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FR
2014

n° 17

Rapport spécial

L’initiative relative
aux centres d’excellence
CBRN de l’UE peut-elle
contribuer efficacement
à l’atténuation des risques
chimiques, biologiques,
radiologiques et nucléaires
provenant de l’extérieur
de l’UE?

(présenté en vertu de l’article 287, paragraphe 4, deuxième alinéa, du TFUE)

Table des matières

Sigles et acronymes

Synthèse

Introduction

Réponse aux défis pesant sur la sécurité de l’UE

L’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE

Objectifs

Coordination et structure globales

Étendue et approche de l’audit

Observations

Le concept qui sous-tend l’initiative est fondé sur une analyse rigoureuse et encourage la coopération et l’appropriation au niveau régional

La structure organisationnelle de l’initiative est complexe mais généralement appropriée

Les systèmes de gestion sont en place, mais ils présentent encore quelques lacunes

Retards dans le plan de mise en œuvre

Les systèmes de sélection et de mise en œuvre des projets sont en place, mais les pays partenaires doivent y être associés davantage

Il existe une coopération bilatérale entre les organismes de décision et de mise en œuvre, mais aucune enceinte pour une coopération stratégique plus large

Un système de suivi a été mis en place

Conclusions et recommandations

Conclusions

Recommandations

Annexe I | — | Structure de l’initiative
Annexe II | — | Liste des secrétariats régionaux
Annexe III | — | Différentes composantes de l’initiative et organismes concernés
Annexe IV | — | Organismes de mise en œuvre de l’initiative
Annexe V | — | Liste des projets actuellement mis en œuvre au titre de l’initiative

Réponses du SEAE et de la Commission

Sigles et acronymes

CBRN: (produits ou menaces) chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires

EN: équipe nationale

EuropeAid: direction générale du développement et de la coopération – EuropeAid

JRC: Joint research centre (Centre commun de recherche de la Commission européenne)

SEAE: Service européen pour l’action extérieure

SR: secrétariat régional

Tacis: Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (assistance technique à la Communauté des États indépendants)

Unicri: Institut interrégional de recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice

Synthèse

I

Depuis le milieu des années 1990, l’UE intervient dans l’atténuation des risques qui pèsent sur sa sécurité, essentiellement par des actions financées au titre du programme Tacis relatif à la sûreté nucléaire.

II

En 2003, le Conseil européen a adopté deux stratégies qui posaient les bases des actions futures dans le domaine de la sécurité: la «stratégie européenne de sécurité» et la «stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive».

III

L’un des instruments mis au point à la suite de l’adoption de ces stratégies est l’instrument de stabilité, dont le budget s’est élevé à 1 820 millions d’euros pour la période 2007-2013. Cet instrument vise à répondre aux défis de sécurité qui se posent dans les pays tiers. Il se compose d’un volet à court terme et d’un volet à long terme.

IV

Dotée d’un budget de 100 millions d’euros pour la période 2010-2013, l’initiative de l’UE relative aux centres d’excellence dans les domaines chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN) constitue la mesure la plus importante du volet à long terme. Elle établit des plateformes régionales qui permettent d’agir de manière globale sur tous les aspects des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires dus à des catastrophes d’origine naturelle ou accidentelle ou à des actes criminels, par une implication, à un stade très précoce, de l’ensemble des principaux acteurs, favorisant ainsi le développement d’une expertise dans les pays concernés.

V

L’initiative est coordonnée et gérée par le service européen pour l’action extérieure et EuropeAid.

VI

L’audit de la Cour a consisté à évaluer si l’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE peut contribuer efficacement à l’atténuation des risques de ce type qui proviennent de l’extérieur de l’Union.

VII

La Cour estime, en conclusion, que l’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE est de nature à contribuer efficacement à l’atténuation des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires provenant de l’extérieur de l’UE, mais que plusieurs de ses éléments doivent encore être finalisés.

VIII

Le concept qui sous-tend l’initiative est fondé sur une analyse rigoureuse et permet de combler les lacunes mises en évidence dans le programme Tacis. L’approche globale et «à la demande» ainsi que l’accent particulier sur la coopération régionale permettent de répondre durablement à des priorités qui sont définies dans la stratégie européenne de sécurité et dans la stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive et qui n’avaient pas été traitées jusque-là. Cette initiative implique, à un stade très précoce, toutes les parties prenantes dans les pays partenaires, ce qui contribue à sa durabilité et à son appropriation par ces derniers dans les nombreuses régions concernées.

IX

La structure organisationnelle de l’initiative est généralement appropriée, malgré sa complexité, mais elle nécessite certains ajustements. La sélection des deux organismes de mise en œuvre et des régions était dûment motivée, et chacun des organismes participants a un rôle spécifique à jouer. Toutefois, les capacités techniques des secrétariats régionaux sont insuffisantes et les délégations de l’UE n’utilisent pas suffisamment leur position pour renforcer le soutien politique dans les pays partenaires et pour assurer la liaison avec les États membres de l’UE.

X

Un système de gestion approprié est en place et devient opérationnel. Cependant, certains éléments de l’initiative ont enregistré des retards. Le plan de mise en œuvre initial ne tenait pas suffisamment compte de la complexité intrinsèque de l’initiative. Il n’a donc pas pu être intégralement appliqué et des éléments essentiels, tels que les évaluations des besoins, n’avaient toujours pas été achevés lorsque la sélection des projets a commencé. Lors de la toute première phase de l’initiative, les pays partenaires n’étaient pas suffisamment associés à la sélection des projets. Certains de ceux-ci sont en cours et des systèmes de suivi ont été mis en place. La Cour a constaté que la coopération entre les organismes de décision (le SEAE et EuropeAid), d’une part, et les organismes de mise en œuvre (le JRC et l’Unicri), d’autre part, n’a lieu que sur une base bilatérale.

XI

La Cour formule un certain nombre de recommandations dont le SEAE et la Commission devraient tenir compte pour poursuivre le développement de l’initiative et en garantir la durabilité.

Introduction

Réponse aux défis pesant sur la sécurité de l’UE

01

En mai 2010, l’Union européenne (UE) a lancé son initiative visant à créer des centres d’excellence dans les domaines chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN) (ci-après dénommée «l’initiative»). Celle-ci est destinée à renforcer les capacités institutionnelles des pays tiers à atténuer les risques CBRN qui, s’ils ne sont pas maîtrisés, peuvent constituer une menace pour l’UE.

02

Dotée d’un budget de 100 millions d’euros pour la période 2010-2013, l’initiative est la mesure la plus importante du volet à long terme de l’instrument de stabilité¹. Celui-ci a été conçu afin de fournir à l’Union européenne un nouvel outil stratégique pour relever un certain nombre de défis liés à la sécurité et au développement à l’échelle mondiale. Combinant des mesures à court terme et à long terme², il a été doté d’un budget de 1 820 millions d’euros pour la période 2007-2013 (dont 73 % pour le volet «réaction aux crises» et 27 % pour le volet «prévention des crises»). L’instrument de stabilité fournit à des pays tiers partenaires une assistance technique et une aide financière pour l’atténuation des risques et la préparation à ces derniers dans le domaine des matières ou agents chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires. Selon le Parlement européen et le Conseil, les mesures relevant de l’instrument de stabilité et celles adoptées dans le cadre de la politique étrangère et de sécurité commune de l’UE doivent être complémentaires et cohérentes.

03

Après la catastrophe de Tchernobyl en 1986, les risques présentés par les installations nucléaires soviétiques d’Europe centrale et orientale sont devenus une préoccupation majeure pour la communauté internationale, qui s’est renforcée avec l’effondrement de l’Union soviétique et la création de onze nouveaux États indépendants (réunis au sein de la Communauté des États indépendants ou «CEI»).

04

En 1991, la Commission européenne a lancé le programme Tacis³ pour aider les pays membres de la CEI dans leur transition vers une économie de marché démocratique. Ce programme a expiré en 2006.

