ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2014 г.

ISBN 978-92-872-1294-8 (epub)

ISBN 978-92-872-1271-9 (печатна версия)

doi:10.2865/12988

© Европейски съюз, 2014 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Платени абонаменти:

•чрез някой от търговските представители на Службата за публикации на
Европейския съюз (http://publications.europa.eu/others/agents/index_bg.htm).

BG
2014 г.

№ 21

Специален доклад

Финансираната
от ЕС летищна
инфраструктура не
е постигнала добра
икономическа
ефективност

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея от ДФЕС)

Съдържание

Речник на термините

Кратко изложение

Въведение

Основни характеристики на въздушния транспорт в Европа

Политика на ЕС за въздушния транспорт и финансиране на летищна инфраструктура

Управление на инвестициите в летищна инфраструктура по ЕФРР и КФ

Одитирани видове летищна инфраструктура

Обхват и подход на одита

Констатации и оценки

Нуждата от изграждане на нова или обновяване на съществуващата инфраструктура е доказана при половината от проверените летища

При повечето проверени летища се наблюдават закъснения в строителните дейности, а при половината от тях — преразход на средства

Над половината инфраструктурни елементи не се използват в пълен капацитет

Отпуснато е финансиране от ЕС за инвестиции, които не са икономически целесъобразни

Седем от одитираните 20 летища нямат самостоятелна финансова устойчивост

Прогнозите за броя на пътниците са прекалено оптимистични за 12 от 20-те одитирани летища

Ограничено въздействие на финансираните от ЕС инвестиции върху броя на пътниците, обслужването на клиенти и създаването на работни места

В летища, намиращи се близо едно до друго, са извършени подобни инвестиции

Планирането на инвестициите в летищна инфраструктура като цяло не е координирано на национално ниво

Комисията разполага с ограничена информация за финансирането от ЕС за летища

Заключения и препоръки

Приложение I | — | Отпуснати средства по ЕФРР и КФ за летищна инфраструктура по държави членки, 2000—2013 г.
Приложение II | — | Списък на одитираните летища и проекти
Приложение III | — | Общ преглед на одитните резултати и оценка
Приложение IV | — | Анализ на районите на обслужване на отделни летища

Отговори на Комисията

Речник на термините

Генерална дирекция (ГД): Дирекция на Европейската комисия (ЕК). Генералните дирекции, свързани с настоящия одит, са ГД „Регионална и селищна политика“ и ГД „Мобилност и транспорт“.

Голям проект и проект по Кохезионния фонд: Проект, който се състои от редица икономически неделими дейности, изпълняващи точна техническа функция с ясно определени цели, и чиято обща стойност, взета предвид при определянето на участието на фондовете, надхвърля 50 млн. евро. Одобрението на Комисията на ниво отделен проект се изисква както при големите проекти, така и при проектите по Кохезионния фонд.

Излитане/кацане (АТМ): Кацане или излитане на територията на дадено летище на въздухоплавателно средство, участващо във въздушен транспорт. Капацитетът на охраняемата зона обикновено се измерва в излитания/кацания на час, като тази стойност показва броя въздухоплавателни средства, които могат да се приземят, паркират или излетят в рамките на един час.

Инвестиции в летищна инфраструктура: Инвестиции в неохраняемите (свободни за достъп на широката публика) и охраняемите (свободни за достъп само на летищен персонал и пътници) зони на летищата. Инвестициите в инфраструктура в неохраняемите зони включват изграждането на нови сгради на терминали, разширяване на съществуващите терминали и изграждане на връзки към пътната и железопътната мрежа. Инвестициите в инфраструктура в охраняемите зони включват изграждането на писти за излитане и кацане, пътеки за рулиране, извеждащи пътеки за рулиране и перони, инфраструктура за контрола на въздушното движение и оборудване за безопасност.

Оперативна програма (ОП): Документ, изготвян на централно или местно ниво в държавата членка и одобряван от Комисията, който е оформен като съгласуван набор от приоритети, съдържащ многогодишни мерки.

Район на обслужване: Районът, в който дадено летище има възможност да привлича посетители и клиенти, определен в зависимост от живеещото наблизо население и възможностите за наземен транспорт.

Управляващ орган: Национален, регионален или местен орган, определен от държавата членка, който представя оперативната програма за приемане от Комисията и отговаря за последващото и` управление и изпълнение.

Фондове на политиката на сближаване: Фондове, насърчаващи политиката на сближаване, която има за цел да засили икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез намаляване на разликите в нивото на развитие между отделните региони. Одитът засегна по-специално: i) Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), който е насочен към инвестиции в инфраструктура, създаване и запазване на работни места, подкрепа на инициативите за местно развитие и дейностите на малките и средни предприятия и ii) Кохезионния фонд (КФ), който е насочен към засилване на икономическото и социалното сближаване чрез финансиране на проекти в областта на околната среда и транспорта в държавите членки, чийто БНП на глава от населението е по-малък от 90 % от средния за ЕС.

Кратко изложение

I

В настоящия одит Сметната палата анализира финансираните от ЕС инвестиции в летищна инфраструктура и провери:

—съществувала ли е ясна нужда от извършване на тези инвестиции;

—завършени ли са строителните дейности навреме и в рамките на определения бюджет;

—използвана ли е изцяло новопостроената (или модернизираната) инфраструктура.

Освен това Сметната палата провери дали тези инвестиции са довели до увеличаване на броя на пътниците и до подобряване на обслужването на клиентите. На последно място, Сметната палата анализира дали финансираните от ЕС летища са финансово устойчиви.

II

Одитът се фокусира върху 20 летища, финансирани от ЕС, в пет държави членки (Естония, Гърция, Испания, Италия и Полша). Тези летища са получили финансиране от ЕС в размер на общо 666 млн. евро през програмните периоди 2000—2006 г. и 2007—2013 г. от Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Кохезионния фонд (КФ).

III

Общото заключение е, че финансираните от ЕС инвестиции в летища не са постигнали добра икономическа ефективност — финансирани са прекалено много летища (които често са разположени близо едно до друго) и в много случаи финансираните от ЕС инфраструктурни елементи са били несъразмерни. Само половината от одитираните летища са успели да увеличат броя на пътниците си, а подобренията в обслужването липсват или не са измерени.

IV

Сметната палата установи също така, че финансирането от ЕС не е било икономически целесъобразно, както и че седем от проверените 20 летища не са рентабилни и в резултат на това съществува риск да бъдат затворени, ако не продължат да получават финансиране с публични средства. Такъв е случаят най-вече с малките регионални летища с по-малко от 100 000 пътници годишно. Сметната палата отбеляза също така, че финансирането от ЕС не е добре координирано с държавите членки и, особено при големите проекти и проектите по Кохезионния фонд, Комисията не упражнява достатъчен надзор, което води до свръхкапацитет и лоша икономическа ефективност.

V

Сметната палата препоръчва:

i)През програмния период 2014—2020 г. Комисията трябва да следи за това държавите членки да отпускат средства от ЕС за финансиране на летищна инфраструктура само за летища, които са финансово жизнеспособни и за които нуждата от инвестиции е съответно оценена и аргументирана. Това следва да бъде включено в процедурата за одобрение и мониторинг от страна на Комисията на оперативните програми.

ii)Държавите членки следва да разполагат с последователни регионални, национални и наднационални планове за развитие на летищата, за да избегнат свръхкапацитета, припокриването и некоординираните инвестиции в летищна инфраструктура.

Въведение

Основни характеристики на въздушния транспорт в Европа

01

Въздушният транспорт е основната форма на пътнически транспорт при големи дистанции, но наред с това обслужва нуждите и на много пътници на средни разстояния. Според Евроконтрол въздушното движение в Европа почти ще удвои обема си до 2030 г. и Европа няма да е в състояние да посрещне голяма част от търсенето поради недостиг на наземна инфраструктура и писти, основно в големите възлови летища.

02

Понастоящем в Европа съществуват над 500 търговски летища, разделени на

i)възлови летища, предоставящи пълен спектър от услуги (делови и туристически полети, вътрешни/европейски/междуконтинентални полети), които събират трафика от по-малките летища, и

ii)регионални летища, свързващи отдалечените региони с центровете на икономическа дейност, които захранват движението във възловите летища, но поддържат и директни полети до други регионални летища.

03

Основните възлови летища в Европа с най-малко 5 млн. пътници годишно¹ поемат 78 % от общия европейски въздушен трафик; през летищата с между 1 и 5 млн. пътници годишно преминават 18 % от общия брой пътници, а летищата с под 1 млн. пътници годишно се използват от само 4 % от общия брой пътници.

04

Въздушният транспорт е важна икономическа област — европейските летища пряко или непряко осигуряват заетост за над 1 млн. души, работещи за въздушни превозвачи или в областта на поддръжката, кетъринга, търговските услуги на дребно и контрола на въздушното движение. Въздушните превозвачи и летищата допринасят за европейския БВП с над 140 млрд. евро².

05

Постигането на икономическа печалба обаче често е проблематично — въпреки факта, че между 2001 и 2010 г. движението през регионалните летища в Европа се е увеличило с около 60 %, почти половината (48 %) от летищата в Европа са отбелязали загуби през 2010 г. Това важи особено за по-малките регионални летища, които публичните органи може да решат да запазят по социално-икономически причини.

Политика на ЕС за въздушния транспорт и финансиране на летищна инфраструктура

06

От началото на 90-те години политиката на ЕС за въздушния транспорт³ е насочена към преодоляването на проблемите, свързани с капацитета, чрез изграждане на допълнителна инфраструктура, но също и чрез по-добро използване на съществуващите съоръжения. Тази оптимизация може да бъде постигната чрез по-ефикасно използване на слотовете⁴, по-добро наземно обслужване и по-добро интегриране с железопътната мрежа.

07

Проектите за транспортна инфраструктура, в т.ч. свързаните с летищата дейности, са област, в която се извършват значителни разходи от бюджета на ЕС. ЕС е отпуснал около 4,5 млрд. евро⁵ през програмните периоди между 2000 и 2013 г. за летищна инфраструктура посредством Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Кохезионния фонд (КФ) и TEN-T⁶. Около 1,2 млрд. евро (или 27 % от общата сума) са отпуснати за свързани с летищата технологични инвестиции и мултимодални връзки (напр. инфраструктура за управление на въздушното движение и връзки между летищата и централните части на градовете) — вж. фигура 1.

Фигура 1

Преглед на източниците на финансиране за инвестициите в летищна инфраструктура за периода 2000—2013 г.

Източник: Европейска сметна палата.

08

Над 2,8 млрд, евро от инфраструктурното финансиране в размер на 3,3 млрд. евро (85 %) за периода 2000—2013 г. са предоставени по фондовете, свързани с политиката на сближаване (напр. ЕФРР и КФ), а 75 % от тази сума е инвестирана в четири държави членки (Гърция, Испания, Италия и Полша). Фигура 2 представя общ преглед на отпуснатите средства, а приложение I — подробните данни по държави членки.

Фигура 2

Общ преглед на отпуснатите средства от фондовете, свързани с политиката на сближаване, за инвестиции в летищна инфраструктура по държави членки за периода 2000—2013 г.

Източник: Европейска сметна палата.

Управление на инвестициите в летищна инфраструктура по ЕФРР и КФ

09

Отговорността за разходването на средства на ЕС по ЕФРР и КФ е споделена между Комисията и държавите членки⁷. Комисията изготвя насоки за планирането на оперативните програми (ОП), води преговори, одобрява и извършва мониторинг на изпълнението на оперативните програми, предложени от управляващите органи в държавите членки.

10

Комисията носи цялостната отговорност за правилното използване на средствата и е натоварена с надзора на въвеждането и функционирането на системите за контрол в държавите членки, както и с възстановяването на одобрените разходи. Управляващите органи са отговорни за управлението и изпълнението на ОП, като одобрението на Комисията се изисква както за големите проекти, така и за проектите по КФ⁸.

11

Изпълнителните органи, действащи от името на управляващите органи, обикновено са натоварени с управлението на самите проекти за летищна инфраструктура. За проверените проекти съответните органи са AENA (Испания), ENAC и ENAV (Италия) и летище Талин (Естония). В Полша Центърът за транспортни проекти на ЕС изпълнява функциите, които управляващият орган му е делегирал, а проектите се изпълняват от бенефициентите. В Гърция HCAA — обществен орган, който притежава и управлява всички летища, с изключение на летище Атина, отговаря за приоритизирането и подбора на проекти за инвестиции в летищна инфраструктура.

