τα έργα έχουν διαφορετικούς στόχους και διαφορετικό αναμενόμενο αντίκτυπο. Τα συνδυαστικά έργα προσδιορίζονται στο πλαίσιο εταιρικής σχέσης και επιμερισμού αρμοδιοτήτων μεταξύ των χορηγών βοήθειας. Η Επιτροπή διαδραματίζει καίριας σημασίας ρόλο στην εν λόγω εταιρική σχέση, ασκώντας ευρεία επιρροή σε όλες τις σχετικές πτυχές των έργων.

46

Η Επιτροπή είναι της άποψης ότι οι διευκολύνσεις αποφέρουν εν γένει σημαντικά οφέλη σε επίπεδο πολιτικής.

Το πλαίσιο πολιτικής αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της έγκρισης του έργου. Κάθε έργο έχει τους δικούς του ειδικούς στόχους και αναμενόμενο αντίκτυπο, που διαφέρουν ανάλογα με το είδος του έργου. Ένα μεμονωμένο έργο δεν αναμένεται να έχει αντίκτυπο σε όλους τους στόχους (επιπλέον, κάτι τέτοιο δεν συνιστάται).

Στην περίπτωση του ITF, όταν το έργο συμπίπτει με τον τομέα εστίασης της αντιπροσωπείας, υπάρχει πράγματι περιθώριο για από κοινού επηρεασμό της τομεακής πολιτικής. Δεν ισχύει το ίδιο στις περιπτώσεις όπου ένα έργο δεν εμπίπτει στον τομέα εστίασης της αντιπροσωπείας, παρότι διαθέτει περιφερειακή εμβέλεια.

51

Για πολιτικούς και στρατηγικούς λόγους, η Επιτροπή (παρότι θεωρεί ότι τηρήθηκαν οι κατευθυντήριες οδηγίες για την προβολή της ΕΕ) θα βελτιώσει τις ρυθμίσεις για την προβολή και θα ενισχύσει τη συμμετοχή των αντιπροσωπειών στη διαδικασία.

51 α)

Υπάρχουν ειδικά άρθρα σε όλες τις συμβάσεις (τόσο στους γενικούς όρους όσο και στο παράρτημα όπου παρέχεται η περιγραφή της δράσης) για τα έργα που χρηματοδοτούνται μέσω του συνδυασμού περιφερειακών διευκολύνσεων. Στα εν λόγω άρθρα προβλέπεται ότι το επικεφαλής χρηματοπιστωτικό ίδρυμα μεριμνά για την επαρκή προβολή της επιχορήγησης.

Επιπλέον, στη νέα συμφωνία ανάθεσης έμμεσης διαχείρισης που θα αρχίσει να χρησιμοποιείται από το 2014 για όλες τις αναθέσεις έργων στο πλαίσιο του συνδυασμού περιφερειακών διευκολύνσεων περιλαμβάνεται παράρτημα που αφορά ειδικά το σχέδιο επικοινωνίας και προβολής το οποίο θα καταρτίζεται για κάθε μεμονωμένο έργο.

Όσον αφορά το WBIF, η ΓΔ Διεύρυνσης έχει εξασφαλίσει μέσω των συμβάσεων τεχνικής βοήθειας (IPF και IFICO) ότι όλα τα εργαλεία επικοινωνίας και προώθησης (ιστότοπος, εκθέσεις, κατευθυντήριες οδηγίες, ενημερωτικά δελτία, σεμινάρια, εργαστήρια κ.λπ.) προβάλλουν τον ρόλο της ΕΕ στον μηχανισμό. Επιπλέον, αναπτύσσεται μεγαλύτερη συνεργασία με τις μονάδες επικοινωνίας των διεθνών χρηματοδοτικών οργανισμών και οι αυξημένες αναφορές στην ΕΕ και στο WBIF είναι πλέον εμφανείς. Η προβολή και η συνεκτικότητα θα πρέπει να βελτιωθούν περαιτέρω, καθώς όλες οι δραστηριότητες επικοινωνίας του WBIF θα τεθούν υπό κεντρική διαχείριση στο πλαίσιο της νέας διευρυμένης σύμβασης IFICO.

52

Η Επιτροπή τονίζει ότι το εγχειρίδιο επικοινωνίας και προβολής των εξωτερικών δράσεων της ΕΕ είναι έγκυρο και εφαρμόζεται σε όλα τα έργα στον τομέα των εξωτερικών δράσεων.