05

Dans le cadre du programme Tacis, les États membres de l’UE et la Commission ont convenu d’adopter une position commune sur la sûreté nucléaire. Le programme Tacis relatif à la sûreté nucléaire⁴ a alors été lancé pour fournir une assistance sur site, concevoir des approches réglementaires et en matière de sécurité, améliorer la gestion des déchets nucléaires et offrir des possibilités d’emploi dans l’industrie nucléaire civile aux scientifiques autrefois spécialisés dans l’armement nucléaire de l’ex-URSS.

06

En 2003, à la suite des débats institutionnels et intergouvernementaux sur les attentats terroristes de New York et la guerre en Iraq, le Conseil européen a adopté deux stratégies qui jetaient les bases des actions futures dans le domaine de la sécurité:

a)la «stratégie européenne de sécurité»⁵, qui définit le cadre de sécurité de l’UE et les grands défis auxquels elle est confrontée, à savoir:

οle terrorisme,

οla prolifération des armes de destruction massive,

οles conflits régionaux,

οla déliquescence de l’État,

οla criminalité organisée.

Le Conseil a estimé, en conclusion, que l’UE devait être plus active, plus cohérente et mieux à même de répondre à ces défis sur le plan de la réaction aux crises et de la prévention de ces dernières;

b)la «stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive»⁶, qui a fourni une feuille de route consacrée aux mesures à prendre dans ce domaine. Ses priorités étaient notamment:

οde soutenir le système international de surveillance de la non-prolifération,

οd’aider les pays tiers à renforcer leurs capacités,

οd’établir des cadres juridiques,

οd’élaborer des plans d’intervention pour permettre à ces pays de s’acquitter des obligations qui leur incombent en vertu de ces cadres.

07

Les préoccupations exprimées par l’UE ont également fait l’objet d’une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies en 2004⁷. Les événements survenus récemment en Syrie montrent à quel point ces préoccupations restent d’actualité.

L’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE

Objectifs

08

L’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE a pour principaux objectifs⁸:

οde renforcer les capacités nationales et régionales à long terme des autorités compétentes, ainsi que les infrastructures administratives;

οde soutenir et de renforcer les capacités de réaction à court terme.

09

Les moyens prévus par l’initiative pour répondre à ces objectifs consistent:

a)à fournir à des pays des formations et une assistance à la mise en œuvre des engagements internationaux d’atténuation des risques de prolifération CBRN;

b)à soutenir la capacité des pays à élaborer et à faire respecter les mesures juridiques, administratives et techniques concernant les risques de prolifération CBRN;

c)à assurer la durabilité des activités de formation et d’aide, ainsi que l’appropriation de ces activités, grâce à une approche régionale intégrée;

d)à fournir un programme complet de formation et d’assistance concernant les substances CBRN (par exemple en matière de contrôle des exportations, de trafic illicite, de sûreté et de sécurité, de plans d’urgence, de réaction aux crises, de redéploiement des scientifiques, ainsi que de stockage et d’élimination).

Coordination et structure globales

10

Plusieurs organismes ont un rôle à jouer dans le cadre de l’initiative (voir aussi l’annexe I):

a)le service européen pour l’action extérieure (SEAE), organisme responsable de la politique étrangère de l’UE, est chargé de définir l’orientation stratégique de l’initiative dans les programmes indicatifs pluriannuels de l’instrument de stabilité, dont relève cette dernière. Il entretient également des contacts réguliers avec d’autres organismes internationaux dans le domaine de la gestion des risques CBRN (par exemple l’Agence internationale de l’énergie atomique) et définit avec eux la stratégie et les priorités générales;

b)EuropeAid, le service de la Commission en charge de l’aide au développement, est l’organe de décision de l’initiative et est chargé de l’exécution de son budget. Il élabore les programmes d’action annuels de l’instrument de stabilité et suit les travaux de l’équipe de gouvernance et des organismes de mise en œuvre, à savoir le Centre commun de recherche (JRC) de la Commission et l’Institut interrégional de recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice (Unicri). Depuis 2012, EuropeAid gère également les projets mis en œuvre dans le cadre de l’initiative⁹, y compris la sélection des projets, la passation des marchés avec les consortiums chargés de la mise en œuvre¹⁰ et le suivi;

c)une «équipe de gouvernance», composée d’experts d’organisations non gouvernementales de l’UE, soutient l’initiative en fournissant des conseils sur les questions de gouvernance, en présentant l’initiative aux pays partenaires et en cherchant à obtenir de leur part un soutien politique de haut niveau;

d)la mise en œuvre de l’initiative est assurée par le JRC et l’Unicri. Le JRC, service de la Commission spécialisé dans l’assistance technique et scientifique, fournit une aide pour l’élaboration des propositions de projets, la sélection des projets et l’évaluation des besoins. Il est également chargé de créer et de maintenir des systèmes de suivi pour les projets et pour l’initiative dans son ensemble. L’Unicri établit les secrétariats régionaux et fournit une assistance pour la mise en place des structures dans les pays partenaires, pour l’élaboration des plans d’action nationaux et pour l’organisation de tables rondes;

e)chacun des pays partenaires – ils sont plus de 40 – désigne un point focal national chargé de coordonner les travaux réalisés au niveau national par les parties prenantes dans le domaine des substances CBRN, de contribuer à la mise en place d’équipes nationales (EN)¹¹, d’organiser des réunions et de diffuser les informations importantes. Les pays partenaires définissent aussi leurs besoins grâce à un outil d’évaluation et élaborent des plans d’action nationaux dans lesquels ces besoins sont classés par ordre de priorité. Ils formulent ensuite des propositions de projets adaptées pour y répondre. Lors de la suite du processus, les propositions de projets sont enrichies d’un volet régional si celui-ci n’est pas encore inclus, avant que le JRC ne les affine et qu’elles ne soient évaluées, classées et éventuellement sélectionnées par EuropeAid en vue d’un financement. Des marchés sont ensuite conclus avec des consortiums à qui est confiée la mise en œuvre, qui peut alors démarrer;

f)les pays partenaires coopèrent dans le cadre des secrétariats régionaux (voir l’annexe II pour en connaître la liste). Ceux-ci comptent deux agents permanents: un chef de secrétariat (nommé par le pays hôte) et un coordonnateur régional (travaillant pour l’Unicri). Ils s’efforcent de favoriser la coopération régionale et de conférer une dimension régionale aux propositions de projets:

οen favorisant le partage d’informations et la coordination au sein des régions,

οen aidant les pays à renforcer leurs capacités d’évaluer les besoins et d’y répondre, ainsi que de recenser les domaines d’expertise,

οen soutenant la mise en œuvre et le suivi des projets, et en fournissant aux organismes de mise en œuvre des informations en retour sur ces projets,

οen faisant connaître l’initiative au niveau régional.

11

Dans chaque pays participant à l’initiative, la délégation de l’UE¹² est régulièrement informée de l’avancement de celle-ci et des actions correspondantes qui sont mises en œuvre au niveau national.

12

L’annexe III présente les différents éléments de l’initiative et les organismes participant à sa mise en œuvre.

1Règlement (CE) n° 1717/2006 du Parlement européen et du Conseil du 15 novembre 2006 instituant un instrument de stabilité (JO L 327 du 24.11.2006, p. 1).

2Exemple de mesure à court terme: soutien à la mise en place d’autorités intérimaires et d’institutions publiques démocratiques et pluralistes; exemple de mesure à long terme: élaboration de cadres juridiques et de structures institutionnelles, par exemple dans le domaine des contrôles à l’exportation de biens destinés à un usage civil mais qui peuvent être utilisés à des fins militaires ou criminelles («biens à double usage»).

3Technical Assistance to the Commonwealth of Independent States (assistance technique à la Communauté des États indépendants).

4Au cours de la période 1992-2006, 1,3 milliard d’euros ont été alloués au programme Tacis relatif à la sûreté nucléaire.

