ES
2014

Nº 16

Informe Especial

La eficacia de la
combinación de
subvenciones regionales
del mecanismo de
inversión con préstamos
de las instituciones
financieras para apoyar las
políticas exteriores de la
UE

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

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Luxemburgo: Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, 2014

ISBN 978-92-9207-020-5 (epub)

ISBN 978-92-9207-018-2 (versión impresa)

doi:10.2865/88875

© Unión Europea, 2014

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Índice

Glosario, siglas y acrónimos

Resumen

Introducción

Beneficios potenciales de combinar las subvenciones de cooperación exterior con préstamos

Mecanismos de financiación combinada de la UE

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

Los mecanismos de inversión regionales se han implantado de manera adecuada, pero la gestión de la Comisión todavía está afectada por insuficiencias

La instauración de los mecanismos de inversión regionales es satisfactoria y el marco reglamentario y de procedimiento está mejorando

Se seleccionan proyectos idóneos, pero la evaluación de la Comisión no se centra adecuadamente en el valor añadido y en el importe de las subvenciones de la UE

La Comisión abona anticipos innecesariamente elevados

En los submecanismos, los criterios de adjudicación de subpréstamos eran imprecisos o muy amplios

Grado variable de supervisión de la ejecución de las subvenciones por la Comisión

Todavía no se han conseguido los beneficios esperados de la combinación de subvenciones con préstamos

La necesidad de una subvención para poder contratar el empréstito solo se demostró en la mitad de los proyectos examinados

Las posibilidades de que la Comisión participara en la formulación de políticas e influyera en el modo de implantación y gestión de los proyectos no se explotaron plenamente

La financiación combinada reforzó la coordinación entre los donantes, pero hasta ahora la visibilidad de la financiación de la UE ha sido limitada

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Cobertura global de los mecanismos de inversión regionales
Anexo II | — | Importes comprometidos, contratados y pagados por la Comisión por mecanismo de inversión regional a 31 de diciembre de 2013
Anexo III | — | Número de proyectos aprobados por mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013
Anexo IV | — | Contribuciones a los 387 proyectos aprobados por el mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013
Anexo V | — | Préstamos de las instituciones financieras por mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013
Anexo VI | — | Muestra de quince proyectos examinados del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras
Anexo VII | — | Muestra de quince proyectos del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad examinados
Anexo VIII | — | Muestra de auditoría de proyectos para la creación de submecanismos
Anexo IX | — | Proyectos mencionados en el apartado 42

Respuestas de la Comisión

Glosario, siglas y acrónimos

AFD: Agencia francesa de desarrollo.

La AFD es una institución financiera francesa pública de desarrollo que combate la pobreza y favorece el crecimiento económico en países en desarrollo y en los países y territorios de ultramar franceses. Es el principal organismo de ejecución de la cooperación al desarrollo de Francia.

AIF: Asian Investment Facility (mecanismo de inversión para Asia)

BEI: Banco Europeo de Inversiones

El BEI es el Banco de la Unión Europea. Pertenece a los Estados miembros y representa sus intereses, y colabora estrechamente con otras instituciones de la UE en la aplicación de sus políticas financiando proyectos de inversiones.

BERD: Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo

El BERD es un banco de desarrollo público con sede en Londres que fomenta la transición a economías abiertas de mercado en países que se extienden desde Europa central y oriental hasta el Mediterráneo septentrional y oriental. Proporciona financiación de proyectos para bancos, industrias y empresas, tanto nuevas iniciativas como inversiones en empresas existentes. Se centra en el sector privado, pero también trabaja con empresas públicas.

Delegación de la UE: La UE está representada a través de 139 delegaciones y oficinas en todo el mundo. Las delegaciones de la UE forman parte de la estructura de la Comisión Europea, pero sirven los intereses de la UE en su conjunto.

EuropeAid: Dirección General de Desarrollo y Cooperación – EuropeAid

FED: Fondo Europeo de Desarrollo

Los FED constituyen el principal instrumento para facilitar ayuda de la UE a la cooperación al desarrollo a los Estados de África, el Caribe y el Pacífico y a los países y territorios de ultramar. El acuerdo de asociación firmado en Cotonú el 23 de junio de 2000 por un período de veinte años («el acuerdo de Cotonú») constituye el marco actual de las relaciones de la Unión Europea con estos países y territorios, y tiene por objeto reducir y finalmente erradicar la pobreza.

FMI: Fondo Monetario Internacional

IFP: Investment Facility for the Pacific (fondo de inversión para el Pacífico)

ITF: EU-Africa Infrastructure Trust Fund (fondo fiduciario UE-África para infraestructuras)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW es el banco de fomento de la República Federal de Alemania, con sede en Fráncfort. El servicio de desarrollo del banco lleva a cabo la cooperación al desarrollo financiero de Alemania por cuenta del Gobierno.

LAIF: Latin America Investment Facility (mecanismo de inversión en América Latina)

MIC: Mecanismo de inversión para el Caribe

MRI: Mutual Reliance Initiative (iniciativa de confianza mutua)

La iniciativa de confianza mutua es un marco oficial establecido en 2009 por la AFD, el BEI y el KfW con el objeto de aumentar la eficacia de la cofinanciación de proyectos de desarrollo. Sus características principales son la delegación de la mayor parte de las tareas al donante principal de una operación y el reconocimiento mutuo de los procedimientos.

NIF: Neighbourhood Investment Facility (instrumento de inversión de la política de vecindad)

Préstamo en condiciones favorables: Préstamo concedido en unas condiciones significativamente más favorables que las de los préstamos en condiciones de mercado. El FMI calcula el nivel de concesionalidad como la diferencia entre el valor nominal del préstamo y el valor actualizado de los futuros pagos destinados al servicio de la deuda que deberá realizar el prestatario. Esta diferencia se expresa en porcentaje del valor nominal del préstamo.

ROM: Results Oriented Monitoring (control orientado a los resultados)

El sistema ROM es un instrumento de revisión de proyectos y programas, que formula recomendaciones de mejora.

WBIF: Western Balkans Investment Framework (marco de inversión para los Balcanes Occidentales)

Resumen

I

Los mecanismos de combinación unen préstamos¹ de instituciones financieras con subvenciones, brindando a los donantes de subvenciones la posibilidad de potenciar sus fondos de cooperación exterior con la movilización de préstamos de instituciones financieras y permitiéndoles influir en la formulación de políticas o en el modo de implantar y gestionar los proyectos. Por otra parte, la combinación de préstamos y subvenciones puede fomentar la cooperación entre las partes interesadas en la ayuda al desarrollo y reforzar la visibilidad de la ayuda.

II

Desde 2007, la Comisión y los Estados miembros han creado ocho mecanismos de inversión regionales que abarcan todo el ámbito de cooperación exterior de la Comisión. En el período 2007-2013, la UE asignó 2 106 millones de euros a esto tipo de mecanismos. Las instituciones de financiación del desarrollo identifican proyectos y solicitan subvenciones, que son aprobadas por órganos ejecutivos entre los que figuran la Comisión, los Estados miembros y otros donantes. Las instituciones financieras contratan la mayor parte de la asistencia técnica y supervisan los proyectos.

III

La fiscalización abarcó los mecanismos de inversión regionales desde su instauración. El Tribunal evaluó específicamente la eficacia de la combinación de las subvenciones de los mecanismos de inversión regionales con préstamos de instituciones financieras y centró su fiscalización en la implantación y gestión de estos mecanismos, así como en la medida en que se han obtenido los beneficios previstos de la combinación. El trabajo de auditoría consistió en un examen analítico, entrevistas con el personal de la Comisión, una encuesta a cuarenta delegaciones de la UE a la que respondieron veintidós, visitas a las cuatro principales instituciones financieras y un examen de una muestra de treinta subvenciones adjudicadas a proyectos.

IV

El Tribunal ha llegado a la conclusión de que en general ha sido eficaz la combinación de las subvenciones de los mecanismos de inversión regionales con préstamos de las instituciones financieras para apoyar las políticas exteriores de la UE. La implantación de estos mecanismos fue correcta, pero los beneficios potenciales de la financiación combinada no se lograron plenamente debido a insuficiencias de gestión de la Comisión.

V

Los Estados miembros y la Comisión velaron por que los mecanismos de inversión regionales se implantaran de manera adecuada y actualmente estos están sólidamente establecidos. La parte de la financiación correspondiente al préstamo fue proporcionada principalmente por cuatro instituciones financieras europeas, que identificaron las inversiones que reunían las condiciones. En los últimos siete años han identificado suficientes proyectos para comprometer los fondos disponibles.

VI

Los treinta proyectos examinados por el Tribunal se consideraron pertinentes para las regiones y países interesados. Sin embargo, el proceso de aprobación emprendido por la Comisión no fue estricto y las decisiones de adjudicación de las subvenciones, en un nivel determinado, a menudo carecían de justificación convincente. También faltaron orientaciones sobre los criterios que debía aplicar la Comisión para tomar sus decisiones. Una vez aprobadas las subvenciones, los anticipos desembolsados eran innecesariamente elevados y el seguimiento de la Comisión no garantizó en todos los casos el valor añadido de las subvenciones.

VII

Los mecanismos de inversión regionales proporcionaron a los socios de desarrollo una plataforma para trabajar en estrecha colaboración y emprender proyectos de gran magnitud que de otro modo habrían sido difíciles de financiar. En determinados casos, la adjudicación de subvenciones para combinar con préstamos estaba claramente justificada, en particular cuando tenían que cumplirse criterios de concesionalidad, pero en otros casos, de hecho alrededor del 50 % del total examinado, la justificación no era evidente. La Comisión no aprovechó plenamente las posibilidades de influir de manera positiva en el modo de implantación de los proyectos o de tener un mayor impacto en la política del sector. Hasta la fecha, la visibilidad de la ayuda de la UE ha sido limitada aunque la Comisión ha comenzado a subsanar la situación.

VIII

Para que la Comisión mejore la eficacia de los mecanismos de inversión regionales, el Tribunal formula una serie de recomendaciones relativas a la selección de proyectos y a la aprobación de las subvenciones, al desembolso de fondos, al seguimiento de la ejecución de las subvenciones y al refuerzo de la visibilidad de la ayuda de la UE.

1Además de los préstamos, existen en menor medida otras formas de financiación distintas de las subvenciones.

Introducción

Beneficios potenciales de combinar las subvenciones de cooperación exterior con préstamos

01

Los mecanismos de combinación unen préstamos² de instituciones financieras con subvenciones. Estas pueden adoptar distintas formas pero, en el caso de la cooperación de la UE con países en desarrollo, los tipos más comunes son las subvenciones directas a la inversión, las bonificaciones de interés, la asistencia técnica y los sistemas de garantía de préstamo.

02

El principal objetivo de los mecanismos de combinación es potenciar los fondos de cooperación exterior mediante la movilización de préstamos de instituciones financieras. Se trata en particular de afrontar situaciones de inversión insuficiente en actividades o infraestructuras que podrían ser viables, pero que no atraen suficiente financiación de las fuentes del mercado. Las principales razones de que los proyectos no atraigan inversores a precios de mercado normales son las siguientes:

a)no son suficientemente rentables aunque presentan elevados beneficios económicos, medioambientales o sociales;

b)presentan unos perfiles de riesgo excesivos;

c)se encuentran situados en países altamente endeudados, sujetos a los requisitos aplicados por el Fondo Monetario Internacional (FMI) para conceder sus préstamos (véase el recuadro 1).

