EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2014

ISBN 978-92-872-1295-5 (epub)

ISBN 978-92-872-1272-6 (tištěná verze)

doi:10.2865/13022

© Evropská unie, 2014

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Předplatné:

•u některého z prodejců Úřadu pro publikace Evropské unie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_cs.htm).

CS
2014

č. 21

Zvláštní zpráva

Letištní infrastruktury
financované EU:
neoptimální využití
prostředků

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Obsah

Glosář

Shrnutí

Úvod

Hlavní charakteristiky letecké dopravy v Evropě

Politika EU v oblasti letecké dopravy a financování letištních infrastruktur

Řízení investic do letištní infrastruktury v rámci EFRR a FS

Typy prověřované letištní infrastruktury

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Potřeba nové nebo modernizované infrastruktury byla prokázána u poloviny kontrolovaných letišť

Zpoždění výstavby ve většině projektů a překročení nákladů u poloviny kontrolovaných letišť

Více než polovina staveb nebyla dostatečně využívána

Financování nákladově neefektivních investic ze strany EU

Sedm z 20 kontrolovaných letišť není finančně udržitelných

Předpověď počtu cestujících byla u 12 z 20 kontrolovaných letišť příliš optimistická

Omezený dopad investic financovaných EU na počty cestujících, zákaznické služby a tvorbu pracovních míst

Na vzájemně blízkých letištích byly financovány podobné investice

Plánování investic do letištních infrastruktur většinou není na národní úrovni nijak koordinováno

Komise má k dispozici jen omezené informace o financování letišť ze strany EU

Závěry a doporučení

Příloha I | – | Příděly z EFRR a FS mezi lety 2000 a 2013 na letištní infrastruktury podle jednotlivých členských států
Příloha II | – | Seznam kontrolovaných letišť a projektů
Příloha III | – | Přehled výsledků a posouzení auditu
Příloha IV | – | Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť

Odpovědi Komise

Glosář

Fondy politiky soudržnosti: Fondy na podporu politiky, která se zaměřuje na posilování hospodářské a sociální soudržnosti v Evropské unii zmenšováním rozdílu v míře rozvoje různých regionů. Tento audit se zaměřil zejména na: i) Evropský fond pro regionální rozvoj (EFRR), zaměřený na financování investic do infrastruktury, tvorby a zachování pracovních míst, iniciativ pro místní rozvoj a činností malých a středních podniků, a ii) Fond soudržnosti (FS), který má posilovat hospodářskou a sociální soudržnost financováním projektů v oblasti životního prostředí a dopravy v členských státech, jejichž HNP na obyvatele je nižší, než je 90 % průměru dosahovaného EU.

Generální ředitelství (GŘ): Útvar Evropské komise (EK). Relevantní pro tento audit bylo Generální ředitelství pro regionální a městskou politiku a Generální ředitelství pro mobilitu a dopravu.

Investice do letištní infrastruktury: Investice do veřejných a neveřejných (letových) prostor letišť. Investice do veřejných prostor zahrnují výstavbu nových a rozšíření stávajících terminálů a napojení na silniční a železniční síť. K investicím do neveřejných prostor letiště patří výstavba přistávací a vzletové dráhy, pojezdové dráhy, výjezdy, odbavovací letištní plochy, infrastruktura pro řízení letového provozu a bezpečnostní vybavení.

Operační program (OP): Dokument vypracovaný na ústřední nebo regionální úrovni v členském státě a schválený Komisí, který obsahuje jednotný soubor priorit zahrnující víceletá opatření.

Řídicí orgán: Subjekt na vnitrostátní, regionální nebo místní úrovni, určený členským státem, který Komisi navrhuje operační program ke schválení a odpovídá za jeho následné řízení a provádění.

Spádová oblast: Oblast vlivu letiště, v níž může přilákat návštěvníky a zákazníky a která závisí na velikosti místní populace a možnostech pozemní dopravy.

Uspořádání letového provozu (Air traffic movement – ATM): Přistání nebo vzlet letadla na letišti v rámci letecké přepravy. Z hlediska uspořádání letového provozu se kapacita neveřejných prostor zpravidla měří za hodinu, tedy označuje počet letadel, která mohou za hodinu přistát, zaparkovat nebo vzlétnout.

Velký projekt (VP) a projekt Fondu soudržnosti (PFS): Projekt, který se skládá z ekonomicky nedělitelného souboru prací, který plní přesnou technickou funkci a má jasně stanovené cíle a jehož celkové náklady, brané v úvahu při stanovení příspěvku z fondů, překračují 50 milionů EUR. Jak velké projekty, tak projekty FS musí jednotlivě schválit Komise.

Shrnutí

I

Účetní dvůr při svém auditu analyzoval investice do letištních infrastruktur, které spolufinancovala EU, a zjišťoval, zda:

—pro tyto investice existovala prokazatelná potřeba,

—byly stavební práce dokončeny včas a v mezích rozpočtu,

—se nově postavené (nebo modernizované) infrastruktury plně využívaly.

Posuzoval také, zda tyto investice vedly ke zvýšení počtu cestujících a lepším zákaznickým službám. Na závěr Účetní dvůr zkoumal, zda letiště, která obdržela prostředky EU, byla finančně udržitelná.

II

Audit se zaměřil na 20 letišť financovaných EU v pěti členských státech (Estonsko, Řecko, Španělsko, Itálie a Polsko). Tato letiště získala od EU prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR) a Fondu soudržnosti (FS) během programových období 2000–2006 a 2007–2013 celkem 666 milionů EUR.

III

Celkovým závěrem je, že investice, které EU financovala na letištích, nepředstavovaly optimální využití prostředků: financováno bylo příliš mnoho letišť (která se často nacházela ve vzájemné blízkosti) a v mnoha případech byly infrastruktury financované EU příliš velké. Pouze na polovině kontrolovaných letišť se podařilo zvýšit počet cestujících; zlepšení zákaznických služeb se buď neměřilo, nebo nebylo prokázáno.

IV

Účetní dvůr konstatuje, že využití finančních prostředků EU nebylo nákladově efektivní a že sedm z 20 kontrolovaných letišť není ziskových, takže hrozí, že bez trvalé veřejné finanční podpory je bude nutné uzavřít. Týká se to zejména malých regionálních letišť, která odbaví méně než 100 000 cestujících ročně. Účetní dvůr také zjistil, že financování EU není členskými státy dobře koordinováno a že zejména u velkých projektů a projektů v rámci Fondu soudržnosti Komise neprovádí dostatečný dohled, což vede k předimenzování kapacity a nerentabilitě.

V

Účetní dvůr doporučuje, aby:

i)Komise během programového období 2014–2020 zajistila, aby členské státy poskytovaly finanční prostředky na letištní infrastruktury pouze na těch letištích, která jsou finančně rentabilní a kde potřeba investic byla náležitě posouzena a prokázána. Tento postup by měl být součástí schválení a monitorování operačního programu prováděného Komisí,

ii)členské státy měly soudržný regionální, národní a nadnárodní plán pro rozvoj letišť s cílem zamezit výstavbě zbytečně velké kapacity, duplikaci a nekoordinovaným investicím do letištní infrastruktury.

Úvod

Hlavní charakteristiky letecké dopravy v Evropě

01

Letecká doprava je dominantním způsobem osobní dopravy na dlouhé vzdálenosti, ale plní potřeby i řady cestujících na střední vzdálenost. Podle organizace Eurocontrol se objem letecké dopravy v Evropě do roku 2030 téměř zdvojnásobí a Evropa nebude schopna na značnou část těchto potřeb reagovat kvůli nedostatku vzletových a přistávacích drah a pozemní infrastruktury, zejména na velkých uzlových letištích.

02

V Evropě nyní existuje přes 500 dopravních letišť, jež se dělí na

i)uzlová letiště, která poskytují plné spektrum služeb (služební / rekreační lety, vnitrostátní / evropské / mezinárodní lety) a soustředí se na nich provoz z menších letišť, a

ii)regionální letiště, která propojují vzdálené regiony s hospodářskými středisky, přivádějí dopravu na uzlová letiště a odbavují také přímé lety na další regionální letiště.

03

Hlavní uzlová letiště v Evropě, která ročně odbaví alespoň 5 milionů cestujících¹, pokryjí 78 % veškerého evropského letového provozu, letiště s ročním objemem 1 až 5 milionů cestujících 18 % a malá letiště s méně než milionem cestujících pouze 4 %.

04

Letecká doprava představuje hospodářky významnou oblast: evropská letiště přímo či nepřímo zaměstnávají více než milion pracovníků, kteří pracují pro letecké společnosti, v oblasti údržby, stravovacích služeb, maloobchodu a řízení letového provozu. Aerolinky a letiště se tak podílejí na evropském HDP více než 140 miliardami EUR².

05

Ziskovost je však často problematická: přestože mezi lety 2001 a 2010 objem dopravy na regionálních letištích v Evropě stoupl téměř o 60 %, skoro polovina (48 %) evropských letišť byla v roce 2010 ztrátová. Jedná se zejména o menší regionální letiště, která si veřejné orgány přejí ponechat ze socio-ekonomických důvodů.

Politika EU v oblasti letecké dopravy a financování letištních infrastruktur

06

Politika EU v oblasti letecké dopravy³ se od počátku devadesátých let 20. století snaží problémy s kapacitou překonat výstavbou další infrastruktury, ale také lepším využitím té stávající. Takové optimalizace by mohlo být dosaženo efektivnějším využitím letištních časů⁴, zlepšením služeb pozemního odbavování a lepším propojením s železniční sítí.

07

Projekty dopravní infrastruktury, včetně letištních projektů, jsou důležitou výdajovou oblastí rozpočtu EU. V programovém období 2000–2013 vyčlenila EU prostřednictvím Evropského fondu pro regionální rozvoj (EFRR), Fondu soudržnosti (FS) a TEN-T⁵ na letištní infrastruktury asi 4,5 miliardy EUR⁶. Přibližně 1,2 miliardy EUR (tj. 27 %) bylo přiděleno na investice do technologií na letišti a multimodálních spojení (např. na infrastrukturu pro uspořádání letového provozu a na spojení mezi letištěm a centrem města), viz graf 1.

Graf 1

Přehled zdrojů financování investic do letištní infrastruktury v období 2000–2013

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

08

Z infrastrukturní podpory na období 2000–2013 ve výši 3,3 miliardy EUR bylo více než 2,8 miliardy EUR (85 %) poskytnuto z fondů politiky soudržnosti (tedy EFRR a FS) a z toho se 75 % investovalo ve čtyřech členských státech (Řecko, Španělsko, Itálie a Polsko). Graf 2 uvádí přehled přídělů a příloha I podrobný rozpis podle členských států.

Graf 2

Přehled přídělů z fondů politiky soudržnosti na investice do letištní infrastruktury podle jednotlivých členských států v období 2000–2013

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Řízení investic do letištní infrastruktury v rámci EFRR a FS

09

Odpovědnost za výdaje EU z EFRR a FS sdílí Komise s členskými státy⁷. Komise vypracovává pokyny k plánování operačních programů (OP) a vyjednává, schvaluje a monitoruje realizaci operačních programů, navržených řídícími orgány členských států.

10

Komise nese celkovou odpovědnost za náležité využití finančních prostředků, neboť má starosti dohled nad zřízením a provozováním kontrolních systémů v členských státech a proplácení schválených výdajů. Řídící orgán odpovídá za řízení a realizaci OP, zatímco Komise schvaluje velké projekty i projekty FS⁸.

11

Prováděcí orgány, které jednají jménem řídících orgánů, mají většinou na starosti samotné řízení projektů letištní infrastruktury. U kontrolovaných projektů se jednalo o tyto subjekty: AENA (Španělsko), ENAC a ENAV (Itálie) a Letiště Tallinn (Estonsko). Polské Středisko dopravních projektů EU plní úkoly, které na ně delegoval řídicí orgán, a projekty jsou řízeny příjemci, zatímco řecký veřejnoprávní orgán HCAA, vlastnící a spravující všechna letiště s výjimkou letiště v Aténách, odpovídá za prioritizaci a výběr projektů investic do letištní infrastruktury.

Typy prověřované letištní infrastruktury

12

Letištní infrastruktura může být buď veřejná, nebo neveřejná. Mezi investice do veřejných prostor patří výstavba nových budov terminálů, rozšíření stávajících terminálů a napojení na silniční a železniční síť. K investicím do neveřejných prostor letiště patří vzletové a přistávací dráhy, pojezdové dráhy, výjezdy, odbavovací letištní plochy, infrastruktura a vybavení pro řízení letového provozu a bezpečnostní vybavení.

