HU
2014

16SZ.

Különjelentés

A regionális beruházási
eszközök által
nyújtott támogatások
és a pénzintézeti
hitelek ötvözésének
eredményessége az
Unió külső politikáinak
támogatása szempontjából

(az EUMSZ 287. cikke (4) bekezdésének második albekezdése alapján)

EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Bővebb tájékoztatást az Európai Unióról az interneten talál (http://europa.eu).

Luxembourg: Az Európai Unió Kiadóhivatala, 2014

ISBN 978-92-9207-035-9 (epub)

ISBN 978-92-9207-033-5 (nyomtatott változat)

doi:10.2865/90541

© Európai Unió, 2014

A sokszorosítás a forrás megjelölésével megengedett.

HOGYAN JUTHAT HOZZÁ AZ EURÓPAI UNIÓ KIADVÁNYAIHOZ?

Ingyenes kiadványok:

•  egy példány: az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu),

•  több példány, valamint plakátok, térképek rendelése:
az Európai Unió képviseletein keresztül (http://ec.europa.eu/represent_hu.htm),
nem uniós országokban a küldöttségektől (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hu.htm),
a Europe Direct szolgáltatáson keresztül (http://europa.eu/europedirect/index_hu.htm) vagy
a 00 800 6 7 8 9 10 11 telefonszám tárcsázásával (ingyenesen hívható az EU egész területéről) (*).

(*)  A legtöbb hívás és a megadott információk ingyenesek (noha egyes mobiltelefon-szolgáltatókon keresztül, telefonfülkékből és hotelekből a számot csak díjfizetés ellenében lehet hívni).

Megvásárolható kiadványok:

•  az EU Bookshopból (http://bookshop.europa.eu).

Előfizetéses kiadványok:

•  az Európai Unió Kiadóhivatalának forgalmazó partnereitől (http://publications.europa.eu/others/agents/index_hu.htm).

Tartalomjegyzék

Glosszárium és rövidítések

Összefoglaló

Bevezetés

A külső együttműködési támogatások hitelekkel történő ötvözésének potenciális előnyei

Uniós forrásötvözési mechanizmusok

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

Észrevételek

A regionális beruházási eszközök létrehozása megfelelő módon történt, de a bizottsági irányítást még hiányosságok jellemzik

A regionális beruházási eszközök kialakítása kielégítő, a szabályozási és eljárási keretrendszer javul

A kiválasztott projektek megfelelőek, de a bizottsági értékelés nem összpontosít kellően az uniós támogatások értéknövelő hatására és összegére

A Bizottság szükségtelenül magas előlegkifizetéseket eszközöl

A részmechanizmusok esetében a közvetített hitelek elbírálásának kritériumai bizonytalanok vagy tágak voltak

A támogatások végrehajtásának bizottsági monitoringja eltérő mértékű volt

A támogatások és hitelek ötvözésével elérni kívánt előnyök eddig még nem váltak teljesen valóra

Csak a megvizsgált projektek felénél volt kimutatva, hogy a hitelfelvételhez szükség volt a támogatásra

Nem sikerült teljes mértékben kiaknázni azt a lehetőséget, hogy a Bizottság befolyásolhatja a szakpolitikák kialakítását, illetve a projektek kidolgozását és irányítását

A forrásötvözés kapcsán javult az adományozók közötti koordináció, az uniós támogatások láthatóbbá tétele viszont mindeddig kevésbé sikerült

Következtések és ajánlások

I. melléklet | – | A regionális beruházási eszközök globális jellege
II. melléklet | – | A Bizottság által lekötött, leszerződött és kifizetett összegek az egyes regionális beruházási eszközökre nézve, 2013.12.31-i állapot
III. melléklet | – | Az egyes regionális beruházási eszközök által a 2007 és 2013 közötti időszakra jóváhagyott projektek száma
IV. melléklet | – | Az egyes regionális beruházási eszközök hozzájárulása a 2007 és 2013 közötti időszakra jóváhagyott 387 projekthez
V. melléklet | – | Pénzintézetek által a 2007 és 2013 közötti időszakban az egyes regionális beruházási eszközökhöz nyújtott hitelek
VI. melléklet | – | A 15 vizsgált ITF-projektből álló minta
VII. melléklet | – | A 15 vizsgált NIF-projektből álló minta
VIII. melléklet | – | A részmechanizmusok létrehozása kapcsán vizsgált ellenőrzési minta
IX. melléklet | – | A 42. bekezdésben említett projektek

A Bizottság válasza

Glosszárium és rövidítések

AFD: Agence française de développement

A Francia Fejlesztési Ügynökség, az AFD állami fejlesztési pénzintézet, amely a fejlődő országokban és a francia tengerentúli tartományokban küzd a szegénység ellen, és segíti a gazdasági növekedést. Ez a francia fejlesztési együttműködés legfőbb végrehajtó ügynöksége.

AIF: Ázsiai beruházási eszköz (Asian Investment Facility)

CIF: Karibi beruházási eszköz (Caribbean Investment Facility)

EBB: Európai Beruházási Bank

Az EBB az Európai Unió bankja. Az Európai Unió tagállamainak tulajdonában van, és azok érdekeit képviseli; szorosan együttműködik a többi uniós intézménnyel az EU politikájának megvalósításában, beruházási projektek finanszírozása révén.

EBRD: Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank

Az EBRD köztulajdonban álló, londoni székhelyű fejlesztési bank, amely Közép- és Kelet-Európától Közép-Ázsiáig, illetve a dél- és kelet-mediterrán térségig elősegíti az országok átmenetét a nyílt, piaci alapú gazdaságba. Az EBRD projektfinanszírozást biztosít bankok, az ipar és az üzleti világ szereplői számára, akár új vállalkozásokról, akár meglévő társaságokba való tőkebefektetésről van szó. A bank elsősorban a magánszektorban tevékeny, de állami tulajdonú vállalkozásokkal is együttműködik.

EFA: Európai Fejlesztési Alap

Az Európai Unió által nyújtott fejlesztési együttműködési támogatások elsősorban az EFA-n keresztül jutnak el az afrikai, karibi és csendes-óceáni államokhoz, illetve a tengerentúli országokhoz és területekhez. A 2000. június 23-án Cotonouban húsz évre aláírt partnerségi megállapodás (Cotonoui Megállapodás) biztosítja jelenleg a keretet az Európai Uniónak az ezekkel az országokkal és területekkel fenntartott kapcsolataihoz. A megállapodás központi célja a szegénység mérséklése, majd végső soron felszámolása.

EuropeAid: Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság, EuropeAid

IFCA: Közép-ázsiai beruházási eszköz (Investment Facility for Central Asia)

IFP: Csendes-óceáni beruházási eszköz (Investment Facility for the Pacific)

IMF: Nemzetközi Valutaalap (International Monetary Fund)

ITF: EU–Afrika Infrastruktúraalap (EU-Africa Infrastructure Trust Fund)

Kedvezményes hitel: A kedvezményes hitel a piaci feltételeknél lényegesen kedvezőbb feltételek mellett felvehető hitel. A kedvezményszintet az IMF a hitel nominális értéke, illetve a hitelfelvevő által a jövőben teljesítendő adósságszolgálat diszkontált törlesztéseinek összege közötti különbségként fejezi ki, a hitel nominális értékének százalékában.

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

A KfW a Német Szövetségi Köztársaság fejlesztési bankja, frankfurti székhellyel. A bank fejlesztési részlege a német kormány nevében folytat pénzügyi fejlesztési együttműködést.

LAIF: Latin-amerikai beruházási eszköz (Latin America Investment Facility)

MRI: Kezdeményezés a kölcsönös bizalomról (Mutual Reliance Initiative)

Az MRI kezdeményezést mint hivatalos keretet az AFD, az EBB és a KfW 2009-ben azzal a céllal hozta létre, hogy javítsa a fejlesztési projektek társfinanszírozásának eredményességét. Az MRI fő jellemzői: a legtöbb feladat átruházása az adott művelet vezető pénzintézetére és az eljárások kölcsönös elismerése.

NIF: Szomszédsági beruházási eszköz (Neighbourhood Investment Facility)

ROM: Eredményorientált monitoring (Results Oriented Monitoring)

A ROM-rendszer projektek és programok értékelésére szolgáló eszköz, amely javítási ajánlásokat fogalmaz meg.

Uniós külképviselet: Az Európai Uniót világszerte139 uniós képviselet és iroda képviseli. Az uniós külképviseletek szervezetileg az Európai Bizottsághoz tartoznak, de az Unió egészének érdekeit szolgálják.

WBIF: Nyugat-balkáni beruházási keret (Western Balkans Investment Framework)

Összefoglaló

I

A forrásötvöző mechanizmusok pénzintézeti hiteleket¹ elegyítenek vissza nem térítendő támogatásokkal. A források ötvözése lehetővé teszi az adományozók számára, hogy külső együttműködési forrásaik hatását pénzintézeti hitelek mozgósításával fokozzák. Ily módon befolyásolhatják a szakpolitikák kialakítását, illetve a projektek kidolgozását és irányítását is. A hitelek és támogatások ötvözése erősítheti továbbá a fejlesztési támogatásokban érdekelt felek közötti együttműködést, és növelheti a támogatások láthatóságát.

II

2007 óta a Bizottság és a tagállamok nyolc regionális beruházási eszközt hoztak létre, amelyek lefedik a bizottsági külső együttműködés teljes területét. A 2007 és 2013 közötti időszakban az EU 2106 millió eurót fordított ilyen eszközökre. A fejlesztést finanszírozó intézmények választják ki a projekteket és igényelnek támogatást, amelyet a végrehajtó szervek hagynak jóvá, köztük a Bizottság, a tagállamok és egyéb adományozók. A technikai segítségnyújtásra vonatkozó legtöbb szerződést a pénzintézetek írják alá, és ők kísérik figyelemmel a projekteket.

III

A számvevőszéki ellenőrzés a létrehozásuktól fogva vizsgálta a regionális beruházási eszközöket. Különösen azt értékeltük, hogy mennyire eredményes a regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások ötvözése a pénzintézeti hitelekkel. Az ellenőrzés elsősorban a regionális beruházási eszközök kialakítására és irányítására összpontosított, valamint arra, hogy milyen mértékben valósultak meg a forrásötvözés tervezett előnyei. Az ellenőrzési munka a következőkből állt: elemző vizsgálat, interjú a Bizottság munkatársaival, 40 uniós külképviseletre kiterjedő felmérés, amelyek közül 22 válaszolt, a négy fő pénzintézetnél tett látogatás, valamint egy 30, a projekteknek megítélt támogatásokból álló minta vizsgálata.

IV

A Számvevőszék szerint az Unió külső politikáinak támogatása szempontjából általában véve eredményesnek volt mondható a regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások és a pénzintézeti hitelek ötvözése. A regionális beruházási eszközöket rendben kialakították, de a forrásötvözés potenciális előnyeit a bizottsági irányítás hiányosságai miatt nem sikerült teljes mértékben kihasználni.

V

A tagállamok és a Bizottság gondoskodtak a regionális beruházási eszközök megfelelő kialakításáról, és ezek mára stabilan működnek. A finanszírozás hitelezési elemét túlnyomórészt négy európai pénzintézet biztosította, s ezek határozták meg, hogy mely beruházások részesülnek hitelben. Az elmúlt hét évben elegendő megfelelő projektet azonosítottak ahhoz, hogy a rendelkezésre álló forrásokat le lehessen kötni.

VI

A Számvevőszék által megvizsgált 30 projekt mindegyike relevánsnak bizonyult az érintett régiók és országok szempontjából. A Bizottság jóváhagyási folyamata azonban nem volt elég alapos, és egy bizonyos szinten az egyes támogatásokat odaítélő döntések mögött gyakran nem álltak meggyőző bizonyítékok. Hiányzott az arra vonatkozó útmutatás is, hogy a Bizottság milyen kritériumok alapján hozza meg ezeket a döntéseket. A támogatások jóváhagyása után szükségtelenül magas előlegek kifizetésére került sor. A bizottsági nyomon követés nem biztosította minden esetben a támogatások értéknövelő hatásának meglétét.

VII

A regionális beruházási eszközök egyrészt platformot biztosítottak a szoros együttműködésre a fejlesztési partnereknek, másrészt olyan nagyprojektek felvállalását tették lehetővé, amelyeket nehéz lett volna más módon finanszírozni. Egyes esetekben egyértelmű volt, hogy indokolt a hitelekkel ötvözött támogatás eszközével élni, különösen ott, ahol kedvezményességi kritériumoknak kellett eleget tenni. Más esetekben azonban – voltaképp a vizsgált esetek mintegy 50%-ánál – ez korántsem volt nyilvánvaló. A Bizottság nem élt teljes körűen annak lehetőségével, hogy pozitív hatást gyakoroljon a projektek kidolgozására, illetve tágabb értelemben az ágazati politikára. A támogatás uniós volta eddig csak korlátozottan volt látható, de a Bizottság már elkezdett foglalkozni a kérdéssel.

VIII

A Számvevőszék több ajánlást tesz a Bizottságnak a regionális beruházási eszközök eredményességének javítása érdekében. Az ajánlások a következőkre irányulnak: a projektkiválasztás és a támogatások jóváhagyása, a források folyósítása, az uniós támogatások végrehajtásának nyomon követése, valamint a támogatások láthatóságának növelése.

1A hitelek mellett kisebb mértékben jelen vannak egyéb nem támogatás jellegű finanszírozási formák is.

