IL-QORTI EWROPEA TAL-AWDITURI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Ħafna informazzjoni addizzjonali dwar l-Unjoni Ewropea hija disponibbli fuq l-Internet.

Jista’ jsir aċċess għaliha permezz tas-server Europa (http://europa.eu).

Il-Lussemburgu: L-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea, 2014

ISBN 978-92-9207-047-2 (epub)

ISBN 978-92-9207-045-8 (verżjoni stampata)

doi:10.2865/70782

© L-Unjoni Ewropea, 2014

Ir-riproduzzjoni hija awtorizzata kemm-il darba jissemma s-sors oriġinali.

KIF GĦANDEK TAGĦMEL BIEX TIKSEB IL-PUBBLIKAZZJONIJIET TAL-UE

Pubblikazzjonijiet bla ħlas:

•kopja waħda:
permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•iżjed minn kopja waħda jew posters/mapep:
mir-rappreżentanzi tal-Unjoni Ewropea (http://ec.europa.eu/represent_mt.htm),
mid-delegazzjonijiet f’pajjiżi li mhumiex fl-UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_mt.htm),
billi tikkuntatja s-servizz Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_mt.htm)
jew ċempel 00 800 6 7 8 9 10 11 (numru tat-telefown bla ħlas minn kullimkien fl-UE) (*).

(*)L-informazzjoni mogħtija hija b’xejn, kif ukoll it-telefonati ġeneralment huma b’xejn (għalkemm xi operaturi, kabini tat-telefown jew lukandi jistgħu jitolbu ħlas).

Pubblikazzjonijiet bi ħlas:

•permezz tal-EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Abbonamenti bi ħlas:

•mingħand l-aġenti tal-bejgħ tal-Uffiċċju tal-Pubblikazzjonijiet tal-Unjoni Ewropea (http://publications.europa.eu/others/agents/index_mt.htm).

MT
2014

Nru 19

Rapport Speċjali

L-Assistenza ta’ Qabel
l-Adeżjoni tal-UE lis-Serbja

(skont l-Artikolu 287(4), it-tieni subparagrafu, TFUE)

Werrej

Akronimi

Sommarju eżekuttiv

Introduzzjoni

Sfond

Assistenza ta’ qabel l-adeżjoni tal-UE lis-Serbja

Ambitu u Approċċ tal-Awditjar

Osservazzjonijiet

L-ewwel parti — Il-ġestjoni mill-Kummissjoni ta’ proġetti taħt l-IPA

Id-deċiżjonijiet ta’ finanzjament ġew derivati minn strateġiji rilevanti

Il-Kummissjoni bdiet tindirizza dgħufijiet fit-tfassil ta’ proġetti li kkontribwixxew għal dewmien fl-implimentazzjoni

Ġeneralment, il-proġetti taħt l-IPA ipproduċew l-outputs ippjanati, iżda r-riżultati lil hinn mill-outputs jistgħu ma jkunux sostenibbli

It-tieni parti — Ġestjoni mill-Kummissjoni tal-assistenza mhux finanzjarja b’appoġġ għall-governanza

Il-Kummissjoni indirizzat problemi tal-governanza b’mod estensiv fid-djalogu tagħha mas-Serbja b’impatt dejjem aktar pożittiv

Fl-approvazzjoni tas-sistema tas-Serbja għall-ġestjoni tal-fondi tal-UE, il-Kummissjoni ma ħaditx kont sħiħ tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi mis-Serbja

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Konklużjonijiet

Rakkomandazzjonijiet

Anness I | — | Lista ta’ proġetti taħt l-IPA awditjati
Anness II | — | Lista ta’ proġetti taħt l-IPA analizzati għal eżaminar tal-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni bħala kwistjonijiet trażversali

Risposti tal-Kummissjoni

Akronimi

DIPP: Dokumenti Indikattivi ta’ Ppjanar Pluriennali

DPR: Djalogu Permanenti Rinfurzat

DVĦ: Dokument ta’ Valutazzjoni tal-Ħtiġijiet

FI: Ftehim Interim dwar il-kummerċ u kwistjonijiet relatati mal-kummerċ

FSA: Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni

ĠFP: Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi

IPA: Strument għal Qabel l-Adeżjoni

MOR: Monitoraġġ orjentat lejn ir-Riżultati

NIPAC: Koordinatur Nazzjonali tal-IPA

OSĊ: Organizzazzjoni tas-Soċjetà Ċivili

PE: Il-Parlament Ewropew

PEFA: Nefqa Pubblika u Responsabbiltà Finanzjarja

PSA: Proċess ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni

QFPI: Qafas Finanzjarju Pluriennali Indikattiv

RAP: Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika

SEIO: Servizz Ewropew ta’ Integrazzjoni fir-Repubblika tas-Serbja

SID: Sistema ta’ Implimentazzjoni Deċentralizzata

SIGMA: Appoġġ għal Titjib fil-Governanza u l-Ġestjoni

SME: Intrapriżi Żgħar u Medji

Sommarju eżekuttiv

I

Mill-2007 ‘l hawn, l-appoġġ finanzjarju mill-UE lis-Serbja permezz tal-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA) ammontat għal bejn wieħed u ieħor EUR 170 miljun fis-sena. Il-governanza, identifikata mill-Kummissjoni bħala l-qasam tal-akbar sfida għas-Serbja, irċeviet kwart mill-finanzjament taħt l-IPA. L-UE tikkomplementa l-finanzjament taħt l-IPA b’xi mezzi mhux finanzjarji biex tgħin lis-Serbja tħejji ruħha għas-sħubija fl-UE.

II

L-objettiv tal-awditjar kien il-valutazzjoni ta’ jekk il-Kummissjoni hijiex timmaniġġja b’mod effettiv l-appoġġ ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja u, b’mod aktar approfondit, l-appoġġ tagħha fil-qasam ewlieni tal-governanza. L-awditu kopra l-perjodu 2007-13 u indirizza ż-żewġ mistoqsijiet li ġejjin:

(a)Il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-proġetti taħt l-IPA b’mod effettiv?

(b)Fl-appoġġ tagħha għall-governanza, il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-assistenza mhux finanzjarja b’mod effettiv?

III

L-awditu eżamina l-proċess ta’ programmazzjoni tal-IPA u 15-il proġett ffinanzjat taħt l-IPA mill-programmi annwali tal-2007, l-2008 u l-2009 taħt l-IPA għas-Serbja, b’fokus partikolari fuq ir-riżultati tal-proġetti. L-assistenza mhux finanzjarja awditjata kienet tinkludi d-djalogu bejn l-UE u s-Serbja dwar kwistjonijiet ta’ governanza u l-kooperazzjoni biex is-Serbja titħejja għal ġestjoni deċentralizzata tal-fondi mill-UE. Il-Qorti analizzat ukoll kampjun ieħor ta’ 10 proġetti taħt l-IPA mill-programmi annwali tal-2010, l-2011 u l-2012 biex tiċċekkja jekk il-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni kinux kwistjonijiet trasversali fi proġetti fejn il-governanza tajba ma kinitx objettiv primarju.

IV

L-awditu sab li, kumplessivament, il-Kummissjoni qed timmaniġġja b’mod effettiv l-appoġġ ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja. L-assistenza finanzjarja ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja, flimkien ma’ forom oħra ta’ appoġġ, tgħin lis-Serbja b’mod effettiv biex timplimenta riformi soċjali u ekonomiċi u biex ittejjeb il-governanza fil-pajjiż. Fuq il-bażi tal-esperjenza miksuba f’pajjiżi benefiċjarji oħra taħt l-IPA, il-Kummissjoni qed tqiegħed enfasi dejjem akbar fuq kwistjonijiet ta’ governanza fl-ippjanar tagħha tal-assistenza finanzjarja u mhux finanzjarja lis-Serbja.

V

Il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-proġetti taħt l-IPA b’mod effettiv. Il-programmazzjoni ta’ assistenza finanzjarja taħt l-IPA hija bbażata fuq qafas strateġiku koerenti, u l-approċċ għall-għażla ta’ proġetti rilevanti biex is-Serbja titħejja għall-adeżjoni qed jitjieb gradwalment. B’mod ġenerali, il-proġetti awditjati pproduċew l-eżiti ppjanati iżda batew minn dgħufijiet fir-rigward tat-tfassil, l-implimentazzjoni u s-sostenibbiltà tagħhom. Meta kienet qed tħejji l-programmi annwali taħt l-IPA l-aktar reċenti, il-Kummissjoni ħadet passi biex tindirizza n-nuqqasijiet identifikati mill-Qorti fil-proġetti aktar bikrin tal-IPA.

VI

Il-Kummissjoni kienet effettiva fil-ġestjoni tal-assistenza mhux finanzjarja lis-Serbja fil-qasam ta’ governanza. L-awditu sab li d-djalogu strutturat bejn l-UE u s-Serbja kopra l-oqsma ewlenin ta’ governanza b’mod adegwat u għamel ir-rabta bejn il-prijoritajiet politiċi u l-formulazzjoni ta’ politiki. L-enfasi li tqiegħdet fuq il-governanza fid-djalogu ma kinitx ġeneralment espliċita fit-tfassil tal-proġetti, iżda l-biċċa l-kbira mill-proġetti analizzati mill-Qorti kienu kkontribwixxew indirettament għal governanza aħjar u/jew għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni permezz tal-attivitajiet tagħhom relatati mal-bini ta’ kapaċità amministrattiva. Fir-rigward tat-tħejjija tas-Serbja għal ġestjoni deċentralizzata tal-fondi mill-UE, l-awditu sab li l-approċċ tal-Kummissjoni kien effettiv fl-appoġġ għall-governanza, iżda biss fl-isfera limitata tal-istrutturi ta’ ġestjoni tal-IPA. Ix-xogħol tal-awditjar tal-Kummissjoni fuq l-istrutturi nazzjonali tal-IPA, skont ir-regolament dwar l-IPA, ma kienx parti minn valutazzjoni komprensiva tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi fil-livell tal-pajjiż.

VII

Ir-rapport jistipula rakkomandazzjonijiet konkreti għat-titjib tal-programmazzjoni, it-tfassil u l-implimentazzjoni ta’ proġetti taħt l-IPA fis-Serbja. Fir-rigward tal-assistenza mhux finanzjarja, il-Qorti tirrakkomanda li l-Kummissjoni tappoġġa lill-awtoritajiet Serbi fir-razzjonalizzar ulterjuri tal-istrateġiji nazzjonali tagħhom u fil-finalizzar ta’ pjan direzzjonali fis-sod għall-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi, ittejjeb il-mekkaniżmu ta’ konsultazzjoni tal-OSĊ, tivvaluta sistematikament il-ħtieġa għal miżuri speċifiċi kontra l-korruzzjoni jew miżuri oħra ta’ governanza tajba matul it-tfassil ta’ proġetti u tieħu passi biex tintegra x-xogħol tal-awditjar tal-Kummissjoni fuq l-istrutturi nazzjonali tal-IPA fil-valutazzjoni, fil-pajjiż kollu, tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi.

Introduzzjoni

Sfond

01

Wara l-waqgħa tar-reġim ta’ Slobodan Milošević f’Ottubru 2000, is-Serbja, l-akbar fost il-pajjiżi tal-Balkani tal-Punent f’termini kemm tal-popolazzjoni kif ukoll tal-erja tal-art¹, beda triqtu lejn il-proċess ta’ qabel l-adeżjoni tal-UE fil-qafas tal-Proċess ta’ Stabilizzazzjoni u Assoċjazzjoni. Il-Figura 1 tipprovdi ħarsa ġenerali lejn l-avvenimenti ewlenin li mmarkaw ir-relazzjonijiet bejn l-UE u s-Serbja bejn l-1999 u l-2014.

Figura 1

Dati ewlenin fir-relazzjonijiet bejn l-UE u s-Serbja

02

Il-proċess ta’ Stabilizzazzjoni u Assoċjazzjoni mibdija mill-UE fl-1999 wara deċennju ta’ taqlib u kunflitti armati f’dik li kienet ir-Repubblika Federali Soċjalista tal-Jugoslavja kien ibbażat fuq l-idea li kien biss il-prospett reali ta’ integrazzjoni fl-UE li seta’ jġib paċi sostenibbli, stabbiltà u demokrazija fil-pajjiżi Balkani. Il-Proċess ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni jikkombina rabtiet kuntrattwali fil-forma ta’ Ftehimiet ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni (FSA), miżuri kummerċjali li jipprovdu r-reġjun b’aċċess ħieles għas-swieq tal-UE għal kważi l-prodotti kollha, u assistenza finanzjarja sostanzjali mill-baġit tal-UE.

03

L-UE insistiet li s-Serbja twassal kemm kriminali tal-gwerra suspettati lill-Qorti Kriminali Internazzjonali fl-Aja kif ukoll issib soluzzjoni dejjiema għar-relazzjonijiet tagħha mal-Kosovo qabel ma tkun tista’ tagħmel progress sinifikanti lejn sħubija fl-UE. Is-Serbja ppreżentat l-applikazzjoni tagħha għal sħubija fl-UE fit-22 ta’ Diċembru 2009 u ngħatat l-istatus ta’ Pajjiż Kandidat fl-1 ta’ Marzu 2012 mill-Kunsill Ewropew abbażi tal-konklużjonijiet tal-Kunsill Affarijiet Ġenerali tat-28 ta’ Frar. B’mod partikolari, il-konklużjonijiet innutaw il-progress tas-Serbja fid-djalogu tagħha mal-Kosovo². Il-progress li sar mis-Serbja lejn l-issodisfar tal-elementi politiċi tal-kriterji ta’ Kopenħagen³ u l-konsenja lill-awtoritajiet ġudizzjarji ta’ bosta allegati kriminali tal-gwerra kienu wkoll fatturi determinanti fid-deċiżjoni tal-Kunsill.

04

In-negozjati għall-adeżjoni mas-Serbja nfetħu formalment fl-1 ta’ Jannar 2014. Il-Kummissjoni Ewropea kienet diġà indikat qabel li hija qieset il-kwistjonijiet ta’ governanza bħala l-isfida prinċipali li qed tiffaċċja s-Serbja u ddeċidiet li dan il-qasam ferm diffiċli għandu jiġu indirizzat kmieni fin-negozjati kapitolu kapitolu⁴.

Assistenza ta’ qabel l-adeżjoni tal-UE lis-Serbja

05

Il-prijoritajiet tal-assistenza ta’ qabel l-adeżjoni tal-UE jinkludu għajnuna lill-pajjiżi benefiċjarji biex iqawwu l-kapaċità amministrattiva tagħhom u biex jappoġġaw l-adozzjoni u l-implimentazzjoni tal-acquis communautaire⁵. Sabiex tqawwi l-kapaċità amministrattiva, il-Kummissjoni tiffinanzja attivitajiet bħalma huma l-bini ta’ istituzzjonijiet, l-istabbiliment ta’ sistemi ta’ ġestjoni u t-taħriġ.

06

Matul il-perjodu 2007-13, l-UE pprovdiet assistenza lis-Serbja fil-qasam tal-kapaċità amministrattiva permezz tal-Komponent I (Assistenza ta’ Tranżizzjoni u l-Bini ta’ Istituzzjonijiet) tal-Istrument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA)⁶. Finanzjament taħt l-IPA - medja ta’ madwar EUR 170 miljun kull sena - kienet allokata b’mod pjuttost ibbilanċjat fuq firxa wiesgħa ta’ setturi kif muri fit-Tabella 1. Il-qasam ta’ governanza - “ġustizzja u affarijiet Interni” inkluża l-ġlieda kontra l-korruzzjoni u “r-riforma tal-amministrazzjoni pubblika” inkluża r-riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (jew ĠFP) - rċieva kwart mill-finanzjament, li jirrefletti r-rikonoxximent mill-Kummissjoni tal-importanza li jiġu indirizzati nuqqasijiet f’dan il-qasam.

Tabella 1

Assistenza taħt l-IPA lis-Serbja (2007-13)

Settur
Allokazzjoni
(miljun EUR)
Perċentwal tat-total tal-allokazzjonijiet

Ġustizzja u Affarijiet Interni
117
9,7 %

Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika
164
13,6 %

Żvilupp Soċjali
171
14,2 %

Żvilupp tas-Settur Privat
109
9,1 %

Trasport
146
12,1 %

Ambjent, Tibdil fil-Klima u Enerġija
192
16,0 %

Agrikoltura u Żvilupp Rurali
109
9,1 %

Attivitajiet oħra tal-UE relatati mal-Acquis u attivitajiet orizzontali
195
16,2 %

Total
1 203

Sors: Dokument indikattiv ta’ ppjanar pluriennali għas-Serbja, 2011-13.

1It-territorju Serb ikopri 77 474 km² b’popolazzjoni ta’ 7,2 miljun abitant (data tal-2014, CIA World Factbook).

2Id-djalogu bejn Belgrad u Pristina kien medjat mir-Rappreżentant Għoli tal-Unjoni għall-Affarijiet Barranin u l-Politika ta’ Sigurtà u Viċi President tal-Kummissjoni Ewropea Catherine Ashton, b’appoġġ mis-Servizz Ewropew għall-Azzjoni Esterna.

3Il-kriterji ta’ Kopenħagen, stabbiliti mill-Kunsill Ewropew f’Ġunju 1993, jikkonsistu f’:

(a)Kriterji politiċi: stabbiltà tal-istituzzjonijiet li tiggarantixxi d-demokrazija, l-istat tad-dritt, id-drittijiet tal-bniedem, u r-rispett lejn il-minoranzi u l-protezzjoni tagħhom;

(b)Kriterji ekonomiċi: l-eżistenza ta’ ekonomija tas-suq li taħdem, kif ukoll il-kapaċita li l-pajjiż jiflaħ għall-pressjoni kompetittiva u għall-qawwiet tas-suq fl-Unjoni;

(c)Il-kapaċità li (l-pajjiż) jerfa’ l-obbligi tas-sħubija, inkluża l-aderenza mal-għanijiet tal-unjoni politika, ekonomika u monetarja.

4Biex in-negozjati għall-adeżjoni jiġu ffaċilitati, il-proċess huwa maqsum f’35 kapitolu dwar il-politika tal-UE. In-negozjati dwar il-kapitoli varji mhumiex limitati għal aspetti regolatorji u leġiżlattivi, iżda jkopru wkoll l-istabbiliment tal-istrutturi amministrattivi meħtieġa u l-progress miksub fil-bini tal-kapaċità tagħhom għall-ġestjoni. Il-kapitoli relatati mal-governanza huma essenzjalment il-Kapitoli 23 (il-Ġudikatura u d-Drittijiet Fundamentali) u 24 (il-Ġustizzja, il-Libertà u s-Sigurtà).

5L-acquis jiddenota l-firxa kollha ta’ prinċipji, politiki, liġijiet, prattiki, obbligi u objettivi li jkunu ġew miftiehma jew żviluppati fi ħdan l-Unjoni Ewropea.

6L-IPA ġie stabbilit mir-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 1085/2006 tas-17 ta’ Lulju 2006 li jistabbilixxi Strument għall-Assistenza ta’ Qabel l-Adeżjoni (IPA) (ĠU L 210, 31.7.2006, p. 82) u r-Regolament tal-Kummissjoni (KE) Nru 718/2007 tat-12 ta’ Ġunju 2007 li jimplimenta r-Regolament tal-Kunsill (KE) Nru 1085/2006 li jistabbilixxi strument għall-assistenza ta’ qabel l-adeżjoni (IPA) (ĠU L 170, 29.6.2007, p. 1).

Ambitu u approċċ tal-awditjar

07

L-objettiv tal-awditjar kien il-valutazzjoni ta’ jekk il-Kummissjoni hijiex timmaniġġja b’mod effettiv l-appoġġ ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja u, b’mod aktar approfondit, l-appoġġ tagħha fil-qasam ewlieni ta’ governanza. L-awditu indirizza żewġ mistoqsijiet prinċipali:

(a)Il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-proġetti taħt l-IPA b’mod effettiv?

(b)Fl-appoġġ tagħha għall-governanza, il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-assistenza mhux finanzjarja b’mod effettiv?

08

Ix-xogħol tal-awditjar, imwettaq bejn Mejju 2013 u Jannar 2014, kien jinvolvi:

(a)L-eżaminar ta’ 15-il proġett iffinanzjat taħt l-IPA b’enfasi partikolari fuq ir-riżultati tal-proġetti (ara l-Anness I)⁷. Il-kampjun kien jinkludi tmien proġetti ta’ governanza biex jiġi rifless il-fokus tal-awditu fuq il-governanza, u seba’ proġetti minn oqsma oħra ta’ intervent - l-iżvilupp soċjali, it-trasport, l-enerġija, l-iżvilupp rurali, u l-iżvilupp tas-settur privat.

