ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2014

ISBN 978-92-872-1298-6 (epub)

ISBN 978-92-872-1275-7 (έντυπη έκδοση)

doi:10.2865/13250

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2014

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης (http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Άμεση Ευρώπη (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Συνδρομές επί πληρωμή:

•μέσω των εμπορικών αντιπροσώπων της Υπηρεσίας Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_el.htm).

EL
2014

αριθ. 21

Ειδική έκθεση

Χρηματοδοτούμενες από
την ΕΕ αερολιμενικές
υποδομές: περιορισμένη
η αποδοτικότητα
των σχετικών δαπανών

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Περιεχόμενα

Γλωσσάριο

Σύνοψη

Εισαγωγή

Κύρια χαρακτηριστικά των αεροπορικών μεταφορών στην Ευρώπη

Πολιτική της ΕΕ για τις αεροπορικές μεταφορές και χρηματοδότηση αερολιμενικών υποδομών

Η διαχείριση των επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΤΣ

Είδη αερολιμενικών υποδομών υπό εξέταση

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Παρατηρήσεις

Αποδεδειγμένη ανάγκη νέων ή αναβαθμισμένων υποδομών για το ήμισυ των υπό εξέταση αερολιμένων

Καθυστερήσεις στην κατασκευή στις περισσότερες περιπτώσεις και υπερβάσεις κόστους για το ήμισυ των υπό εξέταση αερολιμένων

Άνω του ήμισυ των κατασκευών δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως

Χρηματοδότηση της ΕΕ για οικονομικά μη αποδοτικές επενδύσεις

Επτά από τους 20 ελεγχθέντες αερολιμένες δεν είναι οικονομικά αυτοσυντηρούμενοι

Σημαντικά υπεραισιόδοξη πρόβλεψη αριθμού επιβατών για 12 από τους 20 υπό εξέταση αερολιμένες

Περιορισμένος αντίκτυπος των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων στον αριθμό των επιβατών, στην εξυπηρέτηση πελατών και στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης

Παρόμοιες επενδύσεις σε κοντινούς μεταξύ τους αερολιμένες

Ο σχεδιασμός επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές κατά κανόνα δεν συντονίζεται σε εθνικό επίπεδο

Η Επιτροπή διαθέτει περιορισμένες πληροφορίες σχετικά με τη χρηματοδότηση αερολιμένων από την ΕΕ

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα I | — | Κονδύλια ΕΤΠΑ και ΤΣ για την περίοδο 2000-2013 σε αερολιμενικές υποδομές ανά κράτος μέλος
Παράρτημα II | — | Κατάσταση αερολιμένων και έργων που ελέγχθηκαν
Παράρτημα III | — | Επισκόπηση των αποτελεσμάτων ελέγχου και αξιολόγηση
Παράρτημα IV | — | Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες

Απαντήσεις της Επιτροπής

Γλωσσάριο

Επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές: Επενδύσεις στην αστική περιοχή και στον ελεγχόμενο χώρο των αερολιμένων. Οι επενδύσεις σε υποδομές της αστικής περιοχής περιλαμβάνουν την κατασκευή νέων κτιρίων τερματικών σταθμών, επεκτάσεις υφιστάμενων τερματικών σταθμών και συνδέσεις με το οδικό και σιδηροδρομικό δίκτυο. Οι επενδύσεις σε υποδομές του ελεγχόμενου χώρου των αερολιμένων περιλαμβάνουν την κατασκευή διαδρόμων προσαπογειώσεων, τροχοδρόμων, εξόδων και πιστών ελιγμών, υποδομές και εξοπλισμό ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας και εξοπλισμό ασφαλείας.

Γενική Διεύθυνση (ΓΔ): Υπηρεσία της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Στο πλαίσιο του εν λόγω ελέγχου, αρμόδιες ΓΔ ήταν η ΓΔ Περιφερειακής Πολιτικής και Αστικής Ανάπτυξης και η ΓΔ Κινητικότητας και Μεταφορών.

Διαχειριστική αρχή: Ο ορισμένος από το κράτος μέλος εθνικός, περιφερειακός ή τοπικός φορέας ο οποίος υποβάλλει το επιχειρησιακό πρόγραμμα προς έγκριση στην Επιτροπή και είναι αρμόδιος για την επακόλουθη διαχείριση και υλοποίησή του.

Εναέρια κυκλοφορία (Air Traffic Movement, ΑΤΜ): Προσγείωση ή απογείωση αεροσκάφους που εκτελεί αεροπορικές μεταφορές σε αερολιμένα. Η ικανότητα ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα υπολογίζεται συνήθως βάσει της ΑΤΜ ανά ώρα —δηλαδή του αριθμού αεροσκαφών που μπορούν να προσγειωθούν, να σταθμεύσουν ή να απογειωθούν μέσα σε μία ώρα.

Επιχειρησιακό πρόγραμμα (ΕΠ): Έγγραφο που καταρτίζει το κράτος μέλος σε κεντρικό ή περιφερειακό επίπεδο και εγκρίνει η Επιτροπή, το οποίο λαμβάνει τη μορφή συνεκτικού συνόλου προτεραιοτήτων και περιλαμβάνει πολυετή μέτρα.

Ζώνη επιρροής: Η ζώνη επιρροής ενός αερολιμένα όσον αφορά την προσέλκυση επισκεπτών και πελατών, ανάλογα με τον πληθυσμό των γειτονικών περιοχών και τις δυνατότητες επίγειων μεταφορών.

Κονδύλια της πολιτικής συνοχής: Κονδύλια για την προώθηση της πολιτικής που αποσκοπεί στην ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στο εσωτερικό της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ώστε να μειωθεί το χάσμα στο επίπεδο ανάπτυξης μεταξύ των περιφερειών της ΕΕ. Ο έλεγχος αφορούσε ειδικότερα: i) Το Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ): αποσκοπεί στην πραγματοποίηση επενδύσεων σε υποδομές, στη δημιουργία ή τη διαφύλαξη θέσεων απασχόλησης, στη διατήρηση πρωτοβουλιών τοπικής ανάπτυξης και των δραστηριοτήτων των μικρομεσαίων επιχειρήσεων, και ii) Το Ταμείο Συνοχής (ΤΣ): αποσκοπεί στην ενίσχυση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής με τη χρηματοδότηση έργων στους τομείς του περιβάλλοντος και των μεταφορών σε κράτη μέλη με κατά κεφαλήν ΑΕΕ κάτω του 90 % του μέσου όρου της ΕΕ.

Μεγάλο έργο και έργο Ταμείου Συνοχής: Έργο το οποίο περιλαμβάνει μια οικονομικά αδιαίρετη σειρά εργασιών που πληρούν συγκεκριμένη τεχνική λειτουργία με σαφώς καθορισμένους στόχους και του οποίου το συνολικό κόστος που λαμβάνεται υπόψη κατά τον προσδιορισμό της συμμετοχής των Ταμείων υπερβαίνει τα 50 εκατομμύρια ευρώ. Απαιτείται έγκριση της Επιτροπής σε επίπεδο επιμέρους έργου τόσο για τα μεγάλα έργα όσο και για τα έργα του ΤΣ.

Σύνοψη

I

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, το Συνέδριο ανέλυσε τις χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές και εξέτασε κατά πόσον:

—οι εν λόγω επενδύσεις ήταν αποδεδειγμένα αναγκαίες·

—οι κατασκευές ολοκληρώθηκαν εγκαίρως και εντός προϋπολογισμού·

—οι νέες (ή αναβαθμισμένες) υποδομές αξιοποιήθηκαν πλήρως.

Επιπλέον, το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσον οι εν λόγω επενδύσεις επέφεραν αύξηση του αριθμού επιβατών και συνέβαλαν στη βελτίωση της εξυπηρέτησης πελατών. Τέλος, το Συνέδριο ανέλυσε κατά πόσον οι χρηματοδοτούμενοι από την ΕΕ αερολιμένες ήταν οικονομικά βιώσιμοι.

II

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε σε 20 χρηματοδοτούμενους από την ΕΕ αερολιμένες σε πέντε κράτη μέλη (Εσθονία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία και Πολωνία). Οι αερολιμένες αυτοί έλαβαν συνολική χρηματοδότηση από την ΕΕ ύψους 666 εκατομμυρίων ευρώ κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 2007-2013 μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ) και του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ).

III

Το γενικό συμπέρασμα είναι ότι οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε αερολιμένες είχαν περιορισμένη αποδοτικότητα: χρηματοδοτήθηκαν πάρα πολλοί αερολιμένες (οι οποίοι συχνά βρίσκονταν πολύ κοντά μεταξύ τους) και σε πολλές περιπτώσεις οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ υποδομές ήταν υπερμεγέθεις. Μόνο το ήμισυ των ελεγμένων αερολιμένων κατόρθωσαν να αυξήσουν τον αριθμό επιβατών τους και η βελτίωση της εξυπηρέτησης πελατών τους είτε δεν υπολογίστηκε είτε δεν αποδεικνυόταν.

IV

Το Συνέδριο παρατηρεί επίσης ότι η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν ήταν οικονομικά αποδοτική και ότι επτά από τους 20 αερολιμένες που εξετάστηκαν δεν είναι επικερδείς και, ως αποτέλεσμα, ενδέχεται να χρειαστεί να παραμείνουν κλειστοί εκτός εάν λαμβάνουν διαρκή δημόσια χρηματοδοτική στήριξη. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για μικρούς περιφερειακούς αερολιμένες με λιγότερους από 100 000 επιβάτες ετησίως. Το Συνέδριο επεσήμανε επίσης ότι η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν συντονίζεται ορθά από τα κράτη μέλη και, ιδίως όσον αφορά μεγάλα έργα και έργα του Ταμείου Συνοχής, δεν εποπτεύεται επαρκώς από την Επιτροπή, πράγμα που οδηγεί σε πλεονάζουσα δυναμικότητα και περιορισμένη αποδοτικότητα των σχετικών δαπανών.

V

Το Συνέδριο διατυπώνει τις ακόλουθες συστάσεις:

i)Η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίσει ότι κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 τα κράτη μέλη θα χορηγήσουν χρηματοδότηση από την ΕΕ για αερολιμενικές υποδομές μόνο σε οικονομικά βιώσιμους αερολιμένες με κατάλληλα αξιολογημένες και αποδεδειγμένες επενδυτικές ανάγκες. Το γεγονός αυτό πρέπει να αποτελεί μέρος της διαδικασίας έγκρισης και παρακολούθησης των επιχειρησιακών προγραμμάτων της Επιτροπής.

ii)Τα κράτη μέλη πρέπει να έχουν συνεκτικά περιφερειακά, εθνικά και υπερεθνικά σχέδια για την ανάπτυξη των αερολιμένων ώστε να αποφεύγεται η πλεονάζουσα δυναμικότητα, η αλληλεπικάλυψη και οι μη συντονισμένες επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές.

Εισαγωγή

Κύρια χαρακτηριστικά των αεροπορικών μεταφορών στην Ευρώπη

01

Οι αεροπορικές μεταφορές είναι η κυρίαρχη μορφή επιβατικών μεταφορών μεγάλων αποστάσεων, εξυπηρετούν, όμως, και τις ανάγκες πολλών ταξιδιωτών μεσαίων αποστάσεων. Σύμφωνα με την Eurocontrol, η εναέρια κυκλοφορία στην Ευρώπη θα διπλασιαστεί σχεδόν μέχρι το 2030 και η Ευρώπη δεν θα είναι σε θέση να ανταποκριθεί σε μεγάλο βαθμό στην εν λόγω ζήτηση λόγω έλλειψης διαδρόμων προσαπογειώσεων και επίγειων υποδομών, κυρίως σε μεγάλους κομβικούς αερολιμένες.

02

Υπάρχουν πάνω από 500 εμπορικοί αερολιμένες στην Ευρώπη σήμερα, χωρισμένοι σε

i)κομβικούς αερολιμένες, που παρέχουν πλήρες φάσμα υπηρεσιών (επαγγελματικές/αναψυχής, εσωτερικού/ενδοευρωπαϊκές/διηπειρωτικές) και συγκεντρώνουν την κίνηση από μικρότερους αερολιμένες, και

ii)περιφερειακούς αερολιμένες που συνδέουν απομακρυσμένες περιφέρειες με τα κέντρα οικονομικής δραστηριότητας, τροφοδοτούν τους κομβικούς αερολιμένες, αλλά προσφέρουν και απευθείας πτήσεις προς άλλους περιφερειακούς αερολιμένες.

03

Οι κύριοι κομβικοί αερολιμένες στην Ευρώπη με τουλάχιστον 5 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως¹ συγκεντρώνουν το 78 % της συνολικής ευρωπαϊκής εναέριας κυκλοφορίας· οι αερολιμένες με 1 έως 5 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως συγκεντρώνουν το 18 % του συνολικού αριθμού, ενώ οι μικρότεροι αερολιμένες με λιγότερους από 1 εκατομμύριο επιβάτες ετησίως χρησιμοποιούνται μόλις από το 4 % των επιβατών.

04

Οι αεροπορικές μεταφορές συνιστούν σημαντικό οικονομικό τομέα: οι ευρωπαϊκοί αερολιμένες απασχολούν άμεσα και έμμεσα πάνω από 1 εκατομμύριο άτομα, τα οποία εργάζονται για τις αεροπορικές εταιρείες αλλά και στους τομείς της συντήρησης, των υπηρεσιών εστίασης, των λιανικών πωλήσεων και του ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας. Έτσι, οι αεροπορικές εταιρείες και οι αερολιμένες συνεισφέρουν πάνω από 140 δισεκατομμύρια ευρώ στο ευρωπαϊκό ΑΕγχΠ².

05

Εντούτοις, η κερδοφορία συχνά παρουσιάζει προβλήματα: μολονότι μεταξύ 2001 και 2010 η κίνηση στους περιφερειακούς αερολιμένες στην Ευρώπη αυξήθηκε κατά 60 % σχεδόν, οι μισοί περίπου (48 %) αερολιμένες της Ευρώπης ήταν ζημιογόνοι το 2010. Αυτό ισχύει ιδίως για μικρότερους, περιφερειακούς αερολιμένες, τους οποίους οι δημόσιες αρχές ενδέχεται να επιθυμούν να διατηρούν για κοινωνικοοικονομικούς λόγους.

Πολιτική της ΕΕ για τις αεροπορικές μεταφορές και χρηματοδότηση αερολιμενικών υποδομών

06

Από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, στόχος της πολιτικής της ΕΕ για τις αεροπορικές μεταφορές³ είναι να ξεπεραστούν τα προβλήματα χωρητικότητας, με την κατασκευή συμπληρωματικών υποδομών αλλά και με την καλύτερη αξιοποίηση των υφιστάμενων εγκαταστάσεων. Η βελτιστοποίηση αυτή θα μπορούσε να επιτευχθεί με την αποδοτικότερη χρησιμοποίηση των διαθέσιμων χρόνων χρήσης⁴, τη βελτίωση της επίγειας εξυπηρέτησης και την καλύτερη ενοποίηση με το σιδηροδρομικό δίκτυο.