5Stratégie européenne de sécurité, Conseil européen, Bruxelles, 12 et 13 décembre 2003; voir http://www.eeas.europa.eu/csdp/about-csdp/european-security-strategy/index_fr.htm

6Stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive, Conseil européen, Bruxelles, 12 décembre 2003; voir http://register.consilium.europa.eu/doc/srv?l=FR&f=ST%2015708%202003%20INIT

7Résolution 1540 du Conseil de sécurité des Nations unies du 28 avril 2004.

8L’instrument de stabilité – Programme indicatif pluriannuel 2009-2011, Commission européenne, 8 avril 2009.

9L’Unicri gère les projets ayant fait l’objet d’un marché avant 2012.

10Dans le cas de l’Unicri, il s’agit d’organisations sans but lucratif d’envergure mondiale ayant l’expertise nécessaire, tandis que dans celui d’EuropeAid, ce sont des organismes gouvernementaux des États membres de l’UE ayant l’expertise nécessaire.

11Les équipes nationales assurent aussi la coordination des travaux et le partage des informations dans leur pays entre les institutions telles que les ministères, les agences et les établissements de recherche et d’enseignement.

12L’UE est représentée par 139 délégations et bureaux situés dans le monde entier. Pour en savoir plus, voir http://www.eeas.europa.eu/delegations/index_fr.htm

Étendue et approche de l’audit

13

L’audit de la Cour visait à évaluer si l’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE peut contribuer efficacement à l’atténuation des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires provenant de l’extérieur de l’UE. Cette question générale s’est articulée autour de trois sous-questions, à savoir:

οL‘initiative est-elle fondée sur une analyse rigoureuse de la situation qui prévalait avant 2010?

οLa structure organisationnelle de l’initiative est-elle appropriée pour relever les défis recensés?

οUn système de gestion approprié est-il en place et opérationnel?

14

L’initiative étant relativement récente (son lancement date de 2010 et les premiers projets de 2013), la Cour n’en a audité ni les réalisations, ni les effets, ni l’impact. Elle a plutôt examiné si l’approche, la stratégie et la gestion de l’initiative sont de nature à faire en sorte que celle-ci contribue à la réduction des risques et des menaces CBRN dans les pays tiers.

15

La Cour a réalisé son audit entre octobre 2013 et janvier 2014. Les travaux d’audit ont consisté en un examen analytique de documents pertinents ainsi qu’en des entretiens avec le personnel de la Commission, du SEAE, de l’Unicri et de l’équipe de gouvernance, des visites auprès de deux secrétariats régionaux (Rabat et Amman) et la participation à un atelier organisé dans le cadre de l’un des projets.

Observations

Le concept qui sous-tend l’initiative est fondé sur une analyse rigoureuse et encourage la coopération et l’appropriation au niveau régional

16

L’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE est une contribution essentielle à la stratégie européenne de sécurité et à la stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive. Le concept qui sous-tend l’initiative est fondé sur une analyse rigoureuse qui tient compte en particulier des lacunes suivantes du programme Tacis:

οl’approche avait un caractère essentiellement ad hoc et toutes ses actions ne s’inscrivaient pas dans une stratégie à long terme;

οla mise en œuvre du programme Tacis avait un caractère normatif (top-down), avec une prise de décision centralisée à la Commission, ce qui laissait peu de place à l’appropriation par les pays tiers. Les projets et leurs résultats risquaient donc fort de ne pas être maintenus après la fin du financement par l’UE¹³.

17

L’initiative relative aux centres d’excellence présente plusieurs caractéristiques innovantes. Elle est censée:

οêtre exhaustive: elle doit permettre de faire face aux risques et aux menaces CBRN, indépendamment de leur origine criminelle, accidentelle ou naturelle, et comprendre des mesures d’atténuation portant sur des questions de prévention, de détection, de réaction et de gouvernance. Des exemples de ces risques sont présentés dans l’encadré 1;

οêtre fondée sur une approche explicite axée sur la demande (approche participative ou bottom-up): dans chaque pays partenaire, des experts déterminent de manière systématique les besoins spécifiques de leur pays dans tous les domaines relatifs aux risques CBRN grâce à un outil d’évaluation (à savoir l’analyse des lacunes); ils établissent ensuite un plan d’action national reprenant, par ordre de priorité, les mesures à prendre pour faire face à ces risques et menaces; enfin, ils élaborent des propositions de projets sur mesure pour répondre aux besoins recensés et combler les lacunes de leurs systèmes d’atténuation des risques;

οmettre un accent particulier sur la coopération régionale entre pays partenaires: l’expertise et les capacités générées dans les pays partenaires grâce à l’initiative sont partagées au niveau régional.

  Encadré 1

Exemples de risques CBRN auxquels l’initiative permet de faire face

–Risques chimiques: trafic illicite de produits chimiques pouvant être utilisés à des fins industrielles et/ou criminelles («double usage».

–Risques biologiques: épidémies telles que la grippe aviaire, maladie extrêmement contagieuse qui se propage rapidement dans plusieurs pays.

–Risques radiologiques: déchets hospitaliers tels que les substances utilisées en radiothérapie.

–Risques nucléaires: incidents du type de celui survenu à Fukushima, avec dispersion accidentelle de matières radioactives dans l’environnement.

18

Tous ces nouveaux éléments ont été prévus pour renforcer l’appropriation par les pays partenaires et améliorer ainsi la durabilité de l’initiative, c’est-à-dire pour augmenter la probabilité de voir les résultats des mesures se poursuivre après la fin du financement par l’UE.

19

La coopération régionale dans le domaine de la sécurité constitue un élément fondamental de l’initiative. Le SEAE et la Commission avaient de bonnes raisons de l’y intégrer et de mettre l’accent sur elle:

a)les risques visés ont, par nature, un caractère transfrontalier, les conséquences des accidents chimiques et les épidémies telles que la grippe aviaire ne s’arrêtant pas aux frontières;

b)les progrès en matière d’atténuation des risques CBRN diffèrent d’un pays partenaire à l’autre; la coopération régionale favorise la diffusion des meilleures pratiques et chaque pays partenaire peut tirer parti des connaissances des autres.

20

Les effets positifs escomptés de l’initiative ne résident donc pas uniquement dans les réalisations des projets. Le fait que des pays voisins situés dans des zones géographiques sensibles comme l’Afrique du Nord et le Moyen-Orient se rencontrent pour examiner et mettre en œuvre des projets dans le domaine de la sécurité constitue une valeur ajoutée importante, qui contribue en soi à l’instauration d’une culture de la coopération et de la sécurité.

21

L’initiative a été saluée par la communauté internationale. Elle a été approuvée par le Conseil de sécurité des Nations unies¹⁴, le partenariat mondial du G8 (qui a créé un groupe de travail sur les centres d’excellence¹⁵) et l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) (qui dispose, à Vyškov, en République tchèque, d’un centre CBRN soutenu par l’UE¹⁶).

La structure organisationnelle de l’initiative est complexe mais généralement appropriée

22

Le nombre d’intervenants, l’organisation décentralisée, la dimension mondiale, l’hétérogénéité des régions et des pays partenaires, ainsi que la mise en œuvre conjointe par des organismes de l’UE et des Nations unies, font que la structure de l’initiative est complexe (voir points 10 et 11). Toutefois, cette complexité découle directement de l’approche retenue pour l’initiative, qui se veut exhaustive, participative et régionale (voir point 17).

23

Le choix des deux organismes de mise en œuvre de l’initiative, le JRC et l’Unicri, était dûment motivé. Le JRC, organisme scientifique interne à la Commission, apporte les compétences techniques nécessaires, tandis que l’Unicri peut s’appuyer sur le réseau diplomatique des Nations unies lorsqu’il s’adresse à des pays partenaires potentiels pour les convaincre de participer à l’initiative. L’annexe IV présente les motivations du choix de chacun des deux organismes de mise en œuvre, leurs domaines de compétences et les principales tâches qui leur sont confiées.

24

Malgré leur nombre élevé, les organismes participants ont des rôles et des responsabilités clairement définis et chacun d’entre eux a un rôle à jouer (voir point 10 et 11).