Bevezetés

A külső együttműködési támogatások hitelekkel történő ötvözésének potenciális előnyei

01

A forrásötvöző mechanizmusok pénzintézeti hiteleket² elegyítenek vissza nem térítendő támogatásokkal. A támogatások különféle formákat ölthetnek, de a fejlődő országokkal történő uniós együttműködés esetében a leggyakoribb támogatásfajták a közvetlen beruházási támogatások, a kamattámogatások, a technikai segítségnyújtás és a hitelgarancia-programok.

02

A forrásötvöző mechanizmusok fő célja, hogy külső együttműködési forrásaik hatását pénzintézeti hitelek mozgósításával fokozzák. A forrásötvözés különösen az optimálistól elmaradó olyan beruházási helyzetek kezelésére alkalmas, amikor az adott tevékenység vagy infrastruktúra életképes lehetne, de piaci forrásokból nem képes elegendő finanszírozást vonzani. Annak, hogy egy projekt a szokásos piaci árakon miért nem vonz elég finanszírozót, a következők lehetnek a fő okai:

a)nem elég nyereséges, pedig nagy gazdasági, környezeti, illetve társadalmi haszonnal járna;

b)túlságosan magas a kockázati profilja;

c)olyan súlyosan eladósodott országban található, amely csak a Nemzetközi Valutaalap (IMF) követelményeit betartva vehet fel hiteleket (lásd: 1. háttérmagyarázat).

03

Amellett, hogy lehetővé teszi pénzintézeti hitelek mozgósítását, a forrásötvözés azt a lehetőséget kínálja az adományozó számára, hogy befolyásolhatja a szakpolitikák kialakítását, illetve a projektek kidolgozását és irányítását. Történhet ez például úgy, hogy a forrásötvözés mérsékli a projektek negatív externáliáit, pl. a káros környezeti vagy társadalmi hatásokat, vagy úgy, hogy a projekthez kapcsolódó konkrét célok, pl. az adminisztratív vagy technikai kapacitásfejlesztés, további finanszírozásban részesülnek.

  1. háttérmagyarázat

Az IMF-nek a súlyosan eladósodott országokkal szemben támasztott hitelfelvételi követelményei

Az IMF előírásai szerint súlyosan eladósodott országok csak olyan feltételek mellett köthetnek hitelszerződést, amelyek lényegesen kedvezőbbek a piaci hitelfelvételi feltételeknél. Az ilyen hiteleket kedvezményes hiteleknek szokás nevezni. Súlyosan eladósodott országok esetében az IMF legalább 35%-os kedvezményszintet ír elő.

04

A forrásötvözés alkalmazása további más potenciális általános előnyökkel is járhat, például:

a)elősegíti a fejlesztési támogatás terén az érdekeltek közötti együttműködést. Forrásötvöző mechanizmusokat különösen európai pénzintézetekkel partnerségben szokás létrehozni, ami szavatolja az ezek speciális szakértelméből és tudásából való részesülést. A fokozott együttműködés a partnerország részére nagyobb átláthatóságot, méretgazdaságosságot és a tranzakciós költségek csökkenését is eredményezheti. Lehetővé teszi továbbá, hogy olyan projektek is megvalósulhassanak, amelyeket a nagyságuk miatt egy adományozó vagy egy pénzintézet nem képes finanszírozni;

b)láthatóbbá teszi a kedvezményezettek és a nyilvánosság számára, hogy a beruházásokat adományozók támogatásával finanszírozták. A különböző adományozók és pénzintézetek beavatkozásainak összekapcsolása lehetővé teszi a támogatás láthatóságához szükséges kritikus tömeg elérését.

Uniós forrásötvözési mechanizmusok

05

A Bizottság már régóta nyújt kamattámogatásokat. Újabban azonban a Bizottság és a tagállamok külön mechanizmusokat is létrehoztak a forrásötvözés serkentésére. 2007 óta a Bizottság nyolc regionális beruházási eszközt hozott létre, amelyek lefedik a bizottsági külső együttműködés teljes területét (lásd: I. melléklet). Ezek az Európai Fejlesztési Alapból (EFA) és az Unió általános költségvetéséből nyújtott támogatásokat a főként európai fejlesztési pénzintézeti hitelekkel elegyítik. Egyes esetekben ehhez az uniós tagállamok közvetlen hozzájárulása is hozzáadódik.

06

A regionális beruházási eszközök irányítási struktúrája háromszintes³:

a)egy stratégiai testület⁴, amelynek feladata a finanszírozási eszköz átfogó stratégiájának meghatározása;

b)a Bizottságból, a tagállamokból és más adományozókból álló, az egyes támogatások jóváhagyásáért felelős végrehajtó szerv⁵;

c)egy szakmai testület⁶, amely pénzintézetekből és a Bizottságból áll: ez szabja meg a közös projekttervezési folyamatot, és választja ki a végrehajtó szerv elé terjesztendő projekteket.

07

Az érintett partnerországgal vagy -országokkal folytatott konzultációt követően a pénzintézetek javaslatot tesznek a projektekre⁷. A projekttervezési folyamat kidolgozását a pénzintézetek vezetik. Saját pénzügyi értékelési szempontjaik alapján ezek azonosítják és választják ki a projekteket, majd a projektek jellegét és összegét megjelölve támogatásért pályáznak. A projektkidolgozás folyamatának során együttműködnek a Bizottsággal, mégpedig a szakmai testületek és az uniós külképviseletek szintjén. A projekt vezető pénzintézete felügyeli a projekt végrehajtását, és beszámol annak előrehaladásáról. A vezető pénzintézet a projektvégrehajtás irányításáért díjra jogosult.

08

Az EU–Afrika Infrastruktúraalap (ITF) az egyetlen olyan regionális beruházási eszköz, amely vagyonkezelői alapként működik. Az alap kincstárnoka az Európai Beruházási Bank (EBB). A többi regionális beruházási eszköz esetében a Bizottság legtöbbször a vezető pénzintézet útján juttatja el a támogatást a végső kedvezményezetteknek. A mögöttes szerződéseket maguk a kedvezményezettek ítélik oda és kezelik. A pénzintézetek végzik azonban a technikai segítségnyújtást és a forrásötvözéses projektek végrehajtásának monitoringját. A végrehajtó szervek munkáját mindegyik regionális beruházási eszköz saját titkársággal támogatja. E titkárságok házigazdája a Bizottság⁸, kivéve az ITF titkárságát, amelyet az EBB működtet.

09

Az EU-nak vannak más forrásötvöző mechanizmusai is. A fő példa erre a Cotonoui Megállapodás által 2003-ban 20 éves időtartamra létrehozott beruházási eszköz. A regionális beruházási eszközök körén kívül további példák a forrásötvözésre: az Euromediterrán Beruházási és Partnerségi Pénzügyi Eszköz (FEMIP) és a Globális Energiahatékonysági és Megújulóenergia-alap (GEEREF).

10

Az EU a regionális beruházási eszközökre a 2007 és 2013 közötti időszakban összesen 2106 millió eurót különített el (lásd: II. melléklet). 2013 végéig a Bizottság ebből már 1205 millió eurót folyósított. A regionális beruházási eszközök végrehajtó szervei 387 projektet hagytak jóvá (lásd: III. melléklet); az ezekre adott támogatások összesen 2346 millió eurót tettek ki (lásd: IV. melléklet). A támogatásokhoz összesen 22 152 millió euró hitel társult. Mindeddig a hitelek nemteljesítési aránya nulla.

11

A támogatott projektek elsősorban állami beruházások. Eszközönként változó, hogy mely ágazatok érintettek, de a legtöbb támogatást a közlekedési és az energiaágazat kapja⁹. A projektek között vannak viszonylag kicsik, még 0,3 millió eurósak is, míg más projektek az 1000 millió eurót is túlléphetik. Az esetek többségében egynél több pénzintézet is szerepet játszik. Egyes esetekben a regionális beruházási eszközök nem egyes beruházási projekteknek nyújtanak finanszírozást, hanem egy másik eszköznek vagy alapnak. Az ilyen részmechanizmusok esetében a pénzintézetek választják meg és finanszírozzák a helyi finanszírozó partnereket is bevonó alintézkedéseket.

12

A regionális beruházási eszközökben kezdettől fogva részt vevő négy fő pénzintézet¹⁰ az EBB, az Európai Újjáépítési és Fejlesztési Bank (EBRD), az Agence Française de Développement (AFD) és a Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Az V. melléklet áttekintést nyújt a 2007 és 2013 közötti időszakban az ezen eszközök keretében támogatásban részesülő 387 projekt részére jóváhagyott hitelösszegekről.

13

2012 decemberében a Bizottság létrehozta az uniós külső együttműködési támogatásötvözési platformot, hogy megvizsgálja, hogyan lehetne javítani a regionális beruházási eszközök minőségét és hatékonyságát. Ez a most is zajló folyamat várhatóan egy sor ajánlást és iránymutatást fog eredményezni a támogatásötvözés alkalmazásáról a külső együttműködés terén, valamint arról, hogyan lehetne további köz- és magánforrásokat mozgósítani az uniós külső együttműködési és fejlesztési politika hatásának fokozására.

2A hitelek mellett kisebb mértékben jelen vannak egyéb nem támogatás jellegű finanszírozási formák is.

3Kivételt képez ez alól a nyugat-balkáni beruházási keret (WBIF), mivel ezt egy irányító bizottság és a projektfinanszírozók egy csoportja irányítja.

4Szokásos neve „stratégiai testület” vagy „irányító bizottság”.

5Szokásos neve „operatív bizottság” vagy „végrehajtó bizottság”.

6Szokásos neve „projektfinanszírozó csoport” vagy „pénzintézeti csoport”.

7WBIF-támogatásért túlnyomórészt partnerországok folyamodnak.

8A Fejlesztési és Együttműködési Főigazgatóság (EuropeAid), a WBIF kivételével, amelynek titkárságát a Bővítési Főigazgatóság adja.

9Kb. 55%-ot.

10Szintén részt vehetnek a következő pénzintézetek: Spanyol Nemzetközi Fejlesztési Együttműködési Ügynökség (Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo, AECID), Afrikai Fejlesztési Bank (AfDB), Belga Befektetési Társaság a Fejlődő Országok számára (Belgian Investment Company for Developing Countries, BIO), Karibi Fejlesztési Bank (CDB), az Európa Tanács Fejlesztési Bankja (CEB), Spanyol Fejlesztésfinanszírozási Társaság (Companía Española de Financiación al Desarrollo, COFIDES), Finn Ipari Együttműködési Alap Kft. (FINNFUND), Amerika-közi Fejlesztési Bank (IADB, megfigyelő a LAIF-ban), Luxemburgi Fejlesztési Ügynökség (Lux-Dev), Északi Beruházási Bank (NIB), a Privát Infrastruktúrafejlesztési Csoport (Private Infrastructure Development Group, PIDG), az Osztrák Fejlesztési Bank Rt. (Österreichische Entwicklungsbank AG, OeEB), az Olasz Társaság a Külföldi Befektetések Ösztönzésére (Società Italiana per le Imprese all’Estero, SIMEST), a Fejlesztésfinanszírozási Társaság (Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento, SOFID).

Az ellenőrzés hatóköre és módszere

14

A Számvevőszék a következő két kérdést vizsgálta annak megállapítására, hogy az Unió külső politikáinak támogatása szempontjából eredményes volt-e a regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások, illetve a pénzintézeti hitelek ötvözése:

a)Megfelelő-e a regionális beruházási eszközök létrehozása és irányítása?

b)Meghozta-e a forrásötvözés alkalmazása a várt előnyöket?

15

A Számvevőszék 2013. májusa és decembere között – ezen a téren első ízben – végezte ellenőrzését, és megvizsgálta, hogy milyen volt a regionális beruházási eszközök teljesítménye a létrehozásuktól fogva. A Számvevőszék ellenőrzése elsősorban az uniós pénzeszközök elosztására, valamint a Bizottság szerepére irányult. Az ellenőrzési munka a következőkből állt: elemző vizsgálat, interjú a Bizottság munkatársaival, 40 uniós külképviseletre kiterjedő felmérés¹¹, a négy fő pénzintézetnél tett látogatás, valamint egy projektminta részletes vizsgálata. A minta¹² 15 olyan projektből állt, amely az ITF támogatásában részesült (lásd: VI. melléklet), valamint 15 olyan projektből, amelyet a szomszédsági beruházási eszköz (NIF) támogatott (lásd: VII. melléklet). Ez a két regionális beruházási eszköz mind az EFA, mind az EU általános költségvetésére kiterjed, és együtt a regionális beruházási eszközök által 2013 végéig jóváhagyott támogatások több mint 70%-át képviselik. Egyben ez a kettő a legrégebbi beruházási eszköz, így ezek projektjei vannak a legelőrehaladottabb állapotban. Sajátos jellemzőik miatt ellenőrzésünk keretében megvizsgáltunk nyolc olyan projektet is, amelyek a helyi pénzintézetek bevonásával zajló finanszírozási tevékenységekre létrehozott részmechanizmusokhoz (lásd: 11. bekezdés) kapcsolódnak (lásd: VIII. melléklet).

1122 uniós külképviselet válaszolt a felmérés kérdéseire.

12A projektek kiválasztása véletlenszerűen, pénzegységalapú mintavétel révén történt.

Észrevételek

A regionális beruházási eszközök létrehozása megfelelő módon történt, de a bizottsági irányítást még hiányosságok jellemzik

16

A Számvevőszék megvizsgálta, hogy megfelelő volt-e a regionális beruházási eszközök kialakítása általában véve, illetve az eljárási keret. Az ellenőrzés középpontjában még a következők álltak: a támogatási kérelmek értékelési eljárása, a projektek kiválasztásának megindokolása, valamint a támogatások típusának és összegének megfelelő volta. Végül az ellenőrzés részeként a támogatások végrehajtását és a projektmonitoringot is vizsgáltuk.