07

Τα έργα υποδομών στον τομέα των μεταφορών, συμπεριλαμβανομένων των δράσεων που αφορούν τους αερολιμένες, αποτελούν σημαντικό τομέα δαπανών από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Η ΕΕ χορήγησε περίπου 4,5 δισεκατομμύρια ευρώ⁵ κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2013 σε αερολιμενικές υποδομές μέσω του Ευρωπαϊκού Ταμείου Περιφερειακής Ανάπτυξης (ΕΤΠΑ), του Ταμείου Συνοχής (ΤΣ) και του ΔΕΔ-Μ⁶. Περίπου 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ (ή το 27 %) χορηγήθηκαν σε επενδύσεις που σχετίζονται με αερολιμένες σε τεχνολογίες και πολυτροπικές συνδέσεις (π.χ. υποδομές διαχείρισης εναέριας κυκλοφορίας και συνδέσεις μεταξύ αερολιμένα-κέντρου πόλης), βλέπε γράφημα 1.

Γράφημα 1

Επισκόπηση των πηγών χρηματοδότησης για επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές κατά την περίοδο 2000-2013

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

08

Πάνω από 2,8 δισεκατομμύρια ευρώ από τη στήριξη ύψους 3,3 δισεκατομμυρίων ευρώ για την κατασκευή υποδομών (85 %) για την περίοδο 2000-2013 προήλθε από πόρους της πολιτικής συνοχής (ήτοι ΕΤΠΑ και ΤΣ), και το 75 % αυτών επενδύθηκε σε τέσσερα κράτη μέλη (Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία και Πολωνία). Το γράφημα 2 παρέχει επισκόπηση των κονδυλίων και το παράρτημα I αναλυτικά στοιχεία ανά κράτος μέλος.

Γράφημα 2

Επισκόπηση της κατανομής των πόρων της πολιτικής συνοχής για επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές ανά κράτος μέλος κατά την περίοδο 2000-2013

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Η διαχείριση των επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΤΣ

09

Συναρμόδια για τη δαπάνη πόρων της ΕΕ στο πλαίσιο του ΕΤΠΑ και του ΤΣ είναι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη⁷. Η Επιτροπή καταρτίζει κατευθυντήριες οδηγίες για τον σχεδιασμό επιχειρησιακών προγραμμάτων (ΕΠ) και διαπραγματεύεται, εγκρίνει και παρακολουθεί την υλοποίηση των ΕΠ που προτείνουν οι διαχειριστικές αρχές των κρατών μελών.

10

Η Επιτροπή επωμίζεται το σύνολο της ευθύνης για την ορθή χρήση των πόρων, καθώς είναι αρμόδια για την εποπτεία της συγκρότησης και της λειτουργίας συστημάτων ελέγχου στα κράτη μέλη, καθώς και για την επιστροφή των εγκεκριμένων δαπανών. Η διαχειριστική αρχή είναι αρμόδια για τη διαχείριση και την υλοποίηση των ΕΠ, ενώ απαιτείται έγκριση της Επιτροπής τόσο για μεγάλα έργα όσο και για έργα του ΤΣ⁸.

11

Οι φορείς υλοποίησης, ενεργώντας για λογαριασμό των διαχειριστικών αρχών, είναι συνήθως υπεύθυνοι για τη διαχείριση των έργων αερολιμενικών υποδομών αυτών καθ’ αυτών. Όσον αφορά τα υπό εξέταση έργα, οι εν λόγω φορείς ήταν οι AENA (Ισπανία), ENAC και ENAV (Ιταλία) και αερολιμένας Ταλίν (Εσθονία). Στην Πολωνία, το Κέντρο έργων μεταφορών της ΕΕ εκτελεί καθήκοντα που του έχει εκχωρήσει η διαχειριστική αρχή και η διαχείριση των έργων ασκείται από τους δικαιούχους, ενώ στην Ελλάδα η ΥΠΑ, δημόσια υπηρεσία που κατέχει και διαχειρίζεται όλους τους αερολιμένες, εκτός του αερολιμένα Αθηνών, είναι υπεύθυνη για την ιεράρχηση και την επιλογή των έργων επένδυσης σε αερολιμενικές υποδομές.

Είδη αερολιμενικών υποδομών υπό εξέταση

12

Οι αερολιμενικές υποδομές διακρίνονται σε υποδομές αστικής περιοχής και σε υποδομές του ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα. Οι επενδύσεις σε υποδομές της αστικής περιοχής περιλαμβάνουν την κατασκευή νέων κτιρίων τερματικών σταθμών, επεκτάσεις υφιστάμενων τερματικών σταθμών και συνδέσεις με το οδικό και σιδηροδρομικό δίκτυο. Οι επενδύσεις σε υποδομές του ελεγχόμενου χώρου των αερολιμένων περιλαμβάνουν την κατασκευή διαδρόμων προσαπογειώσεων, τροχοδρόμων, εξόδων και πιστών ελιγμών, υποδομές και εξοπλισμό ελέγχου εναέριας κυκλοφορίας και εξοπλισμό ασφαλείας.

13

Οι περισσότερες επενδύσεις στο δείγμα των έργων που εξετάστηκαν αφορούσαν υποδομές του ελεγχόμενου χώρου των αερολιμένων: περιλαμβάνονταν επενδύσεις σε διαδρόμους προσαπογειώσεων, πίστες ελιγμών, τροχοδρόμους, καθώς και βελτιώσεις ασφαλείας σε 18 από τους 20 αερολιμένες. Οι επενδύσεις σε υποδομές της αστικής περιοχής αφορούσαν κυρίως την κατασκευή νέων τερματικών σταθμών ή επεκτάσεις των υφιστάμενων τερματικών σταθμών. Το υπόλοιπο των ελεγμένων κονδυλίων δαπανήθηκε σε διάφορες υποδομές όπως χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων, εμπορικοί τερματικοί σταθμοί και αυτόματα συστήματα μεταφοράς χωρίς οδηγό. Ο πίνακας 1 παρέχει γενική επισκόπηση της συγχρηματοδότησης της ΕΕ ανά είδος υποδομής.

Πίνακας 1

Είδος χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ αερολιμενικών υποδομών που εξετάστηκαν

Είδη αερολιμενικών υποδομών υπό έλεγχο | Κονδύλια της ΕΕ υπό έλεγχο (σε ευρώ) | %
Τερματικοί σταθμοί (14 αερολιμένες) | 164 227 220 | 35,66
Διάδρομοι προσαπογειώσεων (13 αερολιμένες) | 80 590 629 | 17,50
Πίστες ελιγμών (14 αερολιμένες) | 50 988 499 | 11,07
Τροχόδρομοι (10 αερολιμένες) | 39 594 288 | 8,60
Βελτιώσεις ασφαλείας (12 αερολιμένες) | 34 681 200 | 7,53
Λοιπές υποδομές (12 αερολιμένες, π.χ. χώροι στάθμευσης αυτοκινήτων, εμπορικοί τερματικοί σταθμοί, αυτόματα συστήματα μεταφοράς χωρίς οδηγό) | 90 419 523 | 19,64
ΣΥΝΟΛΟ | 460 501 539 | 100,0

14

Οι στόχοι των περισσότερων υπό εξέταση έργων ήταν η αντιμετώπιση υφιστάμενων ή επικείμενων συμφορήσεων στις υποδομές⁹, η αύξηση του επιπέδου εξυπηρέτησης των επιβατών, η προσαρμογή σε νέες απαιτήσεις ασφαλείας ή η βελτίωση των συνδέσεων από και προς τους αερολιμένες.

15

Στο πλαίσιο 1 παρέχονται δύο παραδείγματα του είδους αερολιμενικών υποδομών που εξετάστηκαν κατά τον έλεγχο.

Πλαίσιο 1

Παραδείγματα χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ αερολιμενικών υποδομών

α)Στον αερολιμένα Ταλίν στην Εσθονία πραγματοποιήθηκαν επενδύσεις ύψους περίπου 53 εκατομμυρίων ευρώ, με τη συγχρηματοδότηση της ΕΕ, για επέκταση του τερματικού σταθμού, επέκταση του διαδρόμου προσαπογειώσεων, ανακατασκευή του μεγαλύτερου τμήματος της πίστας ελιγμών, καθώς και για περιβαλλοντικές υποδομές και υποδομές ασφάλειας και προστασίας.

Εικόνα 1 — Άποψη του νέου τερματικού σταθμού και του χώρου της πίστας ελιγμών στον αερολιμένα Ταλίν

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

β)Οι επενδύσεις που ελέγχθηκαν στον αερολιμένα της Νάπολης στην Ιταλία αφορούσαν την επέκταση του τερματικού σταθμού, του διαδρόμου προσαπογειώσεων, της πίστας ελιγμών και του εξοπλισμού διαχείρισης εναέριας κυκλοφορίας. Το κόστος των επενδύσεων ανήλθε σε 52,4 εκατομμύρια ευρώ, εκ των οποίων 20,6 εκατομμύρια ευρώ προήλθαν από την ΕΕ.

Εικόνα 2 — Τμήμα της επεκταθείσας πίστας ελιγμών στον αερολιμένα της Νάπολης

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

1Για τους κανόνες ταξινόμησης, βλέπε τις «Κοινοτικές κατευθύνσεις για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρίες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες», τμήμα 1.2.1, σημείο 12 (ΕΕ C 312 της 9.12.2005, σ. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Κανονισμός (ΕΟΚ) αριθ. 95/93 του Συμβουλίου, της 18ης Ιανουαρίου 1993, σχετικά με τους κοινούς κανόνες κατανομής του διαθέσιμου χρόνου χρήσης (slots) στους κοινοτικούς αερολιμένες (ΕΕ L 14 της 22.1.1993, σ. 1)· COM(2001) 370 Λευκή Βίβλος — Η ευρωπαϊκή πολιτική μεταφορών με ορίζοντα το έτος 2010: η ώρα των επιλογών· COM(2006) 314 της 22ας Ιουνίου 2006, Η Ευρώπη σε συνεχή κίνηση — Βιώσιμη κινητικότητα στην ήπειρό μας· COM(2006) 819 της 24ης Ιανουαρίου 2007, Σχέδιο δράσης για τη χωρητικότητα, την αποτελεσματική λειτουργία και την ασφάλεια των αερολιμένων στην Ευρώπη· COM(2011) 144 της 28ης Μαρτίου 2011, Λευκή Βίβλος «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών — Για ένα ανταγωνιστικό και ενεργειακά αποδοτικό σύστημα μεταφορών».

4Η άδεια που δίνεται προς χρησιμοποίηση του πλήρους φάσματος της αερολιμενικής υποδομής ενός αερολιμένα που χρειάζεται για την εκμετάλλευση μιας αεροπορικής υπηρεσίας σε συγκεκριμένο αερολιμένα μια συγκεκριμένη ημέρα και ώρα για προσγείωση ή απογείωση.

5Εκτός αυτού, χορηγήθηκαν δάνεια από την ΕΤΕπ ύψους 14 δισεκατομμυρίων ευρώ για την υποστήριξη αερολιμενικών υποδομών από το 2000 σε περιφέρειες που δεν καλύπτονται από την πολιτική συνοχής και περίπου 2,3 δισεκατομμύρια ευρώ υπό μορφή δανείων για την υποστήριξη της ανανέωσης του στόλου ευρωπαϊκών αερομεταφορέων (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm).

6Η χρηματοδότηση του διευρωπαϊκού δικτύου μεταφορών (ΔΕΔ-Μ) περιορίζεται κυρίως σε μελέτες και σε ορισμένες μικρότερης κλίμακας εργασίες υποδομών σε αερολιμένες περιοχών που δεν καλύπτονται από την πολιτική συνοχής.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm

8Η έγκριση της Επιτροπής για όλα τα έργα του Ταμείου Συνοχής ισχύει μόνο για την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006· κατά την περίοδο 2007-2013 έγκριση απαιτούνταν μόνο για έργα άνω των 50 εκατομμυρίων ευρώ.

9Ως «συμφόρηση» νοείται ο περιορισμός της λειτουργικής ικανότητας του αερολιμένα στο σύνολό του λόγω ενός μόνο στοιχείου (π.χ. διάδρομος προσαπογειώσεων, πίστα ελιγμών, τερματικός σταθμός), που καθορίζει τη συνολική ικανότητα του αερολιμένα και εμποδίζει την πλήρη αξιοποίηση των υπόλοιπων στοιχείων.

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

16

Στο πλαίσιο του παρόντος ελέγχου, το Συνέδριο ανέλυσε τις χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές και εξέτασε κατά πόσον:

οοι εν λόγω επενδύσεις ήταν αποδεδειγμένα αναγκαίες·

οοι κατασκευές ολοκληρώθηκαν εγκαίρως και εντός προϋπολογισμού·

οοι νέες (ή αναβαθμισμένες) υποδομές αξιοποιήθηκαν πλήρως.

Επιπλέον, το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσον οι εν λόγω επενδύσεις επέφεραν αύξηση του αριθμού επιβατών και συνέβαλαν στη βελτίωση της εξυπηρέτησης πελατών. Τέλος, το Συνέδριο ανέλυσε κατά πόσον οι χρηματοδοτούμενοι από την ΕΕ αερολιμένες ήταν οικονομικά βιώσιμοι.

17

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε σε 20 χρηματοδοτούμενους από την ΕΕ αερολιμένες σε πέντε κράτη μέλη (Εσθονία, Ελλάδα, Ισπανία, Ιταλία και Πολωνία). Οι αερολιμένες αυτοί έλαβαν συνολική χρηματοδότηση από την ΕΕ ύψους 666 εκατομμυρίων ευρώ κατά τις περιόδους προγραμματισμού 2000-2006 και 2007-2013 μέσω του ΕΤΠΑ και του ΤΣ, εκ των οποίων ελέγχθηκε ποσό 460 εκατομμυρίων ευρώ.

18

Οκτώ αερολιμένες επιλέχθηκαν για έλεγχο στην Ισπανία, πέντε στην Ιταλία, τρεις στην Ελλάδα, δύο στην Πολωνία και δύο στην Εσθονία. Σύμφωνα με τη μεθοδολογία επιλογής δειγμάτων

i)επιλέχθηκαν όλοι οι αερολιμένες όπου πραγματοποιήθηκαν μεγάλα έργα και έργα του Ταμείου Συνοχής¹⁰·

ii)επιλέχθηκαν πέντε αερολιμένες τυχαία·

iii)επιλέχθηκαν πέντε αερολιμένες βάσει αξιολόγησης κινδύνου. Οι υπόλοιποι¹¹ τέσσερις αερολιμένες επιλέχθηκαν διότι ήταν οι αερολιμένες όπου δαπανήθηκε το μεγαλύτερο ποσό σε έργα υποδομών εκτός από μεγάλα έργα και έργα του Ταμείου Συνοχής. Στο παράρτημα II παρέχεται κατάσταση των αερολιμένων που ελέγχθηκαν με τα αντίστοιχα ποσά, τις περιόδους υλοποίησης και τα είδη υποδομών που ελέγχθηκαν ανά αερολιμένα.

