PL
2014

nr 16

Sprawozdanie specjalne

Skuteczność łączenia
dotacji z regionalnych
instrumentów
inwestycyjnych
z pożyczkami z instytucji
finansowych w celu
wsparcia polityki
zewnętrznej UE

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014

ISBN 978-92-9207-053-3 (epub)

ISBN 978-92-9207-051-9 (wersja drukowana)

doi:10.2865/91290

© Unia Europejska, 2014

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAC PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•  jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•  kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktujac się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniac pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej) (*)

(*) Informacje sa udzielane nieodpłatnie, wiekszosc połaczen równiez jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne moga naliczac opłaty).

Publikacje płatne:

•  w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

Płatne subskrypcje:

•  u dystrybutorów Urzedu Publikacji Unii Europejskiej (http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm)

Spis treści

Glosariusz i wykaz skrótów

Streszczenie

Wstęp

Potencjalne korzyści wynikające z łączenia dotacji przeznaczonych na współpracę zewnętrzną z pożyczkami

Unijne mechanizmy łączone

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób, lecz w sposobie zarządzania przez Komisję nadal występują uchybienia

Struktura regionalnych instrumentów inwestycyjnych jest zadowalająca, a ramy regulacyjne i proceduralne ulegają poprawie

Wybierane są odpowiednie projekty, lecz w dokonywanej przez Komisję ocenie nie skoncentrowano się w wystarczającym stopniu na wartości dodanej i wysokości dotacji UE

Komisja dokonuje wypłat nadmiernie wysokich zaliczek

W przypadku instrumentów podporządkowanych kryteria udzielania pożyczek podporządkowanych były niejednoznaczne lub ogólne

Zakres, w jakim Komisja monitorowała realizację dotacji, był zróżnicowany

Jak dotąd nie osiągnięto w pełni zamierzonych korzyści łączenia dotacji i pożyczek

Konieczność otrzymania dotacji w celu zaciągnięcia pożyczki wykazano jedynie w przypadku połowy zbadanych projektów

Nie wykorzystano w pełni możliwości udziału Komisji w formułowaniu polityki oraz możliwości wywierania wpływu na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi

Łączenie dotacji i pożyczek poprawiło koordynację działań darczyńców, lecz finansowanie UE jest jak dotąd słabo wyeksponowane

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Światowy zasięg regionalnych instrumentów inwestycyjnych
Załącznik II | – | Kwoty zatwierdzone jako zobowiązanie, przewidziane w umowach i wypłacone, w rozbiciu na poszczególne regionalne instrumenty inwestycyjne, na dzień 31.12.2013 r.
Załącznik III | – | Liczba zatwierdzonych projektów według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013
Załącznik IV | – | Środki przekazane na rzecz 387 zatwierdzonych projektów według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013
Załącznik V | – | Pożyczki z instytucji finansowych według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013
Załącznik VI | – | Próba 15 zbadanych projektów ITF
Załącznik VII | – | Próba 15 zbadanych projektów NIF
Załącznik VIII | – | Próba kontrolna projektów dotyczących utworzenia instrumentów podporządkowanych
Załącznik IX | – | Projekty, o których mowa w pkt 42

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz i wykaz skrótów

AFD: Francuska Agencja Rozwoju (fr. Agence française de développement) jest francuską instytucją publiczną ds. finansowania rozwoju, która walczy z ubóstwem i wspiera wzrost gospodarczy w krajach rozwijających się oraz na francuskich terytoriach zamorskich. Jest to główna agencja wykonawcza w zakresie współpracy Francji na rzecz rozwoju.

AIF: Instrument Inwestycyjny dla Azji (ang. Asian Investment Facility)

CIF: Instrument Inwestycyjny dla Karaibów (ang. Caribbean Investment Facility)

Delegatura UE: UE jest reprezentowana przez 139 delegatur i biur UE na całym świecie. Delegatury UE stanowią część struktury Komisji Europejskiej, lecz służą interesom całej UE.

EBI: Europejski Bank Inwestycyjny

EBI jest bankiem Unii Europejskiej. Jest on własnością państw członkowskich Unii Europejskiej, których interesy reprezentuje, oraz ściśle współpracuje z innymi instytucjami UE w celu realizacji polityki UE poprzez zapewnianie finansowania projektów inwestycyjnych.

EBOR: Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju

EBOR jest publicznym bankiem rozwoju z siedzibą w Londynie, który wspiera przejście na otwartą gospodarkę rynkową w krajach od Europy Środkowej i Wschodniej po Azję Środkową oraz w krajach południowego i wschodniego regionu Morza Śródziemnego. Zapewnia on bankom, branżom przemysłu i przedsiębiorcom finansowanie projektów w zakresie zarówno nowych przedsięwzięć, jak i inwestycji w istniejące przedsiębiorstwa. Jego działalność dotyczy głównie sektora prywatnego, lecz współpracuje on również z przedsiębiorstwami sektora publicznego.

EFR: Europejski Fundusz Rozwoju

Europejskie Fundusze Rozwoju są głównym instrumentem służącym do udzielania pomocy unijnej w ramach współpracy na rzecz rozwoju państwom Afryki, Karaibów i Pacyfiku oraz krajom i terytoriom zamorskim. Obecne ramy stosunków Unii Europejskiej z tymi krajami i terytoriami określa umowa o partnerstwie podpisana w Kotonu dnia 23 czerwca 2000 r. na okres 20 lat („umowa z Kotonu”). Skoncentrowano się w niej na ograniczeniu, a ostatecznie wyeliminowaniu ubóstwa.

EuropeAid: Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid

IFCA: Instrument Inwestycyjny dla Azji Środkowej (ang. Investment Facility for Central Asia)

IFP: Instrument Inwestycyjny dla Pacyfiku (ang. Investment Facility for the Pacific)

ITF: Fundusz Powierniczy UE na rzecz Infrastruktury w Afryce (ang. EU-Africa Infrastructure Trust Fund)

KfW: KfW (niem. Kreditanstalt für Wiederaufbau) jest bankiem wsparcia Republiki Federalnej Niemiec z siedzibą we Frankfurcie. Oddział banku ds. rozwoju koordynuje w imieniu rządu Niemiec współpracę finansową na rzecz rozwoju.

LAIF: Instrument Inwestycyjny dla Ameryki Łacińskiej (ang. Latin America Investment Facility)

MFW: Międzynarodowy Fundusz Walutowy

MRI: Porozumienie o wzajemnym poleganiu na swoich procedurach i standardach (ang. Mutual Reliance Initiative)

MRI stanowi formalne ramy stworzone w 2009 r. przez AFD, EBI i KfW w celu zwiększenia skuteczności współfinansowania projektów dotyczących rozwoju. Jego główne elementy to przekazanie większości zadań głównej instytucji finansującej daną operację oraz wzajemne uznawanie procedur.

NIF: Sąsiedzki Fundusz Inwestycyjny (ang. Neighbourhood Investment Facility)

Pożyczka preferencyjna: Pożyczka preferencyjna jest pożyczką, której warunki są znacznie bardziej korzystne niż pożyczek udzielanych na warunkach rynkowych. MFW oblicza poziom koncesjonowania jako różnicę między wartością nominalną pożyczki a sumą zdyskontowanych przyszłych płatności z tytułu obsługi długu należnych od pożyczkobiorcy, wyrażoną jako odsetek wartości nominalnej pożyczki.

ROM: monitorowanie pod kątem wyników (ang. Results Oriented Monitoring)

System ROM jest narzędziem służącym do przeglądu projektów i programów, które zapewnia zalecenia dotyczące poprawy.

WBIF: Ramy Inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (ang. Western Balkans Investment Framework)

Streszczenie

I

Za pośrednictwem mechanizmów łączonych pożyczki¹ z instytucji finansowych zostają połączone z dotacjami. Umożliwia to podmiotom udzielającym dotacji powiększenie własnych funduszy przeznaczonych na współpracę zewnętrzną dzięki pożyczkom z instytucji finansowych. Takie łączenie umożliwia im również wywieranie wpływu na formułowanie polityki lub na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi. Ponadto łączenie pożyczek i dotacji może sprzyjać współpracy między zainteresowanymi stronami w zakresie pomocy rozwojowej oraz pomagać w wyeksponowaniu pomocy.

II

Od 2007 r. Komisja i państwa członkowskie utworzyły osiem regionalnych instrumentów inwestycyjnych, które obejmują całą sferę współpracy zewnętrznej Komisji. W latach 2007–2013 UE przeznaczyła na te instrumenty 2106 mln euro. Instytucje finansujące rozwój wskazują projekty i występują o dotacje, które zostają zatwierdzone przez organy wykonawcze złożone z przedstawicieli Komisji, państw członkowskich i innych darczyńców. Instytucje finansowe zlecają większość pomocy technicznej i monitorują projekty.

III

Kontrola przeprowadzona przez Trybunał dotyczyła regionalnych instrumentów inwestycyjnych od momentu ich utworzenia. Trybunał zbadał w szczególności skuteczność łączenia dotacji pochodzących z regionalnych instrumentów inwestycyjnych z pożyczkami udzielanymi przez instytucje finansowe. W ramach kontroli skoncentrowano się na strukturze regionalnych instrumentów inwestycyjnych i zarządzaniu nimi oraz na stopniu, w jakim osiągnięto zamierzone korzyści łączenia dotacji i pożyczek. Prace kontrolne objęły przegląd analityczny, rozmowy z pracownikami Komisji, ankietę przeprowadzona w 40 delegaturach UE (na ankietę odpowiedziały 22 delegatury), kontrole w czterech głównych instytucjach finansowych oraz badanie próby 30 dotacji udzielonych na rzecz projektów.

IV

Trybunał stwierdza, że łączenie dotacji pochodzących z regionalnych instrumentów inwestycyjnych z pożyczkami udzielanymi przez instytucje finansowe w celu wsparcia polityki zewnętrznej UE było ogólnie skuteczne. Regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób, lecz ze względu na uchybienia w zarządzaniu prowadzonym przez Komisję nie osiągnięto w pełni potencjalnych korzyści wynikające z łączenia dotacji i pożyczek.

V

Państwa członkowskie i Komisja zapewniły utworzenie regionalnych instrumentów inwestycyjnych we właściwy sposób, które obecnie w pełni funkcjonują. Element pożyczkowy finansowania zapewniły głównie cztery europejskie instytucje finansowe, które wskazały kwalifikujące się inwestycje. W ciągu ostatnich siedmiu lat wskazały one wystarczającą liczbę projektów pozwalającą na zatwierdzenie dostępnych funduszy jako zobowiązań.

VI

30 zbadanych przez Trybunał projektów uznano za przydatne dla odnośnych regionów i krajów. Proces zatwierdzania przez Komisję nie był jednak dokładny, a decyzje w sprawie udzielenia dotacji na określonym szczeblu często nie były przekonująco udokumentowane. Brakowało również wytycznych dotyczących kryteriów, które powinna zastosować Komisja przy podejmowaniu decyzji. Po zatwierdzeniu dotacji dokonano wypłaty nadmiernie wysokich zaliczek. Monitorowanie prowadzone przez Komisję nie zapewniało we wszystkich przypadkach osiągnięcia wartości dodanej dotacji.

VII

Regionalne instrumenty inwestycyjne zapewniły partnerom działającym na rzecz rozwoju platformę umożliwiającą ścisłą współpracę oraz realizację bardzo dużych projektów, które w przeciwnym razie trudno byłoby sfinansować. Udzielenie dotacji do celów połączenia ich z pożyczkami było wyraźnie uzasadnione w niektórych przypadkach, zwłaszcza jeśli konieczne było spełnienie kryteriów koncesjonowania. W innych przypadkach – zasadniczo w około 50% zbadanych przypadków – nie było to jednak oczywiste. Komisja nie wykorzystała w pełni możliwości wywarcia pozytywnego wpływu na sposób tworzenia projektów lub wywarcia szerszego wpływu na politykę sektorową. Wyeksponowanie wsparcia UE jest jak dotąd nieznaczne, chociaż Komisja zajęła się rozwiązaniem tego problemu.

VIII

Trybunał przedstawia Komisji szereg zaleceń dotyczących zwiększenia skuteczności regionalnych instrumentów inwestycyjnych. Zalecenia te dotyczą wyboru projektów i zatwierdzania dotacji, wypłaty funduszy, monitorowania realizacji dotacji UE oraz większego wyeksponowania pomocy unijnej.

1Oprócz pożyczek w ograniczonym zakresie występują również inne formy finansowania niepochodzącego z dotacji.

Wstęp

Potencjalne korzyści wynikające z łączenia dotacji przeznaczonych na współpracę zewnętrzną z pożyczkami

01

Za pośrednictwem mechanizmów łączonych pożyczki² udzielane przez instytucje finansowe zostają połączone z dotacjami. Dotacje mogą przybierać różne formy, lecz w przypadku współpracy UE z krajami rozwijającymi się najpowszechniejszymi rodzajami dotacji są dotacje przeznaczone na inwestycje bezpośrednie, dopłaty do oprocentowania, pomoc techniczna oraz programy gwarancji kredytowych.

