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© Europäische Union, 2014

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DE | 2014 | Nr. 21

Sonderbericht

EU-finanzierte
Flughafeninfrastrukturen:
ein unzureichendes
Kosten-Nutzen-Verhältnis

(gemäß Artikel 287 Absatz 4 Unterabsatz 2 AEUV)

Inhalt

Glossar

Zusammenfassung

Einleitung

Hauptmerkmale des Luftverkehrs in Europa

Die Luftverkehrspolitik der EU und die Finanzierung von Flughafeninfrastrukturen

Die Verwaltung von Investitionen in die Flughafeninfrastruktur im Rahmen des EFRE und des KF

Arten untersuchter Flughafeninfrastrukturen

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

Bemerkungen

Notwendigkeit neuer oder modernisierter Infrastrukturen bei der Hälfte der untersuchten Flughäfen nachgewiesen

Bauverzögerungen bei den meisten und Kostenüberschreitungen bei der Hälfte der untersuchten Flughäfen

Mehr als die Hälfte der Bauten war nicht ausgelastet

EU-Mittel für unwirtschaftliche Investitionen

Sieben der 20 geprüften Flughäfen sind nicht finanziell selbsttragend

Viel zu optimistische Fluggastprognosen bei zwölf der 20 untersuchten Flughäfen

Begrenzte Auswirkungen EU-finanzierter Investitionen auf Fluggastzahlen, Kundendienstleistungen und die Schaffung von Arbeitsplätzen

Vergleichbare Investitionen in Flughäfen in unmittelbarer Nähe zueinander

Planung von Investitionen in Flughafeninfrastrukturen im Allgemeinen auf nationaler Ebene nicht abgestimmt

Der Kommission liegen nur begrenzt Informationen zur EU-Finanzierung von Flughäfen vor

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Anhang I | – | Zuweisungen von Mitteln aus dem EFRE und dem KF im Zeitraum 2000 bis 2013 für Flughafeninfrastrukturen je Mitgliedstaat (in Euro)
Anhang II | – | Liste der geprüften Flughäfen und Projekte
Anhang III | – | Übersicht über die Prüfungsergebnisse und Bewertung
Anhang IV | – | Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen

Antworten der Kommission

Glossar

Einzugsgebiet: Der Einflussbereich eines Flughafens, innerhalb dessen Besucher und Kunden angezogen werden, abhängig von der Bevölkerungszahl in der Umgebung und dem Landverkehrsangebot.

Flugbewegungen (FB): Landung oder Start eines am Luftverkehr beteiligten Flugzeugs an einem Flughafen. Die luftseitige Kapazität wird in der Regel in FB pro Stunde gemessen – dies entspricht der Anzahl an Flugzeugen, die innerhalb einer Stunde landen, parken oder starten können.

Flughafeninfrastruktur-Investitionen: Landseitige und luftseitige Investitionen an Flughäfen. Zu den landseitigen Infrastrukturinvestitionen gehören Neubauten und Erweiterungen von Terminals und die Anbindung an das Straßen- und Schienenverkehrsnetz. Luftseitige Infrastrukturinvestitionen schließen Bauvorhaben an Start-/Landebahn, Rollbahn, Ausgängen und Vorfeld, Flugsicherungsinfrastruktur und -ausrüstung sowie Sicherheitsausrüstung ein.

Fonds der Kohäsionspolitik: Fonds zur Förderung der Politik zur Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts innerhalb der Europäischen Union mit dem Ziel, das Entwicklungsgefälle zwischen den Regionen in der EU zu verringern. Diese Prüfung betraf insbesondere i) den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE): ausgerichtet auf Investitionen in die Infrastruktur, die Schaffung oder den Erhalt von Arbeitsplätzen, die Unterstützung lokaler Entwicklungsinitiativen und Aktivitäten kleiner und mittlerer Unternehmen, und ii) den Kohäsionsfonds (KF): ausgerichtet auf die Stärkung des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts durch die Finanzierung von Umwelt- und Verkehrsprojekten in den Mitgliedstaaten, deren Pro-Kopf-BNE bei weniger als 90 % des EU-Durchschnitts liegt.

Generaldirektion (GD): Eine Abteilung der Europäischen Kommission. Im Rahmen dieser Prüfung sind die relevanten Generaldirektionen die GD Regionalpolitik und Stadtentwicklung und die GD Mobilität und Verkehr.

Großprojekt und Kohäsionsfonds-Projekt: Ein Projekt, das eine Gesamtheit von wirtschaftlich nicht zu trennenden Arbeiten bildet, die eine genaue technische Funktion erfüllen und klar ausgewiesene Ziele verfolgen und deren zur Festlegung der Fondsbeteiligung berücksichtigte Gesamtkosten mehr als 50 Millionen Euro betragen. Für beide Projektarten ist auf Einzelprojektebene eine Genehmigung durch die Kommission erforderlich.

Operationelles Programm (OP): Das auf zentraler oder regionaler Ebene in einem Mitgliedstaat ausgearbeitete und von der Kommission genehmigte Dokument mit einem kohärenten Bündel von Schwerpunkten, die aus mehrjährigen Maßnahmen bestehen.

Verwaltungsbehörde: Die vom Mitgliedstaat auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene benannte Stelle, die der Kommission das operationelle Programm zur Annahme vorlegt und anschließend für dessen Verwaltung und Durchführung verantwortlich ist.

Zusammenfassung

I

Im Wege dieser Prüfung untersuchte der Hof die EU-finanzierten Investitionen in Flughafeninfrastrukturen und prüfte, ob

—eine nachweisliche Notwendigkeit für diese Investitionen bestand;

—der Zeit- und Kostenrahmen bei den Bauvorhaben eingehalten wurde;

—die neu gebauten (oder modernisierten) Infrastrukturen vollständig genutzt wurden.

Außerdem bewertete der Hof, ob die Investitionen zu höheren Fluggastzahlen und einem verbesserten Kundendienst führten. Er nahm zudem eine Analyse der finanziellen Tragfähigkeit der mit EU-Mitteln finanzierten Flughäfen vor.

II

Die Prüfung konzentrierte sich auf 20 EU-finanzierte Flughäfen in fünf Mitgliedstaaten (Estland, Griechenland, Spanien, Italien und Polen). In den Programmplanungszeiträumen 2000-2006 und 2007-2013 erhielten diese Flughäfen EU-Mittel in Höhe von insgesamt 666 Millionen Euro aus dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und dem Kohäsionsfonds (KF).

III

Das generelle Fazit lautet, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis bei den EU-finanzierten Investitionen für Flughäfen nicht stimmte: Es wurden zu viele Flughäfen (die häufig nahe beieinander lagen) finanziell unterstützt, und in vielen Fällen waren die EU-finanzierten Infrastrukturen überdimensioniert. Nur bei der Hälfte der geprüften Flughäfen konnten die Fluggastzahlen erhöht werden, und Verbesserungen im Kundendienst wurden entweder nicht gemessen oder konnten nicht nachgewiesen werden.

IV

Der Hof stellt ferner fest, dass die EU-Finanzierung unwirtschaftlich war und dass sieben der 20 untersuchten Flughäfen nicht rentabel sind und folglich von Schließung bedroht sein könnten, sofern sie nicht kontinuierlich mit öffentlichen Mitteln unterstützt werden. Dies trifft insbesondere auf kleine regionale Flughäfen mit weniger als 100 000 Fluggästen pro Jahr zu. Der Hof weist zudem darauf hin, dass die EU-Förderung von den Mitgliedstaaten nicht gut koordiniert und – insbesondere bei Großprojekten und Projekten des Kohäsionsfonds – von der Kommission nicht ausreichend überwacht wird, was zu Überkapazitäten und einem schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnis führt.

V

Der Hof empfiehlt,

i)dass die Kommission im Programmplanungszeitraum 2014-2020 dafür Sorge trägt, dass die Mitgliedstaaten EU-Mittel nur für solche Flughafeninfrastrukturen verwenden, die finanziell tragfähig sind und deren Investitionsbedarf angemessen bewertet und nachgewiesen wurde; dies sollte auch Gegenstand der von der Kommission durchgeführten Genehmigung und Überwachung der operationellen Programme sein;

ii)dass in den Mitgliedstaaten auf regionaler, einzelstaatlicher und supranationaler Ebene kohärente Pläne für den Flughafenausbau vorliegen sollten, um Überkapazitäten, Doppelungen und unkoordinierte Investitionen in Flughafeninfrastrukturen zu vermeiden.

Einleitung

Hauptmerkmale des Luftverkehrs in Europa

01

Der Luftverkehr ist die vorherrschende Form des Personenverkehrs auf Langstrecken, erfüllt aber auch die Bedürfnisse vieler Mittelstreckenreisender. Nach Angaben von Eurocontrol wird sich der Luftverkehr in Europa bis 2030 fast verdoppeln, und Europa wird einen großen Teil dieser Nachfrage nicht decken können, weil Rollbahnen und Bodeninfrastruktur – hauptsächlich an großen Drehkreuzflughäfen – fehlen.

02

Aktuell gibt es in Europa mehr als 500 Verkehrsflughäfen, die sich unterteilen lassen in

i)Drehkreuzflughäfen, auf denen die gesamte Bandbreite an Dienstleistungen (Geschäft/Freizeit, inländisch/innereuropäisch/interkontinental) angeboten wird und der Verkehr von kleineren Flughäfen zusammenläuft, und

ii)Regionalflughäfen, die abgelegene Regionen an die Wirtschaftszentren anbinden und den Drehkreuzflughäfen Flugverkehr zuführen, aber auch Direktflüge zu anderen Regionalflughäfen anbieten.

03

Auf den großen Drehkreuzflughäfen in Europa mit mindestens 5 Millionen Fluggästen pro Jahr¹ werden 78 % des europäischen Gesamtluftverkehrs abgewickelt. Die Flughäfen mit jährlich 1 bis 5 Millionen Fluggästen nehmen 18 % des Gesamtluftverkehrs auf, und bei den kleineren Flughäfen mit jährlich weniger als 1 Million Fluggästen sind es lediglich 4 %.

04

Der Luftverkehr ist ein wichtiger Wirtschaftsbereich: Auf europäischen Flughäfen sind über 1 Million Arbeitskräfte direkt oder indirekt bei Fluglinien oder in den Bereichen Instandhaltung, Cateringdienstleistungen, Einzelhandel und Flugsicherung beschäftigt. Damit tragen Fluglinien und Flughäfen mehr als 140 Milliarden Euro zum europäischen BIP bei².

05

Dennoch ist die Rentabilität häufig ein Problem: Obwohl der Verkehr auf den Regionalflughäfen in Europa zwischen 2001 und 2010 um fast 60 % zugenommen hat, verzeichneten im Jahr 2010 beinahe die Hälfte (48 %) der europäischen Flughäfen Verluste. Dies gilt insbesondere für kleinere, regionale Flughäfen, deren Erhaltung den öffentlichen Stellen womöglich aus sozioökonomischen Gründen wünschenswert erscheint.

Die Luftverkehrspolitik der EU und die Finanzierung von Flughafeninfrastrukturen

06

Seit Anfang der 1990er-Jahre zielt die Luftverkehrspolitik der EU³ auf die Überwindung von Kapazitätsproblemen ab: durch den Bau zusätzlicher Infrastrukturen, aber auch durch bessere Nutzung bestehender Strukturen. Eine solche Optimierung könnte durch die effizientere Nutzung von Zeitnischen⁴, eine Verbesserung der Bodenabfertigungsdienste und eine bessere Anbindung an das Schienennetz erreicht werden.

07

Verkehrsinfrastrukturprojekte, zu denen auch flughafenbezogene Maßnahmen zählen, sind ein bedeutender Ausgabenbereich des EU-Haushalts. In den Programmplanungszeiträumen von 2000 bis 2013 wurden Flughafeninfrastrukturen von der EU im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), des Kohäsionsfonds (KF) und des TEN-V-Programms⁵ mit rund 4,5 Milliarden Euro⁶ unterstützt. Rund 1,2 Milliarden Euro (oder 27 % der Mittel) wurden für flughafenbezogene Investitionen in Technologien und in multimodale Verbindungen (z. B. Infrastrukturen für das Flugverkehrsmanagement und Verkehrsverbindungen zwischen Flughafen und Stadtzentrum) ausgegeben, siehe Abbildung 1.

Abbildung 1

Überblick über Finanzierungsquellen für Flughafeninfrastruktur-Investitionen im Zeitraum 2000 bis 2013

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

08

Mehr als 2,8 Milliarden Euro der insgesamt 3,3 Milliarden Euro an Fördermitteln für Infrastrukturmaßnahmen (85 %) für den Zeitraum 2000-2013 wurden aus den Fonds der Kohäsionspolitik (d. h. EFRE und KF) bereitgestellt, und 75 % dieser Mittel wurden in vier Mitgliedstaaten (Griechenland, Spanien, Italien und Polen) investiert. Abbildung 2 gibt einen Überblick über die Mittelzuweisungen und Anhang I enthält eine genaue Aufstellung je Mitgliedstaat.

Abbildung 2

Überblick über die Zuweisungen von Mitteln aus den Fonds der Kohäsionspolitik für Flughafeninfrastruktur-Investitionen je Mitgliedstaat (Zeitraum 2000 bis 2013)

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Die Verwaltung von Investitionen in die Flughafeninfrastruktur im Rahmen des EFRE und des KF

09

Die Zuständigkeiten für EU-Ausgaben im Rahmen des EFRE und des KF sind zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt⁷. Die Kommission erarbeitet Leitlinien für die Planung der operationellen Programme (OP) und verhandelt, genehmigt und überwacht die Durchführung der von den Verwaltungsbehörden der Mitgliedstaaten vorgeschlagenen OP.

10

Die Kommission trägt die Gesamtverantwortung für die ordnungsgemäße Verwendung der Mittel, da sie für die Überwachung der Einrichtung und Anwendung der Kontrollsysteme in den Mitgliedstaaten und für die Erstattung genehmigter Ausgaben zuständig ist. Die Verwaltungsbehörde ist zuständig für die Verwaltung und Durchführung des OP, wobei für Großprojekte und KF-Projekte die Genehmigung der Kommission einzuholen ist⁸.

11

Für die Verwaltung der jeweiligen Flughafeninfrastruktur-Projekte sind gewöhnlich Durchführungsstellen verantwortlich, die im Auftrag der Verwaltungsbehörden handeln. Für die untersuchten Projekte handelte es sich um folgende Einrichtungen: AENA (Spanien), ENAC und ENAV (Italien), und Flughafen Tallinn (Estland). In Polen nimmt das „Centre for EU transport projects“ Aufgaben wahr, die ihm von der Verwaltungsbehörde übertragen wurden, und die Projekte werden von den Begünstigten verwaltet. In Griechenland dagegen ist die öffentliche Dienststelle HCAA Eignerin und Verwalterin aller Flughäfen mit Ausnahme des Flughafens Athen, und ihr obliegt die Priorisierung und Auswahl von Flughafeninfrastruktur-Investitionsprojekten.