19

Ο έλεγχος περιελάμβανε έλεγχο βάσει της σχετικής νομοθεσίας, εγγράφων σχεδιασμού αερομεταφορών των πέντε κρατών μελών και δημοσιεύσεων των κύριων βιομηχανικών ενώσεων (συμπεριλαμβανομένων των Airports Council International, Air Transport Research Society, Eurocontrol, IATA, του Διεθνούς Φόρουμ Μεταφορών του ΟΟΣΑ κ.λπ.). Περιελάμβανε επίσης επιτόπιους ελέγχους για την αξιολόγηση των υλοποιήσεων, των αποτελεσμάτων και των επιπτώσεων της χρηματοδότησης της ΕΕ και της χρηματοοικονομικής κατάστασης των αερολιμένων. Η εμβέλεια του ελέγχου δεν περιελάμβανε ανάλυση ζητημάτων κρατικών ενισχύσεων σε σχέση με αερολιμενικές υποδομές.

20

Οι εργασίες του ελέγχου πραγματοποιήθηκαν μεταξύ Μαΐου 2013 και Μαΐου 2014.

21

Το Συνέδριο επισημαίνει ότι:

οΗ μακροπρόθεσμη τάση της ζήτησης στον τομέα των αερομεταφορών είναι θετική: παρά την προσωρινή ύφεση που παρατηρήθηκε μετά την οικονομική κρίση, το 2010 σημειώθηκε ανάκαμψη των αριθμητικών στοιχείων στον τομέα των αερομεταφορών στην Ευρώπη, με αύξηση του συνολικού αριθμού επιβατών κατά 3,4 % σε σύγκριση με το 2009¹². Ο αριθμός επιβατών στην ΕΕ των 27 αυξήθηκε συνολικά κατά 6 % την περίοδο μεταξύ 2007 και 2013.

οΟ εθνικός μέσος όρος για όλους τους αερολιμένες στα πέντε κράτη μέλη που εξετάστηκαν στην παρούσα έκθεση αυξήθηκε κατά 2 % κατά μέσο όρο για την περίοδο μεταξύ 2007 και 2013.

οΜολονότι παρατηρήθηκαν περιορισμένες και προσωρινές επιπτώσεις λόγω της κρίσης κατά την περίοδο 2007-2008, η ανάπτυξη επανήλθε στον τομέα των αερομεταφορών για το υπόλοιπο της περιόδου που ελέγχθηκε. Ως εκ τούτου, η οικονομική κρίση δεν επηρέασε σημαντικά τα αποτελέσματα των έργων αερολιμενικών υποδομών που εξετάστηκαν.

10Αφορά έξι αερολιμένες: τρεις στην Ισπανία, έναν στην Ιταλία, έναν στην Ελλάδα και έναν στην Εσθονία.

11Ο έλεγχος επικεντρώθηκε σε αερολιμένες σε ηπειρωτικές τοποθεσίες: οι μικροί νησιωτικοί αερολιμένες εξαιρέθηκαν, όπου αυτό ήταν δυνατό, από τον ελεγχθέντα πληθυσμό, καθώς συνήθως οι αερολιμένες αυτοί εμφανίζουν μικρότερες οικονομίες κλίμακας και επίσης οι δυνατότητες επιλογής άλλου αερολιμένα από τον πληθυσμό είναι περιορισμένες.

12Eurostat, «Air transport recovers in 2010: Issue number 21/2012» (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Παρατηρήσεις

Αποδεδειγμένη ανάγκη νέων ή αναβαθμισμένων υποδομών για το ήμισυ των υπό εξέταση αερολιμένων

22

Κατά τη διάρκεια του ελέγχου το Συνέδριο αξιολόγησε κατά πόσον ήταν αναγκαία η πραγματοποίηση επενδύσεων σε τερματικούς σταθμούς στην αστική περιοχή των αερολιμένων. Για τον σκοπό αυτό, το Συνέδριο συνέκρινε τον ετήσιο αριθμό επιβατών ανά τ.μ. πριν από και μετά τις επενδύσεις, χρησιμοποιώντας ως κριτήριο τον ευρωπαϊκό δείκτη αναφοράς¹³ των 104 επιβατών κατ’ έτος ανά τ.μ.

23

Σε 10 από τα 14 έργα κατασκευής τερματικών σταθμών, υπήρχε αποδεδειγμένη ανάγκη επέκτασης προς αποφυγή μελλοντικού κορεσμού ή προβλεπόμενης συμφόρησης (Catania, Crotone, Νάπολη, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Ηράκλειο, Θεσσαλονίκη, Rzeszów και Ταλίν). Σε δύο περιπτώσεις (Comiso και Tartu), χρειάζονταν νέοι τερματικοί σταθμοί ώστε να εξυπηρετηθούν οι ανάγκες της εμπορικής κίνησης. Εντούτοις, δεν υπήρχε επείγουσα ανάγκη επέκτασης των τερματικών σταθμών στο Alghero (δαπάνη ύψους 5,2 εκατομμυρίων ευρώ από πόρους της ΕΕ) ή στο Μπανταχόθ (δαπάνη ύψους 6 εκατομμυρίων ευρώ από πόρους της ΕΕ): οι σποραδικές ώρες αιχμής στους εν λόγω αερολιμένες θα μπορούσαν να είχαν αντιμετωπιστεί αποτελεσματικά με προσωρινές λύσεις¹⁴ αντί της κατασκευής μόνιμων υποδομών οι οποίες κατά κύριο λόγο δεν αξιοποιούνται πλήρως (βλέπε γράφημα 3).

24

Ομοίως, στον ελεγχόμενο χώρο του αερολιμένα, το ήμισυ μόνο των διαδρόμων προσαπογειώσεων και των επεκτάσεων της πίστας ελιγμών που χρηματοδοτήθηκαν με πόρους της ΕΕ ήταν απαραίτητο για τη διαχείριση των συμφορήσεων κατά τις ώρες αιχμής: σε εννέα από τις 18 επενδύσεις που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ στον ελεγχόμενο χώρο του αερολιμένα, υπήρχαν αποδεικτικά στοιχεία ότι ήταν απαραίτητη η επέκταση της ικανότητας (Μπανταχόθ, La Palma, Μούρθια, Vigo, Catania, Νάπολη, Γκντανσκ, Rzeszów και Ταλίν). Σε τρεις περιπτώσεις (Κόρδοβα, Fuerteventura και Καστοριά), δεν δικαιολογείτο η ανάγκη επέκτασης της ικανότητας: η υπάρχουσα υποδομή του ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα ήταν υπεραρκετή ώστε να ανταποκριθεί στην προβλεπόμενη ζήτηση, ακόμη και μακροπρόθεσμα σε Κόρδοβα και Φουερτεβεντούρα, ενώ στην Καστοριά η επιχειρηματική ανάλυση προς υποστήριξη του έργου επέκτασης του διαδρόμου προσαπογειώσεων δεν ήταν επαρκής.

25

Συνολικά, σε 9 από τους 20 ελεγχθέντες αερολιμένες, δεν υπήρχε ανάγκη για ένα ή περισσότερα από τα έργα του δείγματος ελέγχου. Αυτό αντιστοιχεί στο 28 % ή σε 129 εκατομμύρια ευρώ της χρηματοδότησης από την ΕΕ για τους εξετασθέντες αερολιμένες.

Γράφημα 3

Χρήση τερματικών σταθμών πριν από την επέκταση

Πηγή: Δεδομένα αερολιμενικών αρχών.

Υπόμνημα: Ο δείκτης αναφοράς των 104 επιβατών ανά τ.μ. υποδεικνύεται με την κόκκινη γραμμή· η χρήση της υφιστάμενης ικανότητας πριν από την επέκταση πάνω από τον ανωτέρω δείκτη υποδεικνύεται με πράσινο χρώμα· το πορτοκαλί χρησιμοποιείται για αερολιμένες με 50 έως 100 % του δείκτη αναφοράς, ενώ το κόκκινο χρησιμοποιείται για αερολιμένες με κάτω του 50 % του δείκτη αναφοράς. Καθώς το Comiso συνιστά νέο αερολιμένα ο οποίος τέθηκε σε λειτουργία μόλις το 2013, η ανάλυση της χρήσης του τερματικού σταθμού πριν από την επέκταση δεν είναι συναφής.

26

Στο πλαίσιο 2 παρατίθενται παραδείγματα έργων υποδομών που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ.

Πλαίσιο 2

Παραδείγματα αερολιμενικών υποδομών που χρηματοδοτήθηκαν από την ΕΕ

α)Κατασκευή νέου τερματικού σταθμού:
Στην Catania της Ιταλίας, το κτίριο του τερματικού σταθμού ήταν πολύ μικρό για τον αριθμό επιβατών που χρησιμοποιούσαν τον αερολιμένα. Ως εκ τούτου, μέχρι να τεθεί σε λειτουργία το νέο κτίριο του επιβατικού τερματικού σταθμού, αναβαθμίστηκε και χρησιμοποιήθηκε ως προσωρινή αίθουσα αναχωρήσεων το υπόστεγο μιας αερολέσχης της περιοχής (βλέπε γράφημα 3), το οποίο μπορούσε να εξυπηρετήσει την επιβατική κίνηση, εξαλείφοντας τις προηγούμενες συμφορήσεις.

Εικόνα 3 — Νέος τερματικός σταθμός στον αερολιμένα της Κατάνιας

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

β)Μη αναγκαία επέκταση του ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα
Το γενικό σχέδιο του αερολιμένα της Κόρδοβας στην Ισπανία για το 2001 ανέφερε ότι δεν θα χρειαζόταν επέκταση του υφιστάμενου διαδρόμου προσαπογειώσεων βάσει της πρόβλεψης κυκλοφορίας και των τύπων αεροσκαφών που αναμένονταν (το ιστορικό μέγιστο στην Κόρδοβα ήταν τέσσερις ATM/ώρα, ενώ η υφιστάμενη ικανότητα της πίστας ελιγμών και του διαδρόμου προσαπογειώσεων ήταν 11 ATM/ώρα). Επιπλέον, το 99 % των 4,2 εκατομμυρίων κατοίκων που διαμένουν στη ζώνη επιρροής του εν λόγω αερολιμένα έχουν επίσης πρόσβαση σε τουλάχιστον άλλον έναν αερολιμένα σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς. Η κίνηση που προσελκύουν οι γειτονικοί αερολιμένες της Μάλαγας (12,5 εκατομμύρια επιβάτες το 2012) και της Σεβίλης (4,3 εκατομμύρια επιβάτες), σε συνδυασμό με τη συνδεσιμότητα που παρέχει η υψηλής ταχύτητας σιδηροδρομική γραμμή μεταξύ Σεβίλης, Κόρδοβας και Μαδρίτης περιορίζει σημαντικά τη ζήτηση εναέριας κυκλοφορίας του εν λόγω αερολιμένα. Εντούτοις, η ισπανική κυβέρνηση αποφάσισε το 2008 να επεκτείνει τον διάδρομο προσαπογειώσεων, χωρίς ανάλυση αναγκών ή μελέτη δυνητικής ανάπτυξης, χωρίς ανάλυση κόστους-οφέλους ή αιτιολόγηση της ξαφνικής αναμενόμενης αύξησης της κίνησης επιβατών. Ο διάδρομος προσαπογειώσεων επεκτάθηκε, καθιστώντας δυνατή την προσγείωση και απογείωση μεγαλύτερων αεροσκαφών, με κόστος άνω των 70 εκατομμυρίων ευρώ, εκ των οποίων πάνω από 12,6 εκατομμύρια ευρώ προήλθαν από τον προϋπολογισμό της ΕΕ. Εντούτοις, ο όγκος εναέριας κυκλοφορίας, ουσιαστικά μη εμπορικής γενικής αεροπορίας, παρέμεινε στα χαμηλά επίπεδα που παρατηρούνταν πριν από την επέκταση. Επεκτάθηκε επίσης η πίστα ελιγμών κατά 17 300 τ.μ. με κόστος 1,5 εκατομμύριο ευρώ, συμπεριλαμβανομένης επένδυσης χρηματοδοτούμενης από την ΕΕ ύψους 810 000 ευρώ, μολονότι το αρχικό σχέδιο προέβλεπε επέκταση μόλις 6 775 τ.μ. Καθώς παρατηρείται πολύ περιορισμένη εμπορική κίνηση στον εν λόγω αερολιμένα (κάτω από 7 000 επιβάτες το 2013), ο επεκταθείς διάδρομος προσαπογειώσεων σπάνια χρησιμοποιείται και ο αυξημένος χώρος της πίστας ελιγμών χρησιμοποιείται ως χώρος στάθμευσης μη εμπορικών αεροσκαφών (γενικής αεροπορίας) (βλέπε εικόνα 4).

Εικόνα 4 — Πίστα ελιγμών Κόρδοβας: η επέκταση χρησιμοποιείται μόνο για τη γενική αεροπορία

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Καθυστερήσεις στην κατασκευή στις περισσότερες περιπτώσεις και υπερβάσεις κόστους για το ήμισυ των υπό εξέταση αερολιμένων

27

Το Συνέδριο εξέτασε επίσης κατά πόσον τα έργα αερολιμενικών υποδομών ολοκληρώθηκαν εγκαίρως και εντός του προϋπολογισμού. Στο πλαίσιο του ελέγχου διαπιστώθηκαν τα εξής:

οκατά την περίοδο του ελέγχου, είχαν ολοκληρωθεί όλα τα έργα εκτός από ένα·

ουπήρξαν καθυστερήσεις στην κατασκευή και την τελική παράδοση αερολιμενικών υποδομών σε 17 από τους 20 αερολιμένες που ελέγχθηκαν¹⁵. Σε 14 περιπτώσεις, η καθυστέρηση υπερέβη το ένα έτος, ενώ ο μέσος όρος ήταν 23 μήνες. Η μεγαλύτερη καθυστέρηση σημειώθηκε στους αερολιμένες Μούρθια-San Javier, Θεσσαλονίκης και Νάπολης¹⁶, και

οπαρατηρήθηκαν υπερβάσεις κόστους σε εννέα από τους 20 αερολιμένες που ελέγχθηκαν, με αποτέλεσμα τη δαπάνη περίπου 95,5 εκατομμυρίων ευρώ άνω του αρχικού προϋπολογισμού (σε οκτώ από τους εννέα αερολιμένες¹⁷ η υπέρβαση κόστους ανήλθε σε πολλά εκατομμύρια ευρώ). Η υψηλότερη υπέρβαση κόστους σημειώθηκε στο La Palma, με 25,6 εκατομμύρια ευρώ για τα έργα που ελέγχθηκαν, και στη Θεσσαλονίκη, όπου η επέκταση του διαδρόμου προσαπογειώσεων στη θάλασσα είχε ως αποτέλεσμα υπέρβαση κόστους της τάξης των 21,7 εκατομμυρίων ευρώ κατά την περίοδο του ελέγχου. Οι εν λόγω υπερβάσεις κόστους υπερβαίνουν το 10 % του συνολικού κόστους για τους εννέα αυτούς αερολιμένες και καλύπτονται από τους εθνικούς προϋπολογισμούς¹⁸.