02

Głównym celem mechanizmów łączonych jest powiększenie funduszy przeznaczonych na współpracę zewnętrzną dzięki pożyczkom udzielanym przez instytucje finansowe. Łączenie dotacji i pożyczek ma na celu zwłaszcza rozwiązanie problemów nieoptymalnego poziomu inwestycji w przypadku działań lub infrastruktury, które mogłyby być rentowne, lecz nie uzyskują wystarczającego finansowania ze źródeł rynkowych. Poniżej podano główne przyczyny niemożności pozyskania funduszy na projekty po zwykłych stopach rynkowych:

a)projekty nie są wystarczająco dochodowe, lecz zapewniają znaczne korzyści gospodarcze, środowiskowe lub społeczne;

b)projekty wykazują zbyt wysoki profil ryzyka;

c)projekty są zlokalizowane w krajach o wysokim zadłużeniu, które podlegają wymaganiom kredytowym Międzynarodowego Funduszu Walutowego (MFW) (zob. ramka 1).

03

Oprócz uruchamiania pożyczek udzielanych przez instytucje finansowe łączenie dotacji i pożyczek umożliwia podmiotom udzielającym dotacji udział w formułowaniu polityki lub wywieranie wpływu na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi. Może to na przykład polegać na łagodzeniu negatywnych efektów zewnętrznych projektów, takich jak szkodliwe skutki środowiskowe lub społeczne, lub na zapewnianiu dodatkowego finansowania konkretnych celów związanych z projektem, takich jak rozwój potencjału administracyjnego lub technicznego.

  Ramka 1

Wymagania kredytowe MFW w krajach o wysokim zadłużeniu

MFW wymaga, aby kraje o wysokim zadłużeniu zaciągały pożyczki wyłącznie na warunkach znacznie bardziej korzystnych niż warunki rynkowe. Pożyczki takie zwane są pożyczkami preferencyjnymi. MFW wymaga, aby w przypadku krajów o wysokim zadłużeniu poziom koncesjonowania wynosił co najmniej 35%.

04

Z wykorzystaniem mechanizmów łączonych wiążą się również inne, bardziej ogólne, potencjalne korzyści:

a)mechanizmy te wspierają współpracę między zainteresowanymi stronami w dziedzinie pomocy rozwojowej. Mechanizmy łączone tworzone są zwłaszcza w partnerstwie z europejskimi instytucjami finansowymi, a zatem opierają się na ich szczególnej wiedzy fachowej i ogólnej. Większa współpraca może skutkować większą przejrzystością, korzyściami skali i mniejszymi kosztami transakcji dla kraju partnerskiego. Umożliwiają one również realizację projektów, które są zbyt duże, aby mogły zostać sfinansowane przez pojedynczego darczyńcę lub pojedynczą instytucję finansową;

b)mechanizmy te zwiększają wiedzę beneficjentów oraz ogółu społeczeństwa na temat tego, że inwestycje zostały sfinansowane przy wsparciu darczyńców. Połączenie interwencji różnych darczyńców i instytucji finansowych jest sposobem na osiągnięcie masy krytycznej niezbędnej do wyeksponowania pomocy.

Unijne mechanizmy łączone

05

Komisja od dawna przyznaje dopłaty do oprocentowania. Ostatnio Komisja i państwa członkowskie utworzyły jednak specjalne mechanizmy, które przyspieszają łączenie dotacji z pożyczkami. Od 2007 r. Komisja utworzyła osiem regionalnych instrumentów inwestycyjnych, które obejmują całą sferę współpracy zewnętrznej Komisji (zob. załącznik I). Łączą one dotacje finansowane z Europejskich Funduszy Rozwoju i budżetu ogólnego UE z pożyczkami, głównie z europejskich instytucji finansujących rozwój. W niektórych przypadkach również państwa członkowskie UE dokonują wkładów bezpośrednich.

06

Regionalne instrumenty inwestycyjne mają trzystopniową strukturę zarządzania³:

a)organ strategiczny⁴, którego zadaniem jest ustalanie ogólnej strategii instrumentu finansowania;

b)organ wykonawczy⁵, składający się z przedstawicieli Komisji, państw członkowskich i innych darczyńców, który odpowiada za zatwierdzanie poszczególnych dotacji;

c)organ techniczny⁶, składający się z przedstawicieli instytucji finansowych i Komisji, który ustala wspólny harmonogram realizacji projektów i wybiera projekty do przedstawienia organowi wykonawczemu.

07

Na podstawie konsultacji z odpowiednim krajem partnerskim lub krajami partnerskimi instytucje finansowe proponują projekty⁷. Opracowaniem harmonogramu realizacji projektów kierują instytucje finansowe. Instytucje te wskazują i wybierają projekty na podstawie własnych kryteriów oceny finansowej oraz występują o dotację, określając jej rodzaj i kwotę. Proces opracowania projektów wiąże się ze współpracą z Komisją, przede wszystkim w ramach organów technicznych i na szczeblu delegatur UE. Główna instytucja finansowa projektu monitoruje realizację projektu i składa sprawozdania z postępów w tym zakresie. Główna instytucja finansowa jest uprawniona do pobrania opłaty za zarządzanie realizacją projektów.

08

Fundusz Powierniczy UE na rzecz Infrastruktury w Afryce (ITF) jest jedynym regionalnym instrumentem inwestycyjnym działającym jako fundusz. Funkcję organu zarządzającego tym funduszem pełni Europejski Bank Inwestycyjny (EBI). W przypadku pozostałych regionalnych instrumentów inwestycyjnych dotacje beneficjentom końcowym przeważnie przekazuje Komisja za pośrednictwem głównych instytucji finansowych. Beneficjenci samodzielnie udzielają leżących u ich podstaw zamówień i zarządzają nimi. Jednak to instytucje finansowe realizują pomoc techniczną i monitorują realizację projektów finansowanych łącznie z dotacji i pożyczek. Każdy z regionalnych instrumentów inwestycyjnych posiada sekretariat, który wspiera organy wykonawcze. Sekretariaty prowadzi Komisja⁸, z wyjątkiem ITF, którego sekretariat prowadzi EBI.

09

Istnieją również inne unijne mechanizmy łączone. Głównym przykładem jest instrument inwestycyjny utworzony w 2003 r. umową z Kotonu na okres 20 lat. Innymi przykładami mechanizmów łączonych poza zakresem regionalnych instrumentów inwestycyjnych są Instrument Eurośródziemnomorskiego Partnerstwa i Inwestycji (FEMIP) i Globalny Fundusz Efektywności Energetycznej.

10

Kwota przeznaczona przez UE na regionalne instrumenty inwestycyjne na lata 2007–2013 wynosiła 2106 mln euro (zob. załącznik II). Do końca 2013 r. Komisja wypłaciła już 1205 mln euro. Organy wykonawcze regionalnych instrumentów inwestycyjnych zatwierdziły 387 projektów (zob. załącznik III), w przypadku których dotacje wyniosły ogółem 2346 mln euro (zob. załącznik IV). Dotacjom towarzyszyły pożyczki w ogólnej wysokości 22 152 mln euro. Jak dotąd nie odnotowano opóźnień w spłacie pożyczek.

11

Wspierane projekty są głównie projektami inwestycji publicznych. Objęte nimi sektory różnią się w przypadku poszczególnych instrumentów, lecz sektor transportu i sektor energetyczny otrzymują największe finansowanie⁹. Zakres projektów waha się od projektów stosunkowo małych, zaczynających się od wartości 0,3 mln euro, do projektów o wartości ponad 1000 mln euro. W większości przypadków udział w nich bierze więcej niż jedna instytucja finansowa. Czasami w ramach regionalnych instrumentów inwestycyjnych fundusze nie są przeznaczane na jeden projekt inwestycyjny, lecz na inny instrument lub fundusz. W przypadku takich instrumentów podporządkowanych instytucje finansowe wybierają i finansują poddziałania, w których biorą udział lokalni partnerzy finansowi.

12

Cztery główne instytucje finansowe¹⁰ od samego początku zaangażowane w regionalne instrumenty inwestycyjne to: EBI, Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOR), Agence Française de Développement (AFD) i Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). W załączniku V przedstawiono kwoty pożyczek zatwierdzone przez nie w latach 2007–2013 na rzecz 387 projektów, które uzyskały wsparcie w ramach tych instrumentów.

13

W grudniu 2012 r. Komisja uruchomiła unijną platformę na rzecz instrumentów łączonych w ramach współpracy zewnętrznej w celu zbadania sposobów poprawy jakości i skuteczności regionalnych instrumentów inwestycyjnych. Proces ten trwa, a oczekiwanym rezultatem jest zbiór zaleceń i wytycznych dotyczących wykorzystania instrumentów łączonych we współpracy zewnętrznej oraz sposobów uruchomienia dodatkowych środków publicznych i prywatnych, aby zwiększyć wpływ unijnej współpracy zewnętrznej i polityki rozwoju.

2Oprócz pożyczek w ograniczonym zakresie występują również inne formy finansowania niepochodzącego z dotacji.

3Wyjątek stanowią ramy inwestycyjne dla Bałkanów Zachodnich (WBIF), których zarządzaniem zajmują się komitet sterujący i grupa finansująca projekty.

4Zwany „radą strategiczną” lub „komitetem sterującym”.

5Zwany „radą operacyjną” lub „komitetem wykonawczym”.

6Zwany „grupą finansującą projekty” lub „grupą instytucji finansowych”.

7Wnioski o udzielenie dotacji z WBIF są głównie składane przez kraje partnerskie.

8Dyrekcja Generalna ds. Rozwoju i Współpracy EuropeAid, z wyjątkiem ram inwestycyjnych dla Bałkanów Zachodnich (WBIF), których sekretariat zapewnia Dyrekcja Generalna ds. Rozszerzenia.

9Około 55%.

10Pozostałe kwalifikowalne instytucje finansowe to: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Afrykański Bank Rozwoju (ang. African Development Bank), Belgijskie Przedsiębiorstwo Inwestycyjne na rzecz Państw Rozwijających się (ang. Belgian Investment Company for Developing Countries (BIO)), Karaibski Bank Rozwoju (CDB), Bank Rozwoju Rady Europy (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Fiński Fundusz Współpracy Przemysłowej (FINNFUND), Międzyamerykański Bank Rozwoju (IADB, posiada status obserwatora w instrumencie inwestycyjnym dla Ameryki Łacińskiej, LAIF), Luksemburska Agencja na rzecz Rozwoju (Lux-Dev), Nordycki Bank Inwestycyjny (NBI), Prywatna Grupa na rzecz Rozwoju Infrastruktury (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

14

Trybunał ocenił skuteczność łączenia dotacji z regionalnych instrumentów inwestycyjnych z pożyczkami z instytucji finansowych w celu wsparcia polityki zewnętrznej UE, koncentrując się na dwóch następujących pytaniach:

a)Czy regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób i czy były dobrze zarządzane?

b)Czy wykorzystanie instrumentów łączonych przyniosło zamierzone korzyści?

15

Kontrola, która była pierwszą kontrolą przeprowadzoną przez Trybunał w tej dziedzinie, trwała od maja do grudnia 2013 r., a w jej ramach zbadano wyniki regionalnych instrumentów inwestycyjnych od momentu ich powstania. Trybunał zbadał przede wszystkim przydzielone przez UE środki finansowe oraz rolę Komisji. Na prace kontrolne składały się: przegląd analityczny, rozmowy z pracownikami Komisji, ankieta przeprowadzona w 40 delegaturach UE¹¹, kontrole w czterech głównych instytucjach finansowych oraz badanie próby projektów. Próba¹² składała się z 15 projektów, które otrzymały dotacje z ITF (zob. załącznik VI), oraz 15 projektów, które otrzymały dotacje w ramach sąsiedzkiego funduszu inwestycyjnego (NIF) (zob. załącznik VII). Te dwa regionalne instrumenty inwestycyjne obejmują zarówno środki z budżetu EFR, jak i z budżetu ogólnego UE i przypada na nie ponad 70% dotacji zatwierdzonych przez regionalne instrumenty inwestycyjne do końca 2013 r. Są to również najstarsze instrumenty inwestycyjne, w związku z czym obejmują one najbardziej zaawansowane projekty. Ze względu na ich szczególny charakter kontrola objęła również badanie ośmiu projektów związanych z tworzeniem instrumentów podporządkowanych (zob. pkt 11) służących do finansowania działań z udziałem lokalnych instytucji finansowych (zob. załącznik VIII).

11Na ankietę odpowiedziały 22 delegatury UE.

12Trybunał wybrał projekty losowo, stosując metodę doboru próby na podstawie jednostki monetarnej.

Uwagi

Regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób, lecz w sposobie zarządzania przez Komisję nadal występują uchybienia

16

Trybunał zbadał, czy ogólna struktura regionalnych instrumentów inwestycyjnych oraz ramy proceduralne są odpowiednie. W ramach kontroli skoncentrowano się również na procedurze oceny wniosków o udzielenie dotacji, uzasadnieniu wyboru danych projektów oraz stosowności rodzaju i kwoty dotacji. Ponadto w ramach kontroli zbadano również realizację dotacji i monitorowanie projektów.