Arten untersuchter Flughafeninfrastrukturen

12

Flughafeninfrastrukturen können land- oder luftseitig sein. Zu den landseitigen Infrastrukturinvestitionen gehören Neubauten und Erweiterungen von Terminals und die Anbindung an das Straßen- und Schienenverkehrsnetz. Luftseitige Infrastrukturinvestitionen schließen Bauvorhaben an Start-/Landebahn, Rollbahn, Ausgängen und Vorfeld, Flugsicherungsinfrastruktur und -ausrüstung sowie Sicherheitsausrüstung ein.

13

Bei der Stichprobe von untersuchten Projekten bezogen sich die meisten Investitionen auf luftseitige Infrastrukturen: Dazu gehörten Investitionen in Start-/Landebahnen, Vorfelder und Rollbahnen sowie in Maßnahmen zur Verbesserung der Sicherheit auf 18 der 20 Flughäfen. Investitionen in landseitige Infrastrukturen betrafen hauptsächlich den Neubau von Terminals und Erweiterungen an bestehenden Terminals. Der übrige Teil der geprüften Mittel wurde für verschiedene Arten anderer Infrastrukturen wie Parkplätze, Frachtterminals und Einrichtungen zur automatischen Personenbeförderung investiert. Tabelle 1 gibt einen allgemeinen Überblick über die EU-Kofinanzierung nach Infrastrukturart.

Tabelle 1

Arten untersuchter EU-finanzierter Flughafeninfrastrukturen

Arten geprüfter Flughafeninfrastrukturen | Geprüfte EU-Mittel (in Euro) | %
Terminals (14 Flughäfen) | 164 227 220 | 35,66
Start-/Landebahnen (13 Flughäfen) | 80 590 629 | 17,50
Vorfelder (14 Flughäfen) | 50 988 499 | 11,07
Rollbahnen (10 Flughäfen) | 39 594 288 | 8,60
Sicherheitsverbesserungen (12 Flughäfen) | 34 681 200 | 7,53
Andere (12 Flughäfen, z. B. Parkplätze, Frachtterminals, Einrichtungen zur automatischen Personenbeförderung) | 90 419 523 | 19,64
INSGESAMT | 460 501 539 | 100,0

14

Die meisten untersuchten Projekte hatten zum Ziel, gegen bestehende oder sich abzeichnende Infrastrukturengpässe vorzugehen⁹, das Niveau der Fluggastdienste zu erhöhen, Anpassungen an neue Sicherheitsanforderungen vorzunehmen oder die Bodenverkehrsanbindung der Flughäfen zu verbessern.

15

In Kasten 1 werden zwei Beispiele für die bei der Prüfung untersuchten Arten von Flughafeninfrastrukturen gegeben.

Kasten 1

Beispiele für EU-finanzierte Flughafeninfrastrukturen

a)Auf dem Flughafen Tallinn, Estland, wurden EU-Mittel in Höhe von rund 53 Millionen Euro in den Ausbau des Terminals, den Ausbau der Start-/Landebahn, die Sanierung des größten Teils des Vorfelds sowie in Umwelt- und Sicherheitsinfrastruktur investiert.

Foto 1 – Neuer Terminal und Vorfeld am Flughafen Tallinn

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

b)Die für den Flughafen Neapel, Italien, geprüften Investitionen wurden für den Ausbau des Terminals, die Start-/Landebahn, das Vorfeld und Ausrüstungen für das Flugverkehrsmanagement ausgegeben. Die Kosten für die Investitionen betrugen 52,4 Millionen Euro, von denen 20,6 Millionen Euro von der EU finanziert wurden.

Foto 2 – Teil des erweiterten Vorfelds am Flughafen Neapel

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

1 Zur Klassifizierung von Flughäfen siehe „Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen“, Abschnitt 1.2.1, Ziffer 12 (ABl. C 312 vom 9.12.2005, S. 1).

2 http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/.

3 Verordnung (EWG) Nr. 95/93 des Rates vom 18. Januar 1993 über gemeinsame Regeln für die Zuweisung von Zeitnischen auf Flughäfen in der Gemeinschaft (ABl. L 14 vom 22.1.1993, S. 1); KOM(2001) 370, Weißbuch – Die europäische Verkehrspolitik bis 2010: Weichenstellungen für die Zukunft; KOM(2006) 314 vom 22.6.2006, Für ein mobiles Europa – Nachhaltige Mobilität für unseren Kontinent; KOM(2006) 819 vom 24.1.2007, Ein Aktionsplan für Kapazität, Effizienz und Sicherheit von Flughäfen in Europa; KOM(2011) 144 vom 28.3.2011, Weißbuch – Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum – Hin zu einem wettbewerbsorientierten und ressourcenschonenden Verkehrssystem.

4 Die erteilte Erlaubnis, die für den Betrieb eines Luftverkehrsdienstes erforderliche Flughafeninfrastruktur eines Flughafens an einem bestimmten Tag und zu einer bestimmten Uhrzeit in vollem Umfang zum Starten oder Landen zu nutzen.

5 Die Finanzierung mit Mitteln für die transeuropäischen Verkehrsnetze (TEN-V) beschränkt sich im Wesentlichen auf Studien und einige kleinere Infrastrukturvorhaben auf Flughäfen in nicht von der Kohäsionspolitik abgedeckten Gebieten.

6 Zusätzlich wurden ab 2000 EIB-Darlehen in Höhe von 14 Milliarden Euro zur Förderung von Flughafeninfrastrukturen in nicht von der Kohäsionspolitik erfassten Regionen vergeben sowie 2,3 Milliarden Euro in Form von Darlehen zur Förderung der Flottenerneuerung bei europäischen Luftfahrtunternehmen (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm).

7 http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_de.htm.

8 Die obligatorische Genehmigung aller Kohäsionsfonds-Projekte durch die Kommission betrifft nur den Programmplanungszeitraum 2000-2006; im Zeitraum 2007-2013 war eine solche Genehmigung nur für Projekte mit Kosten von über 50 Millionen Euro erforderlich.

9 Ein Engpass ist eine Einschränkung der Funktionsfähigkeit des Flughafens insgesamt, bei der die Ursache in einer einzelnen Komponente (z. B. Start-/Landebahn, Vorfeld, Terminal) liegt, die Einfluss auf die Gesamtflughafenleistung hat und verhindert, dass die Leistung der anderen Komponenten vollständig ausgeschöpft werden kann.

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

16

Im Wege dieser Prüfung untersuchte der Hof die EU-finanzierten Investitionen in Flughafeninfrastrukturen und prüfte, ob

οeine nachweisliche Notwendigkeit für diese Investitionen bestand;

οder Zeit- und Kostenrahmen bei den Bauvorhaben eingehalten wurde;

οdie neu gebauten (oder modernisierten) Infrastrukturen vollständig genutzt wurden.

Außerdem bewertete der Hof, ob die Investitionen zu höheren Fluggastzahlen und einem verbesserten Kundendienst führten. Er nahm zudem eine Analyse der finanziellen Tragfähigkeit der mit EU-Mitteln finanzierten Flughäfen vor.

17

Die Prüfung konzentrierte sich auf 20 EU-finanzierte Flughäfen in fünf Mitgliedstaaten (Estland, Griechenland, Spanien, Italien und Polen). In den Programmplanungszeiträumen 2000-2006 und 2007-2013 erhielten diese Flughäfen EU-Mittel in Höhe von insgesamt 666 Millionen Euro aus dem EFRE und dem KF, von denen 460 Millionen Euro geprüft wurden.

18

Für die Prüfung wurden acht Flughäfen in Spanien, fünf in Italien, drei in Griechenland, zwei in Polen und zwei in Estland ausgewählt. Bei der Auswahl der Stichprobe wurde folgendermaßen vorgegangen:

i)Es wurden alle Flughäfen mit Großprojekten und Kohäsionsfonds-Projekten ausgewählt¹⁰;

ii)fünf Flughäfen wurden zufällig ausgewählt;

iii)fünf Flughäfen wurden auf der Grundlage einer Risikobewertung ausgewählt. Die übrigen¹¹ vier Flughäfen wurden ausgewählt, weil bei ihnen die höchsten Ausgaben für Infrastrukturprojekte, die keine Großprojekte oder Kohäsionsfonds-Projekte waren, getätigt wurden. Anhang II enthält eine Liste der geprüften Flughäfen mit den geprüften Beträgen, den Durchführungszeiträumen und den geprüften Infrastrukturarten je Flughafen.

19

Die Prüfung umfasste eine Aktenprüfung der relevanten Rechtsvorschriften, der Luftverkehrsplanung in den fünf Mitgliedstaaten und von Veröffentlichungen der wesentlichen Branchenverbände (darunter Airports Council International, Air Transport Research Society, Eurocontrol, IATA, Weltverkehrsforum der OECD usw.). Zudem erfolgten Prüfbesuche vor Ort, um die mit den EU-Mitteln erzielten Outputs, Ergebnisse und Auswirkungen und die wirtschaftliche Situation der Flughäfen zu bewerten. Vom Prüfungsumfang ausgenommen war eine Analyse der Fragen im Zusammenhang mit staatlichen Beihilfen für Flughafeninfrastrukturen.

20

Die Prüfung wurde im Zeitraum Mai 2013 bis Mai 2014 durchgeführt.

21

Der Hof stellt Folgendes fest:

οDie Luftverkehrsnachfrage verzeichnet langfristig einen positiven Trend: Trotz eines vorübergehenden Rückgangs in der Zeit nach der Wirtschaftskrise erholten sich die Luftverkehrszahlen in Europa im Jahr 2010 wieder – mit einem Anstieg der Gesamtfluggastzahlen um 3,4 % gegenüber 2009¹². Insgesamt stiegen die Fluggastzahlen in der EU-27 zwischen 2007 und 2013 um 6 % an.

οDie nationalen Mittelwerte für alle in diesem Bericht untersuchten Flughäfen in den fünf Mitgliedstaaten zeigten zwischen 2007 und 2013 ein Wachstum von durchschnittlich 2 % auf.

οNachdem sich in den Jahren 2007 und 2008 beschränkte und vorübergehende Auswirkungen der Krise gezeigt hatten, stellte sich für den restlichen Prüfungszeitraum das Wachstum im Luftverkehrssektor wieder ein. Demnach wurden die Ergebnisse der untersuchten Flughafeninfrastruktur-Projekte von der Wirtschaftskrise nicht signifikant beeinflusst.

10 Dieses Kriterium erfüllen sechs Flughäfen: drei in Spanien, einer in Italien, einer in Griechenland und einer in Estland.

11 Der Schwerpunkt der Prüfung lag auf Festlandflughäfen: Kleine Flughäfen auf Inseln wurden, soweit möglich, aus der geprüften Grundgesamtheit ausgeschlossen, da dort im Allgemeinen geringere Skaleneffekte entstehen und sich der Bevölkerung überdies nur beschränkte Möglichkeiten zur Wahl eines anderen Flughafens bieten.

12 Eurostat, „Air transport recovers in 2010 – Issue number 21/2012“ (Erholung des Luftverkehrs im Jahr 2010 – Statistik kurz gefasst 21/2012) (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Bemerkungen

Notwendigkeit neuer oder modernisierter Infrastrukturen bei der Hälfte der untersuchten Flughäfen nachgewiesen

22

Im Rahmen der Prüfung beurteilte der Hof die Notwendigkeit getätigter landseitiger Investitionen in Terminals. Zu diesem Zweck verglich der Hof die jährlichen Fluggastzahlen pro m² vor und nach den Investitionen, wobei die europäische Benchmark¹³ (Richtgröße) von jährlich 104 Fluggästen pro m² zugrunde gelegt wurde.

23

Bei zehn der 14 Terminal-Bauprojekte bestand nachweislich Erweiterungsbedarf zur Vermeidung einer künftigen Überlastung oder prognostizierter Engpässe (Catania, Crotone, Neapel, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Thessaloniki, Rzeszów und Tallinn). In zwei Fällen (Comiso und Tartu) wurden neue Terminals für die Abläufe des gewerblichen Verkehrs benötigt. Für den Terminalausbau in Alghero (EU-Ausgaben: 5,2 Millionen Euro) und Badajoz (EU-Ausgaben: 6 Millionen Euro) bestand hingegen keine dringende Notwendigkeit: Für vereinzelte stündliche Spitzenwerte auf diesen Flughäfen wären zeitlich beschränkte Lösungen¹⁴ besser geeignet gewesen als der Bau dauerhafter Infrastrukturen, die zum größten Teil nicht ausgelastet sind (siehe Abbildung 3).

24

Ebenso war luftseitig die Hälfte der mit EU-Geldern finanzierten Erweiterungen von Start-/Landebahnen und Vorfeldern notwendig, um Kapazitätsengpässe in Spitzenstunden zu bewältigen: Bei neun der 18 EU-finanzierten luftseitigen Investitionen konnte die Notwendigkeit eines Kapazitätsausbaus nachgewiesen werden (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Catania, Neapel, Danzig, Rzeszów und Tallinn). In drei Fällen (Córdoba, Fuerteventura und Kastoria) dagegen fehlte eine Begründung für die Notwendigkeit eines Kapazitätsausbau: Die bestehende luftseitige Infrastruktur war in Córdoba und Fuerteventura selbst langfristig mehr als ausreichend, um die prognostizierte Nachfrage zu decken, und in Kastoria war der Business Case, der dem Projekt zum Ausbau der Start-/Landebahn zugrunde lag, nicht angemessen.

25

Insgesamt bestand bei neun der 20 geprüften Flughäfen keinerlei Bedarf an einem oder mehreren zur Prüfungsstichprobe gehörenden Projekten. Auf diese Projekte entfielen 28 % der EU-Mittel für die geprüften Flughäfen, d. h. 129 Millionen Euro.

Abbildung 3

Nutzung der Terminals vor dem Ausbau

Quelle: Angaben der Flughafenverwaltungen.

Schlüssel: Die Benchmark von 104 Fluggästen pro m² wird durch die rote Linie angegeben; die Nutzung der vor dem Ausbau bestehenden Kapazitäten oberhalb dieser Benchmark wird in Grün angezeigt; Orange wird für Flughäfen verwendet, die 50 bis 100 % der Benchmark erreichen, Rot für Flughäfen mit weniger als 50 %. Da der neue Flughafen Comiso erst 2013 eröffnet wurde, ist eine Analyse der Nutzung des Terminals vor dem Ausbau nicht relevant.

26

Kasten 2 enthält Beispiele für EU-finanzierte Infrastrukturprojekte.

Kasten 2

Beispiele für EU-finanzierte Flughafeninfrastrukturen

a)Neuer Terminal
In Catania, Italien, war der Terminal für die Anzahl der Flughafengäste zu klein. Deshalb wurde die Flugzeughalle eines örtlichen Fliegerclubs modernisiert und vorübergehend als Abflughalle genutzt, bis das neue Fluggastgebäude (siehe Abbildung 3) eröffnet wurde, mit dem der Fluggastverkehr bewältigt werden konnte und sich frühere Engpässe überwinden ließen.