(b)L-analiżi fl-uffiċċju ta’ kampjun ieħor ta’ 10 proġetti taħt l-IPA magħżula mill-programmi annwali tal-2010, l-2011 u l-2012 (ara l-Anness II) għall-valutazzjoni tal-integrazzjoni tal-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni bħala kwistjonijiet trażversali fi proġetti fejn il-governanza tajba ma kinitx objettiv primarju.

(c)L-analiżi tal-proċess ta’ programmazzjoni taħt l-IPA, tal-mekkaniżmi ta’ djalogu dwar kwistjonijiet ta’ governanza u tal-proċeduri fis-seħħ għall-valutazzjoni ta’ kemm is-Serbja hija lesta biex timmaniġġja sistema ta’ implimentazzjoni deċentralizzata (SID) għall-assistenza taħt l-IPA.

(d)Żjarat tal-awditjar mwettqa mis-17 sat-28 ta’ Ġunju 2013 lid-Delegazzjoni tal-Unjoni Ewropea f’Belgrad u l-ministeri, l-aġenziji⁸, l-awtoritajiet reġjonali jew lokali, kif ukoll l-intrapriżi pubbliċi Serbi rilevanti. Inżaru siti tal-proġetti f’Belgrad, Horgos, Kragujevac, Kraljevo, Leskovac, Niš, Novi Sad, Obrenovac, Prokuplje, Subotica u Ušće.

7Il-15-il proġett taħt l-IPA awditjati ntgħażlu mill-programmi annwali tal-2007, l-2008 u l-2009 taħt l-IPA għas-Serbja għax dawn il-proġetti kellhom jiksbu r-riżultati tagħhom mistennija saż-żmien tal-awditu (f’nofs l-2013). L-uniku programm ta’ appoġġ baġitarju għas-Serbja sal-lum, iffinanzjat taħt l-IPA tal-2009 għal EUR 100 miljun kien ukoll parti mill-ambitu tal-awditjar.

8Notevolment is-Servizz Ewropew ta’ Integrazzjoni fir-Repubblika tas-Serbja, l-Aġenzija Kontra l-Korruzzjoni u l-Uffiċċju tal-Akkwist Pubbliku.

Osservazzjonijiet

L-ewwel parti — Il-ġestjoni mill-Kummissjoni ta’ proġetti taħt l-IPA

Id-deċiżjonijiet ta’ finanzjament ġew derivati minn strateġiji rilevanti

09

Il-Qorti eżaminat jekk id-dokumenti strateġiċi kinux konsistenti ma’ xulxin, kienx fihom prijoritajiet u indikaturi tal-prestazzjoni ċari, u jekk il-Kummissjoni u l-awtoritajiet Serbi kinux żviluppaw proċess għall-għażla tal-aktar proġetti rilevanti għal finanzjament taħt l-IPA. Il-Qorti eżaminat ukoll jekk l-assistenza taħt l-IPA għall-governanza kinitx tinvolvi adegwatament organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili u jekk il-koordinazzjoni tad-donaturi kinitx qed taħdem.

L-assistenza taħt l-IPA hija bbażata fuq sett koerenti ta’ dokumenti strateġiċi

10

Il-qafas ta’ programmazzjoni tal-IPA huwa kumpless u jikkonsisti f’bosta dokumenti li jiddefinixxu l-għanijiet politiċi u l-prijoritajiet strateġiċi (ara l-paragrafi 13, 14 u l-Figura 3). Minkejja dan, id-dokumenti huma ġeneralment konsistenti ma’ xulxin fil-valutazzjoni tal-ħtiġijiet u l-prijoritajiet tal-pajjiż. Id-dokumenti ta’ programmazzjoni tal-IPA għas-Serbja huma wkoll konsistenti mal-istrateġija nazzjonali għall-integrazzjoni fl-UE, kif ukoll mal-valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet nazzjonali.

11

L-awtoritajiet Serbi żviluppaw aktar minn 70 strateġija u pjanijiet ta’ azzjoni nazzjonali biex jindirizzaw kwistjonijiet politiċi u soċjoekonomiċi varji, iżda l-kwalità tagħhom mhux dejjem kienet uniformi. Barra minn hekk, il-firxa wiesgħa ta’ strateġiji nazzjonali ma koprietx żewġ oqsma kbar relatati mal-governanza:

—Minħabba n-natura politikament sensittiva tad-deċentralizzazzjoni territorjali fis-Serbja, il-proċess ta’ deċentralizzazzjoni ġie implimentat mingħajr qafas strateġiku li jiffissa l-prijoritajiet nazzjonali u skeda ta’ żmien għall-implimentazzjoni tagħhom.

—Ma kien hemm l-ebda strateġija predominanti għall-koordinazzjoni tal-implimentazzjoni tar-riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ĠFP).

12

Il-gvern ta’ koalizzjoni fil-poter bejn Lulju 2012 u r-Rebbiegħa 2014 għamel sforzi kbar biex jikkonsolida l-qafas strateġiku Serb għat-tħejjijiet għall-adeżjoni mal-UE, jiġifieri l-adozzjoni, f’Diċembru 2012, ta’ pjan ta’ azzjoni għas-segwitu tas-sejbiet tar-rapporti ta’ progress tal-Kummissjoni u, fi Frar 2013, tal-pjan nazzjonali għall-approssimazzjoni mal-acquis. Sadanittant, il-Kummissjoni u Servizz Ewropew ta’ Integrazzjoni fir-Repubblika tas-Serbja (SEIO) wkoll ħadu miżuri biex itejbu l-koerenza tal-qafas strateġiku Serb, pereżempju, permezz tal-isforzi tagħhom għall-konsolidazzjoni tal-istrateġiji nazzjonali numerużi fid-Dokument ta’ Valutazzjoni tal-Ħtiġijiet (DVĦ) 2011-13. L-allinjament bejn l-istrateġiji nazzjonali u l-miri tal-IPA sar saħansitra aktar konsistenti bis-saħħa tal-approċċ ibbażat fuq is-setturi mill-2012 ‘il hawn.

Id-dokumenti strateġiċi kien fihom prijoritajiet rilevanti u d-definizzjoni tal-objettivi u tal-indikaturi tal-prestazzjoni kienet qed titjieb gradwalment

13

Is-Sħubija Ewropea mas-Serbja l-aktar reċenti, imħejjija fl-2007⁹, serviet bħala qafas ta’ politika biex jitħeġġew riformi u, permezz ta’ klawsola ta’ kundizzjonalità, bħala l-bażi għas-sospensjoni potenzjali tal-assistenza finanzjarja¹⁰. Hija tat sett wiesa’ ħafna ta’ prijoritajiet fuq terminu qasir u dak medju fejn ġew koperti l-kriterji tal-adeżjoni u l-infurzar tal-istandards tal-UE, iżda mingħajr l-ebda klassifikazzjoni ta’ dawn il-prijoritajiet skont l-importanza tagħhom għall-adeżjoni tas-Serbja mal-UE jew biex jiġu riċevuti fondi tal-UE.

14

Id-Dokumenti Indikattivi ta’ Ppjanar Pluriennali (DIPP), id-dokument ta’ valutazzjoni tal-ħtiġijiet tas-Serbja u d-dokumenti sussegwenti ta’ programmazzjoni ddefinixxew għadd ta’ objettivi u indikaturi tal-prestazzjoni, iżda dawn ta’ spiss kienu wiesgħa wisq. Dan għamilha diffiċli biex jiġi evalwat oġġettivament il-progress fl-oqsma ta’ intervent¹¹. Is-sottokumitati li nħolqu dan l-aħħar għall-monitoraġġ tas-setturi (SMSC, ara l-paragrafu 58) ikkonfermaw is-serjetà tal-problema. Pereżempju, f’Novembru 2012, is-sottokumitati għall-monitoraġġ tas-setturi għall-istat tad-dritt u għall-amministrazzjoni pubblika, it-tnejn irrappurtaw li kien ġeneralment mhux possibbli li jitkejjel il-progress minħabba indikaturi definiti b’mod fqir u rrakkomandaw titjib tad-definizzjoni ta’ indikaturi f’ċikli ta’ programmazzjoni futuri¹².

15

Madankollu, biċ-ċaqliq gradwali lejn l-approċċ settorjali, ġew introdotti bidliet matul il-proċessi ta’ programmazzjoni tal-IPA 2012 u 2013. Indikaturi RACER¹³, linji ta’ bażi u miri għall-perjodu sal-2020, marbuta mal-aħħar dokument ta’ valutazzjoni tal-ħtiġijiet tas-Serbja, ġew miftiehma fil-Gruppi ta’ Ħidma Settorjali biex jiġu inklużi f’fiches 2013 tas-setturi u tal-proġetti¹⁴.

Il-Kummissjoni, mal-awtoritajiet Serbi, kienet qed ittejjeb gradwalment il-metodoloġija tagħha għall-għażla ta’ proġetti rilevanti

16

Fl-ewwel parti tal-perjodu ta’ programmazzjoni 2007-13, il-prijoritizzazzjoni ta’ proġetti mis-SEIO, mid-delegazzjonijiet tal-UE u mill-kwartieri ġenerali tal-Kummissjoni, ma pprevenitx l-għażla ta’ proġetti immaturi jew problematiċi. Dawk il-proġetti ma kienx imisshom intgħażlu jew inkella kien imisshom inżammu f’riżerva għal programm annwali sussegwenti¹⁵. Problemi rilevanti għall-programmazzjoni, identifikati mix-xogħol ta’ monitoraġġ tal-Kummissjoni, jinkludu n-nuqqas ta’ appoġġ mill-awtoritajiet nazzjonali; nuqqas ta’ koordinazzjoni interistituzzjonali; tfassil fqir ta’ proġetti; definizzjoni fqira tat-termini ta’ referenza; soluzzjonijiet insostenibbli ta’ finanzjament u użu inadegwat minn tagħlimiet meħuda minn proġetti preċedenti.

17

Il-livell ta’ kofinanzjament tal-proġetti u l-effett ta’ lieva mistenni mill-finanzjament taħt l-IPA ma kinux kriterji użati fil-proċess tal-għażla. Sal-2012, ma kien hemm l-ebda linji gwida maħruġa mill-Kummissjoni Ewropea dwar kofinanzjament parallel fir-rigward tal-IPA. Is-Serbja impenjat ruħha għal kontribuzzjoni ta’ EUR 289 miljun f’kofinanzjament għall-programmi annwali 2007-12 taħt l-IPA, jiġifieri 24 % tal-finanzjament kumplessiv nazzjonali u mill-UE taħt l-IPA¹⁶. Madankollu, kien diffiċli li jiġi mmonitorjat jekk l-impenn ta’ kofinanzjament nazzjonali kienx ġie ssodisfat u ma kien hemm l-ebda linja gwida dwar l-azzjoni li kellha tittieħed meta tali impenji ma ġewx issodisfati.

18

Kemm id-delegazzjoni tal-UE kif ukoll l-awtoritajiet Serbi għamlu sforzi ġenwini biex jirriżolvu l-problemi identifikati u biex jeħduhom inkunsiderazzjoni fl-eżerċizzji sussegwenti ta’ programmazzjoni. Barra minn hekk, titjib fil-proċessi tal-għażla introdott mill-Kummissjoni flimkien mas-SEIO taħt il-programmi taħt l-IPA 2012 u 2013 kien jinkludi:

(a)rekwiżiti aktar stretti dwar kemm ikunu lesti l-proġetti;

(b)ftehim tal-Kummissjoni fl-2012 mal-awtoritajiet Serbi dwar linji gwida għal ko-finanzjament parallel.

Fondi taħt l-IPA għall-governanza involvew dejjem aktar l-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili

19

L-istrateġija dwar it-tkabbir Ewropew tagħmel enfasi fuq it-tqawwija tal-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili (OSĊ) u l-involviment tagħhom fl-iżvilupp ta’ politiki. Erba’ proġetti Support to Civil Society (Appoġġ lis-Soċjetà Ċivili) ġew approvati fi ħdan il-programmi annwali taħt l-IPA 2007-10 għas-Serbja għal ammont totali ta’ EUR 9 miljun.

20

Mill-2007 ‘l hawn, l-istatus tal-OSĊ u l-kooperazzjoni li l-Gvern għandu magħhom tjiebu b’mod konsiderevoli. Fil-preżent, l-OSĊ fis-Serbja huma attivi ħafna fil-qasam tal-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni¹⁷. B’mod iktar ġenerali, mill-2010 ‘l hawn, kien possibbli li l-OSĊ jiġu kkonsultati dwar il-programmazzjoni tal-IPA fuq bażi regolari, iżda fiż-żmien tal-awditu l-użu mill-mekkaniżmu ta’ konsultazzjoni kien għadu mhux mifrux.

Il-koordinazzjoni ma’ donaturi oħra kienet biss parzjalment effettiva iżda qed titjieb

21

Minkejja xi sforzi, ma kien hemm l-ebda dixxiplina stretta fil-koordinazzjoni ta’ proġetti bikrija taħt l-IPA ma’ dawk ta’ donaturi oħra bil-ħsieb li tiġi żgurata l-komplementarjetà u tiġi evitata d-duplikazzjoni, notevolment fis-settur tal-istat tad-dritt (ara l-Kaxxa 1).

  Kaxxa 1

Eżempji ta’ lakuni fil-koordinazzjoni fis-settur tal-istat tad-dritt

Il-proġett 3 “Judiciary System” (Sistema Ġudizzjarja) huwa eżempju ċar ta’ koordinazzjoni fqira, mit-tfassil sal-implimentazzjoni. Tabilħaqq, is-sistema ta’ ġestjoni ta’ każijiet iffinanzjata mill-UE mxiet b’mod parallel ma’ sistema oħra ffinanzjata mill-USAID. In-nuqqas ta’ koordinazzjoni u sjieda lokali fir-rigward ta’ kwistjonijiet tal-IT fis-settur tal-istat tad-dritt jintwera mill-fatt li investimenti kbar tal-IT taħt l-IPA ġew implimentati mingħajr strateġija tal-IT sewwa.

22

Madankollu, mill-implimentazzjoni tal-approċċ settorjali ‘l hawn, id-dokumentazzjoni tal-IPA hija x-xhieda ta’ koordinazzjoni mtejba u aktar sistematika tad-donaturi. Fil-preżent, il-Gruppi ta’ Ħidma Settorjali jikkonsultaw lid-donaturi regolarment u, fid-djalogu tagħha mas-Serbja, il-Kummissjoni sserraħ b’mod estensiv fuq l-involviment ta’ organizzazzjonijiet internazzjonali fl-oqsma ta’ kompetenza rispettivi tagħhom, b’mod notevoli l-Bank Dinji (rapporti tal-PEFA), il-Bank Ewropew għar-Rikostruzzjoni u l-Iżvilupp, l-Organizzazzjoni għall-Kooperazzjoni u l-Iżvilupp Ekonomiċi (valutazzjonijiet tas-SIGMA), l-Organizzazzjoni għas-Sigurtà u l-Kooperazzjoni fl-Ewropa, il-Kunsill tal-Ewropa u l-organizzazzjonijiet tan-Nazzjonijiet Uniti¹⁸.

Il-Kummissjoni bdiet tindirizza dgħufijiet fit-tfassil ta’ proġetti li kkontribwixxew għal dewmien fl-implimentazzjoni

23

Il-Qorti eżaminat jekk il-15-il proġett awditjat (ara l-Anness I) kellhomx, bħala għan, objettivi preċiżi u kinux ibbażati fuq valutazzjoni speċifika tal-ħtiġijiet, u jekk it-tfassil tal-proġett kienx jinkludi kundizzjonalità rilevanti. Il-Qorti eżaminat ukoll jekk il-proġetti ġewx implimentati skont l-iskeda ppjanata u mmonitorjati sewwa, u jekk itteħdux azzjonijiet korrettivi fejn xieraq.

Fit-tfassil ta’ proġetti u ta’ kuntratti, il-Kummissjoni inizjalment tat attenzjoni inadegwata għad-definizzjoni preċiża tal-objettivi tal-proġetti, għall-valutazzjoni speċifika tal-ħtiġijiet u għat-tagħlimiet meħuda minn proġetti fil-passat

24

Il-proġetti kollha eżaminati kienu jaqblu mal-prijoritajiet stipulati fid-dokumenti ta’ strateġija tal-IPA iżda madwar nofshom segwew objettivi li kienu wisq vagi jew mhux realistiċi (ara l-Kaxxa 2). Fl-istess ħin, il-Kummissjoni kienet flessibbli fl-aġġustament tal-lista ta’ objettivi u riżultati tanġibbli mistennija meta din il-flessibbiltà kienet meħtieġa minħabba l-perjodu twil ta’ żmien — sa erba’ jew ħames snin — bejn id-deskrizzjoni tal-proġett u t-twassil reali tal-outputs¹⁹. Din il-flessibbiltà kkontrobilanċjat sostanzjalment — għalkemm mhux bis-sħiħ — l-effett avvers ta’ objettivi inizjali tal-proġetti vagi jew mhux realistiċi.

25

Xi proġetti awditjati ġew imfassla u implimentati mingħajr referenza għal valutazzjoni preċiża tal-ħtiġijiet li, f’xi każijiet, wassal għal allokazzjoni ineffiċjenti tal-fondi taħt l-IPA (ara l-Kaxxa 3). Fl-2012 il-Kummissjoni bdiet tintroduċi miżuri li għamlu aktar enfasi fuq valutazzjoni tal-ħtiġijiet fit-tfassil tal-intervent, kif iddimostrat l-analiżi mill-Qorti tal-fiches 2012 tal-proġetti u tas-setturi taħt l-IPA.

  Kaxxa 2

Eżempji ta’ objettivi vagi, jew mhux realistiċi, ta’ proġetti

Billi l-ebda data ta’ referenza ma ġiet ipprovduta, kien diffiċli li tiġi vvalutata l-firxa tal-ilħuq tal-iskopijiet ta’ proġetti bħal “strengthen the role of the Ministry of Health” (inqawwu r-rwol tal-Ministeru tas-Saħħa) fil-Proġett 10 “Emergency Medical Service” (Servizz Mediku ta’ Emerġenza); jew “enhancing the accession process through the promotion and improvement of mutual knowledge and the understanding of Serbia’s EU integration process” (insaħħu l-proċess ta’ adeżjoni permezz tal-promozzjoni u t-titjib ta’ għarfien reċiproku u fehim tal-proċess ta’ integrazzjoni tas-Serbja fl-UE) fil-Proġett 15 “Serbia - EU Civil Society Dialogue” (Djalogu tas-Soċjetà Ċivili bejn is-Serbja u l-UE).

Il-proġett 7 “Public Procurement Office” (Uffiċċju tal-Akkwist Pubbliku) kien jinkludi element ta’ akkwist elettroniku li, sussegwentement, irriżulta li ma kienx realistiku.

  Kaxxa 3

Eżempji ta’ valutazzjoni dgħajfa tal-ħtiġijiet

Fil-proġett 14 “Rural Development” (Żvilupp Rurali), 40 % tat-tagħmir imwassal ma ntużax u parti minnu kien għadu fil-maħżen tal-aġenzija tal-pagamenti fiż-żmien taż-żjara tal-awditjar.

26

It-tfassil tal-proġetti awditjati għamel ftit li xejn użu mit-tagħlimiet meħuda mill-implimentazzjoni ta’ proġetti preċedenti. It-taqsimiet tat-tagħlimiet meħuda fil-fiches tal-proġetti kienu aktar ta’ eżerċizzju formali. Barra minn hekk, l-ebda waħda mill-fiches tal-proġetti awditjati ma semmiet tagħlimiet speċifiċi meħuda minn proġetti simili f’pajjiżi benefiċjarji oħra. Fil-fatt, il-mekkaniżmi ta’ tagħlimiet meħuda fi ħdan il-Kummissjoni serrħu prinċipalment fuq is-sejbiet ta’ evalwazzjonijiet fuq il-livell makro, xi kultant snin wara l-fatt, u għaldaqstant ma kinux addattati biex jalimentaw risponsi f’waqthom fil-livell tat-tfassil ta’ proġetti.

Dgħufijiet fil-kundizzjonalità għat-tnedija tal-proġetti u s-sekwenzjar tal-operazzjonijiet kienu qed jiġu mitigati progressivament

27

Attenzjoni inadegwata għall-kundizzjonalità u s-sekwenzjar, fit-tfassil ta’ proġetti, ta’ sikwit heddet l-implimentazzjoni bla xkiel u f’waqtha tal-proġetti taħt l-IPA (ara l-Kaxxa 4).

28

Normalment, il-Kummissjoni ċċekkjat jekk il-leġiżlazzjoni nazzjonali kinitx stabbilita biex tiżgura li l-intervent kien effettiv. Madankollu, elementi minn tnejn mill-proġetti awditjati ma kinux allinjati biżżejjed mal-leġiżlazzjoni Serba attwali jew prospettiva u għaldaqstant kienu inutli (ara l-Kaxxa 5).