03

Además de movilizar préstamos de instituciones financieras, la financiación combinada ofrece al donante de subvenciones la posibilidad de participar en la formulación de políticas o de influir en el modo en que se implantan y gestionan los proyectos, como, por ejemplo, atenuando, externalidades negativas de los proyectos como los efectos medioambientales o sociales negativos, o aportando financiación adicional para objetivos específicos relativos al proyecto, como el desarrollo de capacidades técnicas o administrativas.

  Recuadro 1

Requisitos aplicados por el FMI para conceder préstamos en países fuertemente endeudados

El FMI exige que los países fuertemente endeudados solo contraten empréstitos con unas condiciones sustancialmente más favorables que los empréstitos en condiciones de mercado, y que se denominan préstamos en condiciones favorables. En los países fuertemente endeudados, el FMI exige que el nivel de concesionalidad sea al menos del 35 %.

04

La financiación combinada también aporta otros beneficios potenciales más generales:

a)fomenta la cooperación entre partes interesadas en el ámbito de la ayuda al desarrollo. Los mecanismos de combinación se crean en asociación con instituciones financieras europeas en particular, y por consiguiente se benefician de su capacidad y conocimientos específicos. Una mayor cooperación también puede dar lugar a una mayor transparencia, a economías de escala y a una reducción de los costes de las operaciones para el país asociado. Asimismo, permite la ejecución de proyectos demasiado grandes para ser financiados por un único donante o institución financiera;

b)refuerza la sensibilización de los beneficiarios y del público en general sobre el hecho de que las inversiones están financiadas con la ayuda de donantes. La combinación de intervenciones de varios donantes e instituciones financieras permite alcanzar la masa crítica necesaria para crear la visibilidad de la ayuda.

Mecanismos de financiación combinada de la UE

05

La Comisión concede bonificaciones de interés desde hace mucho tiempo. Sin embargo, más recientemente la Comisión y los Estados miembros han creado mecanismos específicos que aceleran el recurso a la combinación. Desde 2007, la Comisión ha creado ocho mecanismos de inversión regionales que abarcan la totalidad de su cooperación exterior (véase el anexo I) y combinan subvenciones financiadas por los Fondos Europeos de Desarrollo (FED) y el presupuesto general de la UE con préstamos, procedentes sobre todo de instituciones europeas de financiación del desarrollo. En algunos casos, los Estados miembros de la UE también hacen contribuciones directas.

06

Los mecanismos de inversión regionales tienen una estructura de gobernanza de tres niveles³:

a)un órgano estratégico⁴ encargado de establecer la estrategia global del mecanismo de financiación;

b)un órgano ejecutivo⁵, formado por la Comisión, los Estados miembros y otros donantes, encargado de aprobar las distintas subvenciones;

c)un órgano técnico⁶, formado por instituciones financieras y la Comisión, que crea una reserva común de proyectos y selecciona aquellos que se han de presentar al órgano ejecutivo.

07

Tras consultar al país o a los países asociados, las instituciones financieras proponen proyectos⁷ y dirigen el desarrollo de la reserva, identifican y seleccionan los proyectos basándose en sus propios criterios de evaluación, y solicitan una subvención, especificando el tipo y el importe. En el proceso de desarrollo de proyectos, la Comisión colabora, en particular en los órganos técnicos y en las delegaciones de la UE. La institución financiera principal de un proyecto supervisa su ejecución e informa de sus progresos, y tiene derecho a unos honorarios por gestionar la ejecución de los proyectos.

08

El Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras (ITF) es el único mecanismo de inversión regional que funciona como un fondo, y el Banco Europeo de Inversiones (BEI) ejerce en él la función de tesorero. En la mayoría de los restantes mecanismos de inversión regionales, la Comisión canaliza las subvenciones a los beneficiarios finales a través de la institución financiera principal. Los propios beneficiarios adjudican y gestionan los contratos correspondientes, mientras que las instituciones financieras se encargan de la ejecución de la asistencia técnica y supervisan la ejecución de los proyectos combinados. Cada mecanismo de inversión regional cuenta con una secretaría de apoyo a los órganos ejecutivos. La Comisión se encarga de las secretarías están proporcionadas por⁸, salvo en el caso del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, cuya secretaría es gestionada por el BEI.

09

También existen otros mecanismos de combinación de la UE, cuyo principal ejemplo es el Mecanismo de Inversión, creado en 2003 por el acuerdo de Cotonú por un período de veinte años. Otros ejemplos de combinaciones fuera del ámbito de los mecanismos de inversión regionales son el Mecanismo Euromediterráneo de Inversión y Cooperación (FEMIP) y el Fondo Global de Energías Renovables y Eficiencia Energética (Geeref).

10

El importe asignado por la UE a los mecanismos de inversión regionales para el período 2007-2013 ascendió a 2 106 millones de euros (véase el anexo II). Al final de 2013, la Comisión ya había desembolsado 1 205 millones de euros. Los órganos ejecutivos de los mecanismos de inversión regionales habían aprobado 387 proyectos (véase el anexo III), cuyas subvenciones correspondientes ascendían a un total de 2 346 millones de euros (véase el anexo IV) y fueron acompañadas de préstamos por un importe de 22 152 millones de euros. Hasta la fecha, los préstamos presentan una tasa de impago de cero.

11

Los proyectos financiados son principalmente proyectos de inversión pública y los sectores abarcados varían de un mecanismo a otro, pero los principales receptores de financiación son los sectores de transporte y energía⁹. Los proyectos oscilan entre los de cuantía relativamente reducida, a partir de 0,3 millones de euros, hasta los de valor superior a 1 000 millones de euros. En la mayoría de ellos participa más de una institución financiera y, en algunos, los mecanismos de inversión regionales no asignan financiación a un único proyecto de inversión, sino también a otro mecanismo o fondo. Cuando se trata de estos submecanismos, las instituciones financieras seleccionan y financian subacciones, en las que participan socios financieros locales.

12

Las cuatro instituciones financieras principales¹⁰ que participan en los mecanismos de inversión regionales desde el principio son el BEI, el Banco Europeo de Reconstrucción y Desarrollo (BERD), la Agence Française de Développement (AFD) y el Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). El anexo V presenta una síntesis de los importes de préstamos aprobados por estas instituciones durante el período 2007-2013 para los 387 proyectos que recibieron ayuda en virtud de estos mecanismos.

13

En diciembre de 2012, la Comisión puso en marcha la plataforma de la UE para la financiación combinada en el ámbito de la cooperación exterior con el fin de estudiar cómo mejorar la calidad y la eficiencia de los mecanismos de inversión regionales. El proceso se halla en curso y el resultado esperado es una serie de recomendaciones y directrices sobre el uso de la financiación combinada en el ámbito de la cooperación exterior y sobre el modo de movilizar fuentes públicas y privadas para aumentar el impacto de la política de cooperación exterior y desarrollo de la UE.

2Además de los préstamos, existen en menor medida otras formas de financiación distintas de las subvenciones.

3El Marco de inversión para los Balcanes Occidentales (WBIF) constituye una excepción al estar gobernado por un comité director y un grupo de financieros de proyectos.

4Denominado «consejo estratégico» o «comité director».

5Denominado «consejo operativo» o «consejo ejecutivo».

6Denominado «grupo de financieros de proyectos» o «grupo de instituciones financieras».

7Los países asociados presentan principalmente solicitudes de subvenciones del Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales.

8Dirección General de Desarrollo y Cooperación (EuropeAid), con excepción del Marco de inversión para los Balcanes Occidentales, cuya secretaría es facilitada por la Dirección General de Ampliación.

9Alrededor del 55 %.

10Las demás instituciones financieras admisibles son la Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), el Banco Africano de Desarrollo (AfDB), la Sociedad Belga de Inversión para los Países en Vías de Desarrollo («Société belge d’Investissement pour les Pays en Développement» – BIO), Banco de Desarrollo del Caribe (CDB), el Banco de Desarrollo del Consejo de Europa (BDCE), la Compañía Española de Financiación al Desarrollo (Cofides), el Fondo finlandés para la cooperación industrial (Finnfund), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID, observador en LAIF), la Agencia de Desarrollo de Luxemburgo (Lux-Dev), el Banco Nórdico de Inversión (NIB), el Private Infrastructure Development Group (PIDG), el Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), la Società Italiana per le Imprese all’Estero (Simest), y Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Alcance y enfoque de la fiscalización

14

El Tribunal evaluó la eficacia de la combinación de las subvenciones de los mecanismos de inversión regionales con préstamos de instituciones financieras para apoyar las políticas exteriores de la UE centrándose en las dos preguntas siguientes:

a)¿Están bien implantados y gestionados los mecanismos de inversión regionales?

b)¿Produjo la financiación combinada los beneficios previstos?

15

Esta fiscalización, la primera realizada por el Tribunal en este ámbito, transcurrió entre mayo y diciembre de 2013 y tenía por objeto estudiar cómo habían funcionado los mecanismos de inversión regionales desde su creación. El Tribunal centró su control en las dotaciones financieras de la UE y en el papel de la Comisión. El trabajo de auditoría consistió en una revisión analítica, entrevistas con el personal de la Comisión, una encuesta enviada a cuarenta delegaciones de la UE¹¹, visitas a las cuatro instituciones financieras principales y un examen detallado de una muestra¹², que constaba de quince proyectos subvencionados por el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras (véase el anexo VI) y otros quince, por el Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad (véase el anexo VII). Ambos mecanismos de inversión regionales abarcan el FED y el presupuesto general de la UE y representan más del 70 % de las subvenciones aprobadas por el conjunto de estos mecanismos al final de 2013. Asimismo, son los mecanismos de inversión más antiguos y por lo tanto tienen los proyectos más avanzados. Debido a sus características particulares, la fiscalización también incluyó un examen de ocho proyectos relativos a la creación de submecanismos (véase el apartado 11) para financiar acciones con la participación de instituciones financieras locales (véase el anexo VIII).

11Respondieron a la encuesta veintidós delegaciones de la UE.

12El Tribunal seleccionó los proyectos aleatoriamente mediante muestreo de la unidad monetaria.

Observaciones

Los mecanismos de inversión regionales se han implantado de manera adecuada, pero la gestión de la Comisión todavía está afectada por insuficiencias

16

El Tribunal examinó si en general la implantación de los mecanismos de inversión regionales y el marco de procedimiento eran adecuados. Además, la fiscalización se centró en el procedimiento de evaluación de solicitudes de subvenciones, la justificación de los proyectos seleccionados y la idoneidad del tipo y el importe de las subvenciones. Por último, se examinó la aplicación de las subvenciones y la supervisión de los proyectos.

La instauración de los mecanismos de inversión regionales es satisfactoria y el marco reglamentario y de procedimiento está mejorando

17

Es conveniente contar con ocho mecanismos de inversión regionales diferentes en lugar de un mecanismo de inversión global por las siguientes razones:

a)los mecanismos tienen estructuras diferentes para combinar la financiación de los distintos donantes y canalizarla a los proyectos;

b)la financiación otorgada por la UE a los mecanismos de inversión geográficos procede de distintos instrumentos financieros, que tienen diferentes fundamentos jurídicos;

c)el reparto de responsabilidades en la Comisión y en las instituciones financieras está basado en criterios geográficos;

d)las partes representadas en distintos órganos de gobernanza (véase el apartado 6) varían entre las regiones.