13

Většina investic ve zkoumaném vzorku projektů se týkala infrastruktur v neveřejných prostorách: jednalo se o investice do vzletových a přistávacích drah, odbavovacích letištních ploch, pojezdových drah a zdokonalení bezpečnostních opatření u 18 z 20 letišť. V případě veřejných prostor šlo především o investice do nových terminálů nebo rozšíření těch stávajících. Zbývající kontrolované prostředky byly vynaloženy na různé infrastruktury, jako např. parkoviště, nákladní terminály nebo automatizované vlaky pro přepravu cestujících. Tabulka 1 poskytuje obecný přehled o spolufinancování EU podle typu infrastruktury.

Tabulka 1

Typ prověřované letištní infrastruktury financované EU

Kontrolované typy letištní infrastruktury | Objem kontrolovaných prostředků EU (v eurech) | %
Terminály (14 letišť) | 164 227 220 | 35,66
Vzletové a přistávací dráhy (13 letišť) | 80 590 629 | 17,50
Odbavovací letištní plochy (14 letišť) | 50 988 499 | 11,07
Pojezdové dráhy (10 letišť) | 39 594 288 | 8,60
Zdokonalení bezpečnostních opatření | 34 681 200 | 7,53
Jiné (12 letišť, např. parkoviště, nákladní terminály nebo automatizované vlaky pro přepravu cestujících) | 90 419 523 | 19,64
CELKEM | 460 501 539 | 100,0

14

Cílem většiny prověřovaných projektů bylo vyřešit stávající nebo očekávaná infrastrukturní omezení⁹, zvýšit úroveň služeb pro cestující, přizpůsobit se novým požadavkům na bezpečnost nebo zlepšit spojení z letiště a na letiště.

15

Rámeček 1 uvádí dva příklady typů letištních infrastruktur zkoumaných během auditu.

Rámeček 1

Příklady letištní infrastruktury financované EU

a)V Estonsku se na letišti v Tallinnu investovalo přibližně 53 milionů EUR z prostředků EU na rozšíření terminálu, rozšíření vzletové a přistávací dráhy, rekonstrukci největší části odbavovací letištní plochy a také na environmentální, bezpečnostní a zabezpečovací infrastrukturu.

Fotografie 1 – pohled na nový terminál a letištní odbavovací plochu na letišti v Tallinnu.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

b)Investice kontrolované na letišti v Neapoli v Itálii se týkaly rozšíření terminálu, vzletové a přistávací dráhy, odbavovací letištní plochy a zařízení pro řízení letového provozu. Náklady činily 52,4 milionu EUR, z toho 20,6 milionu EUR poskytla EU.

Fotografie 2 – část rozšířené odbavovací plochy na letišti v Neapoli.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

1Pokud jde o pravidla klasifikace, viz „Pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť“, oddíl 1.2.1 odst. 12 (Úř. věst. C 312, 9.12.2005, s. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Nařízení Rady (EHS) č. 95/93 ze dne 18. ledna 1993 o společných pravidlech pro přidělování letištních časů na letištích Společenství (Úř. věst. L 14, 22.1.1993, s. 1); KOM(2001) 370 Bílá kniha – dopravní politika do roku 2010: čas rozhodnout; KOM(2006) 314 ze dne 22. června 2006 Evropa v pohybu – Udržitelná mobilita pro náš kontinent; KOM(2006) 819 ze dne 24. ledna 2007 Akční plán pro kapacitu, efektivitu a bezpečnost letišť v Evropě; KOM(2011) 144 ze dne 28. března 2011 Bílá kniha – Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje.

4Povolení k užívání veškeré letištní infrastruktury, která je nezbytná k provozu letecké dopravy na letišti, za účelem přistání nebo odletu v určitý den a čas.

5V rámci transevropských dopravních sítí (TEN-T) je financování omezeno zejména na studie a menší infrastrukturní práce na letištích v oblastech, na něž se politika soudržnosti nevztahuje.

6EIB kromě toho od roku 2000 poskytla půjčky ve výši 14 miliard EUR na podporu letištní infrastruktury v regionech, které nespadají do politiky soudržnosti, a asi 2,3 miliardy EUR formou půjček na podporu obnovy letadlového parku evropských leteckých společností (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm).

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm

8Schválení všech projektů fondu soudržnosti ze strany Komise se vyžadovalo jen v programovém období 2000–2006; v období 2007–2013 Komise schvalovala jen projekty s náklady přes 50 milionů EUR.

9Infrastrukturní omezení je omezení provozní kapacity celého letiště způsobené jediným prvkem (např. vzletová či přistávací dráha, odbavovací plocha, terminál), který určuje celkovou kapacitu letiště a brání tomu, aby se plně využívala kapacita ostatních prvků.

Rozsah a koncepce auditu

16

Účetní dvůr při svém auditu analyzoval investice do letištních infrastruktur, které spolufinancovala EU, a zjišťoval, zda:

οbyla prokázána potřeba těchto investic,

οbyly stavební práce dokončeny včas a v mezích rozpočtu,

οse nově postavené (nebo modernizované) infrastruktury plně využívaly.

Dále Účetní dvůr posuzoval, zda tyto investice vedly ke zvýšení počtu cestujících a lepším zákaznickým službám. Na závěr zkoumal, zda letiště, která obdržela prostředky EU, byla finančně udržitelná.

17

Audit se zaměřil na 20 letišť v pěti členských státech (Estonsko, Řecko, Španělsko, Itálie a Polsko), která získala dotace EU. Tato letiště obdržela od EU prostřednictvím EFRR a FS během programových období 2000–2006 a 2007–2013 celkem 666 milionů EUR, z toho 460 milionů EUR bylo předmětem auditu.

18

Osm letišť bylo vybráno k auditu ve Španělsku, pět v Itálii, tři v Řecku, dvě v Polsku a dvě v Estonsku. Metodika pro výběr vzorku byla následující:

i)vybrána byla všechna letiště, kde se realizovaly velké projekty a projekty z Fondu soudržnosti¹⁰,

ii)pět letišť bylo vybráno náhodně,

iii)pět letišť bylo vybráno na základě posouzení rizik. Zbývající čtyři letiště¹¹ byla vybrána, protože se na nich vynaložilo nejvíce prostředků na infrastrukturní projekty, které nebyly velkými projekty ani projekty fondu soudržnosti. Příloha II obsahuje seznam kontrolovaných letišť s uvedením kontrolovaných částek, prováděcích období a typů infrastruktur, které byly na každém letišti předmětem auditu.

19

Audit spočíval v dokumentární prověrce příslušné legislativy, dokumentů týkajících se plánování letového provozu v pěti členských státech a zpráv hlavních odvětvových sdružení (včetně Mezinárodní rady letišť, Společnosti pro výzkum letecké dopravy, organizace Eurocontrol, IATA, Mezinárodního fóra pro dopravu – OECD atd.). Součástí auditu byly také návštěvy na místě k posouzení výstupů, výsledků a dopadů financování EU a finanční situace letišť. Analýza problematiky státní podpory na letištní infrastrukturu nespadala do rozsahu auditu.

20

Audit probíhal od května 2013 do května 2014.

21

Účetní dvůr konstatuje, že:

οDlouhodobý trend poptávky po letecké dopravě je pozitivní: nehledě na dočasný propad po hospodářské krizi došlo v Evropě v roce 2010 k oživení v objemu letecké dopravy a ve srovnání s rokem 2009 k nárůstu celkového počtu cestujících o 3,4 %¹². Počet cestujících v rámci EU-27 mezi lety 2007 a 2013 celkově stoupl o 6 %.

οNárodní průměrné statistiky letišť v pěti členských státech, jimiž se zabývá tato zpráva, mezi lety 2007 a 2013 svědčí o 2% nárůstu.

οZatímco v letech 2007 a 2008 se projevil omezený a dočasný vliv krize, po zbytek auditovaného období odvětví letecké dopravy začalo opět růst. Hospodářská krize proto neměla na výsledky kontrolovaných projektů letištní infrastruktury výraznější vliv.

10Šlo o šest letišť: tři ve Španělsku, jedno v Itálii, jedno v Řecku a jedno v Estonsku.

11Audit se soustředil na letiště na pevnině: malá ostrovní letiště byla všude, kde to bylo možné, z kontrolovaného souboru vyřazena, jelikož zpravidla mají menší úspory z rozsahu a místní populace má omezenou možnost využít jiné letiště.

12Eurostat, „letecká doprava v roce 2010 oživuje: číslo vydání 21/2012“ (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Připomínky

Potřeba nové nebo modernizované infrastruktury byla prokázána u poloviny kontrolovaných letišť

22

Během auditu Účetní dvůr posuzoval, zda investice do terminálů v rámci veřejných prostor letiště byly potřebné. Za tímto účelem porovnal roční počet cestujících na m² před investicí a po ní, přičemž jako kritérium použil evropskou srovnávací hodnotu¹³ 104 cestujících na m² za rok.

23

U 10 ze 14 projektů výstavby terminálu byla zjištěna prokazatelná potřeba rozšířit terminály, aby v budoucnu nedošlo k maximálnímu naplnění nebo očekávanému kapacitnímu omezení (Katánie, Crotone, Neapol, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Soluň, Rzeszów a Tallinn). Ve dvou případech (Comiso a Tartu) byly nové terminály potřebné ke zprovoznění komerčních letů. Na letištích v Algheru (náklady EU 5,2 milionu EUR) a Badajozu (náklady EU 6 milionů EUR) však žádná naléhavá potřeba rozšířit terminály nebyla: se sporadickými špičkami na těchto letištích v určitých hodinách by se letiště lépe vyrovnala pomocí dočasných řešení¹⁴, nikoliv výstavbou stálé infrastruktury, která je z větší části nedostatečně využitá (viz graf 3).

24

Podobně i v neveřejných prostorách bylo rozšíření vzletových a přistávacích drah a odbavovacích ploch s pomocí prostředků EU v polovině případů nutné ke zvládnutí hodin s největší frekvencí provozu. U devíti z 18 investic v neveřejných prostorách financovaných EU se prokázalo, že kapacitní rozšíření bylo potřebné (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Katánie, Neapol, Gdaňsk, Rzeszów a Tallinn). Ve třech případech (Córdoba, Fuerteventura a Kastoria) nebylo kapacitní rozšíření nijak odůvodněno: stávající infrastruktura neveřejných prostor byla v Córdobě a na ostrově Fuerteventura z hlediska očekávané poptávky více než dostačující, a to i z dlouhodobého hlediska, a v Kastorii nebyla analýza na podporu projektu rozšíření vzletové a přistávací dráhy dostačující.

25

Celkově byl na devíti z 20 kontrolovaných letišť jeden nebo více projektů, jež byly vybrány do vzorku, zcela zbytečných. To představuje 28 %, tedy 129 milionů EUR, z prostředků EU poskytnutých na kontrolovaných letištích.

Graf 3

Využití terminálů před jejich rozšířením

Zdroj: Údaje letištních orgánů.

Vysvětlivka: červená čára vyznačuje srovnávací hodnotu 104 cestujících na m²; využití stávající kapacity před rozšířením přesahující tuto hodnotu je vyznačeno zeleně; oranžově jsou vyznačena letiště, která dosahují mezi 50 a 100 % srovnávací hodnoty, červeně pak letiště dosahující méně než 50 % srovnávací hodnoty. Vzhledem k tomu, že letiště v Comisu bylo otevřeno teprve v roce 2013, není analýza využití terminálu před rozšířením relevantní.

26

Rámeček 2 uvádí příklady infrastrukturních projektů financovaných EU.

Rámeček 2

Příklady letištní infrastruktury financované EU

a)Výstavba nového terminálu:
Na letišti v Katánii (Itálie) byla budova terminálu pro objem cestujících, kteří letiště využívají, příliš malá. Zmodernizoval se proto hangár místního aeroklubu, který se pak využíval jako dočasná odletová hala až do otevření nového terminálu (viz fotografie 3), který umožňuje odbavovat cestující a vyhnout se kapacitním omezením.