Άνω του ήμισυ των κατασκευών δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως

28

Το εγχειρίδιο της IATA¹⁹ προτείνει την υιοθέτηση προσεκτικής προσέγγισης κατά την πραγματοποίηση επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές, συνιστώντας πολιτική ανάπτυξης βάσει δομοστοιχείων²⁰. Οι κατευθυντήριες οδηγίες της Ευρωπαϊκής Επιτροπής σχετικά με τις εν λόγω κατασκευές τόνιζαν την αναγκαιότητα καλύτερης αξιοποίησης πρωτίστως της υφιστάμενης ικανότητας και κατασκευής μόνο των απαραίτητων υποδομών, ανάλογα με τον καθορισμένο στόχο και με ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα²¹.

29

Το Συνέδριο εξέτασε την πραγματική χρήση των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ υποδομών στους αερολιμένες που ελέγχθηκαν. Για τον σκοπό αυτό, το Συνέδριο αξιολόγησε τη χρήση του επιπλέον χώρου τερματικού σταθμού που δημιουργήθηκε αναλύοντας τον ετήσιο αριθμό επιβατών ανά τ.μ. καθώς και τη χρήση του τερματικού σταθμού κατά τις ώρες αιχμής. Όσον αφορά τις επενδύσεις στον ελεγχόμενο χώρο του αερολιμένα, το Συνέδριο εξέτασε τη χρήση της ικανότητας που δημιουργήθηκε αναλύοντας την εξέλιξη των αριθμών ATM.

30

Στην αστική περιοχή, κατά τη σύγκριση της χρήσης του νέου ή του επιπλέον χώρου τερματικού σταθμού που δημιουργήθηκε με τον δείκτη αναφοράς²² 104 επιβατών κατ’ έτος ανά τ.μ., μόλις τέσσερις από τους 14 αερολιμένες που ελέγχθηκαν (Catania, Νάπολη, Ηράκλειο και Θεσσαλονίκη) έφτασαν τον δείκτη αναφοράς. Η μέση χρήση στους τερματικούς σταθμούς των υπόλοιπων 10 αερολιμένων ήταν σημαντικά κατώτερη του δείκτη αναφοράς, με τον ετήσιο δείκτη χρήσης επτά τερματικών σταθμών²³ κάτω του 50 %: βλέπε γράφημα 4). Γενικά, πάνω από το ήμισυ των πόρων της ΕΕ που ελέγχθηκαν (55 %, ή 255 εκατομμύρια ευρώ) κατανεμήθηκαν σε αδικαιολόγητα μεγάλες υποδομές.

31

Κατά την αξιολόγηση της χρήσης του επιπλέον χώρου του τερματικού σταθμού σε ώρες αιχμής (συνήθως η πιο πολυάσχολη ώρα του πιο πολυάσχολου μήνα του έτους²⁴), σε οκτώ αερολιμένες παρατηρήθηκε ικανοποιητική χρήση του χώρου του τερματικού σταθμού (Alghero, Catania, Comiso, Θεσσαλονίκη, Ηράκλειο, Rzeszów, Ταλίν και Tartu) και σε τρεις αερολιμένες εύλογη χρήση της ικανότητάς τους (La Palma, Vigo και Νάπολη). Εντούτοις, σε δύο αερολιμένες (Μπανταχόθ και Fuerteventura) κατασκευάστηκαν υποδομές που δεν χρησιμοποιούνταν πλήρως τις ώρες αιχμής.

Γράφημα 4

Ετήσιος δείκτης χρήσης του τερματικού σταθμού μετά την επέκταση

Πηγή: Δεδομένα αερολιμενικών αρχών.

Υπόμνημα: Ο δείκτης αναφοράς των 104 επιβατών ανά τ.μ. υποδεικνύεται με την κόκκινη γραμμή· το πράσινο χρησιμοποιείται για τους αερολιμένες με μέση χρήση άνω του ανωτέρω δείκτη μετά την επέκταση· το πορτοκαλί χρησιμοποιείται για αερολιμένες με 50 έως 100 % του δείκτη αναφοράς, ενώ το κόκκινο χρησιμοποιείται για αερολιμένες με μέσο όρο κάτω του 50 %.

32

Ομοίως, το Συνέδριο αξιολόγησε την ικανότητα του ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα, η οποία εξαρτάται από τον αριθμό και τα χαρακτηριστικά των διαδρόμων προσαπογειώσεων, το μέγεθος και τη διαμόρφωση των πιστών ελιγμών, την ύπαρξη τροχοδρόμων και εξόδων και τον τύπο αεροσκαφών που χρησιμοποιούν τον αερολιμένα. Σε μόλις τέσσερις επεκτάσεις των υποδομών του ελεγχόμενου χώρου των αερολιμένων με χρηματοδότηση της ΕΕ (στους αερολιμένες της Catania, της Νάπολης, της Θεσσαλονίκης και του Ταλίν), οι εργασίες συνάδουν με τις πραγματικές ανάγκες· σε έναν αερολιμένα (Alghero) δημιουργήθηκε εύλογη ικανότητα όσον αφορά τη χρήση κατά τις ώρες αιχμής, ενώ στους υπόλοιπους 11 αερολιμένες που ελέγχθηκαν παρατηρήθηκε πλεονάζουσα δυναμικότητα.

33

Στο πλαίσιο 3 παρατίθενται παραδείγματα υπερμεγέθων υποδομών.

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα υπερμεγέθων υποδομών

α)Νέος τερματικός σταθμός:
Στον αερολιμένα Fuerteventura της Ισπανίας, αναλήφθηκε η εκτέλεση ενός έργου με χρηματοδότηση 21 εκατομμυρίων ευρώ από την ΕΕ για τη διεύρυνση του τερματικού σταθμού. Με το έργο αυτό τριπλασιάστηκε σχεδόν το υπάρχον εμβαδόν (από 34 000 τ.μ. σε 93 000 τ.μ.), προστέθηκαν 14 πύλες επιβίβασης (από 10 σε 24), οκτώ επιπλέον τάπητες αποσκευών (από επτά σε 15) και τέσσερις επιπλέον γέφυρες επιβίβασης και αποβίβασης επιβατών (από πέντε σε εννέα). Η κλίμακα των εργασιών είχε προκαθοριστεί βάσει πρόβλεψης επιβατών της τάξης των 7,5 εκατομμυρίων επιβατών μέχρι το 2015, ενώ το 2013 ο αερολιμένας είχε 4,3 εκατομμύρια επιβάτες. Εντούτοις, ακόμη και αν είχε επιτευχθεί η πρόβλεψη των 7,5 εκατομμυρίων επιβατών, ο τερματικός σταθμός θα ήταν και πάλι υπερμεγέθης, καθώς σύμφωνα με τα πρότυπα της IATA, δέκα τάπητες θα αρκούσαν αντί για τους 15 που κατασκευάστηκαν. Επιπλέον, καθώς δεν υπήρχε αρκετή κίνηση ώστε να αξιοποιηθεί πλήρως ο νέος τερματικός σταθμός, και καθώς δεν θα υπάρξει αρκετή κίνηση πριν από το 2030 λαμβάνοντας υπόψη την τελευταία πρόβλεψη, η αερολιμενική αρχή αποφάσισε να κλείσει μέρος του τερματικού σταθμού (έξι από τις 24 πύλες) προκειμένου να μειώσει το συνολικό κόστος συντήρησης (βλέπε εικόνα 5).

Εικόνα 5 — Κλειστό τμήμα του τερματικού σταθμού του αερολιμένα Fuerteventura

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

β)Επέκταση του διαδρόμου προσαπογειώσεων:
Μολονότι ήταν απαραίτητη η επέκταση της ικανότητας του ελεγχόμενου χώρου του αερολιμένα της La Palma, μίας από τις Κανάριες Νήσους, η επιπλέον ικανότητα που δημιουργήθηκε το 2008 με την επέκταση της πλατφόρμας και με την εκτέλεση εργασιών στον διάδρομο προσαπογειώσεων (συμπεριλαμβανομένης της κατασκευής δύο χώρων στάθμευσης αυτοκινήτων κάτω από τον διάδρομο προσαπογειώσεων που δεν χρησιμοποιούνται) δεν ανταποκρινόταν στις πραγματικές ανάγκες: μετά την επέκταση (συνολικό κόστος: 36,4 εκατομμύρια ευρώ· χρηματοδότηση της ΕΕ ύψους 17,1 εκατομμυρίων ευρώ) η ικανότητα του νέου ελεγχόμενου χώρου αυξήθηκε από 12 σε 30 ATM/ώρα, ενώ οι ATM/ώρα κατά τις ώρες αιχμής μετά την επέκταση ήταν μόλις 13 ATM/ώρα. Συνεπώς, η επιπλέον ικανότητα που δημιουργήθηκε θα συνεχίσει να μην αξιοποιείται πλήρως έως ότου αυξηθεί σημαντικά ο αριθμός των ATM/ώρα (βλέπε εικόνα 6).

Εικόνα 6 — Υπερμεγέθης πίστα ελιγμών στον αερολιμένα La Palma

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

34

Το Συνέδριο αξιολόγησε επίσης κατά πόσον οι υποδομές που κατασκευάστηκαν χρησιμοποιούνταν κατά την περίοδο του ελέγχου. Οι περισσότερες υποδομές χρησιμοποιούνταν, αλλά περίπου 38 εκατομμύρια ευρώ (8 % του συνόλου) των πόρων της ΕΕ που ελέγχθηκαν επενδύθηκε σε υποδομές οι οποίες δεν χρησιμοποιούνταν κατά την περίοδο του ελέγχου.

35

Το πλαίσιο 4 παρέχει παράδειγμα αναξιοποίητων υποδομών.

Πλαίσιο 4

Κενές και αναξιοποίητες αερολιμενικές υποδομές

Το έργο στον αερολιμένα Θεσσαλονίκης περιελάμβανε την κατασκευή δύο νέων κτιρίων εμπορικών τερματικών σταθμών, την ανακαίνιση δύο υφιστάμενων κτιρίων και την κατασκευή ενός χώρου στάθμευσης. Τα δύο νέα κτίρια εμπορικών τερματικών σταθμών παρέμειναν άδεια (βλέπε εικόνα 7), και μόνον ένα από τα δύο ανακαινισμένα κτίρια διακίνησης φορτίου χρησιμοποιούνταν τακτικά κατά την περίοδο του ελέγχου (σχετικοί πόροι της ΕΕ: επτά εκατομμύρια ευρώ). Δεν υπήρχαν αποδεικτικά στοιχεία ότι πραγματοποιήθηκε μελέτη που να καταδεικνύει την ανάγκη επέκτασης της ικανότητας αερομεταφοράς φορτίων στην περιοχή.

Εικόνα 7 — Ένα από τα δύο νέα κτίρια του αερολιμένα Θεσσαλονίκης που παρέμεναν κενά κατά τη διάρκεια του ελέγχου

Πηγή: Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο.

Χρηματοδότηση της ΕΕ για οικονομικά μη αποδοτικές επενδύσεις

36

Για τα έργα υποδομής, κατά το στάδιο έγκρισης της αίτησης εκτέλεσης έργων λαμβάνεται επενδυτική απόφαση βάσει των προβλεπόμενων εξόδων και εσόδων της μελλοντικής λειτουργίας. Θεωρητικά, το έργο πρέπει να προχωρήσει μόνον εφόσον τα προβλεπόμενα έσοδα υπερβαίνουν τα έξοδα και, στην ιδανική περίπτωση, μόνον εφόσον το έργο συμβάλλει στην οικονομική βιωσιμότητα. Ο κίνδυνος της πραγματοποίησης επενδύσεων χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ σε τέτοιου είδους έργα είναι να καταλήξουν οι προβλέψεις όσον αφορά τα έξοδα και τα έσοδα μη ρεαλιστικές. Για το είδος έργων που εξετάστηκαν, οι κύριοι τομείς ανησυχίας αφορούν τις πιθανότητες να μην επιτευχθεί η αναμενόμενη αύξηση του αριθμού επιβατών ή να έχουν υποτιμηθεί τα έξοδα.

37

Το Συνέδριο προέβη σε εκτίμηση του κόστους ανά επιπλέον επιβάτη και το συνέκρινε με το σχεδιαζόμενο κόστος που συμπεριλήφθηκε στις προβλέψεις που πραγματοποιήθηκαν κατά τη λήψη της επενδυτικής απόφασης για την αξιολόγηση του κινδύνου της πραγματοποίησης επενδύσεων χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ σε μη οικονομικά αποδοτικές αερολιμενικές υποδομές. Αυτό το κόστος ανά επιπλέον επιβάτη υπολογίστηκε διαιρώντας τις κεφαλαιουχικές επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν στους 20 αερολιμένες κατά την περίοδο 2000-2012 με τον αριθμό επιβατών για θεωρητική εικοσαετή περίοδο²⁵ (βάσει του πραγματικού αριθμού επιβατών μέχρι το 2013 και των τελευταίων προβλέψεων που πραγματοποιήθηκαν από τους αερολιμένες για το υπόλοιπο της περιόδου, βλέπε γράφημα 5).

38

Η αξιολόγηση του Συνεδρίου²⁶ καταδεικνύει ότι:

ογια 10 αερολιμένες (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Νάπολη, Θεσσαλονίκη, Ηράκλειο, Rzeszów, Γκντανσκ και Ταλίν), το κόστος ανά επιπλέον επιβάτη είναι κάτω των 10 ευρώ και συνάδει, κατά γενικό κανόνα, με το προβλεπόμενο κόστος·

ογια τη Μαδρίτη, το εκτιμώμενο πραγματικό κόστος ανά επιβάτη είναι 32 ευρώ, πολύ υψηλότερο από τα 19 ευρώ που χρησιμοποιήθηκαν κατά το στάδιο του σχεδιασμού·

ογια έξι ισπανικούς αερολιμένες (Fuerteventura, Μπούργος, Μούρθια, La Palma, Μπανταχόθ, Κόρδοβα) και τον αερολιμένα Tartu στην Εσθονία, το εκτιμώμενο πραγματικό κόστος της προσέλκυσης ενός επιπλέον επιβάτη είναι υπερδιπλάσιο της πρόβλεψης. Αυτό υποδεικνύει ότι οι εν λόγω επενδύσεις ενέχουν υψηλότερο κίνδυνο μη ικανοποιητικής απόδοσης της επένδυσης και ότι οι προβλέψεις στις οποίες βασίστηκαν ήταν υπεραισιόδοξες, και

ογια τους αερολιμένες του Vigo και της Καστοριάς, το εκτιμώμενο κόστος ανά επιπλέον επιβάτη δεν μπορεί να υπολογιστεί, καθώς οι επενδύσεις δεν κατόρθωσαν να προσελκύσουν επιπλέον επιβάτες.

Γράφημα 5

Κόστος ανά επιπλέον επιβάτη¹

Πηγή: Δεδομένα αερολιμενικών αρχών.