25

Chaque pays partenaire désigne son point focal national et forme lui-même son équipe nationale, en se conformant aux orientations et aux recommandations émises par le JRC et l’Unicri. Cette autonomie est fondamentale pour qu’il accepte l’initiative et est conforme à son approche générale axée sur la demande.

26

S’agissant de la désignation des régions dans lesquelles l’initiative devait être menée, le SEAE et la Commission ont bien entendu choisi principalement des régions comptant des pays voisins et/ou des pays associés de l’UE (voir annexe II). Cependant, un grand nombre de régions et de pays étant concernés, la demande de fonds destinés à financer des projets utiles pourrait fort bien dépasser les ressources disponibles, qui sont limitées. Il conviendrait peut-être de donner la priorité aux projets menés dans les régions présentant le plus grand intérêt pour la sécurité de l’UE afin d’utiliser au mieux les ressources disponibles.

27

Les secrétariats régionaux (voir point 10) disposent actuellement d’une expertise technique limitée. Ils éprouvent donc des difficultés à exercer une partie de leurs attributions, comme celles consistant à contribuer à l’élaboration et à l’affinement des propositions de projets et à faciliter la mise en œuvre de ces derniers par la suite.

28

Les délégations de l’UE dans les pays partenaires sont régulièrement tenues informées de l’initiative, mais elles n’y participent pas encore de manière suffisamment active. Elles disposent de l’expertise nécessaire pour soutenir les secrétariats régionaux et les points focaux nationaux. Qui plus est, leur expertise diplomatique peut contribuer à obtenir et à maintenir un soutien politique de haut niveau dans les pays partenaires, ainsi qu’à rendre l’implication de l’UE plus visible.

Les systèmes de gestion sont en place, mais ils présentent encore quelques lacunes

Retards dans le plan de mise en œuvre

29

Le SEAE et EuropeAid n’ont pas tenu compte de la complexité intrinsèque de l’initiative lorsqu’ils en ont élaboré le plan de mise en œuvre (voir annexe III). La mise en place de structures dans les pays partenaires a été plus longue que prévu. Ce retard s’expliquait par les circonstances politiques, par l’hétérogénéité des pays partenaires et par leurs différences s’agissant du soutien des hautes instances nationales, de l’expérience en matière d’atténuation des risques CBRN et des progrès dans la mise en place des structures appropriées (par exemple les équipes nationales).

30

Cette complexité a retardé non seulement la désignation des points focaux nationaux, mais aussi la création des équipes nationales.

31

Le plan de mise en œuvre prévoyait notamment une série d’étapes allant de l’évaluation des besoins, au moyen d’un outil spécialement développé à cet effet, à l’élaboration de plans d’action nationaux, puis de propositions de projets, pour répondre aux besoins ainsi recensés.

32

L’outil d’évaluation des besoins visait à déterminer, de manière systématique, les risques spécifiques des pays dans tous les domaines relatifs aux risques CBRN. La mise au point de l’outil d’évaluation des besoins, qui avait déjà été prévue dans un contrat conclu entre EuropeAid et l’Unicri en 2010, a été réinscrite dans le programme d’action annuel pour 2012 par EuropeAid en raison des retards qui ont affecté la mise en œuvre de l’initiative (voir points 29 et 30).

33

EuropeAid estimait que l’Unicri n’avait pas suffisamment tenu compte des capacités administratives des pays partenaires lors de la mise au point de l’outil d’évaluation et que, de ce fait, le produit final était trop complexe. En mars 2013, EuropeAid a donc réattribué cette tâche au JRC, qui a fourni une nouvelle version, plus simple, en décembre 2013. Après des tests effectués dans trois pays partenaires, celle-ci est devenue entièrement opérationnelle au début de 2014. Les pays partenaires disposent à présent de deux outils pour élaborer leurs plans d’action nationaux.

34

Une fois l’évaluation des besoins effectuée, il revient aux pays partenaires d’élaborer des plans d’action nationaux afin de proposer les mesures qui permettront de répondre aux besoins recensés dans les domaines de la préparation aux catastrophes, ainsi que de la prévention, de la détection et de l’atténuation de ces dernières. À la fin de 2013, cinq d’entre eux avaient élaboré un projet de plan d’action.

35

Tous ces retards ont empêché le SEAE et EuropeAid de respecter le plan de mise en œuvre tel qu’il avait été conçu. Certains projets avaient démarré avant que les besoins n’aient été évalués et les plans d’action nationaux, élaborés.

Les systèmes de sélection et de mise en œuvre des projets sont en place, mais les pays partenaires doivent y être associés davantage

36

S’agissant de la sélection des projets, la plupart des propositions avaient été formulées par les pays partenaires ou les secrétariats régionaux, mais certaines émanaient aussi des organismes de mise en œuvre. L’introduction des propositions de projets par ces derniers peut donner de l’élan à l’initiative, mais elle va à l’encontre de l’approche participative.

37

Le JRC examine toutes les propositions et, en collaboration avec EuropeAid, il s’assure qu’elles comportent des objectifs et des indicateurs SMART¹⁷. Au cours de la première sélection de projets, EuropeAid, l’Unicri et le JRC ont modifié les propositions en fusionnant certaines d’entre elles et en en abandonnant d’autres, parfois sans en informer les auteurs. Cette manière de procéder a compromis leur appropriation par ces derniers et a été préjudiciable au développement de l’initiative.

38

Depuis mai 2013, les pays partenaires concernés peuvent proposer des projets à tout moment et non plus une fois par an, comme c’était la règle auparavant. EuropeAid les approuve au cas par cas, après des échanges de vues entre les pays partenaires, les secrétariats régionaux et des experts qualifiés, au cours desquels les participants s’assurent que les propositions de projets ont une dimension régionale. Les pays partenaires ont accueilli favorablement cette nouvelle approche, qui les associe davantage aux procédures conduisant aux décisions d’octroi d’un financement à des propositions de projets. Ils se déclarent toutefois préoccupés par le délai qui sépare la formulation des propositions de projets de la mise en œuvre de ces derniers et apprécieraient toute amélioration dans ce domaine.

39

En avril 2014, 40 projets avaient été sélectionnés (voir annexe V). La mise en œuvre des premiers d’entre eux a débuté le 1er janvier 2013. La plupart portent sur la sensibilisation, la mise en réseau, le transfert de connaissances, la formation, le renforcement des capacités et la mise à niveau des cadres juridiques (voir exemple à l’encadré 2).

40

L’Unicri a été désigné pour la gestion des 19 premiers projets de l’initiative, y compris la sélection de chargés de projets et la conclusion des contrats avec eux conformément aux règles des Nations unies. Toutes les organisations sans but lucratif du monde entier ayant une expertise pertinente pouvaient donc participer. En 2012, EuropeAid a repris la gestion des projets en réponse aux préoccupations de certains États membres de l’UE qui souhaitaient accroître la participation de leurs propres experts aux travaux et mettre davantage en évidence le rôle de l’UE en tant que bailleur de fonds.

41

Depuis qu’EuropeAid organise la mise en œuvre des projets, les consortiums qui sont chargés de celle-ci comptent surtout des agences, des organismes et des experts des États membres de l’UE. Bien qu’ils disposent parfois d’une grande expérience des sujets abordés, seuls quelques agences, organismes ou experts des pays partenaires y participent. Cette situation pourrait constituer un obstacle à l’appropriation des actions par les pays partenaires et compromettre la durabilité des résultats des projets. De plus, une participation accrue des experts des pays partenaires renforcerait les capacités de ces derniers dans le domaine des substances CBRN, ce qui constitue l’un des principaux objectifs de l’initiative.