Συμπεράσματα και συστάσεις

53

Η Επιτροπή είναι αρμόδια για τον σχεδιασμό των διευκολύνσεων, ο οποίος αξιολογείται θετικά στο πλαίσιο της έκθεσης. Η διαχείριση των έργων πραγματοποιείται βάσει συμφωνίας εταιρικής σχέσης. Η Επιτροπή διαχειρίζεται τις διευκολύνσεις, ενώ τα αναπτυξιακά χρηματοπιστωτικά ιδρύματα είναι αρμόδια για την καθημερινή διαχείριση των έργων. Ασκούν τα δημοσιονομικά καθήκοντα που τους έχουν ανατεθεί σύμφωνα με τους κανόνες του καθεστώτος έμμεσης διαχείρισης που ορίζονται στον δημοσιονομικό κανονισμό.

Η Επιτροπή έχει επινοήσει αυτό τον σχεδιασμό λαμβάνοντας πλήρως υπόψη τα δυνητικά οφέλη των διευκολύνσεων και θεωρεί ότι η διαχείρισή τους υπήρξε επαρκής.

Η Επιτροπή θεωρεί ότι για την επίτευξη των δυνητικών οφελών θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη το είδος των επιχορηγήσεων (π.χ. τεχνική βοήθεια) και τα αποτελέσματα της υλοποίησης των έργων.

54

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η διαδικασία έγκρισης ήταν εμπεριστατωμένη: συμμετέχουν επαρκώς όλα τα σχετικά ενδιαφερόμενα μέρη και η Επιτροπή προσαρμόζει τη διαδικασία διαβούλευσης στις ιδιαιτερότητες των έργων. Κατά τη διάρκεια της διαδικασίας λήψης αποφάσεων διατίθενται επαρκείς και πλήρεις πληροφορίες.

Σε όλες τις περιπτώσεις, η προστιθέμενη αξία είναι διασφαλισμένη: τα έργα υποβάλλονται στο αρμόδιο επιχειρησιακό συμβούλιο μόνον εφόσον έχουν αποσαφηνιστεί όλες οι συνιστώσες των έργων και έχει καταστεί εμφανής η προστιθέμενη αξία τους.

Οι ρυθμίσεις για τις εκταμιεύσεις προπληρωμών επανεξετάζονται στα νέα υποδείγματα συμβάσεων για χρηματοδοτικά μέσα.

55

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η χορήγηση της χρηματοδότησης ήταν σαφώς αιτιολογημένη σε όλες τις περιπτώσεις. Οι εν λόγω περιπτώσεις περιγράφονται στο σημείο 42 της έκθεσης και έχουν ελεγχθεί και αιτιολογηθεί δεόντως από την Επιτροπή. Βλέπε απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 42, στοιχεία α) έως ζ).

Σε όλες τις περιπτώσεις, οι προτεραιότητες των διευκολύνσεων έχουν ευθυγραμμιστεί με τις τομεακές πολιτικές της ΕΕ για καθεμία από τις περιφέρειες (αναφέρονται ρητώς στους αντίστοιχους στρατηγικούς προσανατολισμούς).

Εντούτοις, η Επιτροπή θα εξετάσει τρόπους για την επίτευξη ευρύτερου αντικτύπου στην τομεακή πολιτική, καθώς και για τη βελτίωση της προβολής των ενισχύσεων της ΕΕ.

57

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Στο νέο έντυπο αίτησης προσδιορίζονται με σαφήνεια οι διάφορες μορφές προστιθέμενης αξίας που μπορεί να παράσχει η επιχορήγηση.

57 α)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Η κατάρτιση κατευθυντήριων γραμμών για την αναθεώρηση της διακυβέρνησης με στόχο την καθοδήγηση της συμμετοχής της Επιτροπής σε όλα τα στάδια της διαδικασίας έγκρισης, καθώς και για την παρακολούθηση του έργου, βρίσκεται σε εξέλιξη στο πλαίσιο της πλατφόρμας της ΕΕ.

57 β)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Η διαδικασία βρίσκεται σε εξέλιξη και πιθανότητα θα ολοκληρωθεί κατά τα τέλη του 2014.