29

Fi proġetti li jikkonsistu f’kuntratti kumplementari għall-forniment u għall-bini tal-kapaċità, il-kundizzjonalità ma kinitx tinkludi analiżi approfondita u ta’ tħejjija tas-suq, b’mod partikolari fil-każ ta’ tagħmir speċjalizzat jew sensittiv. Pereżempju ma ntalbet l-ebda riċerka tas-suq fil-proġett 1 “Police reform” (Riforma tal-pulizija). In-nuqqas tal-kuntratt ta’ forniment affettwa fundamentalment ir-rilevanza u l-effettività tal-kuntratt kumplementari ta’ ġemellaġġ.

  Kaxxa 4

Eżempji ta’ kundizzjonalità u sekwenzjar ta’ kwalità baxxa fi proġetti

Kien hemm sekwenzjar ta’ kwalità baxxa bejn iż-żewġ kuntratti ta’ servizz li kkostitwixxew il-proġett 9 “Regional Development” (Żvilupp Reġjonali). L-istrateġiji ta’ żvilupp reġjonali kienu ġew abbozzati qabel il-pjan nazzjonali għall-iżvilupp reġjonali u għaldaqstant kellhom jiġu sussegwentement abbozzati mill-ġdid biex jiġu allinjati miegħu.

Fil-proġett 12 “Žeželj Bridge” (Il-Pont ta’ Žeželj), il-ksib tal-permessi meħtieġa tal-bini ma kienx prerekwiżit iżda kien attività fi ħdan il-proġett. Din irriżultat bħala problema għaliex il-ksib ta’ permessi tal-bini huwa proċess fit-tul fis-Serbja. Tabilħaqq, il-proġett beda f’Marzu 2011 iżda l-kuntratturi ma rċevewx il-permessi essenzjali sa April 2012, bil-konsegwenza li ddewwem il-proġett.

  Kaxxa 5

Eżempji ta’ inkonsistenzi legali

Element mill-proġett 1 “Police Reform” (Riforma tal-Pulizija) kellu jitwaqqa’ billi l-benefiċjarju afferma li l-ittestjar tal-integrità tal-pulizija ma kienx permess taħt il-liġi Serba.

Fil-proġett 10 “Emergency Medical Service” (Servizz Mediku ta’ Emerġenza), id-defribillaturi li ġew ordnati għall-wiri u l-użu mill-pubbliku baqgħu prattikament ma ntużawx peress li l-liġi Serba ma tippermettix l-użu minn defibrillaturi minn persuni li mhumiex persunal mediku.

30

Fl-istess ħin, il-kundizzjonalità kienet robusta u implimentata b’mod strett f’sejħiet għal proposti, eż. fil-proġett 15 “Serbia-EU Civil Society Dialogue” (Djalogu tas-Soċjetà Ċivili bejn is-Serbja u l-UE) li bbenefika mil-livell għoli ta’ impenn fost l-OSĊ u sħab tal-proġetti tagħhom.

31

Meta mqabbla mal-IPA 2007 u 2008, id-dokumenti ta’ programmazzjoni wara l-2012 jirriflettu enfasi akbar fuq il-kundizzjonalità. Proposti għal proġetti ġew posposti minħabba permessi neqsin²⁰ jew skalati ‘l isfel wara n-nuqqas tal-istudju ta’ fattibilità meħtieġ.

Seħħ dewmien fl-implimentazzjoni tal-proġetti awditjati, iżda l-kapaċità kumplessiva ta’ assorbiment tal-IPA ġiet ivvalutata mill-Kummissjoni bħala tajba

32

L-implimentazzjoni tal-proġetti awditjati kollha kienet affettwata minn dewmien li, xi drabi, kien sinifikanti. Dan jista’ jindika li l-kapaċità ta’ xi wħud mis-sħab Serbi tal-proġetti biex jimplimentaw l-intervent ġiet stmata b’mod eċċessiv. Kien hemm konġestjonijiet frekwenti marbuta mal-kapaċità ta’ assorbiment fi proġetti ta’ infrastruttura kbar bħall-proġett 12 “Žeželj Bridge” (Il-Pont ta’ Žeželj) (ara l-paragrafu 43). Assorbiment aħjar tal-fondi taħt l-IPA ġie rifless mis-suċċess tas-sejħiet għal proposti, notevolment fl-iskema ta’ għotja inkluża fil-proġett 5 “Municipal Support Programme” (Programm ta’ Appoġġ Muniċipali) fejn ġew ippreżentati aktar minn 200 proġett, li minnhom 67 kienu ffinanzjati u fil-biċċa l-kbira kkompletaw l-attivitajiet tagħhom fi ħdan il-qafas ta’ żmien ippjanat.

33

Fl-istess ħin, minkejja dewmien u estensjonijiet b’xejn tal-kuntratti fil-kampjun awditjat, ir-rati kontraenti u ta’ pagament għoljin irrappurtati mid-delegazzjoni tal-UE għaċ-ċiklu ta’ programmazzjoni 2007-13 kollu jissuġġerixxu kapaċità ta’ assorbiment pjuttost għolja, fil-livell nazzjonali, tal-iskema tal-IPA kollha kemm hi.

L-interventi tal-IPA ġew immonitorjati fil-livell tal-kuntratti, iżda mhux fil-livell tal-proġetti

34

L-interventi tal-IPA ma ġewx immonitorjati sistematikament fil-livell tal-proġetti. Il-kumitati ta’ tmexxija, għalkemm imsejħa b’mod qarrieqi “kumitati ta’ tmexxija tal-proġett”, kienu inkarigati biss b’ċerti kuntratti u mhux bil-proġett kumplessiv.

35

Il-prattika fir-rigward ta’ spezzjonijiet fuq il-post mid-delegazzjoni tal-UE kienet tvarja inizjalment iżda d-delegazzjoni tal-UE tejbet is-sitwazzjoni kumplessiva fl-2011 bit-tnedija ta’ mekkaniżmu formali għal monitoraġġ intern. Il-Monitoraġġ orjentat lejn ir-riżultati (MOR) mibdi fl-2009 issa huwa mekkaniżmu prevalenti ta’ monitoraġġ estern għal proġetti ta’ bini tal-kapaċità. Il-Qorti sabet li r-rapporti tal-MOR dwar il-proġetti awditjati ġeneralment ipprovdew informazzjoni adegwata dwar il-progress ta’ proġetti.

36

Fi proġetti fejn kien hemm kemm element nazzjonali u kemm element tal-IPA, bħall-proġett 6 “Support to Customs” (Appoġġ lid-Dwana), iż-żewġ elementi kienu mmaniġġati separatament mingħajr l-ebda fluss formali ta’ informazzjoni bejn l-awtoritajiet Serbi u d-delegazzjoni tal-UE. Il-kostrizzjonijiet ta’ żmien applikabbli għall-elementi nazzjonali kienu wkoll inqas impenjattivi minn dawk applikabbli għal komponenti tal-IPA. Mill-2012 ‘il hawn, il-ftehim konkluż mal-awtoritajiet Serbi dwar il-kofinanzjament parallel ippermetta lill-Kummissjoni żżid l-isforzi tagħha biex tindirizza dan in-nuqqas ta’ koordinazzjoni (ara l-paragrafi 17 u 18).

L-approċċ tal-Kummissjoni f’termini ta’ azzjoni korrettiva kien pjuttost limitat

37

L-azzjonijiet korrettivi meħuda mill-Kummissjoni, fejn meħtieġ, matul il-proċess ta’ implimentazzjoni, ma indirizzawx id-diffikultajiet li kkawżaw dewmien (ara l-paragrafu 16). Prinċipalment dawn kienu jikkonsistu fl-estensjoni flessibbli tad-durata tal-kuntratt mingħajr tiġrib tal-ebda spiża żejda jew l-ebda emenda tal-attivitajiet tal-kuntratt. Fejn, pereżempju, proġett ġie imblukkat minħabba impenn inadegwat mill-awtoritajiet Serbi, ir-riżorsi ffinanzjati taħt l-IPA ġew allokati mill-ġdid għal attivitajiet ġodda oħra. Il-Kummissjoni ma qisitx reazzjoni aktar qawwija, eż. posponiment tal-implimentazzjoni sakemm il-problemi ġew riżolti jew saħansitra kanċellazzjoni tal-proġett.

38

Ġeneralment, il-kundizzjonijiet inkorporati fit-tfassil ta’ proġetti ma kinux restrittivi biżżejjed biex iwasslu awtomatikament għal azzjoni korrettiva (ara l-paragrafi 27 sa 29)²¹. Fl-istess ħin, id-delegazzjoni tal-UE indirizzat u rriżolviet problemi importanti min-naħa tal-benefiċjarju li għandhom mnejn jipperikolaw il-proċessi ta’ sejħiet għall-offerti, ta’ kkuntrattar, u ta’ implimentazzjoni. Problemi li ma setgħux jiġu riżolti fil-livell tad-delegazzjoni tal-UE ġew eskalati lill-kumitati ta’ monitoraġġ u fl-aħħar mill-aħħar lill-Kumitat Konġunt ta’ Monitoraġġ tal-IPA.

Ġeneralment, il-proġetti taħt l-IPA ipproduċew l-outputs ippjanati, iżda r-riżultati lil hinn mill-outputs jistgħu ma jkunux sostenibbli

39

Il-Qorti eżaminat jekk l-outputs ippjanati u riżultati oħra kinux inkisbu u jekk il-proċeduri ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist kinux ġew implimentati sewwa. Il-Qorti eżaminat ukoll jekk l-outputs u riżultati oħra tal-proġetti x’aktarx li kienu se jibqgħu sostenibbli wara tmiem il-finanzjament taħt l-IPA.

40

It-Tabella 2, għal proġetti relatati mal-governanza, u t-Tabella 3, għal proġetti f’oqsma oħra minbarra l-governanza, juru stampa dettaljata tas-sejbiet tal-Qorti dwar l-outputs u riżultati oħra tal-proġetti. Il-valutazzjoni tal-Qorti ħadet inkunsiderazzjoni, fejn disponibbli, il-konklużjonijiet rilevanti mir-rapporti u mill-evalwazzjonijiet tal-Monitoraġġ orjentat lejn ir-riżultati (MOR)²².

Il-proġetti taħt l-IPA pproduċew il-biċċa l-kbira mill-outputs ippjanati u riżultati lil hinn mill-outputs

41

Minkejja dewmien sistematiku, il-proġetti awditjati kkompletati fiż-żmien tal-awditu kienu wasslu l-biċċa l-kbira mill-outputs inizjalment ippjanati jew irreveduti matul l-implimentazzjoni tal-proġetti. Fil-fatt, it-twassil tal-outputs kien prerekwiżit biex isiru l-pagamenti finali mill-Kummissjoni, li jispjega għaliex kien hemm ftit li xejn każijiet ta’ outputs li ma kinux inkisbu bis-sħiħ mal-ikkompletar tal-proġetti (ara l-Kaxxi 7, 9 u 10). Madankollu, xi wħud mis-sejbiet tal-awditjar qajmu l-kwistjoni tal-utilità ta’ ċerti outputs tal-proġetti fit-terminu medju jew twil, li ta’ sikwit ikunu relattivament żgħar (ara l-paragrafu 48).

42

Ġeneralment, il-proġetti kisbu riżultati tajba, saħansitra lil hinn mill-outputs, u b’hekk ikkontribwixxew għall-ilħuq tal-għanijiet ta’ assistenza taħt l-IPA. Kumplessivament, it-tmien proġetti awditjati taħt l-IPA, li huma relatati mal-governanza, għenu biex iżidu l-kapaċitajiet tal-istituzzjonijiet benefiċjarji u/jew biex itejbu l-qafas legali nazzjonali (ara l-Kaxxa 6). Il-Qorti identifikat nuqqasijiet materjali f’termini tar-riżultati f’erba’ proġetti għall-governanza (ara l-Kaxxa 7).

  Kaxxa 6

Eżempji ta’ riżultati tanġibbli minn proġetti relatati mal-governanza

Il-proġett 2 “Fight against corruption” (Ġlieda kontra l-korruzzjoni) appoġġa b’suċċess it-tqawwija tal-kapaċità amministrattiva tal-Aġenzija Kontra l-Korruzzjoni (ACA), notevolment billi pprovda soluzzjonijiet tal-IT. Huwa tejjeb ukoll il-qafas ġuridiku u istituzzjonali għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni billi kkontribwixxa għall-abbozzar ta’ strateġija u pjan ta’ azzjoni rreveduti, kontra l-korruzzjoni.

Il-proġett 5 “Municipal support programme” (Programm ta’ appoġġ muniċipali) kkontribwixxa għat-tisħiħ tal-kapaċitajiet tal-amministrazzjonijiet lokali u għat-titjib tal-kwalità tas-servizzi liċ-ċittadini. Dan kien ikkonfermat minn awditi mill-Qorti fuq il-post fi Kraljevo (Sistema ta’ Informazzjoni Ġeografika) u Niš (Ċentru Telefoniku u Ċentru għall-Permessi tal-Bini). Il-proġett għen ukoll biex itejjeb il-komunikazzjoni u l-kooperazzjoni bejn il-muniċipalitajiet u l-kumpaniji tal-utilitajiet pubbliċi li huma attivi fl-oqsma tagħhom.

  Kaxxa 7

Eżempji ta’ riżultati mħallta minn proġetti relatati mal-governanza

Fil-qafas tal-proġett 5 “Municipal support programme” (Programm ta’ appoġġ muniċipali), il-modulu speċifiku li jappoġġa l-inizjattiva ta’ bonds muniċipali kellu riżultati limitati. Il-konferenza permanenti tal-bliet żgħar u l-muniċipalitajiet (tal-SCTM) ħeġġet il-bonds muniċipali bħala alternattiva għal selfiet bankarji tradizzjonali, iżda kellha tiffaċċja oppożizzjoni mill-banek u reżistenza għall-bidla mill-muniċipalitajiet. Il-volum ta’ bonds muniċipali kien dgħajjef b’mod estrem. F’nofs l-2013, żewġt ibliet biss kienu ħarġu bonds muniċipali: il-belt ta’ Novi Sad, għal EUR 35 miljun u l-Belt ta’ Pančevo, għal EUR 1 miljun. Is-suq sekondarju ffinanzjat mill-IPA qatt ma kien beda jaħdem minħabba l-għadd baxx ta’ ħruġ.

Il-proġett 8 “Public Internal Financial Control”, (Kontroll Finanzjarju Intern Pubbliku) kien ta’ suċċess fit-twaqqif ta’ unità ċentrali ta’ armonizzazzjoni (CHU) fi ħdan il-Ministeru tal-Finanzi, iżda fiż-żmien tal-awditu l-unità kienet qed tiffoka r-riżorsi kollha tagħha fuq attivitajiet ta’ taħriġ u kienet għadha ma teżerċitax responsabbiltajiet tradizzjonali oħra tas-CHU, bħall-iżviluppar ta’ strateġiji u standards tal-awditjar intern. B’mod partikolari, is-CHU kienet għadha ma pprovdiet l-ebda appoġġ dwar il-valutazzjoni tar-riskju u l-ġestjoni tal-frodi lill-maniġers finanzjarji u lill-awdituri interni. L-unitajiet tal-awditjar intern ippjanati kienu formalment stabbiliti iżda kienu qed jiffaċċjaw problemi bil-persunal. Madankollu, il-proġett irnexxielu jiżviluppa skema ta’ ċertifikazzjoni għall-awdituri interni.

  Kaxxa 8

Eżempji ta’ riżultati tajbin minn proġetti taħt l-IPA li mhumiex relatati mal-governanza

Elementi ffinanzjati taħt l-IPA tal-proġett 13 “Electric power of Serbia” (Potenza elettrika tas-Serbja) kienu kisbu r-riżultati mistennija li jikkonċernaw il-bini tal-kapaċità għall-akkwist, u l-installazzjoni ta’ sistemi kontra t-tniġġis li huma konformi mal-acquis.

L-għotjiet tal-OSĊ relatati mal-korruzzjoni inklużi fil-proġett 15 “Civil Society dialogue” (Djalogu tas-soċjetà ċivili) kisbu riżultati sostenibbli bħall-iżvilupp ta’ metodoloġiji prattiċi għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni fis-settur tas-saħħa u l-monitoraġġ ta’ proċeduri ta’ akkwist pubbliku miċ-ċittadini, u r-realizzazzjoni ta’ stħarriġ dwar sistema ta’ integrità nazzjonali.

43

Mis-seba’ proġetti awditjati f’oqsma ta’ intervent minbarra l-governanza, erbgħa kienu kisbu jew fil-biċċa l-kbira kienu fit-triq it-tajba biex jiksbu r-riżultati ppjanati lil hinn mill-outputs (ara l-Kaxxa 8) u tnejn ġew ivvalutati bħala parzjalment effettivi (ara l-Kaxxa 9). Fiż-żmien tal-awditu, is-seba’ proġett, il-proġett 12 “Žeželj Bridge” (il-Pont ta’ Žeželj), kien għadu għaddej u kien mistenni li jaffaċċja 18-il xahar dewmien. Il-proġetti ta’ infrastruttura l-kbar huma prevalenti fil-listi dwar il-konġestjonijiet u jiżvelaw problema rikorrenti ta’ progress wieqaf u skadenzi li ma jintlaħqux²³. Qabel, l-UE kienet iffinanzjat żewġ proġetti oħra għall-appoġġ tar-rikostruzzjoni tal-pont ta’ Žeželj: proġett taħt CARDS 2004²⁴ għall-finanzjament tal-ispeċifikazzjoni dettaljata tat-tfassil u proġett tal-2008 taħt l-IPA għas-superviżjoni tar-rikostruzzjoni. Minkejja finanzjament sostanzjali u assistenza teknika mill-UE, l-awtoritajiet Serbi għadhom dgħajfa fl-ippjanar u l-implimentazzjoni ta’ proġetti għall-investiment. Id-disponibbiltà ta’ permessi tal-bini tibqa’ problema serja li l-Kummissjoni qed tindirizza progressivament fil-programmazzjoni tal-IPA (ara l-paragrafu 31).

  Kaxxa 9

Eżempji ta’ proġetti li huma parzjalment effettivi taħt l-IPA li mhumiex relatati mal-governanza

Il-proġett 11 “Private sector competitiveness” (Kompetittività tas-settur privat) parzjalment kiseb ir-riżultati mistennija fir-rigward tat-tqawwija tal-istituzzjonijiet: fil-livell governattiv, l-istrateġija ta’ raggruppament teħtieġ li titfassal mill-ġdid u hemm ħtieġa għall-iżviluppar ta’ miżuri ta’ appoġġ effettivi għall-iżvilupp tal-katina lokali. L-ilħuq parzjali tal-objettivi ġie nnutat ukoll għall-internazzjonalizzazzjoni: intlaħqu ħamsa minn tmien objettivi.

Il-proġett 14 “Rural development” (Żvilupp Rurali) kien ukoll parzjalment effettiv. L-Aġenzija tal-Pagamenti u l-Awtorità Maniġerjali kienu ġew stabbiliti, iżda l-akkreditament tagħhom kien iddewwem (b’1,5 snin fiż-żmien tal-awditu) minħabba żviluppi barra l-kontroll tal-proġett. L-Aġenzija tal-Pagamenti ma kinitx kapaċi tassorbi l-attivitajiet ippjanati tal-proġetti, b’mod partikolari t-taħriġ. It-tieni element tal-proġett (Leader) ukoll kiseb riżultati parzjali. L-isforzi biex jiġu ffurmati l-istrutturi lokali ppjanati kienu ta’ suċċess iżda l-proġett ma kienx kapaċi jiżviluppa massa kritika ta’ persunal imħarreġ.

Il-proċeduri ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist kienu ġeneralment effettivi

44

Il-proċeduri ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist instabu ġeneralment adegwati għall-iżgurar tat-twassil f’waqtu tal-outputs mistennija²⁵. Madankollu, f’erba’ proġetti awditjati, kien hemm problemi severi bl-akkwist tat-tagħmir ppjanat kollu jew ta’ parti minnu, b’mod partikolari fejn kien hemm tagħmir speċjalizzat u sensittiv ikkonċernat (ara l-Kaxxa 10).

45

Il-Kummissjoni ma rrikjediet l-ebda dokument ta’ monitoraġġ fil-qosor dwar l-istorja ta’ offerti li ma kellhomx suċċess u ma analizzatx ir-raġunijiet għalfejn xi offerti ma kellhomx suċċess, saħansitra ripetutament. Ma nstabet l-ebda evidenza li kien hemm aderenza mad-dispożizzjonijiet tal-Gwida ta’ Programmazzjoni tal-IPA 2008 dwar tagħmir speċjalizzat²⁶.