Одитирани видове летищна инфраструктура

12

Летищните инфраструктурни обекти могат да се намират в неохраняемите зони или в охраняемите зони. Инвестициите в инфраструктура в неохраняемите зони включват изграждането на нови сгради на терминали, разширяване на съществуващите терминали и изграждане на връзки към пътната и железопътната мрежа. Инвестициите в инфраструктура в охраняемите зони включват изграждането на писти за излитане и кацане, пътеки за рулиране, извеждащи пътеки за рулиране и перони, инфраструктура за контрола на въздушното движение и оборудване за безопасност.

13

Повечето инвестиции по проектите от извадката засягат инфраструктурата на охраняемите зони — това обхваща инвестиции в писти за излитане и кацане, перони, пътеки за рулиране, както и подобряване на безопасността в 18 от 20-те летища. Инвестициите в неохраняемите зони засягат основно изграждането на нови или разширяването на стари терминали. Останалата част от одитираните средства са използвани за различни инфраструктурни обекти, като например автомобилни паркинги, товарни терминали и автоматични пътнически превозни средства. В таблица 1 е представен общ преглед на съфинансирането от ЕС според вида инфраструктура.

Таблица 1

Одитирани видове летищна инфраструктура, финансирана от ЕС

Одитирани видове летищна инфраструктура | Одитирани средства от ЕС (в евро) | %
Терминали (14 летища) | 164 227 220 | 35,66
Писти за излитане и кацане (13 летища) | 80 590 629 | 17,50
Перони (14 летища) | 50 988 499 | 11,07
Пътеки за рулиране (10 летища) | 39 594 288 | 8,60
Подобряване на безопасността (12 летища) | 34 681 200 | 7,53
Други (12 летища, напр. автомобилни паркинги, товарни терминали и автоматични пътнически превозни средства) | 90 419 523 | 19,64
ОБЩО | 460 501 539 | 100,0

14

Целите на повечето проверени проекти са свързани с преодоляването на съществуващи или бъдещи инфраструктурни участъци с недостатъчен капацитет⁹, повишаване на нивото на обслужване на пътниците, адаптиране към нови изисквания за безопасност или подобряване на връзките към и от летищата.

15

В каре 1 са описани два примера за видовете летищна инфраструктура, проверени по време на одита.

Каре 1

Примери за финансирана от ЕС летищна инфраструктура

а)В летище Талин в Естония около 53 млн. евро средства от ЕС са инвестирани в разширяване на терминала, удължаване на пистата, ремонт на по-голямата част от перона, както и на инфраструктурата, свързана с опазването на околната среда, безопасността и сигурността.

Снимка 1 — Изглед към новия терминал и перон на летище Талин.

Източник: Европейска сметна палата.

б)Одитираните инвестиции в летище Неапол в Италия засягат разширяването на терминала, пистата за излитане и кацане, перона и оборудването, свързано с управление на въздушното движение. Стойността на инвестицията е 52,4 млн. евро, от които 20,6 млн. евро са предоставени от ЕС.

Снимка 2 — Част от разширения перон на летище Неапол.

Източник: Европейска сметна палата.

1За правилата на класификация вж. „Насоки на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на първоначална помощ за авиокомпании, опериращи на регионални летища“, раздел 1.2.1 (12) (ОВ С 312, 9.12.2005 г., стр. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Регламент (ЕИО) № 95/93 на Съвета от 18 януари 1993 г. относно общите правила за разпределяне на слотовете на летищата в Общността (OВ L 14, 22.1.1993 г., стр. 1); COM(2001) 370 Бяла книга: „Европейската транспортна политика за 2010 г.: Време за решения“; COM(2006) 314 от 22 юни 2006 г. „За Европа в движение — Устойчива мобилност за нашия континент“; COM(2006) 819 от 24 януари 2007 г. „План за действие относно капацитета, ефективността и безопасността на летищата в Европа“; COM(2011) 144 от 28 март 2011 г. Бяла книга „Пътна карта за постигането на Единно европейско транспортно пространство — към конкурентоспособна транспортна система с ефективно използване на ресурсите“.

4Разрешение за използване на цялата летищна инфраструктура, необходима за извършване на въздухоплавателна услуга на дадено летище в конкретна дата и час за целите на приземяване или излитане.

5Освен това към 2000 г. ЕИБ е отпуснала заеми в размер на 14 млрд. евро за финансиране на летищна инфраструктура в региони, които не попадат в обхвата на политиката на сближаване, а около 2,3 млрд. евро са предоставени като заеми за европейски въздушни превозвачи с цел подпомагане на обновяването на техния флот. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

6Финансирането по Трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T) се ограничава основно до подпомагане на изследвания и някои ограничени инфраструктурни дейности в летища, намиращи се извън регионите в обхвата на политиката на сближаване.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm

8Изискването за одобрение от Комисията на всички проекти по Кохезионния фонд е валидно само за програмния период 2000—2006 г. За периода 2007—2013 г. подобно одобрение е необходимо само за проекти на стойност над 50 млн. евро.

9Участък с недостатъчен капацитет представлява ограничение в оперативния капацитет на летището като цяло, причинено от един компонент (например писта за излитане и кацане, перон, терминал). Подобни участъци определят цялостния капацитет на летището и не позволяват другите компоненти да бъдат използвани в пълните им възможности.

Обхват и подход на одита

16

В настоящия одит Сметната палата анализира финансираните от ЕС инвестиции в летищна инфраструктура и провери:

οсъществувала ли е ясна нужда от извършване на тези инвестиции;

οзавършени ли са строителните дейности навреме и в рамките на определения бюджет;

οизползвана ли е изцяло новопостроената (или модернизираната) инфраструктура.

Освен това Сметната палата провери дали тези инвестиции са довели до увеличаване на броя на пътниците и до подобряване на обслужването на клиентите. На последно място, Сметната палата анализира дали финансираните от ЕС летища са финансово устойчиви.

17

Одитът се фокусира върху 20 летища, финансирани от ЕС, в пет държави членки (Естония, Гърция, Испания, Италия и Полша). Тези летища са получили финансиране от ЕС в размер на общо 666 млн. евро през програмните периоди 2000—2006 г. и 2007—2013 г. от ЕФРР и КФ, от които бяха одитирани 460 млн. евро.

18

Осем летища бяха избрани за одит в Испания, пет в Италия, три в Гърция, две в Полша и две в Естония. Методологията за подбор на извадката се състоеше в

i)избор на всички летища, в които са изпълнени големи проекти и проекти по Кохезионния фонд¹⁰;

ii)подбор на случаен принцип на пет летища;

iii)подбор на пет летища въз основа на оценка на риска. Останалите¹¹ четири летища бяха избрани поради факта, че при тях са изразходвани суми с най-голям размер за инфраструктурни проекти, различни от големи проекти и проекти по Кохезионния фонд. В приложение II е представен списък на проверените летища, съдържащ съответните суми, периоди на изпълнение и видове инфраструктура, одитирани за всяко летище.

19

Одитът включи документна проверка на съответното законодателство, документите за планиране в областта на въздушния транспорт на петте държави членки и публикации на основните отраслови организации (в т.ч. Международния съвет на летищата, Института за изследване на въздушния транспорт (ATRS), Евроконтрол, IATA, Международен форум по транспорта — OECD и т.н.). При одита също така бяха извършени посещения на място за оценка на крайните продукти, резултатите и въздействието на финансирането от ЕС и финансовото положение на летищата. Обхвата на одита не включи анализ на държавната помощ във връзка с летищната инфраструктура.

20

Одитната дейност беше проведена от май 2013 г. до май 2014 г.

21

Сметната палата отбелязва, че:

οДългосрочната тенденция в областта на въздушния транспорт остава положителна — въпреки временния спад, причинен от икономическата криза, през 2010 г. се наблюдава възстановяване на стойностите на въздушния транспорт в Европа и е отбелязано увеличение на общия брой пътници с 3,4 % в сравнение с 2009 г.¹² Като цяло броят на пътниците в ЕС—27 се е увеличил с 6 % между 2007 и 2013 г.

οНационалните средни стойности за всички летища в петте проверени в настоящия доклад държави членки отбелязват среден растеж от 2 % в периода 2007—2013 г.

οВъпреки че през 2007 и 2008 г. се отбелязва ограничено и временно отражение от кризата, през останалата част от одитирания период в сектора на въздушния транспорт отново се наблюдава растеж. Следователно икономическата криза не е засегнала сериозно резултатите на проверените проекти, свързани с летищна инфраструктура.

10Това са общо шест летища — три в Испания, едно в Италия, едно в Гърция и едно в Естония.

11Одитът беше съсредоточен върху континтенталните летища. Когато беше възможно, малките летища, намиращи се на острови, бяха изключени от обхвата на одита, тъй като те като цяло биха отчели по-ниски икономии от мащаба, а и населението има ограничени възможности за избор на друго летище.

12Евростат, „Въздушният транспорт се възстановява през 2010 г.: брой 21/2012“ (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Констатации и оценки

Нуждата от изграждане на нова или обновяване на съществуващата инфраструктура е доказана при половината от проверените летища

22

По време на одита Сметната палата извърши оценка на необходимостта от извършване на инвестиции в терминалите в неохраняемата зона. За тази цел Сметната палата сравни годишния брой на пътници на кв. м. преди и след извършването на инвестициите, като използва като критерий европейския показател¹³ от 104 пътници на кв. м. годишно.

23

В 10 от 14-те проекта за изграждане на терминали е съществувала ясно доказуема нужда от разширяване, за да се избегне насищането на движението или вероятен недостатъчен капацитет в бъдеще (Катания, Кротоне, Неапол, Фуертевентура, Ла Палма, Виго, Хераклион, Солун, Жешов и Талин). В два случая (Комизо и Тарту) новите терминали са били необходими, за да е възможно организирането на търговски трафик. Не е съществувала обаче неотложна нужда за разширяване на терминалите на летище Алгеро (изразходвани средства от ЕС в размер на 5,2 млн. евро) или Бадахос (изразходвани средства от ЕС в размер на 6 млн. евро). По-лесно би било да се преодолеят спорадичните пикове в натоварването на тези летища чрез въвеждане на временни решения¹⁴, отколкото чрез изграждане на постоянни инфраструктурни елементи, които в по-голямата си част не се използват в пълен капацитет (вж. фигура 3).

24

Също така половината от извършените в охраняемата зона разширения на писти за излитане и кацане и перони, които са финансирани със средства на ЕС, са били необходими за справяне с недостатъчния капацитет в най-натоварените моменти — при 18 от финансираните от ЕС инвестиции в охраняеми зони съществуват данни, че е необходимо увеличаване на капацитета (Бадахос, Ла Палма, Мурсия, Виго, Катания, Неапол, Гданск, Жешов и Талин). В три случая (Кордоба, Фуертевентура и Кастория) нуждата от увеличаване на капацитета не е обоснована — съществуващата в охраняемата зона инфраструктура е била повече от достатъчна за справяне с прогнозираното търсене дори в дългосрочен план в Кордоба и Фуертевентура, а в Кастория икономическата обосновка на проекта за удължаване на пистата не е била достатъчно добра.

25

Като цяло при 9 от одитираните 20 летища един или повече от проектите в одитната извадка не са били необходими. Това представлява 28 % или 129 млн. евро от провереното финансиране, предоставяно от ЕС за летища.

Фигура 3

Използване на терминалите преди разширението

Източник: Данни, предоставени от летищните органи.

Легенда: Показателят от 104 пътници на кв. м. е представен от червената линия. Използването на съществуващия преди разширението капацитет, надхвърлящо този показател, е отбелязано в зелено. За летищата, постигащи между 50 % и 100 % от показателя, е използван оранжев цвят, а за летищата с под 50 % от показателя — червен. Тъй като Комизо е ново летище, отворено едва през 2013 г., не е възможно да се извърши анализ на използването на терминала преди разширението.

26

В каре 2 са представени примери за финансирани от ЕС инфраструктурни проекти.

Каре 2

Примери за финансирана от ЕС летищна инфраструктура

а)Изграждане на нов терминал:
В Катания, Италия, сградата на терминала е прекалено малка за броя пътници, използващи летището. Поради това хангарът на местен аероклуб е бил модернизиран и използван като временна зала за заминаващи до откриването на новата сграда на пътническия терминал (вж. фигура 3), която може да приеме потока от пътници и да преодолее предишните затруднения, свързани с недостатъчния капацитет.