57 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Στο πλαίσιο του αναθεωρημένου σχεδιασμού της διακυβέρνησης των συνδυαστικών διευκολύνσεων, προτάθηκε τα έργα να υποβάλλονται μόνο για οριστική έγκριση (κατάργηση της προσωρινής έγκρισης). Το έντυπο αίτησης περιλαμβάνει λεπτομερή περιγραφή της ανάγκης και της προστιθέμενης αξίας της επιχορήγησης, καθώς και του τρόπου με τον οποίο έχει καθοριστεί/υπολογιστεί το ποσό.

Η διαδικασία πρέπει να περιλαμβάνει προκαταρκτική ανάλυση και συζητήσεις για τα έργα τα οποία περιλαμβάνονται στο χαρτοφυλάκιο και τα οποία πρέπει να αποσαφηνιστούν πριν από την υποβολή προς οριστική έγκριση, με στόχο την εξασφάλιση της ωριμότητας των έργων, του αντικτύπου και της βέλτιστης σχέσης κόστους-οφέλους.

57 δ)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

58

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση. Στο μέλλον, οι ταμειακές ανάγκες θα συνεκτιμώνται πριν από την εκταμίευση. Επί του παρόντος, καταρτίζεται νέο υπόδειγμα σύμβασης για τα χρηματοδοτικά μέσα. Το μέτρο θα τεθεί πιθανότατα σε ισχύ έως τα τέλη του 2014.

59

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

59 α)

Στο έντυπο αίτησης έχει ήδη περιληφθεί ένα πλαίσιο για τη μέτρηση των αποτελεσμάτων, με συνοδευτικές κατευθυντήριες γραμμές που διευκρινίζουν τις ζητούμενες πληροφορίες. Συχνά ο αντίκτυπος της ειδικής επιχορήγησης της ΕΕ δεν μπορεί να διαχωρίζεται από το συνολικό έργο. Ωστόσο, όσον αφορά την επιχορήγηση της ΕΕ, η προστιθέμενη αξία πρέπει να επισημαίνεται με σαφήνεια (βλέπε ανωτέρω).

59 β)

Έχουν αποσταλεί οδηγίες σε όλες τις αντιπροσωπείες της ΕΕ, ενώ επί του παρόντος καταρτίζονται κατευθυντήριες γραμμές.

59 γ)

Η Επιτροπή αποδέχεται εν μέρει τη σύσταση. Η Επιτροπή θα εξετάσει τη δυνατότητα προσαρμογής της μεθοδολογίας ROM στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του συνδυασμού μέσων χρηματοδότησης.

60

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση.

Επί του παρόντος, καταρτίζεται νέα συμφωνία ανάθεσης έμμεσης διαχείρισης για όλες τις αναθέσεις έργων στο πλαίσιο του συνδυασμού περιφερειακών διευκολύνσεων. Το εν λόγω υπόδειγμα σύμβασης θα περιλαμβάνει παράρτημα το οποίο θα αφορά ειδικά το σχέδιο επικοινωνίας και προβολής που θα καταρτίζεται για κάθε μεμονωμένο έργο.

QJ-AB-14-016-EL-E  ISSN 1977-5660

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη έχουν συστήσει οκτώ περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις για τη στήριξη των εξωτερικών πολιτικών της ΕΕ. Σκοπός των εν λόγω επενδυτικών διευκολύνσεων είναι ο συνδυασμός επιχορηγήσεων που παρέχονται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα (συνδυαστική χρηματοδότηση). Συνεισφέρουν στη χρηματοδότηση καίριων έργων υποδομών, για την υλοποίηση των οποίων απαιτούνται σημαντικοί χρηματοδοτικοί πόροι.

Το Συνέδριο αξιολόγησε την αποτελεσματικότητα του συνδυασμού επιχορηγήσεων της ΕΕ με δάνεια από χρηματοπιστωτικά ιδρύματα και κατέληξε στο συμπέρασμα ότι αυτός ο συνδυασμός υπήρξε σε γενικές γραμμές αποτελεσματικός. Μολονότι οι περιφερειακές επενδυτικές διευκολύνσεις οργανώθηκαν ορθά, τα δυνητικά οφέλη της συνδυαστικής χρηματοδότησης δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως. Το Συνέδριο διατυπώνει σειρά συστάσεων προς την Επιτροπή, οι οποίες αφορούν την επιλογή των έργων και την έγκριση των επιχορηγήσεων, την εκταμίευση των κεφαλαίων, την παρακολούθηση της εκτέλεσης των επιχορηγήσεων της ΕΕ και τη βελτίωση της προβολής των ενισχύσεων της ΕΕ.