Fotografie 3 – nová budova terminálu na letišti v Katánii.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

b)Zbytečné rozšíření neveřejných prostor
V rámcovém plánu pro letiště v Córdobě (Španělsko) z roku 2001 se uvádělo, že na základě předpovědí letového provozu a očekávaného typu letounů nebude rozšíření stávající ranveje potřebné (historické maximum ATM/hodinu v Córdobě bylo čtyři, přičemž existující kapacita odbavovací plochy a ranveje byla 11 ATM/hodinu). Navíc 99 % ze 4,2 milionu obyvatel ve spádové oblasti tohoto letiště může využít ještě alespoň jedno další letiště vzdálené maximálně dvě hodiny jízdy. Letecký provoz soustředěný do okolních letišť v Malaze (12,5 milionu cestujících v roce 2012) a Seville (4,3 milionu cestujících) spolu s vysokorychlostním železničním propojením mezi Sevillou, Córdobou a Madridem výrazně omezují poptávku po leteckém provozu na tomto letišti. Španělská vláda se přesto rozhodla v roce 2008 rozšířit vzletovou a přistávací dráhu, aniž by byla provedena analýza potřeb nebo studie potenciálního růstu, analýza nákladů a přínosů nebo zdůvodněno náhlé zvýšení v očekávaném objemu cestujících. Rozšíření dráhy, umožňující přistávání a odlet větších letadel, se realizovalo s náklady přes 70 milionů EUR, z čehož více než 12,6 milionu bylo uhrazeno z rozpočtu EU. Objem letového provozu, z větší části spočívající v nekomerční osobní přepravě, však zůstal na nízké úrovni stejně jako před rozšířením. Dále byla o 17 300 m² rozšířena odbavovací letištní plocha s náklady 1,5 milionu EUR, včetně 810 000 EUR z rozpočtu EU, přestože původní plán spočíval v rozšíření jen o 6 775 m². Vzhledem k tomu, že na tomto letišti je velmi malý komerční provoz (méně než 7 000 cestujících v roce 2013), rozšířená dráha se používá málokdy a zvětšená odbavovací plocha slouží jako parkovací prostor pro nekomerční letadla (všeobecné letectví) (viz fotografie 4).

Fotografie 4 – odbavovací plocha v Córdobě: rozšíření plochy využívané pro účely všeobecného letectví.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Zpoždění výstavby ve většině projektů a překročení nákladů u poloviny kontrolovaných letišť

27

Účetní dvůr také v kontrolovaných projektech zkoumal, zda projekty letištní infrastruktury byly dokončeny včas a v mezích rozpočtu. Při auditu bylo zjištěno, že:

οkromě jednoho projektu byly v době auditu všechny projekty dokončeny,

οna 17 z 20 kontrolovaných letišť došlo ve výstavbě a konečném dodání letištní infrastruktury ke zpožděním¹⁵. Ve 14 případech se jednalo o zpoždění více než jeden rok, přičemž průměr byl 23 měsíců. Nejdelší zpoždění bylo zaznamenáno na letištích v Murcia-San Javier, Soluni a Neapoli¹⁶,

οna devíti z 20 letišť bylo zjištěno překročení nákladů, což vedlo k přečerpání původního rozpočtu přibližně o 95,5 milionu EUR (v osmi případech¹⁷ šlo o překročení nákladů o několik milionů EUR). Nejvíce byly náklady překročeny na letišti v La Palma – u kontrolovaných projektů šlo o částku 25,6 milionu EUR – a v Soluni, kde v době auditu stálo prodloužení vzletové a přistávací dráhy k moři o 21,7 milionu EUR více oproti původnímu plánu. Na tyto dodatečné náklady připadá více než 10 % celkových nákladů na těchto devět letišť a tyto náklady byly pokryty z vnitrostátních rozpočtů¹⁸.

Více než polovina staveb nebyla dostatečně využívána

28

Manuál organizace IATA¹⁹ doporučuje při investování do letištní infrastruktury opatrný přístup a politiku modulárního růstu²⁰. V pokynech Evropské komise k budování infrastruktury se zdůrazňuje potřeba v první řadě lépe využívat stávající kapacity a stavět infrastruktury, jen pokud jsou nutné, přiměřené nastaveným cílům a mají uspokojivé šance na využití ve střednědobém výhledu²¹.

29

Účetní dvůr na kontrolovaných letištích zkoumal skutečné využití infrastruktur financovaných EU. Posuzoval proto využití zbudovaných dodatečných prostor terminálů prostřednictvím analýzy počtu cestujících na m² za rok a využití terminálů v nejfrekventovanějších časech. Pokud jde o investice do neveřejných prostor letiště, Účetní dvůr prověřil využití zbudované kapacity analýzou vývoje počtu ATM.

30

Pokud jde o využití nově nebo dodatečně zbudovaného veřejného prostoru terminálu, jen čtyři ze 14 kontrolovaných letišť (Katánie, Neapol, Heraklion a Soluň) dosáhla srovnávací hodnoty²² 104 cestujících na m² ročně. Využití ostatních deseti letištních terminálů se pohybovalo výrazně pod touto hodnotou, přičemž sedm terminálů²³ má roční míru využití menší než 50 %: viz graf 4). Celkově se více než polovina kontrolovaných prostředků EU (55 %, což je 255 milionů EUR) investovala do infrastruktur, které byly zbytečně velké.

31

Pokud jde o využití rozšířeného prostoru terminálu ve špičce (zpravidla v nejfrekventovanější hodině nejrušnějšího měsíce v roce²⁴), u osmi letišť bylo zaznamenáno dobré využití kapacity terminálu (Alghero, Katánie, Comiso, Soluň, Heraklion, Rzeszów, Tallinn a Tartu) a u tří rozumné využití kapacity (La Palma, Vigo a Neapol). Na dvou letištích (Badajoz a Fuerteventura) však byla vybudována kapacita, která se ani ve špičce plně nevyužívá.

Graf 4

Roční míra využití terminálů po jejich rozšíření

Zdroj: Údaje letištních orgánů.

Vysvětlivka: červená čára vyznačuje srovnávací hodnotu 104 cestujících na m²; zeleně jsou označena letiště, kde se terminál po rozšíření využívá více, než je srovnávací hodnota, oranžově jsou vyznačena letiště, kde míra využití činí 50 až 100 % srovnávací hodnoty, červeně pak letiště dosahující méně než 50 % srovnávací hodnoty.

32

Účetní dvůr také posoudil kapacitu neveřejných prostor letišť, která se odvíjí od počtu a charakteristik vzletových a přistávacích drah, velikosti a konfigurace odbavovacích letištních ploch, existence pojezdových drah a výjezdů a typu aerolinek, které letiště využívají. Pouze ve čtyřech případech rozšíření neveřejné infrastruktury za pomoci finančních prostředků EU (Katánie, Neapol, Soluň a Tallinn) byly stavební práce v souladu s potřebami; na jednom letišti (Alghero) vznikla přiměřená kapacita pro využití ve špičce, ale na ostatních 11 kontrolovaných letištích byla vybudována kapacita nadměrná.

33

Rámeček 3 uvádí příklady nadměrných infrastruktur.

Rámeček 3

Příklady příliš velkých infrastruktur

a)Nový terminál:
Na letišti na španělském ostrově Fuerteventura byl realizován projekt rozšíření terminálu, který EU financovala částkou 21 milionů EUR. V rámci projektu byla téměř ztrojnásobena podlahová plocha (ze 34 000 m² na 93 000 m²), přidáno 14 východů pro nástup na palubu (z 10 na 24), zvýšen počet zavazadlových pásů o osm (ze 7 na 15) a přidány čtyři další tunely pro přímý nástup do letadla (z pěti na devět). Rozsah prací byl dán očekávaným počtem 7,5 milionu cestujících ročně do roku 2015, avšak v roce 2013 bylo na letišti odbaveno pouze 4,3 milionu cestujících. I kdyby však bylo dosaženo očekávaného počtu 7,5 milionu pasažérů, stále by se jednalo o předimenzovaný terminál, protože podle standardů IATA by na něm stačilo mít deset pásů namísto vybudovaných 15. Protože navíc letový provoz nebyl dost velký na to, aby se využívala plná kapacita terminálu (a podle poslední předpovědi se tak nestane do roku 2030), letištní orgán se rozhodl část terminálu uzavřít (šest z 24 odletových východů), aby snížil celkové náklady na údržbu (viz fotografie 5).

Fotografie 5 – uzavřená část terminálu na ostrově Fuerteventura.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

b)Rozšíření vzletové a přistávací dráhy:
Neveřejné prostory letiště na ostrově La Palma, jednom z Kanárských ostrovů, sice potřebovaly rozšířit, ale vybudovaná dodatečná kapacita v podobě rozšířené odbavovací plochy a úprav na vzletové a přistávací dráze (včetně výstavby dvou parkovišť pod ní, která se nevyužívají) v roce 2008 neodpovídala reálným potřebám. Po rozšíření (které stálo celkem 36,4 milionu EUR; EU poskytla 17,1 milionu EUR) se kapacita této části letiště zvýšila z 12 na 30 ATM/hod, nicméně ve špičce je to stále jen 13 ATM/hod. Dokud se počet ATM/hod výrazně nezvýší, zůstane dodatečná zbudovaná kapacita i nadále nevyužitá (viz fotografie 6).

Fotografie 6 – předimenzovaná odbavovací plocha na letišti v La Palma.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

34

Účetní dvůr posuzoval také, zda byly vybudované kapacity v době auditu v provozu. Většina infrastruktur se používala, ale přibližně 38 milionů EUR (8 % celku) kontrolovaných prostředků EU se investovalo do infrastruktur, které byly v době auditu nevyužité.

35

Rámeček 4 uvádí příklad nevyužívané infrastruktury.

Rámeček 4

Prázdné a nevyužívané letištní infrastruktury

Projekt nákladního terminálu v Soluni v Řecku zahrnoval výstavbu dvou nových terminálů pro náklad, renovaci dvou již existujících a výstavbu parkoviště. Oba nové nákladní terminály zůstaly prázdné (viz obrázek 7) a pouze jedna ze dvou renovovaných budov se v době auditu pravidelně používala (EU poskytla na tento projekt 7 milionů EUR). Nic nenasvědčovalo tomu, že by byla provedena nějaká studie, která by prokazovala potřebu rozšířit kapacitu pro leteckou nákladní dopravu v daném regionu.

Obrázek 7 – jedna ze dvou nových budov pro náklad na letišti v Soluni, která byla v době auditu prázdná.

Zdroj: Evropský účetní dvůr.

Financování nákladově neefektivních investic ze strany EU

36

U infrastrukturních projektů se ve fázi schvalování projektové žádosti přijímá rozhodnutí na základě očekávaných nákladů a výnosů budoucího provozu. Teoreticky by se projekt měl realizovat jen v případě, že předpokládané výnosy budou vyšší než náklady a v ideálním případě také že přispějí k finanční udržitelnosti. Riziko z hlediska investice EU do těchto projektů spočívá v tom, že předpokládané náklady a výnosy se ukáží jako nerealistické. U daného typu zkoumaných projektů bývá hlavním problémem neschopnost předpovědět očekávaný nárůst počtu cestujících nebo podhodnocení nákladů.

37

Účetní dvůr přepočítal odhadované náklady na každého dalšího cestujícího a porovnal je s plánovanými náklady podle předpovědí, které se prováděly při rozhodování o investicích, aby vyhodnotil riziko EU, pokud jde o investování do letištních infrastruktur, které nejsou nákladově efektivní. Tyto náklady na každého dalšího cestujícího byly vypočteny vydělením realizovaných kapitálových investic na 20 letištích během období 2000–2012 počtem cestujících po teoretickou dobu 20 let²⁵ (na základě skutečného počtu cestujících do roku 2013 a posledních předpovědí samotných letišť na zbytek období) (viz graf 5).

38

Z posouzení Účetního dvora²⁶ vyplynulo, že:

οu 10 letišť (Alghero, Katánie, Comiso, Crotone, Neapol, Soluň, Heraklion, Rzeszów, Gdaňsk a Tallinn) činily náklady na dalšího cestujícího méně než 10 EUR a byly zpravidla v souladu s předpokládanými náklady,

οv Madridu byly odhadované skutečné náklady na cestujícího 32 EUR, tedy mnohem více než 19 EUR, s nimiž se počítalo v plánovací fázi,

οna šesti španělských letištích (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba) a v Tartu v Estonsku byly odhadované skutečné náklady na získání dalšího cestujícího více než dvojnásobné oproti plánu. To svědčí o tom, že tyto investice jsou spojeny s vysokým rizikem nenávratnosti a že výchozí odhady byly příliš optimistické,

οv případě letišť Vigo a Kastoria nelze odhadované náklady na dalšího cestujícího vypočítat, protože investice počet cestujících nezvýšily.

Graf 5

Náklady na dalšího cestujícího¹

Zdroj: Údaje letištních orgánů.

