SL
2014

št. 16

Posebno poročilo

Uspešnost kombiniranja
nepovratnih sredstev
regionalnih naložbenih
instrumentov s posojili
finančnih institucij
pri podpori
zunanjim politikam EU

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu.

Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2014

ISBN 978-92-9207-065-6 (epub)

ISBN 978-92-9207-063-2 (tiskana različica)

doi:10.2865/91785

© Evropska unija, 2014

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•  en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•  več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*)  Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•  na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Plačljive naročnine:

•  pri prodajnih zastopnikih Urada za publikacije Evropske unije (http://publications.europa.eu/others/agents/index_sl.htm).

Kazalo

Glosar in kratice

Povzetek

Uvod

Potencialne koristi kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil v okviru zunanjega sodelovanja

Mehanizmi kombiniranja EU

Obseg revizije in revizijski pristop

Opažanja

Regionalni naložbeni instrumenti so bili vzpostavljeni ustrezno, na upravljanje, ki ga izvaja Komisija, pa še vedno vplivajo pomanjkljivosti

Ureditev regionalnih naložbenih instrumentov je zadovoljiva, regulativni in postopkovni okvir pa se izboljšujeta

Izbrani projekti so primerni, vendar se ocena Komisije ne osredotoča v zadostni meri na dodano vrednost in višino nepovratnih sredstev EU

Vnaprejšnja izplačila Komisije so nepotrebno visoka

Pri podinstrumentih so bila merila za dodeljevanje podposojil nejasna ali široka

Obseg, v katerem je Komisija spremljala izvrševanje nepovratnih sredstev, je bil različen

Načrtovane koristi kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil doslej še niso bile v celoti dosežene

Le pri polovici projektov so bila nepovratna sredstva dokazano potrebna za pridobitev posojila

Možnosti za sodelovanje Komisije pri oblikovanju politik in vplivanje na način vzpostavitve in upravljanja projektov niso bile v celoti izkoriščene

S kombiniranjem se je okrepilo usklajevanje donatorjev, vendar prepoznavnost financiranja EU ostaja omejena

Zaključki in priporočila

Priloga I | – | Območja regionalnih naložbenih instrumentov po svetu
Priloga II | – | Zneski, za katere je Komisija prevzela obveznosti, podpisala pogodbe in jih izplačala, po regionalnem naložbenem instrumentu na dan 31. decembra 2013
Priloga III | – | Število projektov, ki so jih odobrili regionalni naložbeni instrumenti za obdobje 2007–2013
Priloga IV | – | Prispevki k 387 projektom, ki so jih odobrili regionalni naložbeni instrumenti za obdobje 2007–2013
Priloga V | – | Posojila finančnih institucij po regionalnih naložbenih instrumentih za obdobje 2007–2013
Priloga VI | – | Vzorec 15 pregledanih projektov ITF
Priloga VII | – | Vzorec 15 preučenih projektov NIF
Priloga VIII | – | Revizijski vzorec projektov za vzpostavitev podinstrumentov
Priloga IX | – | Projekti iz odstavka 42

Odgovori Komisije

Glosar in kratice

AFD: Agence Française de Développement

AFD je francoska javna institucija za financiranje razvoja, ki se bori proti revščini ter spodbuja gospodarsko rast v državah v razvoju in francoskih čezmorskih provincah. Je glavna izvedbena agencija za razvojno sodelovanje Francije.

AIF: Naložbeni instrument za Azijo (Asian Investment Facility)

CIF: Naložbeni instrument za karibske države (Caribbean Investment Facility)

Delegacije EU: EU zastopa 139 delegacij in uradov EU po vsem svetu. Delegacije EU so del strukture Evropske komisije, vendar služijo interesom Evropske unije kot celote.

EBRD: Evropska banka za obnovo in razvoj

EBRD je razvojna banka v javni lasti s sedežem v Londonu, ki spodbuja prehod na odprta, na trgu temelječa gospodarstva v državah od srednje in vzhodne Evrope do Srednje Azije ter južnega in vzhodnega Sredozemlja. Bankam, industriji in podjetjem zagotavlja financiranje projektov, in sicer za nova podjetja kot tudi za naložbe v obstoječa podjetja. Osredotoča se na zasebni sektor, vendar sodeluje tudi s podjetji v javni lasti.

EIB: Evropska investicijska banka

Evropska investicijska banka je banka Evropske unije. Je v lasti držav članic Evropske unije in zastopa njihove interese; tesno sodeluje z drugimi institucijami EU pri izvajanju politik EU, in sicer z zagotavljanjem sredstev za naložbene projekte.

ERS: Evropski razvojni sklad

Evropski razvojni skladi so glavni instrument za zagotavljanje pomoči EU za razvojno sodelovanje afriškim, karibskim in pacifiškim državam ter čezmorskim državam in ozemljem. Sporazum o partnerstvu, podpisan v Cotonouju 23. junija 2000 za obdobje 20 let („sporazum iz Cotonouja“), je trenutni okvir za odnose Evropske unije s temi državami in ozemlji. Osredotoča se na zmanjšanje in sčasoma na odpravo revščine.

EuropeAid: Generalni direktorat za razvoj in sodelovanje – EuropeAid

IFCA: Naložbeni instrument za Srednjo Azijo (Investment Facility for Central Asia)

IFP: Naložbeni instrument za pacifiške države (Investment Facility for the Pacific)

ITF: Skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo (EU-Africa Infrastructure Trust Fund)

KfW: Kreditanstalt für Wiederaufbau

KfW je banka Zvezne republike Nemčije, ki nudi spodbude, s sedežem v Frankfurtu. Razvojna veja banke v imenu vlade izvaja finančno razvojno sodelovanje Nemčije.

LAIF: Naložbeni instrument za Latinsko Ameriko (Latin America Investment Facility)

MRI: Pobuda vzajemnega zaupanja (Mutual Reliance Initiative)

Pobuda vzajemnega zaupanja je formalni okvir, ki so ga leta 2009 vzpostavile Agence Française de Développement, Evropska investicijska banka in Kreditanstalt für Wiederaufbau z namenom izboljšanja uspešnosti sofinanciranja razvojnih projektov. Glavni elementi pobude so prenos večine nalog na vodilnega ponudnika financiranja pri projektu in vzajemno priznavanje postopkov.

NIF: Naložbeni instrument za sosedstvo (Neighbourhood Investment Facility)

ROM: Spremljanje, usmerjeno k rezultatom (Results Oriented Monitoring)

Sistem spremljanja, usmerjenega k rezultatom, je orodje za pregled projektov in programov, ki zagotavlja priporočila za izboljšave.

Ugodno posojilo: Ugodno posojilo je posojilo, pri katerem so pogoji bistveno ugodnejši od tržnih. Mednarodni denarni sklad raven koncesivnosti izračuna kot razliko med nominalno vrednostjo posojila in vsoto diskontiranih prihodnjih plačil za servisiranje dolga, ki jih izvede posojilojemalec, pri čemer je koncesivnost izražena kot delež nominalne vrednosti posojila.

WBIF: Naložbeni okvir za zahodni Balkan (Western Balkans Investment Framework)

Povzetek

I

Mehanizmi kombiniranja združujejo posojila¹ finančnih institucij z nepovratnimi sredstvi. Kombiniranje donatorjem nepovratnih sredstev omogoča, da z mobilizacijo posojil finančnih institucij povečajo sredstva za zunanje sodelovanje. Prav tako jim omogoča, da vplivajo na oblikovanje politik in/ali na način vzpostavitve in upravljanja projektov. S kombiniranjem posojil in nepovratnih sredstev se lahko prav tako spodbuja sodelovanje med deležniki na področju razvojne pomoči in okrepi prepoznavnost pomoči.

II

Od leta 2007 so Komisija in države članice vzpostavile osem regionalnih naložbenih instrumentov, ki zajemajo celotno področje zunanjega sodelovanja Komisije. V obdobju 2007–2013 je EU tovrstnim skladom dodelila 2 106 milijonov EUR. Institucije za financiranje razvoja opredelijo projekte in predložijo vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, ki jih odobrijo izvršilni organi, v katerih so zastopani Komisija, države članice in drugi donatorji. Finančne institucije izvedejo naročila za večino tehnične pomoči in spremljajo projekte.

III

Revizija Sodišča je zajela regionalne naložbene instrumente od njihove vzpostavitve. Sodišče je ocenilo zlasti uspešnost kombiniranja nepovratnih sredstev iz regionalnih naložbenih instrumentov s posojili finančnih institucij. Revizija se je osredotočila na vzpostavitev in upravljanje regionalnih naložbenih instrumentov in na to, v kolikšni meri so bile dosežene predvidene koristi kombiniranja virov sredstev. V sklopu revizije so bili opravljeni analitični pregled, pogovori z uslužbenci Komisije, anketa za 40 delegacij EU, od katerih se jih je odzvalo 22, obiski v štirih glavnih finančnih institucijah in preučitev vzorca, sestavljenega iz 30 projektov, za katere so bila dodeljena nepovratna sredstva.

IV

Sodišče ugotavlja, da je bilo kombiniranje nepovratnih sredstev v okviru regionalnih naložbenih instrumentov s posojili finančnih institucij pri podpiranju zunanjih politik EU na splošno uspešno. Regionalni naložbeni instrumenti so bili vzpostavljeni dobro, vendar potencialne koristi kombiniranja zaradi pomanjkljivega upravljanja Komisije niso bile v celoti dosežene.

V

Države članice in Komisija so zagotovile, da so bili regionalni naložbeni instrumenti ustrezno vzpostavljeni, sedaj pa so že dobro uveljavljeni. Del financiranja, ki ga predstavljajo posojila, so večinoma zagotavljale štiri evropske finančne institucije, ki so opredelile naložbe, ki ustrezajo pogojem. V zadnjih sedmih letih je bilo opredeljeno zadostno število projektov, da so bila porabljena razpoložljiva sredstva.

VI

Po mnenju Sodišča je bilo vseh 30 preučenih projektov relevantnih za zadevne regije in države. Vendar pa postopek odobritve, ki ga je izvajala Komisija, ni bil temeljit, odločitve o dodelitvi neposrednih sredstev na določeni ravni pa pogosto niso bile zadostno podrte z dokazi. Merila, ki naj bi jih pri svojem odločanju upoštevala Komisija, prav tako niso bila opredeljena. Ko so bila nepovratna sredstva odobrena, so bila vnaprejšnja izplačila nepotrebno visoka, spremljanje, ki ga je izvajala Komisija, pa ni zagotovilo, da bi bila v vseh primerih dosežena dodana vrednost nepovratnih sredstev.

VII

Regionalni naložbeni instrumenti so razvojnim partnerjem zagotovili platformo za tesnejše sodelovanje in izvajanje zelo velikih projektov, za katere bi sicer težko pridobili sredstva. Utemeljitev za dodelitev nepovratnih sredstev za namene kombiniranja s posojili je bila v določenih primerih jasna, zlasti kadar je bilo treba izpolniti merila za koncesivnosti. V drugih primerih, in sicer v približno 50 % pregledanih primerov, pa utemeljitev dodelitve ni bila jasna. Komisija ni v celoti izkoristila možnosti za pozitiven vpliv na način vzpostavitve projektov ali za širši vpliv na sektorsko politiko. Prepoznavnost podpore EU je bila do sedaj omejena, čeprav je Komisija to težavo začela obravnavati.

VIII

Sodišče daje več priporočil Komisiji za izboljšanje učinkovitosti regionalnih naložbenih instrumentov. Priporočila se nanašajo na izbiro projektov in odobritev nepovratnih sredstev, izplačila sredstev, spremljanje izvrševanja nepovratnih sredstev EU ter izboljšanje prepoznavnosti pomoči EU.

1Poleg posojil v manjši meri obstajajo tudi druge vrste financiranja, ki niso nepovratna sredstva.

Uvod

Potencialne koristi kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil v okviru zunanjega sodelovanja

01

Z mehanizmi kombiniranja se posojila² finančnih institucij kombinirajo z nepovratnimi sredstvi. Nepovratna sredstva so lahko številnih vrst, vendar se na področju sodelovanja EU z državami v razvoju najpogosteje uporabljajo nepovratna sredstva za neposredne naložbe, subvencije obrestnih mer, tehnična pomoč in sheme jamstev za posojila.

02

Glavni namen mehanizmov kombiniranja je povečati sredstva za zunanje sodelovanje z mobilizacijo posojil pri finančnih institucijah. Namen kombiniranja je zlasti poiskati rešitev za neoptimalne naložbene razmere, ko gre za dejavnosti ali infrastrukturo, ki bi lahko bile ekonomsko smiselne, vendar niso pridobile dovolj sredstev iz tržnih virov. Glavni razlogi, da projekti po običajnih tržnih obrestnih merah ne morejo pritegniti ponudnikov financiranja, so naslednji:

(a)njihova donosnost ni zadostna, vendar prinašajo velike gospodarske, okoljske in/ali družbene koristi;

(b)njihovi profili tveganja kažejo na prekomerno tveganost;

(c)nahajajo se v močno zadolženih državah, za katere veljajo posebne zahteve Mednarodnega denarnega sklada za posojila (glej okvir 1).