Il-prospett ta’ sostenibbiltà tal-proġetti tal-IPA ma kienx sodisfaċenti bis-sħiħ

46

F’żewġ terzi mill-proġetti awditjati, il-Qorti sabet problemi relatati mas-sostenibbiltà ta’ ċerti outputs individwali u ta’ riżultati oħra. Is-sostenibbiltà tal-benefiċċji pprovduti mill-oġġetti mixtrija kienet f’riskju b’mod partikolari meta deċiżjonijiet kruċjali kienu neqsin jew meta l-benefiċjarju ma kellux biżżejjed riżorsi baġitarji u kien jiddependi mid-donaturi (ara l-Kaxxa 11). Is-sostenibbiltà ta’ proġetti relatati mal-governanza kienet ipperikolata b’mod partikolari minħabba problemi bil-persunal, li saru aktar diffiċli minħabba l-miżuri ta’ awsterità meħuda mill-Gvern tas-Serbja b’riżultat tal-kriżi globali (ara l-Kaxxa 12).

  Kaxxa 10

Eżempji ta’ problemi fis-sejħiet għall-offerti u fl-akkwist

Fil-proġett 1 “Police reform” (Riforma tal-pulizija), il-proċess ta’ sejħiet għall-offerti għat-tagħmir meħtieġ għal sorveljanza sigrieta, għaddielu l-ħin u l-fondi allokati fl-aħħar ġew diżimpenjati. In-nuqqas ta’ suċċess biex jiġi akkwistat it-tagħmir idgħajjef l-impenn tal-benefiċjarju u għadu qed iħassar il-kapaċità tad-dipartiment tal-kontroll intern biex dan jiġġieled kontra l-korruzzjoni fi ħdan il-forza tal-pulizija b’mod effettiv, li kien għan ewlieni tal-proġett.

Fil-proġett 6 “Support to customs” (Appoġġ lid-Dwana), il-lott 2 tat-tagħmir iffinanzjat taħt l-IPA (ilbies) fl-aħħar twaqqa’ mill-offerta minħabba diffikultajiet ta’ konformità mar-regoli tal-oriġini tal-UE u ġie ffinanzjat direttament mis-Serbja.

  Kaxxa 11

Eżempji ta’ riskji għas-sostenibbiltà

Għas-sostenibilità tal-proġett 3 “Judiciary system” (Sistema ġudizzjarja) id-deċiżjoni kruċjali dwar liema sistema (SPUE tal-UE jew AVP tal-Istati Uniti) kellha titferrex lin-netwerk ta’ Qrati Serb kienet għadha ma tteħditx mill-awtoritajiet Serbi fiż-żmien tal-awditu. Id-disponibbiltà tal-finanzjament għal tifrix man-nazzjon kollu ma kinitx ċara u x’aktarx li kienet se tixxekkel minn problemi bit-tul ta’ ħajja tas-softwer u b’ħardwer insuffiċjenti jew skadut. Madwar 70 % tal-baġit tal-IT għall-ġudikatura fis-Serbja ġie pprovdut permezz tal-IPA jew donaturi oħra, bit-30 % li jifdal ġej mill-baġit tal-Istat, li mhijiex soluzzjoni sostenibbli għall-iżvilupp tal-IT u għall-iżgurar ta’ sjieda mill-benefiċjarji.

Il-problema prinċipali bis-sostenibbiltà fil-proġett 9 “Regional development” (Żvilupp Reġjonali) kienet l-istruttura organizzazzjonali mhux ċara għall-politika ta’ żvilupp reġjonali, kemm fil-livell nazzjonali kif ukoll dak reġjonali. Ma kien hemm l-ebda konsensus ċar dwar il-grad ta’ deċentralizzazzjoni u dwar kif ir-reġjonalizzazzjoni kienet se tiġi inkwadrata.²⁷ Kien hemm riskju sostanzjali li l-aġenziji reġjonali ta’ żvilupp (RDAs) appoġġati ma setgħux ikomplu joperaw mingħajr rwoli u responsabbiltajiet ċari. Huma ffaċċjaw ukoll problemi finanzjarji sinifikanti u kienu għadhom jiddependu mid-donaturi.

Ma kien hemm l-ebda ppjanar u skedar għal sostituzzjoni tal-ambulanzi ffinanzjati taħt l-IPA li dalwaqt kienu se jaslu fi tmiem il-ħajja operattiva tagħhom u li kien qed ikollhom spejjeż ta’ manutenzjoni dejjem jogħlew. Għalhekk ma kienx ċert jekk kapaċitajiet imsaħħa li rriżultaw mill-proġett 10 “Emergency Medical Service” (Servizz Mediku ta’ Emerġenza) setgħux jiġu sostnuti fuq medda twila ta’ żmien.

  Kaxxa 12

Eżempji ta’ problemi bil-persunal fi proġetti relatati mal-governanza

Is-sostenibbiltà tar-riżultati tal-proġett 8 “Public internal financial control (PIFC)” (Kontroll finanzjarju intern pubbliku (PIFC)) tiddependi mill-abbiltà tal-Ministeru tal-Finanzi li joħloq pula permanenti u adegwata ta’ awdituri interni b’ħiliet speċjalizzati fis-settur pubbliku. Billi jinsab f’kompetizzjoni mas-settur privat u mal-Istituzzjoni tal-Awditjar tal-Istat, sabha diffiċli biex jiffinalizza l-pjan ta’ reklutaġġ tiegħu u biex jillimita d-dawran tal-persunal²⁸.

Id-dawran tal-persunal iqiegħed f’riskju wkoll il-kapaċità istituzzjonali tal-korpi ġodda inkarigati mill-implimentazzjoni tal-komponent tal-iżvilupp rurali tal-IPA, iffinanzjat permezz tal-proġett 14 “Rural Development” (Żvilupp Rurali)²⁹.

47

Filwaqt li l-leġiżlazzjoni spiċċat kienet ta’ xkiel għall-effettività ta’ ċerti elementi tal-proġetti (ara l-paragrafu 28), f’xi każijiet wasslet għas-sostenibbiltà ta’ proġetti sħaħ. Il-liġi ġdida Serba dwar l-akkwist pubbliku, pereżempju, żgurat is-sostenibbiltà ta’ ħafna mir-riżultati tal-proġett 7 “Public Procurement” (Akkwist pubbliku), kif ukoll xi wħud mill-isforzi ffinanzjati mill-għotjiet għal azzjonijiet awditjati taħt il-proġett 15 “Civil Society dialogue” (djalogu tas-Soċjetà Ċivili).

Tabella 2

Proġetti taħt l-IPA relatati mal-governanza — Valutazzjoni ta’ outputs u ta’ riżultati oħra

Kriterji tal-awditjar
Proġett

1. Police Reform (Riforma tal-Pulizija)
2. Fight against corruption (Ġlieda kontra l-korruzzjoni)
3. Judiciary System (Sistema ġudizzjarja)
4. Prosecutors and penal system (Prosekuturi u sistema penali)
5. Municipal Support Programme (Programm ta’ Appoġġ Muniċipali)
6. Serbian Customs (Dwana Serba)
7. Public Procurement Office (Uffiċċju tal-Akkwist Pubbliku)
8. Public Internal Financial Control (PIFC) (Kontroll Finanzjarju Intern Pubbliku (PIFC)) il-Fażi 3

L-outputs ippjanati twasslu.

Inkisbu r-riżultati mistennija lil hinn mill-outputs.

MA
għadu għaddej

Il-proċeduri ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist tħejjew b’mod adegwat sabiex jiġi żgurat it-twassil f’waqtu tal-outputs mistennija.

Il-leġiżlazzjoni nazzjonali meħtieġa għall-iżgurar tal-effettività tal-intervent kienet stabbilita.

Il-proġett kellu prospetti tajbin għas-sostenibbiltà wara tmiem il-finanzjament taħt l-IPA, b’mod partikolari: il-finanzjament wara l-IPA kien garantit u l-benefiċjarju kellu s-sjieda u l-kapaċità biex jiżgura l-kontinwità tal-proġett.

| Sodisfaċenti
| Parzjalment sodisfaċenti
| Mhux sodisfaċenti

48

Hemm nuqqas ta’ sforzi ta’ segwitu xierqa fir-rigward tas-sostenibbiltà. L-impatt u l-utilità tal-kuntratti rarament jiġu vvalutati wara li l-kuntratti jkunu spiċċaw. Għadhom ma tnedewx eżerċizzji ta’ MOR ex post fis-Serbja bil-ħsieb li tiġi ċċekkjata s-sostenibbiltà, fuq terminu medju u dak twil, tar-riżultati tal-proġetti taħt l-IPA. Il-proġetti/kuntratti nfushom ma humiex responsabbli mill-impatt fuq terminu medju jew twil jew mis-sostenibbiltà tar-riżultati ppjanati. Tali responsabbiltà tieqaf minnufih ma’ tmiem l-attivitajiet kuntrattati. Mekkaniżmu ta’ segwitu xieraq huwa nieqes b’mod partikolari meta l-utilità prattika ta’ ċerti riżultati tanġibbli tkun tista’ tiġi vvalutata biss snin wara li l-proġett, pereżempju fil-każ ta’ dokumenti ta’ politika, protokolli, proċeduri, manwali, analiżijiet, studji varji, eċċ. jew meta dan ikun iddikjarat espliċitament eż. fil-proġetti 1 “Police reform” (Riforma tal-pulizija) u 10 “Emergency Medical Service” (Servizz Mediku ta’ Emerġenza).

Tabella 3

Proġetti taħt l-IPA mhux relatati mal-governanza — Valutazzjoni ta’ outputs u ta’ riżultati oħra

Kriterji tal-awditjar
Proġett

9. Regional Development Programme (Programm ta’ Żvilupp Reġjonali)
10. Emergency Medical Services (Servizzi Mediċi ta’ Emerġenza)
11. Private Sector Competitiveness (Kompetittività tas-Settur Privat)
12. Žeželj Bridge (Pont ta’ Žeželj)
13. Electric Power of Serbia (Potenza Elettrika tas-Serbja)
14. Rural Development policies (Politiki ta’ Żvilupp Rurali)
15. Civil Society (Soċjetà Ċivili)

L-outputs ippjanati twasslu.

MA
għadu għaddej

Inkisbu r-riżultati mistennija lil hinn mill-outputs.

MA
għadu għaddej

Il-proċeduri ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist tħejjew b’mod adegwat sabiex jiġi żgurat it-twassil f’waqtu tal-outputs mistennija.

Il-leġiżlazzjoni nazzjonali meħtieġa għall-iżgurar tal-effettività tal-intervent kienet stabbilita.

MA

Il-proġett kellu prospetti tajbin għas-sostenibbiltà wara tmiem il-finanzjament taħt l-IPA, b’mod partikolari: il-finanzjament wara l-IPA kien garantit u li l-benefiċjarju kellu s-sjieda u l-kapaċità biex jiżgura l-kontinwità tal-proġett.

| Sodisfaċenti
| Parzjalment sodisfaċenti
| Parzjalment sodisfaċenti

It-tieni parti — Ġestjoni mill-Kummissjoni tal-assistenza mhux finanzjarja b’appoġġ għall-governanza

Il-Kummissjoni indirizzat problemi tal-governanza b’mod estensiv fid-djalogu tagħha mas-Serbja b’impatt dejjem aktar pożittiv

49

Il-Qorti eżaminat jekk id-djalogu bejn l-UE u s-Serbja indirizzax espliċitament problemi ewlenin bil-governanza u inkludiet it-twaqqif ta’ punti ta’ azzjoni u s-segwitu tagħhom. Hija eżaminat ukoll jekk il-prijoritajiet politiċi tteħdux abbord fil-formulazzjoni ta’ politiki u fit-tfassil ta’ proġetti. Il-Qorti analizzat 10 proġetti reċenti taħt l-IPA implimentati f’setturi li ma jinkludux il-governanza (ara l-Anness II) biex tivvaluta l-punt sa fejn il-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni ġew inkorporati bħala kwistjonijiet trażversali f’dawn il-proġetti.

Kien hemm djalogu strutturat bejn il-Kummissjoni u s-Serbja dwar il-governanza

50

Il-Ftehim ta’ Stabbilizzazzjoni u Assoċjazzjoni (ara l-paragrafu 2) jinkludi dispożizzjonijiet dwar id-djalogu bejn l-UE u s-Serbja dwar kwistjonijiet politiċi u politiki ta’ kooperazzjoni³⁰. Il-Kummissjoni stabbilixxiet sistema kumplessa ta’ laqgħat uffiċjali u inqas formali u dokumenti f’livelli multipli biex tippermetti djalogu kontinwu approfondit mas-sħab Serbi. L-istrutturi stabbiliti għad-Djalogu Permanenti Rinfurzat (DPR), għad-djalogu ta’ Ftehim Interim (FI) u għad-djalogu ta’ livell ogħla taħt l-IPA huma rappreżentati fil-Figura 2. ll-Figura 3 turi l-kumplessità tad-djalogu ta’ politika kumplessiv u tal-programmazzjoni taħt l-IPA.

51

Id-DPR ta importanza kbira lir-riforma tal-amministrazzjoni pubblika (RAP) u lir-riforma tas-settur tal-ġustizzja, inkluża l-ġlieda kontra l-korruzzjoni, bħala parti mill-kriterji politiċi. Dawn l-oqsma ġew indirizzati fid-dettall b’mod konsistenti kemm mid-DPR kif ukoll minn sotto-DPR deżinjati. L-importanza kontinwata tar-riforma ġudizzjarja u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni b’rabta mal-istatus tas-Serbja bħala pajjiż kandidat tintwera mill-fatt li l-kapitoli relatati tal-acquis (23 u 24) huma ttrattati kmieni fil-proċess tan-negozjati, fuq il-bażi tal-esperjenza ta’ proċessi preċedenti ta’ adeżjoni.

Figura 2

Strutturi tad-Djalogu bejn l-UE u s-Serbja (sa Settembru 2013)

Sors: Il-QEA, fuq il-bażi ta’ informazzjoni mill-Kummissjoni u mis-SEAE.

Figura 3

Elementi Ewlenin tad-Djalogu bejn l-UE u s-Serbja relatat mal-Politika u mal-IPA

Sors: Il-QEA, abbażi ta’ informazzjoni mill-Kummissjoni u mis-SEAE.

52

Normalment, ir-riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ĠFP) kienet tiġi indirizzata mill-plenarji tad-DPR taħt l-intestatura tar-RAP, iżda rċeviet kemxejn inqas enfasi intensa mill-oqsma l-oħra ta’ governanza. Madankollu, suġġetti speċifiċi tal-ĠFP — bħall-Istituzzjoni tal-Awditjar tal-Istat, il-kontroll finanzjarju intern pubbliku (PIFC), l-Unità Ċentrali ta’ Armonizzazzjoni, l-awditu intern u l-liġi dwar is-sistema baġitarja — ġew indirizzati f’aktar dettall fil-livell tas-sotto-DPR.

53

Il-Kummissjoni kellha opportunità addizzjonali biex tiddiskuti kwistjonijiet tal-ĠFP mas-Serbja meta kienet qed tfassal it-termini tal-programm ta’ appoġġ baġitarju ġenerali għas-Serbja taħt il-Komponent I tal-IPA għall-2009. Il-programm kellu l-għan li jappoġġa l-istabbiltà makrofinanzjarja fis-Serbja fuq terminu qasir u li jippermetti lill-pajjiż isegwi riformi strutturali minkejja l-kriżi ekonomika³¹. Il-kundizzjonijiet għall-pagament iffukaw notevolment fuq l-affidabbiltà tal-proċeduri finanzjarji u amministrattivi fis-Serbja, il-preżentazzjoni mill-Gvern Serb ta’ liġi baġitarja ġdida u l-adozzjoni ta’ dokument ta’ strateġija dwar il-kontroll finanzjarju fis-settur pubbliku. Kundizzjoni oħra kienet it-tnedija ta’ aġġornament tal-PEFA bil-għan li jitfassal pjan direzzjonali tal-ĠFP. Il-Kummissjoni qieset li dawn il-kundizzjonijiet kollha kienu ġew issodisfati sa tmiem l-2010. Għalkemm is-Serbja ma ħejjietx pjan direzzjonali tal-ĠFP speċifiku, il-Qorti sabet li l-istrateġija tas-Serbja tar-RAP għall-2013-16 tindirizza xi problemi tal-ĠFP. Barra minn hekk, il-liġi tal-2012 dwar l-Akkwist Pubbliku rrettifikat għadd min-nuqqasijiet identifikati fis-snin preċedenti.

Id-djalogu kien jinkludi it-twaqqif sistematiku ta’ punti ta’ azzjoni relatati mal-governanza tajba u s-segwitu tagħhom

54

L-istrutturi f’diversi livelli (ara l-Figuri 2 u 3) pprovdew bażi soda għal djalogu miftuħ biex il-prijoritajiet jiġu miftiehma, stabbiliti, segwiti u mmonitorjati. Kemm il-laqgħat tad-DPR kif ukoll dawk tas-sottokumitati rrevedew speċifikament, minn sena għal sena, punti ta’ azzjoni relatati ma’ problemi ewlenin tal-governanza.

55

Il-proċess ta’ monitoraġġ tal-Kummissjoni huwa kkonkretizzat fir-rapporti annwali ta’ progress. L-analiżi tal-Qorti sabet li r-rapporti ta’ progress tal-Kummissjoni vvalutaw b’mod realistiku l-progress li sar fl-oqsma ewlenin ta’ governanza fis-Serbja. Skont ir-rapporti, is-snin 2007-13 raw xi riżultati tanġibbli fil-ġlieda kontra l-korruzzjoni, li jvarjaw mit-twaqqif ta’ qafas istituzzjonali (bl-involviment ta’ assistenza taħt l-IPA), permezz tal-parteċipazzjoni akbar mill-OSĊ, sa investigazzjonijiet fir-rigward ta’ xi każijiet ta’ korruzzjoni bi profili għolja. Ġie wkoll ipperċepit progress fir-riforma tal-amministrazzjoni pubblika u fl-element tal-kontroll finanzjarju tar-riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi, u wkoll progress notevoli fil-qasam tal-akkwist pubbliku. Ir-riforma tas-settur tal-ġustizzja kellha l-aktar defiċjenzi fost l-oqsma ewlenin tal-governanza tajba, bi ftit li xejn progress irrappurtat mill-2007 ‘l hawn.

56

Min-naħa tas-Serbja, mill-2010 ’l quddiem, il-pjanijiet ta’ azzjoni nazzjonali għall-implimentazzjoni tar-rakkomandazzjonijiet tal-Kummissjoni jagħtu evidenza ta’ għanijiet u kompiti trasparenti, kif ukoll monitoraġġ adegwat u sistematiku u sommarju, faċli li jitqabbel, tal-azzjoni ta’ segwitu.

Id-djalogu stabbilixxa rabtiet bejn il-prijoritajiet politiċi u l-formulazzjoni ta’ politiki

57

Id-dokumenti prinċipali ta’ programmazzjoni taħt l-IPA għas-Serbja³² mis-snin 2007 sa 2013 - li l-eżitu tagħhom huwa bażikament dokumenti ta’ djalogu ewlenin - koprew l-oqsma ewlenin ta’ governanza b’mod suffiċjenti, għalkemm ir-riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi rċeviet enfasi kemxejn inqas intensa. Id-djalogu jirreferi b’mod regolari għall-assistenza taħt l-IPA inġenerali, jew għal proġetti speċifiċi taħt l-IPA bħala għodod importanti għat-titjib tal-governanza fis-Serbja. Il-Kumitat Konġunt ta’ Monitoraġġ tal-IPA (ara l-Figura 2), li nħoloq fl-2008, indirizza aspetti speċifiċi tal-implimentazzjoni tad-djalogu ta’ livell ogħla u kopra wkoll il-livell strateġiku tal-assistenza finanzjarja³³.

58

Fl-2012, tmien sottokumitati ta’ monitoraġġ tas-setturi bdew joperaw taħt il-Kumitat Konġunt ta’ Monitoraġġ. Il-fokus primarju tagħhom huwa l-kuntest li fih titwassal assistenza taħt l-IPA. Dawn jitmexxew mill-Kummissjoni u mis-Serbja (SEIO), huma strutturati b’mod trasparenti u effettiv u stabbilixxew għodda ta’ monitoraġġ li hija faċli li titqabbel. Is-sottokumitati ta’ monitoraġġ tas-setturi wkoll tejbu l-koordinazzjoni b’mod sinifikanti bejn l-identifikazzjoni tal-ħtiġijiet nazzjonali u l-assistenza taħt l-IPA. Pereżempju, proġetti relatati mar-RAP taħt il-programmi nazzjonali tal-IPA l-aktar reċenti indirizzaw kważi kull prijorità definita mit-taqsima RAP tad-Dokument ta’ Valutazzjoni tal-Ħtiġijiet tas-Serbja għall-2011-13³⁴.