Снимка 3 — Сграда на новия терминал на летище Катания.

Източник: Европейска сметна палата.

б)Ненужни разширения в охраняемата зона
Генералният план за летище Кордоба в Испания от 2001 г. посочва, че няма да бъде необходимо разширяването на съществуващата писта въз основа на прогнозата за очакваното натоварване и вид въздухоплавателни средства (историческият максимум на излитания/кацания на час в Кордоба е 4, а съществуващият капацитет на перона и пистата е 11 излитания/кацания на час). Освен това 99 % от живеещите в района на обслужване на това летище 4,2 млн. жители имат достъп до поне още едно летище, което може да бъде достигнато в рамките на два часа превоз с пътен транспорт. Движението, привличано от близките летища на Малага (12,5 млн. пътници през 2012 г.) и Севиля (4,3 млн. пътници), в съчетание с добрата транспортна връзка между Севиля, Кордоба и Мадрид, осъществявана по високоскоростната железопътна линия, значително ограничава натоварването на това летище. Въпреки това през 2008 г. правителството на Испания е взело решение да разшири пистата за излитане и кацане, без да извърши анализ на нуждите или проучване на потенциалния растеж, анализ на разходите и ползите и обосновка за прогнозното внезапно увеличение на потока от пътници. Пистата е удължена, което позволява излитане и кацане на по-големи въздухоплавателни средства, като разходите за това са в размер на над 70 млн. евро, над 12,6 млн. от които са предоставени от бюджета на ЕС. Въпреки това обаче обемът на въздушното движение, състоящо се предимно от операции на нетърговското общо въздухоплаване, остава на ниското ниво от преди разширението. Перонът също е разширен с 17 300 кв. м., за което са изразходвани 1,5 млн. евро, в т.ч. 810 000 евро инвестиция от ЕС, въпреки че първоначалният план предвижда разширяване само с 6 775 кв. м. Тъй като това летище посреща много малко търговски трафик (под 7 000 пътници през 2013 г.), удължената писта се използва рядко, а разширеният перон се използва като място за паркиране за нетърговски въздухоплавателни средства (обща авиация) (вж. снимка 4).

Снимка 4 — Перон на летище Кордоба— разширението се използва само за целите на общата авиация.

Източник: Европейска сметна палата.

При повечето проверени летища се наблюдават закъснения в строителните дейности, а при половината от тях — преразход на средства

27

Сметната палата провери също така дали разгледаните проекти за летищна инфраструктура са били завършени навреме и в рамките на предвидения бюджет. Одитът установи, че:

οКъм момента на одита всички проекти освен един са били завършени;

οВ 17 от одитираните 20 летища се наблюдават закъснения при изграждането и окончателното пускане в експлоатация на летищните инфраструктурни обекти закъснения¹⁵. В 14 случая закъснението е било над една година, а средната продължителност на закъсненията е 23 месеца. Най-дълги закъснения са отбелязани в Мурсия-Сан Хавиер, Солун и Неапол¹⁶.

οПри 9 от одитираните 20 летища са отбелязани преразходи на средства, които са довели до разходването на около 95,5 млн. евро повече от първоначално предвиденото в бюджетите (осем от деветте летища¹⁷ са имали преразход от няколко милиона евро). Най-високият преразход е отбелязан в Ла Палма — 25,6 млн. евро за одитираните проекти, и в Солун, където удължаването на пистата за излитане и кацане към морето е довело до преразход от 21,7 млн. евро към момента на одита. Тези преразходи представляват над 10 % от общия размер на разходите за тези девет летища и се покриват от националните бюджети¹⁸.

Над половината инфраструктурни елементи не се използват в пълен капацитет

28

Наръчникът на IATA¹⁹ предлага да се възприеме внимателен подход при инвестирането в летищна инфраструктура и препоръчва политика на модулен растеж²⁰. Насоките на Европейската комисия по този въпрос подчертават нуждата първо да се използва по-добре съществуващият капацитет и да се изграждат само инфраструктурни елементи, които са необходими, пропорционални на поставените цели и със задоволителни средносрочни перспективи за експлоатация²¹.

29

Сметната палата разгледа реалното използване на финансираната от ЕС инфраструктура в одитираните летища. За тази цел Сметната палата извърши оценка на използването на създаденото допълнително пространство в летищните терминали, като анализира годишния брой на пътници на кв. м., както и използването на терминалите в пикови часове. При инвестициите в охраняемите зони Сметната палата провери как се използва създаденият капацитет, като анализира развитието на броя излитания/кацания.

30

По отношение на неохраняемите зони, след сравняване на използването на създаденото ново или допълнително пространство в летищните терминали с показателя²² за 104 пътници на кв. м. годишно става ясно, че само 4 от одитираните 14 летища (Катания, Неапол, Хераклион и Солун) са достигнали тези стойности. Средните стойности на използване на другите 10 летищни терминала са значително по-ниски от показателя, като седем терминала²³ отбелязват годишен процент на използване под 50 % (вж. фигура 4). Като цяло над половината от одитираните средства от ЕС (55 % или 255 млн. евро) са били изразходвани за инфраструктурни елементи с ненужно големи размери.

31

Оценката на използването на допълнителното терминално пространство в пиковия час (обикновено най-натоварения час в най-натоварения месец от годината²⁴) показва, че осем летища са постигнали добро използване на пространството (Алгеро, Катания, Комизо, Солун, Хераклион, Жешов, Талин и Тарту), а три летища са отбелязали сравнително добро използване на капацитета (Ла Палма, Виго и Неапол). Две летища обаче (Бадахос и Фуертевентура) са изградили капацитет, който не се използва напълно в пиковия период.

Фигура 4

Годишен процент на използване на летищните терминали след разширяване

Източник: Данни, предоставени от летищните органи.

Легенда: Показателят от 104 пътници на кв. м. е представен от червената линия. Летищата, които отчитат по-висок от този показател среден процент на използване след разширението, са отбелязани със зелен цвят. За летищата, постигащи между 50 % и 100 % от показателя, е използван оранжев цвят, а за летищата със среден процент на използване под 50 % —червен.

32

По подобен начин Сметната палата извърши оценка на капацитета в охраняемите зони, който зависи от броя и характеристиките на пистите, размера и конфигурацията на перона, наличието на пътеки за рулиране и извеждащи пътеки, и вида на въздухоплавателните средства, които използват летището. Само при четири от осъществените инфраструктурни разширения, използващи средства от ЕС (в Катания, Неапол, Солун и Талин), извършените дейности отговарят на реални нужди. Едно летище (Алгеро) е изградило съразмерен за пиковите часове капацитет, а в другите 11 одитирани летища създаденият капацитет е прекалено голям.

33

В каре 3 са представени примери за несъразмерни инфраструктурни обекти.

Каре 3

Примери за несъразмерни инфраструктурни обекти

а)Нов терминал
В летище Фуертевентура в Испания е предприет проект за разширяване на терминал, в който са включени 21 млн. евро финансиране от ЕС. Проектът почти е утроил съществуващата площ (от 34 000 кв. м. на 93 000 кв. м.), изградени са 14 изхода (увеличение от 10 на 24), добавени са осем допълнителни ленти за багаж (увеличение от 7 на 15) и четири телескопични пътнически ръкава (увеличение от 5 на 9). Мащабът на строителните работи е предварително определен съгласно прогнозиран брой пътници към 2015 г. от 7,5 млн., докато през 2013 г. през летището са преминали 4,3 млн. пътници. Дори и прогнозният брой пътници да е бил достигнат, размерите на терминала пак биха били прекалено големи и съгласно стандартите на IATA десет ленти за багаж биха били достатъчни, вместо финансираните 15. Освен това, тъй като съществуващото движение не е достатъчно за използване на пълния капацитет на новия терминал и предвид факта, че съгласно последните прогнози това положение ще се запази до 2030 г., летищните органи са взели решение да затворят част от терминала (6 от 24 изхода), за да намалят общите разходи по поддръжката.

Снимка 5 — Затворена част от терминал на летище Фуертевентура.

Източник: Европейска сметна палата.

б)Разширяване на писта за излитане и кацане:
Въпреки че съществува нужда от увеличаване на капацитета на охраняемата зона на летище Ла Палма, намиращо се на един от Канарските острови, допълнителният капацитет, създаден през 2008 г. чрез разширяване на платформата и строителни дейности по пистата (в т.ч. изграждането на два нови паркинга под пистата, които не се използват), не съответства на реалните нужди. След разширяването (на обща стойност 36,4 млн. евро, от които 17,1 млн. евро са финансирани от ЕС) капацитетът на охраняемата зона е увеличен от 12 на 30 излитания/кацания на час, докато пиковата стойност преди разширяването е била 13 излитания/кацания на час. Поради това създаденият допълнителен капацитет ще продължи да се използва под пълните му възможности, докато броят на излитания/кацания на час не се увеличи значително (вж. снимка 6).

Снимка 6 — Несъразмерен перон на летище Ла Палма.

Източник: Европейска сметна палата.

34

Сметната палата провери също така дали изградените инфраструктурни елементи са били в експлоатация по време на одита. Повечето инфраструктурни елементи са използвани, но около 38 млн. евро от одитираните средства на ЕС (8 % от общата стойност) са били инвестирани в инфраструктура, която не е била в експлоатация към момента на одита.

35

В каре 4 са представени примери за неизползвана инфраструктура.

Каре 4

Празни и неизползвани летищни инфраструктурни елементи

Един проект за летище Солун в Гърция включва изграждането на две нови сгради на карго терминал, ремонтирането на две съществуващи сгради и изграждането на паркинг. Двете новопостроени сгради за товари са останали празни (вж. снимка 7), а по времето на одитното посещение само една от двете ремонтирани сгради на карго терминала се е използвала редовно (отпуснатите средства от ЕС са в размер на 7 млн. евро). Няма данни, че е било извършено проучване, което да демонстрира нуждата от разширяване на капацитета за въздушен превоз на товари в региона.

Снимка 7 — Една от двете нови сгради за товари на летище Солун, празни по време на одитното посещение.

Източник: Европейска сметна палата.

Отпуснато е финансиране от ЕС за инвестиции, които не са икономически целесъобразни

36

При инфраструктурните проекти на етап одобрение на проекта се взема решение за инвестиране въз основа на прогнозните разходи и приходи от бъдещата експлоатация. На теория проектът се разработва само ако прогнозираните приходи са повече от достатъчно, за да покрият разходите, и в идеалния случай допринасят за постигане на финансова стабилност. Рискът за инвестицията на ЕС в подобни проекти се състои в това прогнозата за приходите и разходите да се окаже нереалистична. За проверения вид проекти основните проблемни области са непостигане на очакваното увеличение на броя на пътниците или подценяване на разходите.

37

Сметната палата изчисли вероятния разход за допълнителен пътник и сравни получения резултат с планираните разходи, включени в прогнозите, които са използвани при вземането на решение за инвестиция. Целта беше да се оцени рискът за ЕС от инвестиране в летищна инфраструктура, която не е икономически ефективна. Този разход за допълнителен привлечен пътник беше изчислен чрез разделяне на капиталовите инвестиции, извършени в 20 летища през периода 2000—2012 г., на броя на пътниците през фиктивен период от 20 години²⁵ (въз основа на реалния брой пътници до 2013 г. и последните прогнози, извършени от летищата за остатъка от периода) (вж. фигура 5).

38

Извършената от Сметната палата оценка²⁶ показва, че:

οЗа 10 летища (Алгеро, Катания, Комизо, Кротоне, Неапол, Солун, Хераклион, Жешов, Гданск и Талин) разходът за допълнителен пътник е по-малък от 10 евро и като цяло съответства на прогнозираните разходи.

οЗа летището в Мадрид изчисленият реален разход на пътник е 32 евро, което е много по-високо от използвания във фазата на планиране разчет от 19 евро.

οЗа шест летища в Испания (Фуертевентура, Бургос, Мурсия, Ла Палма, Бадахос, Кордоба) и за летище Тарту в Естония изчисленият реален разход за привличане на един допълнителен пътник е над два пъти по-висок от прогнозираното. Това показва, че тези инвестиции създават по-висок риск вложените средства да не бъдат възвърнати, както и че прогнозата, върху която се основават, е била прекалено оптимистична.