18

Los objetivos y sectores prioritarios abarcados por todos los mecanismos de inversión regionales se ajustan a los objetivos políticos globales de la UE. En el caso del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, solo eran subvencionables los proyectos con una dimensión regional, lo que limitaba el potencial de combinación.

19

El Reglamento Financiero¹³ introdujo recientemente normas específicas sobre los mecanismos de combinación financiera¹⁴, aplicables a partir de 2014 y que mejoran significativamente el marco reglamentario definiendo conceptos y principios, simplificando las modalidades de gestión utilizadas para la combinación financiera, y proporcionando la base jurídica para utilizar herramientas de financiación. Actualmente la Comisión continúa mejorando el marco con la preparación de directrices de gestión de los mecanismos de inversión regionales¹⁵.

20

Aunque la Comisión ha avanzado en este ámbito, los proyectos en general eran iniciados por instituciones financieras mientras que la Comisión respondía a las propuestas y a las consiguientes solicitudes de subvenciones y no identificaba las operaciones de manera activa.

21

El hecho de que la secretaría del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras está gestionada por el BEI (véase el apartado 8) merece atención, ya que se trata de un financiero de proyectos aun cuando la secretaría esté totalmente al margen de sus actividades bancarias.

Se seleccionan proyectos idóneos, pero la evaluación de la Comisión no se centra adecuadamente en el valor añadido y en el importe de las subvenciones de la UE

Selección de proyectos para la concesión de subvenciones

22

El proceso de identificación y selección de proyectos permitió que se presentaran suficientes solicitudes de subvención para que la financiación asignada se comprometiera en el plazo previsto. Los proyectos aprobados respondían a las necesidades de desarrollo de las regiones y países afectados.

23

Para solicitar una subvención de un mecanismo de inversión regional, las instituciones financieras deben presentar un impreso de solicitud¹⁶. Aunque con el tiempo estos fueron haciéndose más largos y detallados, la información facilitada por las instituciones financieras antes de la aprobación de las subvenciones era demasiado general para permitir a los órganos ejecutivos de los mecanismos de inversión regionales adoptar decisiones apropiadas. Faltaban datos cuantificados sobre las condiciones de préstamo, el nivel de concesionalidad (véase el recuadro 1) y la viabilidad (véase el ejemplo del recuadro 2). Además, el valor añadido esperado de la subvención no estaba bien formulado, estructurado ni cuantificado.

  Recuadro 2

Proyecto del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras.
Reforma del suministro eléctrico en Benín y Togo

El proyecto consistía en la construcción y reforma de líneas y subestaciones de transmisión de electricidad por un total de 85,7 millones de euros con el fin de mejorar la fiabilidad y la eficiencia del abastecimiento de electricidad en Benín y Togo. El Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras concedió una bonificación de interés de 12,25 millones de euros que permitía conseguir el nivel de concesionalidad del 35 %, como exigía el FMI (véase el recuadro 1).

La información facilitada por la institución financiera era insuficiente

El impreso de solicitud de subvención proporcionado por las instituciones financieras no incluye cifras sobre la viabilidad económica y financiera del proyecto, el nivel de concesionalidad ni la adaptación del proyecto a las necesidades de los países, pese a que todos estos datos constaban en los expedientes de dichas instituciones. Por otra parte, el impreso era poco claro en cuanto al valor añadido esperado de la subvención del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras. Sin esta información, la Comisión no pudo llevar a cabo una evaluación adecuada de la solicitud de subvención.

24

Uno de los motivos por los que la información facilitada por las instituciones financieras fuera limitada es que los proyectos a menudo se encontraban en la fase preliminar en el momento de presentación de las solicitudes. Las decisiones de las instituciones financieras sobre los préstamos se toman tras el estudio de viabilidad, por lo que estaban basadas en una información más detallada que la que tenía la Comisión cuando evaluó las solicitudes de subvención.

25

Si bien no existen unas orientaciones particulares al efecto, la Comisión ha mejorado con el tiempo sus revisiones de las solicitudes de subvención, aunque se basen en gran medida en la información presentada en el impreso de solicitud y están limitadas por esta. En los proyectos examinados, las revisiones prestaban escasa atención a la concesionalidad, a la sostenibilidad de la deuda, al importe de la subvención o a la viabilidad económica. La Comisión no ha establecido criterios de viabilidad económica. De hecho, no ha emitido normas u orientaciones claras sobre qué tipo de inversiones en desarrollo deben financiarse con subvenciones, préstamos o una combinación de ambos.

26

Gradualmente, la Comisión hizo participar en sus revisiones a las delegaciones de la UE, consultándolas al evaluar las solicitudes de subvenciones. El examen efectuado por el Tribunal de los proyectos y las entrevistas con el personal de las delegaciones indicaba que esta participación todavía era insuficiente, en particular durante la fase de identificación. Solo el 59 % de las veintidós delegaciones de la UE que respondieron a la encuesta del Tribunal indicó que participaba en el proceso de identificación de proyectos de financiación combinada, lo que limita su grado de apropiación de los proyectos. Sin embargo, una vez que las instituciones financieras solicitaban una subvención, la Comisión pedía a la mayoría de las delegaciones que expresaran su opinión sobre los proyectos seleccionados para sus países respectivos.

27

El número medio de días que transcurren desde la introducción de los proyectos en la reserva hasta la aprobación final por el Consejo es de 215 en el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, 257 en el Mecanismo de Inversión en América Latina, y 290 en el Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad¹⁷. En estos dos últimos mecanismos, cada proyecto requería una aprobación provisional y final, tanto a nivel técnico como directivo, con el consiguiente consumo de tiempo. El procedimiento era algo más ágil en el caso del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, que no necesitaba aprobaciones provisionales¹⁸.

Selección del tipo e importe de la subvención

28

Los tipos de subvenciones elegidos (véase el apartado 1) eran adecuados para el valor añadido que debían conseguir. Solo el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras ofrecía bonificaciones de intereses, a diferencia de los demás mecanismos de inversión regionales pese a que su marco reglamentario y contractual lo permitieran.

29

Once de las treinta subvenciones examinadas por el Tribunal tenían por objeto asegurar que el préstamo alcanzara el nivel mínimo de concesionalidad del 35 % exigido por el FMI (véase el recuadro 1). En siete de las once, el Tribunal no pudo obtener pruebas de la Comisión o de las instituciones financieras que mostrara que el nivel de concesionalidad no fuera superior al necesario para cumplir el requisito del FMI. En un caso, el nivel superó el mínimo del 35 % sin que se informara de ello a la Comisión.

30

No existían criterios establecidos para determinar los importes de las subvenciones cuando el principal objetivo no era el de cumplir los requisitos del FMI. En los casos examinados, a menudo no estaba claro cómo se habían decidido los importes. Además, la Comisión no consideró necesario proceder a una verificación rigurosa del modo en que se habían calculado los importes de las subvenciones solicitadas por las instituciones financieras.

31

En teoría, las instituciones financieras podían fijar un tipo de interés superior a lo normal y hacer que el beneficiario lo aceptara incluyendo una subvención en el paquete financiero, por lo que existe el riesgo de que el beneficio de las subvenciones no se transfiera en su integridad al beneficiario. Aunque las instituciones financieras públicas de desarrollo tienen la obligación de proporcionar las condiciones de financiación más adecuadas, ni la Comisión ni el Tribunal pueden descartar que este riesgo se materialice, ya que no disponen de los medios para verificarlo debido a la confidencialidad sobre el modo de determinar los tipos de interés¹⁹.

La Comisión abona anticipos innecesariamente elevados

32

Una vez aprobadas las subvenciones y firmados los acuerdos, se efectuaban unos desembolsos de anticipos considerables. La Comisión disponía de los fondos y los transfería antes de que se necesitaran. El beneficiario los utilizaba con lentitud, ya que necesitaba tiempo para implantar el proyecto y contratar los servicios y obras necesarios, y debido a la duración de la ejecución. Por consiguiente, los fondos transferidos quedaban inutilizados durante períodos prolongados, contrariamente a los principios de buena gestión financiera (véase el ejemplo del recuadro 3). En consecuencia, el resultado de la ejecución presupuestaria no refleja la actividad subyacente real de los mecanismos.

33

En el caso del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, la Comisión hace transferencias al fondo y, a continuación, el BEI, en su calidad de gestor, transfiere subvenciones del fondo a la institución financiera principal. El consejo ejecutivo del fondo aprueba subvenciones por un total que no exceda el saldo de tesorería disponible, garantizando, con esta actitud prudente, que podrá cumplir sus compromisos. Puesto que hasta el inicio efectivo de la ejecución del proyecto transcurre cierto tiempo, el beneficiario no desembolsará los importes respectivos hasta unos años después, por lo que un importe considerable queda inactivo en la cuenta bancaria del fondo durante años (véase el gráfico).

  Recuadro 3

Proyecto del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad. Segunda fase de la red de ferrocarril rápido

Este proyecto, de un importe de 550 millones de euros, financia la construcción de secciones prioritarias de dos nuevas líneas de la red de ferrocarril urbano de alta velocidad de Túnez. La subvención del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad de 28 millones de euros proporciona asistencia técnica a la autoridad contratante y al supervisor.

Pago de anticipo de la subvención del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad innecesariamente elevado

En 2010, la Comisión transfirió la totalidad de la subvención al beneficiario. Las instituciones financieras solo desembolsaban sus préstamos cuando el beneficiario neceesitaba los fondos. Puesto que la ejecución del proyecto sufrió importantes retrasos, el primer desembolso no se efectuó hasta 2013, y 24,5 millones de euros de la subvención quedaron inutilizados durante más de tres años.

Gráfico

Movimientos de tesorería del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras

Fuente: Secretaría del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras.

En los submecanismos, los criterios de adjudicación de subpréstamos eran imprecisos o muy amplios

34

En los ocho submecanismos (véase el apartado 11) examinados por el Tribunal (véase el anexo VIII) no existía ninguna disposición que indicara que las actividades que fuera a financiar el submecanismo debían ser aprobadas previamente y de forma individual por la Comisión y solo fueron aprobadas por la institución financiera en un caso. Al mismo tiempo, los criterios de selección de actividades que cumplieran los requisitos para recibir subpréstamos eran imprecisos o muy amplios en la mayoría de los casos²⁰, y no mencionaban los sectores y prioridades implicados, por lo que la Comisión no podía cerciorarse de que los gastos se centraran en prioridades de la UE (véase el ejemplo del recuadro 4).

  Recuadro 4

Proyecto del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad. Mecanismo de financiación de las pymes

El mecanismo de financiación de las pymes, que contaba con 150 millones de euros para asignar consistía en dos productos: el primero prestaba asistencia técnica a las instituciones financieras asociadas locales y un mecanismo de riesgo compartido de pérdidas para carteras de préstamos, y el segundo ofrecía asistencia técnica y préstamos sin interés a fin de reducir los tipos de interés y facilitar una reserva para riesgos compartidos o pérdidas. La subvención del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad para este proyecto era de 15 millones de euros.

Criterios amplios de selección de las actividades que serían financiadas por el submecanismo

El impreso de solicitud de subvenciones facilitado por las instituciones financieras no indicaba claramente en qué nivel tenían que aprobarse los subpréstamos ni especificaba las competencias del donante principal en el proceso de evaluación y selección. No existía ninguna disposición que indicara que el proceso de selección tuviera en cuenta las prioridades de la UE, ya que los criterios de subvencionabilidad admitían inversiones en todos los sectores. Además, no se especificaron claramente los requisitos para el seguimiento de los proyectos.