    Encadré 2

  Exemple de projet

Titre
Projet 5 – Développement des connaissances et transfert de bonnes pratiques en matière de contrôle des exportations et des importations de substances CBRN

Région cible
Façade atlantique de l’Afrique, Asie centrale, Moyen-Orient et Afrique du Nord

Responsable de la mise en œuvre
Office fédéral allemand de l’économie et du contrôle des exportations (Bundesamt für Wirtschaft und Ausfuhrkontrolle – BAFA)

Date
Du 1er janvier 2013 au 31 décembre 2014

Budget (euros)
1 440 000

Objectifs

1.Renforcer les capacités du pays en matière de contrôle des importations et des exportations par l’élaboration de procédures et de lignes directrices dédiées afin de décourager le trafic transfrontalier illégal des substances CBRN dangereuses.

2.Instaurer un climat de confiance entre les organes, les agences, etc., actifs dans le domaine de la réglementation des importations et des exportations aux niveaux national et régional.

3.Mettre en place un système durable de partage des connaissances qui soit compatible avec un grand nombre de pays et de structures gouvernementales et fondé sur une panoplie d’outils librement accessibles concernant l’exportation et l’importation de substances CBRN.

4.Renforcer la coopération entre les services concernés au niveau régional et la normalisation au moyen de procédures et de lignes directrices internationales sur le contrôle des importations et des exportations.

Il existe une coopération bilatérale entre les organismes de décision et de mise en œuvre, mais aucune enceinte pour une coopération stratégique plus large

42

Un comité de coordination a été créé lors de la première phase de l’initiative. Il était composé de représentants des organismes de décision (le SEAE et EuropeAid) et de mise en œuvre (le JRC et l’Unicri) et examinait le processus en cours de mise en place de l’initiative avec, entre autres, les priorités régionales et le choix des projets à gérer par l’Unicri. Après que celui-ci a arrêté d’assurer la sélection des projets, ce comité a cessé d’exister. Depuis lors, la coopération entre les entités participantes est essentiellement bilatérale.

43

Plusieurs organismes concernés estiment qu’il conviendrait de renforcer la coopération, la coordination et la communication entre eux, par exemple en redonnant vie au comité de coordination en tant que cadre pour une coopération stratégique plus étendue. Ce comité contribuerait à éclaircir certaines questions et à fixer les priorités plus rapidement et réduirait le nombre de discussions bilatérales nécessaires.

44

Outre l’initiative relative aux centres d’excellence, il existe d’autres moyens de financer les projets liés aux substances CBRN, par exemple via l’Agence internationale de l’énergie atomique ou les agences des États membres.

45

La Commission ne dispose pas d’une vue d’ensemble des projets financés par les différents instruments relevant de la politique de sécurité, pas plus que des actions d’atténuation des risques CBRN financées par d’autres bailleurs de fonds.

Un système de suivi a été mis en place

46

EuropeAid a établi un système de suivi fondé sur des indicateurs de performance clés et des indicateurs d’impact clés. Il suit également les projets avec l’assistance du JRC et de l’Unicri et présente des informations sur la mise en œuvre de l’initiative dans son rapport annuel d’activité.

47

Le JRC a également lancé un site web bien conçu et complet, qui fournit aux parties prenantes des informations actualisées sur les propositions de projets, leur sélection et leur mise en œuvre.

48

Le Conseil rend compte de l’atténuation des risques CBRN et, entre autres, de l’initiative relative aux centres d’excellence dans son «Rapport semestriel sur l’état d’avancement des travaux concernant la mise en œuvre de la stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive»¹⁸.

49

Les premiers projets n’ayant démarré qu’en 2013 (voir point 39), il est trop tôt pour se prononcer sur l’efficacité du système de suivi en place.

13C’est ce que l’on appelle la «durabilité» des mesures financées par les donateurs.

14Déclaration du Conseil de sécurité des Nations unies du 12 avril 2012 soutenant les centres d’excellence de l’UE.

15Partenariat mondial contre la prolifération des armes de destruction massive et des matières connexes: Rapport du président pour 2013, Foreign & Commonwealth Office du Royaume-Uni, Londres, décembre 2013.

16Voir http://www.jcbrncoe.cz/ pour de plus amples informations.

17C’est-à-dire spécifiques, mesurables, réalisables, pertinents et datés.

18Le dernier rapport de ce type a été publié au Journal officiel de l’Union européenne C 54 du 25 février 2014.

Conclusions et recommandations

Conclusions

50

S’agissant de la question générale de l’audit, la Cour estime, en conclusion, que l’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE est de nature à contribuer efficacement à l’atténuation des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires provenant de l’extérieur de l’UE, mais que plusieurs de ses éléments doivent encore être finalisés.

51

S’agissant des trois sous-questions, la Cour conclut que:

a)le concept qui sous-tend l’initiative est fondé sur une analyse rigoureuse et permet de combler les lacunes mises en évidence dans le programme Tacis. L’approche globale et «à la demande», ainsi que l’accent particulier sur la coopération régionale, permettent de répondre durablement à des priorités qui sont définies dans la stratégie européenne de sécurité et la stratégie de l’UE contre la prolifération des armes de destruction massive et qui n’avaient pas été traitées jusque-là. L’initiative permet d’impliquer, à un stade très précoce, toutes les parties prenantes dans les pays partenaires afin de contribuer à sa propre durabilité et à son appropriation par ces derniers dans les nombreuses régions concernées;

b)la structure organisationnelle de l’initiative est généralement appropriée, malgré sa complexité, mais elle nécessite certains ajustements. La sélection des deux organismes de mise en œuvre et des régions était dûment motivée et chacun des organismes participants a un rôle spécifique à jouer. Toutefois, les capacités techniques des secrétariats régionaux sont insuffisantes et les délégations de l’UE n’utilisent pas suffisamment leur position pour renforcer le soutien politique dans les pays partenaires et pour assurer la liaison avec les États membres de l’UE;

c)un système de gestion approprié est en place et devient opérationnel. Cependant, certains éléments de l’initiative ont enregistré des retards. Le plan de mise en œuvre initial ne tenait pas suffisamment compte de la complexité intrinsèque de l’initiative. De ce fait, il n’a pu être intégralement appliqué et des éléments essentiels, tels que les évaluations des besoins, n’avaient toujours pas été achevés lorsque la sélection des projets a commencé. Lors de la toute première phase de l’initiative, les pays partenaires n’étaient pas suffisamment associés à la sélection des projets. Certains de ceux-ci sont en cours et des systèmes de suivi ont été mis en place. La Cour a constaté que la coopération entre les organismes de décision (le SEAE et EuropeAid), d’une part, et les organismes de mise en œuvre (le JRC et l’Unicri), d’autre part, n’a lieu que sur une base bilatérale.

Recommandations

52

S’agissant de la structure de l’initiative sous sa forme actuelle, le SEAE et la Commission devraient:

οconcentrer les financements de l’UE sur les régions présentant le plus grand intérêt pour la sécurité de l’Union afin d’en tirer les effets bénéfiques les plus directs;

οrenforcer les capacités des secrétariats régionaux en les dotant d’une plus grande expertise technique;

οrenforcer le rôle des délégations de l’UE, notamment dans les pays où un secrétariat régional est établi.

53

S’agissant de la gestion des projets, la Commission devrait:

οprendre des mesures pour associer les pays partenaires non seulement au lancement des projets mais également à leur mise en œuvre. Cela leur permettrait de mieux s’approprier les actions et garantirait la durabilité de celles-ci;

οpoursuivre les efforts d’amélioration des procédures afin de réduire le délai entre la formulation des propositions de projets et la mise en œuvre de ces derniers;

οaméliorer la coopération entre les organismes de décision et de mise en œuvre, par exemple en réactivant le comité de coordination.

Le présent rapport a été adopté par la Chambre III, présidée par M. Karel PINXTEN, Membre de la Cour des comptes, à Luxembourg en sa réunion du 7 octobre 2014.