οЗа летищата във Виго и Кастория разходите за допълнителен пътник не могат да бъдат изчислени, тъй като инвестициите не са довели до привличането на никакви допълнителни пътници.

Фигура 5

Разходи за допълнителен пътник¹

Източник: Данни, предоставени от летищните органи.

Легенда: В синьо са представени планираните разходи за допълнителен пътник, а в червено — изчислените разходи за допълнителен пътник.

1 Планираните разходи за допълнителен привлечен пътник бяха изчислени чрез разделяне на капиталовите инвестиции, извършени в 20 летища през периода 2000—2012 г., на броя на пътниците през фиктивен период от 20 години. Разходите на допълнителен пътник бяха изчислени от Сметната палата чрез разделяне на капиталовите инвестиции в 20-те летища на реалния брой пътници до 2013 г. и на най-актуалните прогнози за остатъка от периода, предоставени от летищните ръководства.

Седем от одитираните 20 летища нямат самостоятелна финансова устойчивост

39

Сметната палата извърши оценка също така дали одитираните летища са финансово устойчиви и доходоносни²⁷. За тази цел Сметната палата анализира финансовите отчети на летищата.

40

Анализът показва, че четири от одитираните 20 летища са отбелязвали редовни печалби през одитирания период (Катания, Неапол, Талин и Гданск). Седем летища все още не са отчели печалба, но имат перспективи да постигнат прага на рентабилност в средносрочен план (Фуертевентура, Мадрид-Барахас, Мурсия, Алгеро, Комизо, Жешов и Тарту), но други седем летища са отбелязали значителни загуби между 2007 и 2012 г. (Бадахос, Бургос, Кордоба, Ла Палма, Виго, Кротоне и Кастория).

41

Като използва финансовите отчети на летищата, Сметната палата изчисли също така печалбата или загубата на пътник и категоризира летищата съгласно три категории, основани на средния брой обслужени пътници по време на одитирания период: по-малко от 100 000 пътници, между 100 000 и 1 500 000 пътници и над 1 500 000 пътници. Този анализ (вж. фигура 6) показва, че летищата с по-малко от 100 000 пътници годишно са отбелязали средна загуба на пътник в размер на 130 евро за целия период.

42

Въпреки че не е единственият фактор, ниският брой на пътниците в много от одитираните летища подсказва, че съществува висок риск да не се постигне финансов обрат в средносрочен план (колкото по-малко са пътниците, толкова по-висока е загубата на пътник, тъй като факторите като високи фиксирани разходи или амортизация се разпределят между относително малък брой пътници). Обикновено летищата с по-малко от 100 000 пътници годишно са по-малките регионални летища, които срещат трудности да продължат работа без продължителна финансова подкрепа с публични средства.

43

Инвестициите в летищна инфраструктура предполагат също така разходи през бъдещите години както за експлоатация, така и за поддръжка. Поради това всички решения за инвестиране в такива летища следва да се основават върху убедителни доказателства, че социално-икономическите ползи ще надхвърлят разходите, които често са със значителни размери²⁸.

Фигура 6

Средна печалба или загуба на пътник в одитираните летища в периода 2007—2012 г.

Източник: Счетоводни данни, предоставени от летищните органи. Загубите на пътник реално може да са по-високи, тъй като

(i) някои от оперативните разходи на летищата не се включват във финансовите им отчети (например разходите за полицейски, противопожарни и митнически служби, за търговски услуги и т.н.), и

(ii) летищата в Гърция не изчисляват разходите, свързани с амортизация, нито включват разходите за лихви.

44

Пример за проблемите, с които се сблъскват по-малките летища, може да се види в летище Бургос. Поради високите амортизационни разходи за инфраструктурата и ниския брой пътници (18 905 пътници през 2013), това летище е натрупало финансова загуба в размер на 30 млн. евро (67 % от общите си активи) между откриването си през юли 2008 г. до края на 2012 г. Освен това, тъй като около 90 % от всички търговски полети се изпълняват от един превозвач до само една дестинация (Барселона), за това летище съществува висок риск броят на пътниците да продължи да бъде нисък, защото населението в неговия район на обслужване разполага с поне пет алтернативи²⁹ за използване на други летища, които могат да бъдат достигнати за по-малко от два часа с пътен транспорт (вж. също каре 5).

Каре 5

Пример за летище, което няма самостоятелна финансова устойчивост

За летище Кастория приходите за периода 2005—2012 г. са били в размер на 176 000 евро, докато за същия период общите разходи за поддържането на летището в експлоатация са били 7,7 млн. евро. За този период общият брой на пътниците е бил 250 000, което представлява загуба от около 275 евро на пътник. Около 16,5 млн. евро (5,6 млн. евро средства от ЕС) са инвестирани за удължаване на пистата на това летище, която до момента на изготвяне на настоящия доклад не беше използвана от конкретния тип въздухоплавателни средства, за които е изградено удължението. Това не може да бъде счетено за ефективна употреба на публични средства.

45

Съгласно икономическия доклад на Международния съвет на летищата (Airports Council International — ACI) за 2011 г., летищата с над 5 млн. пътници годишно могат да реализират печалби, летищата с 1—5 млн. пътници годишно могат да посрещнат оперативните си разходи, а приходите на по-малките летища не могат да покрият дори променливите си разходи. Това потвърждава изчисленията на Сметната палата, представени във фигура 6.

Прогнозите за броя на пътниците са прекалено оптимистични за 12 от 20-те одитирани летища

46

Сметната палата извърши оценка на качеството и надеждността на прогнозите за натовареността на движението, които са изготвени в подкрепа на решенията за извършване на инвестиции, като разгледа разминаванията с действителното развитие на броя на пътниците.

47

Сметната палата установи, че прогнозите за допълнителен брой пътници, посочени в тези планове, са били прекалено оптимистични за 12 от 20-те летища. Например през летище Кордоба през 2013 г. са преминали 6 955 пътници при прогнозиран брой 179 000 пътници, а съответните стойности за летище Кротоне са 28 892 реални пътници в сравнение с 306 000 прогнозирани.

48

Предвид броя на пътниците, използвали летищата до 2013 г., и прогнозираните от летищата стойности за следващите години, допълнителните пътници вероятно ще бъдат средно с 36 % по-малко от броя, прогнозиран при вземането на решение за извършване на инвестиции. Само в шест случая (Алгеро, Катания, Комизо, Гданск, Хераклион и Талин) реалният брой на пътниците е по-висок от прогнозата. При две летища прогнозният брой е по-малко от 10 % над реалния брой на допълнителните пътници (Неапол и Жешов), а прогнозите за останалите летища са значително завишени (вж. фигура 7).

Ограничено въздействие на финансираните от ЕС инвестиции върху броя на пътниците, обслужването на клиенти и създаването на работни места³⁰

49

Сметната палата проучи дали очакваните резултати са били постигнати, като анализира развитието на броя на пътниците, обслужването на клиенти и въздействието на инвестициите върху създаването на работни места.

Фигура 7

Качество на прогнозите¹

Източник: Данни, предоставени от летищните органи.

Легенда: Летищата с по-висок от прогнозния брой допълнителни пътници в 20-годишния период след разширяването са отбелязани в зелено. Летищата, за които броят допълнителни пътници е до 10 % под прогнозния брой, са отбелязани с оранжево, а летищата, попадащи под този праг — с червено.

1 Сметната палата оцени качеството на прогнозите, като сравни за всяко летище първоначалната прогноза за броя на допълнителните пътници, които следва да бъдат привлечени, с реалния брой на пътниците, които са ползвали това летище до 2013 г., и с най-актуалните прогнози за остатъка от периода, предоставени от летищните ръководства. Изчислението беше извършено за период от 20 години след приключване на дейностите по разширяване.

50

В таблица 2 са представени данните за пътниците в одитираните летища за 2007 г. (първата година на измерване), 2010 г. (данни за пътниците след икономическата криза) и 2013 г. Само 10 от 20-те одитирани доклади са успели да увеличат броя на пътниците между 2007 и 2013 г. Основният растеж в броя на пътниците е отбелязан в Гданск (увеличение от 1,1 млн. пътници) и Катания, Хераклион и Жешов (между 300 000 и 400 000 пътници в повече). Девет летища (Фуертевентура, Мадрид, Виго, Мурсия, Ла Палма, Бадахос, Кордоба, Кротоне и Неапол) са отчели дори по-нисък брой пътници през 2013 г., отколкото през 2007 г.

Таблица 2

Общ преглед на тенденциите в броя на пътниците в одитираните летища

| 2007 г. | 2010 г. | 2013 г. | Вариация 2007—2013 г.
Фуертевентура | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Мадрид | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Виго | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Бургос | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Мурсия | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
Ла Палма | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Бадахос | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Кордоба | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Алгеро | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Катания | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Комизо |  |  | 59 513 |
Кротоне | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Неапол | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Солун | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Хераклион | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Кастория | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Жешов | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Гданск | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Талин | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Тарту | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
ОБЩО | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Източник: Данни за пътниците, предоставени от летищните органи.

51

Данните относно подобряването на обслужването на клиенти са ограничени. В три летища (Фуертевентура, Солун и Хераклион) финансираните от ЕС проекти са имали конкретни цели за повишаване на качеството на услугите, предоставяни на пътниците. Проведените сред пътниците и превозвачите проучвания с помощта на „показатели за удовлетвореност“ като цяло показват тенденция за положително развитие на обслужването на клиенти от 2010 г. нататък на тези три летища. Такъв е случаят и с осем други летища (Бадахос, Ла Палма, Мадрид-Барахас, Виго, Алгеро, Катания, Неапол и Жешов). В останалите девет летища или не е настъпило подобрение в качеството на предоставяните на пътниците услуги, или не е извършено измерване дали е налице такова подобрение.

52

Създаването на работни места и икономическия растеж обикновено се посочват като добри причини за инвестиране в летища. Сметната палата установи обаче, че социално-икономическите ползи като цяло не са били измерени. Също така има малко данни, че допълнителните работни места са създадени в резултат на инвестициите от ЕС в одитираните проекти. За четири летища (Комизо, Жешов, Гданск и Талин) известен брой новосъздадени работни места могат да бъдат свързани пряко с одитираните проекти с участието на ЕС. Проучванията, предоставени от летища Мадрид-Барахас, Алгеро и Гданск, показват общи ползи за съответния регион от наличието на летище и неговата дейност. Тези проучвания обаче не правят връзка между подобряването на стойностите на регионалния БВП и финансираните от ЕС инвестиции в летищна инфраструктура.

В летища, намиращи се близо едно до друго, са извършени подобни инвестиции

53

Сметната палата проучи също така района на влияние на летищата, т.е. капацитета им да привличат посетители и клиенти (района на обслужване). Той зависи от живеещото в близост население и възможностите за наземен транспорт. За тази цел Сметната палата използва последните налични данни на Евростат относно съществуващите пътни връзки, скоростта на придвижване, броя на населението и потенциалния брой туристи³¹. Сметната палата анализира припокриването на обслужваните райони, като приложи единен критерий за разстояние, което може да бъде преминато за 120 минути с пътен транспорт³².

54

Този анализ (всички графики за одитираните летища са представени в приложение IV) показва, че:

οЗа 13 от одитираните 18 летища³³ съществуват значителни припокривания³⁴ с районите на обслужване на съседните летища, а в много случаи се наблюдава припокриване между няколко района на обслужване. По-голямата част от населението, живеещо в районите на обслужване на одитираните летища, разполага с няколко други възможности за въздушен транспорт от съседно летище в рамките на пътуване с продължителност два часа. Само 5 летища от одитираната извадка (Мадрид-Барахас, Бадахос, Тарту, Талин и Жешов) са разположени в райони, където мнозинството от населението има ограничени възможности за избор на алтернативно летище в рамките на пътуване от два часа.

οСъществуват множество летища, разположени близо едно до друго, които са инвестирали в подобна инфраструктура (терминали, перони, писти). Въпреки че при повечето летища се наблюдава значителни припокриване на обслужвания район, не е обърнато сериозно внимание на инвестициите в съседните летища, което би било необходимо за постигане на рационално планиране и оптимизиране на използването на средства от ЕС.

55

Сметната палата извърши алтернативен анализ, като използва критерий за разстояние от 90 минути път с наземен транспорт, който се използва и от Комисията в нейно проучване от 2013 г.³⁵ При този анализ бяха получени подобни резултати³⁶.