Υπόμνημα: Με μπλε χρώμα επισημαίνεται το προβλεπόμενο κόστος ανά επιπλέον επιβάτη· με κόκκινο χρώμα επισημαίνεται το υπολογισθέν κόστος ανά επιπλέον επιβάτη.

1 Το προβλεπόμενο κόστος ανά επιπλέον επιβάτη που προσελκύεται υπολογίστηκε διαιρώντας τις κεφαλαιουχικές επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν στους 20 αερολιμένες κατά την περίοδο 2000-2012 με τον αριθμό των επιβατών που προβλέπεται για θεωρητική εικοσαετή περίοδο. Το κόστος ανά επιπλέον επιβάτη που προσελκύεται υπολογίστηκε από το Συνέδριο διαιρώντας τις κεφαλαιουχικές επενδύσεις που πραγματοποιήθηκαν στους 20 αερολιμένες με τον πραγματικό αριθμό των επιβατών μέχρι το 2013 και με τις πλέον ενημερωμένες προβλέψεις για το υπόλοιπο της περιόδου, τις οποίες διαβίβασε η διοίκηση του αερολιμένα.

Επτά από τους 20 ελεγχθέντες αερολιμένες δεν είναι οικονομικά αυτοσυντηρούμενοι

39

Το Συνέδριο αξιολόγησε επίσης κατά πόσον οι αερολιμένες που ελέγχθηκαν είναι οικονομικά αυτοσυντηρούμενοι και επικερδείς²⁷. Για τον σκοπό αυτό, το Συνέδριο ανέλυσε τις οικονομικές καταστάσεις των αερολιμένων.

40

Η ανάλυση κατέδειξε ότι τέσσερις από τους 20 αερολιμένες που ελέγχθηκαν ήταν κατά κανόνα επικερδείς κατά την περίοδο ελέγχου (Catania, Νάπολη, Ταλίν και Γκντανσκ). Επτά αερολιμένες, ενώ δεν ήταν ακόμη επικερδείς, είχαν προοπτικές εξισορρόπησης μεσοπρόθεσμα (Fuerteventura, Μαδρίτη-Barajas, Μούρθια, Alghero, Comiso, Rzeszów και Tartu), σε επτά άλλους, όμως, αερολιμένες που ελέγχθηκαν (Μπανταχόθ, Μπούργος, Κόρδοβα, La Palma, Vigo, Crotone και Καστοριά) σημειώθηκε μεγάλη ζημία κατά την περίοδο 2007 έως 2012.

41

Το Συνέδριο υπολόγισε επίσης το κέρδος ή τη ζημία ανά επιβάτη μέσω των οικονομικών καταστάσεων των αερολιμένων, τους οποίους κατηγοριοποίησε χρησιμοποιώντας τρία κατώτατα όρια βάσει του αριθμού επιβατών που εξυπηρετήθηκαν κατά μέσο όρο κατά την περίοδο ελέγχου: κάτω από 100 000 επιβάτες, από 100 000 έως 1 500 000 επιβάτες και πάνω από 1 500 000 επιβάτες. Η ανάλυση αυτή (βλέπε γράφημα 6) καταδεικνύει ότι οι αερολιμένες με κάτω από 100 000 επιβάτες ετησίως είχαν μέση ζημία ανά επιβάτη της τάξης των 130 ευρώ κατά τη διάρκεια της περιόδου.

42

Μολονότι δεν είναι ο μοναδικός παράγοντας, ο μικρός αριθμός επιβατών σε πολλούς από τους αερολιμένες που ελέγχθηκαν υποδεικνύει ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος να μην υπάρξει οικονομική ανάκαμψη μεσοπρόθεσμα (όσο χαμηλότερος ο αριθμός των επιβατών τόσο υψηλότερη η ζημία ανά επιβάτη, καθώς στοιχεία όπως τα υψηλά πάγια έξοδα ή η απόσβεση επιμερίζονται μεταξύ μικρού σχετικά αριθμού επιβατών). Κατά κανόνα, οι αερολιμένες με κάτω από 100 000 επιβάτες ετησίως είναι μικρότεροι περιφερειακοί αερολιμένες, οι οποίοι θα αντιμετωπίσουν δυσκολίες για να παραμείνουν σε λειτουργία χωρίς συνεχιζόμενη χρηματοδοτική στήριξη από δημόσιους πόρους.

43

Οι επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές συνεπάγονται επίσης έξοδα κατά τα προσεχή έτη τόσο για τη λειτουργία όσο και για τη συντήρησή τους. Ως εκ τούτου, οποιαδήποτε απόφαση επένδυσης σε τέτοιου είδους αερολιμένες πρέπει να βασίζεται σε πειστικά αποδεικτικά στοιχεία ότι τα κοινωνικοοικονομικά οφέλη θα ξεπεράσουν τα συχνά σημαντικά έξοδα που επιφέρουν²⁸.

Γράφημα 6

Μέσο κέρδος ή ζημία ανά επιβάτη για τους αερολιμένες που ελέγχθηκαν κατά την περίοδο 2007 έως 2012

Πηγή: Λογιστικά δεδομένα αερολιμενικών αρχών. Η ζημία ανά επιβάτη μπορεί στην πραγματικότητα να είναι υψηλότερη, καθώς:

i) μέρος των εξόδων λειτουργίας ενός αερολιμένα δεν εμφανίζεται στις οικονομικές καταστάσεις (παραδείγματος χάρη το κόστος αστυνόμευσης, πυρόσβεσης, τελωνείων, μάρκετινγκ κ.λπ.), και

ii) οι ελληνικοί αερολιμένες δεν υπολογίζουν έξοδα απόσβεσης ούτε συμπεριλαμβάνουν τους τόκους.

44

Παράδειγμα των προβλημάτων που αντιμετωπίζουν οι μικρότεροι αερολιμένες είναι εμφανές στο Μπούργος. Ο αερολιμένας του Μπούργος, λόγω των υψηλών χρεώσεων απόσβεσης των υποδομών και του χαμηλού αριθμού επιβατών (18 905 επιβάτες το 2013), εμφάνισε συνολικά οικονομική ζημία 30 εκατομμυρίων ευρώ (67 % των συνολικών στοιχείων ενεργητικού) από την έναρξη της λειτουργίας του τον Ιούλιο του 2008 έως το τέλος του 2012. Επιπλέον, καθώς το 90 % όλων των εμπορικών πτήσεων εκτελούνται από έναν μόνο μεταφορέα προς έναν μόνο προορισμό (Βαρκελώνη), ο εν λόγω αερολιμένας κινδυνεύει να έχει διαρκώς μη βιώσιμo χαμηλό αριθμό επιβατών, καθώς ο πληθυσμός της ζώνης επιρροής έχει τουλάχιστον πέντε εναλλακτικές²⁹ πτήσεων από άλλους αερολιμένες σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς (βλέπε επίσης πλαίσιο 5).

Πλαίσιο 5

Παράδειγμα αερολιμένα που δεν είναι οικονομικά αυτοσυντηρούμενος

Στην Καστοριά, τα έσοδα του αερολιμένα ήταν 176 000 ευρώ για την περίοδο 2005-2012, ενώ, κατά την ίδια περίοδο, το συνολικό κόστος συντήρησης του αερολιμένα ανήλθε σε 7,7 εκατομμύρια ευρώ. Για την ανωτέρω περίοδο, ο συνολικός αριθμός επιβατών ήταν 25 000, αριθμός που αντιπροσωπεύει ζημία της τάξης των 275 ευρώ ανά επιβάτη. Περίπου 16,5 εκατομμύρια ευρώ (εκ των οποίων 5,6 εκατομμύρια ευρώ από πόρους της ΕΕ) επενδύθηκαν στην επέκταση του διαδρόμου προσαπογειώσεων του εν λόγω αερολιμένα. Η επέκταση αυτή δεν είχε χρησιμοποιηθεί μέχρι τη στιγμή της κατάρτισης της παρούσας έκθεσης από το είδος αεροσκάφους για το οποίο είχε κατασκευαστεί. Το γεγονός αυτό δεν μπορεί να θεωρείται αποτελεσματική χρήση δημόσιων πόρων.

45

Σύμφωνα με την Οικονομική Έκθεση 2011 του Airports Council International (ACI), αερολιμένες με πάνω από 5 εκατομμύρια επιβάτες κατ’ έτος μπορούν να λειτουργούν επικερδώς, αερολιμένες με 1 έως 5 εκατομμύρια επιβάτες κατ’ έτος μπορούν να ανταποκρίνονται στα λειτουργικά τους έξοδα και τα έσοδα των μικρότερων αερολιμένων δεν μπορούν να καλύψουν τις μεταβλητές τους δαπάνες. Αυτό συνάδει και με τους υπολογισμούς του Συνεδρίου που περιγράφονται στο γράφημα 6.

Σημαντικά υπεραισιόδοξη πρόβλεψη αριθμού επιβατών για 12 από τους 20 υπό εξέταση αερολιμένες

46

Το Συνέδριο αξιολόγησε την ποιότητα και την αξιοπιστία των προβλέψεων κίνησης που καταρτίστηκαν προς υποστήριξη των επενδυτικών αποφάσεων, εξετάζοντας τις αποκλίσεις από την πραγματική εξέλιξη του αριθμού επιβατών.

47

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι προβλέψεις σχετικά με τον αριθμό επιπλέον επιβατών που περιλαμβάνονταν στα εν λόγω σχέδια ήταν υπεραισιόδοξες σε 12 από τους 20 αερολιμένες. Στην Κόρδοβα, για παράδειγμα, το 2013 ταξίδεψαν 6 955 επιβάτες, έναντι του προβλεπόμενου αριθμού των 179 000 επιβατών, και στον Crotone, οι αντίστοιχοι αριθμοί ήταν 28 892 επιβάτες, έναντι του προβλεπόμενου αριθμού των 306 000 επιβατών.

48

Λαμβάνοντας υπόψη τον αριθμό των επιβατών που χρησιμοποίησαν τους αερολιμένες έως το 2013 και τους αριθμούς σύμφωνα με τις προβλέψεις των αερολιμένων για τα επόμενα έτη, ο αριθμός επιπλέον επιβατών ενδέχεται να είναι κατά μέσο όρο 36 % χαμηλότερος από τον αριθμό που προβλεπόταν κατά τη λήψη της επενδυτικής απόφασης. Σε έξι μόνο περιπτώσεις (Alghero, Catania, Comiso, Γκντανσκ, Ηράκλειο και Ταλίν), οι πραγματικοί αριθμοί επιβατών το 2013 ξεπέρασαν τις προβλέψεις. Σε δύο αερολιμένες οι προβλέψεις ήταν κατά 10 % υψηλότερες του πραγματικού αριθμού επιπλέον επιβατών (Νάπολη και Rzeszów), ενώ οι προβλέψεις για όλους τους υπόλοιπους αερολιμένες ήταν σημαντικά υπεραισιόδοξες (βλέπε γράφημα 7).

Περιορισμένος αντίκτυπος των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων στον αριθμό των επιβατών, στην εξυπηρέτηση πελατών και στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης³⁰

49

Το Συνέδριο εξέτασε κατά πόσον επιτεύχθηκαν τα αναμενόμενα αποτελέσματα αναλύοντας την εξέλιξη των αριθμών επιβατών, την εξυπηρέτηση πελατών και τον αντίκτυπο των επενδύσεων στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης.

Γράφημα 7

Ποιότητα των προβλέψεων¹

Πηγή: Δεδομένα αερολιμενικών αρχών.

Υπόμνημα: Οι αερολιμένες με υψηλότερο αριθμό επιπλέον επιβατών εντός 20ετίας από τις εργασίες επέκτασης έναντι των προβλεπόμενων απεικονίζονται με πράσινο χρώμα· οι αριθμοί επιπλέον επιβατών κάτω του 10 % των προβλέψεων απεικονίζονται με πορτοκαλί, ενώ οι αριθμοί κάτω του τελευταίου κατώτατου ορίου απεικονίζονται με κόκκινο χρώμα.

1 Το Συνέδριο αξιολόγησε την ποιότητα των προβλέψεων συγκρίνοντας, για κάθε αερολιμένα, την αρχική πρόβλεψη περί των επιπλέον επιβατών που προσελκύονται με τον πραγματικό αριθμό των επιβατών που χρησιμοποίησαν τον αερολιμένα έως το 2013, καθώς και με τις πλέον ενημερωμένες προβλέψεις για το υπόλοιπο της περιόδου, τις οποίες διαβίβασε η διοίκηση του αερολιμένα. Ο υπολογισμός αυτός αφορά εικοσαετή περίοδο κατόπιν των έργων επέκτασης.

50

Στον πίνακα 2 παρουσιάζονται τα δεδομένα επιβατών για τους αερολιμένες που ελέγχθηκαν για το 2007 (το πρώτο έτος μέτρησης), το 2010 (δεδομένα επιβατών μετά την κρίση) και το 2013. Μόνο δέκα από τους 20 αερολιμένες που ελέγχθηκαν κατόρθωσαν να αυξήσουν τον αριθμό επιβατών τους κατά την περίοδο 2007 έως 2013. Οι κυριότητες αυξήσεις επιβατών σημειώθηκαν στο Γκντανσκ (αύξηση κατά 1,1 εκατομμύριο επιβάτες) και στην Catania, στο Ηράκλειο και στο Rzeszów (300 000 με 400 000 περισσότεροι επιβάτες). Σε εννέα αερολιμένες (Fuerteventura, Μαδρίτη, Vigo, Μούρθια, La Palma, Μπανταχόθ, Κόρδοβα, Crotone και Νάπολη) παρατηρήθηκε ακόμη μικρότερος αριθμός επιβατών το 2013 σε σχέση με το 2007.

Πίνακας 2

Επισκόπηση των τάσεων των επιβατών στους υπό εξέταση αερολιμένες

| 2007 | 2010 | 2013 | Μεταβολή 2007-2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | – 8 %
Μαδρίτη | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | – 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | – 52 %
Μπούργος | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Μούρθια | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | – 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | – 33 %
Μπανταχόθ | 91 585 | 61 179 | 29 113 | – 68 %
Κόρδοβα | 22 410 | 7 852 | 6 955 | – 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Κατάνια | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | – 73 %
Νάπολη | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | – 6 %
Θεσσαλονίκη | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Ηράκλειο | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Καστοριά | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Γκντανσκ | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Ταλίν | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
ΣΥΝΟΛΟ | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | – 14 %

Πηγή: Δεδομένα επιβατών αερολιμενικών αρχών.