Par la Cour des comptes

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Président

Annexes

Annexe I

Structure de l’initiative

Annexe II

Liste des secrétariats régionaux

Sigle ou acronyme | Région | Pays couverts
ASE | Asie du Sud-Est | Brunei, Cambodge, Indonésie, Laos, Malaisie, Myanmar/Birmanie, Philippines, Singapour, Thaïlande et Viêt Nam
FAA | Façade atlantique de l’Afrique | Côte d’Ivoire, Gabon, Liberia, Maroc, Mauritanie, Sénégal, Togo
AN | Façade atlantique de l’Afrique | Algérie, Libye, Maroc, Tunisie
ESE | Europe du Sud-Est, Caucase du Sud, Moldavie et Ukraine | Albanie, ancienne République yougoslave de Macédoine, Arménie, Bosnie-Herzégovine, Géorgie, Moldavie, Monténégro, Serbie et Ukraine
AC | Asie centrale | Kirghizstan, Tadjikistan et Ouzbékistan
MO | Moyen-Orient | Iraq, Jordanie et Liban
ACO | Afrique centrale et orientale | Burundi, Ghana, Kenya, Ouganda, République démocratique du Congo, Rwanda, Seychelles et Zambie

En cours de négociation:

CCG
Conseil de coopération du Golfe
À déterminer

Annexe III

Différentes composantes de l’initiative et organismes concernés

Annexe IV

Organismes de mise en œuvre de l’initiative

JRC
Unicri

Dénomination complète
Centre commun de recherche
Institut interrégional de recherche des Nations unies sur la criminalité et la justice

Siège
Bruxelles, Belgique, auquel s’ajoutent sept instituts de recherche situés ailleurs en Europe
Turin, Italie

Domaine d’activités
Recherche scientifique avec, au départ, un accent particulier sur les questions nucléaires et radiologiques
Prévention de la criminalité et justice pénale

Page d’accueil
http://ec.europa.eu/dgs/jrc/index.cfm?id=10
http://www.unicri.it/

Motivation de la sélection en tant qu’organisme de mise en œuvre de l’initiative

—Savoir-faire technique pertinent

—Coopération couronnée de succès dans le cadre des programmes antérieurs

—Reconnu internationalement comme organisme expert dans le domaine concerné

—Expérience en matière de gestion de projets

—Expertise en matière d’affaires criminelles et judiciaires

—Savoir-faire en matière de renforcement des capacités dans les pays hors UE

—Coopération passée avec la Commission européenne

—La participation d’un organisme des Nations unies est essentielle, car l’initiative concerne des questions sensibles pour les pays partenaires dans le domaine de la sécurité

Principales tâches dans le cadre de l’initiative

—Fourniture du support technique et scientifique

—Aide à l’élaboration des propositions de projets, y compris la définition des spécifications techniques

—Soutien d’EuropeAid pour la sélection des projets

—Mise en place et gestion des systèmes de suivi pour les projets et l’initiative dans son ensemble

—Réalisation d’évaluations des besoins conjointement avec les pays partenaires

—Élaboration de la méthodologie

—Mise en place des secrétariats régionaux et fourniture du personnel permanent

—Assistance lors de la mise en place des structures dans les pays partenaires (points focaux nationaux et équipes nationales)

—Élaboration des plans d’action nationaux conjointement avec les pays partenaires

—Organisation des tables rondes régionales, qui permettent d’assurer la coopération régionale et de contribuer à la formulation de propositions de projets

Annexe V

Liste des projets actuellement mis en œuvre au titre de l’initiative¹

Numéro de projet
Titre
Période de mise en oeuvre
Budget (en euros)
Pays/régions (voir l’annexe II pour les sigles et acronymes)

Projet 040
Renforcement des laboratoires de santé pour réduire au minimum les risques biologiques potentiels
du 1er janvier 2014
au 31 décembre 2016
4 495 712
AC, MO et ESE

Projet 039
Renforcement de la sécurité sanitaire dans les ports et les aéroports et aux postes-frontières
du 23 juillet 2013
au 22 juillet 2015
1 500 000
AC, MO, AN et ESE

Projet 038
Sensibilisation au contrôle des exportations de biens à double usage
du 1er janvier 2014
au 31 décembre 2015
2 500 000
AC et MO

Projet 037
Medilabsecure – constitution de réseaux de laboratoires de virologie humaine et animale et d’entomologie médicale
du 6 janvier 2014
au 5 janvier 2018
3 626 410
MO, AN et ESE

Projet 036
Poursuite du développement et consolidation du programme méditerranéen de formation à l’épidémiologie d’intervention (Mediterranean Programme for Intervention Epidemiology Training – MediPIET)
du 1er janvier 2014
au 31 décembre 2017
6 400 000
MO, AN et ESE

Projet 035
Gestion de déchets chimiques et biologiques dangereux
du 1er janvier 2014
au 30 juin 2017
3 871 800
FAA et AN

Projet 034
Renforcement des capacités de réaction dans le domaine des substances CBRN et en matière d’urgences médicales ou liées à des produits chimiques
du 1er janvier 2014
au 31 décembre 2016
3 914 034
MO

Projet 033
Renforcement du cadre juridique national relatif aux substances CBRN et fourniture d’une formation technique spécialisée pour améliorer la préparation et les capacités de réaction dans ce domaine
du 15 septembre 2013
au 14 septembre 2016
2 699 069
FAA et ACO

Projet 032
Mise en place d’un programme méditerranéen de formation à l’épidémiologie d’intervention (Mediterranean Programme for Intervention Epidemiology Training – MediPIET)
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
440 000
FAA, MO, AN et ESE

Projet 031
Réseau d’universités et d’instituts pour la sensibilisation aux questions relatives au double usage de produits chimiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
800 000
International

Projet 030
Réseau d’excellence sur la criminalistique nucléaire dans la région de l’Asie du Sud-Est
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
600 000
ASE

Projet 029
Développement de ressources humaines à l’échelle régionale dans les domaines de la sûreté et la sécurité nucléaire et de la gestion des contrôles de sécurité, dans le cadre d’un programme de master universitaire organisé en Thaïlande
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
340 000
ASE

Projet 028
Soutien au développement d’un système national intégré de sécurité pour les matières nucléaires et radioactives
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
1 000 000
ASE

Projet 027
Gestion des risques biologiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
480 000
Pays d’ASE

Projet 026
Conditions nécessaires au renforcement des cadres juridiques nationaux relatifs aux substances CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
300 000
Liban et Tunisie

Projet 025
Développement des connaissances et transfert des meilleures pratiques en matière de gestion de la sécurité, de la sûreté et des risques biologiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
480 000
MO

Projet 024
Développement d’une méthode de détection et de gestion des matières nucléaires et radioactives et de protection de la population
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
600 000
Mauritanie, Maroc et Sénégal

Projet 023
Renforcement des capacités de détection des menaces posées par des substances CBRN et de réponses à ces menaces
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
500 000
Pays des Balkans MO, AN et ASE

Projet 022
Organisation de formations techniques spécialisées pour renforcer les capacités des services de première intervention en cas d’incidents CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
700 000
FAA et ASE

Projet 021
Renforcement des capacités des dispositifs de contrôle aux frontières servant à détecter et à identifier les substances CRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
700 000
FAA et ASE

Projet 019
Élaboration de procédures et de lignes directrices pour la création et l’amélioration de systèmes de gestion de l’information et de mécanismes d’échange d’informations sécurisés concernant les substances CBRN soumises à un contrôle réglementaire
du 3 janvier 2013
au 2 janvier 2015
400 000
International

Projet 018
Réseau international d’universités et d’instituts pour la sensibilisation aux questions relatives au double usage de la biotechnologie
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
399 719
International

Projet 017
Élaboration d’un plan de réaction national au Ghana et au Kenya pour répondre aux événements non autorisés impliquant des substances CBRN
du 15 mai 2013
au 14 mai 2015
240 000
Ghana et Kenya

Projet 016
Soutien au développement d’un système national intégré de sécurité nucléaire
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
400 000
AN

Projet 015
Renforcement de la sécurité et de la sûreté biologiques en laboratoire par le développement d’un système de bases de données normalisées
appel d’offres en cours
480 000
Pays d’ASE

Projet 014
Organisation de formations techniques spécialisées pour renforcer les capacités de première intervention
du 4 janvier 2013
au 3 janvier 2015
400 000
ESE