Grado variable de supervisión de la ejecución de las subvenciones por la Comisión

35

Las secretarías de los mecanismos de inversión regionales se encargan de la supervisión financiera general de estos. Las propias instituciones financieras supervisan la ejecución de los proyectos. En la Comisión, son las delegaciones de la UE las encargadas de supervisar las subvenciones, y el grado en que ejercen tal supervisión varía debido a la ausencia de unas directrices internas claras (véase el apartado 19) y a los distintos niveles de participación de las delegaciones en la identificación de proyectos (véase el apartado 26). Además, las disposiciones contractuales con las instituciones financieras sobre el suministro de información no eran claras ni suficientemente exigentes.

36

Hasta ahora, la supervisión de los resultados ha sido limitada y desestructurada. En la plataforma de la UE para la financiación combinada en el ámbito de la cooperación exterior se está diseñando un sistema de supervisión basado en los resultados que incluya una serie de indicadores normalizados a estos efectos.

37

Al igual que con otros proyectos de desarrollo financiados por la UE, la Comisión seleccionó aleatoriamente proyectos de financiación combinada para una supervisión orientada a los resultados (ROM), que consistió en unas evaluaciones breves y concretas sobre el terreno llevadas a cabo por expertos externos aplicando una metodología coherente. Las evaluaciones ROM abordaban numerosos aspectos de la ejecución de los proyectos con arreglo a cinco criterios: pertinencia, eficiencia, eficacia, impacto potencial y sostenibilidad potencial. Sin embargo, no se centraron específicamente en el valor añadido de las subvenciones, y, con respecto a sus resultados, no estaba claro si era la institución financiera o la delegación de la UE quien debía tomar medidas en respuesta a las conclusiones y recomendaciones. No obstante, los proyectos financiados por el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras no se sometieron a evaluaciones ROM.

Todavía no se han conseguido los beneficios esperados de la combinación de subvenciones con préstamos

38

El Tribunal evaluó la medida en que se habían logrado los beneficios de la combinación financiera, como la movilización de financiación adicional aparte de las subvenciones, la participación en la formulación de políticas, la influencia en el modo de implantar y gestionar los proyectos, la mejora de la coordinación entre donantes, y el refuerzo de la visibilidad de la ayuda europea a la cooperación al desarrollo (véase el apartado 4).

La necesidad de una subvención para poder contratar el empréstito solo se demostró en la mitad de los proyectos examinados

39

Los proyectos que recibieron ayuda de los mecanismos de inversión regionales también atrajeron una financiación considerable de instituciones financieras no europeas, así como de beneficiarios. En la muestra de proyectos examinada por el Tribunal, el conjunto de instituciones financieras europeas aportó el 45 % de los costes totales de inversión, alrededor del 20 % fue reunido por instituciones financieras no europeas, y el 25 %, por contribuciones propias de los beneficiarios. Esta última constituye una buena práctica para garantizar que los beneficiarios asumen responsabilidad por las inversiones. Así pues, la mayor parte de la financiación fue aportada por bancos institucionales de desarrollo mientras que los préstamos del sector privado se han mantenido más bajos hasta la fecha.

40

El Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras proporcionó bonificaciones de interés con el fin de que el préstamo de la institución financiera alcanzara el nivel de concesionalidad necesario según los criterios del FMI (véase el apartado 29), por lo que la subvención permitió que se materializara la inversión. Al final de 2013, catorce de los setenta y un proyectos para los que se comprometió ayuda de dicho fondo tenían este objetivo y representaban 217 millones de euros de un total de 494 millones de euros comprometidos por este fondo.

41

Los mecanismos de inversión regionales también financiaron un número significativo de actividades durante la fase de preinversión, en su mayor parte estudios, como los estudios de viabilidad, necesarios para implantar un proyecto de inversión y para los cuales las instituciones financieras por lo general solo disponen de recursos limitados. Estos proyectos representaron el 46 % del total de proyectos del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras examinados, el 20 % de los proyectos Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad y el 70 % de los proyectos del Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales²¹. La gran mayoría de estos estudios dio lugar, o muy probablemente lo hará, a proyectos de inversión reales y por lo tanto puede decirse, al menos en cierta medida, que han facilitado la inversión financiada por un préstamo (véase el ejemplo del recuadro 5).

  Recuadro 5

Proyecto del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras. Aeropuerto de Maputo

El Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras financió servicios de consultoría durante la fase de preparación de las obras en el aeropuerto internacional de Maputo (Mozambique). La inversión planificada consiste en la rehabilitación y mejora de las pistas de aterrizaje y despegue, las pistas de rodaje y las señales luminosas de circulación en tierra del aeropuerto. Los servicios de consultoría costaron 0,6 millones de euros y consistieron en un estudio de viabilidad para el diseño del proyecto y la preparación del proceso de licitación.

Buenas prácticas de asistencia técnica durante la fase de preinversión que han potenciado la financiación de una inversión

La asistencia técnica preparó satisfactoriamente el proyecto. El coste de inversión de 52 millones de euros está financiado por préstamos facilitados por instituciones financieras europeas y las obras de construcción comenzarán en la segunda mitad de 2014.

42

En quince de los treinta proyectos examinados por el Tribunal no se efectuó un análisis convincente que demostrara que fuera necesaria una subvención para que se contratara el préstamo (véase el anexo IX). Según los distintos casos, había indicaciones de que las inversiones se habrían efectuado igualmente sin la subvención:

a)en un caso, la finalidad de la subvención era que el préstamo alcanzara el nivel de concesionalidad, pero el país beneficiario ya no estaba sujeto a las normas de concesión de créditos del FMI;

b)en dos casos, una parte significativa de la inversión estaba financiada directamente por el FED, por lo que no era necesaria una subvención para que el paquete financiero se efectuara en condiciones favorables;

c)en cuatro casos, la subvención no era significativa en comparación con el coste total de inversión y no aumentó de manera importante la rentabilidad financiera general del proyecto;

d)en un caso, el proyecto era viable desde el punto de vista financiero incluso sin la subvención;

e)en un caso, el Gobierno estaba muy comprometido a efectuar a una inversión de gran visibilidad con beneficios medioambientales aunque su rentabilidad financiera fuera muy escasa. La concesión de una subvención no era necesaria para que el Gobierno se comprometiera a cubrir posibles pérdidas futuras;

f)en cinco casos, la subvención sirvió principalmente para ayudar a las instituciones financieras a proponer un paquete financiero que probablemente aceptaran los Gobiernos de los países beneficiarios, por ejemplo, igualando las ofertas de otros financieros por los proyectos en cuestión;

g)un caso suponía la creación de un submecanismo para facilitar ayuda a la mejora crediticia que consistía en dos productos idénticos de los cuales uno podía funcionar sin subvención.

Las posibilidades de que la Comisión participara en la formulación de políticas e influyera en el modo de implantación y gestión de los proyectos no se explotaron plenamente

43

Las subvenciones de los mecanismos de inversión regionales a menudo tienen un impacto positivo en la implantación y gestión de los proyectos (véase el apartado 3). En los treinta proyectos examinados por el Tribunal este efecto se consiguió de varios modos, según los casos:

a)en once casos, la subvención hizo posible introducir componentes de proyectos que de otro modo probablemente no se habrían financiado, por ejemplo, una asistencia técnica útil y la introducción de un incremento de la asistencia a los pobres (véase el ejemplo del recuadro 6);

b)en tres casos, la Comisión participó directamente en la implantación del proyecto puesto que elaboró la propuesta, financió el estudio de viabilidad o cofinanció el proyecto mediante una contribución directa;

c)en dos casos, la subvención financió estudios de viabilidad que fueron un elemento importante para decidir la naturaleza y el alcance de los proyectos de inversión;

d)en un caso, la subvención permitió dar al proyecto un alcance significativamente más amplio.

  Recuadro 6

Proyecto Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras. Agua y saneamiento del lago Victoria – Agua de Kampala

El proyecto consistía en el refuerzo de la capacidad financiera y operativa de la National Water and Sewerage Corporation (corporación nacional de agua y alcantarillado) en Kampala (Uganda) con el fin de aumentar la fiabilidad de los servicios de abastecimiento de agua y el acceso a los mismos para la población de Kampala y sus alrededores. El coste total del proyecto ascendió a 212 millones de euros. El Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras financió asistencia técnica por un valor de 8 millones de euros para la preparación del proyecto y una bonificación de interés de 14 millones de euros, que garantizó un nivel de concesionalidad del 35 %, como exigía el FMI.

Buenas prácticas desde el punto de vista del impacto en la implantación del proyecto

La subvención aportó beneficios sociales gracias al enfoque de asistencia a los pobres del proyecto, en particular, la mejora del abastecimiento de agua potable y un saneamiento básico en las zonas más pobres situadas alrededor de Kampala. Los beneficios de la subvención llegaron a los beneficiarios finales con el abastecimiento de agua a los hogares más pobres a precios reducidos. Sin la financiación de la subvención, el proyecto solo se habría dirigido a zonas más ricas.

44

Sin embargo, en los otros trece proyectos examinados por el Tribunal no había pruebas de que las contribuciones de los mecanismos de inversión regionales hubieran tenido alguna influencia en el modo de implantación de los proyectos.

45

En diez de los proyectos examinados por el Tribunal, la subvención también incidió positivamente en la política del país beneficiario en el sector en cuestión. En la mayoría de estos casos la subvención reforzó un diálogo político ya existente con la Comisión en el sector en que se ejecutaron los proyectos. El potencial de diálogo político era mayor cuando la subvención movilizó efectivamente financiación adicional (véase el apartado 42).

46

En los otros veinte proyectos, no había pruebas de que las subvenciones tuvieran una incidencia más amplia en la política del sector al que se prestó la ayuda. Cuando la institución financiera ponía condiciones a sus préstamos, en la mayoría de los casos estas estaban directamente ligadas a la ejecución del proyecto. La Comisión no participaba en el seguimiento y en la evaluación del cumplimiento y, en la mayor parte de los casos, no exigía a los mecanismos de inversión regionales que pusieran condiciones a las subvenciones relativas a las políticas de los sectores afectados.

La financiación combinada reforzó la coordinación entre los donantes, pero hasta ahora la visibilidad de la financiación de la UE ha sido limitada

Coordinación entre los donantes

47

Los mecanismos de inversión regionales favorecen la coordinación entre los donantes al proporcionar a las instituciones financieras un marco en el que reunirse, discutir sus planes de inversión y coordinar sus esfuerzos más allá de los propios proyectos. Esta es una buena práctica de desarrollo, acorde con los principios de la Declaración de París²².

48

De los treinta y ocho proyectos de inversión del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras y los setenta y tres del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad²³ para los que los consejos ejecutivos comprometieron subvenciones antes del final de 2013, veintiséis y cincuenta y dos proyectos respectivamente recibieron préstamos de más de una fuente.

49

La financiación combinada permitió apoyar grandes proyectos combinando diversas fuentes de financiación en proyectos individuales. Al final de 2013, el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras y el Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad comprometieron ayuda a veintidós y veintiséis proyectos respectivamente, que recibieron préstamos de un valor total superior a 100 millones de euros y que habrían sido difíciles de financiar por una única institución financiera.