03

Poleg mobilizacije posojil finančnih institucij omogoča kombiniranje donatorjem nepovratnih sredstev tudi, da sodelujejo pri oblikovanju politik ali vplivajo na način vzpostavitve in upravljanja projektov, na primer z blaženjem negativnih zunanjih učinkov projektov, npr. škodljivih okoljskih ali družbenih učinkov, ali z zagotavljanjem dodatnega financiranja za posebne cilje, povezane s projektom, kot je razvoj upravnih in tehničnih zmogljivosti.

  Okvir 1

Zahteve Mednarodnega denarnega sklada za posojila močno zadolženim državam

Mednarodni denarni sklad zahteva, da močno zadolžene države najemajo le posojila, katerih pogoji so bistveno ugodnejši od tržnih. Takšna posojila se imenujejo ugodna posojila. Mednarodni denarni sklad za močno zadolžene države zahteva, da raven koncesivnosti znaša vsaj 35 %.

04

Kombiniranje prinaša tudi druge, bolj splošne potencialne koristi:

(a)spodbuja sodelovanje med deležniki na področju razvojne pomoči. Mehanizmi kombiniranja so vzpostavljeni zlasti v sodelovanju z evropskimi finančnimi institucijami, kar omogoča izkoriščanje njihovega specifičnega strokovnega znanja in izkušenj. Okrepljeno sodelovanje lahko v partnerski državi prav tako poveča preglednost, omogoči doseganje ekonomij obsega in zmanjša transakcijske stroške. Prav tako omogoča izvajanje projektov, ki so preveliki, da bi jih financiral en sam donator ali ena sama finančna institucija;

(b)krepi zavedanje upravičencev in splošne javnosti, da so bile naložbe financirane s pomočjo donatorjev. Kombiniranje posegov različnih donatorjev in finančnih institucij je način za doseganje kritične mase, ki je potrebna, da se ustvari prepoznavnost pomoči.

Mehanizmi kombiniranja EU

05

Komisija že dlje časa dodeljuje subvencije obrestnih mer, pred kratkim pa je skupaj z državami članicami vzpostavila namenske mehanizme za pospeševanje uporabe kombiniranja. Od leta 2007 je Komisija oblikovala osem regionalnih naložbenih instrumentov, ki zajemajo celotno področje zunanjega sodelovanja Komisije (glej Prilogo I). Instrumenti kombinirajo nepovratna sredstva iz Evropskih razvojnih skladov in splošnega proračuna EU s posojili, ki jih povečini zagotavljajo evropske institucije za financiranje razvoja. V nekaterih primerih neposredne prispevke namenjajo tudi države članice.

06

Struktura upravljanja regionalnih naložbenih instrumentov ima tri ravni³:

(a)strateški organ⁴, katerega naloga je opredeliti splošno strategijo mehanizma za financiranje;

(b)izvršilni organ⁵, ki ga sestavljajo Komisija, države članice in drugi donatorji in ki odobri dodelitev nepovratnih sredstev v posameznem primeru;

(c)tehnični organ⁶, ki ga sestavljajo finančne institucije in Komisija in ki opredeli splošni načrt za pripravo projektov in izbere projekte, ki se predstavijo izvršilnemu organu.

07

Finančne institucije predlagajo projekte po posvetovanju z zadevno partnersko državo ali zadevnimi partnerskimi državami⁷. Oblikovanje načrta za pripravo projektov vodijo finančne institucije. Projekte opredeljujejo in izbirajo na podlagi lastnih meril za finančno oceno, nato pa predložijo vlogo za dodelitev nepovratnih sredstev, pri čemer navedejo vrsto in znesek. Proces razvoja projektov zajema sodelovanje s Komisijo, zlasti v okviru tehničnih organov in na ravni delegacij EU. Vodilna finančna institucija za projekt spremlja njegovo izvajanje in poroča o napredku. Vodilna finančna institucija je upravičena do nadomestila za upravljanje izvajanja projektov.

08

Skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo je edini regionalni naložbeni instrument, ki deluje kot sklad. Njegov zakladnik je Evropska investicijska banka. Za druge regionalne naložbene instrumente Komisija nakazuje nepovratna sredstva končnim upravičencem povečini prek vodilne finančne institucije. Upravičenci sami oddajajo in upravljajo zadevna naročila, finančne institucije pa izvajajo tehnično pomoč in nadzirajo izvajanje projektov, ki se financirajo s kombiniranjem. Vsak regionalni naložbeni instrument ima sekretariat, ki pomaga izvršilnim organom. Sekretariate vodi Komisija⁸, razen sekretariata skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo, ki ga vodi Evropska investicijska banka.

09

Obstajajo tudi drugi mehanizmi kombiniranja EU. Glavni primer je sklad za spodbujanje naložb, ki je bil ustanovljen s sporazumom iz Cotonouja leta 2003 za obdobje 20 let. Drugi primeri kombiniranja izven okvira regionalnih naložbenih instrumentov sta instrument za evro-sredozemske naložbe in partnerstvo (FEMIP) ter svetovni sklad za energetsko učinkovitost in obnovljive vire energije (GEEREF).

10

Znesek, ki ga je EU dodelila regionalnim naložbenim instrumentom za obdobje 2007–2013, je znašal 2 106 milijonov EUR (glej Prilogo II). Do konca leta 2013 je Komisija že izplačala 1 205 milijonov EUR. Izvršilni organi regionalnih naložbenih instrumentov so odobrili 387 projektov (glej Prilogo III), za katere je skupni znesek nepovratnih sredstev znašal 2 346 milijonov EUR (glej prilogo IV). Ta sredstva so dopolnjevala posojila v skupni višini 22 152 milijonov EUR. Do sedaj je stopnja neplačil za posojila nična.

11

Pri projektih, ki so prejeli podporo, gre večinoma za javne naložbe. Zajeti sektorji se razlikujejo glede na instrument, vendar se največ sredstev dodeli prometnemu in energetskemu sektorju⁹. Projekti segajo od razmeroma majhnih, ki se začnejo pri 0,3 milijona EUR, do takšnih, ki jim je namenjeno več kot 1 000 milijonov EUR. V večini primerov sodeluje več kot ena finančna institucija. V nekaterih primerih regionalni naložbeni instrumenti ne dodelijo sredstev enemu samemu naložbenemu projektu, temveč drugemu instrumentu ali skladu. Pri tovrstnih podinstrumentih finančne institucije izbirajo in financirajo podukrepe, pri katerih so vključeni lokalni ponudniki financiranja.

12

Štiri glavne finančne institucije¹⁰, ki so že od samega začetka vključene v regionalne naložbene instrumente, so Evropska investicijska banka, Evropska banka za obnovo in razvoj (EBRD), Agence Française de Développement (AFD) in Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). V Prilogi V je pregled zneskov posojil, ki so jih v obdobju 2007–2013 odobrili za 387 projektov, ki so prejeli podporo v okviru teh instrumentov.

13

Decembra 2012 je Komisija oblikovala platformo EU za kombiniranje na področju zunanjega sodelovanja, da bi preučila, kako izboljšati kakovost in učinkovitost regionalnih naložbenih instrumentov. Proces še poteka, z njim pa naj bi oblikovali sklop priporočil in smernic o uporabi kombiniranja na področju zunanjega sodelovanja in mobilizaciji dodatnih javnih in zasebnih sredstev, da bi povečali vpliv zunanjega sodelovanja in razvojne politike EU.

2Poleg posojil v manjši meri obstajajo tudi druge vrste financiranja, ki niso nepovratna sredstva.

3Izjema je naložbeni okvir za zahodni Balkan, ki ga upravljata usmerjevalni odbor in skupina ponudnikov financiranja projekta.

4Imenuje se tudi „strateški odbor“ ali „usmerjevalni odbor“.

5Imenuje se tudi „operativni odbor ali „izvršilni odbor“.

6Imenuje se tudi „skupina ponudnikov financiranja projekta“ ali „skupina finančnih institucij“.

7Vloge za dodelitev nepovratnih sredstev iz naložbenega okvira za zahodni Balkan predložijo v glavnem partnerske države.

8Generalni direktorat za razvoj in sodelovanje (EuropeAid), z izjemo naložbenega okvira za zahodni Balkan, za katerega sekretariat zagotavlja Generalni direktorat za širitev.

9Približno 55 %.

10Druge upravičene finančne institucije so: Agencia Española de Cooperación Internacional para el Desarrollo (AECID), Afriška razvojna banka (AfDB), Belgian Investment Company for Developing Countries (BIO), Karibska razvojna banka (CDB), Razvojna banka Sveta Evrope (CEB), Companía Española de Financiación al Desarrollo (COFIDES), Finnish Fund for Industrial Cooperation Ltd. (FINNFUND), Medameriška razvojna banka (IADB, opazovalka pri LAIF), Luxembourg Development Agency (Lux-Dev), Nordijska investicijska banka (NIB), Private Infrastructure Development Group (PIDG), Österreichische Entwicklungsbank AG (OeEB), Società Italiana per le Imprese all’Estero (SIMEST), Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento (SOFID).

Obseg revizije in revizijski pristop

14

Sodišče je ocenilo učinkovitost kombiniranja nepovratnih sredstev v okviru regionalnih naložbenih instrumentov s posojili finančnih institucij pri podpiranju zunanjih politik EU tako, da se je osredotočilo na naslednji dve vprašanji:

(a)Ali so bili regionalni naložbeni instrumenti dobro vzpostavljeni in upravljani?

(b)Ali je uporaba kombiniranja prinesla načrtovane koristi?

15

Ta revizija, ki je bila prva, ki jo je Sodišče opravilo na tem področju, je potekala med majem in decembrom 2013, njen namen pa je bil ugotoviti, kako uspešni so bili regionalni naložbeni instrumenti od svoje ustanovitve. Sodišče je revizijo osredotočilo na dodeljevanje sredstev EU in vlogo Komisije. V sklopu revizije so bili opravljeni analitični pregled, pogovori z uslužbenci Komisije, anketa, v katero je bilo vključenih 40 delegacij EU¹¹, obiski v štirih glavnih finančnih institucijah in podrobna preučitev vzorca projektov. Vzorec¹² je sestavljalo 15 projektov, ki so pridobili nepovratna sredstva iz skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo (ITF) (glej Prilogo VI), in 15 projektov, ki so pridobili nepovratna sredstva v okviru naložbenega instrumenta za sosedstvo (NIF) (glej Prilogo VII). Ta dva regionalna naložbena instrumenta se financirata tako iz Evropskega razvojnega sklada kot iz splošnega proračuna, v njunem okviru pa je bilo dodeljenih več kot 70 % vseh nepovratnih sredstev, ki so jih regionalni naložbeni instrumenti odobrili do konca leta 2013. Sta tudi najstarejša naložbena instrumenta, zato zajemata projekte v najbolj naprednih fazah. Revizija je zaradi njihovih posebnosti vključevala tudi pregled osmih projektov, povezanih z vzpostavitvijo podinstrumentov (glej odstavek 11) za financiranje ukrepov z udeležbo lokalnih finančnih institucij (glej Prilogo VIII).

11Na anketo se je odzvalo 22 delegacij EU.

12Sodišče je projekte izbralo naključno z metodo vzorčenja po denarni enoti.

Opažanja

Regionalni naložbeni instrumenti so bili vzpostavljeni ustrezno, na upravljanje, ki ga izvaja Komisija, pa še vedno vplivajo pomanjkljivosti

16

Sodišče je preučilo, ali je bila vzpostavitev regionalnih naložbenih instrumentov in postopkovnega okvira v splošnem ustrezna. Revizija se je poleg tega osredotočila na postopek ocenjevanja vlog za dodelitev nepovratnih sredstev, utemeljitev izbire projektov ter ustreznost vrste in višine nepovratnih sredstev. V okviru revizije sta bila pregledana tudi izvrševanje nepovratnih sredstev in spremljanje projektov.

Ureditev regionalnih naložbenih instrumentov je zadovoljiva, regulativni in postopkovni okvir pa se izboljšujeta

17

Ustrezneje je imeti osem različnih regionalnih naložbenih instrumentov kot enega splošnega, in sicer iz naslednjih razlogov:

(a)strukture instrumentov za kombiniranje sredstev različnih donatorjev in usmerjanje teh sredstev v projekte so različne;

(b)sredstva EU za geografske naložbene instrumente izvirajo iz različnih finančnih instrumentov, ki imajo različne pravne podlage;

(c)razporeditev odgovornosti v Komisiji in finančnih institucijah temelji na geografiji;

(d)strani, zastopane v različnih organih upravljanja (glej odstavek 6), se razlikujejo med posameznimi regijami.

18

Cilji in prednostni sektorji vseh regionalnih naložbenih instrumentov so skladni s splošnimi cilji politike EU. V okviru skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo so bili upravičeni le projekti z regionalno razsežnostjo, kar je omejilo potencial za kombiniranje.