Ġeneralment, l-enfasi li tqiegħdet fuq il-governanza fid-djalogu u fil-proċess ta’ programmazzjoni ma kinitx espliċita fit-tfassil ta’ proġetti

59

Il-programmazzjoni tal-IPA fuq livell għoli ħa l-governanza tajba abbord b’mod speċifiku, parzjalment fid-dawl tal-problemi bil-governanza ffaċċjati fi proċessi preċedenti ta’ adeżjoni, li tqies bħala indikatur tat-tħejjija inadegwata tal-pajjiżi kkonċernati. Madankollu, din l-enfasi inġenerali ma kinitx riflessa espliċitament fil-livell ta’ ppjanar tal-proġetti mill-Kummissjoni u mill-awtoritajiet Serbi.

60

Inqas minn nofs id-dokumenti ta’ tfassil tal-proġetti tal-2007-12 kien fihom referenzi speċifiċi għal governanza tajba. Fil-każ ta’ proġetti fejn l-aspetti tal-governanza kienu relevanti iżda mhux fost l-objettivi primarji, id-dokumentazzjoni tal-proġetti kienet tirreferi l-aktar, f’termini ġenerali, għall-ħtieġa għat-trasparenza. Kien biss fi ftit dokumenti ta’ tfassil tal-proġetti li l-Kummissjoni u l-awtoritajiet Serbi rreferew speċifikament għar-riskji ta’ korruzzjoni jew ta’ kunflitti ta’ potenzjali interess. Madankollu, mill-2011 ‘il quddiem, kien hemm enfasi akbar fuq il-governanza tajba fit-tfassil ta’ proġetti.

61

Il-lista ta’ kwistjonijiet trażversali fit-tfassil ta’ proġetti ma kinitx tinkludi l-governanza tajba jew il-ġlieda kontra l-korruzzjoni. Fil-fatt, id-dokumenti ta’ tfassil tal-proġetti tal-perjodu 2007-11 kienu limitati strettament għal tliet kriterji trażversali: opportunitajiet indaqs, l-ambjent u minoritajiet. L-involviment tas-soċjetà ċivili u tal-partijiet interessati ġie miżjud bħala r-raba’ kwistjoni trażversali fl-2012.

62

Fit-tfassil tagħhom, l-ebda wieħed mill-proġetti eżaminati (ara l-Anness II) ma kien jinkludi valutazzjoni formali tal-ħtieġa għal miżuri kontra l-korruzzjoni jew miżuri oħra ta’ governanza tajba speċifiċi għas-settur benefiċjarju, bl-eċċezzjonijiet tal-proġett E “Strengthening legislation at central level” (Inqawwu l-leġiżlazzjoni fil-livell ċentrali) li l-fiche tal-proġett tiegħu ttrattat il-korruzzjoni b’mod limitat, u l-proġett I “Support for SME development” (Appoġġ għall-iżvilupp tal-SMEs) li kien immirat espliċitament lejn il-ġlieda kontra l-korruzzjoni u l-ekonomija informali permezz tal-introduzzjoni ta’ servizzi elettroniċi.

63

Madankollu, minkejja n-nuqqas ta’ referenza espliċita kontra l-korruzzjoni jew għall-governanza fit-tfassil tagħhom, il-biċċa l-kbira mill-proġetti eżaminati kkontribwixxew indirettament għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni u għal governanza aħjar. Attivitajiet f’xi proġetti li kkontribwixxew għat-tixrid tal-għarfien dwar u l-użu ta’ prattiki tajba għall-akkwist u għall-kuntratti (eż. il- proġetti A “Municipal Infrastructure” (Infrastruttura Muniċipali) u B “Supervision of road construction along Corridor X” (Superviżjoni ta’ kostruzzjoni ta’ toroq tul il-Kuritur X) kienu f’konformità mal-istrateġija nazzjonali kontra l-korruzzjoni. Il-proġett A “Municipal Infrastructure” (Infrastruttura Muniċipali) appoġġa il-governanza tajba permezz ta’ attivitajiet li jittrattaw il-ġestjoni, il-kontroll u l-awditu finanzjarji fil-livell lokali u attivitajiet li jittrattaw it-twaqqif ta’ sett ta’ proġetti taħt l-istandards tal-UE. Proġetti li jappoġġaw il-bini tal-kapaċità amministrattiva fis-settur ambjentali u tal-enerġija (il-proġetti D “Strengthening environmental inspectorate” (Inqawwu l-ispettorat ambjentali) u H “Energy Agency” (Aġenzija tal-Enerġija)) u fis-settur agrikolu (il-proġetti C “Effective land management’” (Ġestjoni effettiva tal-art) u J “Support for agriculture” (Appoġġ għall-agrikoltura)) jistgħu jitqiesu wkoll bħala li għandhom effett fuq it-trażżin tal-korruzzjoni.

Fl-approvazzjoni tas-sistema tas-Serbja għall-ġestjoni tal-fondi tal-UE, il-Kummissjoni ma ħaditx kont sħiħ tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi mis-Serbja

64

Il-Qorti eżaminat jekk il-Kummissjoni vvalutatx ir-riskji fil-korpi tal-IPA inkarigati mill-implimentazzjoni sistematikament, jekk l-awtoritajiet Serbi ħadux miżuri xierqa ta’ mitigazzjoni u segwewhomx fejn meħtieġ, u jekk dan il-proċess kienx parti mill-valutazzjoni komprensiva mill-Kummissjoni ta’ kwistjonijiet tal-ĠFP.

Il-korpi tal-IPA inkarigati mill-implimentazzjoni kienu suġġetti għal analiżi sistematiku tar-riskju, iżda ma kien hemm l-ebda valutazzjoni komprensiva tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi qabel id-deċentralizzazzjoni tal-ġestjoni tal-fondi tal-UE

65

Ir-Regolament dwar l-IPA jipprovdi li, kull fejn ikun possibbli, il-ġestjoni tal-fondi tal-UE għandha tiġi deċentralizzata mill-Kummissjoni lill-pajjiżi kandidati biex tissaħħaħ ir-responsabbiltà għall-ġestjoni tal-assistenza min-naħa tal-pajjiżi benefiċjarji. Dan isir permezz ta’ korpi nazzjonali ġodda, kollettivament magħrufa bħala sistema ta’ implimentazzjoni deċentralizzata, li jimplimentaw l-assistenza ta’ qabel l-adeżjoni. Qabel ma tiddeċiedi li tagħti setgħat ta’ implimentazzjoni³⁵ fuq pajjiż benefiċjarju, il-Kummissjoni għandha tiżgura li l-pajjiż ikkonċernat jilħaq il-kundizzjonijiet stabbiliti, partikolarment fir-rigward tas-sistemi ta’ ġestjoni u kontroll tiegħu³⁶.

66

Biex tikseb id-deċentralizzazzjoni, l-ewwel bil-kontrolli ex-ante tal-Kummissjoni u sussegwentement mingħajrhom, is-Serbja qed issegwi pjan direzzjonali dettaljat b’parametri referenzjarji indikattivi u dati ta’ skadenza.Bħala parti mill-pjan direzzjonali, l-istrutturi ta’ implimentazzjoni tal-IPA³⁷ kienu suġġetti għal valutazzjonijiet sistematiċi tar-riskju fil-qafas tal-akkreditament tagħhom mill-awtoritajiet Serbi u mill-Kummissjoni. Madankollu, il-proċess ta’ akkreditament kien jikkonċerna biss l-istrutturi mwaqqfa għall-ġestjoni deċentralizzata tal-fondi tal-IPA. Ma kien hemm l-ebda rekwiżit legali biex titwettaq valutazzjoni komprensiva tal-progress kumplessiv bil-ĠFP u l-prevenzjoni tal-korruzzjoni u l-ġlieda kontriha fis-Serbja. Konsegwentement, il-proċedura ta’ akkreditament tas-SID kienet effettiva fl-appoġġ għall-governanza fl-isfera limitata tal-istrutturi ta’ ġestjoni tal-IPA iżda ma kinitx parti minn strateġija globali ta’ ĠFP fil-livell tal-pajjiż.

67

Kapaċità tal-awditjar intern żviluppata biżżejjed fil-Ministeru tal-Finanzi u fi ħdan il-ministeri relevanti hija mistennija tagħmel kontribut pożittiv għas-sistema ta’ ġestjoni u kontroll meħtieġa għal ġestjoni deċentralizzata. Minkejja xi progress riċenti³⁸, il-kapaċità tal-awditjar intern nazzjonali għadha fl-istadji bikrin ta’ għoti ta’ appoġġ effettiv għall-ġestjoni deċentralizzata tal-fondi tal-UE. Ir-Rapport 2013 tas-SIGMA³⁹ indika li ma kienet ġiet adottata l-ebda politika dwar frodi u irregolaritajiet fil-ġestjoni finanzjarja u li l-unità ċentrali ta’ armonizzazzjoni⁴⁰ fil-Ministeru tal-Finanzi ma kinitx ipprovdiet biżżejjed appoġġ metodoloġiku lill-maniġers finanzjarji u lill-awdituri interni dwar il-valutazzjoni tar-riskju u l-frodi.

68

Fl-istrateġija tagħha tal-2013 dwar it-tkabbir, il-Kummissjoni ħadet passi fid-direzzjoni t-tajba u enfasizzat il-ħtieġa li l-ewwel jiġu indirizzati l-punti fundamentali mal-pajjiżi tat-tkabbir. Hija semmiet speċifikament li s-sistemi tal-ĠFP se jeħtieġ li jitqawwew b’mod sinifikanti biex jitnaqqas ir-riskju ta’ frodi u korruzzjoni. Barra minn hekk, appoġġ baġitarju settorjali taħt l-IPA jingħata bil-kundizzjoni li jiġu ssodisfati l-istandards tal-ĠFP meħtieġa.

Ittieħdu u ssegwew miżuri għall-mitigazzjoni tar-riskji

69

Il-miżuri meħuda għall-mitigazzjoni tar-riskji identifikati fil-korpi tal-IPA inkarigati mill-implimentazzjoni kienu rilevanti u l-implimentazzjoni tagħhom issegwiet mill-Kummissjoni. Ladarba jkunu ngħataw setgħat ta’ ġestjoni, il-Kummissjoni tkompli timmonitorja s-sistema billi ssegwi kwalunkwe kwistjoni pendenti (eż. sejbiet tal-awditjar, li jifdal, b’riskji medji u baxxi). Fattur importanti ta’ mitigazzjoni tar-riskju huwa li l-Kummissjoni tista’ tirtira jew tissospendi l-għoti minnha ta’ setgħat ta’ ġestjoni f’każ li r-rekwiżiti ma jibqgħux issodisfati.

70

Riskji relatati ma’ dawran tal-persunal⁴¹ u bidla politika matul l-implimentazzjoni tal-ġestjoni deċentralizzata li jistgħu jwasslu għat-telf ta’ esperjenza u sinerġiji ma jistgħux jiġu indirizzati faċilment fl-istadju tal-għoti ta’ ġestjoni u jirrikjedu segwitu attiv. Barra minn hekk, ladarba jkun ġie rreklutat, il-persunal prinċipalment jattendi għal taħriġ u jkollu opportunità limitata biex jikseb esperjenza prattika minħabba li għad ma hemm l-ebda tranżazzjoni. Dan iwassal għal aktar riskji f’termini ta’ demotivazzjoni u dawran għoli tal-persunal.

71

Riskju ieħor preżenti fl-istrutturi tal-IPA huwa l-limitazzjoni attwali fil-ħarsien ta’ informaturi kif rikonoxxut mill-istrateġija nazzjonali 2013-18 kontra l-korruzzjoni. Leġiżlazzjoni ġdida dwar żvelar ta’ informazzjoni protetta qed titħejja mill-awtoritajiet Serbi sabiex tintrebaħ il-fiduċja ta’ informaturi potenzjali.

9Id-Deċiżjoni tal-Kunsill 2008/213/KE tat-18 ta’ Frar 2008 dwar il-prinċipji, il-prijoritajiet u l-kundizzjonijiet kontenuti fis-Sħubija Ewropea mas-Serbja inkluż il-Kosovo kif definit mir-Riżoluzzjoni tal-Kunsill tas-Sigurtà tan-Nazzjonijiet Uniti 1244 tal-10 ta’ Ġunju 1999 u li tħassar id-Deċiżjoni 2006/56/KE (ĠU L 80, 19.3.2008, p. 46).

10L-assistenza tiddependi mill-progress li jkunu wettqu biex jirrispettaw il-kriterji ta’ Kopenħagen u jirrispettaw il-prijoritajiet speċifiċi tas-Sħubiji Ewropej huma stess (l-Anness 1, il-punt 5 tad-Deċiżjoni tal-Kunsill 2008/213/KE).

11L-evalwazzjoni tal-assistenza taħt l-IPA għall-agrikoltura u l-iżvilupp rurali fil-perjodu 2007-11 ikkonkludiet li l-kejl tal-prestazzjoni u l-impatt mistennija kien qasam ta’ dgħufija kontinwa, minħabba n-nuqqas ta’ indikaturi xierqa u li jistgħu jitkejlu fid-dokumenti ta’ programmazzjoni - Ir-rapport ta’ evalwazzjoni mill-Konsorzju AESA, Jannar 2013.

12Minuti tal-laqgħa tal-SMSC għall-Istat tad-Dritt tal-15.11.2012 u tal-SMSC għar-Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika tas-16.11.2012.

13RACER tfisser Rilevanti - jiġifieri marbuta mill-qrib mal-objettivi tal-intervent; Aċċettati mill-partijiet interessati kollha; Kredibbli għal min mhuwiex espert, u faċli biex jiġu interpretati; Faċli biex jiġu mmonitorjati - eż. il-ġbir tad-data jkun possibbli bi prezz baxx; u Robusti - jiġifieri diffiċli biex jiġu manipulati.

14Il-fiches tas-setturi u tal-proġetti huma dokumenti standardizzati li pajjiż benefiċjarju taħt l-IPA jippreżenta lill-Kummissjoni, għal sena partikolari, wara diskussjonijiet bejn il-Kummissjoni u l-pajjiż benefiċjarju. Il-fiches għandhom jistipulaw b’mod ċar, fil-livell tas-settur jew tal-proġett, l-assi prijoritarji, l-objettivi, l-operazzjonijiet previsti, ir-riżultati mistennija u l-indikaturi oġġettivament verifikabbli relatati, u l-modalitajiet ta’ implimentazzjoni previsti inklużi l-miri.

15Matul il-perjodu Mejju 2009 – Mejju 2013, kien hemm medja ta’ 14-il proġett taħt l-IPA kull xahar ta’ meqjusa mid-delegazzjoni tal-UE bħala problematiċi.

16Fuq il-bażi tad-data fil-programmi annwali taħt l-IPA għas-Serbja. Dan il-livell għoli ta’ kofinanzjament inkiseb prinċipalment għaliex, fl-2011, l-awtoritajiet Serbi impenjaw rwieħhom li jallokaw EUR 122 miljun għall-programm muniċipali ta’ investiment għall-ambjent fil-għamla ta’ għotjiet (MEGLIP) fis-settur tal-ambjent, il-bidla fil-klima u l-enerġija.

17Ara pereżempju r-riżultati tal-proġett 15 “Civil society dialogue” (Djalogu tas-soċjetà ċivili) fil-Kaxxa 8.

18Is-sħubija tal-Kummissjoni ma’ organizzazzjonijiet internazzjonali mhijiex limitata għall-ġenerazzjoni ta’ informazzjoni li għandha tintuża għad-djalogu. Għadd ta’ proġetti taħt l-IPA huma attwalment implimentati bl-involviment ta’ dawn l-organizzazzjonijiet, bħall-proġett “Corridor X” (Kuritur X) (2010) mal-Bank Dinji; il-proġett “Good Local Governance” (Governanza Lokali Tajba) (2007) u l-proġjett kontra “Money Laundering” (Ħasil tal-Flus) (2010) mal-Kunsill tal-Ewropa; il-proġett “Hospital Information System” (Sistema ta’ Informazzjoni tal-Isptarijiet) (2008) mal-Uffiċċju tas-Servizzi tal-Proġetti tan-NU; il-proġett “Support for Civil Society” (Appoġġ għas-Soċjetà Ċivili) (2010) masl-OSKE; u l-proġett “Support for SME Development” (Appoġġ għall-Iżvilupp tal-SMEs) (2012) mal-BERŻ.

19Il-ħinijiet twal għall-bidla huma nnutati wkoll fl-Abbozz ta’ rapport tal-CONT dwar il-Fondi tal-UE ta’ qabel l-adeżjoni, ref.: 2011/2033(INI), 20.6.2013, l-Artikolu 11, p. 25.

20Eżempju ta’ dan huwa l-proġett għat-trasport intermodali li ġie pospost għal bosta snin ta’ programmazzjoni mill-IPA 2011 ‘il hawn minħabba permessi neqsin.

21Kif ikkonfermat mill-”Evaluation of the rule of law sector implemented and financed by IPA and other donors in Serbia” (Evalwazzjoni tas-settur tal-istat tad-dritt implimentat u ffinanzjat mill-IPA u minn donaturi oħra fis-Serbja) (li tkopri l-perjodu 2007-2011), Abbozz Mejju 2013: “It is always a sign of poor design if a project is commenced under circumstances which are premature for proper delivery of its activities” (Huwa dejjem sinjal ta’ tfassil ta’ kwalità baxxa jekk proġett jinbeda taħt ċirkustanzi li jkunu prematuri għat-twassil sewwa tal-attivitajiet tiegħu) (p. 24) u “Conditionality should be introduced, with the possible sanction of suspending the implementation of the project” (Għandha tiġi introdotta l-kundizzjonalità, bil-possibbiltà ta’ sanzjoni li tinvolvi s-sospensjoni tal-implimentazzjoni tal-proġett) (p. 59).

22Notevolment l-Evalwazzjoni u l-metaevalwazzjoni interim tal-assistenza taħt l-IPA, ir-Rapport tal-Pajjiż dwar is-Serbja, ECORYS, Awwissu 2013. Ara wkoll l-evalwazzjonijiet referenzjati fin-noti 22, 24, 28 u 30 f’qiegħ il-paġna.

23Evaluation of effectiveness and efficiency of development assistance to the Republic of Serbia per sector (Evalwazzjoni tal-effettività u l-effiċjenza tal-assistenza fl-iżvilupp lir-Repubblika tas-Serbja skont is-settur), Maxima Consulting, ir-referenza SWE14/OC01-18, 2014, p. 80.

24Matul il-perjodu 2000-06, il-programmi li kienu qed jappoġġaw lis-Serbja kienu fil-biċċa l-kbira ffinanzjati taħt ir-Regolament CARDS tal-Kunsill (KE) Nru 2666/2000 tal-5 ta’ Diċembru 2000 dwar l-assistenza għall-Albanija, il-Bosnja u l-Ħerzegovina, il-Kroazja, ir-Repubblika Federali tal-Jugoslavja u dik li qabel kienet ir-Repubblika Yugoslava tal-Maċedonja, li jħassar ir-Regolament (KE) Nru 1628/96 u li jemenda r-Regolamenti (KEE) Nru 3906/89 u (KEE) Nru 1360/90 u d-Deċiżjonijiet 97/256/KE u 1999/311/KE (ĠU L 306, 7.12.2000, p. 1). CARDS huwa akronimu għal Għajnuna Komunitarja għar-Rikostruzzjoni, l-Iżvilupp u l-Istabbilizzazzjoni.

25Peress li d-delegazzjoni tal-UE daħlet għall-proċeduri ta’ akkwist taħt ġestjoni ċentralizzata, ma tista’ tinsilet l-ebda konklużjoni mill-proġetti fir-rigward tal-kapaċità amministrattiva tal-Awtoritajiet Serbi fil-qasam tal-akkwist.

26Għal proġetti ta’ investiment jew elementi ta’ proġetti li jkopru tagħmir speċjalizzat jew b’ammont sostanzjali assenjat, l-approvazzjoni finali tal-fiche relatata tal-proġett se tkun suġġetta għall-preżentazzjoni minn qabel ta’ studju adegwat tas-suq. Kwalunkwe eċċezzjoni meħtieġa minn din ir-regola teħtieġ li tiġi ġġustifikata bil-miktub mill-Koordinatur Nazzjonali tal-IPA lill-Kummissjoni Ewropea (il-Parti 7.2 tal-Gwida ta’ Programmazzjoni tal-IPA).

27Evalwazzjoni ex-ante tal-pjan nazzjonali għall-iżvilupp reġjonali u l-istrateġiji ta’ żvilupp reġjonali, IBF International Consulting, Lulju 2012, p. 7.

28L-unitajiet tal-Awditjar Intern miżjura matul l-awditu kienu qed jiffaċċjaw problemi bil-persunal. Fil-Ministeru tal-Ġustizzja, kien hemm żewġ awdituri interni (mhux ċertifikati) minflok it-tmienja ppjanati. Fil-Ministeru tal-Finanzi, kien hemm awditur intern wieħed biss (il-Kap tal-Unità) attiv mit-tlieta li huma ppjanati.