Struktura regionalnych instrumentów inwestycyjnych jest zadowalająca, a ramy regulacyjne i proceduralne ulegają poprawie

17

Istnienie ośmiu różnych regionalnych instrumentów inwestycyjnych zamiast jednego globalnego instrumentu inwestycyjnego jest stosownym rozwiązaniem, ponieważ:

a)instrumenty posiadają odmienne struktury służące łączeniu finansowania od szeregu darczyńców oraz ukierunkowaniu go na projekty;

b)finansowanie UE przeznaczone na geograficznie uwarunkowane instrumenty inwestycyjne pochodzi z różnych instrumentów finansowych, które mają różne podstawy prawne;

c)podział obowiązków w ramach Komisji i instytucji finansowych ma charakter geograficzny;

d)strony reprezentowane w poszczególnych organach zarządzających (zob. pkt 6) są różnią się w zależności od regionu.

18

Cele i sektory priorytetowe w ramach wszystkich regionalnych instrumentów inwestycyjnych są dostosowane do ogólnych celów polityki UE. W przypadku ITF kwalifikowalne były tylko projekty o zasięgu regionalnym, co ograniczało możliwości łączenia dotacji i pożyczek.

19

W rozporządzeniu finansowym¹³ wprowadzono ostatnio szczegółowe zasady dotyczące mechanizmów łączonych¹⁴. Przepisy te, obowiązujące od 2014 r., znacznie ulepszają ramy prawne poprzez określenie koncepcji i zasad, uproszczenie trybów zarządzania w przypadku mechanizmów łączonych oraz stworzenie podstawy prawnej dla stosowania innowacyjnych narzędzi finansowania. Komisja obecnie nadal doskonali ramy, przygotowując wytyczne dotyczące zarządzania regionalnymi instrumentami inwestycyjnymi¹⁵.

20

Pomimo pewnych postępów Komisji w tej dziedzinie projekty były z reguły inicjowane przez instytucje finansowe, a Komisja ustosunkowywała się do tych propozycji i składanych w związku z nimi wniosków o udzielenie dotacji, nie uczestniczyła natomiast aktywnie w identyfikacji działań.

21

Sekretariat ITF jest obsługiwany przez EBI (zob. pkt 8). Chociaż sekretariat jest oddzielony od działalności bankowej EBI, problem ten należy rozwiązać, ponieważ EBI jest podmiotem finansującym projekty.

Wybierane są odpowiednie projekty, lecz w dokonywanej przez Komisję ocenie nie skoncentrowano się w wystarczającym stopniu na wartości dodanej i wysokości dotacji UE

Wybór projektów do pomocy w formie dotacji

22

Proces określania i wyboru projektów umożliwił złożenie wystarczającej liczby wniosków o udzielenie dotacji, aby można było zatwierdzić przydzielone fundusze jako zobowiązania w zaplanowanych ramach czasowych. Zatwierdzone projekty odpowiadały potrzebom rozwojowym zainteresowanych regionów i krajów.

23

Aby wystąpić o dotację ze środków regionalnego instrumentu inwestycyjnego, instytucje finansowe muszą złożyć formularz wniosku o udzielenie dotacji¹⁶. Chociaż z czasem stały się one dłuższe i bardziej szczegółowe, informacje podawane przez instytucje finansowe przed zatwierdzeniem dotacji były zbyt ogólne, aby umożliwić organom wykonawczym regionalnych instrumentów inwestycyjnych podjęcie stosownych decyzji. Brakowało ujętych liczbowo danych dotyczących warunków pożyczek, koncesjonowania (zob. ramka 1) oraz rentowności (przykład – zob. ramka 2). Ponadto oczekiwana wartość dodana wynikająca z udzielenia dotacji nie została dobrze sformułowana, ujęta w sposób systematyczny ani wyrażona liczbowo.

  Ramka 2

Projekt ITF – Odbudowa infrastruktury energetycznej w Beninie i Togo

Projekt dotyczył budowy i remontu linii i podstacji elektroenergetycznych i opiewał na 85,7 mln euro. Miał on na celu zwiększenie niezawodności i wydajności dostaw energii elektrycznej w Beninie i Togo. ITF przyznał dopłatę do oprocentowania w wysokości 12,25 mln euro, która umożliwiła osiągnięcie poziomu koncesjonowania wynoszącego 35%, zgodnie z wymaganiami MFW (zob. ramka 1).

Instytucja finansowa nie podała wystarczających informacji

Przekazany przez instytucje finansowe formularz wniosku o udzielenie dotacji nie zawiera danych liczbowych dotyczących efektywności finansowej i ekonomicznej projektu, koncesjonowania ani dostosowania projektu do potrzeb krajów, pomimo że były one dostępne w dokumentacji instytucji finansowych. Ponadto formularz był nieprecyzyjny, jeśli chodzi o oczekiwaną wartość dodaną dotacji z ITF. Bez tych informacji Komisja nie mogła przeprowadzić stosownej oceny wniosku o udzielenie dotacji.

24

Podstawową przyczyną podania przez instytucje finansowe ograniczonych informacji było to, że w momencie składania wniosków o udzielenie dotacji projekty znajdowały się często na etapie wstępnym. Instytucje finansowe podejmują decyzje w sprawie udzielenia pożyczek na etapie późniejszym, tj. po przeprowadzeniu studium wykonalności. Ich decyzje opierały się zatem na lepszych, bardziej szczegółowych informacjach niż informacje, którymi dysponowała Komisja przy ocenie wniosków o udzielenie dotacji.

25

Pomimo braku konkretnych wytycznych dotyczących tej kwestii Komisja z czasem ulepszyła przeglądy wniosków o udzielenie dotacji. Przeglądy te są jednak nadal w dużej mierze oparte na informacjach przedstawionych w formularzu wniosku o udzielenie dotacji, a zatem ograniczają się do tego rodzaju informacji. W przypadku zbadanych projektów podczas przeglądów nie poświęcono wiele uwagi koncesjonowaniu, zdolności obsługi zadłużenia, kwocie dotacji lub efektywności ekonomicznej. Komisja nie ustaliła kryteriów efektywności ekonomicznej. Zasadniczo nie ustanowiła ona jasnych reguł ani wytycznych dotyczących rodzajów inwestycji rozwojowych, które należy finansować z dotacji, z pożyczek lub poprzez ich połączenie.

26

W prowadzonych przez Komisję przeglądach stopniowo zaczęły brać udział odpowiednie delegatury UE, których opinii zasięgano przy ocenie wniosków o udzielenie dotacji. Z badania projektów przez Trybunał i rozmów przeprowadzonych z pracownikami delegatur wynika, że udział ten był jednak wciąż niewystarczający, zwłaszcza na etapie identyfikacji. Jedynie 59% z 22 delegatur UE, które odpowiedziały na ankietę przeprowadzoną przez Trybunał, oświadczyło, że biorą udział w procesie identyfikacji projektów finansowanych łącznie z dotacji i pożyczek. Ograniczyło to poczucie odpowiedzialności delegatur za projekty. Po złożeniu wniosku o udzielenie dotacji przez instytucje finansowe Komisja zwracała się jednak do większości delegatur z prośbą o opinię na temat projektów wybranych do realizacji w ich krajach.

27

Średnia liczba dni od wprowadzenia projektu do harmonogramu realizacji do ostatecznego zatwierdzenia przez zarząd wynosi 215 w przypadku ITF, 257 w przypadku LAIF i 290 w przypadku NIF¹⁷. W przypadku LAIF i NIF każdy projekt musiał zostać zatwierdzony wstępnie i ostatecznie zarówno na szczeblu technicznym, jak i na szczeblu zarządu, co było czasochłonne. Procedura ta była stosunkowo mniej rygorystyczna w przypadku ITF, który nie wymaga zatwierdzeń wstępnych¹⁸.

Wybór rodzaju i wysokości dotacji

28

Wybrane rodzaje dotacji (zob. pkt 1) były odpowiednie z perspektywy wartości dodanej, którą miały wnieść. Jedynie w przypadku ITF przyznano dopłaty do oprocentowania. Nie uczyniono tego w przypadku pozostałych regionalnych instrumentów inwestycyjnych, mimo że w ich ramach regulacyjnych i umownych dopuszczono taką możliwość.

29

11 z 30 dotacji zbadanych przez Trybunał miało na celu zapewnienie wymaganego przez MFW minimalnego poziomu koncesjonowania pożyczek wynoszącego 35% (zob. ramka 1). W przypadku siedmiu z tych 11 dotacji Trybunał nie mógł uzyskać od Komisji lub instytucji finansowych dowodów wskazujących, że poziom koncesjonowania nie przekraczał poziomu niezbędnego do spełnienia wymagania MFW. W jednym przypadku poziom koncesjonowania przekroczył minimalny poziom 35%, o czym nie poinformowano Komisji.

30

Nie określono kryteriów ustalania wysokości dotacji, jeżeli głównym celem nie była zgodność z wymaganiami MFW. W zbadanych przypadkach często nie było jasności co do sposobu podjęcia decyzji w sprawie konkretnych kwot dotacji. Ponadto Komisja nie uznała za konieczne przeprowadzenia ścisłej weryfikacji sposobu obliczenia wysokości dotacji, o które ubiegały się instytucje finansowe.

31

Teoretycznie instytucje finansowe mogły ustalić oprocentowanie wyższe niż zwykłe i nakłonić beneficjenta do jego zaakceptowania poprzez włączenie dotacji do pakietu finansowego. W związku z tym istnieje ryzyko, że beneficjent nie odniesie wszystkich korzyści wynikających z dotacji. Chociaż publiczne instytucje finansowe ds. rozwoju odpowiadają za zapewnienie najodpowiedniejszych warunków finansowych, ani Komisja, ani Trybunał nie mogą wykluczyć możliwości zaistnienia tego ryzyka w praktyce, ponieważ nie dysponują one środkami pozwalającymi na zbadanie tej kwestii ze względu na poufność sposobu ustalania oprocentowania¹⁹.

Komisja dokonuje wypłat nadmiernie wysokich zaliczek

32

Po zatwierdzeniu dotacji i podpisaniu umów dokonano wypłat znacznych zaliczek. Komisja udostępniła i przekazała te fundusze, zanim były one potrzebne. Beneficjent wykorzystywał te fundusze powoli ze względu na czas potrzebny na utworzenie projektu i zlecenie niezbędnych usług i robót oraz ze względu na czas realizacji. Przekazane fundusze pozostawały zatem niewykorzystane przez długi czas wbrew zasadom należytego zarządzania finansami (przykład – zob. ramka 3). W związku z tym wynik budżetowy nie odzwierciedla faktycznych podstawowych działań instrumentów.

33

W przypadku ITF Komisja przekazuje środki do funduszu, a następnie EBI jako organ zarządzający funduszem przekazuje dotacje z funduszu głównej instytucji finansowej. Zarząd ITF zatwierdza dotacje w ogólnej wysokości nieprzekraczającej środków pieniężnych, którymi dysponuje fundusz. Dzięki temu ostrożnemu podejściu ITF pilnuje, aby mógł wywiązać się ze swoich zobowiązań. Ponieważ przed faktycznym rozpoczęciem projektu upływa pewien czas, beneficjent wypłaca odpowiednie kwoty dopiero po kilku latach. Z tego względu przez lata znaczna kwota środków pozostaje nieaktywna na rachunku bankowym funduszu (zob. wykres).

  Ramka 3

Projekt NIF – Drugi etap budowy sieci szybkich kolei w Tunisie

W ramach tego projektu o wartości 550 mln euro finansowano priorytetowe odcinki dwóch nowych linii sieci miejskiej kolei dużych prędkości w Tunisie. Dotacja NIF w wysokości 28 mln euro zapewnia instytucji zamawiającej i organowi nadzorczemu pomoc techniczną.

Wypłata nadmiernie wysokiej zaliczki na poczet dotacji NIF

W 2010 r. Komisja przekazała całą kwotę dotacji beneficjentowi. Instytucje finansowe wypłaciły pożyczki dopiero w momencie, w którym beneficjent potrzebował funduszy. Ponieważ podczas realizacji projektu wystąpiły znaczne opóźnienia, pierwsza wypłata pożyczki nastąpiła dopiero w 2013 r. Ze względu na opóźnienia kwota 24,5 mln euro z dotacji NIF pozostawała niewykorzystana przez ponad trzy lata.

Wykres

Przepływy pieniężne ITF

Źródło: Sekretariat ITF.

W przypadku instrumentów podporządkowanych kryteria udzielania pożyczek podporządkowanych były niejednoznaczne lub ogólne

34

W przypadku ośmiu instrumentów podporządkowanych (zob. pkt 11) zbadanych przez Trybunał (zob. załącznik VIII) nie przewidziano konieczności indywidualnego zatwierdzenia ex ante przez Komisję działań finansowanych z instrumentu podporządkowanego i tylko w jednym przypadku zostały one zatwierdzone przez instytucję finansową. Jednocześnie w większości przypadków²⁰ kryteria wyboru działań kwalifikujących się do finansowania za pomocą pożyczek podporządkowanych były niejednoznaczne lub bardzo ogólne i nie uwzględniały odpowiednich sektorów ani priorytetów. Komisja nie mogła zatem uzyskać pewności, że wydatki koncentrują się na priorytetach UE (przykład – zob. ramka 4).

  Ramka 4

Projekt NIF – Instrument finansowy MŚP

Instrument finansowy MŚP, w ramach którego dysponowano całkowitą kwotą 150 mln euro, składał się z dwóch produktów. Pierwszy z nich zapewniał pomoc techniczną lokalnym partnerskim instytucjom finansowym, a w przypadku portfeli pożyczkowych zapewniał instrument podziału ryzyka straty. W ramach drugiego produktu przyznano pomoc techniczną i pożyczki nieoprocentowane w celu obniżenia oprocentowania i zapewnienia zabezpieczenia w postaci podziału strat/ryzyka. Dotacja NIF na ten projekt wyniosła 15 mln euro.