19

S finančno uredbo¹³ so bila pred nedavnim uvedena posebna pravila o mehanizmih za kombiniranje¹⁴. S temi pravili, ki veljajo od leta 2014, se je zaradi opredelitve konceptov in načel, poenostavitve načinov upravljanja, ki se uporabljajo za kombiniranje, in zagotovitve pravne podlage za uporabo inovativnih orodij za financiranje regulativni okvir bistveno izboljšal. Komisija si trenutno prizadeva nadalje izboljšati okvir s pripravo smernic za upravljanje regionalnih naložbenih instrumentov¹⁵.

20

Kljub določenemu napredku Komisije na tem področju so pobude za projekte povečini dale finančne institucije, Komisija pa se je na te predloge in posledične vloge za dodelitev sredstev odzivala, vendar ni dejavno opredeljevala ukrepov.

21

Sekretariat skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo vodi Evropska investicijska banka (glej odstavek 8). Ker je Evropska investicijska banka ponudnik financiranja, in ne glede na to, da je sekretariat ločen od bančnih dejavnosti banke, bo to vprašanje treba obravnavati.

Izbrani projekti so primerni, vendar se ocena Komisije ne osredotoča v zadostni meri na dodano vrednost in višino nepovratnih sredstev EU

Izbira projektov za pomoč v obliki nepovratnih sredstev

22

Proces opredeljevanja in izbire projektov je omogočal dovolj časa za oddajo vlog, da je bilo za to namenjena sredstva mogoče dodelili v načrtovanem časovnem okviru. Odobreni projekti so ustrezali razvojnim potrebam zadevnih regij in držav.

23

Za pridobitev nepovratnih sredstev iz regionalnih naložbenih instrumentov morajo finančne institucije predložiti obrazec vloge za nepovratna sredstva¹⁶. Informacije, ki so jih finančne institucije zagotavljale izvršilnim organom regionalnih instrumentov za spodbujanje naložb pred odobritvijo vlog za dodelitev nepovratnih sredstev, so bile preveč splošne za ustrezno odločanje, čeprav so sčasoma postale obsežnejše in podrobnejše. Opaziti je bilo pomanjkanje količinsko opredeljenih podatkov o posojilnih pogojih, koncesivnosti (glej okvir 1) in ekonomski smiselnosti (glej primer v okviru 2). Poleg tega pričakovana dodana vrednost dodeljenih nepovratnih sredstev ni bila dobro oblikovana, strukturirana in količinsko opredeljena.

  Okvir 2

Projekt skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo – obnova električnega omrežja v Beninu in Togu

Projekt je zadeval izgradnjo in obnovo električnih daljnovodov in postaj, njegova skupna vrednost pa je znašala 85,7 milijona EUR. Njegov namen je bil izboljšati zanesljivost in učinkovitost oskrbe z električno energijo v Beninu in Togu. Skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo je projektu odobril subvencijo obrestne mere v višini 12,25 milijona EUR, kar je omogočilo doseganje ravni koncesivnosti 35 %, kot zahteva Mednarodni denarni sklad (glej okvir 1).

Finančna institucija ni zagotovila zadostnih podatkov

Obrazec vloge za nepovratna sredstva, ki ga je predložila finančna institucija, ne vsebuje podatkov o finančni in ekonomski smiselnosti projekta, koncesivnosti in skladnosti projekta s potrebami obeh držav, čeprav so bili navedeni podatki v dokumentaciji finančne institucije na voljo. V obrazcu prav tako ni bila jasno navedena pričakovana dodana vrednost nepovratnih sredstev skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo. Brez teh informacij Komisija ni mogla ustrezno oceniti vloge za dodelitev nepovratnih sredstev.

24

Finančne institucije so predložile omejene informacije v glavnem zato, ker so bili projekti v času predložitve vloge pogosto še v pripravljalni fazi. Finančne institucije o svojih posojilih odločajo kasneje, tj. po opravljeni študiji izvedljivosti. Njihove odločitve so tako temeljile na boljših in podrobnejših informacijah, kot jih je imela na voljo Komisija, ko je ocenjevala vloge za dodelitev nepovratnih sredstev.

25

Čeprav Komisija v zvezi z ocenjevanjem vlog za dodelitev sredstev ni pripravila posebnih smernic, je svoje ocenjevanje sčasoma izboljšala. Ocene še vedno v veliki meri temeljijo na informacijah, predloženih v vlogi za nepovratna sredstva, zato so omejene. Pri pregledanih projektih je bilo v ocenah malo pozornosti namenjene koncesivnosti, vzdržnosti dolga, višini dodeljenih nepovratnih sredstev in ekonomski smiselnosti. Komisija ni opredelila meril za ekonomsko smiselnost. Poleg tega ni jasnih pravil ali smernic o tem, katere vrste razvojnih naložb naj bi se financirale z nepovratnimi sredstvi, katere s posojili in katere s kombinacijo obojega.

26

Sčasoma so bile v ocene Komisije v vse večji meri vključene ustrezne delegacije EU, in sicer tako, da so bila z njimi opravljena posvetovanja pri ocenjevanju vlog za nepovratna sredstva. Preučitev projektov in intervjuji z uslužbenci v delegacijah, ki jih je izvedlo Sodišče, so pokazali, da to sodelovanje še vedno ne zadostuje, zlasti ne v fazi opredeljevanja projektov. Le 59 % od 22 delegacij EU, ki so se odzvale na anketo Sodišča, je navedlo, da so sodelovale v procesu opredeljevanja projektov, ki naj bi se financirali s kombiniranjem virov sredstev. To je omejilo obseg vključenosti delegacij v projekte. Potem ko so finančne institucije predložile vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, pa je Komisija večino delegacij zaprosila za mnenje o izbranih projektih v njihovih državah.

27

Povprečno število dni od vključitve v načrt za pripravo do končne odobritve odbora je znašalo 215 dni za skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo, 257 dni za naložbeni instrument za Latinsko Amerike in 290 dni za naložbeni instrument za sosedstvo¹⁷. V okviru naložbenega instrumenta za Latinsko Ameriko in naložbenega instrumenta za sosedstvo je bilo treba vsak projekt začasno in dokončno odobriti tako na tehnični ravni kot na ravni odbora, kar je bilo zelo zamudno. Ta postopek je bil nekoliko lažji za skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo, saj ni zahteval začasnih odobritev¹⁸.

Izbira vrste in višine nepovratnih sredstev

28

Izbrane vrste nepovratnih sredstev (glej odstavek 1) so bile ustrezne glede na dodano vrednost, ki naj bi jo dosegle. Subvencije obrestnih mer so se zagotavljale le v okviru skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo. Ostali regionalni naložbeni instrumenti se te možnosti niso posluževali, čeprav je v regulativnem in pogodbenem okviru dovoljena.

29

Namen 11 primerov nepovratnih sredstev od 30, ki jih je preučilo Sodišče, je bil zagotoviti, da bo posojilo doseglo najnižjo možno raven koncesivnosti, ki jo zahteva Mednarodni denarni sklad, in sicer 35 % (glej okvir 1). Za 7 od teh enajstih primerov nepovratnih sredstev Sodišče od Komisije ali finančnih institucij ni moglo pridobiti dokazov, ki bi kazali, da raven koncesivnosti ni bila višja od ravni, ki je potrebna za izpolnitev zahtev Mednarodnega denarnega sklada. V enem od primerov je raven koncesivnosti presegala najnižjo zahtevano raven 35 %, ne da bi bila Komisija o tem obveščena.

30

Merila za določanje višine nepovratnih sredstev v primerih, ko glavni cilj ni bil doseganje skladnosti z zahtevami Mednarodnega denarnega sklada, niso bila opredeljena. V preučenih primerih način odločanja o višini dodeljenih sredstev pogosto ni bil jasen. Poleg tega se Komisiji ni zdelo potrebno, da bi temeljito preverila način izračunavanja višine nepovratnih sredstev, za katera so predložile vloge finančne institucije.

31

Finančne institucije bi teoretično lahko določile obrestno mero, višjo od običajne, na katero bi upravičenec pristal ob vključitvi nepovratnih sredstev v finančni paket. Zato obstaja tveganje, da se koristi nepovratnih sredstev na upravičence ne bi prenesle v celoti. Čeprav so javne finančne institucije, ki financirajo razvoj, zadolžene za zagotavljanje najustreznejših pogojev financiranja, ne Komisija ne Sodišče ne moreta izključiti možnosti, da se to tveganje uresniči, saj zaradi tajnosti določanja obrestnih mer teh podatkov ne moreta preveriti¹⁹.

Vnaprejšnja izplačila Komisije so nepotrebno visoka

32

Po odobritvi nepovratnih sredstev in podpisu pogodb so bila izvedena precejšnja vnaprejšnja izplačila. Komisija je sredstva imela na voljo in jih prenesla, še preden so bila potrebna. Upravičenci so ta sredstva porabljali počasi, saj so za zagon projekta in oddajo naročil za storitve in dela potrebovali čas, k počasni porabi pa je prispevalo tudi trajanje izvajanja projekta. Prenesena sredstva tako dlje časa niso bila porabljena, kar je v nasprotju z načeli dobrega finančnega poslovodenja (za primer glej okvir 3). Realizacija proračuna zato ne odraža dejanskih dejavnosti naložbenih instrumentov.

33

Kar se tiče skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo, Komisija sredstva najprej nakaže skladu, nato pa Evropska investicijska banka kot upravitelj sklada sredstva iz sklada nakaže vodilni finančni instituciji. Izvršilni odbor skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo odobri nepovratna sredstva v skupni višini, ki ne presega stanja denarnih sredstev v skladu. S tem preudarnim pristopom skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo zagotavlja, da bo sposoben izpolniti svoje zaveze. Ker se projekti dejansko začnejo izvajati kasneje, upravičenec zadevna sredstva izplača šele čez nekaj let. Zato je na bančnem računu sklada lahko tudi po več let visoka vsota neizkoriščenega denarja (glej diagram).

  Okvir 3

Projekt naložbenega instrumenta za sosedstvo – druga faza omrežja hitre železnice v Tunisu

V okviru 550 milijonov EUR vrednega projekta se je financirala izgradnja prednostnih delov dveh novih linij omrežja hitre mestne železnice v Tunisu. Namen nepovratnih sredstev iz naložbenega instrumenta za sosedstvo v višini 28 milijonov EUR je zagotoviti tehnično pomoč naročniku in nadzorniku.

Nepotrebno visoko vnaprejšnje izplačilo nepovratnih sredstev iz naložbenega instrumenta za sosedstvo

Leta 2010 je Komisija upravičencu nakazala celoten znesek nepovratnih sredstev. Finančne institucije so svoja posojila izplačale šele, ko je upravičenec sredstva potreboval. Ker je pri projektu prišlo do precejšnjih zamud pri izvajanju, je bilo prvo izplačilo posojila izvedeno šele leta 2013. Zaradi zamud je bilo 24,5 milijona EUR sredstev iz naložbenega instrumenta za sosedstvo neporabljenih več kot tri leta.

Diagram

Spremembe denarnih tokov skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo

Vir: Sekretariat skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo.

Pri podinstrumentih so bila merila za dodeljevanje podposojil nejasna ali široka

34

Za osem podinstrumentov (glej odstavek 11), ki jih je preučilo Sodišče (glej prilogo VIII), ni bilo določila, v skladu s katerim bi morala ukrepe, ki jih financira podinstrument, predhodno odobriti Komisija, le v enem primeru pa jih je odobrila finančna institucija. Obenem so bila merila za izbiro dejavnosti, upravičenih do podposojil, v večini primerov nejasna ali zelo široka,²⁰ pri čemer zadevni sektorji ali prednostne naloge niso bili navedeni. Komisija zato ni mogla z gotovostjo ugotoviti, ali so bili odhodki osredotočeni na prednostne naloge EU (za primer glej okvir 4).

  Okvir 4

Projekt naložbenega instrumenta za sosedstvo – instrument za financiranje MSP

Instrument za financiranje MSP, ki je imel za dodelitev na voljo sredstva v višini 150 milijonov EUR, je bil sestavljen iz dveh produktov. Prvi je zagotavljal tehnično pomoč lokalnim partnerskim finančnim institucijam in mehanizem za delitev tveganja izgube za posojilne portfelje. Drugi je zagotavljal tehnično pomoč in brezobrestna posojila z namenom zmanjšanja obrestnih mer in zagotavljanja rezerve za izgubo/delitev tveganja. Nepovratna sredstva za ta projekt, dodeljena iz naložbenega instrument za sosedstvo, so znašala 15 milijonov EUR.

Široka merila za izbiro dejavnosti, ki se financirajo iz podinstrumenta

Na obrazcu vloge za nepovratna sredstva, ki so ga predložile finančne institucije, ni bilo jasno navedeno, na kateri ravni je potrebno odobriti podposojila. Prav tako niso bile navedene pristojnosti vodilnega ponudnika financiranja v procesu ocenjevanja in izbire. Določba, v skladu s katero bi se pri procesu izbire morale upoštevati prednostne naloge EU, ni obstajala, saj so bile glede na merila za upravičenost sprejete naložbe v vse sektorje. Poleg tega niso bile jasno opredeljene zahteve o poročanju glede nadaljnjega spremljanja projekta.