A regionális beruházási eszközök kialakítása kielégítő, a szabályozási és eljárási keretrendszer javul

17

Helyes, hogy egy globális beruházási eszköz helyett nyolc különböző regionális beruházási eszköz létezik, mivel:

a)az egyes beruházási eszközök eltérő struktúrákat alkalmaznak arra, hogy elegyítsék a különböző adományozóktól származó finanszírozást, és azt eljuttassák az egyes projektekhez;

b)az egyes regionális beruházási eszközöknek nyújtott uniós finanszírozás eltérő jogi alapokon nyugvó, különböző pénzügyi eszközökből származik;

c)a Bizottságon és a pénzintézeteken belüli felelősségmegoszlás földrajzi alapú;

d)régiónként eltérő az irányító testületek (lásd: 6. bekezdés) összetétele.

18

A regionális beruházási eszközök mindegyikének céljai és kiemelt ágazatai összhangban vannak az EU átfogó politikai célkitűzéseivel. Az ITF esetében csak regionális vonatkozású projektek voltak támogathatóak, ami korlátozta a forrásötvözés potenciálját.

19

A költségvetési rendelet¹³ nemrég külön szabályokat vezetett be a forrásötvözési mechanizmusokra nézve¹⁴. Ezek a 2014-től alkalmazandó szabályok jelentős mértékben javítják a szabályozási keretet, mivel meghatározzák a fogalmakat és elveket, egyszerűsítik a forrásötvözésnél alkalmazott irányítási módokat, és jogi alapot adnak innovatív finanszírozási eszközök alkalmazására. A Bizottság jelenleg dolgozik a keret további javításán: útmutatót készít a regionális beruházási eszközök irányításához¹⁵.

20

A Bizottság tett ugyan némi előrelépést ezen a téren, általában mégis a pénzintézetek kezdeményezték a projekteket, míg a Bizottság csak reagált ezekre a javaslatokra és a rájuk következő támogatási kérelmekre, maga viszont nem kutatott fel aktívan projekteket.

21

Az ITF titkárságát az EBB működteti (lásd: 8. bekezdés). Tekintettel arra, hogy az EBB maga is projektfinanszírozó, ez a helyzet annak dacára is átgondolandónak tűnik, hogy a titkárság el van különítve az EBB banki tevékenységeitől.

A kiválasztott projektek megfelelőek, de a bizottsági értékelés nem összpontosít kellően az uniós támogatások értéknövelő hatására és összegére

A projektek kiválasztása támogatásra

22

A projektazonosítási és -kiválasztási folyamat elegendő pályázat benyújtását tette lehetővé ahhoz, hogy az elkülönített forrásokat a tervezett határidőn belül le lehessen kötni. A jóváhagyott projektek relevánsak voltak az érintett régiók és országok fejlesztési igényei szempontjából.

23

Egy regionális befektetési eszköztől támogatást a pénzintézetek egy pályázati űrlap¹⁶ benyújtásával igényelhetnek. Noha az idő múlásával az űrlap hosszabb és részletesebb lett, a pénzintézetek által a támogatás jóváhagyása előtt szolgáltatott információk így is túl általános jellegűek voltak ahhoz, hogy a regionális beruházási eszközök végrehajtó szervei megfelelő döntést hozhassanak. Hiányoztak a számszerű adatok a hitelfeltételekre, a kedvezményességre (lásd: 1. háttérmagyarázat) és az életképességre (példa: 2. háttérmagyarázat) vonatkozóan. Ezenkívül az sem volt jól kifejtve, strukturáltan bemutatva és számszerűsítve, hogy a támogatás nyújtásától milyen értéknövelő hatás várható.

  2. háttérmagyarázat

ITF-projekt – Az áramszolgáltatás helyreállítása Beninben és Togóban

A szóban forgó projekt összesen 85,7 millió euró értékben villamos távvezetékek és alállomások építésére és felújítására vonatkozott. A projekt a benini és togói villamosenergia-ellátás megbízhatóságának és hatékonyságának javítását tűzte ki célul. Az ITF 12,25 millió euró értékben nyújtott kamattámogatást, ami lehetővé tette, hogy teljesüljön az IMF által előírt 35%-os kedvezményszint (lásd: 1. háttérmagyarázat).

A pénzintézet nem szolgáltattak elég információt

A pénzintézetek által rendelkezésre bocsátott pályázati űrlapon nem szerepelnek adatok a projekt pénzügyi és gazdasági életképességére és a kedvezményszintre vonatkozóan, sem arra nézve, hogy összhangban áll-e a projekt az ország igényeivel, pedig mindezek az információk megtalálhatóak voltak a pénzintézet dokumentációjában. Az űrlap az ITF-támogatás várható értéknövelő hatását sem mutatja be egyértelműen. Ezen adatok hiányában a Bizottság nem tudta megfelelően megvizsgálni a támogatási kérelmet.

24

Annak egyik oka, hogy a pénzintézetek csak korlátozott információkat tudtak nyújtani, az volt, hogy a támogatási kérelmek benyújtásakor a projektek gyakran még csak előzetes szakaszban voltak. A pénzintézetek csak egy későbbi szakaszban, a megvalósíthatósági tanulmány elkészülte után hoznak döntést a hitelnyújtásról. Döntéseiket ezért olyan információkra alapozták, amelyek jobbak és részletesebbek voltak azoknál, amelyekkel a Bizottság a pályázatok értékelésekor rendelkezett.

25

Noha erre a témára nézve nincsen külön útmutató, a Bizottság idővel javította a támogatási kérelmek kiértékelését. Ez a kiértékelés ugyanakkor továbbra is korlátozott, mivel jobbadán a pályázati űrlapon szereplő információkon alapul. A vizsgált projektek esetében az értékelés kevés figyelmet fordított a kedvezményszintre, az adósságszint fenntarthatóságára, a támogatás összegére, illetve a projekt gazdasági életképességére. A Bizottság nem állapított meg kritériumokat a gazdasági életképességre nézve. Valójában a Bizottságnak nincsenek egyértelmű szabályai vagy útmutatása arra nézve, hogy milyen fejlesztési beruházások finanszírozása történjék inkább támogatások, inkább hitelek, avagy a kettő ötvözése révén.

26

A bizottsági értékelésbe fokozatosan bevonták az érintett uniós külképviseleteket is, és konzultáltak velük a pályázatok értékelésekor. A projektek számvevőszéki vizsgálata és a képviseletek munkatársaival készült interjúk jelezték, hogy a képviseleteket egyelőre még nem vonják be eléggé, különösen nem az azonosítási szakaszban. A Számvevőszék felmérésére választ adó 22 uniós külképviselet csupán 59%-a nyilatkozott úgy, hogy részt vettek a forrásötvöző projektek azonosítási eljárásában. Ez korlátozta a képviseleteknek a program iránti elkötelezettségét. A pénzintézetek támogatási kérelmeinek benyújtása után a Bizottság az esetek többségében azonban már kikérte a külképviseletek véleményét az érintett országban kiválasztott projektekről.

27

A projekttervezési folyamatba való felvételtől a végső jóváhagyásig eltelő napok száma átlagosan 215 volt az ITF, 257 a LAIF és 290 a NIF esetében¹⁷. A LAIF és a NIF esetében minden projektnél szükség volt mind műszaki, mind vezetőségi, ideiglenes és végleges jóváhagyásra, ami sok időt vett igénybe. Némileg könnyebb volt az eljárás az ITF-nél, ahol nem volt szükséges előzetes jóváhagyás¹⁸.

A támogatás típusának és összegének megválasztása

28

A választott támogatástípusok (lásd: 1. bekezdés) megfelelőek voltak az elérni kívánt értéknövelő hatás szempontjából. Kamattámogatást csak az ITF nyújtott, a többi regionális beruházási eszköz nem, noha a szabályozási és a szerződéses keret lehetővé tette volna ezt.

29

A Számvevőszék által megvizsgált 30 támogatás közül 11-nek volt célja annak biztosítása, hogy a hitel megfeleljen az IMF által megkövetelt 35%-os minimális kedvezményszintnek (lásd: 1. háttérmagyarázat). E 11 támogatás közül hétnél a Számvevőszék nem tudott bizonyítékot szerezni a Bizottságtól, illetve a pénzintézetektől arra nézve, hogy a kedvezményszint nem volt nagyobb annál, mint ami az IMF előírásának való megfeleléshez szükséges. Egy esetben a kedvezményszint meghaladta a minimális 35%-ot, de a Bizottságot erről nem tájékoztatták.

30

Ott, ahol a fő cél nem az IMF-előírásnak való megfelelés volt, nem voltak meghatározott kritériumok a támogatások összegének meghatározására. A megvizsgált esetekben gyakran nem volt egyértelmű, hogyan állapították meg egyes támogatások összegét. A Bizottság továbbá nem tartotta szükségesnek, hogy szigorú ellenőrzésnek vesse alá a pénzintézetek által kért támogatási összegek kiszámítási módját.

31

Elvileg a pénzintézetek a szokásosnál magasabb kamatot is megszabhatnának, és azt elfogadtathatnák a kedvezményezettel úgy, hogy a pénzügyi csomagba támogatást is belefoglalnak. Ennek következtében fennáll az a veszély, hogy a támogatások haszna teljes egészében nem a kedvezményezettnél jelentkezik. Noha a fejlesztési segély terén tevékeny pénzintézetek felelősek azért, hogy a legmegfelelőbb finanszírozási feltételeket biztosítsák, sem a Bizottság, sem a Számvevőszék nem tudja kizárni e kockázat valóra válását, mivel a kamatlábak meghatározásának bizalmas volta miatt ezt nem tudják vizsgálni¹⁹.

A Bizottság szükségtelenül magas előlegkifizetéseket eszközöl

32

A támogatások jóváhagyása és a megállapodások aláírása után jelentős előlegkifizetésekre került sor. A Bizottságnak rendelkezésére álltak a források, és már akkor átutalta őket, amikor még nem volt szükség rájuk. A kedvezményezett lassan használta fel ezeket a forrásokat, egyrészt azért, mert a projekt létrehozása, valamint a szükséges szolgáltatási és kivitelezési szerződések megkötése soká tartott, másrészt a végrehajtás időtartama miatt. Az átutalt források ezért hosszabb ideig felhasználatlanok maradtak, ami ellentmond a gondos pénzgazdálkodás elveinek (példa: 3. háttérmagyarázat). Ennek következtében a költségvetési eredmény nem tükrözi az eszközök keretében folytatott tényleges tevékenységet.

33

Az ITF esetében a Bizottság átutal pénzeszközöket az alapba, majd az alap kezelőjeként az EBB utal át az alapból támogatást a vezető pénzintézetnek. Az ITF végrehajtó szerve összesen olyan összegben hagy jóvá támogatásokat, hogy az ne haladja meg az alap készpénzegyenlegét. Az ITF ezzel az elővigyázatos hozzáállással biztosítja, hogy képes legyen teljesíteni kötelezettségeit. Mivel a tényleges projektvégrehajtás csak bizonyos idő elteltével kezdődik meg, a kedvezményezett a vonatkozó összegeket csak néhány évvel később használja fel. Ebből adódóan évekig nagy mennyiségű pénz alszik az alap bankszámláján (lásd: ábra).

  3. háttérmagyarázat

NIF-projekt – A tuniszi gyorsvasúti hálózat második szakasza

Ez az 550 millió eurós projekt a tuniszi nagy sebességű városi vasúthálózat két új vonala kiemelt szakaszainak építését finanszírozza. A 28 millió eurós NIF-támogatás technikai segítségnyújtást finanszíroz az ajánlatkérő és az építésvezető számára.

Szükségtelenül magas előzetes kifizetés a NIF-támogatásból

2010-ben a Bizottság a teljes támogatást átutalta a kedvezményezettnek. A pénzintézetek csak akkor folyósítottak hitelt, amikor a kedvezményezettnél felmerült a forrásszükséglet. Mivel a projekt jelentős végrehajtási késedelmeket szenvedett, az első hitelfolyósításra csak 2013-ban került sor. A késedelem miatt a NIF-támogatásból több mint három évig 24,5 millió euró felhasználatlan maradt.

Ábra

ITF-készpénzmozgások

Forrás: az ITF titkársága.

A részmechanizmusok esetében a közvetített hitelek elbírálásának kritériumai bizonytalanok vagy tágak voltak

34

A Számvevőszék által vizsgált (lásd: VIII. melléklet) nyolc részmechanizmus (lásd 11. bekezdés) esetében nem volt olyan előírás, hogy a részmechanizmus által támogatott tevékenységeket a Bizottságnak előzetesen egyenként jóvá kellene hagynia; pénzintézeti jóváhagyásra csak egy esetben került sor. Ugyanakkor a részmechanizmusok által támogatandó tevékenységek kiválasztásának kritériumai az esetek többségében vagy bizonytalanok, vagy túlságosan tágak voltak²⁰, és nem történt említés arról, hogy mely ágazatok és prioritások érintettek. A Bizottság ezért nem lehetett biztos abban, hogy a kiadások középpontjában valóban uniós prioritások álltak (példa: 4. háttérmagyarázat).

  4. háttérmagyarázat

NIF-projekt – Kkv-finanszírozási eszköz

A kis-és középvállalkozásokat finanszírozó, összesen 150 millió euró támogatást biztosító eszköz két terméket kínált. Az első termék technikai segítséget nyújtott a helyi pénzügyi partnerintézményeknek, illetve veszteségkockázat-megosztási eszközt hitelportfóliók részére. A második termék technikai segítséget és kamatmentes hitelt nyújtott a kamatlábak csökkentése, valamint a veszteségkockázat megosztás általi enyhítése érdekében. A projektre adott NIF-támogatás összege 15 millió euró volt.