51

Τα αποδεικτικά στοιχεία που καταδεικνύουν βελτιώσεις στην εξυπηρέτηση πελατών ήταν περιορισμένα. Σε τρεις αερολιμένες (Fuerteventura, Θεσσαλονίκη και Ηράκλειο) τα χρηματοδοτούμενα από την ΕΕ έργα είχαν ειδικούς στόχους αύξησης της ποιότητας της εξυπηρέτησης των επιβατών. Οι έρευνες που πραγματοποιήθηκαν σε επιβάτες και αεροπορικές εταιρείες χρησιμοποιώντας «δείκτες ικανοποίησης» έδειξαν κατά γενικό κανόνα ανοδική τάση όσον αφορά την εξυπηρέτηση πελατών από το 2010 σε αυτούς τους τρεις αερολιμένες. Το ίδιο ισχύει και για άλλους οκτώ αερολιμένες (Μπανταχόθ, La Palma, Μαδρίτη-Barajas, Vigo, Alghero, Κατάνια, Νάπολη και Rzeszów). Στους υπόλοιπους εννέα αερολιμένες, δεν υπήρξε καμία βελτίωση στην ποιότητα της εξυπηρέτησης των επιβατών ή δεν πραγματοποιήθηκε καμία μέτρηση σχετικά με το εάν υπήρξε βελτίωση ή όχι.

52

Η δημιουργία θέσεων απασχόλησης και η οικονομική μεγέθυνση θεωρούνται συνήθως επαρκείς λόγοι για την πραγματοποίηση επενδύσεων σε αερολιμένες. Το Συνέδριο διαπίστωσε, όμως, ότι τα κοινωνικοοικονομικά οφέλη δεν υπολογίζονταν συνήθως. Υπήρχαν επίσης περιορισμένα αποδεικτικά στοιχεία ότι δημιουργήθηκαν επιπλέον θέσεις απασχόλησης λόγω των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων στα έργα που ελέγχθηκαν. Στην περίπτωση τεσσάρων αερολιμένων (Comiso, Rzeszów, Γκντανσκ και Ταλίν), περιορισμένος αριθμός νέων μόνιμων θέσεων απασχόλησης μπορεί να συνδεθεί άμεσα με τα έργα της ΕΕ που ελέγχθηκαν. Μελέτες που παρασχέθηκαν από τους αερολιμένες Μαδρίτης-Barajas, Alghero και Γκντανσκ δείχνουν γενικά περιφερειακά οφέλη από την εγκατάσταση και τη λειτουργία ενός αερολιμένα. Εντούτοις, οι μελέτες αυτές δεν κατοχυρώνουν καμία σχέση μεταξύ της βελτίωσης των περιφερειακών στοιχείων του ΑΕγχΠ και των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές.

Παρόμοιες επενδύσεις σε κοντινούς μεταξύ τους αερολιμένες

53

Το Συνέδριο εξέτασε επίσης τη ζώνη επιρροής των αερολιμένων, δηλαδή την ικανότητά τους να προσελκύουν επισκέπτες και πελάτες, ανάλογα με τον πληθυσμό της γύρω περιοχής και τις δυνατότητες επίγειων μεταφορών. Για τον σκοπό αυτό, το Συνέδριο χρησιμοποίησε τα πιο πρόσφατα διαθέσιμα δεδομένα της Eurostat για τις τρέχουσες οδικές συνδέσεις, τα δεδομένα ταχύτητας κίνησης, τον πληθυσμό και τους πιθανούς αριθμούς τουριστών³¹. Το Συνέδριο ανέλυσε τις αλληλεπικαλύψεις των ζωνών επιρροής, εφαρμόζοντας ενιαίο κριτήριο απόστασης 120 λεπτών οδικώς³².

54

Η ανάλυση αυτή (όλα τα διαγράμματα για τους αερολιμένες που ελέγχθηκαν περιλαμβάνονται στο παράρτημα IV) καταδεικνύει τα εξής:

οΓια 13 από τους 18 αερολιμένες που ελέγχθηκαν³³, υπάρχουν σημαντικές αλληλεπικαλύψεις³⁴ με τις ζώνες επιρροής γειτονικών αερολιμένων και, σε πολλές περιπτώσεις, υπάρχουν αλληλεπικαλύψεις με πολλές ζώνες επιρροής. Το μεγαλύτερο μέρος του πληθυσμού που διαμένει στη ζώνη επιρροής των αερολιμένων που ελέγχθηκαν είχε πολλές άλλες δυνατότητες σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς για αεροπορικά του ταξίδια μέσω ενός γειτονικού αερολιμένα. Μόνο 5 αερολιμένες του δείγματος που ελέγχθηκε (Μαδρίτη-Barajas, Μπανταχόθ, Tartu, Ταλίν και Rzeszów) βρίσκονταν σε τοποθεσίες όπου το μεγαλύτερο μέρος του πληθυσμού είχε περιορισμένες δυνατότητες όσον αφορά την επιλογή εναλλακτικού αερολιμένα σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς·

οΟ αριθμός των αερολιμένων που βρίσκονται πολύ κοντά μεταξύ τους και έχουν επενδύσει σε παρεμφερείς υποδομές (τερματικούς σταθμούς, πίστες ελιγμών, διαδρόμους προσαπογειώσεων) έχει αυξηθεί: μολονότι οι περισσότεροι αερολιμένες είχαν σημαντικές αλληλεπικαλύψεις, ελάχιστα ελήφθησαν υπόψη οι επενδύσεις σε γειτονικούς αερολιμένες, γεγονός που θα ήταν αναγκαίο για τον εύλογο σχεδιασμό και τη βελτιστοποίηση της χρήσης των πόρων της ΕΕ.

55

Το Συνέδριο πραγματοποίησε επίσης εναλλακτική ανάλυση, βάσει απόστασης 90 λεπτών οδικώς (όπως και η Επιτροπή σε μελέτη του 2013³⁵), η οποία κατέληξε σε παρόμοιες διαπιστώσεις³⁶.

56

Μόνον ορισμένοι αερολιμένες συμπεριέλαβαν ανάλυση της ζώνης επιρροής στον μελλοντικό επενδυτικό τους σχεδιασμό. Εντούτοις, κάθε αερολιμένας είχε ορίσει διαφορετικά τη ζώνη επιρροής, καθώς κανένα κράτος μέλος δεν είχε καθιερώσει κοινό ορισμό. Η ανάλυση της ζώνης επιρροής δεν χρησιμοποιήθηκε κατά γενικό κανόνα για τον εντοπισμό των αλληλεπικαλύψεων ανάμεσα σε κοντινούς μεταξύ τους αερολιμένες και των συνεπειών τους στο δυναμικό ανάπτυξης. Το γεγονός αυτό είχε συχνά ως αποτέλεσμα την εις διπλούν καταμέτρηση των πιθανών επιβατών στα σύνολα που χρησιμοποιήθηκαν από κάθε αερολιμένα για να αιτιολογηθεί η επέκτασή του (παραδείγματος χάρη, τα γενικά σχέδια των αερολιμένων Catania και Comiso, που αμφότεροι έλαβαν αξιόλογα κονδύλια από την ΕΕ, μέτρησαν εις διπλούν σημαντικό μέρος του πληθυσμού που διαμένει στη ζώνη επιρροής και των δύο αερολιμένων).

57

Ο αντίκτυπος των επενδύσεων που πραγματοποιήθηκαν στους κοντινούς αερολιμένες ή ο αντίκτυπος των ανταγωνιστικών τρόπων επίγειων μεταφορών δεν λαμβάνονταν συνήθως υπόψη κατά τη λήψη αποφάσεων για την επέκταση ή μη της ικανότητας του αερολιμένα (βλέπε δύο παραδείγματα στο πλαίσιο 6). Αξιοσημείωτη εξαίρεση αποτελεί ο αερολιμένας Μαδρίτης-Barajas, όπου οι προβλέψεις κίνησης προσαρμόστηκαν ώστε να λαμβάνουν υπόψη το γεγονός ότι η πτήση προς Βαρκελώνη θα έχανε το 40 % των επιβατών της λόγω της προσδοκώμενης λειτουργίας μιας σιδηροδρομικής γραμμής υψηλής ταχύτητας.

Πλαίσιο 6

Παραδείγματα ανάλυσης ζώνης επιρροής

α)Στο Vigo, υπάρχουν εκτενείς αλληλεπικαλύψεις, καθώς ουσιαστικά το σύνολο του πληθυσμού (99,92 % των 6 164 630 κατοίκων της ζώνης επιρροής του Vigo) έχει επίσης πρόσβαση σε τουλάχιστον άλλον έναν αερολιμένα σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς. Η ζήτηση εναέριας κυκλοφορίας του εν λόγω αερολιμένα θα επηρεαστεί από την παρουσία των κοντινών αερολιμένων της Λα Κορούνια, του Santiago de Compostela και του Πόρτο και των σιδηροδρομικών συνδέσεων υψηλής ταχύτητας προς άλλα μέρη της Ισπανίας.

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Vigo στην Ισπανία (LEVX)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

β)Ο αερολιμένας Μούρθια San-Javier ήταν αρχικά στρατιωτικός αερολιμένας ανοικτός στην πολιτική κίνηση με ορισμένους περιορισμούς ως προς τις ώρες λειτουργίας. Κατά την περίοδο 2003 έως 2007 αποφασίστηκε η δημιουργία επιπλέον ικανότητας στον ελεγχόμενο χώρο του αερολιμένα για τη στρατιωτική κυκλοφορία, που θα καθιστούσε στη συνέχεια δυνατή τη λειτουργία του πολιτικού αερολιμένα και τις πρωινές ώρες. Εντούτοις, δεν πραγματοποιήθηκε ανάλυση για την αλληλεπικάλυψη μεταξύ των ζωνών επιρροής των San Javier και Αλικάντε, ή του γειτονικού αερολιμένα Corvera, που απέχει μόλις 37 χιλιόμετρα³⁷. Ο αερολιμένας Corvera περατώθηκε το 2012, μαζί με τις επενδύσεις στον αερολιμένα Μούρθια San-Javier, αλλά δεν είχε τεθεί σε λειτουργία κατά την ημερομηνία του ελέγχου, διότι δεν είχε λάβει ακόμη πιστοποίηση για την οποία είχε υποβάλει αίτηση τον Οκτώβριο του 2011.

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Μούρθια-San Javier στην Ισπανία (LELC)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

58

Για τους αερολιμένες της Κόρδοβας, του Vigo, της Μούρθια, του Μπούργος, του Alghero, του Crotone, της Νάπολης, της Κατάνιας, του Comiso, της Καστοριάς και του Γκντανσκ παρατηρήθηκαν αρκετά έκδηλες αλληλεπικαλύψεις των ζωνών επιρροής τους. Ο πλησιέστερος ανταγωνιστικός αερολιμένας στις περισσότερες περιπτώσεις απέχει μόνο μία ώρα οδικώς και το 97 % όσων διαμένουν εντός δύο ωρών από αυτούς τους 11 αερολιμένες έχουν επίσης πρόσβαση σε τουλάχιστον άλλον έναν αερολιμένα σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς. Στην Κόρδοβα, στο Vigo, στη Μούρθια και στη Νάπολη, υπάρχουν τρεις ανταγωνιστικοί αερολιμένες σε απόσταση δύο ωρών το πολύ οδικώς και στην περίπτωση του Μπούργος υπάρχουν πέντε ανταγωνιστικοί αερολιμένες στην ίδια εμβέλεια, βλέπε πίνακα 3.

59

Ο ορισμός που χρησιμοποιείται από την Επιτροπή για την έκδοση αποφάσεων για κρατικές ενισχύσεις είναι ότι η ζώνη επιρροής ενός αερολιμένα, κατά κανόνα, αντιστοιχεί στο όριο της γεωγραφικής αγοράς που τίθεται συνήθως στα 100 χιλιόμετρα περίπου ή στα 60 λεπτά οδικώς (με αυτοκίνητο, λεωφορείο, τρένο ή υψηλής ταχύτητας τρένο). Με βάση τις νέες κατευθυντήριες οδηγίες για τις κρατικές ενισχύσεις που εγκρίθηκαν τον Φεβρουάριο του 2014, η Επιτροπή ενέκρινε σειρά αποφάσεων που αφορούν επενδυτικές και λειτουργικές ενισχύσεις προς τους αερολιμένες και τις αεροπορικές εταιρείες, τονίζοντας ότι i) οι επιδοτήσεις για αερολιμενικές υποδομές που βρίσκονται σε πολύ μικρή απόσταση μεταξύ τους δεν συμβάλλουν στην περιφερειακή προσβασιμότητα και ανάπτυξη, και ii) η αλληλεπικάλυψη μη αποδοτικών υποδομών αποτελεί σπατάλη των χρημάτων των φορολογουμένων, η οποία στρεβλώνει τον ανταγωνισμό μεταξύ των αερολιμένων³⁸. Οι παρατηρήσεις αυτές είναι σύμφωνες με τα αποτελέσματα του ελέγχου του Συνεδρίου.

Πίνακας 3

Αριθμός αερολιμένων ανταγωνιστικών προς τους υπό έλεγχο αερολιμένες, με στοιχεία σχετικά με τον χρόνο οδήγησης και την απόσταση

Χώρα | Αερολιμένες υπό έλεγχο | Αριθμός ανταγωνιστικών αερολιμένων εντός 2 ωρών από τον υπό έλεγχο αερολιμένα | Μέσος χρόνος οδήγησης μέχρι ανταγωνιστικούς αερολιμένες (λεπτά) για τους κατοίκους των αλληλεπικα-λυπτόμενων περιοχών | wΠλησιέστερος ανταγωνιστικός αερολιμένας | Χρόνος οδήγησης μέχρι τον πλησιέστερο ανταγωνιστικό αερολιμένα (λεπτά) | Απόσταση μέχρι τον πλησιέστερο ανταγωνιστικό αερολιμένα (χλμ.)
Ισπανία | Κόρδοβα | 3 | 113 | Σεβίλη | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Μούρθια | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Μπανταχόθ | 0 | 134 | Λισαβόνα | 127 | 226
Μπούργος | 5 | 100 | Βιτόρια | 70 | 114
Μαδρίτη-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Ιταλία | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Νάπολη | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Κατάνια | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Κατάνια | 66 | 84
Ελλάδα | Θεσσαλονίκη | 1 | 105 | Κοζάνη | 87 | 137
Ηράκλειο | 1 | 116 | Σητεία | 107 | 102
Καστοριά | 2 | 85 | Κοζάνη | 52 | 68
Πολωνία | Γκντανσκ | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Eσθονία | Ταλίν | 0 | 131 | Ελσίνκι | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Ταλίν | 160 | 189

Ο σχεδιασμός επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές κατά κανόνα δεν συντονίζεται σε εθνικό επίπεδο

60

Το Συνέδριο εξέτασε την αρτιότητα των μακροπρόθεσμων στρατηγικών για την ανάπτυξη των αερολιμένων στα 5 κράτη μέλη που επισκέφτηκε, ελέγχοντας κατά πόσον υπήρχε στρατηγικό πλαίσιο για τη συνεκτική ανάπτυξη όλων των αερολιμένων εντός της επικράτειας κάθε κράτους μέλους βάσει του προσδιορισμού των αναγκών.

61

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι όταν ελήφθησαν οι αποφάσεις σχετικά με τις επενδύσεις στους κύριους αερολιμένες του δείγματος ελέγχου, μόνον ένα από τα πέντε κράτη μέλη είχε μακροπρόθεσμο στρατηγικό όραμα: στην Πολωνία υπήρχε ένα «Πρόγραμμα Ανάπτυξης Αερολιμένων» το οποίο περιελάμβανε κατάσταση επενδύσεων σε αερολιμενικές υποδομές που κρίνονταν απαραίτητες.