Vysvětlivka: Modrá barva označuje plánované náklady na dalšího cestujícího, červená barva přepočítané náklady na dalšího cestujícího.

1 Plánované náklady na každého dalšího cestujícího byly vypočteny vydělením realizovaných kapitálových investic na 20 letištích během období 2000–2012 počtem cestujících po teoretickou dobu 20 let. Náklady na každého dalšího cestujícího byly Účetním dvorem vypo˝--teny vydělením realizovaných kapitálových investic učiněných na 20 letištích skutečným počtem cestujících až do roku 2013 a nejaktuálnějšími předpověďmi pro zbytek období, poskytnutými vedením letišť.

Sedm z 20 kontrolovaných letišť není finančně udržitelných

39

Účetní dvůr rovněž posuzoval, zda jsou kontrolovaná letiště z finančního hlediska samostatně udržitelná a zisková²⁷. Za tímto účelem provedl analýzu účetní závěrky letišť.

40

Analýza ukázala, že čtyři z 20 kontrolovaných letišť byla během auditovaného období zisková (Katánie, Neapol, Tallinn a Gdaňsk). Sedm letišť sice nebylo ziskových, ale mělo šance ve střednědobém výhledu pokrýt náklady (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów a Tartu), ale dalších sedm (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone a Kastoria) utrpělo mezi lety 2007 a 2012 výrazné ztráty.

41

Účetní dvůr na základě účetní závěrky letišť rovněž vypočetl zisk a ztrátu na každého cestujícího a letiště kategorizoval s využitím tří limitů na základě průměrného počtu cestujících odbavených během kontrolovaného období: méně než 100 000 cestujících, 100 000 až 1 500 000 cestujících a více než 1 500 000. Tato analýza (viz graf 6) ukazuje, že letiště s méně než 100 000 cestujícími ročně měla v daném období průměrnou ztrátu na cestujícího ve výši 130 EUR.

42

Tento nízký počet cestujících (i když to není jediný faktor) na řadě kontrolovaných letišť svědčí o vysokém riziku, že ve střednědobém výhledu nebude dosaženo obratu ve vývoji finanční situace (čím je počet cestujících nižší, tím je ztráta na cestujícího vyšší, protože takové položky jako vysoké fixní náklady nebo odpisy se pak rozpočítávají na relativně malý počet osob). Letiště s méně než 100 000 cestujících ročně jsou zpravidla menší regionální letiště, která mají problém zůstat v provozu bez trvalé finanční podpory z veřejných zdrojů.

43

Investice do letištní infrastruktury rovněž znamenají náklady do budoucna jak na operace, tak na údržbu. Proto jakékoliv rozhodnutí investovat do takových projektů musí vycházet z přesvědčivých důkazů, že socioekonomické přínosy převáží často značně vysoké náklady²⁸.

Graf 6

Průměrný zisk nebo ztráta na cestujícího na kontrolovaných letištích v období 2007–2012

Zdroj: Účetní údaje letištních orgánů. Ztráty na cestujícího mohou být ve skutečnosti vyšší, protože:

i) některé náklady na provoz letiště se neobjevují v účetní závěrce letiště (například náklady na zajištění bezpečnosti, hasičů, celníků, marketing apod.), a

ii) řecká letiště nepočítají odpisy ani nezahrnují úroky.

44

Problémy malých letišť jsou vidět na příkladu Burgosu. Letiště v Burgosu kvůli vysokým odpisovým sazbám infrastruktury a malému počtu cestujících (18 905 osob v roce 2013) zaznamenalo od otevření v červenci 2008 do konce roku 2012 finanční ztrátu ve výši 30 milionů EUR (67 % z jeho celkových aktiv). Jelikož navíc 90 % všech komerčních letů provozuje jediný dopravce, a to pouze do jedné destinace (Barcelona), existuje riziko, že toto letiště bude i nadále odbavovat neudržitelně nízký počet cestujících, protože obyvatelé spádové oblasti mají možnost využít alespoň pět dalších letišť²⁹ do dvou hodin jízdy autem (viz také rámeček 5).

Rámeček 5

Příklad letiště, které není samostatně finančně udržitelné

Výnosy letiště v Kastorii v období 2005–2012 činily 176 000 EUR, zatímco celkové náklady na jeho provoz za stejné období dosahovaly 7,7 milionu EUR. Za dané období bylo na letišti odbaveno celkem 25 tisíc cestujících, což představuje ztrátu asi 275 EUR na osobu. Asi 16,5 milionu EUR (5,6 milionu EUR z rozpočtu EU) se na tomto letišti investovalo do rozšíření vzletové a přistávací dráhy, která do vypracování této zprávy nebyla ani jednou použita typem letounu, pro který bylo rozšíření určeno. To nelze považovat za účinné vynaložení veřejných prostředků.

45

Podle ekonomické zprávy Mezinárodní rady letišť (ACI) z roku 2011 jsou letiště s více než 5 miliony cestujících ročně schopna generovat zisk, letiště s 1 až 5 miliony cestujících ročně jsou s to pokrýt své provozní náklady a výnosy menších letišť nepokryjí ani jejich variabilní náklady. To odpovídá také vlastním výpočtům Účetního dvora uvedeným v grafu 6.

Předpověď počtu cestujících byla u 12 z 20 kontrolovaných letišť příliš optimistická

46

Účetní dvůr posoudil kvalitu a spolehlivost předpovědí provozu na letištích, které byly vypracovány jako podklad pro investiční rozhodnutí, a zkoumal odchylky od skutečného vývoje v počtu cestujících.

47

Účetní dvůr zjistil, že předpovědi počtu dalších cestujících v těchto plánech byly u 12 z 20 letišť přespříliš optimistické. Například v Córdobě bylo v roce 2013 odbaveno 6 955 cestujících oproti předpovídaným 179 000, v Crotone se jednalo o 28 892 cestujících oproti předpokládaným 306 000.

48

Vzhledem k počtu cestujících, kteří letiště využívali až do roku 2013, a počtu cestujících, s nimiž letiště počítají v následujících letech, je pravděpodobné, že počet dalších cestujících bude v průměru o 36 % nižší, než se předpovídalo v době, kdy se o investicích rozhodovalo. Pouze v šesti případech (Alghero, Katánie, Comiso, Gdaňsk, Heraklion a Tallinn) převyšoval skutečný počet cestujících v roce 2013 původní předpovědi. Předpovědi dvou letišť byly o méně než 10 % vyšší než skutečné počty dalších cestujících (Neapol a Rzeszów), zatímco předpovědi všech ostatních letišť byly přespříliš optimistické (viz graf 7).

Omezený dopad investic financovaných EU na počty cestujících, zákaznické služby a tvorbu pracovních míst³⁰

49

Účetní dvůr na základě analýzy vývoje počtu cestujících, zákaznických služeb a dopadu investic na tvorbu pracovních míst prověřoval, zda bylo dosaženo očekávaných výsledků.

Graf 7

Kvalita předpovědí¹

Zdroj: Údaje letištních orgánů.

Vysvětlivka: Letiště s vyšším počtem dalších pasažérů po dobu 20 let po realizaci rozšíření ve srovnání s předpověďmi jsou vyznačena zeleně; letiště, kde byl počet dalších cestujících o méně než 10 % nižší než předpovědi, jsou vyznačena oranžově a letiště pod touto hranicí jsou vyznačena červeně.

1 Účetní dvůr posuzoval kvalitu předpovědí tak, že u každého letiště porovnal původní předpověď počtu dalších cestujících se skutečným počtem cestujících, kteří využívali letiště do roku 2013, a s nejaktuálnějšími předpověďmi pro zbytek období, které poskytlo vedení letiště. Výpočet se týkal období 20 let po rozšiřovacích pracích.

50

Tabulka 2 uvádí údaje o cestujících na kontrolovaných letištích za rok 2007 (první rok měření), 2010 (údaje po krizi) a 2013. Pouze na 10 z 20 kontrolovaných letišť se mezi lety 2007 a 2013 podařilo zvýšit počet cestujících. Největší nárůst byl zaznamenán v Gdaňsku (zvýšení o 1,1 milionu cestujících) a Katánii, Heraklionu a Rzeszówě (o 300 000 až 400 000 více cestujících). Devět letišť (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone a Neapol) mělo v roce 2013 dokonce méně cestujících než v roce 2007.

Tabulka 2

Přehled trendů v počtu cestujících na kontrolovaných letištích

| 2007 | 2010 | 2013 | Odchylka 2007–2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | –8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | –24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | –52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | –43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | –33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | –68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | –69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Katánie | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | –73 %
Neapol | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | –6 %
Soluň | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdaňsk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
CELKEM | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | –14 %

Zdroj: Účetní údaje letištních orgánů.

51

Důkazů zlepšení zákaznických služeb bylo jen málo. Na třech letištích (Fuerteventura, Soluň a Heraklion) měly projekty financované EU specifické cíle spočívající ve zvýšení kvality služeb pro cestující. Průzkumy mezi cestujícími a leteckými společnostmi na těchto třech letištích, při nichž byly uplatněny „ukazatele spokojenosti“, v zásadě svědčily o zlepšujícím se trendu v zákaznických službách od roku 2010. Stejně tomu bylo také u osmi dalších letišť (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Katánie, Neapol a Rzeszów). Na zbývajících devíti letištích se buď kvalita služeb nijak nezlepšila, nebo ani neměřila.

52

Tvorba pracovních míst a ekonomický růst jsou většinou dobrým důvodem, proč investovat do letišť. Účetní dvůr však zjistil, že socio-ekonomické důvody zpravidla nebyly měřeny. Máloco také nasvědčovalo tomu, že by díky investicím EU do auditovaných projektů vznikla další pracovní místa. U čtyř letišť (Comiso, Rzeszów, Gdaňsk a Tallinn) lze určitý malý počet nově vytvořených stálých pracovních míst přímo přičíst kontrolovaným projektům EU. Studie, které poskytla letiště Madrid Barajas, Alghero a Gdaňsk, svědčí o obecných přínosech plynoucích regionu z umístění letiště a jeho provozu. Vazba mezi zlepšením HDP regionu a investicemi do letištních infrastruktur financovanými EU však není z těchto studií zřejmá.

Na vzájemně blízkých letištích byly financovány podobné investice

53

Účetní dvůr rovněž zkoumal oblast vlivu letišť, tj. jejich schopnost přilákat návštěvníky a zákazníky (ve spádové oblasti), závisející na obyvatelstvu a možnostech pozemní dopravy v regionu. Využil k tomu poslední údaje Eurostatu o stávajících silničních spojeních, rychlosti provozu, obyvatelstvu a potenciálním počtu turistů³¹. Analyzoval, kde se spádové oblasti překrývají, a to podle jednotného kritéria, kterým byla vzdálenost do 120 minut jízdy od letiště³².

54

Tato analýza (všechny grafy kontrolovaných letišť jsou uvedeny v příloze IV) ukazuje, že:

οspádové oblasti 13 z 18 kontrolovaných letišť³³ se značně překrývají³⁴ se sousedními letišti a v mnoha případech se překrývá několik spádových oblastí zároveň. Valná většina obyvatel ve spádové oblasti kontrolovaných letišť měla v okruhu dvou hodin jízdy několik dalších možností letecké dopravy ze sousedního letiště. Pouze pět letišť v kontrolovaném vzorku (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu, Tallinn a Rzeszów) se nachází v místech, kde má většina obyvatel omezené možnosti výběru jiného letiště do dvou hodin jízdy,

οvzrůstá počet letišť, která se nacházejí v těsné blízkosti a která investovala do podobné infrastruktury (terminály, odbavovací plochy, vzletové a přistávací dráhy). Přestože pole působnosti řady letišť se překrývá, investice na sousedních letištích byly zohledněny jen málokdy, což by pro racionální plánování a optimální využití peněz EU bylo nutné.

55

Alternativní analýza, kterou provedl Účetní dvůr a při níž jako kritérium použil (stejně jako Komise ve své studii z roku 2013³⁵) 90 minutovou jízdu autem, vedla k podobným zjištěním³⁶.

56

Analýzu spádové oblasti využila při plánování budoucích investic pouze některá letiště. Každé letiště však mělo spádovou oblast definovanou jinak, protože žádný členský stát nevytvořil její společnou definici. Analýza spádové oblasti většinou nebyla využita k tomu, aby se zjistila překryvy spádových oblastí letišť v těsné blízkosti a důsledky této skutečnosti pro možnosti růstu. V celkových údajích použitých pro zdůvodnění rozšíření letiště byli proto potenciální cestující často započítáni dvakrát (např. v rámcových plánech letišť v Katánii a Comisu, která obě obdržela značný příspěvek EU, byla započtena velká část obyvatel žijících ve spádové oblasti obou dvou letišť).