A részmechanizmusok által támogatandó tevékenységek kiválasztásának kritériumai tágak voltak

A pénzintézetek által biztosított pályázati űrlap nem jelölte meg egyértelműen, hogy a közvetített hiteleket milyen szinten kel jóváhagyni. Nem pontosította a vezető pénzintézet felelősségét sem az értékelési és kiválasztási folyamatban. Nem volt előírva, hogy a kiválasztási folyamat során vegyék figyelembe az uniós prioritásokat, mivel a jogosultsági kritériumok alapján bármely ágazatban történő beruházás elfogadható volt. Ezenkívül a projekt nyomon követésének beszámolási követelményei sem voltak egyértelműen meghatározva.

A támogatások végrehajtásának bizottsági monitoringja eltérő mértékű volt

35

Az eszközök általános pénzügyi monitoringjáért a regionális beruházási eszközök titkárságai felelősek. Magát a projektvégrehajtást a pénzintézetek követik nyomon. Bizottsági szinten a támogatások nyomon követése az uniós külképviseletek felelőssége. A nyomon követés mértéke eltérő volt egyrészt az egyértelmű belső iránymutatások hiánya miatt (lásd: 19. bekezdés), másrészt mert a képviseletek eltérő mértékben kaptak szerepet a projektazonosításban (lásd 26. bekezdés). Ezenfelül a pénzintézetekkel elfogadott szerződési feltételek nem voltak egyértelműek és kellően szigorúak.

36

A teljesítmény-ellenőrzés mindeddig korlátozott és strukturálatlan volt. Az uniós külső együttműködési támogatásötvözési platformon belül jelenleg folyik egy eredményalapú monitoringrendszer kidolgozása, amely tartalmazni fog egy sor monitoringcélú standard mutatót.

37

Amint az más uniós támogatásban részesülő fejlesztési projektek esetében is történik, a Bizottság eredményorientált monitoring (ROM) céljára véletlenszerűen kiválasztott több forrásötvöző projektet. E vizsgálat során külső szakértők egységes módszertan szerint rövid, koncentrált, helyszíni értékeléseket végeztek. A ROM-értékelés a következő öt kritérium alapján vizsgálta számos szempontból a projektmegvalósítást: relevancia, hatékonyság, eredményesség, potenciális hatás és valószínű fenntarthatóság. A támogatások értéknövelő hatására azonban az értékelés nem fordított megkülönböztetett figyelmet. A ROM-értékelés eredményeit tekintve nem volt világos, hogy a pénzintézetnek vagy az uniós külképviseletnek kell-e lépéseket tennie a következtetések és ajánlások nyomán. Az ITF által támogatott projektekre azonban nem vonatkozott a ROM-értékelés.

A támogatások és hitelek ötvözésével elérni kívánt előnyök eddig még nem váltak teljesen valóra

38

A Számvevőszék felmérte, hogy menynyiben sikerült elérni a forrásötvözéstől várt előnyöket. Ezen előnyök közé tartozik a támogatáson kívüli egyéb finanszírozás mozgósítása, a szakpolitikák, illetve a projektkidolgozás és -irányítás befolyásolásának lehetősége, az adományozók együttműködésének javítása, valamint az európai fejlesztési együttműködési támogatások láthatóságának növelése (lásd: 4. bekezdés).

Csak a megvizsgált projektek felénél volt kimutatva, hogy a hitelfelvételhez szükség volt a támogatásra

39

A regionális beruházási eszközök révén támogatáshoz jutott projektek jelentős mértékű finanszírozásra tettek szert Európán kívüli pénzintézetektől, valamint kedvezményezettektől is. A Számvevőszék által vizsgált projektmintában az európai pénzintézetektől származott a teljes beruházási költség 45%-a, Európán kívüli pénzintézetektől mintegy 20%, míg a kedvezményezettek saját hozzájárulása 25%-ot tett ki. Ez utóbbi példaértékű gyakorlat, mivel a kedvezményezettek így felelősséget vállalnak a beruházásokért. Így tehát a finanszírozás mindmáig túlnyomórészt intézményes fejlesztési bankoktól származott, míg a magánszektor eddig még kevés hitelt nyújtott.

40

Az ITF azzal a céllal is nyújtott kamattámogatást, hogy a pénzintézeti hitelt az IMF kedvezményességi kritériumához igazítsa (lásd: 29. bekezdés). A támogatás így lehetővé tette, hogy sor kerüljön a beruházásra. 2013 végén a 71 projekt közül, amelyre az ITF támogatást vállalt, 14-nek volt ez a célja. Ezek a projektek az ITF által vállalt összesen 494 millió euróból 217 millió eurónak feleltek meg.

41

A regionális beruházási eszközök jelentős számú tevékenységet finanszíroztak a beruházást megelőző szakaszban is. Többnyire tanulmányokról, például a beruházási projektek elindításához szükséges megvalósíthatósági tanulmányokról volt szó, amelyekre a pénzintézetek általában csak korlátozottan tudtak rendelkezésre bocsátani forrásokat. Ezek a projektek tették ki a vizsgált ITF-projektek 46%-át, a vizsgált NIF-projektek 20%-át, illetve valamennyi WBIF-projekt 70%-át.²¹ E tanulmányok túlnyomó többsége tényleges beruházásokhoz vezetett, vagy nagy valószínűséggel azokhoz fog vezetni, ezért elmondható, hogy – legalábbis bizonyos mértékben – hitellel finanszírozott beruházásokat tettek lehetővé (példa: 5. háttérmagyarázat).

  5. háttérmagyarázat

ITF-projekt – Maputo repülőtere

Az ITF tanácsadói szolgáltatásokat finanszírozott a maputói (Mozambik) nemzetközi repülőtéren tervezett munkálatok előkészítési szakaszában. A tervezett beruházás a futópályák, a gurulóutak és a reptéri földi világítás rehabilitációját és fejlesztését érinti. A tanácsadási szolgáltatások költsége 0,6 millió euró volt, a projektkidolgozás megvalósíthatósági tanulmányát és a pályázati eljárás előkészítését foglalták magukban.

A beruházást megelőző szakaszban nyújtott technikai segítség követendő példa, mert fokozza a beruházási finanszírozás hatását

A technikai segítségnyújtásnak köszönhetően a projekt előkészítése sikeres volt. A beruházás 52 millió eurós költségét európai pénzintézeti hitelek finanszírozzák. Az építési munkálatok 2014 második felében fognak elkezdődni.

42

A Számvevőszék által vizsgált 30 projekt közül 15 esetében nem támasztotta alá meggyőző elemzés azt, hogy a hitelszerződést támogatás nélkül nem kötötték volna meg (lásd: IX. melléklet). Az érintett esetek közül többnél utaltak jelek arra, hogy a beruházásra a támogatás nélkül is sor került volna:

a)egy esetben a támogatás célja az volt, hogy kedvezményessé tegye a hitelt, de a kedvezményezett országot már nem kötötték az IMF-nek a kedvezményes hitelfolyósításra vonatkozó szabályai;

b)két esetben a beruházás jelentős részét közvetlenül az EFA finanszírozta. Ezért a támogatás nem volt szükséges ahhoz, hogy kedvezményessé tegye a finanszírozási csomagot;

c)négy esetben a támogatás nagysága elhanyagolható volt a teljes beruházási költséghez képest, és nem növelte jelentősen a projekt általános pénzügyi nyereségességét;

d)egy esetben a projekt pénzügyileg életképes volt a támogatás nélkül is;

e)egy esetben az érintett ország kormánya erősen elkötelezte magát a környezeti előnyökkel járó, kiemelt jelentőségű beruházás megvalósítása mellett, noha az pénzügyileg nagyon kevéssé volt nyereséges. A támogatás odaítélése nem volt szükséges ahhoz, hogy a kormány magára vállalja az esetleges jövőbeni veszteségek fedezését;

f)öt esetben a támogatás elsődleges haszna az volt, hogy segítségével a pénzintézetek a kedvezményezett országok kormányai számára valószínűleg elfogadható pénzügyi csomagot javasolhattak, például úgy, hogy más finanszírozóknak az érintett projektekre vonatkozó ajánlataival összemérhető ajánlatot tettek;

g)egy esetben a hitelminőség-javítás támogatására egy részmechanizmust hoztak létre. A részmechanizmus két hasonló terméket kínált, és az egyik termék mindennemű támogatás nélkül is képes volt sikeresen működni.

Nem sikerült teljes mértékben kiaknázni azt a lehetőséget, hogy a Bizottság befolyásolhatja a szakpolitikák kialakítását, illetve a projektek kidolgozását és irányítását

43

A regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások gyakran pozitívan befolyásolják a projektek kidolgozását és irányítását (lásd: 3. bekezdés). A Számvevőszék által vizsgált 30 projekt esetében ezt az egyes projekteknél különböző módokon sikerült elérni:

a)11 esetben a támogatás lehetővé tette olyan projektösszetevők bevezetését, amelyeket másképp valószínűleg nem lehetett volna finanszírozni. Ilyen összetevő volt többek közt a hasznos technikai segítségnyújtás, vagy az, hogy a projekt keretében külön odafigyeltek a szegényebbekre (példa: 6. bekezdés);

b)három esetben a Bizottság közvetlen szerepet játszott a projekt kialakításában, mivel a Bizottság tett javaslatot a projektre, finanszírozta a megvalósíthatósági tanulmányt, illetve közvetlen hozzájárulás révén társfinanszírozta a projektet;

c)két esetben a támogatás megvalósíthatósági tanulmányt finanszírozott, amely fontos szerepet játszott a beruházási projektek jellegére és terjedelmére vonatkozó döntés meghozatalában;

d)egy esetben a támogatás lehetővé tette a projekt terjedelmének jelentős kiterjesztését.

  6. háttérmagyarázat

ITF-projekt – Vízellátás és higiénia a Viktória-tó vidékén – Vízellátás Kampalában

A projekt a kampalai (Uganda) Nemzeti Víz-és Csatornázási Társaság (National Water and Sewerage Corporation) pénzügyi és operatív kapacitásának javítását célozta. Célul tűzte ki, hogy növelje a vízellátási szolgáltatások megbízhatóságát, illetve javítsa az azokhoz való hozzáférést Kampala és a környező területek lakossága számára. A projekt teljes költsége 212 millió euró volt. Az ITF 8 millió euró értékben finanszírozta a projektelőkészítés során nyújtott technikai segítséget, valamint 14 millió euró kamattámogatást adott az IMF által előírt 35%-os kedvezményszint biztosítására.

A projektkidolgozásra gyakorolt hatás: követendő példa

A támogatás azáltal, hogy a projekt keretében odafigyeltek a szegényebbekre, külön szociális előnyöket eredményezett. Elsősorban az említendő, hogy a Kampala környéki szegényebb vidékeken javult az ivóvízellátás és az alapvető higiéniai körülmények. A támogatás nyújtotta előnyök úgy jutottak el a végső kedvezményezettekhez, hogy a legszegényebb háztartások kedvezményes áron kapták a vizet. Támogatás nélkül a projekt csak a gazdagabb területekre összpontosított volna.

44

A Számvevőszék által vizsgált 13 másik projekt esetében viszont nem volt bizonyíték arra, hogy a regionális beruházási eszközök hozzájárulása bármilyen hatással lett volna a projektek kidolgozásra.

45

A Számvevőszék által vizsgált projektek között 10 olyan volt, amelyek esetében a támogatás pozitív hatást gyakorolt a kedvezményezett országnak az érintett ágazatban követett szakpolitikájára is. A legtöbb ilyen esetben a támogatás megerősítette a Bizottsággal már folyó politikai párbeszédet abban az ágazatban, amelyben a projekt megvalósítására sor került. A politikai párbeszéd potenciálja jelentősebb volt akkor, ha a támogatás kiegészítő finanszírozást is mozgósított (lásd: 42. bekezdés).

46

A többi 20 projekt esetében nem volt rá bizonyíték, hogy a támogatások tágabb értelemben hatást gyakoroltak volna arra az ágazatra, amelyben a támogatást nyújtották. Amikor a pénzintézet feltételeket fűzött a hiteleihez, a feltételek a legtöbb esetben közvetlenül a projekt megvalósításához kapcsolódtak. A Bizottság nem játszott szerepet a szabályszerűség monitoringjában és értékelésében, és a legtöbb esetben nem követelte meg, hogy a regionális beruházási eszközök az érintett ágazatok szakpolitikájával kapcsolatos feltételekhez kössék támogatásaikat.

A forrásötvözés kapcsán javult az adományozók közötti koordináció, az uniós támogatások láthatóbbá tétele viszont mindeddig kevésbé sikerült

Az adományozók közötti koordináció

47

A regionális beruházási eszközök ösztönzik a fejlesztési partnerek közötti koordinációt, azzal, hogy keretet biztosítanak a pénzintézetek számára, hogy találkozzanak, megvitassák a beruházási terveket, és a projekteken túlmenően is összehangolják munkájukat. Ez példaértékű gyakorlat a fejlesztés terén, és összhangban áll a Párizsi Nyilatkozat²² elveivel.

48

Az összesen 38 ITF és 73 NIF beruházási projekt²³ közül, amelyekre a végrehajtó szervek 2013 végéig támogatásokat különítettek el, 26, illetve 52 projekt részesült egynél több forrásból hitelben.

49

A forrásötvözés azáltal tette lehetővé nagyprojektek finanszírozását, hogy az egyes projekteken belül különböző pénzügyi forrásokat egyesített. 2013 végéig az ITF és a NIF 22, illetve 26 beruházási projektre különített el támogatást, amelyek összértékben több mint 100 millió euró hitelben részesültek. Ilyen projekteket nehezen finanszírozhatott volna egyetlen pénzintézet.