62

Δεν υπήρχε στρατηγικό μακροπρόθεσμο σχέδιο ανάπτυξης αερολιμένων στην Ισπανία, στην Ιταλία, στην Ελλάδα ή στην Εσθονία. Οι χώρες αυτές είχαν γενικά και μακροπρόθεσμα σχέδια που περιελάμβαναν όλους τους τρόπους μεταφορών, τα οποία όμως: i) δεν εστίαζαν συγκεκριμένα ούτε στην ανάπτυξη των αεροπορικών μεταφορών ούτε των αερολιμένων· και ii) δεν ήταν συντονισμένα με τις εξελίξεις σε άλλους τρόπους μεταφορών που θα μπορούσαν δυνητικά να ανταγωνιστούν την εναέρια κυκλοφορία.

63

Γενικά σχέδια υπήρχαν συνήθως για μεμονωμένους αερολιμένες και περιέγραφαν το γεωγραφικό και οικονομικό τους πλαίσιο. Ωστόσο, μόνον 11 από τους 20 αερολιμένες (Μπανταχόθ, Μπούργος, Fuerteventura, La Palma, Μαδρίτη-Barajas, Μούρθια, Vigo, Κατάνια, Ηράκλειο, Θεσσαλονίκη και Καστοριά) περιελάμβαναν αξιολόγηση αναγκών για επιπλέον επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές στα σχέδιά τους.

64

Οι στόχοι που τέθηκαν για τα αερολιμενικά έργα που ελέγχθηκαν δεν προσδιορίζονταν συνήθως ούτε ποσοτικά ούτε ως προς τον χρονικό ορίζοντα. Είχαν την τάση να εκφράζονται σε όρους υλοποιήσεων κατασκευής, όπως: «κατασκευή αερολιμένα 400 000 επιβατών κατ’ έτος» ή «αύξηση του επιπέδου εξυπηρέτησης επιβατών και βελτίωση των υποδομών». Μετά την υλοποίηση των έργων, οι αρχές των κρατών μελών έλεγχαν τις υλοποιήσεις, αλλά δεν έλεγχαν συνήθως κατά πόσον, ή σε ποιον βαθμό, είχαν επιτευχθεί οι στόχοι του έργου.

65

Οι δείκτες που χρησιμοποιήθηκαν για τη μέτρηση της επιτυχίας του έργου έτειναν να είναι δείκτες φυσικών υλοποιήσεων και ο αριθμός θέσεων απασχόλησης που δημιουργήθηκαν κατά την κατασκευή. Στις λίγες περιπτώσεις όπου υπήρχαν δείκτες αποτελεσμάτων, είτε δεν ήταν επαρκώς συγκεκριμένοι είτε δεν περιελάμβαναν μια βασική γραμμή ή έναν όρο ως προς το πώς και πότε πρέπει να υπολογιστεί η επίτευξή τους. Σε ορισμένες περιπτώσεις, τα δεδομένα των έργων αναλύθηκαν συγκεντρωτικά με άλλα έργα, καθιστώντας αδύνατον τον εκ των υστέρων υπολογισμό της επίτευξης των επιμέρους στόχων των έργων³⁹. Κατά συνέπεια, τα συστήματα διαχείρισης και παρακολούθησης στα κράτη μέλη συνέκριναν συνήθως μόνο τις υλοποιήσεις που επιτεύχθηκαν χρησιμοποιώντας φυσικούς δείκτες.

Η Επιτροπή διαθέτει περιορισμένες πληροφορίες σχετικά με τη χρηματοδότηση αερολιμένων από την ΕΕ

66

Ο τρόπος με τον οποίο λειτουργούσε το σύστημα διαβίβασης πληροφοριακών στοιχείων επιμερισμένης διαχείρισης κατά την περίοδο 2000-2006 σήμαινε ότι δεν παρέχονταν στην Επιτροπή πληροφορίες για τα έργα υποδομών του ΕΤΠΑ στους αερολιμένες της ΕΕ μέχρι το κλείσιμο του επιχειρησιακού προγράμματος (στα τέλη του 2009 το νωρίτερο). Έπρεπε να υπάρχει βελτίωση για την περίοδο πολυετούς χρηματοδότησης 2007-2013, καθώς οι διαχειριστικές αρχές έπρεπε να δημοσιεύουν πληροφορίες για τα εν λόγω έργα στους ιστοτόπους τους. Εντούτοις, εξακολουθεί να μην υπάρχει πλήρης επισκόπηση των έργων αερολιμενικών υποδομών που χρηματοδοτήθηκαν από το ΕΤΠΑ και το ΤΣ.

67

Η κατάσταση αυτή δεν επιτρέπει στην Επιτροπή να αποκτήσει πλήρη εικόνα όλων των επενδύσεων της ΕΕ σε αερολιμένες και περιορίζει τις δυνατότητες παρακολούθησης της Επιτροπής και διασφάλισης του ορθού σχεδιασμού και της ορθής εφαρμογής των πολιτικών.

13Έκθεση «Airport Benchmarking» για το 2012, που δημοσιεύτηκε από την Air Transport Research Society (ATRS), http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Π.χ. προσλαμβάνοντας περισσότερο προσωπικό (μερικής απασχόλησης) για την επίσπευση του χειρισμού των επιβατών που καταφθάνουν ή αναχωρούν· εγκαθιστώντας προσωρινές και κινητές υποδομές για τη μεταφορά επιβατών μεταξύ του ελεγχόμενου χώρου και της αστικής περιοχής του αερολιμένα.

15Οι αερολιμένες όπου δεν σημειώθηκε καθυστέρηση στην κατασκευή και την παράδοση των υποδομών σε σχέση με τον αρχικό σχεδιασμό ήταν οι αερολιμένες Crotone, Γκντανσκ και Tartu.

16Στον αερολιμένα Μούρθια-San Javier, οι εγκαταστάσεις του ελεγχόμενου χώρου, ο πύργος ελέγχου και ο διάδρομος προσαπογειώσεων τέθηκαν σε λειτουργία 5 έτη μετά την ολοκλήρωσή τους· στη Θεσσαλονίκη, η καθυστέρηση ήταν 4,5 έτη για τον τερματικό σταθμό· στη Νάπολη, η καθυστέρηση ήταν 4,5 έτη για το έργο διαχείρισης εναέριας κυκλοφορίας μολονότι οι αναθέτουσες αρχές είχαν προβεί σε απευθείας ανάθεση των εργασιών για λόγους επείγοντος χαρακτήρα.

17Εξαίρεση αποτελεί ο αερολιμένας Μπανταχόθ, όπου παρατηρήθηκε μικρή υπέρβαση κόστους της τάξης των 223 000 ευρώ ή 2,8 % του προϋπολογισμού.

18Σε άλλον έλεγχο, το Συνέδριο παρατήρησε παρεμφερείς αδυναμίες κατά την κατάρτιση ενός έργου αερολιμενικών υποδομών που χρηματοδοτήθηκε στο πλαίσιο των δαπανών για το ΔΕΔ-Μ. Στην περίπτωση του διεθνούς αερολιμένα Berlin Brandenburg, τα έγγραφα σχεδιασμού δεν ήταν έτοιμα και χρειάστηκε να τροποποιηθούν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας υποβολής προσφορών, με αποτέλεσμα σημαντικές υπερβάσεις κόστους.

19Η Διεθνής Ένωση Αεροπορικών Μεταφορών (International Air Transport Association) είναι η παγκόσμια επαγγελματική ένωση των αεροπορικών εταιρειών. Εκπροσωπεί περίπου 240 αεροπορικές εταιρείες ή πάνω από το 84 % της συνολικής εναέριας κυκλοφορίας. Η IATA υποστηρίζει τη δραστηριότητα των αεροπορικών εταιρειών και συμβάλλει στη διαμόρφωση της πολιτικής και των προτύπων του κλάδου.

20Κατασκευή υποδομών βάσει δομοστοιχείων (σε φάσεις) και ανά διαστήματα ώστε να προλαμβάνεται η ζήτηση και να διατηρείται το προκαθορισμένο και απαραίτητο επίπεδο εξυπηρέτησης. Πηγή: Ενότητα C1.13.7 του Εγχειριδίου Αναφοράς 2004 της IATA για την Ανάπτυξη των Αερολιμένων (Airport Development Reference manual).

21Σημείο 61 των κοινοτικών κατευθύνσεων για τη χρηματοδότηση των αερολιμένων και τις κρατικές ενισχύσεις σε αεροπορικές εταιρίες για την έναρξη νέων γραμμών με αναχώρηση από περιφερειακούς αερολιμένες (ΕΕ C 312 της 9.12.2005, σ. 1).

22Όπως δημοσιεύτηκε από την ATRS — Air Transport Research Society αναφορικά με τους ευρωπαϊκούς αερολιμένες το 2010. http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Από τους 7 τερματικούς σταθμούς που αναγνωρίστηκαν ως υποχρησιμοποιούμενοι, οι τερματικοί σταθμοί στο Comiso και στο Rzeszów τέθηκαν σε λειτουργία το 2013 και το 2012 αντίστοιχα. Σύμφωνα με τις προβλέψεις τους, οι αερολιμένες αυτοί θα φτάσουν τον δείκτη αναφοράς 104 επιβατών ανά τ.μ. το 2018 (Comiso) και το 2031 (Rzeszów).

24Στην Ισπανία, ο ορισμός της ώρας αιχμής ήταν είτε η 30ή πιο πολυάσχολη ώρα του έτους ή η ώρα που συγκεντρώνει το 97,75 % της κίνησης.

25Προτάθηκαν διαφορετικά χρονικά διαστήματα για την αξιολόγηση της διάρκειας ζωής των αερολιμενικών υποδομών: ο οδηγός ανάλυσης κόστους-οφέλους (ΑΚΟ) της Ευρωπαϊκής Επιτροπής προτείνει περίοδο 25 ετών· η καθοδήγηση Jaspers (Joint Assistance to Support Projects in European Regions) παρέχει εύρος 20 έως 40 ετών για κτίρια και 15 έως 30 ετών για διαδρόμους προσαπογειώσεων, τροχοδρόμους και πίστες ελιγμών· η IATA προτείνει κατασκευές για 10 έτη και οι εθνικοί φορείς υλοποίησης έχουν ως πρότυπο τα 20 ή 25 έτη. Με βάση τα ανωτέρω, κατά τον υπολογισμό του Συνεδρίου ως αναμενόμενη διάρκεια ζωής των υποδομών θεωρήθηκαν τα 20 έτη.

26Πρέπει να σημειωθεί ότι τα αριθμητικά δεδομένα που αναφέρονται περιλαμβάνουν μόνο τα αρχικά έξοδα υποδομών, ενώ τα λειτουργικά στοιχεία όπως το κόστος συντήρησης των υποδομών, αστυνόμευσης, πυρόσβεσης, τελωνείου και μάρκετινγκ δεν συμπεριλαμβάνονται.

27Βάσει των οικονομικών καταστάσεων που διαβίβασε η ΥΠΑ για τους αερολιμένες της Θεσσαλονίκης, του Ηρακλείου και της Καστοριάς, το Συνέδριο ήταν σε θέση να εκτιμήσει απλώς τις ταμειακές ροές.

28Για παράδειγμα, για να μειωθούν τα έξοδα διατηρώντας παράλληλα τη λειτουργικότητα των μικρότερων αερολιμένων, το ισπανικό Υπουργείο Ανάπτυξης αποφάσισε τον Ιούνιο του 2012 να μειώσει τα έξοδα συντήρησης 17 αερολιμένων με κάτω από 500 000 επιβάτες ετησίως και να μειώσει τις εβδομαδιαίες ώρες λειτουργίας τους, καθώς και τον αριθμό του προσωπικού.

29Οι αερολιμένες του Μπιλμπάο, της Λεόν, του Logrono, της Valladolid και της Βιτόρια απέχουν λιγότερο από δύο ώρες οδικώς από το Μπούργος, ενώ οι αερολιμένες της Παμπλόνα, του Σανταντέρ και του Σαν Σεμπαστιάν 2 ώρες και 10 λεπτά.

30Κατάσταση των αερολιμένων που ελέγχθηκαν με πλήρη επισκόπηση των διαπιστώσεων και των αποτελεσμάτων του ελέγχου διατίθεται στο παράρτημα III.

31Τα πιο πρόσφατα διαθέσιμα οδικά δεδομένα προήλθαν από το οδικό δίκτυο TeleAtlas του 2009. Τα δεδομένα πληθυσμού βασίστηκαν στο οικιστικό πλέγμα του 2006. Τα τουριστικά δεδομένα προήλθαν επίσης από το 2006, βάσει των διανυκτερεύσεων σε τουριστικά καταλύματα και του αριθμού των κλινών. Οι τοποθεσίες των αερολιμένων προήλθαν από τη βάση δεδομένων αναφοράς της Eurostat (GISCO). Οι κοντινοί ανταγωνιστικοί αερολιμένες εντοπίστηκαν βάσει του αριθμού επιβατών κατ’ έτος (οι αερολιμένες με κάτω από 15 000 επιβάτες κατ’ έτος δεν ελήφθησαν υπόψη).

32Μολονότι το Συνέδριο δέχεται ότι κάθε αερολιμένας έχει τις δικές του ιδιαιτερότητες, επέλεξε να χρησιμοποιήσει έναν γενικό ορισμό ζώνης επιρροής δύο ωρών για την αξιολόγησή του, καθώς αυτό υποστηρίζεται από διάφορες αναφορές στη σχετική βιβλιογραφία: π.χ. Starkie 2008, Marucci και Gatta, 2009. Επιπλέον, πολλοί επιβάτες υπερβαίνουν αυτό τον χρόνο: π.χ. υπάρχουν τακτικά δρομολόγια λεωφορείων για τη μεταφορά των επιβατών από τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Tartu στη Ρίγα σε 3,5 ώρες (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Οι αερολιμένες Fuerteventura και La Palma εξαιρέθηκαν από αυτή την αξιολόγηση, καθώς πρόκειται για μοναδικούς νησιωτικούς αερολιμένες.

34Το Συνέδριο θεωρεί σημαντική μια αλληλεπικάλυψη εάν άνω του 75 % του πληθυσμού έχει πρόσβαση οδικώς σε πολλούς αερολιμένες εντός 120 λεπτών.

35Δημοσίευση της Επιτροπής «Μέτρηση της πρόσβασης σε επιβατικές πτήσεις στην Ευρώπη: Προς εναρμόνιση των δεικτών σε περιφερειακό επίπεδο, περιφερειακή εστίαση, 01/2013, του Σεπτεμβρίου 2013».

36Το ποσοστό των κατοίκων με πρόσβαση σε πολλούς αερολιμένες —όταν χρησιμοποιείται το κριτήριο της απόστασης των 90 λεπτών αντί 120 λεπτών οδικώς— παραμένει άνω του 75 % για 12 από τους ελεγχθέντες αερολιμένες.