29Ara wkoll “Evaluation of Agriculture and Rural development Sector implemented and financed by IPA programme and other donors” (Evalwazzjoni tas-Settur tal-Agrikoltura u l-Iżvilupp rurali implimentat u ffinanzjat mill-programm tal-IPA u minn donaturi oħra), Jannar 2013, Evalwazzjoni tas-settur, pp. 37-39.

30Notevolment it-Titoli II u VIII tal-FSA.

31EUR 100 miljun tal-allokazzjoni tal-2009 għas-Serbja taħt l-IPA ġew deżinjati għall-appoġġ baġitarju. Dan issuplimenta programm rrevedut ta’ EUR 2,9 biljun tal-FMI u selfiet mill-Bank Dinji marbuta mal-politika tal-iżvilupp.

32FSA, Strateġiji ta’ Tkabbir tal-Kummissjoni, Sħubija Ewropea, DIPP u Programmi Nazzjonali Annwali taħt l-IPA.

33Il-Kumitat Konġunt ta’ Monitoraġġ tal-IPA huwa kopresedut minn rappreżentant ta’ livell għoli (livell ta’ Direttur) tal-Kummissjoni u mill-Koordinatur Nazzjonali tal-IPA, li bħalissa huwa l-Ministru għall-Integrazzjoni Ewropea.

34Barra minn hekk, attenzjoni dejjem akbar mogħtija lill-formulazzjoni ta’ politiki hija riflessa fl-istrateġija dwar it-tkabbir tal-UE 2013-14 li tipprevedi aktar sforzi sostanzjali għall-iżvilupp tal-ġestjoni u l-kontroll finanzjarji tas-settur pubbliku.

35Taħt ġestjoni deċentralizzata, il-Kummissjoni tħalli l-ġestjoni ta’ ċerti azzjonijiet f’idejn il-pajjiż benefiċjarju, filwaqt li żżomm ir-responsabbiltà finali għall-eżekuzzjoni tal-baġit ġenerali.

36L-Artikolu 56(2) tar-Regolament tal-Kunsill (KE, Euratom) Nru 1605/2002 tal-25 ta’ Ġunju 2002 dwar ir-Regolament Finanzjarju applikabbli għall-baġit ġenerali tal-Komunitajiet Ewropej (ĠU L 248, 16.9.2002, p. 1) u l-Artikoli 11 u 19 tar-Regolament ta’ Implimentazzjoni tal-IPA (KE) Nru 718/2007.

37Il-ġestjoni deċentralizzata tirrikjedi li s-Serbja tistabbilixxi strutturi għall-akkwist pubbliku, l-ikkuntrattar, il-pagament, il-monitoraġġ u r-rappurtar dwar il-programmi taħt l-IPA.

38Ara l-konklużjonijiet dwar il-proġett 8 “Public Internal Financial Control” (Kontroll Finanzjarju Intern Pubbliku) fil-Kaxxi 7 u 12.

39Il-Valutazzjoni tas-Serbja mis-SIGMA, April 2013, Public administration reform coordination, implementation and priorities (Koordinazzjoni, implimentazzjoni u prijoritajiet tar-riforma tal-amministrazzjoni pubblika).

40Ir-rwol tal-unità ċentrali ta’ armonizzazzjoni huwa li tiżviluppa u tarmonizza l-kapaċità tal-awditjar intern tas-servizz pubbliku. Ara wkoll l-Kaxxi 7 u 12.

41Ir-Rapport 2013 tas-SIGMA jistma r-rata f’livell ta’ 15-20 % fis-sena. Huwa jinnota wkoll li bidliet fil-gvern iwasslu għal rati ogħla ta’ dawran, speċjalment f’pożizzjonijiet għolja.

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

Konklużjonijiet

72

Kumplessivament, il-Kummissjoni qed timmaniġġja b’mod effettiv l-appoġġ ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja. L-assistenza finanzjarja ta’ qabel l-adeżjoni lis-Serbja, flimkien ma’ forom oħra ta’ appoġġ, tgħin lis-Serbja b’mod effettiv biex timplimenta riformi soċjali u ekonomiċi u biex ittejjeb il-governanza fil-pajjiż. Fuq il-bażi tal-esperjenza miksuba f’pajjiżi benefiċjarji oħra taħt l-IPA, il-Kummissjoni qed tqiegħed enfasi dejjem akbar fuq kwistjonijiet ta’ governanza fl-ippjanar tagħha tal-assistenza finanzjarja u mhux finanzjarja lis-Serbja.

Il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-proġetti taħt l-IPA b’mod effettiv?

73

B’mod ġenerali, il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-proġetti taħt l-IPA fis-Serbja b’mod effettiv. Il-programmazzjoni ta’ assistenza finanzjarja taħt l-IPA hija bbażata fuq qafas strateġiku koerenti, u l-approċċ għall-għażla ta’ proġetti rilevanti biex is-Serbja titħejja għall-adeżjoni qed jitjieb gradwalment (ara l-paragrafi 9 sa 22).

74

Il-proġetti awditjati, kemm fil-qasam tal-governanza u f’oqsma oħra minbarra l-governanza, fil-biċċa l-kbira pproduċew l-outputs tagħhom (ara l-paragrafi 39 sa 43) iżda batew minn problemi fir-rigward ta’:

(a)it-tfassil tagħhom: Ingħatat attenzjoni inadegwata għad-definizzjoni tal-objettivi, għall-valutazzjoni tal-ħtiġijiet, għat-tagħlimiet meħuda minn proġetti fil-passat u għall-kundizzjonalità għat-tnedija ta’ proġetti u s-sekwenzjar ta’ operazzjonijiet (ara l-paragrafi 24 sa 31).

(b)l-implimentazzjoni tagħhom: Il-proġetti awditjati mill-programmi aktar bikrin taħt l-IPA ġew affettwati minn dewmien, li kultant kien sinifikanti; l-interventi ġew immonitorjati sistematikament fil-livell tal-kuntratt, iżda mhux fil-livell tal-proġett u l-azzjonijiet korrettivi meħuda mill-Kummissjoni kienu fil-biċċa l-kbira limitati għal bidliet fl-attivitajiet; xi proċeduri individwali ta’ sejħiet għall-offerti u ta’ akkwist ma kinux effiċjenti jew effettivi bis-sħiħ (ara l-paragrafi 32 sa 38, 44 u 45); u

(c)is-sostenibbiltà tagħhom: Ir-riżultati kellhom prospetti dubjużi għas-sostenibbiltà f’żewġ terzi mill-proġetti; b’mod partikolari, is-sostenibbiltà ta’ proġetti relatati mal-governanza kienet f’riskju minħabba problemi bil-persunal (ara l-paragrafi 46 sa 48).

75

L-approċċ ta’ ġestjoni flessibbli tal-Kummissjoni mmitiga l-effetti ta’ xi wħud minn dawn id-dgħufijiet fit-tfassil u, meta kienet qed tħejji l-aktar programmi annwali taħt l-IPA reċenti, il-Kummissjoni kienet ħadet passi biex tindirizza n-nuqqasijiet identifikati fil-programmi aktar bikrin taħt l-IPA (ara l-paragrafi 27 sa 31 u 38).

Fl-appoġġ tagħha għall-governanza, il-Kummissjoni kienet qed timmaniġġja l-assistenza mhux finanzjarja b’mod effettiv?

76

Kumplessivament, il-Kummissjoni kienet effettiva fil-ġestjoni tal-assistenza mhux finanzjarja lis-Serbja fil-qasam ta’ governanza. Hija użat id-djalogu tagħha mas-Serbja b’mod effettiv fl-indirizzar ta’ kwistjonijiet ta’ governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni. Hija gradwalment tejbet l-approċċ tagħha biex teħodhom abbord fil-formulazzjoni ta’ politiki u fit-tfassil ta’ proġetti. Il-Kummissjoni kienet effettiva fl-appoġġ tagħha għall-governanza fi ħdan l-istrutturi tal-finanzjament mill-UE iżda ma qisitx bis-sħiħ il-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi nazzjonali (ara l-paragrafi 50 sa 71).

77

Il-Kummissjoni stabbilixxiet djalogu strutturat dwar kwistjonijiet ta’ governanza mas-Serbja. Id-djalogu jkopri l-oqsma ewlenin ta’ governanza b’mod adegwat, jinkludi t-twaqqif ta’ punti ta’ azzjoni u s-segwitu tagħhom u jagħmel ir-rabta bejn il-prijoritajiet politiċi u l-formulazzjoni ta’ politiki. L-istrateġija dwar it-tkabbir tal-UE u r-regolament irrevedut dwar l-IPA jagħtu attenzjoni dejjem akbar lill-governanza finanzjarja u ekonomika fil-pajjiżi ta’ adeżjoni (ara l-paragrafi 50 sa 58).

78

Il-Qorti sabet li l-enfasi fuq il-governanza fid-djalogu u fil-proċess ta’ programmazzjoni kienet riflessa sa grad aktar baxx fit-tfassil tal-proġetti. Il-kont meħud tar-riskji relatati mal-governanza kien limitat jew kompletament nieqes fis-segmenti tad-dokumentazzjoni tal-proġetti li jikkonċernaw il-kundizzjonalità, it-tagħlimiet meħuda mill-passat u l-aspetti trażversali. Madankollu, minkejja l-ebda tismija espliċita tal-ħtieġa għal miżuri kontra l-korruzzjoni jew miżuri oħra ta’ governanza tajba fil-biċċa l-kbira mill-proġetti reċenti li analizzat, il-Qorti sabet li l-biċċa l-kbira minn dawk il-proġetti kienu kkontribwixxew indirettament għall-ġlieda kontra l-korruzzjoni u għal governanza aħjar permezz tal-attivitajiet tagħhom relatati mal-bini ta’ kapaċità amministrattiva (ara l-paragrafi 59 sa 63).

79

Fl-approvazzjoni tas-SID, il-Kummissjoni vvalutat l-istrutturi Serbi għall-ġestjoni tal-fondi tal-UE. Hija vvalutat sistematikament ir-riskji fi ħdan l-istrutturi tal-IPA u mmonitorjat il-miżuri meħuda għall-mitigazzjoni tagħhom. Madankollu, skont ir-rekwiżiti legali, il-proċess ta’ akkreditament kien jikkonċerna biss il-korpi tal-IPA inkarigati mill-implimentazzjoni, li jfisser li s-SID ma kinitx marbuta ma’ valutazzjoni komprensiva preliminari tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni fil-livell tal-pajjiż (ara l-paragrafi 65 sa 71).

Rakkomandazzjonijiet

80

Għat-titjib tal-programmazzjoni, it-tfassil u l-implimentazzjoni ta’ proġetti taħt l-IPA, il-Kummissjoni għandha:

(a)Tagħmel il-proċessi ta’ prijoritizzazzjoni u ta’ għażla tal-proġetti aktar trasparenti u dokumentati aktar sistematikament, b’mod li jirrifletti l-istadji individwali tal-prijoritizzazzjoni raġunata tal-proġetti.

(b)Ittejjeb il-proċess ta’ tagħlimiet meħuda billi tiżviluppa bażi tad-data dedikata li tinkorpora t-tagħlimiet meħuda minn proġetti fil-passat fis-Serbja u pajjiżi benefiċjarji rilevanti oħra. It-tagħlimiet meħuda għandhom jieħu inkunsiderazzjoni r-rekord jew it-tipoloġija ta’ offerti li ma kellhomx suċċess jew li kienu ripetuti. Għandu jitqies ukoll id-dħul fil-bażi tad-data ta’ rakkomandazzjonijiet sinifikanti mir-rapporti finali dwar il-kuntratti. Il-bażi tad-data tista’ tiġi raggruppata skont is-setturi kbar użati mill-programmazzjoni taħt l-IPA.

(c)Tiddokumenta sistematikament il-valutazzjoni tal-ħtiġijiet li fuqha huma bbażati l-outputs mistennija minn proġetti u kuntratti, notevolment biex titjieb is-sjieda mill-benefiċjarji tal-ħtiġijiet identifikati.

(d)Tirrinforza l-prinċipju tal-kundizzjonalità. B’mod partikolari, il-kapaċità tal-benefiċjarju biex jagħmel dak li huwa meħtieġ għal proġett ta’ kwalità għolja għandha tiġi vverifikata minn qabel u f’termini speċifiċi li jistgħu jitkejlu, kif għandu jsir ukoll fir-rigward ta’ jekk l-elementi tal-proġett ikunux konformi mal-qafas legali nazzjonali u ta’ jekk il-permessi tal-bini meħtieġa jkunux disponibbli. Kundizzjonalità aktar qawwija għandha tgħin biex tnaqqas l-għadd ta’ proġetti li ma jkunux lesti għall-implimentazzjoni, b’mod partikolari proġetti ta’ infrastruttura kbar.

(e)Twaqqaf sistema għal rapport ta’ progress regolari fil-qosor sabiex jiġi żgurat rendikont tal-entrati xieraq għall-proġett kollu kemm hu minflok għal kuntratti individwali. Ir-rapporti ta’ ħarsa ġenerali għandhom jinkludu lista kompleta tal-kuntratti li jaqgħu taħt proġett/settur partikolari.

(f)Tistabbilixxi sistema biex tiċċekkja l-utilità tal-outputs ta’ proġetti (inklużi studji, analiżijiet, proċeduri, protokolli u materjali ta’ taħriġ) fuq it-terminu medju u dak twil. Aktar enfasi fuq l-utilità aħħarija għandha tgħin biex tibdel il-fokus mit-twassil ta’ outputs u l-ilħuq ta’ ċifri mmirati ta’ kkuntrattar u ta’ pagamenti, għal riżultati aktar dejjiema.

81

Fir-rigward tad-djalogu strutturat tagħha mas-Serbja dwar kwistjonijiet ta’ governanza u fir-rigward tal-proċess tas-SID, il-Kummissjoni għandha:

(a)Tesprimi l-ħtieġa li l-awtoritajiet Serbi jirrazzjonalizzaw b’mod ulterjuri s-sett ta’ strateġiji nazzjonali tagħhom u jiffinalizzaw pjan direzzjonali sħiħ għall-ĠFP u jekk ikun meħtieġ tipprovdi appoġġ tekniku f’dak ir-rigward.

(b)Tieħu miżuri, fil-programmazzjoni tal-IPA, biex issaħħaħ il-mekkaniżmu ta’ konsultazzjoni mal-OSĊ attivi fil-qasam tal-governanza.

(c)Toħroġ linji gwida biex tiżgura l-valutazzjoni kull meta jkun rilevanti fit-tfassil ta’ proġetti, tal-ħtieġa għal miżuri speċifiċi għas-settur, kontra l-korruzzjoni jew miżuri oħra ta’ governanza tajba.

(d)Fil-valutazzjoni tagħha tar-riformi tal-ĠFP mal-pajjiż kollu, tivverifika li jittieħed inkunsiderazzjoni bis-sħiħ ix-xogħol tal-awditjar li jkun sar mill-Kummissjoni fil-kuntest tal-proċess ta’ akkreditament tas-SID.

Dan ir-Rapport ġie adottat mill-Awla III, immexxija mis-Sur Karel PINXTEN, Membru tal-Qorti tal-Awdituri, fil-Lussemburgu fil-laqgħa tagħha tal-21 ta’ Ottubru 2014.

Għall-Qorti tal-Awdituri

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Annessi

Anness I

Lista ta’ proġetti taħt l-IPA awditjati

Nru tas-Serje
Titolu
Nru tal-Programm / Proġett Nazzjonali
Baġit (miljun EUR)¹

Proġetti għall-Governanza

Ġustizzja u Intern — Ġlieda kontra l-Korruzzjoni u Kapaċità Amministrattiva

1.
Police Reform (Riforma tal-Pulizija): Internal Affairs (Affarijiet Interni)
2007/6
1,0

2.
Fight against corruption (Ġlieda kontra l-korruzzjoni)
2008/5
2,5

3.
Improvement of efficiency and transparency of Judiciary System (Titjib fl-effiċjenza u fit-trasparenza tas-Sistema Ġudizzjarja)
2007/4
2,6

4.
Improvement of transparency and efficiency (prosecutors and penal system) (Titjib fit-trasparenza u fl-effiċjenza (prosekuturi u sistema penali))
2008/8
4,5

Riforma tal-Amministrazzjoni Pubblika (RAP)

5.
Municipal Support Programme (Programm ta’ Appoġġ Muniċipali)
2007/2
22,5

6.
Harmonization of the Serbian Customs Enforcement Division with the standards, organization and operational methodology of EU enforcement agencies (Armonizzazzjoni tad-Diviżjoni tal-Infurzar tad-Dwana Serba mal-istandards, l-organizzazzjoni u l-metodoloġija operazzjonali tal-aġenziji tal-infurzar tal-UE)
2008/6
4,4

Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi (ĠFP)

7.
Support to Public Procurement Office (Appoġġ lill-Uffiċċju tal-Akkwist Pubbliku)
2007/7
2,0

8.
Support to the Development of Public Internal Financial Control (PIFC) (Appoġġ lill-Iżvilupp tal-Kontroll Finanzjarju Intern Pubbliku (PIFC)), il-Fażi 3
2008/2
2,0

Proġetti mhux Relatati mal-Governanza

Żvilupp Soċjali

9.
Regional Economic and Social Development Programme (Programm Reġjonali għall-Iżvilupp, Ekonomiku u Soċjali)
2007/13
23,3

10.
Health Sector Reform Emergency Medical Services (Servizzi Mediċi ta’ Emerġenza tar-Riforma tas-Settur tas-Saħħa)
2007/16
10,0

Żvilupp tas-Settur Privat

11.
Support to Private Sector Competitiveness (Appoġġ lill-Kompetittività tas-Settur Privat)
2007/22
3,5

Trasport

12.
Žeželj Bridge — Rebuilding Serbian infrastructure (Pont ta’ Žeželj — Bini mill-ġdid tal-infrastruttura Serba)
2009/4
30,0

Ambjent, Tibdil fil-Klima u Enerġija

13.
Environmental protection at the Electric Power of Serbia company (Ħarsien ambjentali fil-kumpanija Electric Power of Serbia)
2008/17
11,0

Agrikoltura u Żvilupp Rurali

14.
Capacity building to implement Rural Development policies to EU standards (Bini tal-kapaċità għall-implimentazzjoni ta’ politiki ta’ Żvilupp Rurali skont l-istandards tal-UE)
2007/32
4,4

Attivitajiet oħra tal-UE relatati mal-Acquis u Attivitajiet Trażversali

15.
Support to Civil Society I (Appoġġ lis-Soċjetà Ċivili I)
Support to Civil Society II (Appoġġ lis-Soċjetà Ċivili II)
2007/12
2008/11
2,0
2,5

Total
128,4

1 Il-kofinanzjament nazzjonali mhuwiex inkluż.

Anness II

Lista ta’ proġetti taħt l-IPA analizzati għal eżaminar tal-governanza u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni bħala kwistjonijiet trażversali

Nru tas-Serje | Titolu | Nru tal-Programm / Proġett Nazzjonali | Baġit (miljun EUR)
A. | Municipal Infrastructure Support Programme (Programm ta’ Appoġġ għall-Infrastruttura Muniċipali) — MISP 2010 | 2010/3 | 31,1
B. | Supervision of road construction works along corridor X (Superviżjoni ta’ kostruzzjoni ta’ toroq tul il-Kuritur X) (Grdelica — Vladicin Han u Pirot — taqsimiet Čiflik) | 2010/15 | 10,0
C. | Institutional capacity-building and support for agriculture and rural development in Serbia (Bini tal-kapaċità istituzzjonali u appoġġ għall-agrikoltura u l-iżvilupp rurali fis-Serbja) | 2010/20 | 2,8
D. | Strengthening the Serbian Environmental Inspectorate and relevant stakeholders (Inqawwu l-Ispettorat Ambjentali Serb u l-partijiet interessati rilevanti) | 2010/23 | 2,5
E. | Strengthening legislation, policy and coordination capacities at central level (Inqawwu l-kapaċitajiet tal-leġiżlazzjoni, tal-politiki u tal-koordinazzjoni fil-livell ċentrali) | 2011/3 | 6,5
F. | Socioeconomic development in the Danube region (Żvilupp soċjoekonomiku fir-reġjun tad-Danubju) | 2011/13 | 18,5
G. | Municipal Environment Grant-Loan Investment Programme (Programm ta’ Investiment għall-Ambjent fil-livell Muniċipali fil-Għamla ta’ Għotjiet) (MEGLIP) | 2011/17 | 19,1
H. | Capacity-building for the Energy Agency (Bini tal-kapaċità għall-Aġenzija tal-Enerġija) | 2011/19 | 1,5
I. | Support for SME development (Appoġġ għall-iżvilupp tal-SMEs) | 2012/7 | 6,2
J. | Support for agriculture and rural development (Appoġġ għall-agrikoltura u l-iżvilupp rurali) (b’mod partikolari l-miżuri 1.4 u 2) | 2012/10 | 15,6
Total | 113,8

Risposta tal-Kummissjoni

Sommarju eżekuttiv

IV

L-IPA hija ffukata fuq il-bżonnijiet u l-prijoritajiet tagħha huma bbażati fuq valutazzjonijiet ta’ livell ta’ twettiq ta’ kriterji relatati mal-UE, inkluż b’mod partikolari fid-dokument ta’ strateġija dwar it-tkabbir tal-Kummissjoni u r-rapporti annwali. Il-kriterji ta’ allokazzjoni jqisu l-kapaċità tas-Serbja biex tuża u timmaniġġja l-fondi u li dawn jirrispettaw il-kundizzjonijiet tal-adeżjoni. B’dan il-mod, l-IPA tipprovdi r-rabta bejn il-qafas politiku għat-tkabbir u l-proċess baġitarju tal-UE.