Projet 013
Renforcement des capacités et sensibilisation à l’identification des menaces posées par des substances CBRN dans les pays d’Afrique subsaharienne et à la réponse à celles-ci
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
319 924
ACO

Projet 012
Partage d’expérience entre pays de l’UE et de l’Asie du Sud-Est sur le renforcement des législations et réglementations dans le domaine de la sécurité et de la sûreté biologiques, ainsi que des systèmes de gestion de laboratoires concernés, grâce au centre régional d’excellence – phase 2
du 4 janvier 2013
au 3 janvier 2015
320 000
Pays d’ASE

Projet 011
Promotion des bonnes pratiques et des procédures interagences pour l’évaluation des risques d’emploi abusif de substances CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
1 915 452
Pays d’Afrique du Nord, Balkans, MO et ASE

Projet 010
Création de formations en ligne dans le domaine de l’atténuation des risques CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
388 451
International

Projet 009
Plan de réaction national du Liban face aux événements CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
159 900
Liban

Projet 008
Conditions nécessaires au renforcement des cadres juridiques nationaux relatifs aux substances CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
800 000
Pays d’ASE

Projet 007
Orientations, procédures et normalisation dans le domaine de la sécurité et de la sûreté biologiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
1 199 576
Pays d’ASE, pays des Balkans et Moldavie

Projet 006
Développement des connaissances et transfert des meilleures pratiques en matière de gestion des déchets chimiques et biologiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
480 000
ASE

Projet 005
Développement des connaissances et transfert des meilleures pratiques en matière de contrôle des exportations et des importations de substances CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
1 440 000
FAA, AC, MO et AN

Projet 004
Développement des connaissances et transfert des meilleures pratiques en matière de réaction interagences aux événements CBRN
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
959 675
ASE et ESE

Projet 003
Développement des connaissances et transfert des meilleures pratiques en matière de gestion de la sécurité, de la sûreté et des risques biologiques
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
1 920 000
FAA, AN, ASE et ESE

Projet 002
Renforcement des capacités de détection des menaces posées par des substances CBRN et de réponse à ces menaces
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
160 000
Pays des Balkans

Projet 001
Recensement et renforcement des capacités d’enquête et d’analyse dans le domaine de la prévention de la criminalité organisée et du trafic illicite de produits chimiques, y compris la formation et l’équipement des agents de douane de première ligne
du 1er janvier 2013
au 31 décembre 2014
640 000
Pays des Balkans

Pilote 2
Pilote 2
Renforcement des législations et réglementations dans les domaines de la sécurité et de la sûreté biologiques et des systèmes de gestion de laboratoire
du 1er janvier 2011
au 30 novembre 2012
375 000
Pays d’ASE

Pilote 1
Pilote 1
Renforcement des capacités de lutte contre le trafic illicite de matières nucléaires
du 1er janvier 2011
au 30 juin 2012
375 000
Pays d’ASE

1 http://www.cbrn-coe.eu/Projects.aspx

Réponses du SEAE et de la Commission

Synthèse

VII

La Commission et le SEAE se félicitent des conclusions de la Cour et conviennent avec elle que plusieurs éléments de l’initiative doivent encore être finalisés. Des progrès satisfaisants ont été accomplis dans la mise en œuvre d’une initiative fondée sur une approche volontaire et ascendante qui aura besoin de temps pour atteindre une certaine maturité et sera soumise à un processus de développement constant. Tous les outils nécessaires sont en place, notamment les structures requises installées dans la plupart des régions, les tables rondes, un questionnaire d’évaluation des besoins, le financement de projets dans plusieurs régions, des mesures de suivi de la mise en œuvre et de l’évaluation de projets, de même que divers instruments de visibilité. De plus, des réunions régulières sont organisées avec les pays partenaires, les organismes de mise en œuvre et les organisations internationales, ainsi qu’avec les points de contact des États membres de l’UE. Les premiers plans d’action nationaux sont actuellement mis au point dans cinq pays pilotes. D’autres efforts sont déployés pour inviter d’autres pays partenaires à participer au programme. Plus de 20 nouveaux pays partenaires se sont déclarés intéressés par une telle participation. Compte tenu de tous ces éléments et des réseaux qui ont été mis en place, l’initiative peut passer un cap en garantissant une meilleure gestion de la sécurité et des risques à l’UE et aux pays participants.

VIII

En plus de réaliser les objectifs de la stratégie européenne de sécurité et de la stratégie de l’UE pour la lutte contre les activités criminelles liées à la prolifération des armes de destruction massive (ADM), l’initiative réduit les risques inhérents aux menaces CBRN d’origine humaine et naturelle. Elle renforce les mesures de lutte contre la prolifération des armes de destruction massive lorsqu’il existe des risques en la matière, mais sa portée géographique lui permet également de fournir une aide en présence de risques CBRN plus globaux.

IX

La Commission et l’Unicri fournissent une aide programmatique différente mais complémentaire à l’initiative. L’équipe de gouvernance offre un appui dans le domaine de la gouvernance selon les besoins. Une aide sur place sera fournie à un certain nombre de secrétariats régionaux, notamment à ceux présents dans les pays en voie d’adhésion, candidats et du voisinage.

À présent que les réseaux sont constitués, la Commission a l’intention d’améliorer les capacités techniques là où l’aide pourra être absorbée de manière optimale. Les délégations de l’UE contribuent de plus en plus au soutien apporté à l’initiative. La base de participation volontaire et ascendante étant à présent en place, l’aide des délégations peut être mobilisée sans qu’elle soit considérée comme le moteur de la coopération régionale.

X

Les disparités entre les capacités des pays partenaires à mettre en œuvre l’initiative ont conduit à une évolution quelque peu inégale.

XI

La Commission et le SEAE remercient la Cour pour ses recommandations, qui renforceront les efforts déployés en interne pour améliorer l’initiative.

Observations

21

L’approche volontaire et ascendante sur laquelle se fonde l’initiative est considérée comme un modèle pour induire une coopération sur des questions de sécurité complexes.

26

Le choix des régions a résulté d’une approche globale dans le cadre de laquelle le SEAE, la Commission et les pays des régions concernées ont été soutenus par les États membres de l’UE qui ont pris part à la sélection en envoyant des experts payés par la Commission.

La logique consistant à accorder la priorité aux pays en voie d’adhésion et aux pays candidats ainsi qu’aux pays visés par la politique européenne de voisinage de l’UE apparaît clairement. Il ne faut pas sous-estimer l’importance des risques et menaces dans les autres régions, comme en témoignent la catastrophe de Fukushima, la récente épidémie de fièvre Ebola et les pandémies en provenance d’Asie du Sud-Est. L’initiative est dotée d’une structure souple qui lui permet d’apporter une réponse efficace aux menaces mondiales et émergentes.

27

Une aide sur place sera fournie à un certain nombre de secrétariats régionaux, notamment à ceux présents dans les pays en voie d’adhésion, candidats et du voisinage. Des mesures sont prises actuellement pour faciliter ce processus.

28

Il s’agit d’une action de suivi prioritaire pour le SEAE et EuropeAid, et nous mettons au point les outils grâce auxquels les délégations et les ambassades des États membres seront plus à même de soutenir l’initiative.

29

Les disparités entre les capacités des pays partenaires à mettre en œuvre l’initiative ont conduit à une évolution quelque peu inégale. L’approche consistant à accorder la priorité à certaines régions, qui est fondée sur les priorités de l’UE en matière de sécurité et les capacités des partenaires, a été adoptée en réponse à ce cadre de mise en œuvre spécifique.

34

Toutes les actions menées au titre de l’initiative le sont sur une base volontaire. Les pays partenaires décident s’ils souhaitent mettre au point ou non un plan d’action national CBRN.

35

Le financement d’un projet ne dépend pas en soi d’un questionnaire d’évaluation des besoins, ni de l’élaboration d’un plan d’action national. Dans certains cas, la Commission agit lorsque des pays partenaires lui soumettent une requête spécifique en vue de résoudre un problème prioritaire urgent lié à l’atténuation des risques CBRN.