Obseg, v katerem je Komisija spremljala izvrševanje nepovratnih sredstev, je bil različen

35

Sekretariati regionalnih instrumentov za spodbujanje naložb so odgovorni za splošno finančno spremljanje instrumentov. Izvrševanje projektov spremljajo finančne institucije same. Na ravni Komisije so za nadaljnje spremljanje nepovratnih sredstev pristojne delegacije EU. Obseg njihovega spremljanja je bil različen, saj ni bilo jasnih notranjih smernic (glej odstavek 19), delegacije pa so pri opredelitvi projektov sodelovale v različni meri (glej odstavek 26). Poleg tega so bili pogodbeni dogovori s finančnimi institucijami glede zagotavljanja informacij nejasni in premalo zahtevni.

36

Doslej je bilo spremljanje uspešnosti omejeno in nestrukturirano. V okviru platforme EU za kombiniranje na področju zunanjega sodelovanja poteka oblikovanje sistema spremljanja na podlagi rezultatov, ki bo zajemal sklop standardnih kazalnikov za spremljanje.

37

Tako kot pri drugih razvojnih projektih, ki jih financira EU, je Komisija naključno izbrala nekaj projektov, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, za namene spremljanja, usmerjenega k rezultatom (ROM). Spremljanje je potekalo v obliki kratkih in osredotočenih ocenjevanj na kraju samem, ki so jih v skladu z dosledno metodologijo izvedli zunanji strokovnjaki. V okviru spremljanja, usmerjenega k rezultatom, so bili preverjeni številni vidiki izvajanja projektov, in sicer na osnovi petih meril: ustreznosti, učinkovitosti, uspešnosti, potencialnega učinka in pričakovane finančne vzdržnosti. Vendar se ocene niso posebej osredotočale na dodano vrednost nepovratnih sredstev. Pri rezultatih spremljanja, usmerjenega k rezultatom, ni jasno, ali bi naj na podlagi ugotovitev in priporočil ukrepala finančna institucija ali delegacija EU. Projekti, financirani iz skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo, niso bili zajeti v spremljanje, usmerjeno k rezultatom.

Načrtovane koristi kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil doslej še niso bile v celoti dosežene

38

Sodišče je ocenilo, v kolikšni meri so bile dosežene načrtovane koristi kombiniranja. Te zajemajo mobilizacijo dodatnega financiranja, ki ni v obliki nepovratnih sredstev, sodelovanje pri oblikovanju politik, vpliv na način vzpostavitve in upravljanja projektov, izboljšanje usklajevanja donatorjev in krepitev prepoznavnosti evropske pomoči za razvojno sodelovanje (glej odstavek 4).

Le pri polovici projektov so bila nepovratna sredstva dokazano potrebna za pridobitev posojila

39

Projekti, ki so prejeli podporo v okviru regionalnih naložbenih instrumentov, so prav tako pritegnili znatno financiranje neevropskih finančnih institucij ter upravičencev. V vzorcu projektov, ki ga je preučilo Sodišče, so evropske finančne institucije skupaj krile 45 % skupnih stroškov naložb, 20 % so prispevale neevropske finančne institucije, 25 % pa je bilo zbranih z lastnimi prispevki upravičencev. Slednje je dobra praksa, da se zagotovi, da upravičenci prevzamejo odgovornost za naložbe. Sredstva so tako večinoma zagotovile institucionalne razvojne banke, raven posojil zasebnega sektorja pa je bila doslej nizka.

40

Skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo je zagotavljal subvencije obrestnih mer z namenom, da bi posojila finančnih institucij dosegla raven koncesivnosti, ki ustreza merilom Mednarodnega denarnega sklada (glej odstavek 29). Dodelitev nepovratnih sredstev je tako omogočila izvedbo naložbe. Ob koncu leta 2013 je imelo ta cilj 14 od 71 projektov, ki jim je bila dodeljena pomoč iz skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo. Ti projekti so predstavljali 217 milijonov EUR od skupno 494 milijonov EUR, dodeljenih v okviru omenjenega sklada.

41

S pomočjo regionalnih naložbenih instrumentov se je financiralo tudi precejšnje število dejavnosti v fazi pred izvedbo naložbe. Večinoma je šlo za študije, kot so npr. študije izvedljivosti, ki so potrebne za vzpostavitev naložbenega projekta in za katere so imele finančne institucije v splošnem na voljo le omejena finančna sredstva. Tovrstni projekti so predstavljali 46 % vseh preučenih projektov v okviru skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo, 20 % preučenih projektov v okviru naložbenega instrumenta za sosedstvo in 70 % vseh projektov naložbenega okvira za zahodni Balkan²¹. Velika večina teh študij je vodila k dejanskim naložbenim projektom ali pa se bo to zelo verjetno zgodilo, zato je zanje vsaj do neke mere mogoče trditi, da so spodbudile naložbe, financirane s posojili (za primer glej okvir 5).

  Okvir 5

Projekt skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo – letališče v Maputu

Skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo je financiral svetovalne storitve v pripravljalni fazi del na mednarodnem letališču v Maputu v Mozambiku. Načrtovana naložba zadeva obnovo in izboljšanje vzletno-pristajalnih stez, voznih stez in talne osvetljave letališča. Strošek svetovalnih storitev je znašal 0,6 milijona EUR, storitve pa so zajemale študijo izvedljivosti za zasnovo projekta in pripravo postopka za oddajo javnih naročil.

Dobra praksa zagotavljanja tehnične pomoči v fazi pred izvedbo naložbe, ki pritegne sredstva za naložbo

Tehnična pomoč je prispevala k uspešni pripravi projekta. Stroški naložbe v višini 52 milijonov EUR se financirajo s posojili evropskih finančnih institucij. Gradbena dela se bodo pričela v drugi polovici leta 2014.

42

Za 15 od 30 projektov, ki jih je preučilo Sodišče, ni bilo prepričljive analize, ki bi dokazala, da so bila nepovratna sredstva potrebna za pridobitev posojila (glej Prilogo IX). V nekaterih primerih so obstajali znaki, na podlagi katerih je mogoče sklepati, da bi bile naložbe izvedene tudi brez nepovratnih sredstev:

(a)v enem primeru je bil namen dodelitve nepovratnih sredstev doseči koncesivnost posojila, vendar za državo upravičenko pravila Mednarodnega denarnega sklada o ugodnih posojilih niso več veljala;

(b)v dveh primerih je bil znaten del naložbe neposredno financiran iz Evropskega razvojnega sklada, zato dodelitev nepovratnih sredstev ni bila potrebna, da bi bil finančni paket skladen s pravili o koncesivnosti;

(c)v štirih primerih so bila dodeljena nepovratna sredstva v primerjavi s skupnimi stroški naložbe neznatna in niso bistveno povečala splošne finančne donosnosti projekta;

(d)v enem primeru je bil projekt s finančnega vidika izvedljiv tudi brez dodelitve nepovratnih sredstev;

(e)v enem primeru je bila vlada trdno odločena izvesti pomembno naložbo s okoljskimi koristmi, čeprav je bila njena finančna donosnost zelo nizka. Dodelitev sredstev za to, da bi se vlada zavezala h kritju morebitnih izgub v prihodnosti, ni bila potrebna;

(f)v petih primerih je bil glavni namen dodelitve nepovratnih sredstev pomagati finančnim institucijam pri pripravi predloga za finančni paket, za katerega bi bilo verjetno, da bi ga vlade držav upravičenk sprejele, npr. z oblikovanjem ponudb, ki so enakovredne ponudbam drugih ponudnikov financiranja za zadevne projekte;

(g)v enem primeru je bil za zagotavljanje podpore za izboljšanje kreditne kakovosti vzpostavljen podinstrument. Podinstrument sta sestavljala dva identična produkta, od katerih je lahko eden uspešno deloval brez nepovratnih sredstev.

Možnosti za sodelovanje Komisije pri oblikovanju politik in vplivanje na način vzpostavitve in upravljanja projektov niso bile v celoti izkoriščene

43

Nepovratna sredstva v okviru regionalnih naložbenih instrumentov imajo pogosto pozitiven učinek na način vzpostavitve in upravljanja projektov (glej odstavek 3). Pri 30 projektih, ki jih je preučilo Sodišče, je bilo to doseženo na različne načine, odvisno od projekta:

(a)v 11 primerih je bilo zaradi nepovratnih sredstev mogoče uvesti elemente projekta, ki sicer najverjetneje ne bi bili financirani. Primeri tovrstnih elementov zajemajo koristno tehnično pomoč in usmeritev projekta v korist revnim (za primer glej okvir 6);

(b)v treh primerih je Komisija neposredno sodelovala pri vzpostavitvi projekta, saj je pripravila predlog zanj, financirala študijo izvedljivosti in/ali sofinancirala projekt z neposrednim prispevkom;

(c)v dveh primerih so se z nepovratnimi sredstvi financirale študije izvedljivosti, ki so bile pomemben element pri odločanju o naravi in obsegu naložbenih projektov;

(d)v enem primeru so nepovratna sredstva omogočila bistveno širši obseg projekta.

  Okvir 6

Projekt skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo – voda in sanitarna oskrba ob Viktorijinem jezeru – Kampala Water

Projekt je zajemal okrepitev finančne in operativne zmogljivosti družbe National Water and Sewerage Corporation v Kampali (Uganda), zadolžene za vodovod in kanalizacijo. Njegov namen je bil izboljšati zanesljivost storitev oskrbe z vodo in dostop do teh storitev za prebivalce Kampale in sosednjih območij. Skupni stroški projekta so znašali 212 milijonov EUR. Iz skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo so se financirale tehnična pomoč v višini 8 milijonov EUR za pripravo projekta in subvencije obrestnih mer v višini 14 milijonov EUR, s čimer je bila dosežena raven koncesivnosti 35 %, ki jo zahteva Mednarodni denarni sklad.

Dobra praksa v zvezi z vplivanjem na način vzpostavitve projekta

Dodelitev nepovratnih sredstev je prinesla družbene koristi zaradi usmerjenosti projekta v korist revnim. S projektom sta se zlasti izboljšali oskrba s pitno vodo in osnovna sanitarna oskrba na revnejših območjih okoli Kampale. Koristi nepovratnih sredstev so se z zagotavljanjem vode najrevnejšim gospodinjstvom po znižani ceni prenesle na končne upravičence. Brez nepovratnih sredstev bi bil projekt osredotočen izključno na bogatejša območja.

44

Pri 13 ostalih projektih, ki jih je preučilo Sodišče, ni bilo najti dokazov o tem, da so prispevki regionalnih naložbenih instrumentov na kakršen koli način vplivali na način vzpostavitve projektov.

45

Od vseh projektov, ki jih je preučilo Sodišče, so nepovratna sredstva v desetih primerih pozitivno vplivala tudi na politiko države upravičenke v zadevnem sektorju. V večini teh primerov je dodelitev sredstev okrepila že obstoječ politični dialog s Komisijo v sektorju, v katerem so se izvajali projekti. Potencial političnega dialoga je bil večji, kadar so nepovratna sredstva omogočila mobilizacijo dodatnega financiranja (glej odstavek 42).

46

Pri preostalih 20 projektih ni bilo najti dokazov o tem, da bi imela dodelitev nepovratnih sredstev širši vpliv na politiko v sektorju, v katerem se je zagotavljala podpora. Kadar je finančna institucija določila pogoje za posojila, so bili ti večinoma neposredno povezani z izvajanjem projekta. Komisija ni sodelovala pri spremljanju in ocenjevanju skladnosti ter v večini primerov ni zahtevala, da se dodelitev nepovratnih sredstev v okviru regionalnih naložbenih instrumentov pogoji z izpolnjevanjem pogojev v zvezi s politikami v zadevnih sektorjih.

S kombiniranjem se je okrepilo usklajevanje donatorjev, vendar prepoznavnost financiranja EU ostaja omejena

Usklajevanje donatorjev

47

Regionalni naložbeni instrumenti spodbujajo usklajevanje med razvojnimi partnerji, in sicer tako, da zagotavljajo okvir, v katerem se finančne institucije sestajajo, razpravljajo o svojih naložbenih načrtih in usklajujejo svoja prizadevanja na način, ki ne zadeva le samih projektov. To je dobra razvojna praksa, ki je skladna z načeli Pariške deklaracije.²²

48

Od 38 naložbenih projektov skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo in 73 naložbenih projektov naložbenega instrumenta za sosedstvo²³, za katere sta izvršilna odbora odobrila nepovratna sredstva do konca leta 2013, je 26 oziroma 52 projektov prejelo nepovratna sredstva iz več virov.

49

S kombiniranjem virov sredstev znotraj posameznih projektov je bilo omogočeno financiranje velikih projektov. Do konca leta 2013 je skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo dodelil podporo 22 naložbenim projektom, naložbeni instrument za sosedstvo pa 26 naložbenim projektom, ki so pridobili posojila v skupni vrednosti več kot 100 milijonov EUR. Sredstva za tovrstne projekte bi težko zagotovila ena sama finančna institucija.