50

A három európai pénzintézet által létrehozott, a kölcsönös bizalomról szóló kezdeményezés (Mutual Reliance Initiative, MRI) tovább javította az együttműködést és a koordinációt. Az MRI-kezdeményezést mint hivatalos keretet az AFD, az EBB és a KfW 2009-ben azzal a céllal hozták létre, hogy javítsák a fejlesztési projektek társfinanszírozásának eredményességét. Az MRI fő jellemzői: a legtöbb feladat átruházása az adott művelet vezető pénzintézetére és az eljárások kölcsönös elismerése. Ez csökkenti a kedvezményezett tranzakciós költségeit, ami összhangban van a segélyhatékonysági elvekkel. A döntéshozás és a szerződéskötés joga azonban az egyes pénzintézeteknél marad.

Az uniós finanszírozás láthatósága

51

A regionális beruházási eszközökre vonatkozó szabályozási keret általános láthatósági szabályokat ír elő²⁴. A fő alapelv értelmében a vezető pénzintézet a saját láthatóságával legalább egyenértékű uniós láthatóságot biztosít. Általában az egyes projektekre vonatkozó szerződési feltételek is kikötik a megfelelő láthatóságot²⁵, bár konkrét szabályokkal vagy utasításokkal nem szolgálnak. Az egyes projektek számvevőszéki vizsgálata és az uniós külképviseleteken végzett felmérés tanúsága szerint a pénzintézetek eddig csak korlátozott láthatóságot biztosítottak az uniós támogatásoknak a forrásötvöző projektekben. Ennek számos oka van:

a)a szerződéses keret nem tartalmaz a láthatóságra vonatkozó egyértelmű és konkrét szabályokat vagy utasításokat a pénzintézetek számára;

b)az Unió külső tevékenységeinek kommunikációs és láthatósági kézikönyvének kivételével, amelyet a Bizottság által végrehajtott projektekre dolgoztak ki, jelenleg nincsenek a forrásötvözés sajátosságaihoz szabott külön szabályok vagy iránymutatások;

c)néhány eset kivételével a költségvetésben nem szerepelnek a láthatóságra elkülönített összegek;

d)nincsen előírva, hogy be kellene számolni az uniós láthatóság érdekében tett lépésekről.

52

A Bizottság jelenleg dolgozik azon, hogy javítsa a forrásötvöző projektek uniós láthatóságát. A pályázati űrlap legújabb változatában már le kell írni, hogy milyen kommunikációs és láthatósági tevékenységek vannak tervbe véve. Ezenfelül egyes esetekben a Bizottság megkövetelte, hogy a pénzintézetek dolgozzanak ki kommunikációs tervet, ami követendő példa. Noha erre nézve nincsen egyértelmű iránymutatás, néhány uniós külképviselet saját kezdeményezésként hozzájárult a regionális beruházási eszközök támogatásainak népszerűsítéséhez.

13Az Európai Parlament és a Tanács 2012. október 25-i 966/2012/EU, Euratom rendelete az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról és az 1605/2002/EK, Euratom tanácsi rendelet hatályon kívül helyezéséről (HL L 298., 2012.10.26., 1. o.).

14Új címként (VIII. cím) bekerültek a rendeletbe a „Pénzügyi eszközök”.

15Olyan gyakorlati útmutató, amely a partnerországoknak segít a WBIF-hez kapcsolódó projektpályázati és -benyújtási előírások megértésében, már 2012 óta létezik.

16A EuropeAid által kezelt egyes regionális beruházási eszközök esetében ez a „standard projektűrlap”, a WBIF esetében a „pályázati űrlap”, az ITF esetében pedig a „borítólap”.

17Az ennek kiszámításához szükséges információ a többi regionális beruházási eszköz esetében nem állt rendelkezésre.

18Noha fennáll annak a lehetősége, hogy a pénzintézetek ún. „elvi hozzájárulást” kérjenek a végrehajtó bizottságtól.

19Amint a Számvevőszék ezt már a 3/99. sz., a kamattámogatások bizottsági irányításáról és ellenőrzéséről szóló különjelentés (HL C 217., 1999.7.29, 1. o.) 3.2. bekezdésében is észrevételezte.

20A geotermikus kockázatcsökkentést szolgáló pénzügyi eszköz kivételével.

21Ez az ITF lekötött összegei 18%-ának, a NIF lekötött összegei 10%-ának, illetve a WBIF lekötött összegei 35%-ának felel meg.

22A Párizsi Nyilatkozat (2005) a segélyezés eredményesebbé tétele érdekében a következő elveket fekteti le: egyéni felelősségvállalás, összehangolás, harmonizáció, eredményorientáltság és kölcsönös elszámoltathatóság.

23Ebben a számban nincsen benne a beruházást megelőző 33 ITF-, illetve 18 NIF-projekt (lásd: 41. bekezdés).

24Például az ITF végrehajtási szabályait rögzítő megállapodás 10. cikkében, valamint a pénzintézetek és a Bizottság közötti NIFkeretmegállapodás 13. pontjában.

25A NIF típusú eszközök esetében minden hozzájárulási megállapodás tartalmaz egy, azt előíró záradékot, hogy a pénzintézetnek kifejezetten említést kell tennie a NIF-en keresztül nyújtott európai uniós támogatásról.

Következtetések és ajánlások

Következtetések

53

A Számvevőszék szerint az Unió külső politikáinak támogatása szempontjából általában véve eredményesnek volt mondható a regionális beruházási eszközök által nyújtott támogatások és a pénzintézeti hitelek ötvözése. A regionális beruházási eszközöket rendben kialakították, de a forrásötvözés potenciális előnyeit a bizottsági irányítás hiányosságai miatt nem sikerült teljes mértékben kihasználni.

54

A Bizottság a tagállamokkal együtt sikeresen elindította a regionális beruházási eszközöket, és ezek kialakítása általában véve megfelelő volt. Számos európai pénzintézetet sikerült bevonni, és ezek a rendelkezésre álló finanszírozáshoz képest elegendő projektet azonosítottak. Az ellenőrzött projektek relevánsak voltak az érintett régiók és országok fejlesztési igényei szempontjából. Bár a támogatástípusok megfelelőek voltak, a támogatási kérelmek bizottsági értékelése hiányos információkon alapult, és nem irányult eléggé a támogatások értéknövelő hatására. A támogatások jóváhagyása után szükségtelenül magas előlegek kifizetésére került sor, és a bizottsági nyomon követés nem biztosította minden esetben a támogatások értéknövelő hatásának meglétét.

55

A regionális beruházási eszközök megkönnyítették a fejlesztési partnerek együttműködését a különböző szinteken, s ez olyan projektek finanszírozását is lehetővé tette, amelyek nagyobbak, mintsem egyetlen adományozó vagy pénzintézet finanszírozhatná őket. A támogatások és hitelek ötvözésével elérni kívánt egyéb potenciális előnyöket azonban eddig nem sikerült teljesen valóra váltani. Az esetek felében a forrásötvözés tette lehetővé hitelek felvételét, például azáltal, hogy az IMF előírásainak értelmében kedvezményessé tette őket. Az esetek másik felében azonban nem támasztotta alá meggyőző elemzés azt, hogy a hitelszerződések megkötéséhez a pénzintézeteknek szükségük volt a támogatásra. A Bizottság ezenkívül nem élt teljes körűen annak lehetőségével, hogy pozitív hatást gyakoroljon a projektek kidolgozására, illetve tágabb értelemben az ágazati politikára. A támogatás uniós volta eddig csak korlátozottan volt látható, de a Bizottság már elkezdett foglalkozni a kérdéssel.

Ajánlások

56

A regionális beruházási eszközökről szerzett hétéves tapasztalat nyomán a Bizottság igyekszik javítani ezek kialakítását és működését, például iránymutatások megfogalmazásával és az uniós külső együttműködési támogatásötvözési platformban való részvétellel. A Számvevőszék felhívja a Bizottságot, hogy e folyamatban vegye figyelembe a következő ajánlásokat.

57

A Bizottság biztosítsa, hogy az uniós támogatások odaítélése annak dokumentált értékelésén alapuljon, hogy a támogatások eredményeként az Unió fejlesztési, szomszédsági és bővítési céljainak szempontjából milyen többletérték áll elő. Ennek során a Bizottság:

a)biztosítsa, hogy megfelelő iránymutatásokat fogadjanak el és hajtsanak végre a jóváhagyási és nyomonkövetési folyamat minden szakaszában történő bizottsági részvételt illetően;

b)vállaljon kezdeményezőbb szerepet a projektek azonosításában és kiválasztásában, különösen az uniós külképviseletek szintjén;

c)biztosítsa, hogy a végrehajtó szervek elé végleges jóváhagyásra csak érett projektek és teljes körű információkat tartalmazó támogatási pályázatok kerüljenek. A pályázatokban legyen pontosan kifejtve, hogy miért szükséges a támogatás és milyen értéknövelő hatás várható tőle, illetve az, hogyan állapították meg az igényelt összeg nagyságát;

d)csökkentse a jóváhagyási folyamat átlagos időtartamát annak megfontolásával, hogy mindig szükség van-e előzetes jóváhagyásra.

58

A Bizottság csak akkor folyósítson pénzt, amikor a kedvezményezettnek valóban szüksége van rá.

59

A Bizottság javítson az uniós támogatás végrehajtásának monitoringján. Ennek során a Bizottság:

a)vezessen be eredménymérési keretet, amely hatáskövető mutatókat is magában foglal az uniós támogatások utóéletére nézve;

b)lássa el az uniós külképviseleteket egyértelmű utasításokkal arra nézve, hogy mi a szerepük a forrásötvöző projektek uniós támogatásának monitoringjában;

c)vonja be az ITF-et az eredményorientált monitoring folyamatába, és szabja hozzá a ROM módszertanát a forrásötvözés sajátosságaihoz.

60

A Bizottság fokozza az uniós finanszírozás megfelelő láthatóságának biztosítására irányuló erőfeszítéseit azáltal, hogy világos láthatósági követelményeket ír elő a pénzintézeteknek, az uniós külképviseletektől pedig megköveteli, hogy vegyék ki részüket a láthatósági intézkedésekből.

A jelentést a Karel PINXTEN számvevőszéki tag elnökölte III. Kamara 2014. július 8-i luxembourg-i ülésén fogadta el.

a Számvevőszék nevében

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
elnök

Mellékletek

I. melléklet

A regionális beruházási eszközök globális kiterjedése

Forrás: A regionális beruházási eszközök titkárságainak adatai.

II. melléklet

A Bizottság által lekötött, leszerződött és kifizetett összegek az egyes regionális beruházási eszközökre nézve, 2013.12.31-I állapot

(millió euró)

| Lekötött | Leszerződött | Kifizetett
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | - | -
Összesen | 2106 | 1637 | 1205

1Ebben nincsen benne az Éghajlat-változási pénzügyi eszközre 2011-ben lekötött további 17 millió euró, amelyet a NIF és a LAIF között kell felosztani.

Forrás: Európai Bizottság.

III. melléklet

Az egyes regionális beruházási eszközök által a 2007 és 2013 közötti időszakra jóváhagyott projektek száma

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Összesen
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | - | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | - | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | - | - | - | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | - | - | - | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | - | - | - | - | - | 3 | 5 | 8
CIF | - | - | - | - | - | - | 4 | 4
Összesen | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Forrás: a regionális beruházási eszközök titkárságainak adatai.

IV. melléklet

Az egyes regionális beruházási eszközök hozzájárulása a 2007 és 2013 közötti időszakra jóváhagyott 387 projekthez

(millió euró)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Összesen
TÁMOGATÁSOK
Beruházási eszköz | Bizottság | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1630
Egyéb adományozók | 114 | - | - | - | - | - | - | 114
Országos/Regionális indikatív programok | 80 | - | 200 | - | - | - | - | 280
Egyéb adományozók | 185 | 76 | 57 | - | - | - | - | 318
Támogatások összesen | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2342
HITELEK
EU | Többoldalú | 1237 | 2360 | 7095 | 209 | 312 | 110 | - | 11 323
Kétoldalú | 1127 | 360 | 2531 | 1992 | 5 | 248 | 37 | 6300
Az EU-n kívülről | Regionális | 1174 | - | - | 2314 | - | - | 30 | 3518
Többoldalú | 826 | - | - | - | - | - | - | 826
Kétoldalú | 185 | - | - | - | - | - | - | 185
Hitelek összesen | 4549 | 2720 | 9626 | 4515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Az ITF, a Bizottság és más adományozók hozzájárulásai, az Alap részére folyósított kifizetések arányában.

Forrás: A regionális beruházási eszközök titkárságainak adatai.

V. melléklet

Pénzintézetek által a 2007 és 2013 közötti időszakban az egyes regionális beruházási eszközökhöz nyújtott hitelek

(millió euró)

| EBB | EBRD | AFD | KfW | Egyéb pénzintézetek | Összesen
ITF | 1237 | - | 881 | 246 | - | 2364
WBIF | 1760 | 600 | 200 | 160 | - | 2720
NIF | 4498 | 2588 | 1100 | 1429 | 11 | 9626
LAIF | 209 | - | 823 | 772 | 397 | 2201
IFCA | 170 | 142 | - | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | - | 203 | 45 | - | 358
CIF | - | - | 37 | - | - | 37
Összesen | 7984 | 3330 | 3244 | 2656 | 409 | 17 623

Forrás: a regionális beruházási eszközök titkárságainak adatai.

VI. melléklet

A 15 vizsgált ITF-projektből álló minta

Forrás: a regionális beruházási eszközök titkárságainak adatai.