36

Des projets n’ont été suggérés par des organismes de mise en œuvre que pendant la phase initiale de l’initiative, en particulier lorsque sont apparus des besoins urgents et manifestes qui pouvaient être anticipés, à l’heure où les aspects ascendants de l’initiative étaient en phase initiale de développement.

37

À l’issue de cette première expérience, plusieurs mesures ont été prises pour améliorer la communication avec les pays partenaires au sujet des exigences de qualité applicables aux projets CBRN pouvant bénéficier d’un financement de l’UE. Les objectifs et les critères de financement sont à présent abordés de manière régulière lors des tables rondes organisées dans les régions, des réunions avec les responsables des secrétariats régionaux et des réunions avec les points focaux nationaux CBRN. Les propositions de projet reçues précédemment étaient souvent de portée trop limitée et revêtaient fréquemment une dimension purement nationale et non régionale. Le JRC a suivi dans le détail toutes les modifications apportées aux propositions de projet. Toutes les propositions de projet originales sont archivées et peuvent être revues à tout moment.

38

Par rapport à d’autres programmes, les délais sont relativement courts compte tenu de l’application de la règle n + 1 à l’initiative. En moyenne, un projet démarre quinze mois après l’adoption de la décision de la Commission concernant le plan d’action national.

40

Améliorer la visibilité européenne de l’initiative demeure une priorité importante pour la Commission et le SEAE.

41

Plusieurs mesures ont été prises afin d’encourager une participation accrue des pays partenaires aux travaux, par exemple en suggérant aux consortiums de mise en œuvre d’intégrer une expertise locale.

Réponse commune aux points 42 et 43

La remise en place d’un comité de coordination devrait faciliter une coopération plus vaste, et ce comité devrait se concentrer sur les orientations stratégiques et les aspects de mise en œuvre. Sa structure pourrait varier étant donné que les discussions avec les partenaires chargés de la mise en œuvre, tels que l’Unicri, doivent être conformes au règlement financier de la Commission.

Une coopération bilatérale reste néanmoins nécessaire afin d’examiner de manière approfondie certaines questions, notamment d’ordre contractuel et financier.

45

La Commission déploie tous les efforts requis pour coordonner les activités de l’UE dans le domaine des risques CBRN, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union.

Il existe divers cadres de coordination, tels que le plan d’action CBRN de l’UE, plusieurs comités de travail au niveau du Conseil, le partenariat mondial du G8/G7 (associant les principaux partenaires et parties, notamment ceux d’organisations internationales comme l’AIEA, l’OMS, le Comité 1540, l’OIAC, le CIST et le CSTU) ou l’Initiative internationale de lutte contre le terrorisme nucléaire (créée par la Fédération de Russie et les États-Unis d’Amérique). Grâce à ces activités de coordination, la Commission possède la vision des choses la plus globale possible.

Conclusions et recommandations

50

La Commission et le SEAE saluent le rapport de la Cour sur les centres d’excellence CBRN de l’UE. Il est nécessaire de se doter d’une approche qui revêt une dimension régionale, est axée sur la demande et présente une grande utilité pour nos institutions.

51 a)

Nous saluons les conclusions de la Cour. Plusieurs éléments de l’initiative doivent être finalisés. Des progrès satisfaisants ont été accomplis dans la mise en œuvre d’une initiative fondée sur une approche volontaire et ascendante qui aura besoin de temps pour atteindre une certaine maturité et sera soumise à un processus de développement constant. Tous les outils nécessaires sont en place, notamment les structures requises installées dans la plupart des régions, les tables rondes, un questionnaire d’évaluation des besoins, le financement de projets dans plusieurs régions, des mesures de suivi de la mise en œuvre et de l’évaluation de projets, de même que divers instruments de visibilité. De plus, des réunions régulières sont organisées avec les pays partenaires, les organismes de mise en œuvre et les organisations internationales ainsi que les points de contact des États membres de l’UE. Les premiers plans d’action nationaux sont actuellement mis au point dans 5 pays pilotes. D’autres efforts sont déployés pour inviter d’autres pays partenaires à participer au programme. Plus de 20 nouveaux pays partenaires se sont déclarés intéressés par une telle participation. Compte tenu de tous ces éléments et des réseaux qui ont été mis en place, l’initiative peut passer un cap en garantissant une meilleure gestion de la sécurité et des risques à l’UE et aux pays participants.

51 b)

La Commission et l’Unicri fournissent une aide programmatique différente mais complémentaire à l’initiative. L’équipe de gouvernance offre un appui dans le domaine de la gouvernance selon les besoins. Une aide sur place sera fournie à un certain nombre de secrétariats régionaux, notamment à ceux présents dans les pays en voie d’adhésion, candidats et du voisinage.

À présent que les réseaux sont constitués, la Commission a l’intention d’améliorer les capacités techniques là où l’aide pourra être absorbée de manière optimale. Les délégations de l’UE contribuent de plus en plus au soutien à l’initiative. La base de participation volontaire et ascendante étant à présent en place, l’aide des délégations peut être mobilisée.

51 c)

À certains égards, il était inévitable que les progrès soient variables, mais maintenant que les outils sont en place, la mise en œuvre du programme est plus homogène même si les progrès resteront inégaux selon les régions. Des moyens d’étendre à l’ensemble des quatre organismes la bonne coopération bilatérale entre les organes de décision, d’une part, et entre les partenaires chargés de la mise en œuvre, d’autre part, sont actuellement à l’étude.

52 Premier point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. L’initiative est dotée d’une structure souple qui lui permet d’apporter une réponse efficace aux menaces mondiales et émergentes.

52 Deuxième point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. Une aide sur place sera fournie à un certain nombre de secrétariats régionaux, notamment à ceux présents dans les pays en voie d’adhésion, candidats et du voisinage. Des mesures sont prises actuellement pour faciliter ce processus.

52 Troisième point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. Il s’agit d’une action de suivi prioritaire pour le SEAE et la Commission, qui mettent au point les outils grâce auxquels les délégations et les ambassades des États membres seront plus à même de soutenir l’initiative.

53 Premier point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. Les consortiums de mise en œuvre sont encouragés à intégrer une expertise locale pendant l’exécution des projets.

53 Deuxième point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. Par rapport à d’autres programmes, les délais sont relativement courts compte tenu de l’application de la règle dite n + 1 à l’initiative. En moyenne, un projet démarre quinze mois après l’adoption de la décision de la Commission concernant le plan d’action national. La Commission s’attachera à réduire encore ce délai.

53 Troisième point

La Commission et le SEAE acceptent la recommandation. Le comité de coordination, qui se concentre sur les questions stratégiques et de mise en œuvre, sera réactivé. Sa structure pourrait varier étant donné que les discussions avec les partenaires chargés de la mise en œuvre, tels que l’Unicri, doivent être conformes au règlement financier de la Commission.

QJ-AB-14-017-FR-E  ISSN 1977-5695

En mai 2010, l’Union européenne (UE) a lancé son initiative visant à créer des centres d’excellence dans les domaines chimique, biologique, radiologique et nucléaire (CBRN). Cette initiative est destinée à renforcer les capacités institutionnelles des pays tiers à atténuer les risques CBRN qui, s’ils ne sont pas maîtrisés, peuvent constituer une menace pour l’UE.

L’audit de la Cour a consisté à évaluer si l’initiative relative aux centres d’excellence CBRN de l’UE peut contribuer efficacement à l’atténuation des risques de ce type qui proviennent de l’extérieur de l’Union. La Cour estime, en conclusion, que l’initiative en cause est de nature à contribuer efficacement à l’atténuation des risques chimiques, biologiques, radiologiques et nucléaires provenant de l’extérieur de l’UE, mais que plusieurs de ses éléments doivent encore être finalisés. La Cour formule un certain nombre de recommandations dont le SEAE et la Commission devraient tenir compte pour poursuivre le développement de l’initiative et en garantir la durabilité.