50

Pobuda vzajemnega zaupanja (Mutual Reliance Initiative – MRI), ki so jo oblikovale tri evropske finančne institucije, je dodatno okrepila sodelovanje in usklajevanje. Pobuda vzajemnega zaupanja je formalni okvir, ki so ga leta 2009 vzpostavile Agence Française de Développement, Evropska investicijska banka in Kreditanstalt für Wiederaufbau z namenom izboljšanja uspešnosti sofinanciranja razvojnih projektov. Njeni glavni elementi so prenos večine nalog na vodilnega ponudnika financiranja ukrepov in vzajemno priznavanje postopkov. S tem se za upravičenca znižajo transakcijski stroški, kar je v skladu z načeli uspešnosti pomoči. Vendar pa odločanje in sklepanje pogodb ostajata v pristojnosti posamezne finančne institucije.

Prepoznavnost financiranja EU

51

Regulativni okvir regionalnih naložbenih instrumentov določa splošna načela glede prepoznavnosti²⁴. Glavno načelo je, da vodilni ponudnik financiranja zagotovi prepoznavnost EU, ki je vsaj enakovredna njegovi lastni prepoznavnosti. Pogodbeni dogovori glede posameznih projektov v splošnem prav tako določajo potrebo po zagotavljanju ustrezne prepoznavnosti²⁵, vendar ne navajajo konkretnih pravil ali navodil. Preučitev posameznih projektov in raziskava med delegacijami EU, ki ju je izvedlo Sodišče, sta pokazali, da so finančne institucije doslej zagotavljale le omejeno prepoznavnost nepovratnih sredstev EU pri projektih, financiranih s kombiniranjem virov sredstev. Za to obstaja več razlogov:

(a)pogodbeni okvir ne vsebuje jasnih in konkretnih pravil ali navodil za finančne institucije glede prepoznavnosti;

(b)razen priročnika o komunikaciji in prepoznavnosti v okviru zunanjega delovanja EU, ki je bil pripravljen za projekte v izvedbi Komisije, trenutno ni posebnih pravil ali smernic, prilagojenih posebnostim kombiniranja virov sredstev;

(c)razen v nekaj primerih za prepoznavnost niso bila predvidena proračunska sredstva;

(d)poročanje o prizadevanjih za zagotavljanje prepoznavnosti EU ni obvezno.

52

Komisija trenutno krepi svoja prizadevanja za izboljšanje prepoznavnosti EU pri projektih, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev. V zadnji različici obrazca vloge za nepovratna sredstva je treba opisati načrtovane dejavnosti na področju komuniciranja in prepoznavnosti. Poleg tega je Komisija v nekaterih primerih od finančnih institucij zahtevala, da pripravijo načrt komuniciranja, kar je dobra praksa. Čeprav jasne smernice niso na voljo, nekatere delegacije na lastno pobudo pomagajo pri javnem obveščanju o nepovratnih sredstvih, ki jih zagotavljajo regionalni naložbeni instrumenti.

13Uredba št. 966/2012 Evropskega Parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL L 298, 26.10.2012, str. 1).

14Uvedeno je bilo novo poglavje VIII, Finančni instrumenti.

15Praktične smernice, ki partnerskim državam pomagajo razumeti zahteve, povezane z vlogami za dodelitev sredstev iz naložbenega okvira za zahodni Balkan, obstajajo od leta 2012.

16Zadevni obrazci so „Standard Project Submission Form“ za geografske naložbene instrumente, ki jih upravlja EuropeAid, „Project Grant Application Form“ za naložbeni okvir za zahodni Balkan in „Cover Sheet“ za skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo.

17Podatki, ki so bili potrebni za ta izračun, za druge regionalne naložbene instrumente niso bili na voljo.

18Finančne institucije imajo možnost, da od izvršilnega odbora zahtevajo t. i. „načelno odobritev“.

19To je Sodišče že ugotovilo v odstavku 3.2 Posebnega poročila št. 3/99 o upravljanju in nadzoru subvencioniranja obrestnih mer, ki ga izvaja Komisija (UL C 217, 29.7.1999, str. 1).

20Z izjemo Instrumenta za zmanjševanje geotermalnih tveganj.

21To ustreza 18 % sredstev, dodeljenih v okviru skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo, 10 % sredstev, dodeljenih v okviru naložbenega instrumenta za sosedstvo, in 35 % sredstev, dodeljenih v okviru naložbenega okvira za zahodni Balkan.

22V Pariški deklaraciji iz leta 2005 so opredeljena naslednja načela za izboljšanje uspešnosti pomoči: lastništvo, prilagoditev, usklajevanje, rezultati in vzajemna odgovornost.

23Pri tem ni upoštevanih 33 projektov skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo in 18 projektov naložbenega instrumenta za sosedstvo, ki so v fazi pred izvedbo naložbe (glej odstavek 41).

24Na primer v členu 10 sporazuma o pravilih izvajanja za skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo in v odstavku 13 okvirnega sporazuma o naložbenem okviru za zahodni Balkan, sklenjenega med finančnimi institucijami in Komisijo.

25Za instrumente v okviru naložbenega instrumenta za sosedstvo vsebujejo vsi sporazumi o prispevkih določbo, ki finančno institucijo zavezuje k izrecni omembi podpore Evropske unije v okviru naložbenega instrumenta za sosedstvo.

Zaključki in priporočila

Zaključki

53

Sodišče je prišlo do zaključka, da je bilo kombiniranje nepovratnih sredstev v okviru regionalnih naložbenih instrumentov s posojili finančnih institucij na splošno uspešno pri podpiranju zunanjih politik EU. Regionalni naložbeni instrumenti so bili dobro vzpostavljeni, vendar potencialne koristi kombiniranja zaradi pomanjkljivega upravljanja Komisije niso bile v celoti dosežene.

54

Komisija je skupaj z državami članicami uspešno vzpostavila regionalne naložbene instrumente, njihova splošna ureditev pa je ustrezna. K sodelovanju je bilo pritegnjenih več evropskih finančnih institucij, ki so opredelile zadostno število projektov za razpoložljiva sredstva. Revidirani projekti so ustrezali razvojnim potrebam zadevnih regij in držav. Čeprav so bile vrste dodeljenih nepovratnih sredstev ustrezne, je pregled vlog za dodelitev nepovratnih sredstev, ki ga je izvedla Komisija, temeljil na nepopolnih informacijah, obenem pa se ni v zadostni meri osredotočal na dodano vrednost nepovratnih sredstev. Potem ko so bila nepovratna sredstva odobrena, so bila vnaprejšnja izplačila nepotrebno visoka, spremljanje, ki ga je izvajala Komisija, pa ni zagotovilo, da bi bila dodana vrednost nepovratnih sredstev dosežena v vseh primerih.

55

Regionalni naložbeni instrumenti so spodbujali usklajevanje med razvojnimi partnerji na različnih ravneh, kar je omogočilo financiranje projektov, ki bi bili sicer preobsežni, da bi jih financiral en sam donator ali ena sama finančna institucija. Vendar druge potencialne koristi kombiniranja nepovratnih sredstev in posojil doslej še niso bile v celoti dosežene. V polovici pregledanih primerov je kombiniranje omogočilo pridobitev posojila, na primer tako, da je bila dosežena raven koncesivnosti, ki jo zahteva Mednarodni denarni sklad, v drugi polovici primerov pa ni bilo prepričljive analize, ki bi dokazala, da so bila nepovratna sredstva potrebna za pridobitev posojil finančnih institucij. Komisija poleg tega ni v celoti izkoristila potenciala, da bi pozitivno vplivala na način vzpostavitve projektov ali imela širši vpliv na sektorsko politiko. Prepoznavnost podpore EU je bila doslej omejena, čeprav je Komisija to težavo začela obravnavati.

Priporočila

56

Po sedmih letih izkušenj z regionalnimi naložbenimi instrumenti si Komisija prizadeva izboljšati njihovo ureditev in delovanje, med drugim s pripravo smernic in sodelovanjem pri platformi EU za kombiniranje na področju zunanjega sodelovanja. Sodišče poziva Komisijo, naj pri tem procesu upošteva spodaj navedena priporočila.

57

Komisija bi morala zagotoviti, da dodeljevanje nepovratnih sredstev EU temelji na utemeljeni oceni dodane vrednosti nepovratnih sredstev pri doseganju ciljev EU na področjih razvoja, sosedstva in širitve. Pri tem bi Komisija morala:

(a)zagotoviti sprejetje in izvajanje ustreznih smernic, ki bi bile vodilo za njeno sodelovanje v vseh fazah procesa odobritve in nadaljnjega spremljanja;

(b)dejavnejše sodelovati pri opredeljevanju in izbiri projektov, zlasti na ravni delegacij EU;

(c)zagotoviti, da se vloge za dodelitev nepovratnih sredstev, ki se predložijo izvršilnim odborom v končno odobritev, nanašajo le na zrele projekte in vsebujejo popolne informacije. Natančneje, v vlogah za dodelitev nepovratnih sredstev bi morali biti natančno opredeljeni potreba po nepovratnih sredstvih in njihova dodana vrednost, pojasnjen pa bi moral biti tudi način določanja zadevnih zneskov;

(d)skrajšati povprečno trajanje procesa odobritve s preučitvijo sistematične potrebe po začasnih odobritvah.

58

Komisija bi morala sredstva izplačati šele, ko jih upravičenec dejansko potrebuje.

59

Komisija bi morala izboljšati spremljanje izvrševanja nepovratnih sredstev EU. Pri tem bi morala:

(a)izvajati okvir za merjenje rezultatov, ki vključuje kazalnike za spremljanje učinka nepovratnih sredstev EU;

(b)zagotoviti jasna navodila delegacijam EU glede njihove vloge pri spremljanju podpore EU, dodeljene projektom, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev;

(c)v proces spremljanja, usmerjenega k rezultatom, vključiti skrbniški sklad EU-Afrika za infrastrukturo, metodologijo spremljanja, usmerjenega k rezultatom, pa prilagoditi posebnostim kombiniranja virov sredstev.

60

Komisija bi morala okrepiti svoja prizadevanja za zagotavljanje ustrezne prepoznavnosti financiranja EU, in sicer tako, da bi opredelila jasne zahteve glede prepoznavnosti za finančne institucije, od delegacij EU pa zahtevala, da sodelujejo pri ukrepih za zagotavljanje prepoznavnosti.

To poročilo je sprejel senat III, ki ga vodi g. Karel PINXTEN, član Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 8. julija 2014.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloge

Priloga I

Območja regionalnih naložbenih instrumentov po svetu

Vir: podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov

Priloga II

Zneski, za katere je Komisija prevzela obveznosti, podpisala pogodbe in jih izplačala, po regionalnem naložbenem instrumentu na dan 31. decembra 2013

(v milijonih EUR)

| Zneski, za katere so bile prevzete obveznosti | Zneski, za katere so bile podpisane pogodbe | Izplačani zneski
ITF | 638 | 638 | 459
WBIF | 274 | 260 | 214
NIF¹ | 789 | 477 | 422
LAIF¹ | 179 | 160 | 78
IFCA | 86 | 66 | 22
AIF | 60 | 34 | 9
CIF | 70 | 2 | 1
IFP | 10 | – | –
Skupaj | 2 106 | 1 637 | 1 205

1Ne vključuje dodatnih 17 milijonov EUR, za katere so bile obveznosti prevzete leta 2011 in so namenjeni instrumentu za podnebne spremembe, delita pa si jih NIF in LAIF.

Vir: Evropska komisija.

Priloga III

Število projektov, ki so jih odobrili regionalni naložbeni instrumenti za obdobje 2007–2013

| 2007 | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | Skupaj
ITF | 4 | 4 | 9 | 13 | 13 | 11 | 15 | 69
WBIF | – | 18 | 47 | 16 | 42 | 31 | 24 | 178
NIF | – | 14 | 13 | 15 | 15 | 18 | 17 | 92
LAIF | – | – | – | 5 | 3 | 12 | 5 | 25
IFCA | – | – | – | 1 | 3 | 3 | 4 | 11
AIF | – | – | – | – | – | 3 | 5 | 8
CIF | – | – | – | – | – | – | 4 | 4
Skupaj | 4 | 36 | 69 | 50 | 76 | 78 | 74 | 387

Vir: Podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov.

Priloga IV

Prispevki k 387 projektom, ki so jih odobrili regionalni naložbeni instrumenti za obdobje 2007–2013

(v milijonih EUR)

|  | ITF¹ | WBIF | NIF | LAIF | IFCA | AIF | CIF | Skupaj
NEPOVRATNA SREDSTVA
Naložbeni instrument | Komisija | 383 | 226 | 696 | 190 | 64 | 36 | 35 | 1 630
Drugi donatorji | 114 | – | – | – | – | – | – | 114
Nacionalni/regionalni okvirni programi | 80 | – | 200 | – | – | – | – | 280
Drugi donatorji | 185 | 76 | 57 | – | – | – | – | 318
Nepovratna sredstva skupaj | 762 | 302 | 953 | 190 | 64 | 36 | 35 | 2 342
POSOJILA
EU | Večstranska | 1 237 | 2 360 | 7 095 | 209 | 312 | 110 | – | 11 323
Dvostranska | 1 127 | 360 | 2 531 | 1 992 | 5 | 248 | 37 | 6 300
Držav izven EU | Regionalna | 1 174 | – | – | 2 314 | – | – | 30 | 3 518
Večstranska | 826 | – | – | – | – | – | – | 826
Dvostranska | 185 | – | – | – | – | – | – | 185
Posojila skupaj | 4 549 | 2 720 | 9 626 | 4 515 | 317 | 358 | 67 | 22 152

1ITF: Prispevki Komisije in drugih donatorjev so izračunani sorazmerno glede na plačila skladu.