50

La iniciativa de confianza mutua establecida por tres instituciones financieras europeas reforzó aún más la cooperación y la coordinación. Se trata de un marco formal creado en 2009 por la AFD, el BEI y el KfW con el objeto de aumentar la eficacia de la cofinanciación de proyectos de desarrollo. Sus características principales son la delegación de la mayor parte de las tareas al donante principal de una operación y el reconocimiento mutuo de los procedimientos, lo que reduce los costes de las operaciones para el beneficiario, de conformidad con los principios de eficacia de la ayuda. Sin embargo, las decisiones y la contratación siguen quedando a cargo de cada institución financiera.

Visibilidad de la financiación de la UE

51

El marco reglamentario de los mecanismos de inversión regionales establece unas normas generales de visibilidad²⁴, cuyo principio básico es que el donante principal dé a la UE una visibilidad al menos equivalente a la suya propia. Las disposiciones contractuales relativas a los distintos proyectos por lo general también establecen la necesidad de una visibilidad adecuada²⁵, pero no proporcionan unas normas o instrucciones concretas. El examen efectuado por el Tribunal de proyectos individuales y la encuesta a las delegaciones de la UE mostró que hasta ahora las instituciones financieras solo han dado una visibilidad limitada a las subvenciones de la UE en proyectos de financiación combinada, lo que se debe a varias razones subyacentes:

a)el marco contractual no contiene normas o instrucciones claras y concretas para las instituciones financieras con respecto a la visibilidad;

b)con excepción del Manual de comunicación y visibilidad de la Unión Europea en las acciones exteriores, que se elaboró para proyectos ejecutados por la Comisión, actualmente no existen unas normas u orientaciones particulares adaptadas a las características específicas de la financiación combinada;

c)salvo en unos pocos casos, no se han destinado presupuestos para visibilidad;

d)no se exige informar sobre las acciones realizadas para conferir visibilidad a la UE.

52

Actualmente, la Comisión intensifica sus esfuerzos para mejorar la visibilidad de los proyectos de la UE de financiación combinada. En la última versión del impreso de solicitud de subvención deben describirse las actividades previstas de comunicación y visibilidad. Además, en algunos casos, la Comisión solicitó a las instituciones financieras que elaboraran un plan de comunicación, lo que constituye una buena práctica. Aunque faltan unas directrices claras, algunas delegaciones de la UE han tomado la iniciativa de ayudar a publicitar las subvenciones de los mecanismos de inversión regionales.

13Reglamento (UE, Euratom) nº 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) nº 1605/2002 del Consejo (DO L 298 de 26.10.2012, p. 1).

14Se introdujo un nuevo título VIII, Instrumentos financieros.

15Orientaciones prácticas que han ayudado a los países asociados a comprender los requisitos relacionados con las solicitudes de proyectos del Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales y se han presentado desde 2012.

16El «Standard Project Submission Form» para los mecanismos de inversión geográficos gestionados por EuropeAid, el «Project Grant Application Form» para el Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales y el «Cover Sheet» para el Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras.

17En otros mecanismos de inversión regionales no se disponía de la información necesaria para efectuar este cálculo.

18Aunque las instituciones financieras pueden solicitar lo que se denomina una «autorización en principio» del comité ejecutivo.

19Como ya observó el Tribunal en el apartado 3.2. del Informe Especial nº 3/1999 sobre la gestión y el control de las bonificaciones de interés por los servicios de la Comisión (DO C 217 de 29.7.1999, p. 1).

20Con excepción del Mecanismo de mitigación de riesgos geotérmicos.

21Esto corresponde al 18 % de los importes comprometidos del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras, al 10 % de los del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad y al 35 % de los del Marco de Inversión para los Balcanes Occidentales.

22En la Declaración de París (2005) se enumeran los siguientes principios para conferir mayor eficacia a la ayuda: apropiación, alineamiento, armonización, resultados y rendición de cuentas mutua.

23Sin tener en cuenta los treinta y tres proyectos de preinversión del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras ni los dieciocho del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad (véase el apartado 41).

24Por ejemplo, en el artículo 10 del acuerdo por el que se establecen las normas de aplicación del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras y en el apartado 13 del acuerdo marco Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad entre las instituciones financieras y la Comisión.

25En el caso de los mecanismos del tipo del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad, todos los acuerdos de contribución incluyen una cláusula que exige que la institución financiera mencione explícitamente el apoyo de la Unión Europea a través de este Instrumento.

Conclusiones y recomendaciones

Conclusiones

53

El Tribunal ha llegado a la conclusión de que en general ha sido eficaz la combinación de las subvenciones del mecanismo de inversión regional con préstamos de las instituciones financieras para apoyar las políticas exteriores de la UE. Los mecanismos de inversión regionales estaban bien establecidos pero los beneficios potenciales de la financiación combinada no se materializaron plenamente debido a insuficiencias en la gestión de la Comisión.

54

La Comisión implantó, junto con los Estados miembros, implantó de manera satisfactoria los mecanismos de inversión regionales, que están sólidamente asentados. Una serie de instituciones financieras europeas se mostraron interesadas e identificaron suficientes proyectos para la financiación disponible. Los proyectos auditados eran pertinentes para las necesidades de desarrollo de las regiones y países en cuestión, pero, aunque los tipos de subvención eran adecuados, el examen realizado por la Comisión de las solicitudes estaba basado en información incompleta y no se centró en el valor añadido de las subvenciones. Una vez que estas eran aprobadas, los desembolsos de anticipos eran excesivamente elevados y el seguimiento de la Comisión no garantizaba que se obtuviera en todos los casos el valor añadido de las subvenciones.

55

Los mecanismos de inversión regionales facilitaron la coordinación entre los socios de desarrollo en distintos niveles, lo que permitió financiar proyectos demasiado amplios para ser financiados por un único donante o institución financiera. Sin embargo, los demás beneficios potenciales de la combinación de subvenciones y préstamos todavía no se han obtenido plenamente. En la mitad de los casos, la financiación combinada ha permitido que se contrataran préstamos, por ejemplo, haciéndolos conformes a los criterios de concesionalidad del FMI. Sin embargo, en la otra mitad no se efectuó un análisis convincente que demostrara que fuera necesaria una subvención para que se contrataran los préstamos. Además, la Comisión no aprovechó plenamente las posibilidades de influir de manera positiva en el modo de implantación de los proyectos o de tener un mayor impacto en la política del sector. Hasta ahora, la visibilidad de la ayuda de la UE ha sido limitada, aunque la Comisión ha comenzado a subsanar la situación.

Recomendaciones

56

Tras siete años de experiencia con los mecanismos de inversión regionales, la Comisión trata de mejorar su implantación y funcionamiento, por ejemplo, preparando directrices y participando en la plataforma de la UE para la financiación combinada en el ámbito de la cooperación exterior. En este proceso, el Tribunal invita a la Comisión a tener en cuenta las siguientes recomendaciones:

57

La Comisión debería velar por que la asignación de subvenciones de la UE se base en una evaluación documentada de su valor añadido resultantes, en la medida en que logren los objetivos de desarrollo, vecindad y ampliación de la UE. Para ello la Comisión debería:

a)asegurarse de que se adopten y apliquen unas orientaciones adecuadas para dirigir la participación de la Comisión en todas las fases del proceso de aprobación y seguimiento;

b)adoptar un papel más proactivo, en particular en las delegaciones de la UE, en la identificación y selección de proyectos;

c)garantizar que las solicitudes de subvención presentadas a los comités ejecutivos para su aprobación final solo correspondan a proyectos maduros y contengan información completa. En particular, las solicitudes de subvención deberían detallar la necesidad de las subvenciones y el valor añadido que aportan, y aclarar el modo en que se han determinado los importes;

d)acortar la duración media del proceso de aprobación revisando la necesidad sistemática de aprobaciones provisionales.

58

La Comisión solo debería desembolsar fondos cuando el beneficiario los necesite realmente.

59

Para supervisar mejor la ejecución de las subvenciones de la UE, la Comisión debería:

a)aplicar un marco de medición de resultados que incluya indicadores de seguimiento del impacto de las subvenciones de la UE;

b)facilitar instrucciones claras a las delegaciones de la UE con respecto a su función de supervisión de la ayuda de la UE a proyectos de financiación combinada;

c)incluir al Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras en el proceso de supervisión orientada a los resultados y adaptar la metodología de dicha supervisión a las características especiales de la financiación combinada.

60

La Comisión debería intensificar sus esfuerzos para garantizar que se proporcione una visibilidad adecuada a la financiación de la UE definiendo unos requisitos claros y exigiendo a las delegaciones de la UE que participen en acciones a tal efecto.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala III, presidida por Karel PINXTEN, Miembro del Tribunal de Cuentas Europeo, en Luxemburgo en su reunión del día 8 de julio de 2014.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Cobertura global de los mecanismos de inversión regionales

Fuente: Base de datos de las Secretarías de los mecanismos de inversion regionales.

Anexo II

Importes comprometidos, contratados y pagados por la Comisión por mecanismo de inversión regional a 31 de diciembre de 2013

(millones de euros)

| Comprometidos | Contraídos | Pagados
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Totales | 2 106 | 1 637 | 1 205

1No incluye 17 millones de euros adicionales comprometidos en 2011 para el mecanismo para el cambio climático, compartidos por el NIF y LAIF.

Fuente: Comisión Europea.

Anexo III

Número de proyectos aprobados por mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Totales
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
CIF | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Totales | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Fuente: Bases de datos de las secretarías de los mecanismos de inversión regionales.

Anexo IV

Contribuciones a los 387 proyectos aprobados por el mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013

(millones de euros)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Totales
SUBVENCIONES
Mecanismo de inversión | Comisión | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Otros donantes | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Programas indicativos nacionales/regionales | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Otros donantes | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Total subvenciones | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
PRÉSTAMOS
UE | Multilaterales | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Bilaterales | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
No UE | Regionales | 1 174 | - | - | 2 314 | - | - | 30 | 3 518
Multilaterales | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Bilaterales | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Total préstamos | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Contribuciones del ITF, la Comisión y otros donantes calculadas a prorrata de los pagos efectuados al Fondo.

Fuente: Bases de datos de las secretarías de los mecanismos de inversión regionales.

Anexo V

Préstamos de las instituciones financieras por mecanismo de inversión regional para el período 2007-2013

(millones de euros)

| BEI | BERD | AFD | KfW | Otras instituciones financieras | Total
ITF | 1 237 | - | 881 | 246 | - | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | - | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
CIF | - | - | 37 | - | - | 37
Total | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Fuente: Bases de datos de las secretarías de los mecanismos de inversión regionales.

Anexo VI

Muestra de quince proyectos examinados del Fondo Fiduciario UE-África para infraestructuras (ITF)

Fuente: Bases de datos de las secretarías de los mecanismos de inversión regionales.

Anexo VII

Muestra de quince proyectos del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad examinados

Fuente: Bases de datos de las secretarías de los mecanismos de inversión regionales.