Foto 3 – Neuer Terminal am Flughafen Catania

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

b)Unnötige luftseitige Erweiterungen
Im Entwicklungsplan für den Flughafen Córdoba, Spanien, von 2001 wurde festgestellt, dass angesichts der Verkehrsprognosen und der Art der zu erwartenden Luftfahrzeuge kein Erweiterungsbedarf für die vorhandene Start-/Landebahn bestehen würde (der historische Höchstwert in Córdoba lag bei 4 FB/Stunde, die vorhandene Kapazität des Vorfelds und der Start-/Landebahn hingegen bei 11 FB/Stunde). Zudem haben 99 % der im Einzugsgebiet dieses Flughafens lebenden 4,2 Millionen Einwohner Zugang zu mindestens einem weiteren Flughafen im Umkreis von zwei Fahrstunden. Die Luftverkehrsnachfrage dieses Flughafens wird durch das Verkehrsaufkommen auf den nahe gelegenen Flughäfen Málaga (12,5 Millionen Fluggäste im Jahr 2012) und Sevilla (4,3 Millionen Fluggäste) in Kombination mit der Erschließungsqualität der Hochgeschwindigkeitsbahnverbindung zwischen Sevilla, Córdoba und Madrid erheblich beschränkt. Dennoch entschied sich die spanische Regierung im Jahr 2008 für eine Erweiterung der Start-/Landebahn, ohne zuvor eine Bedarfsanalyse, Untersuchung zum Wachstumspotenzial oder Kosten-Nutzen-Analyse durchzuführen oder den plötzlich erwarteten Anstieg des Fluggastverkehrs zu begründen. Die Start-/Landebahn wurde zur Nutzbarkeit durch größere Luftfahrzeuge für über 70 Millionen Euro erweitert, von denen mehr als 12,6 Millionen aus dem EU-Haushalt finanziert wurden. Allerdings hielt sich der Luftverkehr, hauptsächlich im Bereich der nichtgewerblichen Luftfahrt, auf dem gleichen niedrigen Niveau wie vor dem Ausbau. Auch das Vorfeld wurde für 1,5 Millionen Euro mit einem EU-Anteil von 810 000 Euro um 17 300 m² erweitert, obwohl der ursprüngliche Plan eine Erweiterung von lediglich 6 775 m² vorgesehen hatte. Da das gewerbliche Verkehrsaufkommen auf diesem Flughafen sehr gering ist (weniger als 7 000 Fluggäste im Jahr 2013), wird die erweiterte Start-/Landebahn selten genutzt, und das erweiterte Vorfeld dient als Parkfläche für nichtgewerbliche Flugzeuge (allgemeine Luftfahrt) (siehe Foto 4).

Foto 4 – Vorfeld des Flughafens Córdoba: nur für die allgemeine Luftfahrt genutzte Erweiterung

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

Bauverzögerungen bei den meisten und Kostenüberschreitungen bei der Hälfte der untersuchten Flughäfen

27

Der Hof untersuchte auch die Einhaltung des Zeit- und Kostenrahmens bei den geprüften Flughafeninfrastruktur-Projekten. Dabei stellte er Folgendes fest:

οZum Zeitpunkt der Prüfung waren alle Projekte bis auf eines abgeschlossen.

οBei 17 der 20 geprüften Flughäfen traten Verzögerungen beim Bau und bei der endgültigen Bereitstellung der Flughafeninfrastrukturen auf¹⁵. In 14 Fällen betrug die Verzögerung mehr als ein Jahr mit einem Durchschnitt von 23 Monaten. Die längsten Verzögerungen wurden in Murcia-San Javier, Thessaloniki und Neapel¹⁶ festgestellt.

οBei neun der 20 geprüften Flughäfen kam es zu Kostenüberschreitungen, die im Vergleich zu den ursprünglichen Planungen zu Mehrkosten von etwa 95,5 Millionen Euro führten (bei acht dieser neun Flughäfen¹⁷ lagen die Kostenüberschreitungen bei mehreren Millionen Euro). Die höchsten Mehrkosten entstanden in La Palma mit zusätzlichen 25,6 Millionen Euro für die geprüften Projekte, sowie in Thessaloniki, wo die Kostenüberschreitung für die Erweiterung der Start-/Landebahn zum Meer zum Zeitpunkt der Prüfung 21,7 Millionen Euro betrug. Diese Kostenüberschreitungen entsprechen einem Anteil von mehr als 10 % der Gesamtkosten für diese neun Flughäfen und werden aus den nationalen Haushalten gezahlt¹⁸.

Mehr als die Hälfte der Bauten war nicht ausgelastet

28

Der IATA¹⁹ empfiehlt in seinem Handbuch ein umsichtiges Herangehen an Investitionen in Flughafeninfrastruktur und eine Strategie des modularen Wachstums²⁰. In den Leitlinien der Europäischen Kommission zu Bauvorhaben dieser Art wird die Notwendigkeit betont, zunächst eine bessere Nutzung der bestehenden Kapazitäten zu erreichen und den Bau von Infrastrukturen nur dann zu veranlassen, wenn sie für die Erreichung des beabsichtigten Ziels notwendig und angemessen sind und wenn die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung der Infrastruktur zufriedenstellend sind²¹.

29

Der Hof untersuchte die tatsächliche Nutzung der EU-finanzierten Infrastrukturen in den geprüften Flughäfen. Zu diesem Zweck bewertete er die Nutzung des zusätzlich geschaffenen Terminalplatzes durch eine Analyse der jährlichen Fluggastzahlen pro m² sowie die Nutzung der Terminals in der Spitzenstunde. Für luftseitige Investitionen untersuchte der Hof die Nutzung der neu geschaffenen Kapazitäten durch eine Analyse der Entwicklung der Zahlen zu den Flugbewegungen.

30

Für die landseitigen Investitionen ergab der Vergleich der Nutzung des neu oder zusätzlich in Terminals geschaffenen Platzes mit der Benchmark²² von jährlich 104 Fluggästen pro m², dass nur vier der 14 geprüften Flughäfen (Catania, Neapel, Heraklion und Thessaloniki) diesen Wert erreichten. Die durchschnittliche Nutzung der anderen zehn Flughafenterminals lag deutlich unter der Benchmark, wobei sieben Terminals²³ eine jährliche Nutzungsrate von weniger als 50 % aufwiesen (siehe Abbildung 4). Insgesamt flossen mehr als die Hälfte der geprüften EU-Mittel (55 % oder 255 Millionen Euro) in unnötig große Infrastrukturen.

31

Bei der Bewertung der Nutzung des zusätzlichen Terminalplatzes zu Spitzenzeiten (in der Regel die aufkommensstärkste Stunde im aufkommensstärksten Monat des Jahres²⁴) wiesen acht Flughäfen eine gute Auslastung ihrer Platzkapazitäten im Terminal auf (Alghero, Catania, Comiso, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Tallinn und Tartu), und bei drei Flughäfen wurde eine angemessene Nutzung der Kapazitäten festgestellt (La Palma, Vigo und Neapel). Auf zwei Flughäfen (Badajoz und Fuerteventura) jedoch wurden Kapazitäten geschaffen, die in der Spitzenstunde nicht ausgelastet waren.

Abbildung 4

Jährliche Nutzungsrate der Terminals nach dem Ausbau

Quelle: Angaben der Flughafenverwaltungen.

Schlüssel: Die Benchmark von 104 Fluggästen pro m² wird durch die rote Linie angegeben; Grün wird für Flughäfen verwendet, bei denen die durchschnittliche Nutzung nach dem Ausbau über der Benchmark liegt, Orange für Flughäfen, die 50 bis 100 % der Benchmark erreichen, und Rot für Flughäfen mit einem Durchschnitt von weniger als 50 %.

32

In gleicher Weise bewertete der Hof die luftseitige Kapazität, die von der Anzahl und den Eigenschaften der Start-/Landebahnen, der Größe und Gestaltung der Vorfelder, dem Vorhandensein von Rollbahnen und Ausgängen und der Art der Flugzeuge, die den Flughafen nutzen, abhängig ist. Lediglich vier der EU-finanzierten Erweiterungen luftseitiger Infrastruktur (in Catania, Neapel, Thessaloniki und Tallinn) entsprachen dem tatsächlichen Bedarf; bei einem Flughafen (Alghero) waren die geschaffenen Kapazitäten der Nutzung in der Spitzenstunde angemessen, während bei den übrigen 11 geprüften Flughäfen übermäßige Kapazitäten entstanden.

33

In Kasten 3 sind Beispiele für überdimensionierte Infrastrukturen aufgeführt.

Kasten 3

Beispiele für überdimensionierte Infrastrukturen

a)Neuer Terminal
Auf dem Flughafen Fuerteventura, Spanien, wurde ein Projekt zum Ausbau des Terminals mit einer EU-Beteiligung von 21 Millionen Euro umgesetzt. Durch das Projekt wurde die bestehende Bodenfläche fast verdreifacht (von 34 000 m² auf 93 000 m²) und die Kapazität um 14 Flugsteige (von 10 auf 24), acht Gepäckbänder (von sieben auf 15) und vier Fluggastbrücken (von fünf auf neun) erweitert. Dem Umfang der Baumaßnahme lag eine Fluggastprognose von 7,5 Millionen bis 2015 zugrunde, der eine Fluggastzahl auf dem Flughafen von 4,3 Millionen im Jahr 2013 gegenüberstand. Selbst wenn sich die Vorhersage von 7,5 Millionen Fluggästen erfüllt hätte, wäre der Terminal jedoch noch immer überdimensioniert, da gemäß den IATA-Standards zehn statt der 15 errichteten Gepäckbänder ausgereicht hätten. Zudem beschloss die Flughafenverwaltung angesichts der Tatsache, dass das Verkehrsaufkommen für eine Auslastung der Kapazitäten des neuen Terminals nicht ausreicht und sich dies aktuellen Prognosen zufolge auch bis 2030 nicht ändern wird, einen Teil des Terminals (sechs der 24 Flugsteige) zur Senkung der Gesamtunterhaltskosten zu schließen (siehe Foto 5).

Foto 5 – Geschlossener Teil des Flughafens Fuerteventura

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

b)Erweiterung der Start-/Landebahn
Obwohl bei der luftseitigen Kapazität des Flughafens auf La Palma, einer der Kanarischen Inseln, Erweiterungsbedarf bestand, entsprachen die durch die Erweiterung der Plattform und die Baumaßnahmen an der Start-/Landebahn (einschließlich des Baus zweier nun ungenutzter Parkhäuser unter der Start-/Landebahn) im Jahr 2008 zusätzlich geschaffenen Kapazitäten nicht dem tatsächlichen Bedarf: Durch die Erweiterung (Gesamtkosten 36,4 Millionen Euro; EU-Mittel in Höhe von 17,1 Millionen Euro) erhöhte sich die landseitige Kapazität von 12 auf 30 FB/Stunde, aber die seit der Erweiterung erreichten Höchstwerte liegen bei lediglich 13 FB/Stunde. Demnach wird die geschaffene Zusatzkapazität auch weiterhin nur unzureichend genutzt werden, bis die Zahl der FB/Stunde deutlich ansteigt (siehe Foto 6).

Foto 6 – Überdimensioniertes Vorfeld am Flughafen La Palma

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

34

Der Hof beurteilte außerdem, ob sich die gebauten Infrastrukturen zum Zeitpunkt der Prüfung in Nutzung befanden. Der Großteil der Infrastrukturen wurde genutzt, aber ca. 38 Millionen Euro (8 % des Gesamtbetrags) der geprüften EU-Mittel wurden in Infrastrukturen investiert, die zum Zeitpunkt der Prüfung ungenutzt waren.

35

Kasten 4 enthält ein Beispiel für eine ungenutzte Infrastruktur.

Kasten 4

Leere und ungenutzte Flughafeninfrastrukturen

Im Rahmen des Projekts für den Frachtbereich am Flughafen Thessaloniki, Griechenland, wurden zwei neue Frachtterminals errichtet, zwei vorhandene Frachtgebäude saniert und ein Autoparkplatz gebaut. Zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs standen die beiden neu errichteten Frachtgebäude noch immer leer (siehe Foto 7), und nur eines der beiden sanierten Frachtgebäude befand sich in regelmäßiger Nutzung (investierte EU-Mittel: 7 Millionen Euro). Es gab keine Hinweise darauf, dass eine Studie durchgeführt wurde, um die Notwendigkeit eines Ausbaus der Luftfrachtkapazität in der Region nachzuweisen.

Foto 7 – Eines der beiden neuen Frachtgebäude am Flughafen Thessaloniki, die zum Zeitpunkt des Prüfbesuchs leer standen

Quelle: Europäischer Rechnungshof.

EU-Mittel für unwirtschaftliche Investitionen

36

Bei Infrastrukturprojekten wird in der Phase der Genehmigung des Projektantrags eine Investitionsentscheidung auf der Grundlage der voraussichtlichen Kosten und Einnahmen des künftigen Betriebs getroffen. Theoretisch sollte das Projekt nur anlaufen, wenn die prognostizierten Einnahmen höher liegen als die Kosten und im Idealfall zur finanziellen Tragfähigkeit beitragen. Das Risiko bei EU-Investitionen in solche Projekte bestünde darin, dass sich die prognostizierten Kosten und Einnahmen als unrealistisch erweisen. Bei den untersuchten Arten von Projekten bestünden die Probleme hauptsächlich darin, dass der erwartete Anstieg der Fluggastzahlen ausbleibt oder die Kosten unterschätzt wurden.

37

Der Hof berechnete geschätzte Kosten pro zusätzlichen Fluggast und verglich sie mit den geplanten Kosten in den Prognosen, die bei der Entscheidung über die Investition erstellt wurden, um zu bewerten, wie hoch das Risiko ist, dass die Investitionen der EU in Flughafeninfrastrukturen unwirtschaftlich sind. Diese Kosten pro zusätzlich gewonnenen Fluggast wurden berechnet, indem die Kapitalinvestitionen, die im Zeitraum 2000 bis 2012 in den 20 Flughäfen getätigt wurden, durch die Anzahl der Fluggäste über einen fiktiven Zeitraum von 20 Jahren²⁵ geteilt wurden (auf der Grundlage der tatsächlichen Anzahl der Fluggäste bis 2013 und der jüngsten Prognosen der Flughäfen für den übrigen Zeitraum) (siehe Abbildung 5).

38

Die Bewertung des Hofes²⁶ zeigt Folgendes:

οBei zehn Flughäfen (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Neapel, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Danzig und Tallinn) liegen die Kosten pro zusätzlichen Fluggast unter 10 Euro und stimmten im Allgemeinen mit den prognostizierten Kosten überein.

οFür Madrid liegen die geschätzten tatsächlichen Kosten pro Fluggast bei 32 Euro und damit deutlich höher als die 19 Euro, die in der Planungsphase angesetzt wurden.

οBei sechs spanischen Flughäfen (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba) und Tartu in Estland übersteigen die geschätzten tatsächlichen Kosten für die Gewinnung zusätzlicher Fluggäste die Prognose um mehr als das Doppelte. Dies zeigt, dass bei diesen Investitionen ein höheres Risiko besteht, dass keine Rendite erzielt wird, und dass die ihnen zugrunde liegenden Prognosen zu optimistisch waren.

οFür Vigo und Kastoria können keine geschätzten Kosten pro zusätzlichen Fluggast berechnet werden, da durch die Investitionen keine zusätzlichen Fluggäste gewonnen wurden.

Abbildung 5

Kosten pro zusätzlichen Fluggast¹

Quelle: Angaben der Flughafenverwaltungen.

Schlüssel: Die geplanten Kosten pro zusätzlichen Fluggast sind in Blau dargestellt und die berechneten Kosten pro zusätzlichen Fluggast in Rot.