Vir: Podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov.

Priloga V

Posojila finančnih institucij po regionalnih naložbenih instrumentih za obdobje 2007–2013

(v milijonih EUR)

| EIB | EBRD | AFD | KfW | Druge finančne institucije | Skupaj
ITF | 1 237 | – | 881 | 246 | – | 2 364
WBIF | 1 760 | 600 | 200 | 160 | – | 2 720
NIF | 4 498 | 2 588 | 1 100 | 1 429 | 11 | 9 626
LAIF | 209 | – | 823 | 772 | 397 | 2 201
IFCA | 170 | 142 | – | 4 | 1 | 317
AIF | 110 | – | 203 | 45 | – | 358
CIF | – | – | 37 | – | – | 37
Skupaj | 7 984 | 3 330 | 3 244 | 2 656 | 409 | 17 623

Vir: Podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov.

Priloga VI

Vzorec 15 pregledanih projektov ITF

Vir: Podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov

Priloga VII

Vzorec 15 preučenih projektov NIF

Vir: Podatkovne zbirke sekretariatov regionalnih naložbenih instrumentov.

Priloga VIII

Revizijski vzorec projektov za vzpostavitev podinstrumentov

Instrument
Naziv
Orodje
Znesek nepovratnih sredstev
(v milijonih EUR)
Država/regija
Vodilna finančna institucija
Drugi viri zunanjega financiranja

ITF
Energetski jamstveni sklad za Afriko
Tehnična pomoč
1
Regionalen
EIB
–

ITF
Instrument za energijo iz trajnostnih virov za Afriko
Tehnična pomoč/nepovratna sredstva
8
Regionalen
EIB
–

ITF
Instrument za zmanjševanje geotermalnih tveganj
Nepovratna sredstva
30
Ruanda, Etiopija, Kenija, Uganda, Tanzanija, Burundi
KfW
–

NIF
Jamstveni instrument za MSP
Nepovratna sredstva
24
Jordanija, Libanon, Egipt, Tunizija, Maroko
EIB
AFD, WB, OFID

NIF
Instrument za financiranje MSP
Tehnična pomoč/nepovratna sredstva
15
Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Moldavija, Ukrajina, Belorusija
EBRD
EIB, KfW

NIF
Sklad MENA za mikro-, mala in srednje velika podjetja
Tehnična pomoč/nepovratna sredstva
10
Regionalen
KfW
–

IFCA
Instrument financiranja na področju trajnostne energetske učinkovitosti za Kirgizistan
Tehnična pomoč/nepovratna sredstva
7
Kirgizistan
EBRD
–

IFCA
Program pomoči za MSP za osrednjo Azijo
Tehnična pomoč/nepovratna sredstva
11
Regionalen
EBRD
–

Priloga IX

Projekti iz odstavka 42

Instrument | Naziv projekta | Orodje | Znesek dodeljenih nepovratnih sredstev (v milijonih EUR) | Država/regija | Vodilna finančna institucija
ITF | Povezovalni elektroenergetski vod | Subvencija obrestne mere | 13 | Slonokoščena obala, Sierra Leone, Liberija, Gvineja | EIB
ITF | Povezovalni vod Caprivi | Subvencija obrestne mere | 15 | Zambija, Namibija, Južnoafriška republika | EIB
ITF | Obnova ceste Great East Road | Subvencija obrestne mere | 25 | Zambija, Malavi, Mozambik | EIB
ITF | Prometni koridor v Vzhodni Afriki | Subvencija obrestne mere | 17 | Tanzanija, Kenija, Uganda, Ruanda, Burundi, Demokratična republika Kongo | EIB
ITF | Itezhi Tezhi | Subvencija obrestne mere | 18 | Zambija | EIB
NIF | Izboljšan program oskrbe z vodo in čiščenja odpadnih voda | Nepovratna sredstva | 5 | Egipt | KfW
NIF | Tramvaj v Rabatu | Tehnična pomoč | 5 | Maroko | AFD
NIF | 2. faza omrežja hitre železnice v Tunisu | Nepovratna sredstva | 28 | Tunizija | AFD
NIF | Modernizacija vodovodne infrastrukture, 2. faza | Tehnična pomoč/nepovratna sredstva | 8 | Gruzija | EIB
NIF | Instrument za financiranje MSP | Tehnična pomoč/nepovratna sredstva | 15 | Armenija, Azerbajdžan, Gruzija, Moldavija, Ukrajina, Belorusija | EBRD
NIF | Prenos električne energije | Tehnična pomoč/nepovratna sredstva | 16 | Egipt | EIB
NIF | Avtocesta vzhod–zahod | Nepovratna sredstva | 20 | Gruzija | EIB
NIF | Sončna elektrarna Ouarzazate | Nepovratna sredstva | 30 | Maroko | EIB
NIF | Program za učinkovito oskrbo s pitno vodo | Tehnična pomoč/nepovratna sredstva | 7 | Maroko | KfW
NIF | Linija 3 metroja v Kairu, 3. faza | Tehnična pomoč/nepovratna sredstva | 40 | Egipt | AFD

Odgovori Komisije

Povzetek

I

Komisija pozdravlja to posebno poročilo in tudi priporočila, ki bodo nadalje krepila upravljanje kombiniranih instrumentov, kar je inovativen pristop k financiranju razvojnega sodelovanja.

Naložbene potrebe v partnerskih državah EU so precejšnje. Vladna in donatorska sredstva še zdaleč ne zadostujejo za kritje teh potreb. Države morajo pridobiti dodatno javno in zasebno financiranje za pospeševanje gospodarske rasti, ki je podlaga za zmanjšanje revščine.

V agendi je kot ključna prednostna naloga na področju zunanjega sodelovanja EU za spremembo poudarjena podpora vključujoči rasti in ustvarjanju delovnih mest. V tem okviru je kombiniranje priznano kot pomembno orodje za pridobivanje dodatnih sredstev in povečanje učinka pomoči EU.

Nepovratna sredstva EU pogosto omogočijo izvedbo celotnih projektov, in sicer s premostitvijo finančnih vrzeli pri naložbenih projektih, in zato lahko omogočijo mobilizacijo več dodatnih financiranj kot posojila finančnih institucij. Poleg tega javne finančne institucije, ki neposredno sodelujejo pri kombiniranju, zagotavljajo tudi financiranje zunaj okvira posojil, kot sta na primer lastniški kapital ali podrejeni dolg.

IV

Komisija je zadolžena za vzpostavitev instrumentov, ki so v poročilu pozitivno ocenjeni. Upravljanje projektov se izvaja v okviru partnerstva. Komisija upravlja instrumente, medtem ko so institucije za financiranje razvoja zadolžene za vsakdanje upravljanje projektov. Te v skladu s pravili o posrednem upravljanju, določenimi v finančni uredbi, izvajajo proračunske naloge, ki so jim bile zaupane.

Komisija je oblikovala to ureditev, pri čemer je v celoti upoštevala potencialne koristi instrumentov, in meni, da je bilo njeno upravljanje ustrezno.

Komisija meni, da bi bilo treba pri realizaciji potencialnih koristi upoštevati vrsto nepovratnih sredstev (npr. tehnično pomoč) in rezultate izvajanja projektov.

VI

Komisija meni, da je bil postopek odobritve temeljit, saj v zadostni meri vključuje vse zadevne deležnike, Komisija pa postopek posvetovanja prilagaja posebnostim projektov. Pri odločanju so na voljo zadostne in popolne informacije.

V vseh primerih je zagotovljena dodana vrednost, saj so projekti predloženi pristojnemu operativnemu odboru le, v kolikor so pojasnjeni vsi elementi projekta in je njegova dodana vrednost očitna.

Dogovori o vnaprejšnjih izplačilih se pregledujejo v okviru novih pogodbenih predlog za finančne instrumente.

VII

Komisija meni, da je bila utemeljitev financiranja v vseh primerih jasna. Ti primeri, ki jih je Komisija ustrezno izpodbijala in utemeljila, so opisani v odstavku 42 tega poročila. Glej odgovor Komisije na odstavek 42 (a) do (g).

V vseh primerih so bile prednostne naloge instrumentov skladne s sektorsko politiko EU vsake regije (jasno navedeno v njihovih zadevnih strateških usmeritvah).

Komisija bo kljub temu proučila načine za doseganje širšega vpliva na sektorsko politiko in tudi za izboljšanje prepoznavnosti podpore EU.

VIII

Komisija ugotavlja, da so priporočila Sodišča popolnoma v skladu z reformo instrumentov, ki jo je Komisija začela konec leta 2013 in je zdaj v fazi odobritve.

Uvod

Okvir 1

MDS ne določa več zahtev v zvezi s koncesivnostjo za posamezna posojila, temveč namesto tega za vsa posojila določi skupno povprečno tehtano raven koncesivnosti. Zato se ta mehanistični pristop v prihodnosti ne bo več samodejno uporabljal.

08

Komisija zdaj razmišlja o spremembi skrbniškega sklada EU-Afrika za infrastrukturo (ITF), da bi slednjega lahko upravljala kot ostalih šest regionalnih instrumentov, in sicer z enakimi pravili za vse, ter s tem povečala preglednost in predvidljivost postopka za vse partnerje ter zagotovila enake pravice vsem državam članicam v operativnih odborih. Poleg tega lahko Evropska investicijska banka (EIB) še vedno upravlja posebna sredstva, ki jih države članice namenijo za kombiniranje, če slednje to želijo.

12

Komisija za zagotavljanje enakih možnosti in izboljšanje izmenjave dobrih praks dejavno spodbuja vključevanje več agencij držav članic v izvajanje instrumentov.

Opažanja

16

Komisija meni, da je bilo upravljanje regionalnih naložbenih instrumentov ustrezno.

Komisija je zadolžena za vzpostavitev instrumentov, ki so v poročilu pozitivno ocenjeni. Upravljanje projektov se izvaja v okviru partnerstva. Komisija upravlja instrumente, medtem ko so institucije za financiranje razvoja zadolžene za vsakdanje upravljanje projektov. Te v skladu s pravili o posrednem upravljanju, določenimi v finančni uredbi, izvajajo proračunske naloge, ki so jim bile zaupane.

Komisija je oblikovala to ureditev, pri čemer je v celoti upoštevala potencialne koristi instrumentov.

18

Komisija obravnava upravljanje ITF in ovire, ki jih je ugotovilo Sodišče, kot so omejitve v zvezi z regionalnimi programi (npr. vzpostavitev nacionalnih programov, različni sektorji in enake glasovalne pravice ter upravljanje s strani Komisije).

20

Opredelitev projektov je rezultat medsebojnega sodelovanja in razprav med različnimi deležniki, vključno s partnerskimi državami ali ustreznimi regionalnimi organizacijami, delegacijami Komisije in EU, drugimi donatorji, finančnimi institucijami ter v nekaterih primerih predstavniki zasebnega sektorja in tudi civilne družbe.

Opredelitev projektov temelji na postopku načrtovanja in prednostnih nalogah politike, ki jih odobrijo Komisija, Evropska služba za zunanje delovanje (ESZD) in partnerske države. Opredelitev projektov temelji tudi na strateških razpravah v okviru vsakega kombiniranega instrumenta, in sicer v okviru strateškega/usmerjevalnega odbora, ter na razpravah o analizi portfelja odobrenih projektov ter načrtih za njihovo pripravo.

Sistematičnost „na pobudo“ sama po sebi ni operativni cilj Komisije. Slednja si namesto tega prizadeva, da bi čim bolj povečala učinkovitost in delitev dela pri postopku opredelitve ter da bi gradila na operativnih prednostih vseh deležnikov. To bo nadalje poenostavljeno z reformo kombiniranja v fazi odobritve.

21

Komisija predvideva pregled ureditve instrumentov za afriško regijo. Glej odgovor Komisije na odstavek 18.

Skupni odgovor Komisije na odstavke od 22 do 31

22

Postopek za vzpostavitev skupnega kazalnika dodane vrednosti za vse projekte je zaradi prilagodljivosti instrumentov in njihovega širokega pokrivanja sektorjev nujno zapleten in skoraj neizvedljiv.

Dodana vrednost nepovratnih sredstev se vedno oceni, ta ocena pa se je zlasti pri opravljenem delu v okviru platforme EU sčasoma še okrepila.

23

Komisija meni, da so ji bili na voljo ustrezni podatki, ki se zahtevajo v različnih fazah odobritve (začasna in končna). Finančni podatki iz faze začasne odobritve se bodo verjetno spremenili. Vendar pa se v fazi končne odobritve te informacije ocenijo.

Poleg tega bi se lahko zaradi ekonomskih nihanj spremenili določeni posojilni pogoji v času med vložitvijo vloge in končno odobritvijo. Zato lahko finančne institucije zaključijo pogajanja v zvezi z natančnimi pogoji glede posojila (obrestna mera, trajanje v letih ipd.) po odobritvi s strani odbora za instrument.