VII. melléklet

A 15 vizsgált NIF-projektből álló minta

Forrás: A regionális beruházási eszközök titkárságainak adatbázisai.

VIII. melléklet

A részmechanizmusok létrehozása kapcsán vizsgált ellenőrzési minta

Mechanizmus
Megnevezés
Eszköz
A támogatás összege
(millió euró)
Ország/régió
Vezető pénzintézet
Más külső finanszírozási források

ITF
Afrikai energia-garanciaalap
Technikai segítségnyújtás
1
Regionális
EBB
-

ITF
Afrikai Fenntarthatóenergia-ügyi pénzügyi eszköz
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
8
Regionális
EBB
-

ITF
A geotermikus kockázatcsökkentést szolgáló pénzügyi eszköz
Támogatás
30
Ruanda, Etiópia, Kenya, Uganda, Tanzánia, Burundi
KfW
-

NIF
Kkv-garanciakeret
Támogatás
24
Jordánia, Libanon, Egyiptom, Tunézia, Marokkó
EBB
AFD, WB, OFID

NIF
Kkv-finanszírozási eszköz
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
15
Örményország, Azerbajdzsán, Grúzia, Moldova, Ukrajna, Belarusz
EBRD
EIB, KfW

NIF
MENA alap mikro-, kis- és középvállalkozások részére
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
10
Regionális
KfW
-

IFCA
Kirgizisztán fenntartható energiahatékonyságának finanszírozási eszköze
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
7
Kirgizisztán
EBRD
-

IFCA
Kkv-finanszírozási eszköz Közép-Ázsia részére
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
11
Regionális
EBRD
-

IX. melléklet

A 42. bekezdésben említett projektek

Mechanizmus
A projekt megnevezése
Eszköz
A támogatás összege
(millió euró)
Ország/régió
Vezető pénzintézet

ITF
Villamosenergia-hálózatok összekapcsolása
Kamattámogatás
13
Elefántcsontpart – Sierra Leone – Libéria – Guinea
EBB

ITF
Caprivi, villamosenergia-hálózatok összekapcsolása
Kamattámogatás
15
Zambia – Namíbia – Dél-Afrika
EBB

ITF
A nagy keleti út helyreállítása
Kamattámogatás
25
Zambia – Malawi – Mozambik
EBB

ITF
Kelet-afrikai közlekedési folyosó
Kamattámogatás
17
Tanzánia – Kenya – Uganda – Ruanda – Burundi – Kongói Demokratikus Köztársaság
EBB

ITF
Itezhi Tezhi
Kamattámogatás
18
Zambia
EBB

NIF
Vízminőség-javítási és szennyvíztisztítási szolgáltatási program
Támogatás
5
Egyiptom
KfW

NIF
Villamos Rabatban
Technikai segítségnyújtás
5
Marokkó
AFD

NIF
A tuniszi gyorsvasúti hálózat 2. szakasza
Támogatás
28
Tunézia
AFD

NIF
A vízügyi infrastruktúra korszerűsítése, II. szakasz
Technikai segítségnyújtás
8
Grúzia
EBB

NIF
Kkv-finanszírozási eszköz
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
15
Örményország, Azerbajdzsán, Grúzia, Moldova, Ukrajna, Belarusz
EBRD

NIF
Energiaátvitel
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
16
Egyiptom
EBB

NIF
Kelet–nyugati főút
Támogatás
20
Grúzia
EBB

NIF
Ouarzazate-i naperőmű
Támogatás
30
Marokkó
EBB

NIF
Ivóvíz-hatékonysági program
Technikai segítségnyújtás/Támogatás
7
Marokkó
KfW

NIF
Kairói 3. metróvonal, III. szakasz
Technikai segítségnyújtás
40
Egyiptom
AFD

A Bizottság válasza

Összefoglaló

I

A Bizottság üdvözli a Számvevőszék különjelentését és ajánlásait, amelyek tovább javítják a fejlesztési együttműködés finanszírozásának innovatív megközelítését képviselő forrásötvöző eszközöket.

Az EU partnerországainak beruházási igényei jelentősek. A kormányok és adományozók által létrehozott alapok messze nem tudják ezeket az igényeket kielégíteni. Az országoknak további állami és magánforrásokat kell bevonniuk a gazdasági növekedés fellendítéséhez, ami a szegénység csökkentésének alapja.

A Változtatási program nagy hangsúlyt helyez az inkluzív növekedés és a munkahelyteremtés – mint az uniós külső együttműködés legfontosabb prioritásai – támogatására. Ezen a téren a forrásötvözés elismerten fontos szerepet tölt be a további források hatékonyabb kihasználásában és az uniós támogatás hatásának növelésében.

Az uniós támogatás a beruházási projektek finanszírozási hiányainak áthidalása révén gyakran teszi lehetővé az egész projekt megvalósítását és a pénzintézeti hiteleken túlmenően további finanszírozási források mobilizálását. Emellett a forrásötvözésben közvetlenül részt vevő állami pénzintézetek a hiteleken kívül egyéb finanszírozási forrást is biztosítanak, például saját tőkét és alárendelt kölcsönt.

IV

A Bizottság feladata az eszközök kialakítása, amelyeket a jelentés kedvezően értékelt. A projektek irányítása partnerség keretében valósul meg. Az eszközöket a Bizottság kezeli, míg a projektek napi szintű irányítása a fejlesztési pénzintézetek feladata. A rájuk bízott költségvetési feladatokat a költségvetési rendeletben a közvetett irányítási módra vonatkozóan előírt szabályok szerint hajtják végre.

A Bizottság az eszközökben rejlő potenciális előnyöket a rendszer kialakításakor teljes mértékben figyelembe vette, és úgy ítéli meg, hogy az irányításuk megfelelő volt.

Véleménye szerint a potenciális előnyök kihasználásakor figyelembe kell venni a támogatások jellegét (pl. technikai segítségnyújtás) és a projektek végrehajtásának eredményeit.

VI

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jóváhagyási folyamat alapos volt: a Bizottság a folyamatba minden fontos érdekeltet bevont, és a konzultációs eljárást a projektek sajátosságaihoz igazítja. A döntéshozatali eljárás során elegendő és teljes körű információ áll rendelkezésre.

Az értéknövelő hatás minden esetben biztosított: a projektek csak akkor kerülnek az illetékes operatív bizottság elé, ha valamennyi projektösszetevő egyértelmű, és az értéknövelő hatás nyilvánvaló.

Az előlegkifizetések feltételeit a Bizottság a pénzügyi eszközökre vonatkozó új szerződésmintákban felülvizsgálja.

VII

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a finanszírozás minden esetben egyértelműen indokolt volt. A szóban forgó esetek leírását a jelentés 42. bekezdése tartalmazza. Az eseteket a Bizottság körültekintően megvizsgálta és megfelelően indokolta. Lásd a Bizottság 42. bekezdés a)–g) pontjára adott válaszát.

A Bizottság az eszközök prioritásait minden esetben az uniós ágazati politikához igazította minden egyes régió tekintetében (ez a vonatkozó stratégiai iránymutatásokból egyértelműen kiderül).

A Bizottság mindazonáltal megvizsgálja majd, hogy hogyan tud tágabb értelemben hatást gyakorolni az ágazati politikára, és az uniós támogatás láthatóságát hogyan tudja növelni.

VIII

A Bizottság megjegyzi, hogy a Számvevőszék ajánlásai teljes mértékben összhangban állnak azokkal a reformokkal, amelyeket a Bizottság az eszközök tekintetében 2013 végén elkezdett, és amelyek a jóváhagyás szakaszába értek.

Bevezetés

1. háttérmagyarázat

Az IMF már nem hitelenként írja elő a hitelfelvételi követelményeket, hanem valamennyi kedvezményes hitel kamatára vonatkozóan egy általános súlyozott átlagot határoz meg. Ez a mechanisztikus megközelítés azonban a jövőben nem alkalmazandó automatikusan.

08

A Bizottság fontolóra vette az EU–Afrika Infrastruktúraalap (ITF) módosítását annak érdekében, hogy az alap irányítása az egységes szabályokkal rendelkező másik hat regionális eszközhöz hasonlóan történjen, így valamennyi partner számára átláthatóbb és kiszámíthatóbb lesz a folyamat, valamint az operatív bizottságokban részt vevő valamennyi tagállam részére egyenlő jogok biztosíthatók. Ezenkívül, amennyiben a tagállamok úgy kívánják, az általuk forrásötvözésre elkülönített különleges alapokat továbbra is az EBB kezelheti.

12

A Bizottság az egyenlő feltételek biztosítása és a bevált gyakorlatok fokozottabb megosztása érdekében támogatja, hogy az eszközök végrehajtásában több tagállami ügynökség vegyen részt.

Észrevételek

16

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a regionális beruházási eszközök irányítása megfelelő volt.

A jelentés kedvezően értékelte a Bizottság által kialakított eszközöket. A projektek irányítása partnerség keretében valósul meg. Az eszközöket a Bizottság kezeli, míg a projektek napi szintű irányítása a fejlesztési pénzintézetek feladata. A rájuk bízott költségvetési feladatokat a költségvetési rendeletben a közvetett irányítási módra vonatkozóan előírt szabályok szerint hajtják végre.

A Bizottság az eszközökben rejlő potenciális előnyöket a rendszer kialakításakor teljes mértékben figyelembe vette.

18

A Bizottság foglalkozik az ITF irányításával és a Számvevőszék által megállapított korláttal, miszerint csak regionális vonatkozású projektek voltak támogathatóak (pl. az alap kiterjesztése nemzeti programokra, különböző ágazatok – azonos szavazati jogok, Bizottság általi irányítás).

20

A projektek azonosítása a különböző érdekelt felek, többek között a partnerországok vagy az érintett regionális szervezetek, a Bizottság és az uniós külképviseletek, egyéb adományozók, pénzintézetek, valamint némely esetben a magánszektor és a civil társadalom képviselői által folytatott kölcsönös együttműködés és egyeztetés eredménye.

A projektek azonosítása a programozási folyamatra és a Bizottság, az EKSZ, valamint a partnerországok által elfogadott szakpolitikai prioritásokra épül. Ezenkívül alapul szolgálnak az egyes forrásötvöző eszközökön belül a stratégiai testület vagy irányító bizottság keretében folytatott stratégiai egyeztetések, valamint a jóváhagyott projektek portfólióinak elemzéséről és a projekttervezési folyamatról szóló megbeszélések.

A módszeres „kezdeményezés” nem tartozik a Bizottság működési célkitűzései közé. A Bizottság inkább arra törekszik, hogy a lehető legnagyobb hatékonyságot és a legoptimálisabb munkamegosztást érje el az azonosítási folyamat során, valamint az érdekelt felek erősségeire épít. A folyamatot a Bizottság a forrásötvöző eszközök reformja során a jóváhagyás szakaszában tovább korszerűsíti.

21

A Bizottság felül fogja vizsgálni az afrikai régióra vonatkozó eszközök kialakítását. Lásd a Bizottság 18. bekezdésre adott válaszát.

A Bizottság közös válasza a 22–31. bekezdésre

22

Mivel az eszközök rugalmasak és az ágazatok széles körét lefedik, egy olyan közös mutató meghatározása, amely valamennyi projekt tekintetében jelzi az értéknövelő hatást, mindenképpen összetett, és szinte kivitelezhetetlen feladat.

A Bizottság minden esetben kiértékeli a támogatás értéknövelő hatását, és különösen az uniós platform keretében folytatott munka révén ez az értékelés egyre alaposabb lett.

23

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jóváhagyás különböző szakaszaiban (előzetes és végleges szakasz) a szükséges információk a Bizottság rendelkezésére álltak. A pénzügyi adatok az előzetes jóváhagyás szakaszához képest valószínűleg változnak. A végleges jóváhagyás szakaszában azonban ezeket az információkat értékelik.

Ezenkívül a gazdasági ingadozások miatt egyes hitelfeltételek a kérelem benyújtása és a végleges jóváhagyás időpontja között változhatnak. A pénzintézetek ezért az általuk nyújtott hitelek pontos feltételeivel (kamat, futamidő stb.) kapcsolatos tárgyalásokat a bizottsági jóváhagyást követően véglegesíthetik.

A finanszírozást biztosítók feladata, hogy elvégezzék a nemzetközi standardok, a kellő gondosság elve, valamint egy partnerség és hatékony munkamegosztás keretében elfogadott módszerek szerint szükséges számításokat.

A projektek alapos értékelését a pénzintézetek erre szakosodott csoportjai a kellő gondosság elve szerint végzik.

Az értékelést alátámasztó vizsgálatokat elsősorban a vezető európai hitelintézetek végzik, amelyek minden esetben rendelkezésre állnak, amennyiben a projektek megfelelőségét illetően aggályok merülnének fel, illetve amennyiben a pályázati űrlapban szereplő információkkal kapcsolatban vagy azokon kívül további információkra van szükség.

A Bizottság nem tartja szükségesnek, hogy a finanszírozást nyújtó intézetek rendszeresen rendelkezésre bocsássák a vizsgálati eredményeket, mivel ez a legtöbb esetben csak növelné az adminisztratív terheket anélkül, hogy valódi többletértéket biztosítana.

24

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az uniós támogatásokat csak akkor hagyták jóvá, ha a stratégiai iránymutatásokban előírt legfontosabb követelményeknek való megfelelést alátámasztó információkat beszerezték.

A döntéshozatalhoz szükséges valamennyi információ rendelkezésre állt, és azokat a döntéshozatali eljárás során figyelembe vették. A Bizottság a költségvetési rendelet alapján és a közvetett irányítás keretében támaszkodhat a megbízott szervezet által – a pénzintézetekkel fennálló partnerség lényegét jelentő kellő gondosság és munkamegosztás elve szerint – elvégzett munkára.