1 Die geplanten Kosten pro zusätzlich gewonnenen Fluggast wurden berechnet, indem die Kapitalinvestitionen, die im Zeitraum 2000 bis 2012 in den 20 Flughäfen getätigt wurden, durch die Anzahl der für einen fiktiven Zeitraum von 20 Jahren prognostizierten Fluggäste geteilt wurden. Die Kosten pro zusätzlich gewonnenen Fluggast wurden vom Hof berechnet, indem die Kapitalinvestitionen in den 20 Flughäfen durch die tatsächliche Anzahl der Fluggäste bis 2013 zuzüglich der aktuellsten Prognosen für den übrigen Zeitraum (nach Angaben der Flughafenverwaltungen) geteilt wurden.

Sieben der 20 geprüften Flughäfen sind nicht finanziell selbsttragend

39

Der Hof bewertete ferner, ob die geprüften Flughäfen finanziell selbsttragend und rentabel sind²⁷. Zu diesem Zweck prüfte der Hof die Jahresabschlüsse der Flughäfen.

40

Die Analyse zeigte, dass vier der 20 geprüften Flughäfen während des Prüfungszeitraums ständig rentabel arbeiteten (Catania, Neapel, Tallinn und Danzig). Sieben Flughäfen arbeiteten zwar noch nicht gewinnbringend, es bestand jedoch mittelfristig die Aussicht auf Erreichen der Gewinnschwelle (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów und Tartu). Weitere sieben geprüfte Flughäfen (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone und Kastoria) machten allerdings zwischen 2007 und 2012 erhebliche Verluste.

41

Anhand der Jahresabschlüsse der Flughäfen berechnete der Hof auch den Gewinn oder Verlust pro Fluggast und kategorisierte die Flughäfen mithilfe von drei Schwellenwerten auf der Grundlage der Anzahl der Fluggäste, die im Prüfungszeitraum durchschnittlich befördert wurden: weniger als 100 000 Fluggäste, zwischen 100 000 und 1 500 000 Fluggäste und mehr als 1 500 000 Fluggäste. Diese Analyse (siehe Abbildung 6) zeigt, dass Flughäfen mit weniger als 100 000 Fluggästen pro Jahr in diesem Zeitraum im Durchschnitt einen Verlust von 130 Euro verzeichneten.

42

Die geringe Anzahl an Fluggästen auf vielen der geprüften Flughäfen war zwar nicht der einzige Faktor, deutet jedoch darauf hin, dass ein hohes Risiko besteht, dass mittelfristig kein finanzieller Umschwung erreicht wird (je niedriger die Fluggastzahlen, desto höher der Verlust pro Fluggast, da sich hohe Fixkosten oder Abschreibungen über eine relativ kleine Zahl verteilen). Bei Flughäfen mit weniger als 100 000 Fluggästen jährlich handelt es sich normalerweise um kleinere regionale Flughäfen, die große Schwierigkeiten haben werden, ohne ständige finanzielle Unterstützung der öffentlichen Hand in Betrieb zu bleiben.

43

Investitionen in Flughafeninfrastrukturen implizieren auch künftige Betriebs- und Instandhaltungskosten. Bevor über Investitionen in diese Flughäfen entschieden wird, müssen daher stichhaltige Nachweise dafür erbracht werden, dass der sozioökonomische Nutzen die häufig hohen Kosten wettmacht²⁸.

Abbildung 6

Durchschnittlicher Gewinn oder Verlust pro Fluggast für die geprüften Flughäfen im Zeitraum 2007 bis 2012

Quelle: Buchführungsdaten der Flughafenverwaltungen. Die Verluste pro Fluggast können in der Praxis höher sein, da

i) ein Teil der Kosten für den Betrieb des Flughafens nicht in den Jahresabschlüssen des Flughafens erscheint (beispielsweise Kosten für Polizei, Feuerwehr, Zoll, Marketing usw.) und

ii) die griechischen Flughäfen keine Abschreibungskosten berechnen und keine Zinskosten einbeziehen.

44

Ein Beispiel für die Probleme kleinerer Flughäfen ist Burgos. Der Flughafen Burgos hat aufgrund hoher Abschreibungskosten bei den Infrastrukturen und niedriger Fluggastzahlen (18 905 Fluggäste im Jahr 2013) seit seiner Eröffnung im Juli 2008 bis Ende 2012 einen finanziellen Verlust in Höhe von 30 Millionen Euro (67 % seiner gesamten Vermögenswerte) verzeichnet. Da 90 % aller gewerblichen Flüge zudem von einem einzigen Luftfahrtunternehmen an lediglich einen Zielort (Barcelona) durchgeführt werden, besteht bei diesem Flughafen ein hohes Risiko, dass die Fluggastzahlen weiterhin untragbar niedrig bleiben, zumal die Bevölkerung im Einzugsgebiet mindestens fünf Möglichkeiten hat²⁹, von anderen Flughäfen abzufliegen, die in einer Entfernung von zwei Stunden Fahrtzeit liegen (siehe auch Kasten 5).

Kasten 5

Beispiel eines nicht finanziell selbsttragenden Flughafens

In Kastoria lagen die Einnahmen des Flughafens zwischen 2005 und 2012 bei 176 000 Euro, während sich die Gesamtkosten für die Aufrechterhaltung des Flughafens im selben Zeitraum auf 7,7 Millionen Euro beliefen. In diesem Zeitraum betrug die Gesamtzahl der Fluggäste 25 000, was einem Verlust von etwa 275 Euro pro Fluggast entsprach. Etwa 16,5 Millionen Euro (5,6 Millionen Euro an EU-Mitteln) wurden in die Verlängerung der Start- und Landebahn auf dem Flughafen investiert. Bis zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Berichts wurde dieser Teil der Start- und Landebahn noch nie von der Art von Flugzeugen genutzt, für die die Verlängerung vorgenommen worden war. Dies kann nicht als eine wirksame Verwendung öffentlicher Mittel gelten.

45

Laut dem Economics Report 2011 des Airports Council International (ACI) können Flughäfen mit mehr als 5 Millionen Fluggästen jährlich rentabel betrieben werden und Flughäfen mit zwischen 1 und 5 Millionen Fluggästen jährlich ihre Betriebskosten decken; die Einnahmen kleinerer Flughäfen decken dagegen nicht einmal ihre variablen Kosten. Dies entspricht den eigenen Berechnungen des Hofes, die in Abbildung 6 dargestellt sind.

Viel zu optimistische Fluggastprognosen bei zwölf der 20 untersuchten Flughäfen

46

Der Hof bewertete die Qualität und die Verlässlichkeit der Verkehrsprognosen, die zur Stützung der Investitionsentscheidungen erstellt wurden, und untersuchte dabei die Abweichungen von der tatsächlichen Entwicklung der Fluggastzahlen.

47

Der Hof stellte fest, dass die in diesen Plänen enthaltenen Prognosen zu zusätzlichen Fluggästen bei zwölf der 20 Flughäfen viel zu optimistisch waren. In Córdoba beispielsweise wurden im Jahr 2013 6 955 Fluggäste befördert, doch waren 179 000 prognostiziert worden, und in Crotone waren es 28 892 Fluggäste gegenüber prognostizierten 306 000.

48

Angesichts der Fluggastzahlen bis 2013 und der für die folgenden Jahre von den Flughäfen prognostizierten Zahlen werden die Flughäfen wahrscheinlich im Durchschnitt 36 % weniger zusätzliche Fluggäste haben, als zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Investitionen prognostiziert wurde. In lediglich sechs Fällen (Alghero, Catania, Comiso, Danzig, Heraklion und Tallinn) waren die tatsächlichen Fluggastzahlen 2013 höher als die prognostizierten Zahlen. Bei zwei Flughäfen gab es Prognosen, die weniger als 10 % über den tatsächlichen Zahlen zusätzlicher Fluggäste lagen (Neapel und Rzeszów), bei allen anderen Flughäfen waren die Prognosen dagegen deutlich zu optimistisch (siehe Abbildung 7).

Begrenzte Auswirkungen EU-finanzierter Investitionen auf Fluggastzahlen, Kundendienstleistungen und die Schaffung von Arbeitsplätzen³⁰

49

Der Hof prüfte, ob die erwarteten Ergebnisse erzielt wurden, indem er die Entwicklung der Fluggastzahlen, die Kundendienstleistungen und die Auswirkungen der Investitionen auf die Schaffung von Arbeitsplätzen untersuchte.

Abbildung 7

Qualität der Prognosen¹

Quelle: Angaben der Flughafenverwaltungen.

Schlüssel: Die Flughäfen, bei denen die Anzahl der zusätzlichen Fluggäste in den 20 Jahren nach den Ausbauarbeiten über den prognostizierten Zahlen lagen, sind in Grün dargestellt; die Zahlen der zusätzlichen Fluggäste mit einer Abweichung von weniger als minus 10 % von den Prognosen sind in Orange und die Zahlen unter diesem Schwellenwert in Rot dargestellt.

1 Der Hof bewertete die Qualität der Prognosen, indem er für jeden Flughafen die ursprünglich prognostizierten zusätzlich gewonnenen Fluggäste mit den tatsächlichen Fluggastzahlen bis 2013 und den aktuellsten Prognosen für den übrigen Zeitraum (nach Angaben der Flughafenverwaltungen) verglich. Diese Berechnung bezog sich auf einen Zeitraum von 20 Jahren nach den Ausbauarbeiten.

50

Tabelle 2 enthält die Fluggastzahlen zu den geprüften Flughäfen für die Jahre 2007 (erstes Jahr der Erfassung), 2010 (Fluggastdaten nach der Krise) und 2013. Lediglich zehn der 20 geprüften Flughäfen gelang es, ihre Fluggastzahlen zwischen 2007 und 2013 zu erhöhen. Der höchste Anstieg der Fluggastzahlen war in Danzig (Zunahme um 1,1 Millionen Fluggäste) sowie in Catania, Heraklion und Rzeszów (300 000 bis 400 000 zusätzliche Fluggäste) zu verzeichnen. Neun der Flughäfen (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone und Neapel) hatten im Jahr 2013 sogar geringere Fluggastzahlen als 2007.

Tabelle 2

Überblick über Trends bei Fluggastzahlen auf den geprüften Flughäfen

| 2007 | 2010 | 2013 | Veränderung 2007-2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Catania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Neapel | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Thessaloniki | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Danzig | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
INSGESAMT | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Quelle: Fluggastdaten der Flughafenverwaltungen.

51

Es gab nur begrenzt Hinweise auf Verbesserungen im Kundendienst. An drei Flughäfen (Fuerteventura, Thessaloniki und Heraklion) waren für EU-finanzierte Projekte konkrete Ziele zur Erhöhung der Qualität der Dienstleistungen für Fluggäste vorgegeben worden. Umfragen unter Fluggästen und Luftfahrtgesellschaften, bei denen „Indikatoren der Zufriedenheit“ verwendet wurden, zeigten im Allgemeinen seit 2010 an diesen drei Flughäfen einen Aufwärtstrend bei den Kundendienstleistungen. Dies galt auch für acht weitere Flughäfen (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catania, Neapel und Rzeszów). An den übrigen neun Flughäfen gab es entweder keine Verbesserung bei der Qualität der Dienstleistungen für Fluggäste oder es wurde nicht gemessen, ob solche Verbesserungen stattgefunden hatten.

52

Die Schaffung von Arbeitsplätzen und das Wirtschaftswachstum werden in der Regel als gute Gründe für Investitionen in Flughäfen angeführt. Der Hof stellte jedoch fest, dass der sozioökonomische Nutzen im Allgemeinen nicht gemessen wurde. Außerdem gab es kaum Nachweise dafür, dass durch die EU-Investitionen in die geprüften Projekte zusätzliche Arbeitsplätze geschaffen wurden. Im Fall von vier Flughäfen (Comiso, Rzeszów, Danzig und Tallinn) kann eine kleine Anzahl neu geschaffener fester Arbeitsplätze unmittelbar mit den geprüften EU-Projekten in Verbindung gebracht werden. Von Madrid-Barajas, Alghero und Danzig vorgelegte Studien zeigen, dass die Ansiedlung und der Betrieb eines Flughafens allgemeinen Nutzen für eine Region bringen. Diese Studien stellen jedoch keinen Bezug zwischen einer Verbesserung der regionalen BIP-Zahlen und den EU-finanzierten Investitionen in Flughafeninfrastrukturen her.

Vergleichbare Investitionen in Flughäfen in unmittelbarer Nähe zueinander

53

Der Hof prüfte auch den Einflussbereich der Flughäfen, d. h. ihre Fähigkeit, Besucher und Kunden anzuziehen (Einzugsgebiet), die von der umliegenden Bevölkerung und den Möglichkeiten des Landverkehrs abhängt. Zu diesem Zweck verwendete der Hof die jüngsten verfügbaren Eurostat-Daten zu aktuellen Straßenverbindungen, Verkehrsgeschwindigkeit, Bevölkerung und potenziellen Touristen³¹. Der Hof analysierte die Überschneidungen von Einzugsgebieten unter Verwendung eines einheitlichen Kriteriums einer Fahrtzeit von 120 Minuten³².

54

Die vorgenommene Analyse (alle Diagramme zu den geprüften Flughäfen sind in Anhang IV wiedergegeben) zeigt Folgendes:

οBei 13 von 18 geprüften Flughäfen³³ bestehen erhebliche Überschneidungen³⁴ mit den Einzugsgebieten benachbarter Flughäfen, und in vielen Fällen gibt es Überschneidungen mit mehreren Einzugsgebieten. Die große Mehrheit der Bevölkerung, die im Einzugsgebiet der geprüften Flughäfen lebt, hatte mehrere andere Möglichkeiten, innerhalb einer Fahrtzeit von zwei Stunden einen benachbarten Flughafen für Flugreisen zu erreichen. Lediglich fünf Flughäfen der geprüften Stichprobe (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu, Tallinn und Rzeszów) lagen an Orten, an denen die Mehrzahl der Bevölkerung nur begrenzt die Möglichkeit hatte, einen innerhalb einer Fahrtzeit von zwei Stunden erreichbaren alternativen Flughafen auszuwählen.

οEs gibt eine große Zahl sehr dicht beieinander liegender Flughäfen, die in ähnliche Infrastrukturen investiert haben (Abfertigungsgebäude, Vorfeldflächen, Start- und Landebahnen): Auch wenn bei den meisten Flughäfen erhebliche Überschneidungen bestanden, wurden Investitionen auf benachbarten Flughäfen kaum berücksichtigt, was für eine sinnvolle Planung und die optimale Verwendung von EU-Mitteln notwendig gewesen wäre.

55

Eine vom Hof durchgeführte alternative Analyse auf der Grundlage des Kriteriums einer Fahrtzeit von 90 Minuten, das auch in einer Studie der Kommission aus dem Jahr 2013³⁵ verwendet wurde, führte zu ähnlichen Feststellungen³⁶.