Ponudniki financiranja so zadolženi za izvajanje potrebnih izračunov v skladu z mednarodnimi standardi, načelom primerne skrbnosti ter dogovorjenimi metodami v okviru partnerstva in učinkovite delitve dela.

Specializirane skupine finančnih institucij pripravijo poglobljeno oceno projekta v skladu z načeli primerne skrbnosti.

Osnovne študije v prvi vrsti izvaja vodilni evropski ponudnik financiranja in so na voljo, v kolikor obstajajo pomisleki glede primernosti projektov in v kolikor se zahtevajo dodatne informacije o tistih podatkih, ki so vsebovani v vlogi.

Komisija meni, da ponudnikom financiranja ni treba zagotavljati študij sistematično, saj bo to v večini primerov le povečalo upravno breme brez prave dodane vrednosti.

24

Komisija poudarja, da so bili prispevki EU odobreni le, v kolikor so bile pridobljene potrebne informacije, ki so osnova za izpolnjevanje glavnih zahtev, določenih v strateških usmeritvah.

Pri odločanju so bile predložene in upoštevane vse informacije, potrebne za sprejetje odločitve. Komisija se lahko v skladu s finančno uredbo in v okviru posrednega upravljanja opre na delo, ki ga je že opravil subjekt, ki mu je bilo to zaupano, in sicer v skladu z načeli primerne skrbnosti in delitve dela v samem jedru partnerstva s finančnimi institucijami.

Le pri dovolj zrelih projektih se razmišlja o njihovi odobritvi. Še vedno je mogoče izvesti naknadne študije izvedljivosti za nadaljnjo krepitev ureditve projekta v skladu s potrebami upravičencev in s tem izboljšati kakovost projekta.

Okvir 2

Kot je navedeno v zapisniku 9. seje izvršilnega odbora ITF, so bile dodatne informacije o tem projektu predložene njegovim članom na predhodno zahtevo.

Ta projekt je bil odobren leta 2009. Od takrat je bil obrazec vloge za nepovratna sredstva, in sicer za dopolnitev informacij, ki jih predložijo finančne institucije, precej izboljšan.

25

Vsi projekti, ki se financirajo iz instrumentov, se analizirajo tako z ekonomskega vidika kot z vidika vzdržnosti dolga. Eden od glavnih ciljev Komisije in ponudnikov financiranja je ohranitev predvidene naložbe in njene dolgoročne vzdržnosti ter vpliva na razvoj.

Enotnih meril za ocenjevanje ekonomske smiselnosti, kot so najnižji pragovi, še vedno ni mogoče opredeliti. Delovna skupina za dodano vrednost nepovratnih sredstev v okviru mehanizmov kombiniranja je leta 2009 prišla do zaključka, da sama narava operacij kombiniranja zahteva posamičen pristop, in sicer v smislu ocene zneska, oblike in vrste potrebne podpore. Ta pristop je bil potrjen pri nedavno opravljenem delu v okviru platforme EU za kombiniranje na področju zunanjega sodelovanja (EUBEC).

Ekonomska interna stopnja donosnosti (EIRR) projektov se vedno oceni v okviru primerne skrbnosti. Odločitve za dodelitev nepovratnih sredstev temeljijo na ekonomski in finančni analizi projektov ter tudi na pričakovanih socialnih koristih (cenovna dostopnost, vpliv na zdravje, socialne razmere).

Ta pregled temelji na informacijah, navedenih v obrazcu vloge za nepovratna sredstva, in tudi na dodatnih informacijah, ki izvirajo iz izmenjave podatkov med različnimi službami Komisije in njenimi delegacijami, finančnimi institucijami in vsemi ustreznimi deležniki pred tehničnimi sestanki, med njimi in po njih.

Koncesivnost, vzdržnost dolga, višina nepovratnih sredstev in ekonomska smiselnost so osrednji elementi analize, ki jo izvedejo ponudniki financiranja in Komisija.

26

Komisija vključi delegacije Unije v pregled ustreznosti nepovratnih sredstev in se z njimi posvetuje, kadar je to pomembno za izbirni postopek.

96 % anketiranih delegacij je navedlo, da so sodelovale pri izbirnem postopku. Zgodnji fazi opredelitve v okviru celotnega izbirnega postopka ustreza nižji delež (59 %).

Komisija si prizadeva za nadaljnje vključevanje delegacij Unije v pripravo in spremljanje operacij kombiniranja. To je bistveno za zagotavljanje skladnosti dejavnosti EU, izboljšanje njene prepoznavnosti in povečanje vpliva EU v političnem dialogu.

27

Začetni datum za izračun ne bi smel biti datum vključitve v načrt za pripravo. Načrt za pripravo je le predhodni pokazatelj potencialnih projektov z zelo različno stopnjo razvoja in različnimi stopnjami zrelosti.

Komisija meni, da je najbolj primeren kazalnik čas, ki preteče med odobritvijo s strani tehničnega odbora in sprejetjem s strani operativnega odbora ob končni odobritvi.

To pomeni približno štiri mesece za projekte naložbenega instrumenta za Latinsko Ameriko (LAIF), tri mesece za projekte naložbenega instrumenta za karibske države (CIF), šest mesecev in pol za projekte naložbenega instrumenta za sosedstvo (NIF), pet mesecev in pol za projekte naložbenega instrumenta za Azijo (AIF) in približno štiri mesece za projekte naložbenega instrumenta za Srednjo Azijo (IFCA). Zdi se, da je ta časovni okvir razumen glede na tehnično zapletenost projektov, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, in glede na morebitno število vključenih partnerjev.

Da je trajanje postopka ustrezno in razumno, potrjuje dejstvo, da do zdaj ni bilo dokazov, da kateri koli zadevni projekt ni bil izveden zaradi zamud pri postopku odobritve. Nasprotno je postopek odobritve dovolj prožen, da se lahko upoštevajo potrebe partnerjev, kar omogoča pospešitev postopka, če je to primerno.

29

Komisija želi pojasniti, da je doseganje ravni koncesivnosti MDS sicer lahko potrebno, vendar ob upoštevanju posebnih vprašanj v zvezi s posameznim projektom ne zadostuje. Doseganje 35-odstotnega praga se lahko šteje kot prvi nujni predpogoj za finančni paket, ki ga mora sprejeti upravičenec v skladu z omejitvami MDS. Vendar ta pogoj sam po sebi ni samodejno zadosten. V zvezi z nekaterimi projekti se lahko zahtevajo višja nepovratna sredstva v okviru finančnega paketa od navedenih 35 %, ne da bi se podvomilo v znaten vpliv na razvoj, ki ga ti zagotavljajo.

30

Utemeljitev zahtevane višine nepovratnih sredstev se lahko zelo razlikuje, med drugim glede na posebno oviro na trgu, ki se obravnava, dostopnost za ciljne skupine, zrelost projekta, razmere na lokalnem trgu, razpoložljivost sredstev drugih ponudnikov financiranja in zmogljivost ter pripravljenost za tveganje izvajalcev projekta. Zaradi teh razlik in pomanjkanja zanesljivih tržnih informacij v partnerskih državah je težko opredeliti merila za določanje višine nepovratnih sredstev, ki pokrivajo vse možne posege v vseh možnih razmerah dinamičnega trga. Nenazadnje se mora Komisija do neke mere opreti na sposobnost partnerskih finančnih institucij, da se izpogajajo za najboljšo ponudbo, tj. najnižja nepovratna sredstva, za spodbuditev posameznega projekta. V zvezi z nekaterimi projekti za ta postopek „določanja cen“ ni izvedljivih nadomestnih možnosti. Višina jamstva ob prvi izgubi pri posojilih za mala in srednje velika podjetja (MSP) na splošno na primer ni določena s predhodno izkušnjo (če ta obstaja), ampak z dojemanjem tveganja posojilodajalcev, kar je subjektivni parameter, ki se lahko opredeli le v okviru spretnih pogajanj.

Medtem ko je bilo zaradi odsotnosti primerjave med podobnimi projekti v zgodnjih letih uporabe instrumentov kombiniranja težko izvesti oceno, Komisija za izboljšanje postopka ocenjevanja gradi na izkušnjah, pridobljenih v zadnjih letih.

Dejansko bo z reformo kombiniranja, ki je bila nedavno obravnavana in sprejeta, višina nepovratnih sredstev, zagotovljenih v obliki financiranja, nadalje odvisna od primerljivosti in povečane stroškovne učinkovitosti.

31

Do zdaj ni dokazov, ki bi kazali na to, da se je navedeno uresničilo. Partnerji Komisije so razvojne in ne poslovne banke, pri čemer je njihov glavni cilj prispevati k financiranju razvoja. Kljub temu je zaupnost v zvezi z modeli določanja cen in odločitvami dejansko ovirala širšo uporabo instrumenta subvencije obrestne mere.

Kadar se uporabljajo subvencije obrestne mere, se Komisija opira zlasti na lasten nadzor večstranskih institucij (npr. prek ocenjevanja stebrov) in na nacionalni nadzor ter predpise, ki urejajo dvostranske institucije, kot elemente za blaženje tega tveganja.

Za izračun obrestnih mer s strani bank se bodo uporabljali pregledi in primerjalne analize.

32

Pri posrednem centraliziranem ali skupnem upravljanju so bila vnaprejšnja izplačila ob vzpostavitvi prvih instrumentov zares visoka. To je bilo utemeljeno s potrebo, da se vzpostavi nova oblika pomoči in da se finančne institucije spodbudijo k prevzemu upravljanja zapletenih projektov.

Dogovori o vnaprejšnjih izplačilih so bili pregledani v okviru novih pogodbenih predlog za finančne instrumente in so privedli do zmanjšane ravni predfinanciranja.

Okvir 3

Komisija je postopala popolnoma v skladu z veljavnimi pravili in predpisi.

Dogovor o izplačilu, pojasnjen v okvirju 3, je bil sklenjen leta 2010. Komisija je za NIF spremenila to izplačilno politiko leta 2012 (glej odstavek 32).

Poleg tega se pri ocenjevanju tega projekta NIF ustrezno upoštevajo izredne razmere in dogodki, ki od januarja 2011 potekajo v partnerskih državah in so vplivali na izvajanje projekta.

33

Predviden je pregled sistema predplačil za ITF.

34

Projekte v okviru teh instrumentov neposredno odobrijo in izberejo evropske finančne institucije, in sicer popolnoma v skladu s cilji, dejavnostmi in merili, opredeljenimi za ta projekt. Izbira podposojil in jamstev je določena s parametri, povezanimi s projektom (več podrobnosti je v podatkovni poli), zlasti s tistimi, v katerih so navedeni cilji projekta. Standardi finančnih institucij v zvezi s primerno skrbnostjo se uporabljajo pri postopkih odobritve in izbire. Ti postopki so v skladu z dogovorjeno in stroškovno učinkovito delitvijo dela med partnerji, ki vključujejo tudi dogovore o izbiri odvisnih ukrepov. Upravičene finančne institucije redno ali občasno ali na zahtevo Komisije podrobno poročajo o projektih, vključenih v instrument.

Okvir 4

Komisija meni, da so bili vsi potrebni elementi v obrazcu vloge za nepovratna sredstva za projekt NIF instrumenta za financiranje MSP jasni.

35

Delegacije Unije in/ali sedež Komisije (odvisno od obsega projekta) po odobritvi projekta zagotovijo ustrezno nadaljnje spremljanje.

Službe Komisije so redno v stiku z nacionalnimi uradi bank v zadevnih državah, pri čemer sestanki potekajo z delegacijo in lokalnimi koordinatorji projektov vodilnih finančnih institucij. Slednje so pogodbeno obvezane, da vsako leto predložijo poročila delegaciji. Poleg tega Komisija, kot je predvideno v pogodbah, sklenjenih v okviru prenesenega sodelovanja, sodeluje pri misijah spremljanja, ki jih izvajajo vodilne finančne institucije na ozemlju, je o njih obveščena in k njim tudi povabljena.

Pogodbeni dogovori so dovolj jasni za ustrezno spremljanje.

Z izboljšanim sodelovanjem delegacij v zgodnejših fazah postopka se bosta izboljšala tudi nadaljnje spremljanje in nadzor. Navodila za delegacije bodo v ta namen posodobljena.

36

Komisija priznava sklicevanje na tekoče delo v zvezi s kazalniki, ki temeljijo na rezultatih, ki jih morajo finančne institucije uporabiti za spremljanje in poročanje, in poudarja, da spremljanje uspešnosti izvaja vodilna finančna institucija.

37

Vsi projekti se spremljajo in vrednotijo. Nekatera vmesna vrednotenja so bila zaključena, na primer za NIF, ali pa se bodo kmalu začela, na primer za LAIF.