Végleges jóváhagyásra csak megfelelően kidolgozott projektek kerülnek. Azokat a megvalósíthatósági tanulmányokat, amelyek célja, hogy a projekteket még inkább a kedvezményezettek igényeihez igazítsák, egy későbbi szakaszban is el lehet készíteni, amely révén növelni lehet a projekt minőségét.

2. háttérmagyarázat

Az ITF végrehajtó bizottságának 9. üléséről készült jegyzőkönyvben foglaltak szerint az előzetes kérésnek eleget téve a projekttel kapcsolatos további információkat a tagok rendelkezésére bocsátották.

Ezt a projektet 2009-ben hagyták jóvá. A pályázati űrlapot azóta jelentősen módosították annak érdekében, hogy az abban szereplő adatok kiegészítsék a pénzintézetek által szolgáltatott információkat.

25

Az eszközök által finanszírozott valamennyi projekt kiértékelése során vizsgálták a gazdasági szempontokat és az adósságszint fenntarthatóságát is. A Bizottság, valamint a finanszírozók egyik legfontosabb célkitűzése az, hogy megőrizzék a tervezett beruházás életképességét és hosszú távú fenntarthatóságát, valamint annak fejlesztő hatását.

Ugyanakkor a gazdasági életképesség értékeléséhez nem lehet olyan egységes kritériumokat meghatározni, mint például a minimális értékhatár. A forrásötvöző mechanizmusok keretében a támogatások kiegészítő jellegével foglalkozó munkacsoport 2009-ben azt állapította meg, hogy a forrásötvöző mechanizmusok jellegéből adódóan a szükséges támogatás összegét, formáját és jellegét illetően eseti értékelésre van szükség. Ezt a megközelítést az uniós külső együttműködési támogatásötvözési platform a közelmúltban elvégzett munkája során megerősítette.

A kellő gondosság keretében a gazdasági belső megtérülési rátát minden projekt esetében értékelik. A támogatások odaítélésére vonatkozó döntést a projektek gazdasági és pénzügyi elemzése, valamint a várható társadalmi előnyök (megfizethetőség, az egészségre gyakorolt hatás, szociális helyzet) alapján hozzák meg.

A kiértékelés a pályázati űrlapon szereplő információkon, valamint a különböző bizottsági szolgálatok és külképviseletek, a pénzintézetek és az egyéb érdekeltek által a technikai értekezletek előtt, alatt és után folytatott egyeztetésekből származó további információkon alapul.

A kedvezményszint, az adósságszint fenntarthatósága, a támogatás összege és a projekt gazdasági életképessége mind olyan tényező, amely a pénzintézetek és a Bizottság által végzett elemzések központi elemének számít.

26

A Bizottság bevonja az uniós külképviseleteket a támogatás fenntarthatóságának értékelésébe, továbbá minden olyan esetben kikéri a tanácsukat, amikor az a kiválasztási folyamat során lényeges.

A válaszadó külképviseletek 96%-a úgy nyilatkozott, hogy a Bizottság bevonta őket a kiválasztási folyamatba. Az alacsonyabb százalékos arány (59%) az azonosítás korai szakaszára vonatkozott, ami a teljes kiválasztási folyamat részét képezi.

A Bizottság arra törekszik, hogy az uniós külképviseleteket a forrásötvöző mechanizmusok előkészítési és nyomonkövetési folyamatába még inkább bevonja. Ez az uniós fellépések koherenciájának biztosításához, az uniós támogatások láthatóságának növeléséhez és az Unió politikai párbeszédekben képviselt súlyának megerősítéséhez elengedhetetlenül fontos.

27

A számításokat nem a projekttervezési folyamatba való felvétel napján kell elkezdeni. A projekttervezési folyamat csak egy előzetes jelzés arra vonatkozóan, hogy melyek a különböző kidolgozottsági szinten lévő és különböző érettségi fokon álló lehetséges projektek.

A Bizottság véleménye szerint a legmegfelelőbb mutató a szakmai bizottság jóváhagyása és az operatív bizottság végleges jóváhagyása között eltelt idő.

Az eltelt idő a LAIF-projektek esetében 4 hónap, a CIF-projektek esetében 3 hónap, a NIF-projektek esetében 6 és fél hónap, az AIF-projektek esetében 5 és fél hónap, az IFCA-projektek esetében pedig körülbelül 4 hónap. Ez az időkeret a forrásötvöző projektek technikai összetettségét és a részt vevő partnerek lehetséges számát figyelembe véve elfogadhatónak tekinthető.

Azt, hogy az eljárás hossza megfelelő és elfogadható, az bizonyítja, hogy nem volt még példa arra, hogy egy releváns projektet a jóváhagyási eljárás elhúzódása miatt ne lehetett volna kivitelezni. Épp ellenkezőleg, a jóváhagyási folyamat kellően rugalmas ahhoz, hogy szükség esetén figyelembe vegye a partnereknek a folyamat felgyorsítására vonatkozó igényét.

29

A Bizottság szeretné leszögezni, hogy az IMF által meghatározott kedvezményszint biztosítása szükséges lehet, de a projektspecifikus kérdéseket figyelembe véve nem elégséges. A 35%-os küszöbérték teljesítése a kedvezményezett által az IMF előírásai szerint igénybe veendő finanszírozási csomag legelső szükséges előfeltételének tekinthető. Ez önmagában azonban nem feltétlenül elegendő feltétel. Egyes projektek esetében szükség lehet arra, hogy a finanszírozási csomag 35%-nál magasabb támogatási elemet tartalmazzon anélkül, hogy a projektek által gyakorolt jelentős fejlesztő hatást kétségbe kellene vonni.

30

A kért támogatási összegek indoklása többek között a konkrét piaci korlátoktól, a célcsoport teherbíró képességétől, a projekt érettségétől, a helyi piaci feltételektől, az egyéb finanszírozók által biztosított alapoktól, valamint a projekt kivitelezőinek kapacitásától és kockázatvállalási hajlandóságától függően meglehetősen eltérő lehet. Ezek a különbségek a partnerországokban tapasztalható megbízható piaci információk hiányával társulva igencsak megnehezítik az olyan támogatási összegek megállapítására vonatkozó kritériumok meghatározását, amelyek minden lehetséges, dinamikusan változó piaci helyzetben valamennyi lehetséges beavatkozást fedeznek. A Bizottságnak végső soron bizonyos mértékig a partner pénzintézetekre kell hagyatkoznia, hogy megállapodjanak a legkedvezőbb feltételekben, azaz abban a minimális támogatási összegben, amely katalizáló hatást fejt ki egy konkrét projektben. Egyes projektek esetében ennek az „árképzési” eljárásnak nincs megfelelő alternatívája. Például a kis- és középvállalkozásoknak nyújtott hitelek esetében a kezdeti veszteség átvállalásának mértékét általában nem a korábbi tapasztalatok (ha vannak ilyenek) alapján határozzák meg, hanem inkább a hitelezők által észlelt kockázat alapján, ami egy olyan szubjektív tényező, amelyet csak szakmai egyeztetések révén lehet megállapítani.

Míg a forrásötvöző eszközök alkalmazásának kezdeti időszakában a hasonló projektek közötti összehasonlítás hiányában az értékelés igen nehéz feladat volt, a Bizottság ma már az idők során szerzett tapasztalatokra építve finomítja az értékelési folyamatot.

A forrásötvöző eszközök említett és közelmúltban elfogadott reformját követően a finanszírozásként biztosított támogatási összegeket összehasonlíthatóvá teszik, és ár-érték arány szempontjából vizsgálják.

31

Egyelőre nincs olyan bizonyíték, amely alátámasztaná, hogy ez bekövetkezett volna. A Bizottság partnerei nem kereskedelmi, hanem fejlesztési bankok, amelyek legfontosabb célja az, hogy hozzájáruljanak a fejlesztési finanszírozáshoz. Mindazonáltal az árképzési modellek és döntések bizalmas jellege valóban gátolta a kamattámogatási eszközök széles körű felhasználását.

Kamattámogatás alkalmazásakor a Bizottság különösen a multilaterális intézmények saját maga által végzett ellenőrzésére (pl. a pilléreken alapuló értékelésre), valamint a bilaterális intézményekre vonatkozó nemzeti felügyeletre és szabályozásra – mint kockázatcsökkentő tényezőkre – támaszkodik.

A kamatlábak bankok általi meghatározását ellenőrzik, és azokat referenciaértékekhez viszonyítják.

32

A közvetett központosított vagy közös irányítás keretében zajló projektek esetében az első eszközök létrehozásakor az előlegkifizetések valóban magasak voltak. Ennek az volt az oka, hogy új támogatási formákra volt szükség, és ösztönözni kellett a pénzintézeteket arra, hogy vállalják fel az összetett projektek irányítását.

Az előlegkifizetések feltételeit a Bizottság a pénzügyi eszközökre vonatkozó új szerződésmintákban felülvizsgálta, és ennek eredményeként az előfinanszírozás szintje alacsonyabb lett.

3. háttérmagyarázat

A Bizottság teljes mértékben az alkalmazandó jogszabályok és rendelkezések szerint járt el.

A 3. háttérmagyarázatban említett kifizetésre 2010-ben került sor. A NIF esetében a Bizottság ezt a kifizetési politikát 2012-ben módosította. (vö. 32. bekezdés).

Ezenkívül a szóban forgó NIF-projekt értékelésekor mindenképpen figyelembe kell venni a partnerországban fennálló rendkívüli körülményeket és a 2011 januárját követően lezajlott eseményeket, amelyek hatással voltak a projekt végrehajtására.

33

Az ITF keretében működő előlegkifizetési rendszer várhatóan felülvizsgálat alá kerül.

34

Az említett eszközök által finanszírozott projekteket közvetlenül az európai pénzintézetek hagyják jóvá és választják ki a projekt tekintetében meghatározott célkitűzések, tevékenységek és kritériumok figyelembe vételével. A közvetített hitelek és garanciák kiválasztását a projekttel kapcsolatos (a felhívásban részletesen leírt) paraméterek határozzák meg, különösen azok, amelyek a projekt céljait írják le. A pénzintézetek átvilágítási előírásait a jóváhagyási és kiválasztási eljárás során alkalmazzák. Az említett eljárások során előzetesen egyeztetett és költséghatékony munkamegosztás folyik a partnerek között, amely magában foglalja a résztevékenységek kiválasztásának feltételeit is. A jogosult pénzintézetek rendszeresen vagy eseti alapon, illetve a Bizottság kérésére jelentést készítenek az eszköz által finanszírozott projektekről.

4. háttérmagyarázat

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a kis- és középvállalkozásokat finanszírozó NIF-projekt pályázati űrlapja minden szükséges elemet tartalmaz.

35

A projekt jóváhagyását követően (a projekt hatókörétől függően) az uniós külképviseletek és/vagy a Bizottság központi részlegei gondoskodnak a projektek megfelelő nyomon követéséről.

A bizottsági szolgálatok rendszeresen tartják a kapcsolatot az adott országban működő bankfiókokkal, a külképviseletek pedig egyeztetéseket folytatnak a vezető pénzintézetek helyi projektkoordinátoraival. A vezető pénzintézetek szerződésben foglalt kötelezettsége, hogy éves jelentést küldjenek a külképviseleteknek. Ezenkívül a felhatalmazáson alapuló együttműködés keretében aláírt szerződésekben foglaltak szerint a Bizottság részt vesz a vezető pénzintézetek által a helyszínen végzett nyomonkövetési kiküldetésekben, továbbá azokról a Bizottságot tájékoztatják, és azokra meghívják.

A szerződési feltételek a monitoring megfelelő elvégzéséhez egyértelműek.

Azáltal, hogy a külképviseleteket a folyamat korábbi szakaszaiba is bevonják, a nyomon követés és a monitoring mértéke is növekszik. A Bizottság ennek érdekében frissíti a külképviseleteknek szóló utasításokat.

36

A Bizottság elfogadja a pénzintézetek által monitoring és jelentéstétel céljára alkalmazandó, eredményalapú mutatókkal kapcsolatos munkára való utalást, és hangsúlyozza, hogy a teljesítmény-ellenőrzést a vezető pénzintézetek végzik.

37

Monitoring és értékelés céljából minden projektet benyújtanak. Néhány félidős értékelés már lezárult, mint például a NIF esetében, vagy arra hamarosan sor kerül, mint a LAIF esetében.

A Bizottság ezenkívül szeretné hangsúlyozni, hogy:

i.a DEVCO által irányított regionális beruházási eszközök esetében végzett ROM-értékelések ugyanúgy zajlanak, mint a többi DEVCO-projekt esetében; és

ii.a DEVCO a ROM eredményeivel kapcsolatban megteszi a szükséges intézkedéseket: a ROM-értékelésen átesett projektek esetében az eredményeket elküldi a projekt irányításában érintett uniós külképviseleteknek/központi részlegeknek. A külképviseletek erre válaszolnak, és a választ elküldik a vezető pénzintézetnek. Amennyiben szükséges, egyeztető tárgyalást is szerveznek, amelynek célja, hogy a ROM megállapításait tisztázzák. A Bizottság képviselői ezenkívül eligazító-tájékoztató ülések keretében találkoznak a helyszíni ROM-ellenőrzéseket végző szakértőkkel annak érdekében, hogy az aktuális helyzetről tájékozódjanak.

A többi eszközzel való összehangolás céljából a Bizottság várhatóan felülvizsgálja az ITF-projektek irányítását.