56

Nur einige Flughäfen verwendeten bei der Planung ihrer künftigen Investitionen Einzugsgebietsanalysen. Jeder Flughafen hatte jedoch ein anders definiertes Einzugsgebiet, da keiner der Mitgliedstaaten eine gemeinsame Definition festgelegt hatte. Im Allgemeinen wurden keine Einzugsgebietsanalysen verwendet, um Überschneidungen zwischen Flughäfen in unmittelbarer Nähe zueinander und ihre Folgen für das Wachstumspotenzial zu ermitteln. Dies führte häufig dazu, dass potenzielle Fluggäste bei den Gesamtzahlen, die jeder Flughafen zur Begründung seiner Erweiterung verwendet, doppelt gezählt wurden (beispielsweise wurde bei den Entwicklungsplänen der Flughäfen von Catania und Comiso, die beide umfangreiche EU-Mittel erhielten, ein Großteil der im Einzugsgebiet beider Flughäfen lebenden Bevölkerung doppelt gezählt).

57

Die Auswirkungen der in die nahe gelegenen Flughäfen getätigten Investitionen oder die Auswirkungen konkurrierender Verkehrsträger des Landverkehrs wurden in der Regel bei der Entscheidung über eine mögliche Erweiterung der Kapazität eines Flughafens nicht berücksichtigt (siehe zwei Beispiele in Kasten 6). Eine bemerkenswerte Ausnahme war der Flughafen Madrid-Barajas, bei dem die Verkehrsprognosen angepasst wurden, um der Tatsache Rechnung zu tragen, dass die geplante Eröffnung einer Hochgeschwindigkeitsbahnstrecke für die Flugstrecke nach Barcelona zu einem Verlust von 40 % der Fluggäste führen würde.

Kasten 6

Beispiele für Einzugsgebietsanalysen

a)In Vigo bestehen starke Überschneidungen, da praktisch die gesamte Bevölkerung (99,92 % der 6 164 630 Einwohner im Einzugsgebiet Vigo) ebenfalls Zugang zu mindestens einem weiteren Flughafen innerhalb einer Fahrtzeit von zwei Stunden hat. Die Luftverkehrsnachfrage wird an diesem Flughafen durch die nahe gelegenen Flughäfen in La Coruña, Santiago de Compostela und Porto sowie Hochgeschwindigkeitsbahnverbindungen in andere Teile Spaniens beeinflusst.

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Vigo, Spanien (LEVX), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

b)Murcia-San Javier war ursprünglich ein Militärflughafen, der mit einigen Einschränkungen bei den Betriebszeiten auch dem Zivilverkehr offen stand. Zwischen 2003 und 2007 wurde beschlossen, zusätzliche luftseitige Einrichtungen für das Militär zu bauen, die es ermöglichen würden, den Zivilflughafen auch am Vormittag zu öffnen. Es wurde jedoch keine Untersuchung der Überschneidung zwischen den Einzugsgebieten von San Javier und Alicante oder mit dem nahe gelegenen Flughafen von Corvera, der nur 37 Kilometer entfernt liegt³⁷, durchgeführt. Der Flughafen Corvera wurde 2012 fertiggestellt, gleichzeitig mit den Investitionen in Murcia-San Javier, war zum Zeitpunkt der Prüfung jedoch nicht in Betrieb, da er die Zertifizierung, die im Oktober 2011 beantragt worden war, noch nicht erhalten hatte.

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Murcia-San Javier, Spanien (LELC), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

58

Bei den Flughäfen von Córdoba, Vigo, Murcia, Burgos, Alghero, Crotone, Neapel, Catania, Comiso, Kastoria und Danzig waren die Überschneidungen der Einzugsgebiete besonders stark ausgeprägt. Der nächste konkurrierende Flughafen liegt in den meisten Fällen lediglich eine Stunde Fahrtzeit entfernt, und 97 % der Personen, die im Umkreis von zwei Stunden von diesen elf Flughäfen leben, haben auch Zugang zu mindestens einem weiteren Flughafen innerhalb einer Fahrtzeit von zwei Stunden. In Córdoba, Vigo, Murcia und Neapel gibt es drei konkurrierende Flughäfen mit einer Anfahrtszeit von zwei Stunden, und im Fall von Burgos gibt es fünf konkurrierende Flughäfen innerhalb der gleichen Reichweite, siehe Tabelle 3.

59

Gemäß der von der Kommission verwendeten Definition für Beschlüsse zu staatlichen Beihilfen handelt es sich beim Einzugsgebiet eines Flughafens im Allgemeinen um eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Auf der Grundlage neuer Leitlinien für staatliche Beihilfen, die im Februar 2014 erlassen wurden, verabschiedete die Kommission ein Paket von Beschlüssen zu Investitions- und Betriebsbeihilfen für Flughäfen und Fluggesellschaften, in denen sie Folgendes hervorhob: i) Beihilfen für die Infrastruktur von Flughäfen, die zu nahe beieinanderliegen, tragen nicht zur Verbesserung der regionalen Anbindung oder Entwicklung bei; ii) die Förderung mehrerer unrentabler Infrastrukturen ist eine Verschwendung von Steuergeldern und verzerrt den Wettbewerb zwischen den Flughäfen³⁸. Diese Bemerkungen stehen mit den Prüfungsergebnissen des Hofes in Einklang.

Tabelle 3

Anzahl der mit den geprüften Flughäfen konkurrierenden Flughäfen mit Angaben zur Fahrtzeit und Entfernung

Land | Geprüfte Flughäfen | Anzahl der konkurrierenden Flughäfen innerhalb von 2 Stunden Fahrtzeit vom geprüften Flughafen | Durchschnittliche Fahrtzeit zu den konkurrierenden Flughäfen (Min.) für Einwohner in Überschneidungsgebieten | Nächstgelegener konkurrierender Flughafen | Fahrzeit zum nächstgelegenen konkurrierenden Flughafen (Min.) | Entfernung zum nächstgelegenen konkurrierenden Flughafen (km)
Spanien | Córdoba | 3 | 113 | Sevilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lissabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Italien | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia Terme | 62 | 88
Neapel | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Catania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catania | 66 | 84
Griechenland | Thessaloniki | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polen | Danzig | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estland | Tallinn | 0 | 131 | Helsinki | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Planung von Investitionen in Flughafeninfrastrukturen im Allgemeinen auf nationaler Ebene nicht abgestimmt

60

Der Hof prüfte die Solidität der langfristigen Strategien für die Flughafenentwicklung der fünf besuchten Mitgliedstaaten und untersuchte, ob es einen strategischen Rahmen für eine kohärente Entwicklung aller Flughäfen innerhalb ihrer Staatsgebiete auf der Grundlage einer Bedarfsermittlung gab.

61

Der Hof stellte fest, dass zu dem Zeitpunkt, zu dem die Entscheidungen über die wichtigsten Flughafeninvestitionen getroffen wurden, lediglich in einem der fünf Mitgliedstaaten ein langfristiges strategisches Konzept vorlag: In Polen gab es ein „Flughafenentwicklungsprogramm“ mit einer Liste der als notwendig erachteten Flughafeninfrastruktur-Investitionen.

62

In Spanien, Italien, Griechenland oder Estland gab es keinen strategischen langfristigen Plan für die Flughafenentwicklung. In diesen Ländern bestanden allgemeine langfristige Pläne für alle Verkehrsträger, die jedoch i) keinen besonderen Schwerpunkt „Luftverkehr“ oder „Flughafenentwicklung“ umfassten und ii) nicht auf die Entwicklungen bei anderen Verkehrsträgern, die möglicherweise mit dem Luftverkehr konkurrieren könnten, abgestimmt waren.

63

Entwicklungspläne bestanden in der Regel für einzelne Flughäfen und beschrieben ihren geografischen und wirtschaftlichen Kontext. Allerdings enthielten die Pläne nur bei elf der 20 Flughäfen (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Catania, Heraklion, Thessaloniki und Kastoria) eine Bedarfsanalyse für zusätzliche Infrastrukturinvestitionen für den Flughafen.

64

Die Ziele der geprüften Flughafenprojekte waren in der Regel weder quantifiziert noch zeitlich befristet. Sie waren im Allgemeinen als Bauleistungen ausgedrückt, wie zum Beispiel „Bau eines Flughafens für 400 000 Fluggäste jährlich“ oder „Erhöhung des Dienstleistungsniveaus für Fluggäste und Verbesserung der Infrastrukturen“. Nach der Durchführung der Projekte überprüften die Behörden der Mitgliedstaaten die Outputs, kontrollierten jedoch in der Regel nicht, ob und inwieweit die Projektziele erreicht worden waren.

65

Die zur Messung des Projekterfolgs verwendeten Indikatoren waren im Allgemeinen physische Output-Indikatoren und die Anzahl der während der Bauarbeiten geschaffenen Arbeitsplätze. In den wenigen Fällen, in denen es Ergebnisindikatoren gab, waren diese nicht ausreichend konkret oder es fehlten Ausgangswerte oder eine Vorgabe dazu, wie und wann das Erreichen der Ziele gemessen werden sollte. Zuweilen waren die Projektdaten mit denen anderer Projekte zusammengefasst, sodass es nicht möglich war, das Erreichen einzelner Projektziele im Nachhinein zu überprüfen³⁹. Infolgedessen wurden in den Verwaltungs- und Überwachungssystemen in den Mitgliedstaaten normalerweise nur die erreichten Outputs unter Verwendung physischer Indikatoren verglichen.

Der Kommission liegen nur begrenzt Informationen zur EU-Finanzierung von Flughäfen vor

66

Aufgrund der Funktionsweise des Berichterstattungssystems bei der geteilten Mittelverwaltung im Zeitraum 2000-2006 lagen der Kommission bis zum Abschluss des operationellen Programms (frühestens Ende 2009) keine Informationen zu EFRE-Infrastrukturprojekten auf EU-Flughäfen vor. Für den mehrjährigen Finanzierungszeitraum 2007-2013 müsste es eigentlich diesbezüglich eine Verbesserung gegeben haben, da die Verwaltungsbehörden gehalten waren, Informationen zu diesen Projekten auf ihren Websites zu veröffentlichen. Es gibt allerdings noch immer keine vollständige Übersicht über Flughafeninfrastruktur-Projekte, die aus dem EFRE oder dem KF finanziert wurden.

67

Aufgrund dieser Situation verfügt die Kommission nicht über ein vollständiges Bild aller EU-Investitionen in Flughäfen und hat nur begrenzte Möglichkeiten, für eine Überwachung zu sorgen und sicherzustellen, dass Strategien ordnungsgemäß konzipiert und umgesetzt werden.

13„2012 Airport Benchmarking Report“ (Flughafen-Benchmarking-Bericht 2010), veröffentlicht von der ATRS (Air Transport Research Society) (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

14 Z. B. durch die Einstellung von mehr (Teilzeit-)Personal zur schnelleren Abfertigung an- oder abreisender Fluggäste oder durch die Einrichtung temporärer und mobiler Infrastrukturen zur Beförderung von Fluggästen zwischen landseitigen und luftseitigen Flughafenbereichen.

15 Die Flughäfen ohne Verzögerungen bei Bau und Bereitstellung der Infrastrukturen nach den Vorgaben der Ausgangsplanungen waren Crotone, Danzig und Tartu.

16 In Murcia-San Javier wurden die luftseitigen Einrichtungen, der Kontrollturm und die Start-/Landebahn 5 Jahre nach ihrer Fertigstellung in Betrieb genommen; in Thessaloniki betrug die Verzögerung für das Terminalprojekt 4,5 Jahre; in Neapel gab es beim Luftverkehrsmanagement-Projekt eine Verzögerung von 4,5 Jahren, obwohl die Aufträge aus Gründen der Dringlichkeit freihändig vergeben wurden.

17 Die Ausnahme ist der Flughafen von Badajoz, wo eine geringfügige Kostenüberschreitung von 223 000 Euro oder 2,8 % des Budgets festgestellt wurde.

18 Im Rahmen einer anderen Prüfung stellte der Hof ähnliche Schwachstellen in der Projektvorbereitung bei einem anderen mit TEN-V-Mitteln finanzierten Flughafeninfrastruktur-Projekt fest. Im Fall des internationalen Flughafens Berlin-Brandenburg waren die Planungsdokumente unvollständig und mussten während des Ausschreibungsverfahrens noch geändert werden, was zu erheblichen Kostenüberschreitungen führte.

19 IATA steht für International Air Transport Association (Internationaler Luftverkehrsverband). Dieser Branchenverband der Fluggesellschaften in aller Welt vertritt etwa 240 Fluggesellschaften, die mehr als 84 % des gesamten Luftverkehrs abwickeln. Der IATA unterstützt die Aktivitäten von Fluggesellschaften und beteiligt sich an der Formulierung der Sektorpolitik und der sektorbezogenen Standards.

20 Ausbau der Infrastruktur in modularer Weise (Phasen) und in Abständen, um der Nachfrage stets ein Stück voraus zu sein und ein zuvor festgelegtes und erforderliches Maß an Serviceleistungen aufrechterhalten zu können. Quelle: Abschnitt C1.13.7 des Airport Development Reference Manual des IATA von 2004.

21 Punkt 61 der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (ABl. C 312 vom 9.12.2005, S. 1).

22 Gemäß dem Flughafen-Benchmarking-Bericht der ATRS (Air Transport Research Society) in Bezug auf die europäischen Flughäfen 2010 (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

23 Von den sieben als unzureichend genutzt klassifizierten Terminals wurden die in Comiso und Rzeszów erst 2013 bzw. 2012 in Betrieb genommen. Eigenen Prognosen zufolge werden diese Flughäfen die Benchmark von 104 Fluggästen pro m² im Jahr 2018 (Comiso) bzw. 2031 (Rzeszów) erreichen.

24 In Spanien gelten folgende Begriffsbestimmungen für die Spitzenstunde: a) die beim Fluggastaufkommen eines Jahres auf Rang 30 liegende Stunde oder b) die Stunde, auf die 97,75 % des Verkehrs entfallen.

25 Für die Bewertung der Lebensdauer von Flughafeninfrastrukturen werden unterschiedliche Zeitspannen vorgeschlagen. In der Anleitung der Europäischen Kommission zur Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) wird ein Zeitraum von 25 Jahren vorgeschlagen. Im Leitfaden zu Jaspers (Joint Assistance to Support Projects in European Regions (Gemeinsame Hilfe bei der Unterstützung von Projekten in europäischen Regionen)) ist eine Zeitspanne von 20 bis 40 Jahren für Gebäude und von 15 bis 30 Jahren für Start- und Landebahnen, Rollbahnen und Vorfeldflächen angegeben. Der IATA schlägt vor, für zehn Jahre zu bauen, die nationalen Durchführungsstellen haben 20 oder 25 Jahre als Standards festgesetzt. Ausgehend davon legte der Hof einen Zeitraum von 20 Jahren als erwartete Lebensdauer der Infrastruktur zugrunde.

26 Es sei darauf hingewiesen, dass die aufgeführten Zahlen lediglich anfängliche Infrastrukturkosten einschließen, wohingegen operative Posten wie die Kosten für die Instandhaltung der Infrastrukturen, Polizei, Feuerwehr, Zoll und Marketing nicht berücksichtigt wurden.

27 Auf der Grundlage der von der HCAA für die Flughäfen Thessaloniki, Heraklion und Kastoria vorgelegten Jahresabschlüsse konnte der Hof lediglich eine Schätzung der Cashflows vornehmen.

28 Um die Kosten zu senken und gleichzeitig die Funktionsfähigkeit kleinerer Flughäfen aufrechtzuerhalten, beschloss beispielsweise das spanische Ministerium für Entwicklung im Juni 2012, die Instandhaltungskosten von 17 Flughäfen mit weniger als 500 000 Fluggästen jährlich zu senken, und reduzierte ihre wöchentlichen Betriebszeiten und das Personal.