Poleg tega želi Komisija poudariti, da:

(i)so postopki spremljanja, usmerjenega k rezultatom (ROM), za regionalne naložbene instrumente, ki jih upravlja GD DEVCO, enaki kot pri drugih projektih GD DEVCO; in

(ii)GD DEVCO sprejme potrebne ukrepe v zvezi z rezultati ROM, pri čemer se za projekte, za katere je bil izveden postopek ROM, rezultati pošljejo delegaciji/enotam EU na sedežu, ki sodelujejo pri upravljanju projektov. Od delegacije se pričakuje odgovor, ki se običajno predloži vodilni finančni instituciji. Po potrebi se organizira soočenje, katerega cilj je pojasniti ugotovitve ROM. Poleg tega se na rednih informativnih sestankih zastopniki Komisije sestanejo s svetovalci, ki so izvedli obiske ROM, da bi se seznanili z razmerami na ozemlju.

V prihodnosti je predviden pregled upravljanja projektov ITF za njegovo morebitno uskladitev z drugimi instrumenti.

Skupni odgovor Komisije na odstavke od 39 do 42

39

Komisija se ne strinja z analizo Sodišča glede dokazovanja, da je za pridobitev posojila potrebna dodelitev nepovratnih sredstev. Obrazec vloge za nepovratna sredstva zagotavlja podlago za oceno, tj. premišljeno presojo, ki temelji na prispevkih tematskih in geografskih enot in tudi delegacij EU ter sekretariata, ki se pogosto dopolni z dodatnimi poizvedbami. Ocena Komisije, podprta s tehničnimi sestanki med finančnimi institucijami in operativnimi odbori, in sicer ob prisotnosti držav članic, je trdna in utemeljena. Komisija meni, da postopek izbire v zvezi z nepovratnimi sredstvi zadostno zagotavlja in dokazuje, da je navedena ocena potrebna.

42

Komisija se s to analizo ne strinja iz naslednjih razlogov:

42 (a)

Za morebitno financiranje brez prispevka ITF v okviru programa MDS je dejansko obstajala zgornja meja v zvezi z neugodnimi posojili (glej tabelo 1 v poročilih MDS o posameznih državah za leti 2009 in 2010), zato je moralo biti vsako dodatno posojilo ugodno. Zambija po razpravi z mednarodno skupnostjo suvereno odloča o tem, ali se za kateri koli projekt odobri dodelitev ugodnega posojila ali ne, in sicer glede na ekonomičnost posameznega projekta.

42 (b)

Sama nepovratna sredstva Evropskega razvojnega sklada (ERS) so se izkazala za nezadostna za dokončno financiranje projektov. Dodatno financiranje, potrebno za zapolnitev vrzeli v financiranju, je omogočila le mobilizacija sredstev finančnih institucij v okviru prispevka ITF.

42 (c)

Nepovratna sredstva lahko imajo visoko dodano vrednost, čeprav so nizka, na primer pri zapolnitvi finančne vrzeli, izboljšanju kakovosti projekta ipd. V treh od teh primerov so nepovratna sredstva pomagala omiliti splošne finančne pogoje, saj se finančni paket, ki so ga predlagali ponudniki sofinanciranja, posojilojemalcu ni zdel popolnoma sprejemljiv. Pri drugem projektu so nepovratna sredstva omogočila povečanje potencialnega učinka projektov, vključno s finančnimi koristmi.

42 (d)

Komisija se ne strinja z zaključkom Sodišča. Končni upravičenec bi lahko izbral drugo možnost, ki bi bila donosnejša, vendar bi negativno vplivala na okolje. Nepovratna sredstva ITF so pomagala spodbuditi naložbe v najprimernejše možnosti za okolje in nadomestiti višje naložbene stroške.

42 (e)

Komisija se ne strinja z zaključkom Sodišča, za katerega ni zadostnih dokazov.

Nepovratna sredstva NIF so bila potrebna za sprostitev celotnega naložbenega paketa projekta ter so bila popolnoma v skladu s cilji politike EU in partnerske države.

42 (f)

Komisija se ne strinja z oceno. Slednja bi pomenila, da so bila nepovratna sredstva potrebna za povezana posojila, ki jih prejme upravičenec, ter da je bil kombinirani paket primerljiv z drugimi finančnimi ponudbami in ni bil prekomerno subvencioniran.

42 (g)

Pri tem opažanju se ne upošteva, da je „nesubvencionirani“ produkt deloval s predpostavko, da bo subvencija dodeljena. V takem sistemu evropske finančne institucije prispevek NIF vsekakor potrebujejo, da bi lahko zagotovile posojila po obrestni meri, ki spodbujajo banke, da posojena sredstva nadalje posodijo MSP. Nasprotno je dejstvo, da prispevek NIF ni (ali je delno) porabljen, znak uspeha. To dejstvo je podlaga za naslednji instrument z nižjo ravnjo prispevka NIF (ne da bi to pomenilo, da bi morala biti nepovratna sredstva NIF nižja v primeru naslednjega prvega projekta v državi).

44

Komisija dejavno vpliva na vzpostavitev projektov. Vrsta vpliva bo v veliki meri odvisna od vrste projekta, saj imajo projekti različne cilje in različne pričakovane učinke. Projekti, ki se financirajo s kombiniranjem virov sredstev, so vzpostavljeni v okviru partnerstva in na podlagi delitve odgovornosti med donatorji. V tem partnerstvu ima Komisija ključno vlogo in širok vpliv pri vseh pomembnih vidikih projektov.

46

Komisija meni, da instrumenti na splošno omogočajo precejšnje politične koristi.

Politično okolje je sestavni del ocenjevanja projekta. Vsak projekt ima svoje posebne cilje in pričakovane učinke, ki se glede na vrsto projekta razlikujejo. En sam projekt naj ne bi vplival na vse cilje (poleg tega se to niti ne priporoča).

V primeru ITF, v kolikor se projekt uvršča v prednostni sektor delegacije, dejansko obstaja možnost skupnega vpliva na sektorsko politiko. Drugače je v primerih, ko se projekt ne uvršča v prednostni sektor delegacije, čeprav ima regionalni doseg.

51

Komisija bo iz političnih in strateških razlogov (čeprav meni, da so bile spoštovane smernice za prepoznavnost EU) pospešila dogovore glede prepoznavnosti in v postopek nadalje vključevala delegacije.

51 (a)

V vseh pogodbah so posebni členi (v splošnih pogojih in prilogi, v katerih so opisani ukrepi) za projekte, ki se financirajo iz regionalnih instrumentov kombiniranja. V teh členih je določeno, da vodilna finančna institucija zagotavlja ustrezno prepoznavnost nepovratnih sredstev.

Poleg tega je k novemu sporazumu o prenosu posrednega upravljanja, ki se bo uporabljal od leta 2014, za vse projekte, za katere je sklenjena pogodba v okviru regionalnih instrumentov kombiniranja, dodana priloga, posebej predvidena za načrt komuniciranja in prepoznavnosti, ki se pripravi za vsak posamezen projekt.

Za vse, kar se nanaša na naložbeni okvir za zahodni Balkan (WBIF), je GD ELARG prek svojih pogodb o tehnični pomoči (IPF in IFICO) zagotovil, da je pri vseh komunikacijskih in promocijskih orodjih (spletna mesta, poročila, seznam smernic, seminarji, delavnice ipd.) navedena vloga EU v mehanizmu. Poleg tega se razvija tesnejše sodelovanje s komunikacijskimi enotami mednarodnih finančnih institucij, pogostejše sklicevanje na EU in WBIF pa je postalo očitno. Prepoznavnost in usklajenost bi bilo treba dodatno povečati, saj bodo vse komunikacijske dejavnosti WBIF v skladu z novo razširjeno pogodbo IFICO centralizirane.

52

Komisija poudarja, da se priročnik o komunikaciji in prepoznavnosti v okviru zunanjega delovanja Unije uporablja za vse projekte na področju zunanjih ukrepov.

Zaključki in priporočila

53

Komisija je zadolžena za vzpostavitev instrumentov, ki so v poročilu pozitivno ocenjeni. Upravljanje projektov se izvaja v okviru partnerstva. Komisija upravlja instrumente, medtem ko so institucije za financiranje razvoja zadolžene za vsakdanje upravljanje projektov. Te v skladu s pravili o posrednem upravljanju, določenimi v finančni uredbi, izvajajo proračunske naloge, ki so jim bile zaupane.

Komisija je oblikovala to ureditev, pri čemer je v celoti upoštevala potencialne koristi instrumentov, in meni, da je bilo njeno upravljanje ustrezno.

Komisija meni, da bi bilo pri realizaciji potencialnih koristi treba upoštevati vrsto nepovratnih sredstev (npr. tehnično pomoč) in rezultate izvajanja projektov.

54

Komisija meni, da je bil postopek odobritve temeljit, saj v zadostni meri vključuje vse zadevne deležnike, Komisija pa postopek posvetovanja prilagaja posebnostim projektov. Pri odločanju so na voljo zadostne in popolne informacije.

V vseh primerih je zagotovljena dodana vrednost, saj so projekti predloženi pristojnemu operativnemu odboru le, v kolikor so pojasnjeni vsi elementi projekta in je njegova dodana vrednost očitna.

Dogovori o vnaprejšnjih izplačilih se pregledujejo v okviru novih pogodbenih predlog za finančne instrumente.

55

Komisija meni, da je bila utemeljitev financiranja v vseh primerih jasna. Ti primeri, ki jih je Komisija ustrezno izpodbijala in utemeljila, so opisani v odstavku 42 tega poročila. Glej odgovor Komisije na odstavek 42 (a) do (g).

V vseh primerih so bile prednostne naloge instrumentov skladne s sektorsko politiko EU vsake regije (jasno navedeno v njihovih zadevnih strateških usmeritvah).

Komisija bo kljub temu proučila načine za doseganje širšega vpliva na sektorsko politiko in tudi za izboljšanje prepoznavnosti podpore EU.

57

Komisija sprejema priporočilo. V novem obrazcu vloge so jasno navedene različne oblike dodane vrednosti, ki jih lahko zagotovijo nepovratna sredstva.

57 (a)

Komisija sprejema priporočilo. Smernice o revidiranem upravljanju za usmerjanje sodelovanja Komisije v vseh fazah postopka odobritve in tudi pri projektu spremljanja so v pripravi v okviru platforme EU.

57 (b)

Komisija sprejema priporočilo. To je postopek, ki še poteka in se bo verjetno zaključil konec leta 2014.

57 (c)

Komisija sprejema priporočilo. V revidirani ureditvi za upravljanje kombiniranih instrumentov je bilo predlagano, da se projekti predložijo le v končno odobritev (in ne več v začasno odobritev). Obrazec vloge vključuje podrobne opise v zvezi s potrebo in dodano vrednostjo nepovratnih sredstev ter tudi način določitve/izračuna višine.

Postopek mora vključevati predhodno analizo in razprave o projektih, vključenih v načrt za pripravo, ki ga je treba pojasniti pred predložitvijo v končno odobritev, da se zagotovi zrelost projektov, njihov vpliv in stroškovna učinkovitost.

57 (d)

Komisija sprejema priporočilo.

58

Komisija sprejema priporočilo. V prihodnosti se bodo denarne potrebe upoštevale pred izplačilom. Trenutno je v pripravi nova pogodbena predloga za finančne instrumente. Ukrep bo verjetno začel veljati do konca leta 2014.

59

Komisija sprejema priporočilo.

59 (a)

Okvir za merjenje rezultatov je že vključen v obrazec za vlogo skupaj s priloženimi smernicami, ki pojasnjujejo zahtevane informacije. Učinka posebnih nepovratnih sredstev EU pogosto ni mogoče ločiti od celotnega projekta. Vendar je treba glede nepovratnih sredstev EU dodano vrednost jasno poudariti (glej zgoraj).

59 (b)

Navodila so bila poslana vsem delegacijam EU, smernice pa so v pripravi.

59 (c)

Komisija delno sprejema priporočilo. Proučila bo možnost prilagoditve metodologije ROM posebnim lastnostim kombiniranja virov sredstev.

60

Komisija sprejema priporočilo.

V pripravi je nov sporazum o prenosu posrednega upravljanja za vse projekte, dogovorjene v okviru regionalnih kombiniranih instrumentov. Ta pogodbena predloga bo vsebovala prilogo, posebej predvideno za načrt komuniciranja in prepoznavnosti, ki se pripravi za vsak posamezen projekt.

QJ-AB-14-016-SL-E  ISSN 1977-5784

Komisija in države članice so vzpostavile osem regionalnih naložbenih instrumentov za podporo zunanjim politikam EU. Njihov namen je združevanje (kombiniranje) nepovratnih sredstev Evropske komisije s posojili finančnih institucij. Naložbeni instrumenti prispevajo k financiranju ključnih infrastrukturnih projektov, ki zahtevajo precejšnja finančna sredstva.

Sodišče je preučilo uspešnost kombiniranja nepovratnih sredstev EU s posojili finančnih institucij. Prišlo je do zaključka, da je bilo tovrstno kombiniranje na splošno uspešno. Regionalni naložbeni instrumenti so bili dobro vzpostavljeni, vendar potencialne koristi kombiniranja niso bile v celoti dosežene. Sodišče daje Komisiji več priporočil, ki se nanašajo na izbiro projektov in odobritev nepovratnih sredstev, izplačila sredstev, spremljanje izvrševanja nepovratnih sredstev EU ter izboljšanje prepoznavnosti pomoči EU.