56

Само някои летища са използвали анализ на обслужвания район при планирането на бъдещи инвестиции. Всяко летище обаче определя различно района на обслужване, тъй като държавите членки не са формулирали обща дефиниция. Анализите на обслужвания район обикновено не са били използвани за установяване на припокриванията между близките летища и отражението им върху потенциалния растеж. Това често води до двойно преброяване на потенциалните пътници в изчисленията, използвани от всяко летище за обосноваване на планираното разширение (например генералните планове за летища Катания и Комизо, които са получили значителни средства от ЕС, са дублирали преброяването на голяма част от населението, живеещо в зоната на припокриване на районите им на обслужване).

57

Въздействието на инвестициите, извършени в съседни летища, или на конкурентните форми на наземен транспорт, обикновено не е било взето предвид при вземането на решение дали да бъде увеличен капацитетът на дадено летище (вж. два примера в каре 6). Изключение от това е летище Мадрид-Барахас, където прогнозите за натовареността на движението са коригирани, за да вземат предвид факта, че въздушният транспорт с дестинация Барселона ще изгуби 40 % от пътниците си поради очакваното откриване на високоскоростна железопътна линия.

Каре 6

Примери за анализ на обслужвания район

а)В летище Виго съществува значително припокриване, тъй като практически цялото население (99,92 % от 6 164 630 жители на района на обслужване на летище Виго) имат достъп до най-малко още едно летище, до което могат да достигнат в рамките на два часа с пътен транспорт. Натоварването на въздушното движение на това летище ще бъде засегнато от намиращите се в близост летища Ла Коруня, Сантяго де Компостела и Порто, както и от високоскоростната железопътна връзка с други части на Испания.

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Виго, Испания (LEVX)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

б)Летище Мурсия-Сан Хавиер първоначално е военно летище, отворено за граждански полети с известни ограничения на оперативните часове. Между 2003 и 2007 г. са взети решения за изграждане на допълнителен капацитет в охраняемата зона за военните ползватели, което на свой ред би позволило гражданското летище да бъде отворено и сутрин. Не е извършен анализ обаче на припокриването между районите на обслужване на летища Сан Хавиер и Аликанте, нито на близкото летище Корвера, което се намира на само 37 км. разстояние³⁷. Летище Корвера е завършено през 2012 г., по същото време като инвестициите в летище Мурсия-Сан Хавиер, но не беше въведено в експлоатация към момента на одита, тъй като все още не беше получило необходимите сертификати, за които е кандидатствало през октомври 2011 г.

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Мурсия, Испания (LELC)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

58

За летища Кордоба, Виго, Мурсия, Бургос. Алгеро, Кротоне, Неапол, Катания, Комизо, Кастория и Гданск припокриванията в обслужваните райони са особено големи. Най-близкото конкурентно летище обикновено се намира на разстояние от само един час с пътен транспорт, а 97 % от населението, живеещо в радиус от два часа от тези 11 летища, има достъп и до поне още едно летище, което отстои на два часа с наземен транспорт. За Кордоба, Виго, Мурсия и Неапол има три конкурентни летища, които могат да бъдат достигнати в рамките на два часа, а за Бургос в същия радиус има пет конкурентни летища (вж. таблица 3).

59

Определението, използвано от Комисията при вземането на решения за отпускане на държавна помощ гласи, че обслужваният район на дадено летище в общия случай представлява географска граница на пазара, разположена обикновено на около 100 километра или около 60 минути път с лека кола, автобус, влак или високоскоростен влак. Въз основа на новите насоки за отпускане на държавна помощ, приети през февруари 2014 г., Комисията е приела няколко решения относно инвестициите и оперативната помощ за летища и въздушни превозвачи. В тях се подчертава, че (i) субсидиите за летища, които са разположени твърде близо едно до друго, не допринасят за достъпността на дадения регион или за неговото развитие, и (ii) дублирането на нерентабилна инфраструктура е разхищение на средствата на данъкоплатците и изкривява конкуренцията между летищата³⁸. Тези констатации съответстват на одитните резултати на Сметната палата.

Таблица 3

Брой на летищата, които се конкурират с одитираните летища, и данни за разстоянието и необходимото време за път с пътен транспорт

Държава | Одитирани летища | Брой конкурентни летища, които отстоят на максимум два часа от одитираното летище | Средно време за път с пътен транспорт до конкурентните летища (в минути) за населението от зоната на припокриване на районите на обслужване | Найблизко конкурентно летище | Време за път с пътен транспорт до найблизкото конкурентно летище (в минути) | Разстояние до найблизкото конкурентно летище (в км.)
Испания | Кордоба | 3 | 113 | Севиля | 87 | 119
Виго | 3 | 72 | Сантяго | 57 | 93
Фуертевентура | 1 | 79 | Лансароте | 79 | 81
Ла Палма | 0 |  |  |  |
Мурсия | 3 | 80 | Корвера | 33 | 36
Бадахос | 0 | 134 | Лисабон | 127 | 226
Бургос | 5 | 100 | Витория | 70 | 114
Мадрид-Барахас | 0 | 158 | Валядолид | 140 | 213
Италия | Алгеро | 2 | 109 | Олбия | 93 | 126
Кротоне | 1 | 101 | Ламеция Т. | 62 | 88
Неапол | 3 | 94 | Салерно | 47 | 73
Катания | 2 | 103 | Комизо | 67 | 84
Комизо | 1 | 111 | Катания | 66 | 84
Гърция | Солун | 1 | 105 | Козани | 87 | 137
Хераклион | 1 | 116 | Сития | 107 | 102
Кастория | 2 | 85 | Козани | 52 | 68
Полша | Гданск | 2 | 65 | Гдиня | 37 | 32
Жешов | 0 | 152 | Люблин | 138 | 155
Естония | Талин | 0 | 131 | Хелзинки | 124 | 109
Тарту | 0 | 174 | Талин | 160 | 189

Планирането на инвестициите в летищна инфраструктура като цяло не е координирано на национално ниво

60

Сметната палата разгледа стабилността на дългосрочните стратегии за развитие на летищата на петте посетени държави членки, като провери дали съществува стратегическа рамка за съгласувано развитие на всички летища на тяхната територия въз основа на определяне на нуждите.

61

Сметната палата установи, че към момента на вземане на решенията за извършване на основните инвестиции в летищата от одитната извадка, само една от петте държави членки е имала дългосрочна стратегическа визия — Полша е разполагала с „Програма за развитие на летищата“, съдържаща списък на инвестициите в летищна инфраструктура, които се считат за необходими.

62

В Испания, Италия, Гърция и Естония е липсвал дългосрочен план за развитие на летищата. Тези държави са имали общи и дългосрочни планове, обхващащи всички видове транспорт, които обаче (i) не са се фокусирали специално нито върху въздушния транспорт, нито върху развитието на летищата, и (ii) не са били съгласувани с развитията в другите транспортни сектори, които потенциално биха могли да се конкурират с въздушното движение.

63

Обикновено за отделните летища съществуват генерални планове, които описват съответния географски и икономически контекст. Само 11 от 20-те летища обаче (Бадахос, Бургос, Фуертевентура, Ла Палма, Мадрид-Барахас, Мурсия, Виго, Катания, Хераклион, Солун и Кастория) са включили в своите планове оценка на нуждите за летищата.

64

Поставените цели за одитираните летищни проекти обикновено не са остойностени, нито са планирани със срокове. Целите като цяло са изразени от гледна точка на крайните продукти на строителните дейности, като например „изграждане на летище за 400 000 пътници годишно“, или „увеличаване на нивото на обслужване на клиентите и подобряване на инфраструктурата“. След изпълнението на проектите органите на държавите членки са проверявали крайните продукти, но обикновено не са извършвали проверка дали или до каква степен са постигнати целите на проекта.

65

Показателите, използвани за измерване на успеха на проектите, като цяло са показатели за физическите крайни продукти и броя създадени работни места по време на строителните дейности. В няколко случая, когато са налице показатели за резултатите, те или не са достатъчно конкретни, или не посочват изходно състояние или план как и кога да бъдат измерени техните постижения. Понякога данните за проектите са агрегирани с информацията за други проекти, поради което е невъзможно да се извърши последваща оценка на изпълнението на целите на отделните проекти³⁹. В резултат на това системите за управление и мониторинг в държавите членки обикновено сравняват предоставянето на крайните продукти, като използват физически показатели.

Комисията разполага с ограничена информация за финансирането от ЕС за летища

66

Начинът на функциониране на системата за отчитане при споделеното управление за периода 2000—2006 г. означава, че Комисията не е разполагала с информация относно инфраструктурните проекти по ЕФРР за летищата на ЕС до приключването на оперативната програма (най-рано в края на 2009 г.). За многогодишния финансов период 2007—2013 г. се е очаквало подобрение, тъй като управляващите органи е трябвало да публикуват информация за тези проекти на своите уеб сайтове. въпреки това все още липсва пълен преглед на летищните инфраструктурни проекти, финансирани по ЕФРР и КФ.

67

Тази ситуация възпрепятства Комисията да получи пълна картина на всички инвестиции на ЕС в летища и ограничава възможностите и` да извършва мониторинг и да следи за правилното разработване и изпълнение на политиките.

13Сравнителен доклад за летищата от 2012 г., публикуван от Института за изследване на въздушния транспорт (ATRS) http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Например наемане на по-многоброен персонал (на непълно работно време), за да се ускори обслужването на пристигащите или заминаващите пътници, въвеждане на временни и мобилни инфраструктурни елементи за транспортиране на пътниците между неохраняемата и охраняемата зона.

15Летищата, при които не е възникнало закъснение при строителните дейности и пускането в експлоатация на инфраструктурата в сравнение с първоначалния план, са Кротоне, Гданск и Тарту.

16В Мурсия-Сан Хавиер съоръженията в охраняемата зона, контролната кула и пистата за излитане и кацане са пуснати в експлоатация 5 години след завършването им. Закъснението на проекта за терминал в Солун е 4,5 години. В Неапол закъснението на проекта за управление на въздушното движение е 4,5 години въпреки факта, че възлагащите органи са възложили поръчката пряко поради спешния и` характер.

17Изключение представлява летище Бадахос, където е отбелязано малко надхвърляне на планираните средства в размер на 223 000 евро, или 2,8 % от бюджета.

18При друг одит Сметната палата отбеляза подобни слабости в проектната подготовка за друг проект, свързан с летищна инфраструктура и финансиран по TEN-T. В случая на международно летище Берлин Бранденбург плановите документи не са били готови и е трябвало да бъдат изменени по време на тръжната процедура, което е довело до значителен преразход.

19Международната асоциация за въздушен транспорт (International Air Transport Association — IATA е търговската асоциация на световните въздушни превозвачи. Тя представлява около 2450 авиокомпании, или над 84 % от общия въздушен транспорт. IATA подкрепя дейността на въздушните превозвачи и помага да се установят политиките и стандартите в сектора.

20Изграждане на инфраструктура по модулна система (поетапно) и през определени интервали, за да могат да бъдат посрещнати нужди, малко по-големи от реалното търсене, и да се поддържа предварително установено необходимо ниво на услуги. Източник: Раздел C1.13.7 от референтния наръчник на IATA за развитие на летищата от 2004 г.

21Точка 61 от насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (ОВ С 312, 9.12.2005 г., стр. 1).

22Публикуван от Института за изследване на въздушния транспорт (ATRS) по отношение на европейските летища през 2010 г. http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23От седемте терминала, за които беше установено по-слабо използване, терминалите на летища Комизо и Жешов са въведени в експлоатация съответно едва през 2013 и 2012 г. Съгласно прогнозните разчети тези летища ще достигнат показателя от 104 пътници на кв. м. годишно през 2018 г. (Комизо) и 2031 г. (Жешов).

24В Испания дефиницията за пиков час е или 30-тия най-натоварен час през годината, или часът, който акумулира 97,75 % от трафика.

25За оценката на жизнения цикъл на летищната инфраструктура се предлагат различни периоди от време — ръководството на Европейската комисия за анализ на разходите и ползите приема период от 25 години, насоките на Jaspers (Joint Assistance to Support Projects in European Regions — Съвместна помощ за подкрепа на проекти в европейските региони) определят период между 20 и 40 години за сгради и между 15 и 30 години за писти, пътеки за рулиране и перони, IATA приема период от 10 години, а националните изпълнителни органи посочват стандарт от 20 или 25 години. Въз основа на това при извършване на своето изчисление Сметната палата прие 20 години като очаквана продължителност на използване на инфраструктурата.