Ogólne kryteria wyboru działań do finansowania z instrumentu podporządkowanego

W przekazanym przez instytucje finansowe formularzu wniosku o udzielenie dotacji nie wskazano wyraźnie szczebla, na którym należy zatwierdzić pożyczki podporządkowane. Nie określono w nim również odpowiedzialności głównej instytucji finansowej w procesie oceny i wyboru. Nie przewidziano, że w procesie wyboru należy wziąć pod uwagę priorytety UE, ponieważ według kryteriów kwalifikowalności akceptowano inwestycje we wszystkich sektorach. Ponadto nie sprecyzowano wymagań sprawozdawczych w odniesieniu do monitorowania projektu.

Zakres, w jakim Komisja monitorowała realizację dotacji, był zróżnicowany

35

Sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych odpowiadają za ogólne monitorowanie finansowe instrumentów. Instytucje finansowe monitorują realizację samych projektów. Na szczeblu Komisji odpowiedzialność za monitorowanie dotacji ponoszą delegatury UE. Zakres monitorowania różni się ze względu na brak jasnych wytycznych wewnętrznych (zob. pkt 19) oraz różny poziom zaangażowania delegatur w identyfikację projektów (zob. pkt 26). Ponadto ustalenia umowne dotyczące podawania informacji przez instytucje finansowe były niejasne i zbyt mało wymagające.

36

Monitorowanie wyników było jak dotąd ograniczone i nieustrukturyzowane. W ramach unijnej platformy na rzecz instrumentów łączonych w ramach współpracy zewnętrznej trwa opracowywanie systemu monitorowania opartego na rezultatach, który ma obejmować zbiór standardowych wskaźników do celów monitorowania.

37

Podobnie jak w przypadku innych finansowanych przez UE projektów dotyczących rozwoju, Komisja losowo wybrała projekty finansowane łącznie z dotacji i pożyczek do monitorowania pod kątem wyników (ROM). Kontrola ta polegała na przeprowadzeniu przez ekspertów zewnętrznych krótkich, ukierunkowanych ocen na miejscu zgodnie ze spójną metodyką. W ramach ocen ROM zbadano wiele aspektów realizacji projektów na podstawie pięciu kryteriów: przydatności, wydajności, skuteczności, potencjalnego oddziaływania i prawdopodobnej trwałości. W ocenach nie skupiono się jednak konkretnie na wartości dodanej dotacji. Jeśli chodzi o wyniki ocen ROM, nie było jasności co do tego, czy działanie w związku z wnioskami i zaleceniami powinna podjąć instytucja finansowa czy delegatura UE. Projektów wspieranych przez ITF nie poddano jednak ocenie ROM.

Jak dotąd nie osiągnięto w pełni zamierzonych korzyści łączenia dotacji i pożyczek

38

Trybunał ocenił stopień osiągnięcia zamierzonych korzyści łączenia dotacji i pożyczek. Obejmują one uruchamianie dodatkowego finansowania w formie innej niż dotacje, udział w formułowaniu polityki, wywieranie wpływu na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi, lepszą koordynację działań darczyńców i większe wyeksponowanie europejskiej pomocy w ramach współpracy na rzecz rozwoju (zob. pkt 4).

Konieczność otrzymania dotacji w celu zaciągnięcia pożyczki wykazano jedynie w przypadku połowy zbadanych projektów

39

Na projekty, na które udzielono wsparcia z regionalnych instrumentów inwestycyjnych, pozyskano również znaczne fundusze z pozaeuropejskich instytucji finansowych oraz od beneficjentów. W przypadku próby projektów zbadanych przez Trybunał europejskie instytucje finansowe łącznie pokryły 45% całkowitych kosztów inwestycji, około 20% środków pozyskały pozaeuropejskie instytucje finansowe, a 25% środków pochodziło z własnych wkładów beneficjentów. Ten ostatni sposób finansowania stanowi dobrą praktykę, ponieważ zapewnia odpowiedzialność beneficjentów za inwestycje. Fundusze zapewniły zatem w większości instytucjonalne banki rozwoju, a pożyczki z sektora prywatnego są jak dotąd niewielkie.

40

ITF zapewnił dopłaty do oprocentowania, aby pożyczka instytucji finansowej stała się pożyczką preferencyjną według kryteriów MFW (zob. pkt 29). Dotacja umożliwiła zatem realizację inwestycji. Na koniec 2013 r. ten sam cel dotyczył 14 z 71 projektów, na które przyznano wsparcie ITF. Przypadło na nie 217 mln euro z całkowitej kwoty 494 mln euro zatwierdzonej przez ITF jako zobowiązanie.

41

W ramach regionalnych instrumentów inwestycyjnych sfinansowano również szereg działań na etapie przedinwestycyjnym. Były to głównie badania (takie jak studia wykonalności) niezbędne do utworzenia projektu inwestycyjnego, na które instytucje finansowe mogły z reguły przeznaczyć jedynie niewielkie środki finansowe. Projekty te stanowiły 46% zbadanych projektów ITF, 20% zbadanych projektów NIF i 70% wszystkich projektów WBIF²¹. Zdecydowana większość tych badań skutkowała lub najprawdopodobniej będzie skutkować faktycznymi projektami inwestycyjnymi, a zatem można przynajmniej w pewnym stopniu uznać, że badania te ułatwiły inwestycje finansowane z pożyczek (przykład – zob. ramka 5).

  Ramka 5

Projekt ITF – Port lotniczy w Maputo

ITF sfinansował usługi doradcze na etapie przygotowywania robót w międzynarodowym porcie lotniczym w Maputo (Mozambik). Planowana inwestycja dotyczy odbudowy i ulepszenia pasów startowych, dróg kołowania i oświetlenia naziemnego płyty lotniska. Koszt usług doradczych wyniósł 0,6 mln euro. Polegały one na przeprowadzeniu studium wykonalności w zakresie koncepcyjnego opracowania projektu oraz na przygotowaniu procesu przetargowego.

Dobra praktyka w zakresie pomocy technicznej na etapie przedinwestycyjnym stanowiąca dźwignię dla finansowania inwestycji

Projekt przygotowano pomyślnie dzięki pomocy technicznej. Koszt inwestycji w wysokości 52 mln euro jest finansowany z pożyczek udzielonych przez europejskie instytucje finansowe. Roboty budowlane rozpoczną się w drugiej połowie 2014 r.

42

W przypadku 15 z 30 projektów zbadanych przez Trybunał nie istniała przekonująca analiza wskazująca, że dotacja była niezbędna do zaciągnięcia pożyczki (zob. załącznik IX). W zależności od przypadku można było stwierdzić, że inwestycje zrealizowano by również bez dotacji:

a)w jednym przypadku celem dotacji było zapewnienie preferencyjnego charakteru pożyczki, lecz zasady MFW dotyczące pożyczek preferencyjnych nie były już wiążące dla kraju będącego beneficjentem;

b)w dwóch przypadkach znaczna część inwestycji została bezpośrednio sfinansowana ze środków EFR. W związku z tym dotacja nie była konieczna do zapewnienia preferencyjnych zasad pakietu finansowania;

c)w czterech przypadkach dotacja była nieznaczna w porównaniu z całkowitym kosztem inwestycji i nie zwiększyła znacząco ogólnej rentowności projektu;

d)w jednym przypadku projekt był efektywny finansowo nawet bez dotacji;

e)w jednym przypadku rządowi bardzo zależało na dokonaniu prestiżowej inwestycji z korzyściami dla środowiska, chociaż rentowność była bardzo niska. Udzielenie dotacji nie było konieczne, aby rząd zobowiązał się do pokrycia ewentualnych przyszłych strat;

f)w pięciu przypadkach dotacja służyła głównie do pomocy instytucjom finansowym w zaproponowaniu pakietu finansowego, który mógłby zostać przyjęty przez rządy krajów będących beneficjentami, na przykład poprzez dopasowanie ofert pozostałych instytucji finansowych do danych projektów;

g)jeden przypadek dotyczył utworzenia instrumentu podporządkowanego w celu zapewnienia wsparcia jakości kredytowej. Instrument podporządkowany składał się z dwóch identycznych produktów, z których jeden mógł z powodzeniem działać bez finansowania w formie dotacji.

Nie wykorzystano w pełni możliwości udziału Komisji w formułowaniu polityki oraz możliwości wywierania wpływu na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi

43

Dotacje z regionalnych instrumentów inwestycyjnych często mają pozytywny wpływ na sposób tworzenia projektów i zarządzania nimi (zob. pkt 3). W przypadku 30 projektów zbadanych przez Trybunał osiągnięto to na różne sposoby w zależności od projektu:

a)w 11 przypadkach dotacja umożliwiła wprowadzenie elementów projektu, które najprawdopodobniej nie zostałyby sfinansowane w inny sposób. Przykładami takich elementów były przydatna pomoc techniczna i zwrócenie szczególnej uwagi w ramach projektu na osoby ubogie (przykład – zob. ramka 6);

b)w trzech przypadkach Komisja była bezpośrednio zaangażowana w tworzenie projektu, ponieważ opracowała wniosek projektowy, sfinansowała studium wykonalności lub współfinansowała projekt za pomocą bezpośredniego wkładu;

c)w dwóch przypadkach za pomocą dotacji sfinansowano studia wykonalności, które były istotnym elementem przy podejmowaniu decyzji o charakterze i zakresie projektów inwestycyjnych;

d)w jednym przypadku dotacja umożliwiła znacznie szerszy zakres projektu.

  Ramka 6

Projekt ITF – Infrastruktura wodociągowa i sanitarna w regionie Jeziora Wiktorii – wodociągi w Kampali

Projekt dotyczył zwiększenia zdolności finansowych i operacyjnych Krajowego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Kampali (Uganda). Jego celem było zwiększenie niezawodności i dostępności usług zaopatrzenia w wodę ludności Kampali i okolic. Całkowity koszt projektu wyniósł 212 mln euro. W ramach ITF sfinansowano pomoc techniczną o wartości 8 mln euro na przygotowanie projektu, a także dopłatę do oprocentowania w wysokości 14 mln euro, która zapewniła wymagany przez MFW poziom koncesjonowania wynoszący 35%.

Dobra praktyka w zakresie wpływu na tworzenie projektu

Dotacja przyniosła korzyści społeczne dzięki zwróceniu szczególnej uwagi w ramach projektu na osoby ubogie. Projekt ulepszył zwłaszcza zaopatrzenie w wodę pitną i podstawową infrastrukturę sanitarną na uboższych obszarach wokół Kampali. Beneficjenci końcowi odnieśli korzyści wynikające z dotacji, gdyż dostarczono wodę do najuboższych gospodarstw domowych po obniżonych stawkach. Bez finansowania w formie dotacji projekt koncentrowałby się wyłącznie na zamożniejszych obszarach.

44

W przypadku 13 innych projektów zbadanych przez Trybunał nie było jednak dowodów na to, że środki przekazane z regionalnych instrumentów inwestycyjnych miały wpływ na sposób utworzenia projektów.

45

Wśród projektów zbadanych przez Trybunał stwierdzono 10 przypadków, w których dotacja miała również pozytywny wpływ na politykę kraju będącego beneficjentem w danym sektorze. W większości tych przypadków dotacja spowodowała zacieśnienie już istniejącego dialogu politycznego z Komisją w sektorze, w którym były realizowane projekty. Możliwości dialogu politycznego były większe, jeżeli dotacja rzeczywiście uruchamiała dodatkowe finansowanie (zob. pkt 42).

46

W przypadku 20 innych projektów nie było dowodów na to, że dotacje miały szerszy wpływ na politykę w sektorze, w którym udzielono wsparcia. Jeżeli instytucja finansowa określała warunki towarzyszące pożyczkom, w większości przypadków były one bezpośrednio związane z realizacją projektu. Komisja nie brała udziału w monitorowaniu i ocenie zgodności i w większości przypadków nie wymagała, aby w ramach regionalnych instrumentów inwestycyjnych określono warunki towarzyszące dotacjom, które były związane z polityką w danych sektorach.

Łączenie dotacji i pożyczek poprawiło koordynację działań darczyńców, lecz finansowanie UE jest jak dotąd słabo wyeksponowane

Koordynacja działań darczyńców

47

Regionalne instrumenty inwestycyjne sprzyjają koordynacji działań partnerów działających na rzecz rozwoju poprzez zapewnianie instytucjom finansowym ram spotkań i omawiania planów inwestycyjnych oraz koordynacji działań w sposób wykraczający poza same projekty. Jest to dobra praktyka w zakresie rozwoju, zgodna z zasadami deklaracji paryskiej²².

48

Spośród 38 projektów inwestycyjnych ITF i 73 projektów inwestycyjnych NIF²³, na które zarządy rozdysponowały dotacje do końca 2013 r., odpowiednio 26 projektów i 52 projekty otrzymały pożyczki z więcej niż jednego źródła.