57

Dopad investic realizovaných na sousedních letištích nebo dopad konkurenčních způsobů povrchové dopravy zpravidla nebyl při rozhodování o rozšiřování kapacity letiště zohledněn (viz dva příklady v rámečku 6). Výraznou výjimkou bylo letiště Madrid Barajas, kde byly předpovědi provozu upraveny s přihlédnutím k tomu, že letecká trasa do Barcelony přijde po očekávaném otevření vysokorychlostního železničního spojení o 40 % cestujících.

Rámeček 6

Příklady analýzy spádové oblasti

a)Na letišti ve Vigu existují značné překryvy, protože prakticky pro veškeré obyvatelstvo (99,92 % z 6 164 630 obyvatel spádové oblasti Vigo) je do dvou hodin jízdy dostupné minimálně jedno další letiště. Poptávku po letecké dopravě na tomto letišti ovlivní okolní letiště ve městech La Coruña, Santiago de Compostela a Porto a vysokorychlostní železniční spojení s jinými částmi Španělska.

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště Vigo, Španělsko (LEVX)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

b)Murcia-San Javier bylo původně vojenské letiště, které bylo otevřeno pro civilní letecký provoz s určitými omezeními provozních hodin. V období 2003 až 2007 se přijala rozhodnutí o výstavbě dalších kapacit neveřejných prostor letiště pro vojenské účely, což umožnilo provozovat civilní část letiště i ráno. Neproběhla ale analýza překryvů se spádovou oblastí letišť San Javier a Alicante nebo blízkého letiště Corvera, vzdáleného jen 37 km³⁷. Letiště Corvera bylo dokončeno v roce 2012, tedy ve stejné době jako investice v Murcia-San Javier, ale v době auditu nebylo v provozu, protože ještě nemělo osvědčení, o něž požádalo v říjnu 2011.

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště Murcia - San Javier, Španělsko (LELC)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

58

Na letištích ve městech Córdoba, Vigo, Murcia, Burgos, Alghero, Crotone, Neapol, Katánie, Comiso, Kastoria a Gdaňsk bylo překrývání spádových oblastí obzvláště markantní. Nejbližší konkurenční letiště je ve většině případů vzdáleno pouze hodinu jízdy a pro 97 % obyvatel, kteří žijí v okruhu dvou hodin jízdy od těchto 11 letišť, je do dvou hodin jízdy dostupné minimálně jedno další letiště. Pokud jde o letiště v Córdobě, Vigu, Murcii a Neapoli, do dvou hodin jízdy se nacházejí tři konkurenční letiště, a v případě Burgosu je jich ve stejné vzdálenosti dokonce pět, viz tabulka 3.

59

Podle definice, kterou používá Komise pro vydávání rozhodnutí o státní pomoci, se spádovou oblastí letiště rozumí ohraničení zeměpisného trhu, které je běžně stanoveno na zhruba 100 kilometrů nebo přibližně 60 minut doby strávené na cestě autem, autobusem, vlakem nebo vysokorychlostním vlakem. Na základě nových pokynů o státní pomoci přijatých v únoru 2014 Komise přijala řadu rozhodnutí týkajících se investiční a provozní podpory pro letiště a letecké společnosti s důrazem na to, že i) dotace na letištní infrastruktury, které jsou příliš blízko sebe, nepřispívají k regionální dostupnosti nebo rozvoji a ii) duplikace neziskových infrastruktur je plýtvání penězi daňových poplatníků a brání konkurenci mezi letišti³⁸. Tyto připomínky jsou v souladu s výsledky auditu Účetního dvora.

Tabulka 3

Počet letišť, která konkurují kontrolovaným letištím, s uvedením délky jízdy a vzdálenosti

Země | Kontrolovaná letiště | Počet konkurenčních letišť do 2 hodin jízdy od kontrolovaného letiště | Průměrná vzdálenost na konkurenční letiště (v min.) pro obyvatele v překrývajících se oblastech | Nejbližší konkurenční letiště | Doba jízdy do nejbližšího konkurenčního letiště (min.) | Silniční vzdálenost do nejbližšího konkurenčního letiště (min.)
Španělsko | Córdoba | 3 | 113 | Seville | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lisabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Itálie | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Neapol | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Katánie | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Katánie | 66 | 84
Řecko | Soluň | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polsko | Gdaňsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estonsko | Tallinn | 0 | 131 | Helsinky | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Plánování investic do letištních infrastruktur většinou není na národní úrovni nijak koordinováno

60

Účetní dvůr zkoumal spolehlivost dlouhodobých strategií týkajících se rozvoje letišť v pěti navštívených členských státech a kontroloval, zda existoval strategický rámec pro jednotný rozvoj všech letišť v rámci země na základě zjištění potřeb.

61

Účetní dvůr zjistil, že v době, kdy se přijímala rozhodnutí o hlavních letištních investicích v kontrolovaném vzorku, mělo pouze pět členských států dlouhodobou strategickou vizi. V Polsku existoval „Program rozvoje letišť“ se seznamem letištních infrastruktur považovaných za nezbytné.

62

Ve Španělsku, Itálii, Řecku ani Estonsku žádný strategický dlouhodobý plán rozvoje letišť neexistoval. Tyto státy měly obecné a dlouhodobé plány zahrnující všechny způsoby dopravy, které však i) neměly zvláštní zaměření ani na rozvoj cestování, ani na rozvoj dopravy a ii) které nebyly koordinovány s rozvojem jiných způsobů dopravy, jež by případně mohly soutěžit s leteckou dopravou.

63

Pro jednotlivá letiště většinou byly vypracovány rámcové plány popisující jejich zeměpisný a ekonomický kontext. Pouze 11 z 20 letišť (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Katánie, Heraklion, Soluň a Kastoria) do svých plánů zahrnulo posouzení potřeb pro investice do další letištní infrastruktury.

64

Cíle nastavené pro kontrolované letištní projekty zpravidla nebyly vyčísleny ani časově vymezeny. Většinou byly vyjádřeny z hlediska stavebních výstupů, např.: „vystavět letiště pro 400 000 cestujících za rok“ nebo „zvýšit úroveň služeb pro zákazníky a zlepšit infrastrukturu“. Po realizaci projektů orgány členských států zkontrolovaly výstupy, ale většinou už ne to, zda a do jaké míry bylo dosaženo cílů projektu.

65

Ukazatelem pro měření úspěchu projektů zpravidla byly ukazatele fyzických výstupů a počet pracovních míst vytvořených během výstavby. V několika málo případech, kde byly stanoveny i ukazatele výsledků, buď nebyly tyto ukazatele dostatečně specifické, nebo k nim chybělo východisko nebo pokyny, jak a kdy dosažení cíle měřit. Někdy byly údaje projektů sloučeny s ostatními projekty, což znemožňovalo měřit dosažení cílů jednotlivých projektů ex post³⁹. Proto se dosažené výstupy většinou jen prostřednictvím řídících a monitorovacích systémů v členských státech porovnávaly pomocí fyzických ukazatelů.

Komise má k dispozici jen omezené informace o financování letišť ze strany EU

66

Vzhledem ke způsobu, jakým fungovalo vykazování informací o sdíleném řízení v období 2000–2006, neměla Komise před uzavřením operačního programu (nejdříve na konci roku 2009) informace o infrastrukturních projektech v rámci EFRR na letištích v EU k dispozici. Ve víceletém finančním rámci 2007–2013 mělo dojít ke zlepšení, neboť řídicí orgány měly zveřejnit informace o těchto projektech na svých internetových stránkách. Celkový přehled o projektech letištní infrastruktury financovaných EFRR a FS nicméně stále chybí.

67

Za této situace nemá Komise možnost vytvořit si celkový přehled o investicích EU do letištní infrastruktury, což omezuje její možnosti, pokud jde o monitorování a zajištění náležité koncepce a realizace politik.

13Srovnávací hodnoty letišť, zpráva za rok 2012, zveřejněná ATRS – Air Transport Research Society (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

14Např. přijetím více zaměstnanců (na částečný úvazek) pro urychlení odbavování přistávajících a odlétajících pasažérů, instalací dočasných a mobilních infrastruktur pro přemístění cestujících mezi veřejnou a neveřejnou částí letiště.

15Zpoždění ve výstavbě a dodání infrastruktury v porovnání s původním plánem se vyhnula letišti v Crotone, Gdaňsku a Tartu.

16V Murcia-San Javier byla zařízení v neveřejných prostorách letiště, řídící věž a vzletová a přistávací dráha zprovozněna pět let po dokončení; v Soluni trvalo zpoždění 4,5 roku u projektu terminálu, v Neapoli 4,5 roku u projektu uspořádání letového provozu, přestože zadavatelé udělili zakázku přímo z důvodu naléhavosti prací.

17Výjimkou je letiště Badajoz, kde bylo zaznamenáno malé překročení ve výši 223 000 EUR, tj. 2,8 % rozpočtu.

18Také při jiném auditu zjistil Účetní dvůr podobné nedostatky v přípravě projektu letištní infrastruktury financovaného v rámci výdajů z TEN-T. V případě mezinárodního letiště Berlín Braniborsko nebyla plánovací dokumentace hotová a musela být upravena během zadávacího procesu, což vedlo k výraznému překročení nákladů.

19Mezinárodní asociace leteckých dopravců (International Air Transport Association) je sdružení světových leteckých dopravců. Zastupuje přibližně 240 leteckých společností, které zajišťují přes 84 % celkové letecké přepravy. IATA poskytuje podporu leteckým dopravcům a pomáhá stanovovat politiky a standardy v leteckém odvětví.

20Budování infrastruktury modulárním způsobem (ve fázích) a v intervalech s cílem být v mírném předstihnu před poptávkou a udržet si předem stanovenou a požadovanou míru služeb. Zdroj: Oddíl C1.13.7 referenčního manuálu k rozvoji letišť z roku 2004.

21Bod 61 „Pokynů Společenství o financování letišť a státních podporách na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť“ (Úř. věst. C 312, 9.12.2005, s. 1).

22Jak zveřejnila ATRS – Air Transport Research Society v souvislosti s evropskými letišti v roce 2010 (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

23Pokud jde o sedm terminálů, u kterých bylo zjištěno, že se dostatečně nevyužívají, terminál v Comisu byl zprovozněn až v roce 2013 a terminál v Rzeszówě v roce 2012. Tato letiště podle svých předpovědí dosáhnou srovnávací hodnoty 104 cestujících na m² v roce 2018 (Comiso) a 2031 (Rzeszów).

24Ve Španělsku byla špička definována buď jako třicátá nejfrekventovanější hodina roku nebo hodina, do které se soustředí 97,75 % provozu.

25Pro posouzení životnosti letištní infrastruktury se nabízí různé časové varianty: Evropská komise v příručce k analýze nákladové efektivity navrhuje období 25 let; příručka Jaspers (nástroj společné pomoci při podpoře projektů v evropských regionech) uvádí 20 až 40 let pro budovy a 15 až 30 let pro vzletové a přistávací dráhy, pojezdové dráhy a odbavovací letištní plochy; IATA navrhuje stavby na 10 let a vnitrostátní prováděcí orgány považují za standard 20 až 25 let. Účetní dvůr na základě toho ve svém výpočtu pracoval s očekávanou životností infrastruktury 20 let.

26Je třeba uvést, že vykázané údaje zahrnují pouze původní náklady na infrastrukturu, zatímco provozní náklady, např. náklady na údržbu infrastruktury, policii, hasiče, celní služby a marketing, zahrnuty nebyly.

27Na základě účetních závěrek letišť v Soluni, Heraklionu a Kastorii poskytnutých HCAA mohl Účetní dvůr provést jen odhad toků hotovosti.

28Například aby se snížily náklady a zároveň udržela provozuschopnost malých letišť, španělské ministerstvo pro rozvoj rozhodlo v červnu 2012 snížit náklady na údržbu 17 letišť, která odbaví méně než 500 000 cestujících ročně, a snížit jejich týdenní provozní hodiny a počet zaměstnanců.

29Letiště Bilbao, Leon, Logrono, Valladolid a Vitoria jsou od Burgosu vzdálena méně než dvě hodiny cesty autem a Pamplona, Santander a San Sebastian do dvou hodin a deseti minut.

30Seznam kontrolovaných letišť s celkovým přehledem auditních zjištění a výsledků uvádí příloha III.