26Следва да се отбележи, че посочените цифри включват само първоначалните разходи за инфраструктура, а оперативните елементи като разходи за поддръжка на инфраструктурата, полицейски, противопожарни и митнически служби и търговски услуги, не са взети предвид.

27Въз основа на финансовите отчети, предоставени от НСАА за летища Солун, Хераклион и Кастория, Сметната палата може да представи само изчисление на паричните потоци.

28Например, за да намали разходите и да запази оперативността на по-малките летища, Министерството на развитието на Испания е взело решение през юни 2012 г. да намали разходите за поддръжка на 17 летища с по-малко от 500 000 пътници годишно, като е намалило седмичните им работни часове и броя на служителите.

29Летищата на Билбао, Леон, Логроно, Валядолид и Витория са достъпни за по-малко от два часа с пътен транспорт, а летищата Памплона, Сантандер и Сан Себастиан — за два часа и десет минути.

30В приложение III е представен списък на одитираните летища с пълен преглед на одитните констатации и резултати.

31Най-скорошните налични данни за пътната мрежа са от изданието на TeleAtlas за 2009 г. Данните за населението се основават на информация от 2006 г. Данните относно броя на туристите също са от 2006 г. и са извлечени от броя на нощувките в обекти за туристическо настаняване и броя легла. Източник на информацията за местоположението на летищата е референтната база данни на Евростат (GISCO). Конкурентните близки летища са определени въз основа на броя пътници годишно (летищата с под 15 000 пътници годишно не са взети предвид).

32Сметната палата приема, че всяко отделно летище има своите особености, но за извършването на своята оценка взе решение да използва общо определение за района на обслужване като отстоящ на два часа път, тъй като този подход е подкрепен от множество препратки в съответната литература, например Starkie 2008, Marucci et Gatta, 2009. Освен това много пътници надхвърлят тези времеви рамки. Например при одитираното летище Тарту съществуват редовни автобусни линии, които превозват пътници между летището и Рига за 3,5 часа (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Летищата Фуертевентура и Ла Палма са изключени от тази оценка, тъй като представляват единствени островни летища.

34Сметната палата приема припокриването като значително, ако над 75 % от населението имат достъп до няколко летища в радиус от 120 минути път с наземен транспорт.

35Публикация на Комисията „Измерване на достъпа до пътнически полети в Европа: към хармонизирани показатели на регионално ниво“, Регионален фокус, брой 1/2013 от септември 2013 г.

36При използване на критерия за 90 минути вместо 120 минути време за път процентът от населението с достъп до повече от едно летище остава над 75 % за 12 одитирани летища.

37През 2003 г. планът за ново летище в Корвера е одобрен от министерството и е обявено, че летището е от общ интерес за страната. Договорът за концесия е възложен през май 2007 г., техническият проект е завършен през юни 2008 г., а физическото изграждане е приключено през април 2012 г.

38Изявление на заместник-председателя на Комисията Хоакин Алмуния, 1.10.2014 г.; вж. също IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Например показателят „очакван растеж на броя на пътниците по вътрешни дестинации“ за периода 2007—2013 г. по проектите на летище Тарту не позволява да се анализира растежа в броя на пътниците на самото летище, тъй като техният брой е представен заедно с броя на фериботните пътници.

Заключения и препоръки

68

Общото заключение е, че финансираните от ЕС инвестиции в летища не са постигнали добра икономическа ефективност — финансирани са прекалено много летища (които често са разположени близо едно до друго) и в много случаи финансираните от ЕС инфраструктурни елементи са били несъразмерни.

69

По-специално Сметната палата установи, че:

οНуждата от извършване на финансирани от ЕС инвестиции в летищна инфраструктура е била показана при около половината от проверените проекти (въз основа на референтно сравнение с подобни летища, вж. точки 22—26).

οСъществували са закъснения при изграждането и окончателното пускане в експлоатация на летищните инфраструктурни елементи в 17 от 20-те проверени летища, а преразходи при 9 летища (вж. точка 27).

οПовече от половината новоизградени (или модернизирани) инфраструктурни елементи не са били използвани напълно. В някои случаи това е било така дори в пиковите часове (вж. точки 28—35).

70

Сметната палата установи също така, че финансирането от ЕС не е било икономически целесъобразно, както и че седем от проверените 20 летища не са рентабилни и в резултат на това съществува риск да бъдат затворени, ако не продължат да получават финансиране с публични средства. Такъв е случаят най-вече с малките регионални летища с по-малко от 100 000 пътници годишно (вж. точки 36—48).

71

Освен това финансираните от ЕС инвестиции не винаги са довели до очакваните резултати — реалният брой на пътниците е значително по-нисък от първоначалните прогнози и само 10 от 20-те летища са успели да увеличат броя на пътниците между 2007 и 2013 г. В повечето случаи подобренията в обслужването на клиентите не са били измерени и поради това е трудно да бъдат оценени (вж. точки 49—52).

Препоръка 1

Сметната палата препоръчва на Комисията през програмния период 2014—2020 г. да следи държавите членки да отпускат средства от ЕС за финансиране на летищна инфраструктура само за летища, които са финансово жизнеспособни и за които нуждата от инвестиции е съответно оценена и аргументирана. Това следва да бъде включено в процедурата за одобрение и мониторинг от страна на Комисията на оперативните програми.

72

В много случаи финансирането от ЕС се предоставя за летища, разположени в близост едно до друго. Извършеният от Сметната палата анализ показа, че за 13 от 18-те проверени летища съществува значително припокриване с районите на обслужване на съседни летища. Това може да доведе до образуване на свръхкапацитет и представлява икономически неефективна практика (вж. точки 53—59). На последно място, финансирането от ЕС за летища не е добре координирано на национално ниво и, особено при големите проекти и проектите по Кохезионния фонд, Комисията не упражнява достатъчен надзор. За проектите, подбрани от държавите членки, Комисията обикновено не разполага с информация кои летища получават финансиране и в какъв размер (вж. точки 60—67).

Препоръка 2

Сметната палата препоръчва държавите членки да изготвят последователни регионални, национални и наднационални планове за развитие на летищата, за да избегнат свръхкапацитета, припокриването и некоординираните инвестиции в летищна инфраструктура.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Сметната палата, в Люксембург на заседанието му от 12 ноември 2014 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложения

Приложение I

Отпуснати средства по ЕФРР и КФ за летищна инфраструктура¹ по държави членки, 2000—2013 г.

| Държава | ЕФРР + КФ (2000—2006 г.) | ЕФРР + КФ (2007—2013 г.) | ЕФРР + КФ (2000—2013 г.) | % от общо ЕФРР + КФ
1 | Испания | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98  %
2 | Полша | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04  %
3 | Италия | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Гърция | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Чешка република | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Франция | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Латвия | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Естония | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Литва | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Португалия | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Обединено кралство | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | България (ИСПА) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Румъния | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Словения | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | Трансгранично сътрудничество в ЕС | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Унгария | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | Междурегионално сътрудничество в ЕС | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Германия | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Словакия | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Швеция | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Австрия | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| ОБЩО | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1С изключение на финансирането по политиката на сближаване за технологии и мултимодални инструменти, което се изчислява на около 1,2 млрд. евро.

Приложение II

Списък на одитираните летища и проекти

Държава | Летище | Средства от ЕС за одитираните проекти | Начална дата (основни дейности) | Крайна дата (основни дейности) | Одитирани терминали (финансиране от ЕС) | Одитирани перони (финансиране от ЕС) | Одитирани пътеки за рулиране (финансиране от ЕС) | Одитирани писти за излитане и кацане (финансиране от ЕС) | Одитирани системи, свързани с безопасността и контролните кули (финансиране от ЕС) | Друго (напр. автомобилни паркинги, товарни терминали, автоматични пътнически превозни средства) (финансиране от ЕС)
Испания | Бадахос | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Бургос | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Кордоба | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Фуертевентура | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
Ла Палма | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Мадрид | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Мурсия | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Виго | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Италия | Алгеро | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Катания | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Комизо | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Кротоне | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Неапол | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Гърция | Солун | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Хераклион | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Кастория | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Полша | Гданск | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Жешов | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Естония | Талин | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Тарту | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Одитирана популация: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| в %: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Приложение III

Общ преглед на одитните резултати и оценка¹

Държава | Летище | Добре ли е планирана инвестицията? | Предоставени ли са физическите крайни продукти? | Необходима ли е била инвестицията? | Използват ли се крайните продукти? | Постигнати ли са очакваните количествени резултати между 2007 и 2013 г.? | Постигнати ли са качествените подобрения? | Има ли данни за отражение върху регионалната икономика? | Съразмерни ли са разходите за допълнителен пътник? | Икономически устойчиво ли е летището?
Испания | Бадахос |  |  |  |  |  |  |  |  |
Бургос |  |  |  |  |  |  |  |  |
Кордоба |  |  |  |  |  |  |  |  |
Фуертевентура |  |  |  |  |  |  |  |  |
Ла Палма |  |  |  |  |  |  |  |  |
Мадрид-Барахас |  |  |  |  |  |  |  |  |
Мурсия |  |  |  |  |  |  |  |  |
Виго |  |  |  |  |  |  |  |  |
Италия | Алгеро |  |  |  |  |  |  |  |  |
Катания |  |  |  |  |  |  |  |  |
Комизо |  |  |  |  |  |  |  |  |
Кротоне |  |  |  |  |  |  |  |  |
Неапол |  |  |  |  |  |  |  |  |
Гърция | Хераклион |  |  |  |  |  |  |  |  |
Кастория |  |  |  |  |  |  |  |  |
Солун |  |  |  |  |  |  |  |  |
Полша | Гданск |  |  |  |  |  |  |  |  |
Жешов |  |  |  |  |  |  |  |  |
Естония | Талин |  |  |  |  |  |  |  |  |
Тарту |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Приложение III: легенда.

Приложение III: легенда

| Добре ли е планирана инвестицията? | Предоставени ли са физическите крайни продукти? | Необходима ли е била инвестицията? | Използват ли се крайните продукти? | Постигнати ли са очакваните количествени резултати между 2007 и 2013 г.? | Постигнати ли са качествените подобрения? | Има ли данни за отражение върху регионалната икономика? | Съразмерни ли са разходите за допълнителен пътник? | Икономически устойчиво ли е летището?
„Зелено“ означава задоволителна ситуация: | Съществува дългосрочен план за сектора на въздушния транспорт; в генералния план за летището са включени анализ на обслужвания район и надеждни прогнози | Крайните продукти са изградени според предвиденото | Има данни за съответна оценка на нуждите | Съфинансираните инфраструктурни елементи се използват ефективно | Постигнати са очакваните количествени подобрения | Извършени сред пътниците проучвания показват, че са постигнати очакваните качествени подобрения | Има данни за положително отражение върху регионалната икономика | Реалните разходи на допълнителен пътник са под 20 евро | Летището отбелязва печалба
„Жълто“ означава междинна ситуация: | Някои от горепосочените елементи са налице | Крайните продукти са изградени с разлики спрямо планираното | Липсват данни, че някои от инвестициите са били необходими | Съфинансираните инфраструктурни елементи се използват, но много под пълните им възможности | Постигнати са подобрения, но много по-малко от очакваното, или е прекалено рано за изводи (Комизо) | Постигнати са качествени подобрения, въпреки че не са измерени | Съществуват проучвания на отражението върху регионалната икономика, но без връзка с инвестициите | Реалните разходи на допълнителен пътник са между 20 и 80 евро | Летището не отбелязва печалби, но в средносрочен план (7 години) ще е в състояние да достигне точка на рентабилност, или липсват прозрачни отчети (2 летище в Гърция)
„Червено“ означава незадоволителна ситуация: | Нито един от тези елементи не е наличен или не е взет предвид при решението за инвестиране | (Част от) планираните крайни продукти не са (или все още не са) изградени | съществуват данни, че инвестициите не са били необходими | (Част от) инфраструктурните елементи не са използвани | Липсват количествени подобрения | Няма данни за качествени подобрения | Няма данни за положително отражение върху регионалната икономика | Реалните разходи на допълнителен пътник са над 80 евро | Функционирането на летището зависи от продължаващо подпомагане

Приложение IV

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Бадахос

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Бадахос, Испания (LEBZ)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Бургос

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Бургос, Испания (LEBG)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Кордоба

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Кордоба, Испания (LEBA)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Мадрид-Барахас

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Мадрид-Барахас, Испания LEMBD)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Мурсия

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Мурсия, Испания (LELC)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Виго

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Виго, Испания (LEVX)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Алгеро

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Алгеро, Италия (LIEA)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Катания

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Катания, Италия (LICC)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Комизо

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Комизо, Италия (LICB)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Кротоне

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Кротоне, Италия (LIBC)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Неапол

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Неапол, Италия (LIRN)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Хераклион

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Хераклион, Гърция (LGIR)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Кастория

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Аристотел, Гърция (LGKA)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Солун

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище „Македония" Солун, Гърция (LGTS)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Гданск

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Гданск, Полша (EPGD)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Жешов

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Жешов, Полша (EPRZ)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Талин

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Талин, Естония (EETN)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Анализ на обслужваните райони на отделни летища: Тарту

Брой летища, чийто обслужван район се припокрива с одитираното летище Тарту, Естония (EETU)

Източници: Данни на Евростат за населението (2006 г.) и туризма (октомври 2006 г.)