29 Die Flughäfen von Bilbao, León, Logroño, Valladolid und Vitoria liegen weniger als 2 Stunden Fahrtzeit von Burgos entfernt, und Pamplona, Santander und San Sebastián sind innerhalb von 2 Stunden und 10 Minuten zu erreichen.

30 Eine Liste der geprüften Flughäfen mit einem vollständigen Überblick über die Prüfungsfeststellungen und -ergebnisse ist in Anhang III enthalten.

31 Die jüngsten verfügbaren Straßendaten stammen aus dem Straßennetz des TeleAtlas 2009. Die Bevölkerungsdaten basierten auf dem Bevölkerungsraster 2006. Die Tourismusdaten stammen ebenfalls aus dem Jahr 2006 und ergeben sich aus den Übernachtungen in Beherbergungsbetrieben und der Anzahl der Betten. Die Flughafenstandorte sind der Referenzdatenbank von Eurostat (GISCO) entnommen. Die nahe gelegenen konkurrierenden Flughäfen wurden anhand der Anzahl der Fluggäste pro Jahr ermittelt (Flughäfen mit weniger als 15 000 Fluggästen jährlich wurden nicht berücksichtigt).

32 Der Hof erkennt zwar an, dass jeder Flughafen seine eigenen Besonderheiten aufweist, hat jedoch für seine Bewertung eine allgemeine Definition des Einzugsgebiets von zwei Stunden verwendet, da es dafür mehrere Belege in der einschlägigen Literatur gab, z. B. Starkie 2008, Marucci und Gatta, 2009. Viele Fluggäste wenden zudem mehr Zeit auf: Beispielsweise gibt es reguläre Buslinien, mit denen Fluggäste in 3,5 Stunden vom geprüften Flughafen Tartu nach Riga gelangen können (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33 Die Flughäfen von Fuerteventura und La Palma wurden von dieser Bewertung ausgenommen, da sie Flughäfen von Einzelinseln sind.

34 Der Hof betrachtet eine Überschneidung als erheblich, wenn mehr als 75 % der Bevölkerung in einem Radius von 120 Minuten Fahrtzeit mehrere Flughäfen erreichen können.

35 Veröffentlichung der Kommission: „Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level“, Regional Focus, 01/2013 von September 2013.

36 Der Anteil der Einwohner mit Zugang zu mehreren Flughäfen liegt auch bei Anwendung des Kriteriums „90 Minuten Fahrtzeit“ anstelle des Kriteriums „120 Minuten Fahrtzeit“ bei zwölf geprüften Flughäfen noch über 75 %.

37 Im Jahr 2003 wurde der Vorschlag zur Schaffung eines neuen Flughafens in Corvera vom Ministerium gebilligt und erklärt, der Flughafen liege im allgemeinen staatlichen Interesse. Der Zuschlag für die Konzession wurde im Mai 2007 vergeben; die technische Konzeption wurde im Juni 2008 abgeschlossen, und die physischen Einrichtungen wurden im April 2012 fertiggestellt.

38 Erklärung des Vizepräsidenten der Kommission Joaquin Almunia vom 1.10.2014; siehe auch IP/14/1065 und MEMO/14/544.

39 Der Indikator „erwartete Zunahme der Inlandsreisenden“ für die Projekte am Flughafen Tartu im Zeitraum 2007 bis 2013 lässt beispielsweise keine Analyse der Zunahme der Flugreisenden zu, da die Zahlen für Flugreisende mit den Zahlen für Fahrgäste auf Fährschiffen zusammengefasst sind.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

68

Das generelle Fazit lautet, dass das Kosten-Nutzen-Verhältnis bei den EU-finanzierten Investitionen für Flughäfen nicht stimmte: Es wurden zu viele Flughäfen (die häufig nahe beieinander lagen) finanziell unterstützt, und in vielen Fällen waren die EU-finanzierten Infrastrukturen überdimensioniert.

69

Der Hof stellte insbesondere Folgendes fest:

οDie Notwendigkeit EU-finanzierter Investitionen in Flughafeninfrastrukturen konnte bei etwa der Hälfte der geprüften Projekte nachgewiesen werden (anhand eines Benchmarkings mit vergleichbaren Flughäfen, siehe Ziffern 22-26).

οBei 17 der 20 geprüften Flughäfen traten Verzögerungen beim Bau und bei der endgültigen Bereitstellung von Flughafeninfrastrukturen auf, und bei neun der geprüften Flughäfen kam es zu Kostenüberschreitungen (siehe Ziffer 27).

οMehr als die Hälfte der neu errichteten (oder modernisierten) Infrastrukturen wurde nicht vollständig genutzt. In einigen Fällen traf dies selbst zu Spitzenzeiten zu (siehe Ziffern 28-35).

70

Der Hof stellt ferner fest, dass die EU-Finanzierung unwirtschaftlich war und dass sieben der 20 untersuchten Flughäfen nicht rentabel sind und folglich von Schließung bedroht sein könnten, sofern sie nicht kontinuierlich mit öffentlichen Mitteln unterstützt werden. Dies trifft insbesondere auf kleine regionale Flughäfen mit weniger als 100 000 Fluggästen pro Jahr zu (siehe Ziffern 36-48).

71

Überdies führten die EU-finanzierten Investitionen nicht immer zu den erwarteten Ergebnissen: Die tatsächlichen Fluggastzahlen lagen erheblich unter den ursprünglichen Prognosen, und lediglich bei zehn der 20 Flughäfen konnten die Fluggastzahlen zwischen 2007 und 2013 erhöht werden. Verbesserungen im Kundendienst wurden in den meisten Fällen nicht gemessen und sind daher schwer zu bewerten (siehe Ziffern 49-52).

Empfehlung 1

Der Hof empfiehlt der Kommission, im Programmplanungszeitraum 2014-2020 dafür Sorge zu tragen, dass die Mitgliedstaaten EU-Mittel nur für solche Flughafeninfrastrukturen verwenden, die finanziell tragfähig sind und deren Investitionsbedarf angemessen bewertet und nachgewiesen wurde. Dies sollte Gegenstand der von der Kommission durchgeführten Genehmigung und Überwachung der operationellen Programme sein.

72

In vielen Fällen werden EU-Mittel für Flughäfen bereitgestellt, die in unmittelbarer Nähe zueinander liegen. Die Analyse des Hofes zeigte, dass bei 13 von 18 geprüften Flughäfen erhebliche Überschneidungen der Einzugsgebiete benachbarter Flughäfen bestanden. Dies kann zu Überkapazitäten führen und bedeutet ein unzureichendes Kosten-Nutzen-Verhältnis (siehe Ziffern 53-59). Überdies wird die EU-Finanzierung von Flughäfen auf nationaler Ebene nicht gut koordiniert und – insbesondere bei Großprojekten und Projekten des Kohäsionsfonds – von der Kommission nicht ausreichend überwacht. Bei von den Mitgliedstaaten ausgewählten Projekten ist der Kommission im Allgemeinen nicht bekannt, welche Flughäfen Fördermittel erhalten und in welcher Höhe (siehe Ziffern 60-67).

Empfehlung 2

Der Hof empfiehlt, dass in den Mitgliedstaaten auf regionaler, einzelstaatlicher und supranationaler Ebene kohärente Pläne für den Flughafenausbau vorliegen sollten, um Überkapazitäten, Doppelungen und unkoordinierte Investitionen in Flughafeninfrastrukturen zu vermeiden.

Dieser Bericht wurde von Kammer II unter Vorsitz von Herrn Henri GRETHEN, Mitglied des Rechnungshofs, in ihrer Sitzung vom 12. November 2014 in Luxemburg angenommen.

Für den Rechnungshof

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Präsident

Anhänge

Anhang I

Zuweisungen von Mitteln aus dem EFRE und dem KF im Zeitraum 2000 bis 2013 für Flughafeninfrastrukturen¹ je Mitgliedstaat (in Euro)

| Land | EFRE+KF (2000-2006) | EFRE+KF (2000-2006) | EFRE+KF (2000-2013) | % der EFRE+KF-Gesamtmittel
1 | Spanien | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98  %
2 | Polen | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04  %
3 | Italien | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Griechenland | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Tschechische Republik | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Frankreich | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Lettland | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Estland | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Litauen | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugal | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Vereinigtes Königreich | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulgarien (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Rumänien | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slowenien | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | EU – Grenzüberschreitende Zusammenarbeit | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Ungarn | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | EU – Interregionale Zusammenarbeit | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Deutschland | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slowakei | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Schweden | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Österreich | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| Insgesamt | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1 Ohne die Mittel der Kohäsionspolitik für Technologien und multimodale Investitionen, die sich schätzungsweise auf rund 1,2 Milliarden Euro belaufen.

Anhang II

Liste der geprüften Flughäfen und Projekte

Land | Flughafen | EU-Mittel für geprüfte Projekte | Anfangsdatum (Hauptarbeiten) | Enddatum (Hauptarbeiten) | Geprüfte Terminals (EU-Mittel) | Geprüfte Vorfelder (EU-Mittel) | Geprüfte Rollbahnen (EU-Mittel) | Geprüfte Start-/Landebahnen (EU-Mittel) | Geprüfte Sicherheits- und Kontrollturm-Systeme (EU-Mittel) | Andere (z. B. APM, Fracht, Parkflächen für Autos) (EU-Mittel)
Spanien | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid-Barajas | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italien | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Neapel | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Griechenland | Heraklion | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Kastoria | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Thessaloniki | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polen | Danzig | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estland | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Geprüfte Grundgesamtheit | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| In % |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Anhang III

Übersicht über die Prüfungsergebnisse und Bewertung¹

Land | Flughafen | War die Investition gut geplant? | Wurden die physischen Outputs erbracht? | Waren die Investitionen notwendig? | Werden alle Outputs genutzt? | Wurden die erwarteten quantitativen Ergebnisse zwischen 2007 und 2013 erreicht? | Wurde ein qualitativer Nutzen erzielt? | Wurden Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft nachgewiesen? | Sind die Kosten pro zusätzlichen Fluggast angemessen? | Handelt es sich um einen nachhaltigen Flughafen?
Spanien | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italien | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Neapel |  |  |  |  |  |  |  |  |
Griechenland | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Thessaloniki |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polen | Danzig |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estland | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1 Erklärung siehe folgende Seite.

Erklärung zu Anhang III

| War die Investition gut geplant? | Wurden die physischen Outputs erbracht? | Waren die Investitionen notwendig? | Werden alle Outputs genutzt? | Wurden die erwarteten quantitativen Ergebnisse zwischen 2007 und 2013 erreicht? | Wurde ein qualitativer Nutzen erzielt? | Wurden Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft nachgewiesen? | Sind die Kosten pro zusätzlichen Fluggast angemessen? | Handelt es sich um einen nachhaltigen Flughafen?
„Grün“ steht für eine zufriedenstellende Situation: | Ein langfristiger Plan für den Flugverkehr besteht; eine Einzugsgebietsanalyse und verlässliche Prognosen sind Teil eines Flughafen-Entwicklungsplans | Outputs wurden wie geplant erbracht | Nachweis einer angemessenen Bedarfsanalyse wurde erbracht | Kofinanzierte Infrastrukturen wurden tatsächlich genutzt | Die erwarteten quantitativen Verbesserungen wurden erzielt | Der erwartete qualitative Nutzen wurde über Fluggastbefragungen nachgewiesen | Die positiven Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft wurden nachgewiesen | Die tatsächlichen Kosten pro zusätzlichen Fluggast liegen unter 20 Euro | Der Flughafen ist rentabel
„Gelb“ steht für eine Zwischensituation: | Einige der oben genannten Elemente sind vorhanden | Outputs wurden mit Abweichungen gegenüber den Planungen erbracht | Es gab keine Nachweise dafür, dass ein Teil der Investitionen notwendig war | Kofinanzierte Infrastrukturen wurden genutzt, jedoch weit unter der Kapazität | Es gab Verbesserungen, jedoch geringer als erwartet oder noch nicht abschätzbar (Comiso) | Es gab einen qualitativen Nutzen, der jedoch nicht gemessen wurde | Es gab Studien zu den Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft ohne Bezug zu den Investitionen | Die tatsächlichen Kosten pro zusätzlichen Fluggast liegen zwischen 20 und 80 Euro | Der Flughafen ist nicht rentabel, wird jedoch mittelfristig (sieben Jahre) die Gewinnschwelle erreichen können, oder es besteht keine transparente Buchführung (zwei griechische Flughäfen)
„Rot“ steht für eine unbefriedigende Situation: | Keines dieser Elemente ist vorhanden oder wurde bei der Investitionsentscheidung berücksichtigt | Geplante Outputs wurden (teilweise) nicht (oder noch nicht) erbracht | Es gibt Nachweise dafür, dass die Investitionen nicht notwendig waren | Infrastrukturen wurden (teilweise) nicht genutzt | Es gab keine quantitativen Verbesserungen | Es gab keine Nachweise für einen qualitativen Nutzen | Die positiven Auswirkungen auf die regionale Wirtschaft wurden nicht nachgewiesen | Die tatsächlichen Kosten pro zusätzlichen Fluggast liegen bei über 80 Euro | Der Flughafen benötigt für seinen Betrieb ständige Unterstützung

Anhang IV

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Badajoz

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Badajoz, Spanien (LEBZ), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Burgos

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Burgos, Spanien (LEBG), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Córdoba

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Córdoba, Spanien (LEBA), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Madrid-Barajas

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Madrid-Barajas, Spanien (LEMBD), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Murcia

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Murcia-San Javier, Spanien (LELC), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Vigo

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Vigo, Spanien (LEVX), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Alghero

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Alghero, Italien (LIEA), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Catania

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Catania, Italien (LICC), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Comiso

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Comiso, Italien (LICB), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Crotone

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Crotone, Italien (LIBC), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Neapel

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Neapel, Italien (LIRN), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Heraklion

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Heraklion, Griechenland (LGIR), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Kastoria

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Aristotelis, Griechenland (LGKA), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Thessaloniki

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Thessaloniki „Makedonia“, Griechenland (LGTS), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Danzig

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Danzig, Polen (EPGD), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Rzeszów

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Rzeszów, Polen (EPRZ), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Tallinn

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Tallinn, Estland (EETN), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Analyse zu den Einzugsgebieten einzelner Flughäfen: Tartu

Anzahl der Flughäfen, die sich mit dem geprüften Flughafen Tartu, Estland (EETU), überschneiden

Quellen: Eurostat-Einwohnerzahlen (2006) und Tourismusdaten (2006/10).

Antworten der Kommission

Zusammenfassung

III

Die Kommission nimmt die Schlussfolgerungen des Hofes zu den geprüften Projekten der Programmplanungszeiträume 2000-2006 sowie 2007-2013 zur Kenntnis und räumt ein, dass in diesen Programmplanungszeiträumen die Unterstützung aus dem Kohäsionsfonds für Flughafeninfrastrukturen in bestimmten Fällen nicht als wirksame Verwendung der Mittel der EU gelten kann. Sie möchte betonen, dass bereits Erkenntnisse aus diesen Erfahrungen gewonnen wurden und in der Folge in den Rechtsvorschriften für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein grundlegend anderer Ansatz verfolgt wurde.