31Poslední silniční údaje, které byly k dispozici, pocházely ze sítě TeleAtlas z roku 2009. Údaje o populaci byly založeny na populační tabulce z roku 2006. Turistické údaje, rovněž z roku 2006, vycházely z počtu nocí, které turisté strávili v ubytovacích zařízeních, a počtu využitých lůžek. Letištní lokality byly převzaty z referenční databáze Eurostatu (GISCO). Okolní konkurenční letiště byla identifikována na základě počtu cestujících za rok (letiště s méně než 15 000 cestujícími za rok nebyla brána v potaz).

32Účetní dvůr vzal na vědomí, že každé letiště má svá specifika, nicméně pro potřeby svého posouzení se rozhodl vymezit spádovou oblast jako oblast v okruhu dvou hodin jízdy, pro což našel oporu v různých referenčních materiálech, např. Starkie 2008, Marucci et Gatta, 2009. Kromě toho řada cestujících potřebuje delší dobu na přesun, např. cesta pravidelným linkovým autobusem z kontrolovaného letiště v Tartu do Rigy trvá 3,5 hodiny (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Letiště Fuerteventura a La Palma byla z tohoto posouzení vyňata, protože se jedná o ostrovní letiště.

34Účetní dvůr považuje překrývání za výrazné, pokud více než 75 % populace má přístup k více letištním do 120 minut jízdy.

35Publikace Komise „Měření dostupnosti osobní letecké dopravy v Evropě: cesta k harmonizovaným ukazatelům na regionální úrovni, Regionální zaměření“, 01/2013 ze září 2013.

36Procento obyvatel s přístupem k více letištím se u 12 kontrolovaných projektů při použití kritéria 90 minut jízdy místo 120 minut jízdy se drží nad 75 %.

37V roce 2003 byla koncepce nového letiště v Corvera schválena ministerstvem a letiště bylo prohlášeno za obecný zájem státu. Koncesní povolení bylo uděleno v květnu 2007, technický projekt byl dokončen v červnu 2008 a fyzická instalace byla dokončena v dubnu 2012.

38Prohlášení místopředsedy Komise Joaquína Almunii, 1.10.2014; viz také: IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Například ukazatel „očekávaný růst počtu domácích cestujících“ v projektech za období 2007–2013 na letišti v Tartu neumožňuje analyzovat růst v počtu cestujících na letišti a je zahrnutý do počtu cestujících, kteří se přepravili trajektem.

Závěry a doporučení

68

Celkovým závěrem je, že investice, které EU financovala na letištích, nepředstavovaly optimální využití prostředků: financováno bylo příliš mnoho letišť (která se často nacházela ve vzájemné blízkosti) a v mnoha případech byly infrastruktury financované EU příliš velké.

69

Účetní dvůr zejména zjistil, že:

οpotřeba investic do vybudování infrastruktury na letištích spolufinancovaných EU byla prokazatelná v asi polovině zkoumaných projektů (na základě srovnávacích hodnot se srovnatelnými letišti, body 22–26),

οve výstavbě a dokončení letištních infrastruktur došlo u 17 z 20 zkoumaných letišť ke zpoždění a u 9 z 20 k překročení nákladů (bod 27),

οvíce než polovina nově postavených (nebo modernizovaných) infrastruktur se plně nevyužívala. V některých případech tomu tak bylo i v době letové špičky (body 28–35).

70

Účetní dvůr konstatuje, že využití finančních prostředků EU nebylo nákladově efektivní a že sedm z 20 kontrolovaných letišť není ziskových, takže hrozí, že bez trvalé veřejné finanční podpory je bude nutné uzavřít. Jde zejména o malá regionální letiště, která odbaví méně než 100 000 cestujících ročně (body 36–48).

71

Navíc investice financované EU ne vždy vedou k očekávaným výsledkům: skutečný počet cestujících byl oproti původním předpovědím výrazně nižší a pouze na 10 z 20 letišť se podařilo zvýšit počet cestujících mezi lety 2007 a 2013. Zlepšení v zákaznických službách nebyla ve většině případů měřena, a je proto obtížné je posoudit (body 49–52).

Doporučení 1

Účetní dvůr doporučuje, aby Komise během programového období 2014–2020 zajistila, aby členské státy poskytovaly finanční prostředky na letištní infrastruktury pouze těm letištím, která jsou finančně rentabilní a kde potřeba investic byla náležitě posouzena a prokázána. Tento postup by měl být součástí schválení a monitorování operačního programu prováděného Komisí.

72

V řadě případů jdou finanční prostředky EU letištím, která jsou ve vzájemné blízkosti. Analýza Účetního dvora ukázala, že u 13 z 18 zkoumaných letišť se jejich spádová oblast výrazně překrývá se spádovou oblastí sousedního letiště. Výsledkem může být předimenzovaná kapacita a nerentabilita (body 53–59). Financování letišť není dobře koordinováno na národní úrovni a, zejména pokud jde o velké projekty a projekty v rámci Fondu soudržnosti, Komise neprovádí dostatečný dohled. U projektů vybraných členským státem Komise zpravidla neví, která letiště dostávají financování a v jaké výši (body 60–67).

Doporučení 2

Účetní dvůr doporučuje, aby členské státy měly ucelený regionální, národní a nadnárodní plán pro rozvoj letišť s cílem zamezit výstavbě zbytečně velké kapacity, duplikaci a nekoordinovaným investicím do letištní infrastruktury.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Henri GRETHEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 12. listopadu 2014.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Příděly z EFRR a FS mezi lety 2000 a 2013 na letištní infrastruktury¹ podle jednotlivých členských států (v eurech)

| Země | EFRR + FS (2000–2006) | EFRR + FS (2007–2013) | EFRR + FS (2000–2013) | % z celku EFRR + FS
1 | Španělsko | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2 | Polsko | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3 | Itálie | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Řecko | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Česká republika | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Francie | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Lotyšsko | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Estonsko | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Litva | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugalsko | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Spojené království | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulharsko (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Rumunsko | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slovinsko | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | Přeshraniční spolupráce EU | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Maďarsko | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | Meziregionální spolupráce EU | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Německo | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slovensko | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Švédsko | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Rakousko | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| CELKEM | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Nezahrnuje financování v rámci politiky soudržnosti určené na technologie a multimodální investice, odhadované na 1,2 miliardy EUR.

Příloha II

Seznam kontrolovaných letišť a projektů

Stát | Letiště | Prostředky poskytnuté EU na kontrolované projekty | Datum zahájení (hlavních prací) | Datum ukončení (hlavních prací) | Kontrolované terminály (financování EU) | Kontrolované odbavovací plochy (financování EU) | Kontrolované pojezdové dráhy (financování EU) | Kontrolované vzletové a přistávací dráhy (financování EU) | Kontrolované bezpečnostní a řídící systémy v řídící věži (financování EU) | Ostatní (např. automatizované vlaky pro přepravu osob, náklad, parkoviště) (financování EU)
Španělsko | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Itálie | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Katánie | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Neapol | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Řecko | Soluň | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polsko | Gdaňsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estonsko | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Kontrolovaný počet obyvatel: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| V %: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Příloha III

Přehled výsledků a posouzení auditu¹

Stát | Letiště | Byla investice dobře naplánována? | Bylo dosaženo fyzických výsledků? | Byly investice potřebné? | Používají se všechny výstupy projektu? | Bylo mezi 2007 a 2013 dosaženo očekávaných kvantitativních výsledků? | Bylo dosaženo kvalitativních přínosů? | Byl prokázán dopad na regionální ekonomiku? | Jsou náklady na každého dalšího cestujícího přiměřené? | Jedná se o udržitelné letiště?
Španělsko | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Itálie | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Katánie |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Neapol |  |  |  |  |  |  |  |  |
Řecko | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Soluň |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polsko | Gdaňsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estonsko | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Viz vysvětlivky na další straně.

Vysvětlivky k příloze III

| Byla investice dobře naplánována? | Bylo dosaženo fyzických výsledků? | Byly investice potřebné? | Používají se všechny výstupy projektu? | Bylo mezi 2007 a 2013 dosaženo očekávaných kvantitativních výsledků? | Bylo dosaženo kvalitativních přínosů? | Byl prokázán dopad na regionální ekonomiku? | Jsou náklady na každého dalšího cestujícího přiměřené? | Jedná se o udržitelné letiště?
„Zelená“ označuje uspokojivou situaci | Existuje dlouhodobý plán pro letecké odvětví; rámcový plán letiště zahrnuje analýzu spádové oblasti a spolehlivé předpovědi | Výstupy byly vystavěny podle plánu | Byly předloženy důkazy o náležitém posouzení potřeb | Spolufinancované infrastruktury se účinně využívaly | Bylo dosaženo očekávaných kvantitativních zlepšení | Očekávané kvalitativní přínosy byly podloženy průzkumem mezi cestujícími | Byl prokázán pozitivní dopad na regionální ekonomiku | Skutečné náklady na dalšího cestujícího jsou menší než 20 EUR | Letiště je ziskové
„Žlutá“ označuje průměrnou situaci | Některé z uvedených prvků platí | Postavené výstupy mají určité odchylky od plánu | U některých částí investice nic nenasvědčuje tomu, že byla potřebná | Spolufinancované infrastruktury se využívaly, ale výrazně pod kapacitou | Došlo ke zlepšením, ale byla menší, než se očekávalo, nebo bylo příliš brzo na hodnocení (Comiso) | Vznikly kvalitativní přínosy, ale nebyly měřeny | Vznikly studie o dopadu na regionální ekonomiku, ale bez vazby na dané investice | Skutečné náklady na dodatečného cestujícího se pohybují mezi 20 a 80 EUR | Letiště není ziskové, ale ve střednědobém výhledu (7 let) bude schopné pokrýt náklady, nebo nejsou k dispozici transparentní účty (dvě řecká letiště)
„Červená“ označuje neuspokojivou situaci | Žádný z uvedených prvků neexistuje nebo se při investičním rozhodování nezohledňoval | (Část) plánovaných výstupů nebyla (nebo zatím nebyla) postavena | Existují důkazy pro to, že investice nebyla potřebná | Infrastruktury (jejich část) se nevyužívaly | Nedošlo k žádným kvantitativním zlepšením | Nic nenasvědčovalo tomu, že by vznikly kvalitativní přínosy | Pozitivní dopad na regionální ekonomiku nebyl prokázán | Skutečné náklady na dodatečného cestujícího přesahují 80 EUR | Letiště je závislé na trvalé podpoře své činnosti

Příloha IV

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Badajoz

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Badajozu, Španělsko (LEBZ)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Burgos

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Burgosu, Španělsko (LEBG)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Córdoba

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Córdobě, Španělsko (LEBA)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Madrid-Barajas

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště Madrid-Barajas, Španělsko (LEMD)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Murcia

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště Murcia-San Javier, Španělsko (LELC)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Vigo

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště ve Vigu, Španělsko (LEVX)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Alghero

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Algheru, Itálie (LIEA)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Katánie

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Katánii, Itálie (LICC)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Comiso

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Comisu, Itálie (LICB)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Crotone

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Crotone, Itálie (LIBC)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Neapol

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Neapoli, Itálie (LIRN)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Heraklion

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Heraklionu, Řecko (LGIR)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Kastoria

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Aristotelisu, Řecko (LGKA)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Soluň

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště „Macedonia“ v Soluni, Řecko (LGTS)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Gdaňsk

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Gdaňsku, Polsko (EPGD)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Rzeszów

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Rzeszówě, Polsko (EPRZ)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Tallinn

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Tallinnu, Estonsko (EETN)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Analýza spádové oblasti jednotlivých letišť: Tartu

Počet letišť, jejichž spádová oblast se překrývá se spádovou oblastí letiště v Tartu, Estonsko (EETU)

Zdroj: Údaje Eurostatu o počtu obyvatelstva (2006) a cestovním ruchu (2006/10)

Odpovědi Komise

Shrnutí

III

Komise bere na vědomí závěry Účetního dvora týkající se kontrolovaných projektů v obdobích 2000–2006 a 2007–2013 a uznává, že v těchto programových obdobích podpora z prostředků v oblasti soudržnosti určená na letištní infrastrukturu v některých případech nepředstavovala účelné využití finančních prostředků EU. Komise by ráda zdůraznila, že z této zkušenosti již vyvodila poučení, a v důsledku toho nyní právní předpisy pro programové období 2014–2020 stanoví radikálně odlišný přístup.