Anexo VIII

Muestra de auditoría de proyectos para la creación de submecanismos

Mecanismo
Denominación
Instrumento
Importe de la subvención
(millones de euros)
País/región
Institución financiera principal
Otras fuentes de financiación externa

ITF
Fondo de garantía de energía en África
Asistencia técnica
1
Regional
BEI
-

ITF
Mecanismo de energía sostenible en África
Asistencia técnica/Subvención
8
Regional
BEI
-

ITF
Mecanismo de mitigación de riesgos geotérmicos
Subvención
30
Ruanda, Etiopía, Kenia, Uganda, Tanzania, Burundi
KfW
-

NIF
Mecanismo de garantía a PYME
Subvención
24
Jordania, Líbano, Egipto, Túnez, Marruecos
BEI
AFD, WB, OFID

NIF
Mecanismo de garantía a PYME
Asistencia técnica/Subvención
15
Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia, Ucrania, Bielorrusia
BERD
BEI, KfW

NIF
Fondo MENA para microempresas y pequeñas y medianas empresas
Asistencia técnica/Subvención
10
Regional
KfW
-

IFCA
Mecanismo de financiación de eficiencia energética sostenible en Kirguistán
Asistencia técnica/Subvención
7
Kirguistán
BERD
-

IFCA
Mecanismo de financiación de PYME para Asia Central
Asistencia técnica/Subvención
11
Regional
EBRD
-

Anexo IX

Proyectos mencionados en el apartado 42

Mecanismo
Denominación del proyecto
Instrumento
Importe de la subvención
(millones de euros)
País/región
Institución financiera principal

ITF
Interconector de suministro eléctrico
Bonificación de interés
13
Costa de Marfil, Sierra Leona, Liberia, Guinea
BEI

ITF
Interconector de Caprivi
Bonificación de interés
15
Zambia, Namibia, Sudáfrica
BEI

ITF
Rehabilitación de la gran carretera oriental
Bonificación de interés
25
Zambia, Malaui, Mozambique
BEI

ITF
Corredor de transporte de África oriental
Bonificación de interés
17
Tanzania, Kenia,Uganda, Ruanda, Burundi, República Democrática del Congo
BEI

ITF
Itezhi Tezhi
Bonificación de interés
18
Zambia
BEI

NIF
Programa de mejora de servicios de agua y aguas residuales
Subvención
5
Egipto
KfW

NIF
Tranvía de Rabat
Asistencia técnica
5
Marruecos
AFD

NIF
2ª fase de la red de ferrocarril de alta velocidad de Túnez
Subvención
28
Túnez
AFD

NIF
Modernización de las infraestructuras de agua II
Asistencia técnica/Subvención
8
Georgia
BEI

NIF
Mecanismo de financiación de PYME
Asistencia técnica/Subvención
15
Armenia, Azerbaiyán, Georgia, Moldavia, Ucrania, Bielorrusia
EBRD

NIF
Transmisión de corriente eléctrica
Asistencia técnica/Subvención
16
Egipto
BEI

NIF
Autopista Este-Oeste
Subvención
20
Georgia
BEI

NIF
Planta de energía solar de Ouarzazate
Subvención
30
Marruecos
BEI

NIF
Programa de eficiencia de agua potable
Asistencia técnica/Subvención
7
Marruecos
KfW

NIF
Línea de metro 3 de El Cairo, fase 3
Asistencia técnica/Subvención
40
Egipto
AFD

Respuestas de la Comisión

Resumen

I

La Comisión acoge con satisfacción este informe especial, así como las recomendaciones que mejorarán la gestión de los instrumentos de financiación combinada, un enfoque innovador en la financiación de la cooperación al desarrollo.

Las necesidades de inversión en los países socios de la UE son sustanciales. Los fondos públicos y de los donantes están muy lejos de ser suficientes para cubrir estas necesidades. Los países deben atraer financiación pública y privada adicional para impulsar el crecimiento económico como base para la reducción de la pobreza.

El Programa para el Cambio hace hincapié en el apoyo al crecimiento integrador y la creación de empleo como una prioridad clave de la cooperación exterior de la UE. En este contexto, la financiación mixta es reconocida como un importante vehículo para movilizar recursos adicionales y mejorar el impacto de la ayuda de la UE.

Al colmar los déficits de financiación de los proyectos de inversión, las subvenciones de la UE a menudo permiten proyectos en su conjunto y, por tanto, pueden movilizar más financiación adicional que los préstamos de las instituciones financieras. Además, las instituciones financieras públicas que participan directamente en los mecanismos mixtos también ofrecen financiación aparte de los préstamos, como valores o deuda subordinada, por ejemplo.

IV

La Comisión es responsable del establecimiento de los mecanismos, evaluado positivamente en el informe. La gestión de los proyectos se realiza en asociación. La Comisión gestiona los mecanismos, mientras que las instituciones de financiación del desarrollo son responsables de la gestión cotidiana de los proyectos. Ejecutan las tareas presupuestarias que se les han encomendado, en cumplimiento de las normas sobre gestión indirecta establecidas en el Reglamento Financiero.

La Comisión ha concebido esta configuración teniendo plenamente en cuenta los beneficios potenciales de los mecanismos y considera que su gestión ha sido adecuada.

La Comisión considera que la realización de los beneficios potenciales debe tener en cuenta la naturaleza de las subvenciones (por ejemplo, asistencia técnica) y los resultados de la ejecución de los proyectos.

VI

La Comisión considera que el proceso de aprobación fue estricto: todos los interesados relevantes participan de manera adecuada y la Comisión adapta el proceso de consulta a las características específicas de los proyectos. Se dispone de información suficiente y completa durante el proceso de toma de decisiones.

El valor añadido queda garantizado en todos los casos: los proyectos se presentan al comité de gestión competente solo cuando todos los componentes del proyecto se han aclarado y su valor añadido es evidente.

Las modalidades de los pagos anticipados se están revisando en los nuevos modelos de contrato para los instrumentos financieros.

VII

La Comisión considera que la justificación de la financiación fue clara en todos los casos. Estos casos se describen en el apartado 42 del presente informe y han sido debidamente impugnados y justificados por la Comisión. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 42, letras a) a g).

En todos los casos, las prioridades de los mecanismos se han armonizado con las políticas sectoriales de la UE para cada una de las regiones (claramente indicadas en sus respectivas orientaciones estratégicas).

Sin embargo, la Comisión estudiará las formas de lograr un impacto más amplio en la política sectorial, así como de aumentar la visibilidad del apoyo de la UE.

VIII

La Comisión señala que las recomendaciones del Tribunal están totalmente en consonancia con la reforma de los mecanismos que la Comisión ha iniciado a finales de 2013, y que entra ahora en la fase de aprobación.

Introducción

Recuadro 1

El FMI ya no establece requisitos de concesión individualizados; en su lugar, fija un tipo de concesión medio ponderado para todos los préstamos. Por tanto, este enfoque mecanicista no se aplicará automáticamente en el futuro.

08

Actualmente, la Comisión está estudiando modificar el ITF con el fin de que se gestione igual que los otros seis mecanismos regionales, con las mismas normas para todos y, por tanto, con mayor transparencia y previsibilidad del proceso para todos los socios y garantizando la igualdad de derechos para todos los Estados miembros en los comités de gestión. Además, los fondos especiales asignados por los Estados miembros a los mecanismos de combinación todavía pueden ser gestionados por el BEI, si así lo desean.

12

La Comisión está fomentando activamente la participación de más organismos de los Estados miembros en la aplicación de los mecanismos a fin de garantizar la igualdad de oportunidades y un mayor intercambio de mejores prácticas.

Observaciones

16

La Comisión considera que la gestión de los mecanismos de inversión regionales ha sido adecuada.

La Comisión es responsable del establecimiento de los mecanismos, evaluado positivamente en el informe. La gestión de los proyectos se realiza en asociación. La Comisión gestiona los mecanismos, mientras que las institucioes de financiación del desarrollo son responsables de la gestión cotidiana de los proyectos. Ejecutan las tareas presupuestarias que se les han encomendado, en cumplimiento de las normas sobre gestión indirecta establecidas en el Reglamento Financiero.

La Comisión ha concebido esta configuración teniendo plenamente en cuenta los beneficios potenciales de los mecanismos.

18

La Comisión está abordando la gobernanza del ITF y la limitación señalada por el Tribunal, tales como las restricciones a los programas regionales (por ejemplo, apertura a los programas nacionales; distintos sectores, mismos derechos de voto; gestión por la Comisión).

20

La identificación de los proyectos es el resultado de interacciones y debates entre las diferentes partes interesadas, incluidos los países socios o las organizaciones regionales pertinentes, la Comisión y las Delegaciones de la UE, otros donantes, las instituciones financieras y, en algunos casos, el sector privado y los representantes de la sociedad civil.

La identificación de los proyectos se basa en el proceso de programación y en las prioridades políticas aprobadas por la Comisión, el SEAE y los países socios. La identificación de los proyectos se basa además en los debates estratégicos celebrados en cada mecanismo de combinación en el contexto del Comité de dirección/estratégico y en los debates celebrados sobre el análisis de la cartera de proyectos aprobados y previstos.

El hecho de ser sistemáticamente la iniciadora no es en sí mismo un objetivo operativo para la Comisión. La Comisión se esfuerza más bien por maximizar la eficiencia y la división del trabajo en el proceso de identificación y basarse en los puntos fuertes operativos de todas las partes interesadas. Esto se racionalizará más mediante la reforma de la financiación combinada en su fase de aprobación.

21

La Comisión tiene previsto revisar el marco de las mecanismos para la región de África. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 18.

Respuesta común de la Comisión a los apartados 22 a 31

22

Debido a la naturaleza flexible y a la amplia cobertura sectorial de los mecanismos, el proceso para el establecimiento de un indicador común de valor añadido para todos los proyectos es necesariamente complejo y casi imposible.

El valor añadido de la subvención se evalúa siempre y esta evaluación se ha reforzado con el tiempo, en particular en el contexto de los trabajos emprendidos por la plataforma de la UE.

23

La Comisión considera que los datos pertinentes requeridos en las distintas fases de la aprobación (provisional y final) estaban en poder de la Comisión. Los datos financieros en la fase de aprobación provisional es posible que cambien. No obstante, esta información se evalúa en una fase de aprobación final.

Además, determinadas condiciones de préstamo pueden cambiar entre la solicitud y la aprobación final debido a las fluctuaciones económicas. Por tanto, los intermediarios financieros pueden concluir las negociaciones relativas a las condiciones exactas de su préstamo (tipo de interés, plazo, etc.) después de la aprobación por parte del Mecanismo.

Es responsabilidad de los agentes financieros efectuar los cálculos necesarios con arreglo a normas internacionales, el principio de diligencia debida y métodos acordados en un contexto de asociación y reparto eficaz del trabajo.

La evaluación de los proyectos se realiza en profundidad por parte de equipos especializados de los intermediarios financieros de conformidad con los principios de diligencia debida.

La elaboración de estudios subyacentes se lleva a cabo fundamentalmente bajo la dirección de la institución financiera europea principal, y están disponibles en caso de que existan dudas en cuanto a la idoneidad de los proyectos o siempre que se solicite información adicional más allá de la información contenida en la solicitud.

La Comisión no considera necesario que los agentes financieros faciliten los estudios de forma sistemática, ya que ello solo conseguirá aumentar la carga administrativa sin un valor añadido real en la mayoría de los casos.

24

La Comisión subraya que las contribuciones de la UE se aprueban únicamente cuando se ha obtenido la información necesaria de conformidad con los principales requisitos establecidos en las orientaciones estratégicas.

Toda la información necesaria para tomar una decisión se obtiene y se pondera en el proceso de toma de decisiones. De conformidad con lo dispuesto en el Reglamento Financiero y en el marco de la gestión indirecta, la Comisión puede confiar en la labor realizada por la entidad responsable, en consonancia con los principios de diligencia debida y de división del trabajo que constituyen el núcleo de nuestra asociación con las instituciones financieras.