49

Łączenie dotacji i pożyczek umożliwiło sfinansowanie dużych projektów poprzez połączenie różnych źródeł finansowania w ramach poszczególnych projektów. Pod koniec 2013 r. ITF i NIF rozdysponowały wsparcie odpowiednio dla 22 i 26 projektów inwestycyjnych, na które udzielono pożyczek o łącznej wartości ponad 100 mln euro. Takie projekty byłyby trudne do sfinansowania przez jedną instytucję finansową.

50

Porozumienie o wzajemnym poleganiu na swoich procedurach i standardach (MRI) ustalone przez trzy europejskie instytucje finansowe dodatkowo zacieśniło współpracę i poprawiło koordynację. MRI stanowi formalne ramy utworzone w 2009 r. przez AFD, EBI i KfW w celu zwiększenia skuteczności współfinansowania projektów dotyczących rozwoju. Jego główne cechy to przekazanie większości zadań głównej instytucji finansującej daną operację oraz wzajemne uznawanie procedur. Obniża to koszty transakcji dla beneficjenta, co jest zgodne z zasadami skuteczności pomocy. Za decyzje i zamówienia odpowiadają jednak poszczególne instytucje finansowe.

Wyeksponowanie finansowania UE

51

W ramach regulacyjnych regionalnych instrumentów inwestycyjnych przewidziano ogólne zasady eksponowania²⁴. Naczelną zasadą jest to, że główna instytucja finansująca zapewnia taki stopień wyeksponowania UE, który jest co najmniej równy poziomowi jej własnego wyeksponowania. W ustaleniach umownych dotyczących poszczególnych projektów także ogólnie wskazano konieczność zapewnienia odpowiedniego wyeksponowania²⁵, chociaż nie określono konkretnych zasad lub wskazówek. Z przeprowadzonego przez Trybunał badania poszczególnych projektów i ankiety w delegacjach UE wynika, że instytucje finansowe jak dotąd słabo eksponują dotacje UE w projektach finansowanych łącznie z dotacji i pożyczek. Istnieje wiele przyczyn takiego stanu rzeczy:

a)ramy umowne nie zawierają jasnych ani konkretnych zasad lub wskazówek dotyczących eksponowania dla instytucji finansowych;

b)z wyjątkiem podręcznika „Informowanie o działaniach zewnętrznych Unii Europejskiej i ich eksponowanie”, który sporządzono na potrzeby projektów realizowanych przez Komisję, obecnie nie ma konkretnych zasad ani wytycznych dostosowanych do szczególnych cech instrumentów łączonych;

c)z kilkoma wyjątkami nie ustalono budżetów przeznaczonych na zapewnienie wyeksponowania;

d)nie ma wymogu składania sprawozdań w sprawie działań na rzecz eksponowania UE.

52

Komisja obecnie intensyfikuje wysiłki na rzecz większego wyeksponowania UE w projektach finansowanych łącznie z dotacji i pożyczek. W najnowszej wersji formularza wniosku o udzielenie dotacji konieczne jest opisanie planowanych działań informacyjnych i promocyjnych. Ponadto w niektórych przypadkach Komisja wymagała od instytucji finansowych sporządzenia planu działań informacyjnych, na temat tego, co jest dobrą praktyką. Chociaż nie istnieją w tej kwestii jasne wytyczne, niektóre delegatury UE podjęły inicjatywę, aby pomóc rozpowszechniać informacje na temat dotacji z regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

13Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. L 298 z 26.10.2012, s. 1).

14Wprowadzono nowy tytuł VIII „Instrumenty finansowe”.

15Od 2012 r. istnieją praktyczne wytyczne, które pomagają krajom partnerskim zrozumieć wymagania związane ze składaniem wniosków oraz dokumentów dotyczących projektów finansowanych z WBIF.

16„Standardowy formularz wniosku projektowego” w przypadku geograficznie uwarunkowanych instrumentów inwestycyjnych zarządzanych przez EuropeAid, „Formularz wniosku o udzielenie dotacji na projekt” w przypadku WBIF oraz „Strona przewodnia” w przypadku ITF.

17W przypadku pozostałych regionalnych instrumentów inwestycyjnych takie obliczenie było niemożliwe ze względu na brak niezbędnych informacji.

18Chociaż instytucje finansowe mają możliwość żądania od komitetu wykonawczego tzw. rozliczenia co do zasady.

19Jak zauważył już Trybunał w pkt 3.2. sprawozdania specjalnego nr 3/99 w sprawie zarządzania i kontrolowania dopłat do oprocentowania przez Komisję (Dz.U. C 217 z 29.7.1999, s. 1).

20Z wyjątkiem instrumentu łagodzenia ryzyka na rzecz rozwoju geotermalnego (ang. Geothermal Risk Mitigation Facility).

21Odpowiada to 18% kwot zobowiązań ITF, 10% kwot zobowiązań NIF i 35% kwot zobowiązań WBIF.

22W deklaracji paryskiej (2005) określono następujące zasady pozwalające na zwiększenie skuteczności pomocy: odpowiedzialność kraju za własny rozwój, dostosowanie, harmonizacja, wyniki i wzajemna odpowiedzialność.

23Bez uwzględnienia 33 projektów przedinwestycyjnych ITF i 18 projektów przedinwestycyjnych NIF (zob. pkt 41).

24Na przykład w art. 10 porozumienia ustanawiającego zasady realizacji ITF i art. 13 porozumienia ramowego NIF między instytucjami finansowymi a Komisją.

25W przypadku instrumentów typu NIF wszystkie umowy o wkładach zawierają klauzulę określającą wymóg wyraźnego wymienienia przez instytucję finansową wsparcia udzielanego przez Unię Europejską za pośrednictwem NIF.

Wnioski i zalecenia

Wnioski

53

Trybunał stwierdza, że łączenie dotacji pochodzących z regionalnych instrumentów inwestycyjnych z pożyczkami udzielanymi przez instytucje finansowe w celu wsparcia polityki zewnętrznej UE było ogólnie skuteczne. Regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób, lecz ze względu na uchybienia w zarządzaniu prowadzonym przez Komisję nie osiągnięto w pełni potencjalnych korzyści wynikających z łączenia dotacji i pożyczek.

54

Wraz z państwami członkowskimi Komisja z powodzeniem utworzyła regionalne instrumenty inwestycyjne, których ogólna struktura jest odpowiednia. Pozyskano wiele europejskich instytucji finansowych, które wskazały wystarczającą liczbę projektów mogących skorzystać z dostępnych funduszy. Skontrolowane projekty odpowiadały potrzebom rozwojowym zainteresowanych regionów i krajów. Chociaż rodzaje dotacji były odpowiednie, przegląd wniosków o udzielenie dotacji przez Komisję opierał się na niepełnych informacjach i nie koncentrował się wystarczająco na wartości dodanej dotacji. Po zatwierdzeniu dotacji dokonano wypłaty nadmiernie wysokich zaliczek, a monitorowanie prowadzone przez Komisję nie zapewniało we wszystkich przypadkach osiągnięcia wartości dodanej dotacji.

55

Regionalne instrumenty inwestycyjne ułatwiły koordynację działań partnerów działających na rzecz rozwoju na różnych szczeblach, co umożliwiło sfinansowanie projektów, które były zbyt duże, aby mogły zostać sfinansowane przez pojedynczego darczyńcę lub pojedynczą instytucję finansową. Jak dotąd nie osiągnięto jednak w pełni innych potencjalnych korzyści łączenia dotacji i pożyczek. W połowie przypadków łączenie dotacji i pożyczek umożliwiło zaciągnięcie pożyczek, na przykład z tego względu, że stały się one pożyczkami preferencyjnymi zgodnie z wymaganiami MFW. W drugiej połowie przypadków nie istniała jednak przekonująca analiza wskazująca, że dotacja była niezbędna do tego, by instytucje finansowe udzieliły pożyczki. Ponadto Komisja nie wykorzystała w pełni możliwości wywarcia pozytywnego wpływu na sposób tworzenia projektów lub wywarcia szerszego wpływu na politykę sektorową. Wyeksponowanie wsparcia UE jest jak dotąd nieznaczne, chociaż Komisja zajęła się rozwiązaniem tego problemu.

Zalecenia

56

Po siedmiu latach doświadczeń związanych z regionalnymi instrumentami inwestycyjnymi Komisja usiłuje poprawić ich strukturę i funkcjonowanie, na przykład poprzez przygotowanie wytycznych i udział w unijnej platformie na rzecz instrumentów łączonych w ramach współpracy zewnętrznej. Trybunał zwraca się do Komisji o uwzględnienie w tym procesie poniższych zaleceń.

57

Komisja powinna dopilnować, aby przydział dotacji UE opierał się na udokumentowanej ocenie wartości dodanej wynikającej z dotacji, jeśli chodzi o osiągnięcie celów UE w zakresie rozwoju, sąsiedztwa i rozszerzenia. W tym celu Komisja powinna:

a)zapewnić przyjęcie i wdrożenie odpowiednich wytycznych pozwalających na kierowanie udziałem Komisji na wszystkich etapach procesu zatwierdzania i monitorowania;

b)w większym stopniu zaangażować się w identyfikację i wybór projektów, zwłaszcza na szczeblu delegatur UE;

c)dopilnować, aby wnioski o udzielenie dotacji przedkładane zarządowi do ostatecznego zatwierdzenia dotyczyły wyłącznie zaawansowanych projektów i zawierały pełne informacje. We wnioskach o udzielenie dotacji należy zwłaszcza szczegółowo określić potrzebę otrzymania dotacji i ich wartość dodaną oraz objaśnić sposób ustalenia ich wysokości;

d)skrócić średni czas trwania procesu zatwierdzania poprzez systematyczną weryfikację konieczności wydawania zatwierdzeń tymczasowych.

58

Komisja powinna wypłacać fundusze wyłącznie wówczas, gdy beneficjent faktycznie ich potrzebuje.

59

Komisja powinna ulepszyć monitorowanie realizacji dotacji UE. W tym celu Komisja powinna:

a)wdrożyć ramy pomiaru wyników obejmujące wskaźniki służące do monitorowania wpływu dotacji UE;

b)podać delegaturom UE jasne wskazówki dotyczące ich roli w monitorowaniu wsparcia udzielanego przez UE na projekty finansowane łącznie z dotacji i pożyczek;

c)włączyć ITF do procesu ROM i dostosować metodykę ROM do szczególnych cech instrumentów łączonych.

60

Komisja powinna zwiększyć wysiłki w celu zapewnienia stosownego wyeksponowania funduszy UE poprzez określenie jasnych wymagań wobec instytucji finansowych w zakresie eksponowania funduszy i poprzez zobowiązanie delegatur UE do zaangażowania się w działania promocyjne.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę III, której przewodniczył Karel PINXTEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 8 lipca 2014 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Światowy zasięg regionalnych instrumentów inwestycyjnych

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik II

Kwoty zatwierdzone jako zobowiązanie, przewidziane w umowach i wypłacone, w rozbiciu na poszczególne regionalne instrumenty inwestycyjne, na dzień 31.12.2013 r.

(w mln euro)

| Zatwierdzone jako zobowiązanie | Przewidziane w umowach | Wypłacone
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | – | –
Ogółem | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Z pominięciem dodatkowej kwoty 17 mln euro zatwierdzonej jako zobowiązanie w 2011 r. z przeznaczeniem na instrument finansowania działań związanych ze zmianami klimatycznymi, do podziału między NIF i LAIF.

Źródło: Komisja Europejska.

Załącznik III

Liczba zatwierdzonych projektów według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Ogółem
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | – | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | – | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | – | – | – | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | – | – | – | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | – | – | – | – | – | 3 | 5 | 8
CIF | – | – | – | – | – | – | 4 | 4
Ogółem | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik IV

Środki przekazane na rzecz 387 zatwierdzonych projektów według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013

(w mln euro)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Ogółem
DOTACJE
Instrument inwestycyjny | Komisja | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
inni darczyńcy | 114 | – | – | – | – | – | – | 114
Krajowe/regionalne programy orientacyjne | 80 | – | 200 | – | – | – | – | 280
Inni darczyńcy | 185 | 76 | 57 | – | – | – | – | 318
Dotacje ogółem | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
POŻYCZKI
Unijne | wielostronne | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | – | 11 323
dwustronne | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Pozaunijne | regionalne | 1 174 | – | – | 2 314 | – | – | 30 | 3 518
wielostronne | 826 | – | – | – | – | – | – | 826
dwustronne | 185 | – | – | – | – | – | – | 185
Pożyczki ogółem | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1Środki przekazane przez ITF, Komisję i innych darczyńców obliczone jako proporcjonalna część płatności na rzecz funduszu.

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik V

Pożyczki z instytucji finansowych według regionalnych instrumentów inwestycyjnych w latach 2007–2013

(w mln euro)

| BEI | BERD | AFD | KfW | Inne instytucje finansowe | Ogółem
ITF | 1 237 | – | 881 | 246 | – | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | – | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | – | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | – | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | – | 203 | 45 | – | 358
CIF | – | – | 37 | – | – | 37
Ogółem | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik VI

Próba 15 zbadanych projektów ITF

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik VII

Próba 15 zbadanych projektów NIF

Źródło: Bazy danych prowadzone przez sekretariaty regionalnych instrumentów inwestycyjnych.