Nový regulační rámec byl, pokud jde o investování do letištních infrastruktur, zpřísněn a možnosti byly omezeny na zlepšování dopadů na životní prostředí nebo bezpečnostních prvků infrastruktur. Kromě toho útvary Komise uplatňují při jednáních ještě užší přístup a zaměřují se zejména na letiště, která náleží k hlavní síti TEN-T.

Pokud jde o strategické plánování, nový rámec jako specifickou podmínku ex ante vyžaduje, aby existovaly dopravní plány na regionální nebo celostátní úrovni, které stanoví komplexní dopravní strategii pro jednotlivá odvětví a přínos pro dokončení sítí TEN-T a obsahují seznam projektů určených k realizaci („propracovaný a realistický plán realizace projektu“). Komise tyto plány plně zohledňuje před schválením jakéhokoli operačního programu, který obsahuje investice do odvětví dopravy.

Pokud jde o velké projekty, Komise přijala akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, které budou definovat postup přezkumu kvality a prvky kvality analýzy nákladů a přínosů, které musí dodržovat všechny velké projekty, například hlavní přínosy a náklady podle odvětví, seznam rizik, která je třeba posoudit, přesná referenční období podle odvětví atd. Kromě toho budou brzy vydány pokyny k analýze nákladů a přínosů, včetně praktických doporučení pro konkrétní odvětví a případových studií, které všem příjemcům umožní upravovat jejich projekty tak, aby přinášely co nejvyšší přidanou hodnotu EU.

Nežli je Komise schválí, budou muset všechny velké projekty projít přezkumem kvality, který provede buď Komise, nebo nezávislí odborníci (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech (JASPERS) či jiné subjekty nominované členskými státy a schválené Komisí).

IV

Komise upozorňuje, že regionální letiště mohou často danému regionu nebo komunitě sloužit ke komunikačním účelům a že orgány veřejné správy mohou chtít zachovat jejich činnost i z jiných než čistě finančních důvodů. Proto jsou také v provozu udržovány veřejné dopravní infrastruktury, které nejsou rentabilní a vyžadují státní podporu.

Skutečnost, že Komise nezná zcela podrobně všechny projekty financované EU v celé Evropské unii a ve všech odvětvích, neznamená, že Komise neplní svou regulační úlohu dohledu. Komise naopak vykonává svou dohledu úlohu (často i nad rámec svých regulačních výsad) prostřednictvím ročního vykazování a monitorování, dle potřeby i na úrovni jednotlivých projektů, řešení problematických otázek ad hoc a specifických auditů. Komise navíc v minulosti zamítla spolufinancování regionálních letišť, pro které neexistoval zjevný obchodní důvod a které se z hlediska soudržnosti nejevilo jako odůvodněné.

Komise rovněž poznamenává, že projekty v rámci Fondu soudržnosti v období 2000–2006 schvalovala přímo, zatímco v období 2007–2013 byly projekty součástí programů a byly schvalovány jednotlivě pouze v případě, že se jednalo o projekty velkého rozsahu. V období 2007–2013 přijala Komise opatření s cílem zlepšit posuzování velkých projektů prostřednictvím iniciativy JASPERS, která zajišťuje technickou pomoc členským státům, a přípravy komplexní příručky k analýze přínosů a nákladů a v případě potřeby využití externích odborných znalostí.

V období 2007–2013 Komise obdržela sedmnáct žádostí ve věci velkých projektů týkajících se letišť. Během posuzování věnuje Komise velkou pozornost otázce celkových nákladů projektu, jeho přínosům a přidané hodnotě pro společnost. To vedlo ke konkrétním opatřením, jako je omezení rozsahu projektů (např. letiště Lasi a letiště Wroclaw) nebo zařazení podmínek do rozhodnutí o schválení (u letiště v Gdaňsku v důsledku plánu na výstavbu nedalekého letiště v Gdyni). Komise vždy pečlivě ověřovala analýzu poptávky. V některých případech Komise vyzvala vnitrostátní orgány, aby od projektů upustily (např. letiště Kielce a Bialystok) kvůli nedostatečné poptávce a obavám, které měla v souvislosti s finanční udržitelnosti těchto letišť.

V i)

Komise toto doporučení přijímá a bude je realizovat při jednáních o operačních programech na období 2014–2020. Přístup útvarů Komise při jednáních je takový, že financování EU určené pro letištní infrastrukturu je zaměřeno konkrétně na letiště, která náleží k hlavní síti TEN-T. Komise rovněž vyžaduje, aby komplexní rámcové plány dopravy sloužily jako základ pro volbu investičních priorit v oboru dopravy. Všechny investice by měly přispívat k plnění cílů dotčené prioritní osy a investice do jakéhokoli letiště by také měly být podrobeny předběžnému podrobnému posouzení hospodářské životaschopnosti a hospodářské soutěže (např. zda by investici mohli financovat soukromí investoři). A v neposlední řadě by se investice měly opírat o věrohodné výsledky požadované studie proveditelnosti a o kladnou analýzu nákladů a přínosů.

V ii)

Komise souhlasí s tím, že soudržné strategické plánování letišť je důležitým prostředkem na zamezení nevhodné kapacity v budoucnosti.

Komise souhlasí s doporučením, jež je určeno členským státům (soudržné regionální, celostátní a – pokud je to vhodné a možné – nadnárodní plány rozvoje letišť). Komise sama bude ověřovat provádění tohoto doporučení během jednání o operačních programech na období 2014–2020 prostřednictvím posuzování dopravních plánů v rámci plnění podmínek ex ante. Viz rovněž odpověď na body 68–71.

Na další úrovni Komise zintenzivní monitorování a posuzování schopnosti trhu letecké dopravy v EU naplňovat budoucí výzvy a příležitosti.

Úvod

01

Nejnovější studie organizace Eurocontrol nazvaná „Challenges of Growth 2013“ (Výzvy růstu 2013) potvrzuje problém kapacity, který byl zjištěn v předešlých studiích, a znovu na něj upozorňuje.

V nejpravděpodobnějším scénáři (omezené kapacity) bude v roce 2035 o 50 % více letů než v roce 2012. Téměř dva miliony letů nebudou obslouženy (12 % celkové poptávky po cestování) z důvodu krácených plánů na rozvoj letišť. To odpovídá odhadovanému počtu 120 milionů cestujících, kteří nebudou moci uskutečnit zpáteční let (celkem 240 milionů cestujících ročně).

Kromě toho bude do roku 2035 více než dvacet letišť fungovat na hranici nebo těsně pod hranicí své kapacity, v porovnání s pouhými třemi v roce 2012 (nejvíce zatížená místa – včetně letišť ve Španělsku a Řecku).

Tato studie ukazuje, že nevhodná kapacita je problém, o němž by měla být vedena další diskuse, a že podle nedávno oznámených plánů rozvoje letišť v příštích dvaceti letech vznikne v Evropě nedostatek kapacit.

Zdroj: studie „Challenges of Growth 2013“ (Výzvy růstu 2013), k dispozici na adrese https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

Ve své bílé knize o dopravní politice z roku 2011 Komise považovala přetížení dopravy za zásadní problém. Dále potvrzovala, že „je nutno optimalizovat kapacitu letišť a v případě potřeby ji zvýšit s cílem uspokojit rostoucí poptávku po cestování“.¹

Ve svém následném doprovodném sdělení k balíčku týkajícímu se letišť z roku 2011 Komise potvrdila, že přetížení dopravy na letištích představuje pro Evropu problém. Kromě toho, bude-li chybět pozemní kapacita, bude ohrožen úspěch projektu jednotného evropského nebe jako celku. Současně se evropské odvětví letecké dopravy potýká se zvýšenou hospodářskou soutěží a posunem na celosvětovém trhu letecké dopravy směrem k regionům, jako je Asie a Tichomoří, Blízký východ a Latinská Amerika, což ohrožuje výsadní postavení Evropy jako křižovatky globální sítě letecké dopravy a přínosy z hlediska konektivity, které toto postavení přináší².

Rozsah a koncepce auditu

21 první odrážka

Ačkoli letecká doprava zaznamenala od roku 2010 v rámci EU-27 oživení, Komise zastává názor, že v letech 2007–2013 v oblasti letecké dopravy k žádnému obecnému zotavení nedošlo. Samotné údaje za celou EU nemohou zohlednit rozdílný vývoj v jednotlivých členských státech, které se navzájem velmi liší. V roce 2010 zaznamenalo 21 členských států nárůst a šest členských států pokles počtu cestujících; v roce 2011 došlo ve 25 členských státech k nárůstu a ve dvou k poklesu; v roce 2012 došlo v osmnácti členských státech k nárůstu a v devíti k poklesu; v roce 2013 zaznamenalo nárůst 21 členských států a pokles šest členských států. Výkyvy mezi nárůstem a poklesem za posledních několik let byly výrazné ve Španělsku, Itálii a Řecku – u všech tří států jsou jejich hospodářské problémy dobře doloženy. Údaje Eurostatu za rok 2013 potvrzují, že počty cestujících v letecké dopravě v Řecku a Španělsku nedosáhly úrovně zaznamenané v době před krizí.

21 druhá odrážka

Komise se domnívá, že v auditovaných členských státech neexistuje jasný trend vývoje osobní letecké přepravy. V letech 2007–2013 letecká doprava v Řecku poklesla o 3,3 % a ve Španělsku o 3,5 %. Ve Španělsku se objem osobní letecké přepravy snižoval v letech 2008, 2009, 2012 a 2013, v Řecku se snižoval v letech 2008, 2009, 2010 a 2012 a v Itálii v letech 2008, 2009, 2012 a 2013.

21 třetí odrážka

Komise upozorňuje, že ekonomika EU-27 od roku 2007 vykazuje stagnaci nebo recesi, s jedinou výjimkou v letech 2010 a 2011. Některé z auditovaných členských států zaznamenaly dramatický pokles HDP: Řecko zažívá šestý rok recese po sobě, Itálie a Španělsko byly v recesi po čtyři roky z šesti. Komise má tudíž za to, že krize má v oblasti letecké dopravy závažný a trvalý dopad.

Připomínky

Společná odpověď na body 28 a 30

Letiště jsou infrastruktury s dlouhou životností. Komise se domnívá, že míra využití letiště by měla být ověřována po celou dobu životnosti provedených investic s cílem posoudit, zda investice plně dosáhly svého provozního využití. Kromě toho, budování letištní infrastruktury po jednotlivých fázích s cílem pohybovat se v blízkosti srovnávací hodnoty nebo těsně nad ní, jakkoli je ideální, by v praxi znamenalo, že na letišti bude nutné provádět soustavné práce, které vyžadují určitý režim a narušují funkce a služby nabízené letištěm.

37

Komise se domnívá, že je obtížné určit vývoj číselných údajů týkajících se osobní letecké přepravy v letech 2007–2013, o které Účetní dvůr opírá svůj přepočet nákladů na dalšího cestujícího. Komise má tudíž za to, že vhodný základ pro hodnocení nákladové efektivity projektů by poskytlo posouzení na základě milníků a střednědobých přezkumů. Viz rovněž odpověď Komise na bod 21.

Společná odpověď na body 40 až 43

Pro účely posuzování velkých projektů v oblasti politiky soudržnosti chápe Komise finanční udržitelnost jako schopnost projektu generovat dostatečné výnosy ke krytí provozních nákladů v každém roce provozu projektu, a nikoli jako schopnost generovat zisk. Ačkoli by podpora EU měla být v ideálním případě skutečně poskytována na ziskové infrastruktury, stává se, že některé dopravní infrastruktury jsou ztrátové, přestože u nich existují výnosy, a v takových případech se rozhodnutí o poskytnutí podpory EU opírá o to, zda je projekt žádoucí ze socio-ekonomického hlediska (tzn. generuje více přínosů než nákladů).

45

Regionální letiště mohou danému regionu nebo komunitě sloužit ke komunikačním účelům a orgány veřejné správy mohou chtít zachovat jejich činnost i z jiných než čistě finančních důvodů. Proto jsou také v provozu udržovány veřejné dopravní infrastruktury, které nejsou rentabilní a vyžadují státní podporu.

50

V letech 2007 až 2013 osobní letecká přeprava ve Španělsku poklesla zhruba o 3,5 % a v Řecku o 3,3 %. Komise se domnívá, že i kontrolovaná letiště zaznamenala tento trend a také zaznamenala snížení leteckého provozu, které odpovídá vývoji ekonomik Španělska a Řecka, jež jsou od roku 2007 téměř nepřetržitě v recesi.

Viz rovněž odpověď Komise na bod 21.