Solo se tienen en cuenta para su aprobación los proyectos suficientemente maduros. Todavía pueden hacerse estudios de viabilidad posteriores destinados a reforzar la estructura del proyecto en consonancia con las necesidades de los beneficiarios, lo que contribuye a mejorar la calidad del proyecto.

Recuadro 2

Tal y como consta en el acta de la novena reunión del Comité Ejecutivo del ITF, se proporcionó información adicional sobre este proyecto a sus miembros en respuesta a una solicitud previa.

Este proyecto fue aprobado en el año 2009. Desde entonces, el formulario de solicitud de subvención ha mejorado considerablemente con el fin de completar la información facilitada por las entidades financieras.

25

Todos los proyectos financiados en virtud de los mecanismos se analizan tanto desde un punto de vista económico como de sostenibilidad de la deuda. Uno de los objetivos principales de la Comisión y de los organismos financieros es preservar la inversión prevista y su sostenibilidad a largo plazo e impacto en el desarrollo.

Sin embargo, no pueden establecerse criterios uniformes, tales como umbrales mínimos, para evaluar la viabilidad económica. El grupo de trabajo sobre la adicionalidad de las subvenciones en el marco de los mecanismos de combinación concluyó en 2009 que la propia naturaleza de las operaciones de combinación exige un planteamiento caso por caso en términos de apreciación de la cuantía, la forma y la naturaleza del apoyo necesario. Este enfoque se ha visto confirmado en el contexto de los trabajos más recientes de la plataforma de la UE para la financiación mixta en la cooperación exterior (EUBEC).

La TIRE (tasa interna de rentabilidad económica) de los proyectos siempre se evalúa en el marco de la debida diligencia. Las decisiones de concesión de subvención se toman sobre la base de los análisis económicos y financieros de los proyectos, así como de los beneficios sociales esperados (asequibilidad, impacto en la salud, situación social).

Esta revisión se basa en la información facilitada en el formulario de solicitud de subvención, así como en información adicional derivada de los intercambios entre los distintos servicios de la Comisión y sus delegaciones, la institución financiera y cualquier parte interesada pertinente, antes, durante y después de las reuniones técnicas.

Las condiciones de concesión, la sostenibilidad de la deuda, la cuantía de la subvención y la viabilidad económica son elementos que constituyen el núcleo del análisis llevado a cabo por las instituciones financieras y la Comisión.

26

La Comisión implica a las delegaciones de la Unión en la revisión de la adecuación de la subvención, y su asesoramiento se requiere siempre que sea pertinente para el proceso de selección.

El 96 % de la las delegaciones encuestadas declaró que participan en el proceso de selección. La cifra más baja (59 %) corresponde a la fase de identificación precoz como parte del proceso general de selección.

La Comisión se esfuerza por lograr una mayor participación de las delegaciones de la Unión en la preparación y el seguimiento de las operaciones de financiación combinada. Esto es fundamental para garantizar la coherencia de las actividades de la UE, aumentar la visibilidad de la UE y reforzar el peso de la UE en el diálogo político.

27

La fecha inicial para el cálculo no debería ser la introducción de los proyectos en la reserva. La reserva es solo una indicación preliminar de los posibles proyectos con un nivel de desarrollo muy diferente y diferentes grados de madurez.

La Comisión opina que el indicador más adecuado es el tiempo transcurrido entre la aprobación por la Comisión técnica y la adopción por el Comité de gestión en el momento de la aprobación final.

Esto conduce a un resultado de alrededor de 4 meses para los proyectos del LAIF, 3 meses para los del CIF, 6,5 meses para los del NIF, 5,5 meses para los del AIF y alrededor de 4 meses para los del IFCA. Este plazo parece razonable teniendo en cuenta la complejidad técnica de los proyectos de financiación combinada y el número de socios que participan.

La prueba de que la duración del procedimiento es apropiada y razonable es que hasta ahora no hay indicios de que un proyecto no se haya aplicado debido a retrasos en el procedimiento de aprobación. Por el contrario, el procedimiento de aprobación tiene la suficiente flexibilidad para tener en cuenta la necesidad de socios que permitan acelerar el proceso, en caso necesario.

29

La Comisión desea aclarar que alcanzar los niveles de concesión del FMI puede ser necesario, pero no suficiente, teniendo en cuenta las cuestiones específicas de cada proyecto. Alcanzar el umbral del 35 % puede considerarse una primera condición previa necesaria para que un beneficiario acepte el paquete financiero con sujeción a las restricciones del FMI. Sin embargo, no es condición suficiente en sí automáticamente. Determinados proyectos podrían requerir un elemento de subvención superior al 35 % del paquete financiero sin poner en duda el significativo impacto sobre el desarrollo que proporcionan.

30

La justificación para los importes de las subvenciones solicitadas puede variar considerablemente en función de la barrera de mercado específica que se aborde, la capacidad de endeudamiento del grupo destinatario, la madurez del proyecto, las condiciones locales del mercado, la disponibilidad de fondos procedentes de otras fuentes de financiación, así como la capacidad y la propensión al riesgo de los responsables de la ejecución del proyecto, entre otras condiciones. Estas divergencias, junto con la escasez de información fiable sobre el mercado en los países socios, hace que sea difícil establecer criterios para determinar el importe de las subvenciones que cubren cada posible intervención en cada posible contexto de mercado dinámico. La Comisión tiene que fiarse en última instancia, en cierta medida, de la capacidad de las instituciones financieras socias para negociar el mejor resultado, es decir, el importe mínimo de subvención, para catalizar un proyecto específico. No existen alternativas viables a este proceso de «fijación de precios» de algunos proyectos. Por ejemplo, la magnitud de una garantía de primera pérdida para los préstamos a las pyme generalmente no se determina por la experiencia histórica (si existe), sino más bien por el riesgo percibido de los prestamistas; un parámetro subjetivo que solo puede determinarse mediante una negociación cualificada.

Mientras que la evaluación fue difícil debido a la falta de comparaciones entre proyectos similares en los primeros años de los mecanismos de financiación combinada, la Comisión se basa en la experiencia adquirida a lo largo de los años para perfeccionar el proceso de evaluación.

En efecto, con la reforma de la financiación combinada que se ha debatido y acordado recientemente, el importe de la subvención que se otorgue en forma de financiación se someterá a la comparabilidad y a una mayor rentabilidad.

31

No hay pruebas que sugieran que este riesgo se ha materializado ya. Los socios de la Comisión son bancos de desarrollo, no bancos comerciales; su objetivo principal es contribuir a la financiación del desarrollo. No obstante, la confidencialidad en torno a las decisiones y modelos de valoración ha obstaculizado de hecho el uso generalizado del instrumento de bonificación de tipos de interés.

En los casos en que se hayan utilizado las bonificaciones de tipos de interés, la Comisión se basa, en particular, en su propia supervisión de las instituciones multilaterales (por ejemplo, mediante la evaluación de pilares), así como en la supervisión nacional y la normativa que rige las instituciones bilaterales como elementos para mitigar este riesgo.

El cálculo de los tipos de interés hecho por los bancos estará sujeto a control y evaluación comparativa.

32

En la gestión centralizada indirecta o la gestión conjunta, los desembolsos de anticipos fueron elevados en el momento de la creación de los primeros mecanismos. Esto se debió a la necesidad de poner en marcha una nueva modalidad de ayuda y alentar a las instituciones financieras a asumir la gestión de proyectos complejos.

Las modalidades de los pagos anticipados se han revisado en los nuevos modelos de contrato para los instrumentos financieros y han dado lugar a un menor nivel de prefinanciación.

Recuadro 3

La Comisión procedió de plena conformidad con las normas y reglamentos aplicables.

Las modalidades de desembolso que se explican en el recuadro 3 se realizaron en 2010. Para este instrumento, la Comisión modificó esta política de desembolso en 2012 (véase el apartado 32).

Además, la evaluación de este proyecto del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad tendrá debidamente en cuenta la situación excepcional y los acontecimientos que tuvieron lugar en el país socio a partir de enero de 2011 y que han tenido un impacto en la ejecución del proyecto.

33

Está previsto revisar el sistema de anticipos para el Fondo Fiduciario UE-África.

34

Los proyectos en el marco de estas mecanismos son aprobados y seleccionados directamente por las instituciones financieras europeas de plena conformidad con los objetivos, actividades y criterios establecidos para el proyecto. La selección de los subpréstamos y garantías está determinada por los parámetros relacionados con el proyecto (detallados en la ficha), en particular los que recogen los objetivos perseguidos por el proyecto. Durante los procedimientos de selección y de aprobación se aplican normas de diligencia debida de las instituciones financieras. Estos procedimientos siguen una división del trabajo acordada y rentable entre los socios, con disposiciones para la selección de las acciones subordinadas. Las entidades financieras elegibles informan detalladamente sobre los proyectos incluidos en el mecanismo, de forma periódica y ad hoc o cuando lo solicite la Comisión.

Recuadro 4

La Comisión considera que todos los elementos necesarios figuraban en el formulario de solicitud de subvención del proyecto del Instrumento de Inversión de la Política de Vecindad o del mecanismo de financiación de las PYME.

35

Tras la aprobación del proyecto, las delegaciones de la Unión y/o los servicios centrales de la Comisión (en función del alcance del proyecto) garantizan un seguimiento adecuado.

Los servicios de la Comisión están en contacto regular con las oficinas nacionales del Banco en los países de que se trate, y se celebran reuniones con la delegación y los coordinadores locales del proyecto de las instituciones financieras principales. Estas instituciones tienen la obligación contractual de presentar informes anuales a la delegación. Por otra parte, tal como se prevé en los contratos firmados en cooperación delegada, la Comisión participa y es informada e invitada a las misiones de supervisión llevadas a cabo por la institución financiera principal sobre el terreno.

Las disposiciones contractuales son suficientemente claras para una supervisión adecuada.

Al aumentar la participación más temprana de las delegaciones en el proceso, también aumentarán el seguimiento y el control. Las instrucciones a las delegaciones se actualizarán a tal efecto.

36

La Comisión toma nota de la referencia de los trabajos en curso sobre indicadores basados en resultados que serán utilizados por las instituciones financieras con fines de seguimiento y notificación, e insiste en que el seguimiento de la ejecución lo realice la institución financiera principal.

37

Todos los proyectos se someten a seguimiento y evaluación. Algunas evaluaciones intermedias han concluido, como en el caso del NIF, o se pondrán en marcha en breve, como en el caso del LAIF.

Además, la Comisión desea subrayar que:

i)los procedimientos ROM para los mecanismos de inversión regionales gestionados por la DEVCO son los mismos que para los demás proyectos DEVCO, y

ii)DEVCO toma las medidas necesarias para abordar los resultados de los procedimientos ROM: por lo que respecta a los proyectos que se han sometido al procedimiento ROM, los resultados se envían a las delegaciones de la UE o a las unidades de la sede que participan en la gestión de los proyectos. Se espera una respuesta de la delegación, que generalmente se transmite a la institución financiera principal. En caso necesario, se organiza una reunión contradictoria destinada a aclarar las conclusiones del procedimiento ROM. Además, los representantes de la Comisión se reúnen con los consultores que realizaron las visitas en el marco de ROM en sesiones informativas regulares para informarse de la situación sobre el terreno.

Está previsto revisar la gestión de los proyectos del ITF en el futuro para, en su caso, aproximarla a los demás mecanismos.