Der neue Rechtsrahmen ist in Bezug auf Investitionen in Flughafeninfrastrukturen strikter gestaltet und die möglichen Optionen sind auf eine Verbesserung des Umweltschutzes oder von Sicherheitsfunktionen der Infrastrukturen beschränkt. Darüber hinaus stützen sich die Dienststellen der Kommission auf eine engere Verhandlungslinie, die sich insbesondere auf zum TEN-V-Kernnetz gehörende Flughäfen konzentriert.

Was die strategische Planung betrifft, so müssen nach dem neuen Rahmen als spezifische Ex-ante-Konditionalität Verkehrspläne auf regionaler oder nationaler Ebene vorliegen, in denen eine umfassende Verkehrsstrategie nach Sektor und der Beitrag zur Fertigstellung des TEN-V festgelegt sind und die eine Liste der umzusetzenden Projekte umfassen („eine realistische und ausgereifte Projektplanung“). Die Kommission berücksichtigt diese Pläne in vollem Umfang, bevor ein operationelles Programm genehmigt wird, bei dem Investitionen in den Verkehrssektor vorgesehen sind.

Betreffend Großprojekte hat die Kommission delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte angenommen, in denen die bei allen Großprojekten einzuhaltenden Verfahren der Qualitätsprüfung und die Qualitätselemente der Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) festgelegt werden, wie die wichtigsten Vorteile und Kosten nach Sektor, eine Liste der zu berücksichtigenden Risiken, genaue Referenzzeiträume nach Sektor usw. Darüber hinaus wird in Kürze ein Leitfaden zur Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) herausgegeben, der praktische Empfehlungen für bestimmte Sektoren sowie Fallstudien umfasst, die es den Begünstigten ermöglichen, ihre Projekte im Hinblick auf den besten EU-Mehrwert anzupassen.

Vor einer Genehmigung durch die Kommission müssen alle Großprojekte einer Qualitätsprüfung unterzogen werden, die entweder von der Kommission oder unabhängigen Sachverständigen (Jaspers oder andere von den Mitgliedstaaten benannte und von der Kommission genehmigte Stellen) durchgeführt wird.

IV

Die Kommission weist darauf hin, dass regionale Flughäfen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft dienen und die öffentlichen Behörden ihren Betrieb möglicherweise aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechterhalten möchten. Aus diesem Grund wird der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

Die Tatsache, dass die Kommission nicht über umfassende detaillierte Informationen über alle EU-finanzierten Projekte in der gesamten EU und in allen Sektoren verfügt, bedeutet nicht, dass sie ihre Regelungs- und Überwachungsaufgaben nicht wahrnimmt. Vielmehr übt die Kommission ihre Überwachungsfunktion – häufig über ihre regulatorischen Vorrechte hinausgehend – im Zuge einer jährlichen Berichterstattung und Überwachung, gegebenenfalls auch auf Projektebene, einer Ad-hoc-Behandlung von Problembereichen und spezifischen Prüfungen aus. Überdies hat die Kommission in der Vergangenheit eine Kofinanzierung von Regionalflughäfen abgelehnt, bei denen die Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht sinnvoll war oder die offenbar aus der Perspektive der Kohäsion nicht gerechtfertigt war.

Zudem weist die Kommission darauf hin, dass die Projekte des Kohäsionsfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006 direkt von ihr genehmigt wurden, während sie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in die Programme aufgenommen wurden und nur im Einzelfall genehmigt wurden, wenn es sich um Großprojekte handelte. Die Kommission leitete im Programmplanungszeitraum 2007-2013 durch die Einrichtung der Jaspers-Initiative Schritte zur Verbesserung der Bewertung von Großprojekten ein, in deren Rahmen den Mitgliedstaaten technische Hilfe geboten wird und die Erstellung eines umfassenden Leitfadens für die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) sowie gegebenenfalls die Nutzung von externem Fachwissen vorgesehen sind.

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 überprüfte die Kommission 17 Anträge für Flughafengroßprojekte. Bei der Beurteilung widmet die Kommission der Frage der Gesamtkosten des Projekts, seiner Vorteile und seines Mehrwerts für die Gesellschaft besondere Aufmerksamkeit. Dies führte in bestimmten Fällen zu einer Reduzierung des Projektumfangs (z. B. Flughafen Iasi und Flughafen Wroclaw) oder zur Aufnahme von Bedingungen in die Genehmigungsentscheidung (für den Flughafen Danzig aufgrund der Baupläne für den benachbarten Flughafen in Gdynia). Die Kommission nahm in allen Fällen eine eingehende Prüfung der Bedarfsanalysen vor. In manchen Fällen forderte die Kommission die nationalen Behörden aufgrund des unzureichenden Bedarfs und von Bedenken der Kommission in Bezug auf die finanzielle Tragfähigkeit der betreffenden Flughäfen nachdrücklich auf, auf die Projekte zu verzichten (z. B. die Flughäfen in Kielce und Bialystok).

V i)

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und wird diese bei ihren Verhandlungen über die operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2010 umsetzen. Nach dem von den Dienststellen der Kommission bei den Verhandlungen zugrunde gelegten Konzept konzentriert sich die EU-Finanzierung für Flughafeninfrastrukturen insbesondere auf zum TEN-V-Kernnetz gehörende Flughäfen. Zudem fordert die Kommission, dass die umfassenden Verkehrsentwicklungspläne als Grundlage für die Auswahl von Prioritäten für Investitionen im Verkehrssektor dienen. Alle Investitionen sollen dazu beitragen, die Ziele für die betreffende Prioritätsachse zu verwirklichen, und insbesondere Investitionen in einen Flughafen müssen einer vorherigen detaillierten Bewertung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit und des Wettbewerbs unterzogen werden (z. B. ob private Betreiber die Investition finanzieren könnten). Schließlich sollten die Investitionen durch plausible Ergebnisse der erforderlichen Durchführbarkeitsstudie und eine positive Kosten-Nutzen-Analyse untermauert werden.

V ii)

Die Kommission stimmt der Bedeutung einer kohärenten strategischen Flughafenplanung als Mittel zur Vermeidung falsch platzierter Kapazitäten in der Zukunft zu.

Die Kommission schließt sich der an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlung an (kohärente regionale, nationale und, sofern angemessen und möglich, supranationale Pläne für die Flughafenentwicklung). Sie wird ihre Umsetzung bei den Verhandlungen zu den operationellen Programmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bei der Bewertung von Verkehrsplänen im Rahmen der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten überprüfen. Siehe auch Antwort zu den Ziffern 68-71.

Außerdem wird die Kommission die Überwachung und Bewertung der Fähigkeit des EU-Luftverkehrsmarkts, künftigen Herausforderungen und Chancen gerecht zu werden, intensivieren.

Einleitung

01

In der letzten Studie „Eurocontrol Challenges of Growth 2013“ wird das in früheren Studien ermittelte Kapazitätsproblem bestätigt und wiederholt.

Beim wahrscheinlichsten Szenario (Kapazitätsengpässe) wird der Flugverkehr bis zum Jahr 2035 um 50 % gegenüber 2012 zunehmen. Für knapp zwei Millionen Flüge werden aufgrund einer reduzierten Ausbauplanung von Flughäfen Kapazitäten fehlen (12 % der Reisenachfrage insgesamt). Dies entspricht einem Schätzwert von 120 Millionen Fluggästen, die ihren Rückflug nicht antreten können (insgesamt 240 Millionen Fluggäste pro Jahr).

Darüber hinaus werden bis 2035 mehr als 20 Flughäfen in hohem Maß ausgelastet sein, während dies 2012 auf gerade mal drei Flughäfen zutrifft (Hotspots – einschließlich Flughäfen in Spanien und Griechenland).

Diese Studie zeigt, dass falsch platzierte Kapazitäten ein Thema für weitere Diskussionen darstellen und auf Grundlage der in letzter Zeit bekannt gegebenen Pläne für den Flughafenausbau in den nächsten 20 Jahren in Europa Kapazitätsengpässe auftreten werden.

Quelle: Studie „Challenges of Growth 2013“, abrufbar unter https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth.

06

In ihrem Weißbuch zur Verkehrspolitik aus dem Jahr 2011 wurde von der Kommission dem Thema Überlastung große Bedeutung beigemessen. Ferner wurde darin dargelegt, dass „die Flughafenkapazität optimiert und, wo nötig, erhöht werden muss, um die steigende Flugreisenachfrage zu bewältigen“¹.

In ihrer das Flughafenpaket begleitenden anschließenden Mitteilung aus dem Jahr 2011 bekräftigte die Kommission, dass die Überlastung von Flughäfen ein Problem für Europa darstelle. Bei fehlenden Kapazitäten auf dem Boden ist zudem der Erfolg des Projekts eines einheitlichen europäischen Luftraums insgesamt gefährdet. Gleichzeitig ist der europäische Luftverkehrssektor mit einem stärkeren Wettbewerb und einer Verlagerung des weltweiten Luftverkehrsmarktes in Regionen wie den asiatisch-pazifischen Raum, den Nahen und Mittleren Osten und Lateinamerika konfrontiert, wodurch die privilegierte Stellung Europas als Drehkreuz des weltweiten Luftverkehrsnetzes und die auf diese Stellung zurückgehenden Vorteile in Bezug auf Flugverbindungen gefährdet sind².

Prüfungsumfang und Prüfungsansatz

21 Erster Absatz

Trotz des Anstiegs des Luftverkehrs in der EU der 27 Mitgliedstaaten seit 2010 vertritt die Kommission die Ansicht, dass in den Jahren 2007-2013 keine generelle Erholung im Luftverkehr zu verzeichnen war. Die EU-weiten Durchschnittszahlen allein können nicht die unterschiedlichen Entwicklungen im Luftverkehr in den verschiedenen Mitgliedstaaten wiedergeben, die von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat sehr unterschiedlich sind. 2010 war in 21 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in sechs Mitgliedstaaten ein Rückgang der Fluggastzahlen zu verzeichnen, 2011 nahmen die Fluggastzahlen in 25 Mitgliedstaaten zu und in zwei Mitgliedstaaten ab, 2012 war in 18 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in neun ein Rückgang und im Jahr 2013 in 21 Mitgliedstaaten ein Anstieg und in sechs Mitgliedstaaten ein Rückgang der Fluggastzahlen festzustellen. In Spanien, Italien und Griechenland – drei Länder, deren wirtschaftlichen Probleme gut dokumentiert sind – waren die Schwankungen zwischen Anstieg und Rückgang in den vergangenen Jahren erheblich. Die Daten von Eurostat für 2013 bestätigen, dass die Fluggastzahlen in Griechenland und Spanien noch nicht das Niveau von vor der Krise erreicht haben.

21 Zweiter Absatz

Nach Auffassung der Kommission ist bei der Entwicklung des Fluggastverkehrs in den geprüften Mitgliedstaaten kein eindeutiger Trend auszumachen. In den Jahren 2007-2013 nahm der Luftverkehr in Griechenland um 3,3 % und in Spanien um 3,5 % ab. In Spanien entwickelten sich die Fluggastzahlen in den Jahren 2008, 2009, 2012 und 2013 rückläufig, in Griechenland war in den Jahren 2008, 2009, 2010 und 2012 ein Rückgang zu verzeichnen und in Italien sanken die Fluggastzahlen in den Jahren 2008, 2009, 2012 und 2013.

21 Dritter Absatz

Die Kommission weist darauf hin, dass sich die Wirtschaft der EU der 27 Mitgliedstaaten mit Ausnahme von 2010 und 2011 seit 2007 entweder in Stagnation oder in Rezession befindet. In einigen der geprüften Mitgliedstaaten war ein dramatischer Einbruch des BIP zu verzeichnen: Griechenland ist das sechste Jahr in Folge in Rezession, Italien und Spanien befanden sich vier von sechs Jahren in Rezession. Deshalb hat nach Auffassung der Kommission die Krise schwerwiegende und anhaltende Auswirkungen auf den Luftverkehr.

Bemerkungen

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 28 und 30

Bei Flughäfen handelt es sich um Infrastrukturen mit einer langen Lebensdauer. Nach Auffassung der Kommission ist die Kapazitätsauslastung eines Flughafens über die Lebensdauer der getätigten Investitionen zu prüfen, um bewerten zu können, ob die operationelle Nutzung vollständig erreicht wurde. Darüber hinaus ist der Bau von Flughafeninfrastruktur in Phasen, um eine Nutzung im Bereich oder knapp über der Benchmark zu erreichen, zwar ideal, würde in der Praxis aber bedeuten, dass ständig Bauarbeiten an einem Flughafen durchgeführt werden müssten, wofür besondere Regelungen erforderlich wären und was mit Störungen des Betriebs und der vom Flughafen angebotenen Dienstleistungen verbunden wäre.

37

Der Kommission zufolge gestaltet es sich schwierig, einen Trend bei der Entwicklung des Fluggastaufkommens in den Jahren 2007-2013 festzustellen, auf den sich der Hof bei der Neuberechnung der Kosten pro zusätzlichen Fluggast stützt. Die Kommission vertritt daher die Auffassung, dass eine Bewertung auf der Grundlage von Meilensteinen und Halbzeitbewertungen eine geeignete Grundlage für die Bewertung der Kostenwirksamkeit von Projekten bietet. Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 21.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 40 bis 43

Für die Zwecke der Bewertung von Großprojekten in der Kohäsionspolitik versteht die Kommission unter finanzieller Tragfähigkeit die Kapazität eines Projekts, ausreichend Einnahmen zu erzielen, um die Betriebskosten in jedem Betriebsjahr zu decken, und nicht die Kapazität zur Erzielung von Gewinnen. Auch wenn eine Unterstützung der EU idealerweise in rentable Infrastrukturen fließen sollte, kommt es dennoch vor, dass manche Verkehrsinfrastrukturen trotz Einnahmen Verluste erwirtschaften. In diesen Fällen beruht die Entscheidung über die Gewährung einer EU-Unterstützung auf der Bewertung, ob das Projekt sozioökonomisch wünschenswert ist (d. h. die Vorteile die Kosten überwiegen).

45

Regionalflughäfen dienen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft und die öffentlichen Behörden möchten möglicherweise ihren Betrieb aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechterhalten. Aus diesem Grund wird der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

50

Bei den Fluggastzahlen war in Spanien zwischen 2007 und 2013 ein Rückgang von etwa 3,5 % und in Griechenland von 3,3 % zu verzeichnen. Nach Auffassung der Kommission entwickelten sich die geprüften Flughäfen entsprechend diesem Trend. Zudem war ein Rückgang beim Flugverkehr zu verzeichnen, der der Entwicklung der spanischen und der griechischen Volkswirtschaft entspricht, die sich seit 2007 nahezu ununterbrochen in Rezession befinden.

Siehe auch die Antwort der Kommission zu Ziffer 21.