Společná odpověď Komise na body 53 až 55

Pro vydávání rozhodnutí o státní podpoře Komise používá následující definici: „spádovou oblastí letiště se rozumí ohraničení zeměpisného trhu, které je běžně stanoveno na zhruba 100 kilometrů nebo přibližně 60 minut doby strávené na cestě autem, autobusem, vlakem nebo vysokorychlostním vlakem. Spádové oblasti jednotlivých letišť se však mohou lišit a při jejich stanovení musí být brána v potaz specifičnost každého letiště. Velikost a tvar spádové oblasti se u jednotlivých letišť liší a závisí na různých vlastnostech letiště, mimo jiné na jeho podnikatelském modelu, umístění a destinacích, které obsluhuje.“ Prahová hodnota 100 km (200 km, pokud existuje vysokorychlostní vlakový spoj) je stejně definována i v článku 24 nařízení o TEN-T, který vymezuje kritéria pro prvky infrastruktury letecké dopravy. Jak Účetní dvůr zmiňuje, ve své nedávné studii dostupnosti letů v osobní přepravě v Evropě vyvozovaly útvary Komise závěry na základě spádové oblasti vymezené dobou cesty na letiště v délce 90 minut. Komise má za to, že spádové oblasti by měly zohledňovat i jiné prvky, například obchodní model letiště, počet a typ obsluhovaných destinací, dostupnost letištní kapacity na jiných letištích, spoje veřejné dopravy, cestující, kteří chtějí šetřit časem, a to, zda letiště obsluhuje zejména místní obyvatele nebo návštěvníky dané oblasti.

Regionální letiště často neobsluhují tytéž destinace se stejnou frekvencí jako jejich sousední letiště, zvláště v porovnání s hlavním letištěm v daném členském státě.

Společná odpověď na body 61 až 63

Pokud jde o strategické plánování, pro období 2014–2020 byla zavedena zásadní reforma, podle níž právní rámec v odvětví dopravy stanoví splnění specifických podmínek ex ante, což znamená, že před schválením podpory pro operační programy musí existovat konkrétní komplexní dopravní plán nebo rámec na celostátní nebo regionální úrovni. Dopravní plán má vymezovat přínosy pro jednotný evropský dopravní prostor, hlavní a komplexní sítě TEN-T, u nichž bude provedena investice z EFRR a FS, jakož i realistický a propracovaný plán provádění prostřednictvím operačních programů.

Operační programy zahrnují analýzu stavu a specifických potřeb v okamžiku programování a vazbu na plánované intervence. Komise je proto pro účely intervencí spolufinancovaných EU považuje za plánovací dokumenty.

Společná odpověď k bodům 66 a 67

V rámci systému sdíleného řízení jsou pravomoci sdíleny mezi Komisí a členskými státy, přičemž členské státy nesou odpovědnost za každodenní řízení a Komise je odpovědná za monitorování a dohled na úrovni programu, a nikoli projektu. To znamená, že Komise nemá ani nemůže svou činnost v oblasti provádění a sledování souladu zakládat na podrobných informacích o každém jednotlivém projektu, jelikož každoročně jsou prostřednictvím politiky soudržnosti financovány tisíce projektů.

Závěry a doporučení

Společná odpověď na body 68 až 71

Komise bere na vědomí závěry Účetního dvora týkající se kontrolovaných projektů v obdobích 2000–2006 a 2007–2013 a uznává, že v těchto programových obdobích podpora z prostředků v oblasti soudržnosti určená na letištní infrastrukturu v některých případech nepředstavovala účelné využití finančních prostředků EU. Komise by ráda zdůraznila, že z této zkušenosti již vyvodila poučení, a v důsledku toho nyní právní předpisy pro programové období 2014–2020 stanoví radikálně odlišný přístup.

Nový regulační rámec byl, pokud jde o investování do letištních infrastruktur, zpřísněn a možnosti byly omezeny na zlepšování dopadů na životní prostředí nebo bezpečnostních prvků infrastruktur. Kromě toho útvary Komise uplatňují při jednáních ještě užší přístup a zaměřují se zejména na letiště, která náleží ke klíčové síti TEN-T.

Pokud jde o strategické plánování, nový rámec jako specifickou podmínku ex ante vyžaduje, aby existovaly dopravní plány na regionální nebo celostátní úrovni, které stanoví komplexní dopravní strategii pro jednotlivá odvětví a přínos pro dokončení sítí TEN-T a obsahují seznam projektů určených k realizaci („propracovaný a realistický plán realizace projektu“). Komise tyto plány plně zohledňuje před schválením jakéhokoli operačního programu, který obsahuje investice do odvětví dopravy.

Pokud jde o velké projekty, Komise přijala akty v přenesené pravomoci a prováděcí akty, které budou definovat postup přezkumu kvality a prvky kvality analýzy nákladů a přínosů, které musí dodržovat všechny velké projekty, například hlavní přínosy a náklady podle odvětví, seznam rizik, která je třeba posoudit, přesná referenční období podle odvětví atd. Kromě toho budou brzy vydány pokyny k analýze nákladů a přínosů, včetně praktických doporučení pro konkrétní odvětví a případových studií, které všem příjemcům umožní upravovat jejich projekty tak, aby přinášely co nejvyšší přidanou hodnotu EU.

Nežli je Komise schválí, budou muset všechny velké projekty projít přezkumem kvality, který provede buď Komise, nebo nezávislí odborníci (Společná pomoc při podpoře projektů v evropských regionech (JASPERS) či jiné subjekty nominované členskými státy a schválené Komisí).

69 první odrážka

Komise se domnívá, že za účelem posouzení toho, zda investice plně dosáhly svého provozního využití, míra využití letiště by měla být ověřována po celou dobu životnosti provedených investic.

70

Regionální letiště mohou danému regionu nebo komunitě sloužit ke komunikačním účelům a orgány veřejné správy mohou chtít zachovat jejich činnost i z jiných než čistě finančních důvodů. Proto jsou také někdy v provozu udržovány veřejné dopravní infrastruktury, které nejsou rentabilní a vyžadují státní podporu.

Doporučení 1

Komise toto doporučení přijímá a bude je realizovat při jednáních o operačních programech na období 2014–2020. Přístup útvarů Komise při jednáních je takový, že financování EU určené pro letištní infrastrukturu je zaměřeno konkrétně na letiště, která náleží k hlavní síti TEN-T. Komise rovněž vyžaduje, aby komplexní rámcové plány dopravy sloužily jako základ pro volbu investičních priorit v oboru dopravy. Všechny investice by měly přispívat k plnění cílů dotčené prioritní osy a investice do jakéhokoli letiště by také měly být podrobeny předběžnému podrobnému posouzení hospodářské životaschopnosti a hospodářské soutěže (např. zda by investici mohli financovat soukromí investoři). A v neposlední řadě by se investice měly opírat o věrohodné výsledky požadované studie proveditelnosti a o kladnou analýzu nákladů a přínosů.

72

Pro vydávání rozhodnutí o státní podpoře Komise používá následující definici: „spádovou oblastí letiště se rozumí ohraničení zeměpisného trhu, které je běžně stanoveno na zhruba 100 kilometrů nebo přibližně 60 minut doby strávené na cestě autem, autobusem, vlakem nebo vysokorychlostním vlakem. Spádové oblasti jednotlivých letišť se však mohou lišit a při jejich stanovení musí být brána v potaz specifičnost každého letiště. Velikost a tvar spádové oblasti se u jednotlivých letišť liší a závisí na různých vlastnostech letiště, mimo jiné na jeho podnikatelském modelu, umístění a destinacích, které obsluhuje.“ Prahová hodnota 100 km (200 km, pokud existuje vysokorychlostní vlakový spoj) je stejně definována i v článku 24 nařízení o TEN-T, který vymezuje kritéria pro prvky infrastruktury letecké dopravy. Jak Účetní dvůr zmiňuje, ve své nedávné studii dostupnosti letů v osobní přepravě v Evropě vyvozovaly útvary Komise závěry na základě spádové oblasti vymezené dobou cesty na letiště v délce 90 minut. Komise má za to, že spádové oblasti by měly zohledňovat i jiné prvky, například obchodní model letiště, počet a typ obsluhovaných destinací, dostupnost letištní kapacity na jiných letištích, spoje veřejné dopravy, cestující, kteří chtějí šetřit časem, a to, zda letiště obsluhuje zejména místní obyvatele nebo návštěvníky dané oblasti.

Regionální letiště často neobsluhují tytéž destinace se stejnou frekvencí jako jejich sousední letiště, zvláště v porovnání s hlavním letištěm v daném členském státě.

Skutečnost, že Komise nezná zcela podrobně všechny projekty financované EU v celé Evropské unii a ve všech odvětvích, neznamená, že Komise neplní svou regulační úlohu dohledu. Komise naopak vykonává svou dohledovou úlohu (často i nad rámec svých regulačních výsad) prostřednictvím ročního vykazování a monitorování, dle potřeby i na úrovni jednotlivých projektů, řešení problematických otázek ad hoc a specifických auditů. Komise navíc v minulosti zamítla spolufinancování regionálních letišť, pro které neexistoval zjevný obchodní důvod a které se z hlediska soudržnosti nejevilo jako odůvodněné.

Komise rovněž poznamenává, že projekty v rámci Fondu soudržnosti v období 2000–2006 schvalovala přímo, zatímco v období 2007–2013 byly projekty součástí programů a byly schvalovány jednotlivě pouze v případě, že se jednalo o projekty velkého rozsahu. V období 2007–2013 přijala Komise opatření s cílem zlepšit posuzování velkých projektů prostřednictvím iniciativy JASPERS, která zajišťuje technickou pomoc členským státům, a pomocí přípravy komplexní příručky k analýze přínosů a nákladů a v případě potřeby využití externích odborných znalostí.

V období 2007–2013 Komise obdržela sedmnáct žádostí ve věci velkých projektů týkajících se letišť. Během posuzování věnuje Komise velkou pozornost otázce celkových nákladů projektu, jeho přínosům a přidané hodnotě pro společnost. To vedlo ke konkrétním opatřením, jako je omezení rozsahu projektů (např. letiště Lasi a letiště Wroclaw) nebo zařazení podmínek do rozhodnutí o schválení (u letiště v Gdaňsku v důsledku plánu na výstavbu nedalekého letiště v Gdyni). Komise vždy pečlivě ověřovala analýzu poptávky. V některých případech Komise vyzvala vnitrostátní orgány, aby od projektů upustily (např. letiště Kielce a Bialystok) kvůli nedostatečné poptávce a obavám, které měla v souvislosti s finanční udržitelnosti těchto letišť.

Doporučení 2

Komise souhlasí s tím, že soudržné strategické plánování letišť je důležitým prostředkem k zamezení vzniku nevhodné kapacity v budoucnosti.

Komise souhlasí s doporučením, jež je určeno členským státům (soudržné regionální, celostátní a – pokud je to vhodné a možné – nadnárodní plány rozvoje letišť). Komise sama bude ověřovat provádění tohoto doporučení během jednání o operačních programech na období 2014–2020 prostřednictvím posuzování dopravních plánů v rámci plnění podmínek ex ante. Viz rovněž odpověď na body 68–71.

Na další úrovni bude Komise intenzivněji monitorovat a posuzovat, jak se trh letecké dopravy v EU vypořádá s budoucími výzvami a příležitostmi.

1Bílá kniha z roku 2011 Plán jednotného evropského dopravního prostoru – vytvoření konkurenceschopného dopravního systému účinně využívajícího zdroje (bod 28), k dispozici na adrese http://eur-lex.europa.eu/legal-content/CS/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144]

2Communication on Airport policy in the EU (sdělení k politice v oblasti letišť v EU) z roku 2011, k dispozici na adrese http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm]

QJ-AB-14-020-CS-E  ISSN 1977-5628

Účetní dvůr provedl audit 20 letišť v pěti členských státech a zjistil, že finanční prostředky EU se v mnoha případech poskytují letištím, která se nacházejí vzájemně v těsné blízkosti: spádové oblasti 13 letišť se výrazně překrývají s těmi sousedními. Výsledkem byla nerentabilita, nadměrné infrastruktury a předimenzování kapacity. Účetní dvůr také zjistil, že financování EU nebylo nákladově efektivní a že sedm z kontrolovaných letišť není ziskových. Může se stát, že bez trvalé veřejné finanční podpory je bude nutné uzavřít. Vynakládání finančních prostředků EU není na národní úrovni dobře koordinováno a dohled ze strany Komise není zejména u velkých projektů a projektů Fondu soudržnosti dostatečný a Komise zpravidla neví, která letiště dostávají finanční prostředky a v jaké výši.