Отговори на Комисията

Кратко изложение

III

Комисията признава заключенията на Сметната палата относно одитираните проекти за периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г. и приема, че през тези програмни периоди подкрепата от финансирането за сближаване, предназначена за летищна инфраструктура, в някои случаи не е представлявала ефективно използване на средствата на ЕС. Тя би искала да подчертае, че вече са извлечени поуки от този опит и вследствие на това е налице коренно различен подход в законодателството за програмния период 2014—2020 г.

Новата регулаторна рамка е по-строга, когато става въпрос за инвестиции в летищна инфраструктура, като се ограничават възможните варианти за подобряване на екологичните показатели или показателите за безопасност на инфраструктурите. Освен това службите на Комисията трябва да следват по-стриктна линия при преговорите, като се съсредоточават преди всичко върху летищата, които са част от основната мрежа TEN-T.

Що се отнася до стратегическото планиране, новата рамка изисква като конкретно предварително условие наличието на транспортни планове на регионално или национално равнище, в които са установени всеобхватна транспортна стратегия за всеки сектор и приносът за завършване на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), както и е включен списък на проекти, подлежащи на изпълнение („набор от зрели и реалистични проекти“). Преди приемането на всяка оперативна програма, която предвижда инвестиции в сектора на транспорта, Комисията взема изцяло предвид тези планове.

Що се отнася до големи проекти, Комисията прие делегирани и изпълнителни актове за определяне на процеса за преглед на качеството и качествените елементи на анализа на разходите и ползите (АРП), които следва да се спазват от всички големи проекти, като например основните ползи и разходи по сектори, списък на рисковете, които трябва да бъдат отчетени, точни референтни периоди по сектори и др. Освен това скоро ще бъдат издадени насоки за АРП, включително практически препоръки за конкретни сектори и практически казуси, за да се даде възможност на бенефициерите да адаптират своите проекти с оглед на постигане на най-висока европейска добавена стойност.

Всички големи проекти ще трябва да преминат през преглед на качеството от Комисията или от независими експерти (JASPERS или други образувания, посочени от държавите членки и одобрени от Комисията), преди да бъдат одобрени от Комисията.

IV

Комисията отбелязва, че регионалните летища често могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа.

Фактът, че Комисията не е подробно и напълно запозната с всички финансирани от ЕС проекти в целия ЕС, а също и по сектори, не означава, че тя не изпълнява своите регулаторни надзорни функции. Напротив, Комисията упражнява своята надзорна роля – като често излиза извън своите регулаторни прерогативи – посредством ежегодно докладване и мониторинг (и на равнището на отделни проекти при необходимост), ad hoc третиране на проблемни въпроси и специфични одити. Нещо повече, в миналото Комисията е отказвала съфинансиране на регионални летища, за които икономическите аргументи не са били очевидни и чийто строеж е изглеждал неоснователен от гледна точка на политиката на сближаване.

Комисията също така отбелязва, че проектите по Кохезионния фонд бяха одобрявани пряко от нея в периода 2000—2006 г., докато през периода 2007—2013 г. те бяха включени в програмите и одобрени индивидуално единствено ако бяха големи проекти. Комисията предприе стъпки през периода 2007—2013 г., за да подобри оценката на големи проекти чрез създаването на инициативата JASPERS, която предоставя техническа помощ на държавите членки, чрез изготвянето на всеобхватни насоки за АРП и чрез използването на външен експертен опит при необходимост.

В периода 2007—2013 г. Комисията получи 17 заявления за големи проекти за летища. По време на оценката Комисията обръща значително внимание на въпроса за общите разходи на проекта, техните ползи и добавена стойност за обществото. Това доведе до конкретни случаи, като например намаляването на обхвата на проектите (напр. летището в Яш и вроцлавското летище) или включването на условия в решението за одобрение (за летище Гданск, дължащи се на плановете за строителството на съседно летище в Гдиня). Комисията винаги проверяваше внимателно анализа на търсенето. В някои случаи Комисията прикани националните органи да се откажат от проекти (напр. летища в Келце и Бялисток) поради недостатъчното търсене и опасенията на Комисията във връзка с финансовата устойчивост на тези летища.

V, подточка i)

Комисията приема препоръката и ще я осъществява по време на преговорите относно оперативните програми за периода 2014—2020 г. Подходът на службите на Комисията в преговорите е, че финансирането от ЕС за летищна инфраструктура е насочено по-специално към летища, принадлежащи към основната мрежа TEN-Т. Комисията също така изисква всеобхватни транспортни генерални планове, които следва да служат като основа при избора на транспортни инвестиционни приоритети. Всички инвестиции следва да допринасят за постигането на целите на съответната приоритетна ос, като инвестициите във всяко летище по-специално трябва да са подложени на предварителна подробна оценка на икономическата жизнеспособност и конкуренцията (напр. дали частни оператори биха могли да финансират инвестицията). И накрая, инвестициите следва да бъдат подкрепени от реалистични резултати на необходимото проучване за осъществимост и положителен анализ на разходите и ползите.

V, подточка ii)

Комисията е съгласна със значението на последователното стратегическото летищно планиране като средство за избягване в бъдеще на погрешно разположен капацитет.

Комисията е съгласна с препоръката, която е адресирана до държавите членки (последователни регионални, национални и, когато това е целесъобразно и възможно, наднационални планове за развитие на летищата). От своя страна, Комисията ще извършва проверка на изпълнението по време на преговорите относно оперативните програми за периода 2014—2020 г. чрез оценката на транспортните планове в контекста на изпълнението на предварителните условия. Вж. също отговора по точки 68—71.

На друго равнище Комисията ще засили наблюдението и оценката на способността на пазара на въздушния транспорт на ЕС да отговори на бъдещите предизвикателства и възможности.

Въведение

01

Последното проучване на Евроконтрол „Предизвикателства на растежа (2013 г.)“ потвърждава и отново изтъква свързаните с капацитета трудности, установени при предишни проучвания.

В най-вероятния (с ограничен капацитет) сценарий през 2035 г. ще има 50 % повече полети, отколкото през 2012 г. Почти два милиона полета няма да бъдат извършени (12 % от общото търсене на пътувания) поради намалени планове за разширяване на летища. Това се равнява на приблизително 120 милиона пътници, които са лишени от възможност да осъществят своите полети за връщане (общо 240 милиона пътници годишно).

Освен това през 2035 г. повече от 20 летища ще работят при максимален капацитет или близо до него в сравнение със само три през 2012 г. (в „горещи точки“ — включително летища в Испания и Гърция).

Това проучване показва, че въпросът за погрешно разположения капацитет подлежи на допълнително обсъждане и че като се изхожда от съобщените наскоро планове за разширяване на летищата, през следващите 20 години в Европа ще бъде отчетен недостиг на капацитет.

Източник: Проучване „Предизвикателства на растежа (2013 г.)“, на разположение на https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

В своята Бяла книга от 2011 г. относно транспортната политика Комисията разглежда задръстването като основен проблем. В допълнение се заявява, че „капацитетът на летищата трябва да се оптимизира, а където е необходимо, да бъде увеличен, за да поеме нарасналите нужди за пътуване“¹.

В своето последващо съобщение от 2011 г., придружаващо пакета за летищата, Комисията потвърди, че задръстването на летищата представлява проблем за Европа. Освен това, ако липсва наземен капацитет, успехът на проекта „Единно европейско небе“ като цяло ще бъде застрашен. В същото време европейският въздухоплавателен сектор е изправен пред нарастваща конкуренция и промяна в модела на световния авиационен пазар към азиатско-тихоокеанския регион, Близкия изток и Латинска Америка, което представлява заплаха за привилегированото положение на Европа като кръстопът на световната авиационна мрежа и ползите по отношение на свързаността, които тази позиция осигурява².

Обхват и подход на одита

21, първо тире

Макар че въздушният транспорт в ЕС-27 нарасна от 2010 г. насам, Комисията счита, че през 2007—2013 г. няма общо възстановяване във въздушния транспорт. Средните стойности за целия ЕС сами по себе си не могат да отразят различните промени на въздушния транспорт в различните държави членки, които се отличават значително помежду си. През 2010 г. 21 държави членки отчетоха увеличение, а 6 — намаление на броя на пътниците; през 2011 г. 25 — увеличение, а 2 — намаление; през 2012 г. 18 — увеличение, а 9 — намаление; през 2013 г. 21 — увеличение, а 6 — намаление. Колебанията между увеличение и намаление през последните няколко години бяха значителни в Испания, Италия и Гърция – икономическите трудности и на трите държави са добре документирани. Данните на Евростат за 2013 г. потвърждават, че за Гърция и Испания броят на пътниците във въздушния транспорт не е достигнал своето равнище отпреди кризата.

21, второ тире

Комисията счита, че не е налице ясна тенденция в развитието на въздушния транспорт на пътници в одитираните държави членки. За периода 2007—2013 г. въздушният транспорт в Гърция намаля с 3,3 %, а в Испания — с 3,5 %. В Испания въздушният транспорт на пътници намаля през 2008 г., 2009 г., 2012 г. и 2013 г., в Гърция намаля през 2008 г., 2009 г., 2010 г. и 2012 г., а в Италия намаля през 2008 г., 2009 г., 2012 г. и 2013 г.

21, трето тире

Комисията отбелязва, че икономиката на ЕС-27 е в стагнация или в рецесия от 2007 г. насам, с единственото изключение през 2010 г. и 2011 г. Някои от одитираните държави членки изпитват драматичен спад на БВП: Гърция е за шеста поредна година в рецесия, Италия и Испания бяха в рецесия през четири от тези шест години. Поради това Комисията счита, че кризата има тежко и трайно въздействие върху въздушния транспорт.

Наблюдения

Общ отговор по точки 28 и 30

Летищата са инфраструктури, които имат продължителен жизнен цикъл. Комисията счита, че степента на използване на дадено летище следва да бъде установена за целия жизнен цикъл на направените инвестиции, за да се оцени дали е постигната изцяло тяхната оперативна употреба. Освен това поетапното изграждане на летищна инфраструктура с цел придържането към референтния показател или неговото слабо надхвърляне, макар да представлява оптималното решение, на практика би означавало, че на летището ще трябва постоянно да бъдат извършвани строителните работи, което изисква специални мерки и води до смущения във функционирането и услугите, предлагани от летището.

37

Комисията счита, че е трудно да се установи тенденция в числата на пътникопотока за 2007—2013 г., на които Палатата се основава за преизчисляването на разхода за допълнителен пътник. Поради това Комисията счита, че оценка на базата на основни етапи и междинни прегледи би представлявала подходяща основа за оценка на икономическата ефективност на проектите. Вж. също отговора на Комисията по точка 21.

Общ отговор по точки 40—43

За целите на оценката на големи проекти в рамките на политиката на сближаване финансовата устойчивост се разбира от Комисията като капацитета на един проект да генерира достатъчно приходи за покриване на оперативните разходи за всяка година от функционирането си, а не като капацитета да генерира печалби. Наистина в идеалния случай подкрепата на ЕС следва да се предоставя на рентабилни инфраструктури, но се случва някои транспортни инфраструктури да генерират загуби, въпреки наличието на приходи, като в такива случаи решението за предоставяне на подкрепа от страна на ЕС се основава на това дали проектът е желателен от социално-икономическа гледна точка (т.е. носи повече ползи, отколкото разходи).