VI

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi l-fatt li l-proċess tas-Sistema ta’ Implimentazzjoni Deċentralizzata (DIS) inbena għall-ġestjoni tal-fondi tal-IPA. Is-Serbja bħalissa qed tipprepara pjan komprensiv ta’ riforma tal-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi (ĠFP), li se jkun ibbażata fuq djanjostika komprensiva tas-sottosistemi tal-ĠFP. Għalhekk se titwettaq Valutazzjoni tan-Nefqa Pubblika u r-Responsabbiltà Finanzjarja (PEFA).

Osservazzjonijiet

11

Il-Kummissjoni diġà appoġġat lill-Gvern fit-titjib tal-kwalità tad-dokumenti strateġiċi tiegħu permezz ta’ numru ta’ miżuri ta’ mitigazzjoni ffinanzjati mill-IPA. Matul is-sena li għaddiet, il-Kummissjoni għamlet għadd ta’ evalwazzjonijiet tas-settur dwar l-aħħar IPA u assistenza oħra minn donaturi fis-Serbja sabiex jappoġġaw tħejjijiet għall-IPA II, fejn l-objettiv huwa l-appoġġ għall-implimentazzjoni ta’ strateġiji/programmi settorjali koerenti permezz ta’ approċċ settorjali.

11 L-ewwel inċiż

L-appoġġ (limitat) ipprovdut mill-IPA għall-proċess ta’ deċentralizzazzjoni kien ibbażat fuq l-istrateġija tar-riforma tal-amministrazzjoni pubblika (PAR) adottata mill-Gvern tas-Serbja fl-2004 u l-pjanijiet tiegħu ta’ azzjoni relatati. L-oqsma partikolari għas-sostenn tal-IPA kienu derivati direttament mill-pjanijiet ta’ azzjoni tal-Istrateġija PAR. Il-Proġett 5 magħżul (Programm ta’ Appoġġ Muniċipali) iffoka fuq il-bini tal-kapaċitajiet tal-amministrazzjoni lokali f’oqsma prijoritarji tal-integrazzjoni tal-UE. Barra minn hekk, skont il-pjan ta’ azzjoni tal-Istrateġija PAR, il-proġett kien imfassal biex jappoġġja l-elaborazzjoni ta’ strateġija ta’ deċentralizzazzjoni kif mitlub minn dak li dak iż-żmien kien il-Ministeru inkarigat mid-deċentralizzazzjoni. Madankollu, il-proġett sofra minn nuqqas ta’ rieda politika. Madankollu, l-eżiti ta’ dan il-komponent tal-proġett huma aktar użati mill-Kunsill għad-Deċentralizzazzjoni li għadu kif ġie stabbilit u li reġa’ ltaqa’ fil-ħarifa tal-2013 biex jipproċedi bl-elaborazzjoni tal-istrateġija. Taħt il-Gvern il-ġdid, il-mandat għall-abbozzar tal-istrateġija ta’ deċentralizzazzjoni ingħata lill-Ministeru għall-Iżvilupp Reġjonali u l-Awtonomija Lokali.

Il-Kummissjoni taqbel li kwalunkwe appoġġ ulterjuri mill-IPA II għal kwalunkwe proċess ta’ deċentralizzazzjoni għandu jkun ibbażat fuq strateġija ta’ deċentralizzazzjoni nazzjonali ċara u l-pjan ta’ azzjoni tagħha.

11 It-tieni inċiż

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi li ma kien hemm l-ebda strateġija għall-ĠFP komprensiva li tkopri l-aspetti kollha ewlenin tal-ĠFP. Minflok, aspetti differenti tal-ĠFP ġew koperti fi strateġiji speċifiċi bħalma huma l-istrateġija fiskali jew l-istrateġija ta’ Kontroll Intern tal-Finanzi Pubbliċi (PIFC- Public Internal Financial Control), b’tali mod li kienet teżisti bażi strateġika għall-appoġġ tal-proġetti tal-IPA speċifiċi anki fin-nuqqas ta’ strateġija formali komprensiva għall-ĠFP. L-istrateġija l-ġdida tat-tkabbir “Dak li hu fundamentali l-ewwel” minn Ottubru 2013 titfa’ enfasi speċjali fuq il-governanza ekonomika kif ukoll il-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi u tipprevedi li l-pajjiżi tat-tkabbir għandhom jippreparaw pjanijiet ta’ azzjoni tal-ĠFP speċifiċi. Għalhekk, l-appoġġ fl-IPA II f’dan il-qasam se jkun ibbażat fuq qafas aktar koerenti tal-ĠFP milli fil-passat. Huwa importanti li wieħed jinnota li l-istrateġija Serba PAR il-ġdida għall-perjodu 2013-16 tinkludi wkoll il-ĠFP. Dan huwa titjib importanti meta mqabbel mal-passat, minħabba li jenfasizza l-fatt li l-ĠFP tikkonċerna l-utenti kollha tal-baġit, mhux biss il-Ministeru tal-Finanzi, u li hemm ħtieġa għal koordinazzjoni u koerenza fl-implimentazzjoni. Barra minn hekk, il-valutazzjoni PEFA li hemm ippjanati se tikkontribwixxu għal stampa ġenerali tas-sistemi tal-ĠFP fis-seħħ.

13

L-għan tas-Sħubiji Ewropej kien li jipprovdu qafas ta’ referenza ġenerali aktar milli qafas ta’ politika, biex tindika l-oqsma ta’ prijorità għar-riforma u tipprovdi linji gwida ġenerali għal assistenza finanzjarja f’dawn l-oqsma prijoritarji bl-aspettattiva li l-pajjiż jirrispetta l-prinċipji u l-prijoritajiet indikati fiha. Dawn il-prinċipji ġew maqbula b’mod konsistenti mas-Serbja u kienu riflessi fil-programmi nazzjonali matul l-ewwel snin ta’ programmar tal-IPA. Qafas aktar speċifiku u rilevanti għall-adeżjoni kien ipprovdut mill-istarteġija għat-tkabbir aġġornata kull sena u mir-Rapporti annwali ta’ progress speċifiċi għall-pajjiżi.

14

Il-Kummissjoni rrikonoxxiet il-ħtieġa għal indikaturi mtejba fl-ipprogrammar tal-assistenza tal-IPA u indirizzat din il-kwistjoni fil-qafas tal-IPA II. Id-Dokumenti ta’ Strateġija Indikattivi għall-Pajjiżi, li se jiddefinixxu l-orjentazzjoni strateġika fit-tul għall-finanzjament tal-IPA għal kull pajjiż, jinkludu anness li jiddeskrivi indikaturi f’livelli differenti. Dawn, fost l-oħrajn, jinkludu wkoll indikaturi fl-oqsma tal-governanza ekonomika u l-ġlieda kontra l-korruzzjoni.

16

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi li fl-ewwel programmi tal-IPA xi proġetti kienu magħżula minħabba l-importanza tagħhom għas-Serbja abbażi ta’ assigurazzjonijiet mogħtija mill-Gvern għall-implimentazzjoni bla xkiel tagħhom. Rekwiżiti aktar stretti dwar it-tlestija ta’ proġett diġà kienu introdotti fil-programmi tal-IPA 2012 u 2013 u se jkunu nfurzati saħansitra aktar sistematikament fl-IPA II. Permezz tal-assistenza tal-IPA l-Kummissjoni appoġġat l-iżvilupp ta’ metodoloġija ġdida għall-għażla ta’ proġetti ta’ investiment li se jkunu parti mill-pipeline waħdieni nazzjonali ta’ proġetti. Il-metodoloġija għandha l-għan li tgħin lill-gvern Serb biex jivvaluta a) il-prijoritizzazzjoni u b) il-maturità tal-proġetti/programmi fis-setturi infrastrutturali.

20

Il-Kummissjoni tikkondividi l-importanza ta’ Organizzazzjonijiet tas-Soċjetà Ċivili (OSĊ) u se tkompli tinkoraġġixxi u tappoġġja aktar l-involviment tal-OSĊ fl-ipprogrammar tal-IPA.

Kaxxa 3

Il-provvisti kienu sinkronizzati ma’ kontributi ta’ ġemellaġġ parallel b’appoġġ tal-pjan ta’ żvilupp istituzzjonali għall-Aġenzija tal-Pagamenti (AP). L-AP kienet ġiet allokata 105 postijiet fis-sistematizzazzjoni tal-Ministeru tal-Agrikoltura. Matul il-ħajja ta’ dan il-proġett il-Gvern kien riorganizzat tliet darbiet, li wasslu għal disturbi fir-reklutaġġi ppjanati għall-AP.

26

Ittieħdu miżuri biex titjieb il-kapaċità għaż-żamma ta’ Tagħlimiet meħuda minn esperjenzi preċedenti u b’hekk jittejjeb il-proċess ta’ pprogrammar tal-IPA II (2014-2020). Tagħlimiet meħuda u rakkomandazzjonijiet tal-valutazzjonijiet tas-Settur tal-Komponenti I tal-IPA fis-Serbja ġew applikati fit-tfassil tal-programm IPA 2014. Tabella b’rakkomandazzjonijiet għal kull settur individwali u għall-ipprogrammar kumplessiv ġiet introdotta bħala dokument inizjali ewlieni għall-Gruppi ta’ Ħidma skont is-Settur fil-proċess ta’ programmar tal-2014.

27

Sa mill-IPA 2012 il-kundizzjonalitajiet tal-ipprogrammar jintużaw b’mod immirat, huma definiti b’mod ċar fil-fiches tas-setturi/proġetti b’mod li jista’ jitkejjel u infurzat waqt l-implimentazzjoni. Bosta proġetti ġew posposti fl-ipprogrammar meta l-prekundizzjonijiet kritiċi ma kinux f’posthom. Madankollu, il-Kummissjoni tippjana li tinforza l-kundizzjonalitajiet b’mod aktar rigoruż u għamlitha ċara mal-Gvern Serb li proġetti kompletament maturi biss se jiġu kkunsidrati għall-ipprogrammar.

33

Tabilħaqq, ir-rapporti tal-Kummissjoni tal-uffiċjal awtorizzanti b’sottodelega jippreżentaw miri għolja milħuqa u r-rati kuntrattwali, li kienu konsistenti sena wara sena, għalhekk juru kapaċitajiet ta’ assorbiment għolja.

37

Il-Kummissjoni rreaġixxiet, b’mod partikolari fl-ewwel Kumitati ta’ Monitoraġġ sabiex tiġi salvagwardjata l-implimentazzjoni b’suċċess ta’ proġetti li jinsabu għaddejjin bħalissa, tali reazzjoni rriżultat f’ġestjoni kuntrattwali flessibbli. Dan il-proċess evolva għal mekkaniżmi ta’ monitoraġġ aktar b’saħħithom u deċiżjonijiet aktar stretti meta jinqalgħu xi diffikultajiet matul l-implimentazzjoni skont il-każ.

Kaxxa 7 — Tweġiba għall-ewwel paragrafu

Il-volum ta’ bonds muniċipali għall-belt ta’ Novi Sad jirrappreżenta t-tieni l-akbar self mill-awtoritajiet lokali fis-Serbja. Ir-riżultati miksuba f’dan il-programm għadhom jinfluwenzaw is-suq fl-2014, fejn, pereżempju, huwa previst li jkunu introdotti aktar bonds muniċipali għall-ibliet ta’ Sabac u l-Muniċipalità ta’ Stara Pazova. Konferenza permanenti tal-bliet u l-muniċipalitajiet għadha qed tirċievi talbiet biex tipprovdi appoġġ għal ħruġ ta’ bonds muniċipali, li jirrappreżentaw alternattiva għas-self. Il-Kummissjoni hija tal-opinjoni, li mingħajr dan is-sostenn, is-suq tal-bonds muniċipali fis-Serbja probabbilment ma jkunx jeżisti u l-muniċipalitajiet ikomplu jiffaċċjaw rati għolja tal-imgħax fuq is-self mill-banek. Għaldaqstant, l-appoġġ mill-bonds muniċipali kien punt ta’ tluq importanti għal suq tal-kreditu tal-gvern lokali fis-Serbja, għal finanzjament ta’ infrastruttura komunali u għall-iffrankar fil-baġits lokali.

Kaxxa 7 — Tweġiba għat-tieni paragrafu

L-appoġġ finanzjarju tal-IPA qed jassisti lill-gvern fl-implimentazzjoni ta’ kriterji tal-UE u jikkumplimenta d-djalogu ta’ politika. Il-Kummissjoni enfasizzat in-nuqqasijiet f’termini ta’ attivitajiet ta’ CHU u persunal ta’ unitajiet ta’ awditjar intern fl-istrutturi rilevanti tad-djalogu politiku tagħha mal-awtoritajiet Serbi, b’mod partikolari fis-sottokumitat rilevanti tal-FSA kif ukoll fir-Rapport dwar l-Eżami Analitiku għall-Kapitolu 32. It-titjib huwa għalhekk mistenni fi żmien qasir fil-qafas tan-negozjati ta’ adeżjoni. Jekk il-proġett tal-2008 ma kienx biżżejjed biex isolvi d-diffikultajiet kollha, kellu sehem kbir biex jintlaħaq livell ta’ tħejjija li jippermetti lill-Kummissjoni biex tipproponi l-ftuħ tal-Kapitolu 32.

43

Ma jistgħux jinġibdu konklużjonijiet ġenerali dwar l-effikaċja tal-appoġġ tal-UE fil-qasam tax-xogħlijiet pubbliċi fuq il-bażi ta’ dan il-proġett speċifiku. Il-biċċa l-kbira tad-dewmien ġie vvalutat mill-inġinier li huwa attribwibbli għall-kuntrattur. Aktar ‘il quddiem, b’mod partikolari mill-IPA 2011, dan it-tip ta’ diffikultajiet issa huwa indirizzat permezz tat-titjib tal-konnessjonijiet bejn l-elementi tal-politika u tal-ipprogrammar.

45

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi n-nuqqas ta’ sommarju tad-dokument ta’ monitoraġġ dwar il-passat ta’ sejħiet għall-offerti li ma rnexxewx. Madankollu, ir-raġunijiet għal offerta kkanċellata jew li ma rnexxietx huma analizzati fuq bażi ta’ każ b’każ u ikkunsidrati għal varar mill-ġdid possibbli.

Kaxxa 10 — Tweġiba għall-ewwel paragrafu

Il-proċedura tal-offerti għall-proġett ta’ riforma tal-pulizija falliet minħabba s-sottomissjoni ta’ applikazzjoni waħda biss wara l-iskadenza formali. Wara l-falliment tal-proċess tal-offerti l-benefiċjarju (l-unità għall-affarijiet interni fil-Ministeru tal-Intern) baqa’ impenjat għall-proġett, filwaqt li l-kwistjonijiet ta’ nuqqas ta’ awtonomija tal-unità, persunal u appoġġ adegwat minn amministratur għoli fil-Ministeru tal-Intern komplew jaffettwaw il-kapaċità tad-dipartiment tal-kontroll intern biex jiġġieled b’mod effettiv kontra l-korruzzjoni fi ħdan il-korp tal-pulizija. Dawn il-kwistjonijiet kienu s-suġġett ta’ ittri speċifiċi mibgħuta mill-Kap tad-Delegazzjoni u l-Ambaxxatur tas-sieħeb tal-ġemellaġġ lill-Ministru.

Kaxxa 11 — Tweġiba għall-ewwel paragrafu

Il-Kummissjoni diġà applikati t-tagħlimiet meħuda minn din l-esperjenza. Fil-programm IPA 2012, l-aspett tal-IT għall-ġustizzja jinkludi analiżi tal-ħtiġijiet bħala l-ewwel attività. Kull assistenza oħra tista’ biss tiġi skjerata malli titlesta din l-analiżi tal-ħtiġijiet.

Kaxxa 11 — Tweġiba għat-tieni paragrafu

Il-Kummissjoni taqbel li nuqqas ta’ qafas ta’ politika reġjonali ippreżenta riskju għas-sostenibbiltà. Madankollu ma kien hemm l-ebda mudell tal-UE uniku li seta’ jkun propost minħabba li l-aspetti organizzattivi għandhom jiġu definiti fil-livell nazzjonali bħala deċiżjoni politika tal-gvern Serb. Is-sostenibbiltà saret qasam ta’ tħassib meta kien evidenti li s-Serbja mhux se jkollha politika reġjonali u qafas leġiżlattiv fis-seħħ kmieni fil-proċess, kif ukoll mekkaniżmi ċari ta’ finanzjament. Il-Kummissjoni tixtieq tiġbed l-attenzjoni li l-aġenziji kollha ffinanzjati mill-UE baqgħu operazzjonali wara l-ikkompletar tal-proġett u l-finanzjament tal-UE. Filwaqt li ġeneralment għadhom dipendenti fuq il-proġett, il-biċċa l-kbira minnhom kisbu r-rikonoxximent reġjonali u jibbenefikaw minn Programmi ta’ Kooperazzjoni Tranfruntiera, fondi nazzjonali, fondi ta’ donaturi bilaterali u wkoll introjtu privat minn diversi provvedimenti ta’ servizzi kummerċjali. Tagħlima importanti li għandha tittieħed mill-Programm huwa jkunu organizzati attivitajiet ta’ sekwenzjar ċar li permezz tagħhom, pereżempju, l-adozzjoni tal-qafas strateġiku/leġiżlattiv hija prekundizzjoni għall-għoti ta’ appoġġ ulterjuri.

Kaxxa 11 — Tweġiba għat-tielet paragrafu

Il-proġett jista’ jitqies bħala assistenza ta’ darba mill-gvern lill-istrutturi muniċipali, li kienu għadhom kemm saru responsabbli mill-manutenzjoni u l-akkwist ta’ tagħmir u infrastruttura fl-istituzzjonijiet tas-saħħa tagħhom.

Fil-mument tax-xiri, il-Ministeru tas-Saħħa kellu l-intenzjoni jakkwista aktar vetturi biex ikopri għal aktar ħtiġjiet (il-flotta kellha tkun ta’ 1,000 u s-Serbja kellha biss 400 inkluż id-donazzjoni tal-UE ta’ 252 vettura). Madankollu, ir-riżorsi finanzjarji kulma jmur qed isiru aktar skarsi u dak li hu disponibbli għall-baġits muniċipali humabiss tiswijiet u akkwisti sporadiċi.

L-akkwist magħmul mill-UE jista’ jitqies bħala assistenza ta’ rijabilitazzjoni ta’ emerġenza peress li l-ebda tali xiri ma sar qabel l-1991 u dawn il-vetturi kienu ħtieġa serja għas-sistema. Kieku ma kienx hekk, l-implikazzjonijiet fuq it-twassil ta’ servizzi u s-saħħa tal-popolazzjoni kienu jkunu gravi.

Dawn il-vetturi għadhom dawk l-aktar ġodda disponibbli fil-pajjiż u għadhom jintużaw bl-aktar mod possibbli u l-kapaċitajiet imtejba miksuba mill-projett għalhekk għadhom sostnuti. It-tiġdid tal-vetturi jiddependi fuq il-futur tal-iżvilupp ekonomiku tal-pajjiż.

Kaxxa 12 — Tweġiba għall-ewwel paragrafu

Il-Kummissjoni taqbel mal-fatt li l-persunal tal-awditjar intern huwa diffiċli biex ikun irreklutat f’xi Ministeri. Madankollu, is-Serbja infurmat lill-Kummissjoni li l-funzjoni tal-awditjar intern ġiet stabbilita f’76 utent tal-baġit (55 fil-livell tal-gvern ċentrali, 21 fil-livell tal-gvern lokali). Dawn l-utenti jirrappreżentaw 90 % tal-fondi pubbliċi. Il-Ministeri kollha stabbilixxew unitajiet ta’ awditjar intern, iżda f’żewġ ministeri l-pożizzjonijiet kienu għadhom mhux mimlija. L-utenti iżgħar tal-baġit jistgħu sadattant jew jibnu unità konġunta ta’ awditjar intern jew jidħlu fi ftehim ma’ utenti tal-baġit li jkollhom uffiċċju tal-awditjar intern u jużaw l-awdituri tagħhom.