Załącznik VIII

Próba kontrolna projektów dotyczących utworzenia instrumentów podporządkowanych

Instrument
Tytuł projektu
Narzędzie
Kwota dotacji
(w mln euro)
Kraj/region
Główna instytucja finansowa
Inne źródła finansowania zewnętrznego

ITF
Fundusz energetyczny gwarancji dla Afryki
pomoc techniczna
1
regionalny
EBI
–

ITF
Instrument na rzecz zrównoważonej energii dla Afryki
pomoc techniczna/dotacja
8
regionalny
EBI
–

ITF
Instrument łagodzenia ryzyka na rzecz rozwoju geotermalnego
dotacja
30
Rwanda, Etiopia, Kenia, Uganda, Tanzania, Burundi
KfW
–

NIF
Instrument gwarancji dla MŚP
dotacja
24
Jordania, Liban, Egipt, Tunezja, Maroko
EBI
AFD, WB, OFID

NIF
Instrument finansowy MŚP
pomoc techniczna/dotacja
15
Armenia, Azerbejdżan, Gruzja, Mołdawia, Ukraina, Białoruś
EBOR
EBI, KfW

NIF
Fundusz MENA dla mikro-, małych i średnich przedsiębiorstw
pomoc techniczna/dotacja
10
regionalny
KfW
–

IFCA
Instrument finansowania efektywności zrównoważonej energii w Kirgistanie
pomoc techniczna/dotacja
7
Kirgistan
EBOR
–

IFCA
Instrument finansowy MŚP dla Azji Środkowej
pomoc techniczna/dotacja
11
regionalny
EBOR
–

Załącznik IX

Projekty, o których mowa w pkt 42

Instrument
Tytuł projektu
Narzędzie
Kwota dotacji
(w mln EUR)
Kraj/region
Główna instytucja finansowa

ITF
Energetyczne połączenie wzajemne
dopłata do oprocentowania
13
Wybrzeże Kości Słoniowej – Sierra Leone – Liberia – Gwinea
EBI

ITF
Połączenie wzajemne w regionie Zambezi
dopłata do oprocentowania
15
Zambia – Namibia – Afryka Południowa
EBI

ITF
Odbudowa głównej drogi wschodniej
dopłata do oprocentowania
25
Zambia – Malawi – Mozambik
EBI

ITF
Wschodnioafrykański korytarz transportowy
dopłata do oprocentowania
17
Tanzania – Kenia – Uganda – Rwanda – Burundi – Demokratyczna Republika Konga
EBI

ITF
Itezhi-Tezhi
dopłata do oprocentowania
18
Zambia
EBI

NIF
Program dotyczący poprawy usług wodno-kanalizacyjnych
dotacja
5
Egipt
KfW

NIF
Tramwaj w Rabacie
pomoc techniczna
5
Maroko
AFD

NIF
Drugi etap budowy sieci szybkiej kolei w Tunisie
dotacja
28
Tunezja
AFD

NIF
Modernizacja infrastruktury wodnej II
pomoc techniczna/dotacja
8
Gruzja
EBI

NIF
Instrument finansowy MŚP
pomoc techniczna/dotacja
15
Armenia, Azerbejdżan, Gruzja, Mołdawia, Ukraina, Białoruś
EBOR

NIF
Przesył energii
pomoc techniczna/dotacja
16
Egipt
EBI

NIF
Autostrada ze wschodu na zachód
dotacja
20
Gruzja
EBI

NIF
Elektrownia słoneczna w Warzazat
dotacja
30
Maroko
EBI

NIF
Program dotyczący wydajności wody pitnej
pomoc techniczna/dotacja
7
Maroko
KfW

NIF
Linia metra nr 3 w Kairze, etap III
pomoc techniczna/dotacja
40
Egipt
AFD

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

I

Komisja z zadowoleniem przyjmuje niniejsze sprawozdanie specjalne, jak również zalecenia, które przyczynią się do dalszej poprawy zarządzania instrumentów łączonych, stanowiących innowacyjne podejście do współpracy na rzecz finansowania rozwoju.

Potrzeby inwestycyjne w krajach partnerskich UE są znaczne. Środki rządowe i środki darczyńców są dalece niewystarczające do pokrycia tych potrzeb. Państwa powinny przyciągnąć dodatkowe źródła publicznego i prywatnego finansowania, aby doprowadzić do wzrostu gospodarczego jako podstawy ograniczania ubóstwa.

Program działań na rzecz zmian kładzie nacisk na wzrost sprzyjający włączeniu społecznemu i tworzeniu miejsc pracy jako kluczowy priorytet współpracy zewnętrznej UE. W tym kontekście łączenie instrumentów uznaje się za istotne narzędzie służące mobilizacji dodatkowych zasobów i zwiększeniu skuteczności pomocy UE.

Poprzez niwelowanie luk w finansowaniu projektów inwestycyjnych dotacja UE często umożliwia realizację projektu jako całości i może w związku z tym przyczynić się do pozyskania dodatkowego finansowania wykraczającego poza pożyczki z instytucji finansowych. Ponadto publiczne instytucje finansowe bezpośrednio uczestniczące w łączeniu zapewniają także inne formy finansowania niż tylko pożyczki, takie jak kapitał własny lub dług uprzywilejowany.

IV

Komisja jest odpowiedzialna za strukturę instrumentów inwestycyjnych, która została pozytywnie oceniona w sprawozdaniu. Zarządzanie projektami odbywa się w ramach partnerstwa. Komisja zarządza instrumentami, podczas gdy instytucje finansowania rozwoju odpowiedzialne są za bieżące zarządzanie projektami. Wykonują one powierzone im zadania budżetowe zgodnie z zasadami trybu zarządzania pośredniego określonymi w rozporządzeniu finansowym.

Komisja opracowała tę strukturę, w pełni uwzględniając potencjalne korzyści z instrumentów, i uważa, że zarządzanie nią było odpowiednie.

Komisja jest zdania, że przy realizacji potencjalnych korzyści należy wziąć pod uwagę charakter dotacji (np. pomoc techniczna) i wyniki realizacji projektów.

VI

Komisja uważa, że proces zatwierdzania był dogłębny: wszystkie zainteresowane strony są odpowiednio zaangażowane, a Komisja dostosowuje proces konsultacji do specyfiki projektów. Podczas procesu decyzyjnego dostępne są wystarczające i kompletne informacje.

Wartość dodana zapewniona jest we wszystkich przypadkach: Projekty przedstawiane są właściwej radzie operacyjnej tylko wtedy, gdy wszystkie elementy projektu zostały wyjaśnione i jego wartość dodana jest oczywista.

Ustalenia dotyczące wypłaty zaliczek są obecnie analizowane w ramach nowych wzorów umów dotyczących instrumentów finansowych.

VII

Komisja uważa, że uzasadnienie finansowania było we wszystkich przypadkach jasne. Przypadki te opisane są w ust. 42 niniejszego sprawozdania i zostały one należycie podważone i uzasadnione przez Komisję Zob. odpowiedź Komisji na pkt 42 lit. a)–g).

We wszystkich przypadkach priorytety instrumentów zostały dostosowane do polityk sektorowych UE dla każdego z regionów (jasno określonych w ich strategicznych kierunkach działania).

Niemniej jednak Komisja rozważy możliwe sposoby osiągnięcia szerszego wpływu na politykę sektorową, jak również zwiększenia widoczności wsparcia udzielanego przez UE.

VIII

Komisja zauważa, że zalecenia sformułowane przez Trybunał są całkowicie zgodne z założeniami reformy instrumentów, którą Komisja rozpoczęła pod koniec 2013 r. i która wkracza obecnie w etap zatwierdzania.

Wstęp

Ramka 1

MFW nie określa już wymogów dotyczących koncesjonowania w odniesieniu do indywidualnych pożyczek, zamiast tego wyznacza natomiast w odniesieniu do wszystkich pożyczek średni ważony ogólny poziom koncesjonowania. Z tego względu podejście mechaniczne nie będzie automatycznie obowiązywało w przyszłości.

8

Komisja rozważa obecnie zmiany ITF w celu zarządzania nim w taki sposób, w jaki zarządza się pozostałymi 6 instrumentami regionalnymi, w przypadku których obowiązują te same zasady, co sprzyja przejrzystości i przewidywalności procesu dla wszystkich partnerów i gwarantuje równe prawa wszystkim państwom członkowskim w radach operacyjnych. Ponadto specjalnymi funduszami przeznaczanymi przez państwa członkowskie na instrumenty łączone zarządzać może nadal EBI, jeżeli państwa te sobie tego życzą.

12

W celu zapewniania równych szans i zwiększonej wymiany najlepszych praktyk Komisja aktywnie wspiera zaangażowanie większej liczby agencji państw członkowskich we wdrażanie instrumentów.

Uwagi

16

Komisja uważa, że zarządzanie regionalnymi instrumentami inwestycyjnymi było wystarczające.

Komisja jest odpowiedzialna za strukturę instrumentów, która została pozytywnie oceniona w sprawozdaniu. Zarządzanie projektami odbywa się w ramach partnerstwa. Komisja zarządza instrumentami, podczas gdy instytucje finansowania rozwoju są odpowiedzialne za bieżące zarządzanie projektami. Wykonują one powierzone im zadania budżetowe zgodnie z zasadami trybu zarządzania pośredniego określonymi w rozporządzeniu finansowym.

Komisja opracowała tę strukturę, w pełni uwzględniając potencjalne korzyści z instrumentów.

18

Komisja podjęła już działania w odniesieniu do kwestii zarządzania ITF i ograniczenia wskazanego przez Trybunał, tj. ograniczenia się do programów o zasięgu regionalnym (np. otwarcie na programy krajowe, różne sektory gospodarki, te same prawa głosu, zarządzanie realizowane przez Komisję).

20

Identyfikacja projektów jest wynikiem interakcji i dyskusji prowadzonych przez różne zainteresowane strony, w tym kraje partnerskie lub odpowiednie organizacje regionalne, Komisję i delegatury UE, innych darczyńców, instytucje finansowe, a w niektórych przypadkach również przez sektor prywatny oraz przedstawicieli społeczeństwa obywatelskiego.

Identyfikacja projektów opiera się na procesie programowania i priorytetach polityki zatwierdzonych przez Komisję, ESDZ i kraje partnerskie. Identyfikacja projektów opiera się także na strategicznych dyskusjach prowadzonych w ramach każdego przypadku łączenia instrumentów finansowych w kontekście rady strategicznej / komitetu sterującego oraz na dyskusjach przeprowadzonych w związku z analizą portfeli zatwierdzonych projektów oraz ramami projektów.

Systematyczne przejmowanie inicjatywy nie jest dla Komisji celem operacyjnym samym w sobie. Komisja dąży raczej do maksymalizacji efektywności i podziału pracy w procesie identyfikacji oraz opierania się na mocnych stronach wszystkich zainteresowanych podmiotów. Na dalszym etapie będzie to usprawniane poprzez reformę instrumentów łączonych w jej fazie zatwierdzania.

21

Komisja zamierza poddać przeglądowi strukturę instrumentów w regionie Afryki. Zob. odpowiedź Komisji na pkt 18.

Wspólna odpowiedź na pkt 22–31

22

Ze względu na elastyczny charakter i rozległy zakres sektorowy instrumentów proces ustalania wspólnego wskaźnika wartości dodanej w odniesieniu do wszystkich projektów jest złożony i prawie niemożliwy.

Wartość dodana dotacji oceniana jest zawsze i ocenę tę z czasem udoskonalono, w szczególności w kontekście prac podjętych przez unijną platformę.

23

Komisja uważa, że miała do dyspozycji właściwe dane wymagane na różnych etapach zatwierdzenia (tymczasowego i końcowego). Dane finansowe na wstępnym etapie zatwierdzania prawdopodobnie się zmienią. Jednakże na końcowym etapie zatwierdzania informacje te podlegają ocenie.

Ponadto niektóre warunki kredytu mogą zmienić się od momentu złożenia wniosku do ostatecznego zatwierdzenia ze względu na wahania koniunktury. W związku z tym po zatwierdzeniu przez Radę ds. Instrumentów Finansowych rady poszczególnych instrumentów mogą zakończyć negocjacje dotyczące szczegółowych warunków pożyczek (oprocentowanie, okres zapadalności itp.).

Przeprowadzenie niezbędnych obliczeń zgodnie z normami międzynarodowymi, zasadą należytej staranności i zatwierdzonymi metodami w kontekście partnerstwa i skutecznego podziału pracy jest obowiązkiem podmiotów finansujących.

Szczegółowej wyceny projektu dokonują wyspecjalizowane zespoły w ramach poszczególnych instrumentów finansowych zgodnie z zasadami należytej staranności.

Analizami leżącymi u jej podstaw są analizy prowadzone przede wszystkim przez główny podmiot finansujący UE, dostępne w każdym przypadku istnienia wątpliwości co do przydatności projektów lub w każdym przypadku, gdy wymagane są dodatkowe informacje, wykraczające poza informacje zawarte we wniosku.

Komisja nie uznaje za konieczne, by podmioty finansujące przedstawiały analizy w sposób systematyczny, ponieważ w większości przypadków powoduje to jedynie zwiększenie obciążenia administracyjnego, bez rzeczywistej wartości dodanej.

24

Komisja podkreśla, że wkłady UE zatwierdzono tylko wtedy, gdy uzyskano niezbędne informacje leżące u podstaw zgodności z podstawowymi wymogami określonymi w strategicznych kierunkach działania.