45

Регионалните летища могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа.

50

Въздушният транспорт на пътници в Испания намаля между 2007 г. и 2013 г. с приблизително 3,5 %, а в Гърция — с 3,3 %. Комисията счита, че одитираните летища следват тази тенденция, и отбелязва също така намаляването на трафика, което съответства на развитието на икономиките на Испания и Гърция, които са в рецесия почти непрекъснато от 2007 г. насам.

Вж. също отговора на Комисията по точка 21.

Общ отговор на Комисията по точки 53—55

Използваното от Комисията определение при издаването на решения за държавна помощ гласи, че „регион на обслужване на летище“ по общо правило е географски пазар, който по принцип е разположен в радиус от около 100 километра или около 60 минути път с лека кола, автобус, влак или високоскоростен влак. Регионът на обслужване на едно летище може обаче да е различен и в него трябва да бъдат взети предвид особеностите на всяко конкретно летище. Големината и формата на региона на обслужване са различни за отделните летища и зависят от различните характеристики на летището, включително неговия бизнес модел, разположение и дестинациите, които обслужва“. Границата от 100 km (200 km, ако е налице високоскоростна железопътна линия) е също така определена в член 24 от Регламента за TEN-T, в който са установени критериите за компонентите на въздушна транспортна инфраструктура. Както е посочено от Палатата, в неотдавнашно проучване на службите на Комисията относно достъпа до пътнически полети в Европа, службите на Комисията направиха заключения въз основа на регион на обслужване с радиус от 90 минути път до летищата. Комисията счита, че регионите на обслужване следва също така да вземат предвид и други елементи, като например бизнес модела на летището, брой и вид на обслужваните дестинации, наличието на летищен капацитет на други летища, връзки на обществен транспорт, чувствителни към фактора време пътници, дали летището обслужва основно жителите или посетителите, идващи в района.

Регионалните летища често не обслужват едни и същи дестинации с еднаква честота, както съседните им летища, и правят това в още по-малка степен от главното летище на съответната държава членка.

Общ отговор по точки 61—63

Що се отнася до стратегическото планиране, за периода 2014—2020 г. е въведена радикална реформа, съгласно която правната рамка предвижда изпълнението на конкретни предварителни условия в транспортния сектор, изискващи наличието на конкретен всеобхватен план за транспорта или рамка на национално или регионално равнище, преди да бъдат одобрени за подпомагане оперативните програми. Планът за транспорта трябва да определя приноса към Единното европейско транспортно пространство, към основната и широкообхватната мрежа TEN-T, в която ще бъдат направени инвестициите от ЕФРР и КФ, както и да съдържа портфейл от реалистични и зрели проекти за изпълнение посредством оперативните програми.

Оперативните програми трябва да включват анализ на положението и конкретните нужди към момента на програмирането и връзката с планираните интервенции. В този смисъл Комисията смята, че това са планови документи за целите на интервенциите, съфинансирани от ЕС.

Общ отговор по точки 66 и 67

В рамките на системата за споделено управление правомощията са споделени между Комисията и държавите членки, като последните са отговорни за текущото управление, а Комисията отговоря за наблюдението и прегледа на програмно равнище, но не на равнище проект. Това означава, че от Комисията не се очаква, а и тя не може, да основава своята дейност по наблюдение на изпълнението и съответствието върху подробна информация за всеки един проект, като се има предвид, че всяка година хиляди проекти са съфинансирани чрез политиката на сближаване.

Заключения и препоръки

Общ отговор по точки 68—71

Комисията признава заключенията на Сметната палата относно одитираните проекти за периодите 2000—2006 г. и 2007—2013 г. и приема, че през тези програмни периоди подкрепата от финансирането за сближаване, предназначена за летищна инфраструктура, в някои случаи не е представлявала ефективно използване на средствата на ЕС. Тя би искала да подчертае, че вече са извлечени поуки от този опит и вследствие на това е налице коренно различен подход в законодателството за програмния период 2014—2020 г.

Новата регулаторна рамка е по-строга, когато става въпрос за инвестиции в летищна инфраструктура, като се ограничават възможните варианти за подобряване на екологичните показатели или показателите за безопасна употреба на инфраструктурите. Освен това службите на Комисията трябва да следват по-стриктна линия при преговорите, като се съсредоточават преди всичко върху летищата, които са част от основната мрежа TEN-T.

Що се отнася до стратегическото планиране, новата рамка изисква като специфично предварително условие наличието на транспортни планове на регионално или национално равнище, в които са установени всеобхватна транспортна стратегия за всеки сектор и приносът за завършване на трансевропейската транспортна мрежа (TEN-T), както и е включен списък на проекти, подлежащи на изпълнение („набор от зрели и реалистични проекти“). Преди приемането на всяка оперативна програма, която предвижда инвестиции в сектора на транспорта, Комисията взема изцяло предвид тези планове.

Що се отнася до големи проекти, Комисията прие делегирани и изпълнителни актове за определяне на процеса за преглед на качеството и качествените елементи на анализа на разходите и ползите (АРП), които следва да се спазват от всички големи проекти, като например основните ползи и разходи по сектори, списък на рисковете, които трябва да бъдат отчетени, точни референтни периоди по сектори и др. Освен това скоро ще бъдат издадени насоки за АРП, включително практически препоръки за конкретни сектори и практически казуси, за да се даде възможност на бенефициерите да адаптират своите проекти с оглед на постигане на най-висока европейска добавена стойност.

Всички големи проекти ще трябва да преминат през преглед на качеството от Комисията или от независими експерти (JASPERS или други образувания, посочени от държавите членки и одобрени от Комисията), преди да бъдат одобрени от Комисията.

69

Първа алинея: Комисията счита, че степента на използване на летището следва да бъде установена за целия жизнен цикъл на направените инвестиции, за да може да се оцени дали е постигната изцяло тяхната оперативна употреба.

70

Регионалните летища могат да обслужват за целите на комуникацията даден регион или общност, като е възможно публичните органи да желаят да поддържат функционирането им не само по финансови съображения. Ето защо понякога се запазва функционирането на инфраструктури на обществения транспорт, които не са рентабилни и се нуждаят от държавна подкрепа.

Препоръка 1

Комисията приема препоръката и ще я осъществява по време на преговорите по оперативните програми за периода 2014—2020 г. Подходът на службите на Комисията в преговорите е, че финансирането от ЕС за летищна инфраструктура е насочено по-специално към летища, принадлежащи към основната мрежа TEN-Т. Комисията също така изисква всеобхватни транспортни генерални планове, които следва да служат като основа при избора на транспортни инвестиционни приоритети. Всички инвестиции следва да допринасят за постигането на целите на съответната приоритетна ос, като инвестициите във всяко летище по-специално трябва да са подложени на предварителна подробна оценка на икономическата жизнеспособност и конкуренцията (напр. дали частни оператори биха могли да финансират инвестицията). И накрая, инвестициите следва да бъдат подкрепени от реалистични резултати на необходимото проучване за осъществимост и положителен анализ на разходите и ползите.

72

Използваното от Комисията определение за издаването на решения за държавна помощ гласи, че „регион на обслужване на летище“ по общо правило е географски пазар, който по принцип е разположен в радиус от около 100 километра или около 60 минути път с лека кола, автобус, влак или високоскоростен влак“. Регионът на обслужване на едно летище може обаче да е различен и в него трябва да бъдат взети предвид особеностите на всяко конкретно летище. Големината и формата на региона на обслужване са различни за отделните летища и зависят от различните характеристики на летището, включително неговия бизнес модел, разположение и дестинациите, които обслужва“. Границата от 100 km (200 km, ако е налице високоскоростна железопътна линия) е също така определена в член 24 от Регламента за TEN-T, в който са установени критериите за компонентите на въздушна транспортна инфраструктура. Както е посочено от Палатата, в неотдавнашно проучване на службите на Комисията относно достъпа до пътнически полети в Европа, службите на Комисията направиха заключения въз основа на регион на обслужване с радиус от 90 минути път до летищата. Комисията счита, че регионите на обслужване следва също така да вземат предвид и други елементи, като например бизнес модела на летището, брой и вид на обслужваните дестинации, наличието на летищен капацитет на други летища, връзки на обществен транспорт, чувствителни към фактора време пътници, дали летището обслужва основно жителите или посетителите, идващи в района.

Регионалните летища често не обслужват едни и същи дестинации с еднаква честота, както съседните им летища, и правят това в още по-малка степен от главното летище на съответната държава членка.

Фактът, че Комисията не е подробно и напълно запозната с всички финансирани от ЕС проекти в целия ЕС, а също и по сектори, не означава, че тя не изпълнява своите регулаторни надзорни функции. Напротив, Комисията упражнява своята надзорна роля – като често излиза извън своите регулаторни прерогативи – посредством ежегодно докладване и мониторинг (и на равнището на отделни проекти при необходимост), ad hoc третиране на проблемни въпроси и специфични одити. Нещо повече, в миналото Комисията е отказвала съфинансиране на регионални летища, за които икономическите аргументи не са били очевидни и чийто строеж е изглеждал неоснователен от гледна точка на политиката на сближаване.

Комисията също така отбелязва, че проектите по Кохезионния фонд бяха одобрявани пряко от нея в периода 2000—2006 г., докато през периода 2007—2013 г. те бяха включени в програмите и одобрени индивидуално единствено ако бяха големи проекти. Комисията предприе стъпки през периода 2007—2013 г., за да подобри оценката на големи проекти чрез създаването на инициативата JASPERS, която предоставя техническа помощ на държавите членки, чрез изготвянето на всеобхватни насоки за АРП и чрез използването на външен експертен опит при необходимост.

В периода 2007—2013 г. Комисията получи 17 заявления за големи проекти за летища. По време на оценката Комисията обръща значително внимание на въпроса за общите разходи на проекта, техните ползи и добавена стойност за обществото. Това доведе до конкретни случаи, като например намаляването на обхвата на проектите (напр. летището в Яш и вроцлавското летище) или включването на условия в решението за одобрение (за летище Гданск, дължащи се на плановете за строителството на съседно летище в Гдиня). Комисията винаги проверяваше внимателно анализа на търсенето. В някои случаи Комисията прикани националните органи да се откажат от проекти (напр. летища в Келце и в Бялисток) поради недостатъчното търсене и опасенията на Комисията във връзка с финансовата устойчивост на тези летища.

Препоръка 2

Комисията е съгласна със значението на последователното стратегическо летищно планиране като средство за избягване в бъдеще на погрешно разположен капацитет.

Комисията е съгласна с препоръката, която е адресирана до държавите членки (съгласувани регионални, национални и, когато това е целесъобразно и възможно, наднационални планове за развитие на летищата). От своя страна, Комисията ще извършва проверка на изпълнението по време на преговорите по оперативните програми за периода 2014—2020 г. чрез оценката на транспортните планове в контекста на изпълнението на предварителните условия. Вж. също отговора по точки 68—71.

На друго равнище Комисията ще засили наблюдението и оценката на способността на пазара на въздушния транспорт на ЕС да отговори на бъдещите предизвикателства и възможности.

1Бяла книга (2011 г.) Пътна карта за постигането на Eдинно европейско транспортно пространство (§28), на разположение на http://eur-lex.europa.eu/legal-content/BG/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144

22011 Communication on Airport policy in the EU, на разположение на http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm

QJ-AB-14-020-BG-E  ISSN 1977-5814

Сметната палата извърши одит в 20 летища в пет държави членки и установи, че в много случаи финансирането от ЕС се предоставя за летища, разположени в близост едно до друго — за 13 летища съществува значително припокриване на районите на обслужване с летищата, разположени в съседство. Това води до лоша икономическа ефективност, изграждане на инфраструктурни елементи с ненужно големи размери и свръхкапацитет. Сметната палата също така констатира, че финансирането от ЕС не е постигнало добро съотношение между разходите и ползите, а седем от проверените летища не са рентабилни — при липса на продължаващо публично финансиране е възможно те да бъдат затворени. Финансирането от ЕС за летища не е много добре координирано на национално ниво и, особено по отношение на големите проекти и проектите по Кохезионния фонд, Комисията не упражнява достатъчен надзор и обикновено не разполага с информация кои летища получават финансиране и в какъв размер.