Respuesta común de la Comisión a los apartados 39 a 42

39

La Comisión no comparte el análisis del Tribunal en relación con la demostración de la necesidad de una subvención para poder contratar el empréstito. El formulario de solicitud de subvención sienta las bases para la evaluación, que es un criterio basado en las aportaciones de las unidades geográficas y temáticas, así como de las delegaciones de la UE y de la secretaría, a menudo completadas con otras consultas. La evaluación de la Comisión, apoyada por reuniones técnicas con las instituciones financieras y los comités de gestión con la presencia de los Estados miembros es sólida y bien fundamentada. La Comisión considera que el proceso de selección de las subvenciones da suficiente garantía y prueba de su necesidad.

42

La Comisión no comparte este análisis por los siguientes motivos:

42 a)

La posible financiación sin la contribución del ITF con arreglo al programa del FMI tenía efectivamente un límite máximo para el préstamo sin condiciones favorables (véase el cuadro 1 de los informes del FMI por países para 2009 y 2010), por lo que todo préstamo adicional debía ser en condiciones favorables. La decisión de que cualquier proyecto opte a un préstamo en condiciones favorables o no es una decisión soberana de Zambia, tras debatir con la comunidad internacional en función de las características económicas de cada proyecto.

42 b)

La subvención del FED por si sola había resultado ser insuficiente para cerrar la financiación de los proyectos. La financiación adicional, necesaria para completar la financiación, solo fue posible mediante la movilización de recursos de las instituciones financieras a través de la contribución del ITF.

42 c)

Las subvenciones pueden tener un alto valor añadido aunque sean pequeñas, por ejemplo para colmar un déficit de financiación, para mejorar la calidad de los proyectos, etc. En tres de estos casos la subvención ha ayudado a suavizar las condiciones financieras, dado que el paquete de financiación propuesto por los cofinanciantes no se consideró plenamente aceptable por el prestador. Para los demás proyectos, la subvención permitió aumentar el impacto potencial de los proyectos, incluidos los beneficios financieros.

42 d)

la Comisión no comparte la conclusión del Tribunal. El beneficiario final podría haber elegido otra alternativa que habría sido más rentable, pero que habría supuesto un impacto negativo en el medio ambiente. La subvención del ITF contribuyó a facilitar la inversión en la opción preferida desde el punto de vista medioambiental y compensar los mayores costes de inversión.

42 e)

La Comisión no comparte la conclusión del Tribunal, para la cual no se dispone de pruebas suficientes.

La subvención del NIF era necesaria para liberar el paquete de inversión global del proyecto y estaba plenamente en consonancia con los objetivos políticos de la UE y del país socio.

42 f)

La Comisión no comparte la evaluación, que implica que la subvención era necesaria para que el beneficiario aceptase los correspondientes préstamos, y que el paquete global era comparable con otras ofertas financieras y no estaba excesivamente subvencionado.

42 g)

Esta observación no tiene en cuenta que el producto «no subvencionado» funcionaba bajo la hipótesis de que la subvención llegaría. La contribución del NIF en tal régimen es ciertamente necesaria para que los IFE puedan conceder préstamos a un tipo que incentive a los bancos a conceder préstamos a las pyme. El hecho de que la contribución del NIF no se gaste (o lo haga parcialmente) es más bien una señal de éxito. Con ello, prepara el camino para un mecanismo de seguimiento con un nivel menor de contribución del NIF (sin que ello implique que la subvención del NIF deba ser más reducida en el caso de otra primera operación en un país).

44

La Comisión influye de manera proactiva en la puesta en marcha de los proyectos. El tipo de influencia dependerá en gran medida del tipo de proyecto, dado que los proyectos tienen diferentes objetivos e impactos previstos. Los proyectos combinados se conciben en un contexto de asociación y de reparto de responsabilidades entre los donantes. La Comisión desempeña un papel clave en esta asociación, ejerciendo una amplia influencia en todos los aspectos pertinentes de los proyectos.

46

La Comisión opina que los mecanismos, en general, dan lugar a considerables beneficios políticos.

La política de medio ambiente es parte integrante de la evaluación de los proyectos. Cada proyecto tiene sus propios objetivos específicos e impactos previstos, que varían en función de la naturaleza del proyecto. No se espera que un proyecto único tenga impacto en todos los objetivos (además, no es recomendable).

En el caso del ITF, cuando el proyecto coincide con el sector prioritario de la delegación, existe margen para influir en la política sectorial. Esto es distinto en los casos en que un proyecto no entra en el sector prioritario de la delegación, aunque tiene un alcance regional.

51

Por razones políticas y estratégicas, la Comisión (aunque teniendo en cuenta que se respetaron las directrices de visibilidad de la UE) intensificará las disposiciones sobre visibilidad y mejorará la participación de las delegaciones en el proceso.

51 a)

Existen varias cláusulas específicas en todos los contratos (tanto en las condiciones generales como en el anexo donde figura la descripción de la acción) para los proyectos financiados en el marco de los mecanismos regionales de financiación combinada. Estas cláusulas establecen que la institución financiera principal velará por la adecuada visibilidad de la subvención.

Además, en el nuevo acuerdo de delegación de gestión indirecta que se utilizará a partir de 2014 para todos los proyectos contratados en el marco de los mecanismos regionales de financiación combinada hay un anexo especial previsto para un plan de comunicación y visibilidad que se establecerá para cada proyecto individual.

Por lo que se refiere a qué se refiere al WBIF, la Dirección General de Ampliación ha garantizado a través de sus contratos de asistencia técnica (IPF e IFICO) que todas las herramientas de promoción y comunicación (sitio web, informes, fichas informativas sobre directrices, seminarios, talleres, etc.) ponen de manifiesto el papel que desempeña la UE en el mecanismo. Además, se está desarrollando una mayor colaboración con las unidades de comunicación de las instituciones financieras internacionales, y el aumento de las referencias a la UE y al WBIF es ahora evidente. Deberá mejorarse la visibilidad y coherencia puesto que todas las actividades de comunicación del WBIF estarán centralizados en el nuevo contrato IFICO ampliado.

52

La Comisión subraya que el Manual de comunicación y visibilidad de la Unión Europea en las acciones exteriores será válido y aplicable a todos los proyectos en el ámbito de las acciones exteriores.

Conclusiones y recomendaciones

53

La Comisión es responsable del establecimiento de los mecanismos, evaluado positivamente en el informe. La gestión de los proyectos se realiza en asociación. La Comisión gestiona los mecanismos, mientras que las instituciones de financiación del desarrollo son responsables de la gestión cotidiana de los proyectos. Ejecutan las tareas presupuestarias que se les han encomendado, en cumplimiento de las normas sobre gestión indirecta establecidas en el Reglamento Financiero.

La Comisión ha concebido esta configuración teniendo plenamente en cuenta los beneficios potenciales de los mecanismos y considera que su gestión ha sido adecuada.

La Comisión considera que la realización de los beneficios potenciales debe tener en cuenta la naturaleza de las subvenciones (por ejemplo, asistencia técnica) y los resultados de la ejecución de los proyectos.

54

La Comisión considera que el proceso de aprobación fue estricto: todos los interesados relevantes participan de manera adecuada y la Comisión adapta el proceso de consulta a las características específicas de los proyectos. Se dispone de información suficiente y completa durante el proceso de toma de decisiones.

El valor añadido queda garantizado en todos los casos: los proyectos se presentan al comité de gestión competente solo cuando todos los componentes del proyecto se han aclarado y su valor añadido es evidente.

Las modalidades de los pagos anticipados se están revisando en los nuevos modelos de contrato para los instrumentos financieros.

55

La Comisión considera que la justificación de la financiación fue clara en todos los casos. Estos casos se describen en el apartado 42 del presente informe y han sido debidamente impugnados y justificados por la Comisión. Véase la respuesta de la Comisión al apartado 42, letras a) a g).

En todos los casos, las prioridades de los mecanismos se han armonizado con las políticas sectoriales de la UE para cada una de las regiones (claramente indicadas en sus respectivas orientaciones estratégicas).

Sin embargo, la Comisión estudiará las formas de lograr un impacto más amplio en la política sectorial, así como de aumentar la visibilidad del apoyo de la UE.

57

La Comisión acepta la recomendación. El nuevo formulario de solicitud indica claramente las diferentes formas de valor añadido que puede ofrecer la subvención.

57 a)

La Comisión acepta la recomendación. Las directrices sobre gobernanza revisada para dirigir la participación de la Comisión en todas las fases del proceso de aprobación, así como sobre el seguimiento de los proyectos, están en curso en el marco de la plataforma de la UE.

57 b)

La Comisión acepta la recomendación. Se trata de un proceso continuo, que acabará probablemente a finales de 2014.

57 c)

La Comisión acepta la recomendación. En el marco revisado de la gobernanza de los mecanismos de financiación combinada se ha propuesto que los proyectos solo se presenten para su aprobación final (y no para la provisional). El formulario de solicitud incluye descripciones detalladas de la necesidad y el valor añadido de la subvención, así como de la forma en que se ha determinado o calculado el importe.

El proceso debe implicar un análisis preliminar y los debates sobre los proyectos incluidos en la reserva deben aclararse antes de la presentación para la aprobación final, con el fin de garantizar la madurez de los proyectos, el impacto y la relación calidad‑precio.

57 d)

La Comisión acepta la recomendación.

58

La Comisión acepta la recomendación. En el futuro, se tendrán en cuenta las necesidades de tesorería antes de realizar desembolsos. Actualmente se está preparando un nuevo modelo de contrato para los instrumentos financieros. Es probable que la medida esté implantada a más tardar a finales de 2014.

59

La Comisión acepta la recomendación.

59 a)

Ya se ha incluido en el formulario de solicitud un marco de medición de resultados, junto con las directrices correspondientes aclarando la información solicitada. El impacto de la subvención específica de la UE a menudo no puede separarse del proyecto global. Sin embargo, con respecto a la subvención de la UE, el valor añadido debe señalarse claramente (véase supra).

59 b)

Se han enviado instrucciones a todas las delegaciones de la UE, y las directrices están en proceso de elaboración.

59 c)

La Comisión acepta parcialmente la recomendación. La Comisión se planteará la posibilidad de adaptar la metodología ROM a las características especiales de la financiación combinada.

60

La Comisión acepta la recomendación.

Un nuevo acuerdo de delegación de gestión indirecta para todos los proyectos contratados en el marco de los mecanismos regionales de financiación combinada se encuentra en fase de preparación. Este modelo de contrato incluirá un anexo especial previsto para un plan de comunicación y visibilidad que se establecerá para cada proyecto individual.

QJ-AB-14-016-ES-E  ISSN 1977-5687

La Comisión y los Estados miembros han creado ocho mecanismos de inversión regionales en apoyo de las políticas exteriores de la UE, con el fin de combinar las subvenciones concedidas por la Comisión Europea con préstamos de instituciones financieras. Estos mecanismos de inversión contribuyen a financiar proyectos de infraestructuras clave que exigen unos recursos financieros considerables.

El Tribunal examinó la eficacia de la combinación de las subvenciones con préstamos de instituciones financieras, y concluyó que por lo general ha sido eficaz. La implantación de estos mecanismos fue correcta, pero los beneficios potenciales de la financiación combinada no se lograron plenamente. El Tribunal formula una serie de recomendaciones a la Comisión relativas a la selección de proyectos y a la aprobación de las subvenciones, al desembolso de fondos, al seguimiento de la ejecución de las subvenciones y al refuerzo de la visibilidad de la ayuda de la UE.