Din il-kwistjoni se tkun koperta fil-kapitolu 32 fin-negozjati, u għalhekk huwa mistenni progress u se tkun immonitorjata mill-qrib f’dan ir-rigward qabel l-għeluq tal-kapitolu.

Kaxxa 12 — Tweġiba għat-tieni paragrafu

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi d-diffikultà ta’ żamma ta’ persunal imħarreġ fi strutturi amministrattivi ewlenin bħala sfida orizzontali fil-pajjiżi kandidati. Din il-kwistjoni se tkun immonitorjata fl-oqsma kollha matul in-negozjati minħabba li kapitolu jista’ jingħalaq biss meta l-leġiżlazzjoni tiġi allinjata b’mod sħiħ ma’ dik tal-UE u l-kapaċità amministrattiva tkun identifikata bħala suffiċjenti għall-implimentazzjoni tal-politiki tal-UE.

48

Diġà ttieħdu passi biex jittaffew in-nuqqasijiet fil-qasam tas-sostenibilità. L-iskeda tal-monitoraġġ MOR 2014 tinkludi għadd ta’ eżerċizzji ROM ex post bil-għan li tkun iċċekkjata s-sostenibbiltà fuq perjodu medju u fit-tul tar-riżultati tal-proġetti tal-IPA.

59

Il-ftuħ formali tan-negozjati ta’ adeżjoni mas-Serbja f’Jannar 2014 li jibda bil-kapitoli tal-istat tad-dritt (il-Kapitolu 23 dwar il-Ġudikatura u d-Drittijiet Fundamentali u l-Kapitolu 24 dwar il-Ġustizzja, il-Libertà u s-Sigurtà) tefgħu enfasi kbira fuq il-ħtieġa jkun żgurat stat tad-dritt b’saħħtu u prevedibbli li jwassal b’mod kumplessiv għal titjib fl-ambjent tal-governanza. Dan jinvolvi b’mod partikolari, u bħala prijorità, ġlieda effiċjenti u deterrenti kontra l-korruzzjoni fil-livelli kollha u fis-setturi kollha, inkluż fil-livell tal-proġett.

61

Fil-perjodi kollha ta’ programmar kwistjonijiet transversali ġew inklużi taħt kwistjonijiet aktar ġenerali dwar l-istat tad-dritt. Anke jekk mhux imsemmi espliċitament fis-snin preċedenti, il-Kummissjoni tindirizzahom b’mod trasversali, iżda tirrikonoxxi li referenzi espliċiti jistgħu jservu għal aktar ċarezza f’dan ir-rigward.

66

Is-Serbja bħalissa qed tipprepara Programm komprensiv ta’ Riforma tal-Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi (ĠFP), li se jkun ibbażat fuq dijanjosi komprensiva tas-sottosistemi tal-ĠFP. Għalhekk se titwettaq Valutazzjoni tan-Nefqa Pubblika u Responsabbiltà Finanzjarja (PEFA). Ftehim komprensiv u affidabbli tal-programm ta’ riforma tal-ĠFP jirrappreżenta wieħed mir-rekwiżiti prinċipali fin-negozjati għall-adeżjoni tas-Serbja mal-Unjoni Ewropea u fl-istess ħin, jirrappreżenta wkoll waħda mill-elementi prinċipali għall-ippjanar u l-implimentazzjoni ta’ riformi fit-tul.

L-evalwazzjoni tal-PEFA se tipprovdi lill-Gvern tas-Serbja b’ħarsa lejn il-prestazzjoni wiesgħa tal-ĠFP biex b’hekk tippermetti l-valutazzjoni tal-istatus attwali f’oqsma ewlenin u biex ikun identifikat fejn huma l-limitazzjonijiet u r-riskji biex titmmexxa ‘l quddiem l-Istrateġija ta’ riforma il-ġdida tal-ĠFP. Dan se jinkludi wkoll il-valutazzjoni ta’ strutturi tal-IPA fl-awtoritajiet Serbi.

67

Il-Kummissjoni taqbel li hemm ħtieġa għal aktar sforzi sabiex jiġu salvagwardjati l-interessi finanzjarji tal-UE. Il-funzjoni ta’ awditjar intern twaqqfet progressivament b’mod li tlaħħaq ma’ bażi ta’ ġestjoni deċentralizzata. In-numru ta’ awdituri interni u awditi mwettqa żdied matul iż-żmien. Madankollu, sistema ta’ awditjar intern effettiva u li tiffunzjoni għad trid tkun stabbilita skont ir-rekwiżiti tal-Liġi dwar is-Sistema tal-Baġit għal ħafna awtoritajiet baġitarji u benefiċjarji. Il-kontroll intern jiffoka fuq verifiki ex post tal-konformità mal-liġijiet u d-detezzjoni ta’ irregolaritajiet potenzjali, kif evidenzjat mix-xogħol imwettaq minn awdituri interni, spetturi ċentralizzati tal-baġit kif ukoll l-Istituzzjoni Statali tal-Awditjar. Skont il-prinċipju tar-responsabbiltà maniġerjali, madankollu, l-attenzjoni għandha gradwalment tersaq lejn il-kisba ta’ maniġers responsabbli għat-twaqqif u l-implimentazzjoni xierqa tal-istritturi tal-FMC, appoġġjati minn funzjoni ta’ awditjar intern, li l-ewwel u qabel kollox tipprevjeni l-irregolaritajiet.

70

Il-Kummissjoni introduċiet miżuri biex jitnaqqsu r-riskji ta’ ħafna tibdil tal-persunal. Il-persunal jieħu sehem b’mod attiv fil-kompiti mwettqa mid-Delegazzjoni fl-istruttura ċentralizzata attwali sabiex jibbenefika minn esperjenza prattika fuq każijiet reali qabel ma jwettaq it-tranżazzjonijiet hu stess meta eventwalment tkun introdotta l-istruttura deċentralizzata. Dawn il-kompiti jinkludu l-osservazzjoni ta’ kumitati ta’ evalwazzjoni, il-parteċipazzjoni f’kontrolli fuq il-post u missjonijiet ta’ verifika ta’ proġetti.

71

It-tisħiħ tal-protezzjoni tal-informaturi huwa element importanti li diġà kien identifikat fir-rapport tal-eżami analitiku dwar il-Kapitolu 23. L-iżvilupp ta’ sistema ta’ protezzjoni tal-informaturi li tiffunzjona għandha tingħata prominenza fil-Pjan ta’ Azzjoni li s-Serbja qed tħejji bħalissa biex twieġeb il-parametru ta’ referenza inizjali għal dan il-kapitolu. Abbozz ta’ liġi dwar il-protezzjoni tal-informaturi interni tħejja u għandu jkun adottat.

Konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet

74. (a)

Il-Kummissjoni tagħraf ċerti nuqqasijiet relatati mat-tfassil, b’mod partikolari għall-proġetti bikrija tal-IPA. Għalhekk il-Kummissjoni tejbet il-faxxikoli tagha tas-settur f’dan ir-rigward. L-evalwazzjonijiet tas-settur ffinanzjati mill-IPA tgħallmu mill-implimentazzjoni tal-IPA I (2007-12). Ir-rakkomandazzjonijiet minn dawn il-valutazzjonijiet ingħataw lil gruppi ta’ ħidma u qegħdin fil-proċess li jiġu riflessi fl-ipprogrammar tal-IPA II. Xi rakkomandazzjonijiet speċifiċi indirizzati fl-evalwazzjonijiet tas-settur diġà ġew riflessi fl-istruttura l-ġdida tal-IPA II (ir-Regolament tal-UE 231/2014), ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni (ir-Regolament tal-UE 236/2014) u abbozz ta’ Ftehimiet qafas li għandhom jiġu konklużi ma’ kull benefiċjarju individwali.

74 (b)

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi problemi iżolati fl-implimentazzjoni ta’ proġetti preċedenti, li ġew indirizzati mill-Awtorità Kontraenti sabiex tiġi salvagwardjata l-implimentazzjoni kuntrattwali u jkun ipprovdut għal imġiba finanzjarja tajba fil-ġestjoni tal-kuntratti. Il-kumplessità u proċeduri tal-offerti teknikament eżiġenti wasslu għal xi fallimenti u tħassru meta reġgħet kienet varata s-sejħa għall-offerti.

74 (c)

Il-Kummissjoni tirrikonoxxi d-diffikultà biex ikun impjegat u jinżamm il-persunal imħarreġ fi strutturi amministrattivi bħala sfida trasversali fil-pajjiżi kandidati kollha. Din il-kwistjoni se tkun immonitorjata matul in-negozjati minħabba li kapitolu jista’ jingħalaq biss meta l-leġiżlazzjoni tiġi allinjata b’mod sħiħ ma’ dik tal-UE u l-kapaċità amministrattiva tkun identifikata bħala suffiċjenti għall-implimentazzjoni tal-politiki tal-UE.

76

Is-Serbja bħalissa qed tipprepara Programm komprensiv ta’ Riforma tal-Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi (ĠFP), li se jkun ibbażat fuq dijanjosi komprensiva tas-sottosistemi tal-ĠFP. Għalhekk se titwettaq Valutazzjoni tan-Nefqa Pubblika u Responsabbiltà Finanzjarja (PEFA). Ftehim komprensiv u affidabbli tal-programm ta’ riforma tal-ĠFP jirrappreżenta wieħed mir-rekwiżiti prinċipali fin-negozjati għall-adeżjoni tas-Serbja mal-Unjoni Ewropea u fl-istess ħin, jirrappreżenta wkoll waħda mill-elementi prinċipali għall-ippjanar u l-implimentazzjoni ta’ riformi fit-tul.

78

Fil-perjodi kollha ta’ programmar ġew inklużi temi trasversali fi kwistjonijiet aktar ġenerali dwar l-istat tad-dritt. Anke jekk mhux imsemmi espliċitament fis-snin preċedenti, il-Kummissjoni tindirizzahom b’mod trasversali, iżda tirrikonoxxi li referenzi espliċiti jistgħu jservu għal aktar ċarezza f’dan ir-rigward.

80 (a)

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni. Il-prijoritizzazzjoni u l-proċess tal-għażla kumplessivamenti diġà tjiebu matul il-ħajja tal-IPA I. Progress ulterjuri huwa mistenni għall-proġetti tal-IPA II, skont il-metodoloġija żviluppata reċentement u l-bidla lejn approċċ settorjali li żżid ir-rabtiet bejn il-prijoritajiet tal-politika u l-ipprogrammar tal-assistenza. Il-prijoritajiet ewlenin ta’ politika għall-ipprogrammar se jiġu riflessi fid-Dokument tal-Istrateġija tal-Pajjiż, u n-nuqqasijiet ikunu evalwati kull sena fid-dokument ta’ strateġija tal-Kummissjoni u r-rapporti ta’ progress. Wara l-ftuħ tan-negozjati tal-adeżjoni, f’kull settur, l-ipprogrammar għandu jkun direttament marbut mal-prijoritajiet identifikati fil-kapitoli relevanti, l-ewwel fir-rapporti dwar l-eżami analitiku u sussegwentement fil-parametri referenzjari ta’ ftuħ jew ta’ għeluq, fejn applikabbli. Titjib ċar ieħor fil-qasam tal-investiment għandu jirriżulta mill-iżvilupp ta’ pipeline waħdieni nazzjonali ta’ proġetti strateġiċi fl-oqsma tat-trasport, l-enerġija, l-ambjent u l-infrastruttura tan-negozju, li għandu jiġi adottat mill-gvern u jintuża bħala l-unika bażi għall-appoġġ tal-IPA għal proġetti infrastrutturali.

80 (b)

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni. Fil-kuntest ta’ evalwazzjonijiet tematiċi tas-settur, it-tagħlimiet miksuba mill-implimentazzjoni tal-proġetti, rilevanti fost il-pajjiżi u jew setturi, diġà huma kondiviżi, u b’mod partikolari evalwazzjonijiet tas-settur iffinanzjati mill-IPA tgħallmu mill-implimentazzjoni tal-IPA I (2007-12). B’riżultat ta’ dan, xi rakkomandazzjonijiet speċifiċi indirizzati fl-evalwazzjonijiet tas-settur diġà ġew riflessi fl-istruttura l-ġdid tal-IPA II (ir-Regolament tal-UE 231/2014), ir-Regolament Komuni ta’ Implimentazzjoni (ir-Regolament tal-UE 236/2014) u abbozz ta’ Ftehimiet qafas li għandhom jiġu konklużi ma’ kull benefiċjarju individwali. Dawn huma riflessi wkoll fejn applikabbli fl-ipprogrammar tal-IPA II. Għal finijiet ta’ monitoraġġ u rapportar intern, tabella speċifika tirrifletti l-evoluzzjoni fuq passi meħuda biex ikunu implimentati s-sejbiet ewlenin u r-rakkomandazzjonijiet dwar evalwazzjonijiet li saru fil-passat dwar iż-żewġ setturi u forom ta’ assistenza. Barra minn hekk, il-Kummissjoni - fil-kuntest tat-twaqqif ta’ qafas ta’ monitoraġġ u rappurtar biex jissodisfa r-rekwiżiti ta’ rappurtar li jirriżultaw mill-qafas legali tal-IPA II - bi ħsiebha tistudja jekk tistax tkun stabbilita għodda ta’ rappurtar effiċjenti u kosteffikaċi li tindirizza wkoll proċess ta’ sejħa għall-offerti, possibbilment billi wieħed jibni fuq l-għodod eżistenti. Barra minn hekk, skont orjentazzjonijiet ta’ politika dwar l-evalwazzjoni tad-DĠ għat-Tkabbir aġġornati riċentament, huwa previst rieżami tal-prattiki u l-għodod ta’ monitoraġġ attwali kif ukoll tisħiħ tas-sinerġiji bejn il-funzjonijiet ta’ evalwazzjoni u monitoraġġ li għandhom jagħtu kontribut biex jiġi żgurat segwitu konsistenti għall-aħħar sejbiet u rakkomandazzjonijiet.

80 (c)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u bi ħsiebha tikkunsidraha billi ttejjeb il-qafas loġiku tal-interventi fid-dokumenti ta’ Azzjoni fl-IPA II, b’mod partikolari fir-rigward ta’ riżultati u eżiti tal-attivitajiet, kif ukoll billi tkompli ttejjeb id-dokumentazzjoni relatata ma’ valutazzjonijiet tal-ħtiġijiet bħala annessi tad-dokumenti ta’ azzjoni.

80 (d)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni. De facto, hija fil-biċċa l-kbira tagħha kkunsidrata minħabba li, mill-IPA 2012 il-kundizzjonalitajiet tal-ipprogrammar jintużaw b’mod immirat, huma definiti b’mod ċar fil-fiches tas-setturi/proġetti b’mod li jistgħu jitkejlu u infurzati waqt l-implimentazzjoni. Bosta proġetti ġew posposti fl-ipprogrammar meta l-prekundizzjonijiet kritiċi ma kinux f’posthom. Madankollu, il-Kummissjoni tippjana li tinforza l-kundizzjonalitajiet b’mod aktar rigoruż u għamlitha ċara mal-Gvern Serb li proġetti kompletament maturi biss se jiġu kkunsidrati għall-ipprogrammar. Din il-politika se tkun appoġġata ulterjorment, fir-rigward tal-infrastruttura, permezz tal-istabbiliment ta’ pipeline waħdieni ta’ proġetti, li se jinkludi valutazzjoni individwali tal-proġetti kollha fir-rigward tal-livell ta’ maturità tagħhom (u l-issodisfar tal-kondizzjonalitajiet).

80 (e)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni. Rendikont imtejjeb għall-awditjar għall-proġett kollu kemm hu ppjanat li jkun inkluż fir-rapport tal-2014 tal-Uffiċjal Awtorizzanti b’sottodelega, jiġifieri għall-kuntratti li huma inklużi fl-Istrateġija ta’ Assigurazzjoni Annwali għall-2014 u l-Pjan tal-Awditu mill-2014 ’il quddiem. Riżultati, konklużjonijiet u rakkomandazzjonijiet mill-awditi u l-monitoraġġ fuq il-post se jkunu ppreżentati fir-rapporti kumplessivi li jkun fihom dejta rigward il-proġett/is-settur kollu. Dawk ir-rapporti se jkunu mtejba b’tali mod li jiffaċilitaw u jissodisfaw rakkomandazzjonijiet speċifiċi.

80 (f)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u biħsiebha tistabbilixxi sistema sabiex tinkludi kampjuni ta’ tali kontrolli fl-awditu annwali tagħha u fil-pjanijiet ta’ verifika fuq il-post.

81 (a)

Il-Kummissjoni taċċetta r-rakkomandazzjoni. Il-Kummissjoni tinsab fi stadju ta’ appoġġ għal valutazzjoni tan-Nefqa Pubblika u tar-Responsabbiltà Finanzjarja sabiex tipprovdi lill-gvern tas-Serbja bi stampa wiesgħa tal-prestazzjoni tal-ĠFP. Valutazzjoni bħal din se tivvaluta l-istatus fl-oqsma ewlenin u tidentifika fejn huma l-limitazzjonijiet u r-riskji biex titmexxa ‘l quddiem l-Istrateġija l-ġdida ta’ riforma tal-ĠFP. Din se tinkludi wkoll il-valutazzjoni ta’ strutturi tal-IPA fl-awtoritajiet Serbi. Is-Serbja bħalissa qed tipprepara Programm komprensiv ta’ Riforma tal-Ġestjoni tal-Finanzi Pubbliċi (ĠFP), li se jkun ibbażat fuq dijanjosi komprensiva tas-sottosistemi tal-ĠFP. Il-progress se jkun immexxi u kkontrollat mill-qrib matul in-negozjati fil-qafas tal-Kapitolu 32 dwar il-kontroll finanzjarju.

81 (b)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u tilqa’ l-involviment ulterjuri tal-organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili fil-proċessi ta’ politika u programmar. Fil-fatt hija tal-fehma li dawn il-miżuri huma diġà fil-post b’mod ġenerali. Il-Kummissjoni diġà pprovdiet l-appoġġ tal-IPA għall-istabbiliment ta’ Uffiċċju għall-Kooperazzjoni mas-Soċjetà Ċivili. l-Uffiċċju kien stabbilit fl-2010. Fl-2010 l-awtoritajiet nazzjonali stabilixxew ukoll mekkaniżmu msejjaħ SECO (Organizzazzjonijiet tas-soċjetà ċivili skont is-settur) għall-parteċipazzjoni tas-soċjetà ċivili fl-ippjanar, l-ipprogrammar u l-monitoraġġ tal-assistenza tal-IPA. Il-mekkaniżmu SECO huwa organizzat f’perspettiva settorjali. Għal kull settur, kineu rreġistrati Organizzazzjonijiet tas-Soċjetà Ċivili rappreżentattivi. L-appogg mill-IPA ġie pprovdut permezz ta’ assistenza teknika għat-tfassil tal-mekkaniżmu SECO u biex tissaħħaħ l-influwenza tiegħu fuq it-tfassil usa’ ta’ politika. Għalkemm l-OSĊ ġew ikkonsultati fuq bażi regolari dwar l-ipprogrammar tal-IPA, fil-passat huma għamlu użu pjuttost limitat minn dan il-mekkaniżmu.

81 (c)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u se toħroġ linji gwida biex tiżgura li l-ħtieġa għal miżuri kontra l-korruzzjoni speċifiċi għas-settur jew miżuri oħra ta’ governanza tajba hija, fejn rilevanti, ivvalutata fit-tfassil ta’ proġett.

81 (d)

Il-Kummissjoni taċċetta din ir-rakkomandazzjoni u se tiżgura li l-ħidma ta’ awditu magħmula fil-kuntest ta’ akkreditazzjoni u d-deċiżjoni tal-konferiment tal-ġestjoni minn Marzu 2014 se titqies fil-proċess ta’ riforma tal-ĠFP.

QJ-AB-14-019-MT-E  ISSN 1977-5741

Dan ir-rapport jevalwa jekk l-appoġġ mill-UE - madwar EUR 1,2 biljun matul il-perjodu 2007-13 - kienx effettiv fit-tħejjija tas-Serbja għal sħubija fl-UE. Il-proġetti awditjati wasslu l-eżiti ppjanati tagħhom iżda batew minn dgħufijiet fir-rigward tat-tfassil, l-implimentazzjoni u s-sostenibbiltà tagħhom. Kumplessivament, il-Qorti tikkonkludi li l-Kummissjoni, kif għandu jkun, qed tqiegħed enfasi fuq kwistjonijiet ta’ governanza fl-ippjanar tal-assistenza tagħha lis-Serbja, u li l-appoġġ mill-UE jgħin lis-Serbja b’mod effettiv biex timplimenta riformi strutturali u biex ittejjeb il-ġestjoni tal-finanzi pubbliċi.