A Bizottság közös válasza a 39–42. bekezdésre

39

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék azon elemzésével, miszerint a vizsgált projektek felénél mutatták ki, hogy a hitelfelvételhez szükség volt a támogatásra. A pályázati űrlap szolgáltatja az alapot ahhoz az értékeléshez, amely tematikus és földrajzi egységektől, uniós külképviseletektől, valamint a titkárságtól származó és gyakran további kérdőívekkel alátámasztott információkon alapuló megfontolt döntés. A Bizottság értékelése – amelyet a pénzintézetekkel és az operatív bizottságokkal a tagállamok jelenlétében folytatott technikai értekezletek is alátámasztanak – megbízható és megalapozott. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a támogatások kiválasztási folyamata elegendő bizonyítékot szolgáltat arra, hogy a támogatásra szükség volt.

42

A Bizottság az alábbi okok miatt nem ért egyet az elemzéssel:

42 a)

Az IMF-program keretében ITF-hozzájárulás nélkül biztosítható finanszírozás esetében valóban meg van határozva a nem kedvezményes hitelek folyósításának felső határa (lásd az IMF 2009. és 2010. évre szóló országjelentésének 1. táblázatát), ezért bármilyen további hitelfolyósításnak kedvezményesnek kellett lennie. Az, hogy egy konkrét projekt esetében fontolóra veszik, hogy folyósítanak-e kedvezményes hitelt, vagy egyáltalán nem folyósítanak hitelt, Zambia szuverén döntése, amelyet a nemzetközi közösséggel folytatott egyeztetést követően az adott projekt gazdasági helyzete alapján hoz meg.

42 b)

Az EFA-támogatás önmagában nem volt elegendő a projektek finanszírozásának lezárásához. A finanszírozási hiány áthidalásához szükséges további finanszírozás csak az ITF-hozzájárulás révén hozzáférhető pénzintézeti források mobilizálásával vált lehetővé.

42 c)

Még alacsony összegű támogatások is magas többletértéket biztosíthatnak, például ha áthidalják a finanszírozási hiányt, vagy növelik a projekt minőségét stb. A támogatás három esetben kedvezőbbé tette az általános pénzügyi feltételeket, mivel a társfinanszírozók által javasolt pénzügyi csomagot a hitelfelvevő nem tartotta teljes mértékben elfogadhatónak. A negyedik esetben a támogatás lehetővé tette a projektek lehetséges hatásainak növelését, ideértve a pénzügyi előnyöket is.

42 d)

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék következtetésével. A végső kedvezményezett másik alternatívát is választhatott volna, amely kedvezőtlen környezeti hatások mellett nagyobb nyereséget biztosított volna. Az ITF-támogatás lehetővé tette a környezetvédelmi szempontból előnyösebb alternatíva megvalósítását, és kompenzálta a magasabb beruházási költségeket.

42 e)

A Bizottság nem ért egyet a Számvevőszék következtetésével, amelyet nem támaszt alá elegendő bizonyíték.

A NIF-támogatás szükséges volt ahhoz, hogy a projekthez kapcsolódó teljes beruházási csomag hozzáférhetővé váljon, továbbá a támogatás teljes mértékben összhangban volt az EU, valamint a partnerország szakpolitikai célkitűzéseivel.

42 f)

A Bizottság nem ért egyet az értékeléssel, ami azt sugallja, hogy a támogatásra azért volt szükség, hogy a kedvezményezett elfogadja a kapcsolódó hiteleket, valamint, hogy a forrásötvöző csomag más pénzügyi ajánlatokkal összehasonlítható volt, és nem tartalmazott túlságosan nagy arányú támogatást.

42 g)

Ez az észrevétel nem veszi figyelembe azt a tényt, hogy a „támogatást nem tartalmazó” termék működése azon a feltételezésen alapult, hogy a támogatást biztosítani fogják. Egy ilyen rendszerben a NIF-hozzájárulás feltétlenül szükséges ahhoz, hogy az európai pénzintézetek olyan kamatok mellett tudjanak hitelt biztosítani, amely arra ösztönzi a bankokat, hogy a kis- és középvállalkozások számára továbbhitelezzenek. Az a tény, hogy a NIF-hozzájárulást nem (vagy csak részben) használták fel, inkább a siker jelének tekinthető. Előkészíti a terepet egy alacsonyabb mértékű NIF-hozzájárulás mellett működő nyomonkövetési eszköz számára (ami azonban nem jelenti azt, hogy alacsonyabb összegű NIF-támogatást kellene biztosítani más országban is, ahol az eszközt első alkalommal veszik igénybe).

44

A Bizottság proaktívan befolyásolja a projektek kidolgozását. Ez a befolyás nagymértékben függ a projektek típusától, mivel a projekteknek különböző a célja, és a várható hatásuk is eltérő. A forrásötvöző projekteket partnerség, illetve olyan rendszer keretében hozzák létre, amelyben a feladatokat megosztják az adományozók között. A Bizottság ebben a partnerségben központi szerepet tölt be, és a projekt minden lényeges területére nagy hatást gyakorol.

46

A Bizottság véleménye szerint az eszközök általában véve jelentős szakpolitikai előnyöket eredményeznek.

A politikai környezet a projekt értékelésének szerves részét képezi. Minden egyes projektnek megvan a konkrét célja és a várt hatása, amelyek a projektek jellegétől függően különbözőek. Nem várható el, hogy egy projekt minden egyes célkitűzésre hatással legyen (és ez nem is volna tanácsos).

Az ITF esetében, ha a projekt hatóköre egybeesik azzal az ágazattal, amelyre a külképviselet összpontosít, akkor valóban közösen lehet az ágazati politikát befolyásolni. Más a helyzet azonban akkor, ha a projekt hatóköre attól eltérő, mindazonáltal a hatását regionális szinten fejti ki.

51

A Bizottság – szakpolitikai és stratégiai okokból – szigorúbb láthatósági feltételeket fog előírni (noha úgy ítéli meg, hogy az uniós láthatósági iránymutatásokat tiszteletben tartották), és a folyamatba a külképviseleteket is jobban bevonja.

51 a)

A regionális forrásötvöző eszközök révén finanszírozott projektekre vonatkozó valamennyi szerződésben konkrét cikkek szerepelnek (mind az általános feltételek között, mind pedig a fellépést leíró mellékletben). Ezek a cikkek előírják, hogy a vezető pénzintézetnek biztosítani kell a támogatás megfelelő láthatóságát.

Ezen túlmenően a közvetett irányításra vonatkozó, a regionális forrásötvöző eszközök révén finanszírozott valamennyi projekt esetében 2014-től alkalmazandó új hatáskör-átruházási megállapodásokban szerepel majd egy olyan melléklet, amely kifejezetten a minden egyes projekt esetében elkészítendő kommunikációs és láthatósági tervről szól.

A WBIF esetében a Bővítési Főigazgatóság a technikai segítségnyújtásra vonatkozó szerződések (IPF és IFICO) révén biztosította, hogy minden kommunikációs és promóciós eszköz (weboldal, jelentések, iránymutatások, adatlapok, szemináriumok, műhelytalálkozók stb.) feltünteti az Unió szerepét a mechanizmusban. Ezenkívül az EU a nemzetközi pénzintézetek kommunikációs egységeivel szorosabb együttműködést alakít ki, valamint egyértelműen egyre többször hivatkoznak az EU-ra és a WBIF-re. A WBIF valamennyi kommunikációs tevékenységét a kibővített, új IFICO-szerződésben központosítják, melynek révén tovább javul a láthatóság és az összhang.

52

A Bizottság hangsúlyozza, hogy az Unió külső tevékenységeinek kommunikációs és láthatósági kézikönyve a külső tevékenységek minden területére érvényes és alkalmazandó.

Következtetések és ajánlások

53

A Bizottság feladata az eszközök kialakítása, amelyeket a jelentés kedvezően értékelt. A projektek irányítása partnerség keretében valósul meg. Az eszközöket a Bizottság kezeli, míg a projektek napi szintű irányítása a fejlesztési pénzintézetek feladata. A rájuk bízott költségvetési feladatokat a költségvetési rendeletben a közvetett irányítási módra vonatkozóan előírt szabályok szerint hajtják végre.

A Bizottság az eszközökben rejlő potenciális előnyöket a rendszer kialakításakor teljes mértékben figyelembe vette, és úgy ítéli meg, hogy az irányításuk megfelelő volt.

Véleménye szerint a potenciális előnyök kihasználásakor figyelembe kell venni a támogatások jellegét (pl. technikai segítségnyújtás) és a projektek végrehajtásának eredményeit.

54

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a jóváhagyási folyamat alapos volt: a Bizottság a folyamatba minden fontos érdekeltet bevont, és a konzultációs eljárást a projektek sajátosságaihoz igazítja. A döntéshozatali eljárás során elegendő és teljes körű információ áll rendelkezésre.

Az értéknövelő hatás minden esetben biztosított: a projektek csak akkor kerülnek az illetékes operatív bizottság elé, ha valamennyi projektösszetevő egyértelmű, és az értéknövelő hatás nyilvánvaló.

A Bizottság az előlegkifizetések feltételeit a pénzügyi eszközökre vonatkozó új szerződésmintákban felülvizsgálja.

55

A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a finanszírozás minden esetben egyértelműen indokolt volt. A szóban forgó esetek leírását a jelentés 42. bekezdése tartalmazza. Az eseteket a Bizottság körültekintően megvizsgálta, és megfelelően indokolta. Lásd a Bizottság 42. bekezdés a)–g) pontjára adott válaszát.

A Bizottság az eszközök prioritásait minden esetben az uniós ágazati politikához igazította minden egyes régió tekintetében (ez a vonatkozó stratégiai iránymutatásokból egyértelműen kiderül).

A Bizottság mindazonáltal megvizsgálja majd, hogy hogyan tud tágabb értelemben hatást gyakorolni az ágazati politikára, és az uniós támogatás láthatóságát hogyan tudja növelni.

57

A Bizottság elfogadja az ajánlást. Az új pályázati űrlap egyértelműen feltünteti, hogy a támogatástól milyen értéknövelő hatás várható.

57 a)

A Bizottság elfogadja az ajánlást. Az uniós platform keretében kidolgozás alatt állnak a projektek jóváhagyási és nyomonkövetési folyamatának minden szakaszában történő bizottsági részvételre vonatkozó iránymutatások.

57 b)

A Bizottság elfogadja az ajánlást. Az intézkedés folyamatban van, és várhatóan 2014 végén lezárul.

57 c)

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A forrásötvöző eszközök irányításának felülvizsgálata keretében a Bizottság javasolta, hogy a projekteket csak végleges jóváhagyásra terjesszék elő (ne legyen előzetes jóváhagyás). A pályázati űrlap részletes leírást tartalmaz arra vonatkozóan, hogy miért szükséges a támogatás, és milyen értéknövelő hatás várható tőle, továbbá, hogy az igényelt összeg nagyságát hogyan állapították meg/számították ki.

A folyamatnak előzetes elemzést és egyeztetést kell tartalmaznia a projekttervezési folyamatban szereplő projekteket illetően, amelyeket a végleges jóváhagyásra való előterjesztés előtt pontosítani kell annak érdekében, hogy a projektek érettségét, hatását és ár-érték arányát biztosítani lehessen.

57 d)

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

58

A Bizottság elfogadja az ajánlást. A Bizottság a készpénzigényt a jövőben a folyósítás előtt számításba fogja venni. A pénzügyi eszközökre vonatkozó új szerződésminták jelenleg előkészület alatt állnak. Az intézkedésre várhatóan 2014 végén kerül sor.

59

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

59 a)

A pályázati űrlap már tartalmaz eredménymérési keretet, valamint iránymutatásokat arra vonatkozóan, hogy pontosan milyen információkra van szükség. Az adott uniós támogatás hatását gyakran nem lehet elkülöníteni az egész projekttől. Az uniós támogatás értéknövelő hatását ugyanakkor egyértelműen ki kell emelni (lásd fentebb).

59 b)

A Bizottság az utasításokat minden uniós külképviseletnek elküldte, az iránymutatások pedig kidolgozás alatt állnak.

59 c)

A Bizottság részben elfogadja az ajánlást. A Bizottság fontolóra veszi annak lehetőségét, hogy a ROM módszertanát a forrásötvözés sajátosságaihoz igazítsa.

60

A Bizottság elfogadja az ajánlást.

A regionális forrásötvöző eszközök révén finanszírozott valamennyi projekt esetében alkalmazandó, közvetett irányításra vonatkozó új hatáskör-átruházási megállapodás előkészület alatt áll. Ez a szerződésminta egy olyan mellékletet tartalmaz majd, amely kifejezetten a minden egyes projekt esetében elkészítendő kommunikációs és láthatósági tervről szól.

QJ-AB-14-016-HU-E  ISSN 1977-5733

A Bizottság és a tagállamok nyolc regionális beruházási eszközt hoztak létre az Unió külső politikáinak támogatására. E beruházási eszközök célja, hogy az Európai Bizottság által nyújtott támogatásokat pénzintézeti hitelekkel ötvözzék. Az eszközök olyan alapvető infrastrukturális projekteket társfinanszíroznak, amelyek jelentős pénzügyi forrásokat igényelnek.

A Számvevőszék azt értékelte, hogy mennyire eredményes az uniós támogatások ötvözése a pénzintézeti hitelekkel. Következtetése szerint a forrásötvözés általában véve eredményesnek mondható. A regionális beruházási eszközök kialakítása megfelelő, de a forrásötvözés potenciális előnyeit nem sikerült teljes mértékben kihasználni. A Számvevőszék több ajánlást intéz a Bizottsághoz a következőket illetően: a projektkiválasztás és a támogatások jóváhagyása, a források folyósítása, az uniós támogatások végrehajtásának nyomon követése, valamint az uniós támogatások láthatóságának növelése.