Gemeinsame Antwort der Kommission zu den Ziffern 53 bis 55

Nach der von der Kommission für Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde gelegten Definition bezeichnet „das Einzugsgebiet eines Flughafens im Allgemeinen eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Das Einzugsgebiet eines bestimmten Flughafens muss dieser Abgrenzung jedoch nicht entsprechen und ist unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Flughafens festzulegen. Größe und Gestalt des Einzugsgebiets variieren von einem Flughafen zum anderen und hängen von verschiedenen Merkmalen des Flughafens ab, so z. B. vom Geschäftsmodell, dem Standort und den bedienten Zielflughäfen.“ Der Schwellenwert von 100 km (200 km, sofern eine Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke besteht) ist auch in Artikel 24 der TEN-V-Verordnung definiert, in dem die Kriterien für Komponenten der Luftverkehrsinfrastruktur festgelegt werden. Wie vom Hof erwähnt, wurden in einer aktuellen Studie der Dienststellen der Kommission zur Erreichbarkeit von Passagierflügen in Europa die Schlussfolgerungen auf der Grundlage eines Einzugsgebiets gezogen, das auf einer Reisezeit zu einem Flughafen von 90 Minuten beruht. Nach Auffassung der Kommission sind beim Einzugsgebiet weitere Elemente wie das Geschäftsmodell des Flughafens, die Zahl und Art der Zielflughäfen, die Verfügbarkeit von Flughafenkapazitäten an anderen Flughäfen, öffentliche Verkehrsverbindungen, zeitbewusste Reisende oder die Tatsache, ob der Flughafen vorwiegend Gebietsansässige oder anreisende Besucher bedient, zu berücksichtigen.

Häufig werden von Regionalflughäfen die gleichen Zielflughäfen nicht mit der gleichen Häufigkeit wie von benachbarten Flughäfen angeflogen, was für den Hauptflughafen eines Mitgliedstaates in noch stärkerem Maße gilt.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 61 bis 63

Was die strategische Planung betrifft, so wurde für den Zeitraum 2014-2020 eine tiefgreifende Reform durchgeführt, nach der im Rechtsrahmen die Erfüllung spezieller Ex-ante-Konditionalitäten im Verkehrssektor vorgesehen ist, für die es erforderlich ist, dass vor der Genehmigung einer Förderung für ein operationelles Programm ein konkreter und umfassender Verkehrsplan oder ein Rahmen auf nationaler oder regionaler Ebene vorliegt. In den Verkehrsplan ist der Beitrag zum einheitlichen europäischen Verkehrsraum, der zentrale und umfassende Teil des TEN-V, in den Investitionen aus dem EFRE und dem KF getätigt werden, sowie eine realistische und ausgereifte Projektplanung für die Umsetzung im Zuge der operationellen Programme aufzunehmen.

Operationelle Programme umfassen eine Analyse der Situation und besonderen Anforderungen zum Zeitpunkt der Programmplanung sowie eine Verknüpfung zu den geplanten Maßnahmen. Somit betrachtet die Kommission diese für die Zwecke der von der EU kofinanzierten Maßnahmen als Planungsunterlagen.

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 66 und 67

Im Rahmen des Systems der geteilten Verwaltung sind die Befugnisse zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten geteilt, wobei Letztere für die laufende Verwaltung und die Kommission für die Überwachung und Beaufsichtigung auf Programmebene und nicht auf Projektebene zuständig ist. Da jedes Jahr Tausende von Projekten über die Kohäsionspolitik kofinanziert werden, muss und kann die Kommission ihre Durchführungs- und Überwachungstätigkeiten nicht auf detaillierte Informationen über jedes einzelne Projekt stützen.

Schlussfolgerungen und Empfehlungen

Gemeinsame Antwort zu den Ziffern 68 bis 71

Die Kommission nimmt die Schlussfolgerungen des Hofes zu den geprüften Projekten der Programmplanungszeiträume 2000-2006 sowie 2007-2013 zu Kenntnis und räumt ein, dass in diesen Programmplanungszeiträumen die Unterstützung aus den Kohäsionsfonds für Flughafeninfrastruktur in bestimmten Fällen nicht als wirksame Verwendung der Mittel der EU gelten kann. Sie möchte betonen, dass bereits Erkenntnisse aus diesen Erfahrungen gewonnen wurden und in der Folge für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 ein grundlegend anderer Ansatz in den Rechtsvorschriften zugrunde gelegt wurde.

Der neue Rechtsrahmen ist in Bezug auf Investitionen in Flughafeninfrastrukturen strikter gestaltet und die möglichen Optionen sind auf eine Verbesserung des Umweltschutzes oder von Sicherheitsfunktionen der Infrastrukturen beschränkt. Darüber hinaus stützen sich die Dienststellen der Kommission auf eine engere Verhandlungslinie, die sich insbesondere auf zum TEN-V-Kernnetz gehörende Flughäfen konzentriert.

Was die strategische Planung betrifft, so müssen nach dem neuen Rahmen als spezifische Ex-ante-Konditionalität Verkehrspläne auf regionaler oder nationaler Ebene vorliegen, in denen eine umfassende Verkehrsstrategie nach Sektor und der Beitrag zur Fertigstellung des TEN-V festgelegt sind und die eine Liste der umzusetzenden Projekte umfassen („eine realistische und ausgereifte Projektplanung“). Die Kommission berücksichtigt diese Pläne in vollem Umfang, bevor ein operationelles Programm genehmigt wird, bei dem Investitionen in den Verkehrssektor vorgesehen sind.

Betreffend Großprojekte hat die Kommission delegierte Rechtsakte und Durchführungsrechtsakte angenommen, in denen die bei allen Großprojekten einzuhaltenden Verfahren der Qualitätsprüfung und die Qualitätselemente der Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) festgelegt werden, wie die wichtigsten Vorteile und Kosten nach Sektor, eine Liste der zu berücksichtigenden Risiken, genaue Referenzzeiträume nach Sektor usw. Darüber hinaus wird in Kürze ein Leitfaden zur Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) herausgegeben, der praktische Empfehlungen für bestimmte Sektoren sowie Fallstudien umfasst, die es den Begünstigten ermöglichen, ihre Projekte für den besten EU-Mehrwert anzupassen.

Vor einer Genehmigung durch die Kommission müssen alle Großprojekte einer Qualitätsprüfung unterzogen werden, die entweder von der Kommission oder unabhängigen Sachverständigen (Jaspers oder andere von den Mitgliedstaaten benannte und von der Kommission genehmigte Stellen) durchgeführt wird.

69 Erster Absatz

Nach Auffassung der Kommission ist die Kapazitätsauslastung eines Flughafens über die Lebensdauer der getätigten Investitionen zu prüfen, um bewerten zu können, ob die operationelle Nutzung vollständig erreicht wurde.

70

Regionalflughäfen dienen häufig der Anbindung einer Region oder Gemeinschaft und die öffentlichen Behörden möchten möglicherweise ihren Betrieb aus anderen als nur finanziellen Gründen aufrechterhalten. Bisweilen wird aus diesem Grund der Betrieb von öffentlichen Verkehrsinfrastrukturen, die nicht rentabel sind und staatliche Unterstützung benötigen, fortgeführt.

Empfehlung 1

Die Kommission akzeptiert die Empfehlung und wird diese bei ihren Verhandlungen über die operationellen Programme für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 umsetzen. Nach dem von den Dienststellen der Kommission bei den Verhandlungen zugrunde gelegten Konzept konzentriert sich die EU-Finanzierung für Flughafeninfrastrukturen insbesondere auf zum TEN-V-Kernnetz gehörende Flughäfen. Zudem fordert die Kommission, dass die umfassenden Verkehrsentwicklungspläne als Grundlage für die Auswahl von Prioritäten für Investitionen im Verkehrssektor dienen. Alle Investitionen sollen dazu beitragen, die Ziele für die betreffende Prioritätsachse zu verwirklichen, und insbesondere Investitionen in einen Flughafen müssen einer vorherigen detaillierten Bewertung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit und des Wettbewerbs unterzogen werden (z. B. ob private Betreiber die Investition finanzieren könnten). Schließlich sollten die Investitionen durch plausible Ergebnisse der erforderlichen Durchführbarkeitsstudie und eine positive Kosten-Nutzen-Analyse untermauert werden.

72

Nach der von der Kommission für Entscheidungen über staatliche Beihilfen zugrunde gelegten Definition bezeichnet „das Einzugsgebiet eines Flughafens im Allgemeinen eine räumliche Marktabgrenzung, die in der Regel bei 100 Kilometern oder rund 60 Minuten Reisezeit mit dem Pkw, Bus, Zug oder Hochgeschwindigkeitszug vorgenommen wird. Das Einzugsgebiet eines bestimmten Flughafens muss dieser Abgrenzung jedoch nicht entsprechen und ist unter Berücksichtigung der Besonderheiten des jeweiligen Flughafens festzulegen. Größe und Gestalt des Einzugsgebiets variieren von einem Flughafen zum anderen und hängen von verschiedenen Merkmalen des Flughafens ab, so z. B. vom Geschäftsmodell, dem Standort und den bedienten Zielflughäfen.“ Der Schwellenwert von 100 km (200 km, sofern eine Hochgeschwindigkeitseisenbahnstrecke besteht) ist auch in Artikel 24 der TEN-V-Verordnung definiert, in dem die Kriterien für Komponenten der Luftverkehrsinfrastruktur festgelegt werden. Wie vom Hof erwähnt, wurden in einer aktuellen Studie der Dienststellen der Kommission zur Erreichbarkeit von Passagierflügen in Europa die Schlussfolgerungen auf der Grundlage eines Einzugsgebiets gezogen, das auf einer Reisezeit zu einem Flughafen von 90 Minuten beruht. Nach Auffassung der Kommission sind beim Einzugsgebiet weitere Elemente wie das Geschäftsmodell des Flughafens, die Zahl und Art der Zielflughäfen, die Verfügbarkeit von Flughafenkapazitäten an anderen Flughäfen, öffentliche Verkehrsverbindungen, zeitbewusste Reisende oder die Tatsache, ob der Flughafen vorwiegend Gebietsansässige oder anreisende Besucher bedient, zu berücksichtigen.

Häufig werden von Regionalflughäfen die gleichen Zielflughäfen nicht mit der gleichen Häufigkeit wie von benachbarten Flughäfen angeflogen, was für den Hauptflughafen eines Mitgliedstaates in noch stärkerem Maße gilt.

Die Tatsache, dass die Kommission nicht über umfassende detaillierte Informationen über alle EU-finanzierten Projekte in der gesamten EU und in allen Sektoren verfügt, bedeutet nicht, dass sie ihre Regelungs- und Überwachungsaufgaben nicht wahrnimmt. Vielmehr übt die Kommission ihre Überwachungsfunktion – häufig über ihre regulatorischen Vorrechte hinausgehend – im Zuge einer jährlichen Berichterstattung und Überwachung, gegebenenfalls auch auf Projektebene, einer Ad-hoc-Behandlung von Problembereichen und spezifischen Prüfungen aus. Überdies hat die Kommission in der Vergangenheit eine Kofinanzierung von Regionalflughäfen abgelehnt, bei denen die Wirtschaftlichkeitsberechnung nicht sinnvoll war oder die offenbar aus der Perspektive der Kohäsion nicht gerechtfertigt waren.

Zudem weist die Kommission darauf hin, dass die Projekte des Kohäsionsfonds im Programmplanungszeitraum 2000-2006 direkt von ihr genehmigt wurden, während sie im Programmplanungszeitraum 2007-2013 in die Programme aufgenommen wurden und nur im Einzelfall genehmigt wurden, wenn es sich um Großprojekte handelte. Die Kommission leitete im Programmplanungszeitraum 2007-2013 durch die Einrichtung der Jaspers-Initiative Schritte zur Verbesserung der Bewertung von Großprojekten ein, in deren Rahmen den Mitgliedstaaten technische Hilfe geboten wird und die Erstellung eines umfassenden Leitfadens für die Kosten-Nutzen-Analyse (KNA) sowie gegebenenfalls die Nutzung von externem Fachwissen vorgesehen sind.

Im Programmplanungszeitraum 2007-2013 überprüfte die Kommission 17 Anträge für Flughafengroßprojekte. Bei der Beurteilung widmet die Kommission der Frage der Gesamtkosten des Projekts, seiner Vorteile und seines Mehrwerts für die Gesellschaft besondere Aufmerksamkeit. Dies führte in bestimmten Fällen zu einer Reduzierung des Projektumfangs (z. B. Flughafen Iasi und Flughafen Wroclaw) oder zur Aufnahme von Bedingungen in die Genehmigungsentscheidung (für den Flughafen Gdansk aufgrund der Baupläne für den benachbarten Flughafen in Gdynia). Die Kommission nahm in allen Fällen eine eingehende Prüfung der Bedarfsanalysen vor. In manchen Fällen forderte die Kommission die nationalen Behörden aufgrund des unzureichenden Bedarfs und von Bedenken der Kommission in Bezug auf die finanzielle Tragfähigkeit der betreffenden Flughäfen nachdrücklich auf, auf die Projekte zu verzichten (z. B. die Flughäfen in Kielce und Bialystok).

Empfehlung 2

Die Kommission teilt die Auffassung, dass einer kohärenten strategischen Flughafenplanung als Mittel zur Vermeidung falsch platzierter Kapazitäten in der Zukunft große Bedeutung zukommt.

Die Kommission schließt sich der an die Mitgliedstaaten gerichteten Empfehlung an (kohärente regionale, nationale und, sofern angemessen und möglich, supranationale Pläne für die Flughafenentwicklung). Sie wird ihre Umsetzung bei den Verhandlungen zu den operationellen Programmen für den Programmplanungszeitraum 2014-2020 bei der Bewertung von Verkehrsplänen im Rahmen der Erfüllung der Ex-ante-Konditionalitäten überprüfen. Siehe auch Antwort zu den Ziffern 68-71.

Außerdem wird die Kommission die Überwachung und Bewertung der Fähigkeit des EU-Luftverkehrsmarkts, künftigen Herausforderungen und Chancen gerecht zu werden, intensivieren.

1 Weißbuch 2011 – Fahrplan zu einem einheitlichen europäischen Verkehrsraum (Ziffer 28), abrufbar unter http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DE/ALL/?uri=CELEX%3A52011DC0144

2 Mitteilung aus dem Jahr 2011 zur Flughafenpolitik in der Europäischen Union, abrufbar unter http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm

QJ-AB-14-020-DE-E  ISSN 1977-5644

Der Hof prüfte 20 Flughäfen in fünf Mitgliedstaaten und stellte fest, dass die EU-Fördermittel in vielen Fällen für Flughäfen bereitgestellt werden, die nahe beieinander liegen: Bei 13 Flughäfen überschneiden sich die Einzugsgebiete erheblich mit denen benachbarter Flughäfen. Dies führte zu einem schlechten Kosten-Nutzen-Verhältnis, zu einer Überdimensionierung der von der EU geförderten Infrastrukturen sowie zu Überkapazitäten. Der Hof stellt ferner fest, dass die EU-Finanzierung unwirtschaftlich war und dass sieben geprüfte Flughäfen nicht rentabel sind: Sie müssen möglicherweise geschlossen werden, sofern sie nicht kontinuierlich mit öffentlichen Mitteln unterstützt werden. Die EU-Förderung von Flughäfen wird auf nationaler Ebene nicht gut koordiniert und – insbesondere bei Großprojekten und Projekten des Kohäsionsfonds – von der Kommission nicht ausreichend überwacht. Im Allgemeinen ist der Kommission nicht bekannt, welche Flughäfen Fördermittel erhalten und in welcher Höhe.