W procesie podejmowania decyzji przedstawiono i uwzględniono wszystkie informacje potrzebne do podjęcia decyzji. Zgodnie z rozporządzeniem finansowym i w ramach zarządzania pośredniego Komisja może oprzeć się na pracy wcześniej wykonanej przez podmiot, któremu powierzono wdrażanie, zgodnie z zasadami należytej staranności i podziału pracy, leżących u podstaw naszego partnerstwa z instytucjami finansowymi.

Jedynie wystarczająco przygotowane projekty uwzględniane są w procesie zatwierdzania. Nadal można sporządzić kolejne studia wykonalności mające na celu dalsze wzmocnienie struktury projektu zgodnie z potrzebami beneficjentów, co doprowadzi do poprawy jego jakości.

Ramka 2

Zgodnie z zapisami w protokole z 9. posiedzenia Komitetu Wykonawczego ITF dodatkowe informacje dotyczące tego projektu przedstawiono jego członkom w odpowiedzi na wcześniejszy wniosek.

Projekt ten zatwierdzono w 2009 r. Od tego czasu znacząco poprawił się formularz wniosku o dotację w celu uzupełnienia informacji dostarczonych przez instytucje finansowe.

25

Wszystkie projekty finansowane w ramach instrumentów analizowane są zarówno z punktu widzenia gospodarczego, jak i zdolności obsługi zadłużenia. Jednym z głównych celów Komisji i zainteresowanych instytucji finansowych jest zachowanie przewidywanej inwestycji i jej długoterminowej trwałości oraz wpływu na rozwój.

W przypadku oceny rentowności ekonomicznej niemożliwe jest jednak ustalenie jednolitych kryteriów, takich jak minimalne progi. W 2009 r. grupa robocza zajmująca się dodatkowością dotacji w ramach mechanizmów łączenia stwierdziła, że sam charakter operacji łączenia wymaga indywidualnej oceny kwoty, formy i charakteru potrzebnego wsparcia. Podejście takie potwierdzono w kontekście niedawnych prac unijnej platformy na rzecz instrumentów łączonych w ramach współpracy zewnętrznej (EUBEC).

Wskaźnik EIRR (ekonomiczna wewnętrzna stopa zwrotu) projektów jest zawsze oceniany w ramach należytej staranności. Decyzje dotyczące przydziału dotacji podejmowane są na podstawie analizy ekonomicznej i finansowej projektów, jak również spodziewanych korzyści społecznych (przystępność cenowa, wpływ na zdrowie, sytuacja społeczna).

Niniejszy przegląd opiera się na informacjach zamieszczonych w formularzu wniosku o przyznanie dotacji, jak również na dodatkowych informacjach wynikających z wymiany między różnymi służbami Komisji i jej delegaturami, instytucjami finansowymi i wszelkimi odpowiednimi zainteresowanymi stronami, przed, w trakcie i po spotkaniach technicznych.

Koncesjonowanie, zdolność obsługi zadłużenia, kwota dotacji i rentowność są elementami będącymi istotą analizy podejmowanej przez instytucje finansowe i Komisję.

26

W ramach przeglądu odpowiedniości dotacji Komisja polega na delegaturach Unii, których porad zasięga się w każdym stosownym przypadku procedury wyboru.

96% biorących udział w badaniu delegatur stwierdziło, że są one zaangażowane w proces selekcji. Niższa wartość (59%) odpowiada wczesnemu etapowi identyfikacji w ramach całego procesu selekcji.

Komisja stara się jeszcze bardziej angażować delegatury Unii w przygotowywanie i realizowanie operacji łączenia instrumentów. Jest to niezbędne, aby zapewnić spójność działań UE, zwiększyć widoczność UE i wzmocnić znaczenie UE w dialogu politycznym.

27

Data rozpoczęcia obliczeń nie może być datą wprowadzenia projektu do harmonogramu realizacji. Harmonogram realizacji projektów jest jedynie wstępnym wskaźnikiem potencjalnych projektów o bardzo różnym poziomie rozwoju i różnych stopniach przygotowania.

Komisja jest zdania, że najodpowiedniejszym wskaźnikiem jest czas, jaki upłynął od chwili zatwierdzenia przez radę techniczną do przyjęcia przez radę operacyjną w momencie ostatecznego zatwierdzenia.

Daje to wynik około 4 miesięcy w przypadku projektów LAIF, 3 miesięcy w przypadku projektów CIF, 6 i pół miesiąca w przypadku projektów NIF, 5 i pół miesiąca w przypadku projektów AFI i około 4 miesięcy w przypadku projektów IFCA. Takie ramy czasowe wydają się racjonalne, uwzględniając złożoność techniczną łączenia projektów i potencjalną liczbę zaangażowanych partnerów. Fakt, że jak dotąd nie ma żadnych dowodów niewdrożenia dowolnego istotnego projektu z powodu opóźnień w procedurze zatwierdzania, przemawia za tym, że czas trwania postępowania jest stosowny i uzasadniony. Przeciwnie, proces zatwierdzania cechuje się wystarczającą elastycznością do uwzględnienia potrzeb partnerów, umożliwiając w razie konieczności przyspieszenie procesu.

29

Komisja pragnie wyjaśnić, że osiągnięcie poziomów koncesjonowania MFW może być konieczne, ale niewystarczające w świetle zagadnień związanych z danym projektem. Osiągnięcie progu 35% można uznać za pierwszy konieczny warunek wstępny, aby pakiet finansowania został zaakceptowany przez beneficjenta w ramach ograniczeń MFW. Nie jest to jednak warunek automatycznie wystarczający. Niektóre projekty mogą wymagać elementu dotacji wyższego niż pakiet finansowania na poziomie 35%, bez jednoczesnego poddawania w wątpliwość zapewnianego przez nie znacznego wpływu na rozwój.

30

Uzasadnienie przyznania kwot dotacji, o które wnioskowano, może się znacznie różnić w zależności m.in. od konkretnej bariery rynkowej, przystępności cenowej dla grupy docelowej, stopnia przygotowania projektu, lokalnych warunków rynkowych, dostępności środków z innych instytucji finansujących oraz zdolności i gotowości podmiotów realizujących projekty do podejmowania ryzyka. Ta zmienność, w połączeniu z brakiem wiarygodnych informacji rynkowych w krajach partnerskich, sprawia, że uwzględniając wszystkie możliwe interwencje w każdym możliwym dynamicznym kontekście rynkowym trudno jest określić kryteria ustalania kwot dotacji. Ostatecznie Komisja musi w pewnym stopniu polegać na zdolności partnerskich instytucji finansowych do wynegocjowania oferty najkorzystniejszej, tj. minimalnej kwoty dotacji, w celu przystąpienia do realizacji konkretnego projektu. W odniesieniu do niektórych projektów wykonalne alternatywy dla tego procesu „ustalania cen” nie istnieją. Na przykład wielkość pierwszej gwarancji na pokrycie strat w przypadku kredytów udzielanych MŚP nie jest zwykle określana na podstawie danych historycznych (jeśli istnieją), lecz raczej na podstawie ryzyka postrzeganego przez kredytodawców – subiektywnego parametru, który ustalić można wyłącznie w drodze umiejętnych negocjacji.

O ile w pierwszych latach funkcjonowania instrumentów łączonych ocena była wyzwaniem ze względu na brak porównań między podobnymi projektami, o tyle obecnie w celu udoskonalenia procesu oceny Komisja bazuje na doświadczeniu zdobytym na przestrzeni lat.

Dzięki omówionej i uzgodnionej w ostatnim czasie reformie instrumentów łączonych kwota dotacji przewidziana jako finansowanie podlegać będzie następnie analizie porównywalności i oszczędności.

31

Nie ma dowodów sugerujących, że wystąpiło to do tej pory. Partnerami Komisji są banki rozwoju, a nie banki komercyjne; ich głównym celem jest finansowanie działań rozwojowych. Niemniej jednak poufność dotycząca modeli ustalania cen i decyzji ich dotyczących utrudniła w rzeczywistości powszechne stosowanie instrumentu dopłat do oprocentowania.

W przypadku stosowania dopłat do oprocentowania Komisja w szczególności opiera się na własnym nadzorze instytucji wielostronnych (np. poprzez ocenę filarów), krajowym nadzorze i rozporządzeniu regulującym dwustronne instytucje jako elementach ograniczających to ryzyko.

Obliczanie stóp procentowych dokonywane przez banki podlegać będzie kontroli i analizie porównawczej.

32

W zarządzaniu pośrednim scentralizowanym lub wspólnym wypłaty zaliczek były istotnie wysokie w momencie tworzenia pierwszych instrumentów. Było to uzasadnione potrzebą wprowadzenia nowego sposobu udzielania pomocy i zachęcenia instytucji finansowych do przejęcia zarządzania złożonymi projektami.

Ustalenia dotyczące wypłaty zaliczek zmieniono w nowych wzorach umów dotyczących instrumentów finansowych i doprowadzono do obniżenia poziomu płatności zaliczkowych.

Ramka 3

Komisja działała w pełnej zgodności z obowiązującymi zasadami i przepisami.

Wypłatę zaliczki, o której mowa w ramce 3, zrealizowano w 2010 r. W odniesieniu do NIF Komisja zmieniła politykę wypłat w 2012 r. (por. pkt 32).

Ponadto ocena tego projektu NIF należycie uwzględnia wyjątkową sytuację i wydarzenia, które miały miejsce w kraju partnerskim od stycznia 2011 r. i które miały wpływ na wdrażanie projektu.

33

W odniesieniu do ITF przewiduje się przegląd systemu płatności zaliczkowych.

34

Projekty w ramach tych instrumentów zatwierdzane i wybierane są bezpośrednio przez europejskie instytucje finansowe w pełnej zgodności z celami, działaniami i kryteriami ustanowionymi dla danego projektu. Wybór pożyczek podporządkowanych i gwarancji określają parametry związane z projektem (szczegóły w karcie), w szczególności te określające cele realizowane w ramach projektu. W trakcie procedury zatwierdzania i selekcji stosuje się standardy należytej staranności. Procedury te trzymają się uzgodnionego i racjonalnego pod względem kosztów podziału pracy między partnerami, co obejmuje ustalenia dotyczące wyboru działań podporządkowanych. Kwalifikujące się instytucje finansowe składają szczegółowe sprawozdania na temat projektów w ramach danego instrumentu w sposób regularny, a także doraźnie lub na wniosek Komisji.

Ramka 4

Komisja uważa, że w formularzu wniosku o przyznanie dotacji dla projektu NIF w ramach instrumentu finansowania MŚP widoczne były wszystkie niezbędne elementy.

35

Po zatwierdzeniu projektu delegatury Unii lub centrala Komisji (w zależności od zakresu projektu) zapewniają odpowiednie działania następcze.

Służby Komisji są w odpowiednich krajach w stałym kontakcie z krajowymi oddziałami banku, odbywają się spotkania z delegaturą i miejscowymi koordynatorami projektu ze strony głównych instytucji finansowych. Na głównych instytucjach finansowych ciąży zobowiązanie umowne do przedstawienia delegaturze corocznych sprawozdań. Ponadto, jak przewidziano w umowach podpisanych w ramach delegowanej współpracy, Komisja jest zaangażowana w misje obserwacyjne w terenie prowadzone przez wiodącą instytucję finansową, informowana o takich misjach i zapraszana do udziału w takich misjach.

Ustalenia umowne są wystarczająco jasne, aby umożliwić odpowiednie monitorowanie.

Poprzez zwiększenie zaangażowania delegatur w ten proces wzrośnie również ich zaangażowanie w nadzór i monitorowanie. Instrukcje dla delegatur zostaną w tym celu zaktualizowane.

36

Komisja potwierdza uwagę dotyczącą bieżących prac nad wskaźnikami opartymi na wynikach, które mają być wykorzystywane przez instytucje finansowe do celów monitorowania i sprawozdawczości, oraz podkreśla, że monitorowanie wyników prowadzone jest przez wiodącą instytucję finansową.

37

Wszystkie projekty podlegają monitorowaniu i ocenie. Niektóre oceny śródokresowe zakończono, jak w przypadku NIF, lub zostaną one podjęte wkrótce, jak w przypadku LAIF.

Ponadto Komisja pragnie podkreślić, że:

(i)Procedury ROM (rezultaty monitorowania pod kątem wyników) w odniesieniu do regionalnych instrumentów inwestycyjnych zarządzanych przez DEVCO są takie same jak w odniesieniu do innych projektów DEVCO;

(ii)DEVCO podejmuje niezbędne działania w odpowiedzi na wyniki ROM – w przypadku projektów, które poddano procesowi ROM, wyniki przesyłane są do delegatury/jednostek UE w centrali zaangażowanej w zarządzanie projektem. Oczekuje się odpowiedzi z delegatury, która zazwyczaj jest przesyłana wiodącej instytucji finansowej. W razie potrzeby w celu wyjaśnienia ustaleń ROM organizowane jest spotkanie prowadzone z poszanowaniem zasady kontradyktoryjności. Ponadto przedstawiciele Komisji spotykają się z konsultantami, którzy przeprowadzili kontrole ROM na regularnych posiedzeniach sprawozdawczych w celu uzyskania informacji o sytuacji w terenie.

W przyszłości przewiduje się przegląd zarządzania projektami ITF w celu ewentualnego dostosowania go do pozostałych instrumentów.

Wspólna odpowiedź na pkt 39–42

39

Komisja nie podziela wyników analizy Trybunału w sprawie wykazania potrzeby otrzymania dotacji w celu umożliwienia zaciągnięcia pożyczki. Formularz wniosku o przyznanie dotacji jest podstawą oceny, która stanowi wyważoną opinię opartą na danych pochodzących z jednostek tematycznych i geograficznych, jak również delegatur UE i sekretariatu, często uzupełnianych dodatkowymi pytaniami. Ocena Komisji poparta spotkaniami technicznymi z instytucjami finansowymi i komitetami operacyjnymi w obecności państw członkowskich jest rzetelna i dobrze uzasadniona. Komisja uważa, że proces selekcji dotacji daje wystarczającą pewność i dowód ich potrzeby.

42

Komisja nie podziela tej analizy z następujących powodów:

42 a)

Ewentualne finansowanie bez wkładu ITF w programie MFW miało rzeczywiście pułap w odniesieniu do pożyczek niepreferencyjnych (zob. tabela 1 raportów krajowych MFW dla lat 2009 i 2010), w związku z czym wszelkie dodatkowe pożyczki musiały być preferencyjne. Decyzja o objęciu danego projektu pożyczkami preferencyjnymi lub nie jest suwerenną decyzją Zambii, podejmowaną po dyskusji z międzynarodową społecznością w zależności od założeń ekonomicznych każdego projektu.

42 b)

Wsparcie ograniczające się jedynie do dotacji EFR okazało się niewystarczające do zamknięcia finansowania projektów. Zapewnienie dodatkowych środków, niezbędnych do wypełnienia luki finansowej, możliwe było wyłącznie poprzez uruchomienie środków instytucji finansowych za pośrednictwem wkładu ITF.

42 c)

Nawet niewielkie dotacje mogą mieć wysoką wartość dodaną, na przykład w wypełnieniu luki w finansowaniu, w poprawie jakości projektów itd. W trzech z tych przypadków dotacja przyczyniła się do złagodzenia ogólnych warunków finansowania, ponieważ kredytobiorca nie był w stanie w pełni zaakceptować pakietu finansowania zaproponowanego przez podmioty współfinansujące. W przypadku drugiego projektu dotacja umożliwiła zwiększenie potencjalnego oddziaływania projektów, w tym korzyści finansowych.

42 d)

Komisja nie podziela wniosków Trybunału. Beneficjent końcowy mógł wybrać inną alternatywę, która byłaby bardziej rentowna, ale doprowadziłaby do negatywnych oddziaływań na środowisko. Dotacja ITF pomogła ułatwić inwestycję w wariant preferowany ekologicznie i zrekompensować podwyższone koszty inwestycji.

42 e)

Komisja nie podziela wniosków Trybunału, w przypadku których nie ma wystarczających dowodów.

Dotacja NIF była niezbędna do wdrożenia całego pakietu dotyczącego inwestycji w ramach projektu i jest ona całkowicie zgodna z celami polityki UE i kraju partnerskiego.

42 f)

Komisja nie podziela tej oceny. Oznacza to, że dotacja była niezbędna, by beneficjent mógł przyjąć pożyczki powiązane, oraz że pakiet łączony był porównywalny z innymi ofertami finansowymi i nie był nadmiernie dotowany.

42 g)

Uwaga ta nie uwzględnia faktu, że „niedotowany” produkt powstał przy założeniu, że dotacja zostanie przyznana. Wkład NIF w taki system jest z pewnością potrzebny, by EFI mogły udzielać pożyczek według stopy, która zachęci banki do udzielania pożyczek MŚP. Fakt, że wkład NFI nie jest (lub nie jest częściowo) wykorzystywany, jest raczej oznaką sukcesu. Toruje on drogę instrumentowi uzupełniającemu o niższym poziomie wkładu NIF (nie sugerując przy tym, że dotacja NIF powinna być niższa w przypadku innej pierwszej operacja w danym kraju).

44

Komisja aktywnie wpływa na strukturę projektów. Rodzaj wpływu w znacznej mierze zależeć będzie od rodzaju projektu, ponieważ projekty mają różne cele i różne spodziewane skutki. Projekty finansowane w ramach instrumentów łączonych ustanawiano w kontekście partnerstwa i podziału odpowiedzialności między darczyńcami. Główną rolę w tym partnerstwie odgrywa Komisja, wywierając rozległy wpływ na wszystkie stosowne aspekty projektów.

46

Komisja jest zdania, że instrumenty przynoszą zasadniczo znaczne zyski w poszczególnych sektorach polityki.

Polityka ochrony środowiska jest integralną częścią oceny projektu. Każdy projekt ma własne cele i spodziewane skutki, które różnią się w zależności od rodzaju projektu. Nie zakłada się, że jeden projekt ma wpływ na wszystkie cele (ponadto nie jest to zalecane).

W przypadku ITF, gdy dziedzina, której dotyczy projekt, jest zbieżna z głównym sektorem działań delegatury, rzeczywiście istnieje możliwość wspólnego wpływu na politykę w danym sektorze. Różni się to w przypadkach, gdy projekt nie jest objęty głównym sektorem działań delegatury, mając mimo to zasięg regionalny.

51

Unijne wytyczne dotyczące widoczności finansowania były przestrzegane, niemniej jednak ze względów politycznych i strategicznych Komisja przyspieszy uzgodnienia w sprawie widoczności i w większym stopniu zaangażuje delegatury w ten proces.

51 a)

Wszystkie umowy zawierają konkretne artykuły (zarówno w warunkach ogólnych, jak i w załączniku zawierającym opis danego działania) dotyczące projektów finansowanych w ramach regionalnych instrumentów łączonych. Artykuły te przewidują, że wiodąca instytucja finansowa zapewnia dotacji odpowiednią widoczność.

Ponadto nowa umowa dotycząca delegowania zadań w ramach zarządzania pośredniego, która od 2014 r. będzie miała zastosowanie do wszystkich projektów zakontraktowanych w ramach regionalnych instrumentów łączonych, zawiera załącznik przewidziany w szczególności dla planu dotyczącego informowania o działaniach i ich eksponowania, który będzie opracowywany dla każdego indywidualnego projektu.

W odniesieniu natomiast do kwestii WBIF DG ds. Rozszerzenia zapewniła za pośrednictwem umów o pomoc techniczną (IPF i IFICO), by wszystkie narzędzia informacyjne i promocyjne (strona internetowa, sprawozdania, wytyczne, broszury, seminaria, noty faktograficzne, warsztaty itp.) wskazywały w mechanizmie rolę UE. Ponadto rozwija się ściślejszą współpracę z działami ds. komunikacji międzynarodowych instytucji finansowych, dzięki czemu częściej pojawiają się odniesienia do UE i WBIF. Większą widoczność i spójność należy jeszcze bardziej usprawnić, ponieważ wszystkie działania WBIF w zakresie komunikacji zostaną scentralizowane w nowej rozbudowanej umowie IFICO.

52

Komisja podkreśla, że nadal obowiązuje podręcznik pt. „Informowanie o działaniach zewnętrznych Unii Europejskiej i ich eksponowanie”, który ma zastosowanie do wszystkich projektów w obszarze działań zewnętrznych.

Wnioski i zalecenia

53

Komisja jest odpowiedzialna za strukturę instrumentów, którą oceniono pozytywnie w sprawozdaniu. Zarządzanie projektami odbywa się w ramach partnerstwa. Komisja zarządza instrumentami, podczas gdy instytucje finansowania rozwoju są odpowiedzialne za bieżące zarządzanie projektami. Wykonują one zadania budżetowe, które zostały im powierzone, zgodnie z zasadami w trybie zarządzania pośredniego określonymi w rozporządzeniu finansowym.

Komisja opracowała tę strukturę, w pełni uwzględniając potencjalne korzyści z instrumentów, i uważa, że zarządzanie nią było odpowiednie.

Komisja jest zdania, że przy realizacji potencjalnych korzyści należy wziąć pod uwagę charakter dotacji (np. pomoc techniczna) i wyniki realizacji projektów.

54

Komisja uważa, że proces zatwierdzania był dogłębny: wszystkie zainteresowane strony są odpowiednio zaangażowane, a Komisja dostosowuje proces konsultacji do specyfiki projektów. Podczas procesu decyzyjnego dostępne są wystarczające i kompletne informacje.

Wartość dodana jest zapewniona we wszystkich przypadkach: Projekty są przedstawiane właściwej radzie operacyjnej tylko wtedy, gdy wszystkie elementy projektu zostały wyjaśnione i jego wartość dodana jest oczywista.

Ustalenia dotyczące wypłaty zaliczek są obecnie analizowane w ramach nowych wzorów umów dotyczących instrumentów finansowych.

55

Komisja uważa, że uzasadnienie finansowania było jasne we wszystkich przypadkach. Przypadki te są opisane w ust. 42 niniejszego sprawozdania i zostały należycie podważone i uzasadnione przez Komisję. Zob. odpowiedź Komisji na pkt 42 lit. a)–g).

We wszystkich przypadkach priorytety instrumentów dostosowano do polityk sektorowych UE dla każdego z regionów (jasno określonych w ich strategicznych kierunkach działania).

Niemniej jednak Komisja rozważy sposoby na rzecz osiągnięcia szerszego wpływu na polityki sektorowe, jak również w celu zwiększenia widoczności wsparcia udzielanego przez UE.

57

Komisja przyjmuje to zalecenie. Nowy formularz wniosku wyraźnie wskazuje różne formy wartości dodanej, jaką zapewnić może dotacja.

57 a)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Wytyczne w sprawie poprawionych form zarządzania mających na celu kierowanie zaangażowaniem Komisji na wszystkich etapach procesu zatwierdzania, a także w sprawie działań następczych po ukończeniu projektu, są obecnie przygotowywane w kontekście unijnej platformy.

57 b)

Komisja przyjmuje to zalecenie. Jest to proces ciągły, który prawdopodobnie zakończy się w 2014 r.

57 c)

Komisja przyjmuje to zalecenie. W zmienionej strukturze zarządzania instrumentami łączonymi zaproponowano, by projekty przedstawiane były wyłącznie do ostatecznego zatwierdzenia (z pominięciem zatwierdzenia tymczasowego). Formularz wniosku zawiera szczegółowe opisy potrzeby dotacji i jej wartości dodanej, jak również sposobu ustalenia/obliczenia jej kwoty.

Proces ten musi obejmować wstępną analizę i dyskusje na temat projektów ujętych w danym harmonogramie, które należy wyjaśnić przed przedłożeniem do ostatecznego zatwierdzenia, aby zapewnić należyty stopień przygotowania projektów, ich oddziaływanie oraz stosunek korzyści i kosztów.

57 d)

Komisja przyjmuje to zalecenie.

58

Komisja przyjmuje to zalecenie. W przyszłości zapotrzebowanie na środki pieniężne uwzględniane będzie przed ich uruchomieniem. Obecnie przygotowywany jest nowy wzór umowy dotyczącej instrumentów finansowych. Środek ten wejdzie najprawdopodobniej w życie do końca 2014 r.

59

Komisja przyjmuje to zalecenie.

59 a)

Ramy pomiaru wyników ujęto już w formularzu wniosku, wraz z towarzyszącymi mu wytycznymi wyjaśniającymi wymagane informacje. Wpływu konkretnej dotacji UE często nie da się oddzielić od całego przedsięwzięcia. Jednakże w odniesieniu do dotacji UE należy wyraźnie wskazać wartość dodaną (zob. powyżej).

59 b)

Instrukcje przesłano do wszystkich delegatur UE, a wytyczne są w trakcie opracowywania.

59 c)

Komisja częściowo przyjmuje to zalecenie. Komisja rozważy możliwość dostosowania metodyki ROM do specyfiki danego instrumentu łączonego.

60

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Opracowywana jest nowa umowa dotycząca delegowania zadań w ramach zarządzania pośredniego w odniesieniu do wszystkich projektów zakontraktowanych w ramach regionalnych instrumentów łączonych. Wzór umowy będzie zawierał załącznik przewidziany w szczególności dla planu dotyczącego informowania o działaniach i ich eksponowania, który będzie opracowywany dla każdego indywidualnego projektu.

QJ-AB-14-016-PL-E  ISSN 1977-5768

W celu wsparcia unijnej polityki zewnętrznej Komisja i państwa członkowskie utworzyły osiem regionalnych instrumentów inwestycyjnych. Instrumenty te mają łączyć dotacje przyznawane przez Komisję Europejską z pożyczkami udzielanymi przez instytucje finansowe. Regionalne instrumenty finansowe wspierają finansowanie kluczowych projektów z zakresu infrastruktury, które wymagają znacznych nakładów finansowych.

Trybunał zbadał skuteczność łączenia dotacji przyznawanych przez UE z pożyczkami udzielanymi przez instytucje finansowe. Trybunał stwierdza, że połączenie tych form finansowania było ogólnie skuteczne. Regionalne instrumenty inwestycyjne zostały utworzone w odpowiedni sposób, lecz nie osiągnięto w pełni potencjalnych korzyści wynikających z łączenia dotacji i pożyczek. Trybunał przedstawia Komisji szereg zaleceń dotyczących wyboru projektów i zatwierdzania dotacji, wypłaty środków, monitorowania wykorzystania środków pochodzących z dotacji unijnych oraz większego wyeksponowania pomocy unijnej.