37Το 2003 το Υπουργείο ενέκρινε την πρόταση του νέου αερολιμένα στην Corvera και ο αερολιμένας ανακηρύχθηκε αερολιμένας γενικού συμφέροντος για το κράτος. Η ανάθεση πραγματοποιήθηκε τον Μάιο του 2007, οι εργασίες τεχνικού σχεδιασμού ολοκληρώθηκαν τον Ιούνιο του 2008 και οι φυσικές εγκαταστάσεις ολοκληρώθηκαν τον Απρίλιο του 2012.

38Δήλωση του αντιπροέδρου της Επιτροπής Joaquin Almunia, 1.10.2014· βλέπε επίσης: IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Για παράδειγμα, ο δείκτης «προσδοκώμενης ανάπτυξης του αριθμού εγχώριων επιβατών» για τα έργα της περιόδου 2007-2013 στον αερολιμένα Tartu δεν επιτρέπει την ανάλυση της αύξησης των επιβατών του αερολιμένα, καθώς ο αριθμός επιβατών του αερολιμένα περιλαμβάνεται μαζί με τον αριθμό επιβατών οχηματαγωγών πλοίων.

Συμπεράσματα και συστάσεις

68

Το γενικό συμπέρασμα είναι ότι οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε αερολιμένες είχαν περιορισμένη αποδοτικότητα: χρηματοδοτήθηκαν πάρα πολλοί αερολιμένες (οι οποίοι συχνά βρίσκονταν πολύ κοντά μεταξύ τους) και σε πολλές περιπτώσεις οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ υποδομές ήταν υπερμεγέθεις.

69

Συγκεκριμένα, το Συνέδριο διαπίστωσε ότι:

οη ανάγκη για χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές μπορούσε να αποδειχθεί για τα μισά περίπου έργα που εξετάστηκαν (βάσει συγκριτικής ανάλυσης με συγκρίσιμους αερολιμένες, σημεία 22 έως 26)·

ουπήρξαν καθυστερήσεις στην κατασκευή και την τελική παράδοση αερολιμενικών υποδομών σε 17 αερολιμένες και υπερβάσεις κόστους σε 9 από τους 20 αερολιμένες που εξετάστηκαν (σημείο 27)·

οπάνω από τις μισές νέες (ή αναβαθμισμένες) υποδομές δεν αξιοποιήθηκαν πλήρως. Σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν αξιοποιούνταν πλήρως ούτε στις ώρες αιχμής (σημεία 28 έως 35).

70

Το Συνέδριο παρατηρεί επίσης ότι η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν ήταν οικονομικά αποδοτική και ότι επτά από τους 20 αερολιμένες που εξετάστηκαν δεν είναι επικερδείς και, ως αποτέλεσμα, ενδέχεται να χρειαστεί να παραμείνουν κλειστοί, εκτός εάν λαμβάνουν διαρκή δημόσια χρηματοδοτική στήριξη. Αυτό ισχύει ιδιαίτερα για μικρούς περιφερειακούς αερολιμένες με λιγότερους από 100 000 επιβάτες ετησίως (σημεία 36 έως 48).

71

Επιπλέον, οι χρηματοδοτούμενες από την ΕΕ επενδύσεις δεν οδήγησαν σε κάθε περίπτωση στα αναμενόμενα αποτελέσματα: οι πραγματικοί αριθμοί επιβατών υπολείπονταν σε μεγάλο βαθμό των αρχικών προβλέψεων και μόλις 10 από τους 20 αερολιμένες κατόρθωσαν να αυξήσουν τον αριθμό επιβατών τους την περίοδο μεταξύ 2007 και 2013. Οι βελτιώσεις στην εξυπηρέτηση πελατών δεν υπολογίζονταν στις περισσότερες περιπτώσεις και, συνεπώς, ήταν δύσκολο να αξιολογηθούν (σημεία 49 έως 52).

Σύσταση 1

Το Συνέδριο συνιστά στην Επιτροπή να διασφαλίσει κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ότι τα κράτη μέλη θα χορηγήσουν χρηματοδότηση από την ΕΕ για αερολιμενικές υποδομές μόνο σε οικονομικά βιώσιμους αερολιμένες με κατάλληλα αξιολογημένες και αποδεδειγμένες επενδυτικές ανάγκες. Το γεγονός αυτό πρέπει να αποτελεί μέρος της διαδικασίας έγκρισης και παρακολούθησης των επιχειρησιακών προγραμμάτων της Επιτροπής.

72

Σε πολλές περιπτώσεις, παρέχεται χρηματοδότηση της ΕΕ σε αερολιμένες που βρίσκονται σε κοντινή απόσταση μεταξύ τους. Η ανάλυση της Επιτροπής κατέδειξε ότι για 13 από τους 18 αερολιμένες που εξετάστηκαν υπάρχουν σημαντικές αλληλεπικαλύψεις με τις ζώνες επιρροής των γειτονικών αερολιμένων. Αυτό μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα πλεονάζουσα δυναμικότητα και περιορισμένη αποδοτικότητα των σχετικών δαπανών. Τέλος, η χρηματοδότηση αερολιμένων από την ΕΕ δεν είναι καλά συντονισμένη σε εθνικό επίπεδο και, ιδίως όσον αφορά μεγάλα έργα και έργα του Ταμείου Συνοχής, δεν εποπτεύεται επαρκώς από την Επιτροπή. Για τα έργα που επιλέγονται από τα κράτη μέλη, η Επιτροπή συνήθως δεν γνωρίζει ποιοι αερολιμένες λαμβάνουν χρηματοδότηση και τι ύψους (σημεία 60 έως 67).

Σύσταση 2

Το Συνέδριο συνιστά να έχουν τα κράτη μέλη συνεκτικά περιφερειακά, εθνικά ή υπερεθνικά σχέδια για την ανάπτυξη των αερολιμένων, ώστε να αποφεύγεται η πλεονάζουσα δυναμικότητα, η αλληλεπικάλυψη και οι μη συντονισμένες επενδύσεις σε αερολιμενικές υποδομές.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα II, του οποίου προεδρεύει ο κύριος Henri GRETHEN, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 12ης Νοεμβρίου 2014.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παραρτήματα

Παράρτημα I

Κονδύλια ΕΤΠΑ και ΤΣ για την περίοδο 2000-2013 σε αερολιμενικές υποδομές¹ ανά κράτος μέλος (σε ευρώ)

| Χώρα | ΕΤΠΑ + ΤΣ (2000-2006) | ΕΤΠΑ + ΤΣ (2007-2013) | ΕΤΠΑ + ΤΣ (2000-2013) | % επί του συνόλου ΕΤΠΑ + ΤΣ
1 | Ισπανία | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2 | Πολωνία | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3 | Ιταλία | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Ελλάδα | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Τσεχική Δημοκρατία | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Γαλλία | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Λετονία | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Εσθονία | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Λιθουανία | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Πορτογαλία | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Ηνωμένο Βασίλειο | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Βουλγαρία (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Ρουμανία | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Σλοβενία | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | Διασυνοριακή συνεργασία της ΕΕ | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Ουγγαρία | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | Διαπεριφερειακή συνεργασία της ΕΕ | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Γερμανία | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Σλοβενία | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Σουηδία | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Αυστρία | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| ΣΥΝΟΛΑ | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Μη συμπεριλαμβανομένης της χρηματοδότησης της πολιτικής συνοχής για επενδύσεις σε τεχνολογίες και πολυτροπικές συνδέσεις, που εκτιμάται στα 1,2 δισεκατομμύρια ευρώ περίπου.

Παράρτημα II

Κατάσταση αερολιμένων και έργων που ελέγχθηκαν

Χώρα | Αερολιμένας | Πόροι της ΕΕ για τα έργα που ελέγχθηκαν | Ημερομηνία έναρξης (βασικές εργασίες) | Ημερομηνία λήξης (βασικές εργασίες) | Ελεγμένοι τερματικοί σταθμοί (χρηματοδότηση της ΕΕ) | Ελεγμένοι χώροι ελιγμών (χρηματοδότηση της ΕΕ) | Ελεγμένοι τροχόδρομοι (χρηματοδότηση της ΕΕ) | Ελεγμένοι διάδρομοι προσαπογειώσεων (χρηματοδότηση της ΕΕ) | Ελεγμένα συστήματα ασφαλείας και πύργου ελέγχου (χρηματοδότηση της ΕΕ) | Λοιπές υποδομές (π.χ. αυτόματα συστήματα μεταφοράς χωρίς οδηγό, φορτίο, χώρος στάθμευσης) (χρηματοδότηση της ΕΕ)
Ισπανία | Μπανταχόθ | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Μπούργος | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Κόρδοβα | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Μαδρίτη | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Μούρθια | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Ιταλία | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Κατάνια | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Νάπολη | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Ελλάδα | Θεσσαλονίκη | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Ηράκλειο | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Καστοριά | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Πολωνία | Γκντανσκ | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Eσθoνία | Ταλίν | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Ελεγμένος πληθυσμός: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| In % |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Παράρτημα III

Επισκόπηση των αποτελεσμάτων ελέγχου και αξιολόγηση¹

Χώρα | Αερολιμένας | Σχεδιάστηκε σωστά η επένδυση; | Επιτεύχθηκαν οι φυσικές υλοποιήσεις; | Ήταν αναγκαίες οι επενδύσεις; | Χρησιμοποιούνται όλες οι υλοποιήσεις; | Επιτεύχθηκαν τα αναμενόμενα ποσοτικά αποτελέσματα κατά την περίοδο 2007-2013; | Επιτεύχθηκαν ποιοτικά οφέλη; | Αποδεικνύεται ότι υπάρχει αντίκτυπος στην περιφερειακή οικονομία; | Είναι το κόστος ανά επιπλέον επιβάτη εύλογο; | Πρόκειται για βιώσιμο αερολιμένα;
Ισπανία | Μπανταχόθ |  |  |  |  |  |  |  |  |
Μπούργος |  |  |  |  |  |  |  |  |
Κόρδοβα |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Μαδρίτη-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Μούρθια |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Ιταλία | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Κατάνια |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Νάπολη |  |  |  |  |  |  |  |  |
Ελλάδα | Ηράκλειο |  |  |  |  |  |  |  |  |
Καστοριά |  |  |  |  |  |  |  |  |
Θεσσαλονίκη |  |  |  |  |  |  |  |  |
Πολωνία | Γκντανσκ |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Εσθονία | Ταλίν |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Βλέπε υπόμνημα στην επόμενη σελίδα.

Υπόμνημα στο Παράρτημα III

| Σχεδιάστηκε σωστά η επένδυση; | Επιτεύχθηκαν οι φυσικές υλοποιήσεις; | Ήταν αναγκαίες οι επενδύσεις; | Χρησιμοποιούνται όλες οι υλοποιήσεις; | Επιτεύχθηκαν τα αναμενόμενα ποσοτικά αποτελέσματα κατά την περίοδο 2007-2013; | Επιτεύχθηκαν ποιοτικά οφέλη; | Αποδεικνύεται ότι υπάρχει αντίκτυπος στην περιφερειακή οικονομία; | Είναι το κόστος ανά επιπλέον επιβάτη εύλογο; | Πρόκειται για βιώσιμο αερολιμένα;
Το πράσινο υποδεικνύει ικανοποιητική κατάσταση: | Υπάρχει μακροπρόθεσμο σχέδιο για τον τομέα των αεροπορικών μεταφορών· στο γενικό σχέδιο του αερολιμένα περιλαμβάνεται ανάλυση της ζώνης επιρροής και αξιόπιστες προβλέψεις | Οι υλοποιήσεις κατασκευάστηκαν βάσει του σχεδίου | Υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία για την ορθή αξιολόγηση των αναγκών | Οι συγχρηματοδοτούμενες υποδομές χρησιμοποιούνταν αποτελεσματικά | Επιτεύχθηκαν οι αναμενόμενες ποσοτικές βελτιώσεις | Αποδεικνύονται τα αναμενόμενα ποιοτικά οφέλη με τη διενέργεια δημοσκοπήσεων στους επιβάτες | Αποδεικνύεται ο θετικός αντίκτυπος στην περιφερειακή οικονομία | Το πραγματικό κόστος ανά επιπλέον επιβάτη είναι κάτω από 20 ευρώ | Ο αερολιμένας είναι επικερδής
Το κίτρινο υποδεικνύει ενδιάμεση κατάσταση: | Υπάρχουν ορισμένα από τα ανωτέρω στοιχεία | Οι υλοποιήσεις κατασκευάστηκαν με αποκλίσεις ως προς το σχέδιο | Δεν αποδεικνύεται ότι ήταν αναγκαίες ορισμένες επενδύσεις | Οι συγχρηματοδοτούμενες υποδομές χρησιμοποιούνταν, αλλά δεν αξιοποιούνταν πλήρως | Παρατηρήθηκαν βελτιώσεις, αλλά σε μικρότερο βαθμό από τον αναμενόμενο, ή είναι πολύ νωρίς να αξιολογηθεί η κατάσταση (Comiso) | Παρατηρήθηκαν ποιοτικά οφέλη, παρότι δεν υπολογίστηκαν | Πραγματοποιήθηκαν μελέτες σχετικά με τον αντίκτυπο στην περιφερειακή οικονομία χωρίς καμία σύνδεση με τις επενδύσεις | Το πραγματικό κόστος ανά επιπλέον επιβάτη είναι μεταξύ 20 και 80 ευρώ | Ο αερολιμένας δεν είναι επικερδής, αλλά θα κατορθώσει να λειτουργήσει χωρίς ζημία μεσοπρόθεσμα (7 έτη), ή δεν υπάρχουν διαφανείς λογαριασμοί (2 ελληνικοί αερολιμένες)
Το κόκκινο υποδεικνύει μη ικανοποιητική κατάσταση: | Δεν υπάρχει ή δεν λαμβάνεται υπόψη κανένα από τα στοιχεία αυτά κατά τη λήψη της απόφασης για την πραγματοποίηση επενδύσεων | Οι υλοποιήσεις που σχεδιάστηκαν (ή μέρος αυτών) δεν έχουν κατασκευαστεί (ακόμη) | Υπάρχουν αποδεικτικά στοιχεία ότι η επένδυση δεν ήταν αναγκαία | Οι υποδομές (ή μέρος αυτών) δεν χρησιμοποιούνταν | Δεν υπήρξαν ποσοτικές βελτιώσεις | Δεν αποδεικνύονται ποιοτικά οφέλη | Δεν αποδεικνύεται ότι υπήρξε θετικός αντίκτυπος στην περιφερειακή οικονομία | Το πραγματικό κόστος ανά επιπλέον επιβάτη υπερβαίνει τα 80 ευρώ | Η λειτουργία του αερολιμένα εξαρτάται από διαρκή στήριξη

Παράρτημα IV

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Μπανταχόθ

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Μπανταχόθ στην Ισπανία (LEBZ)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Μπούργος

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Μπούργος στην Ισπανία (LEBG)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Κόρδοβα

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Κόρδοβας στην Ισπανία (LEBA)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Μαδρίτη-Barajas

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Μαδρίτης-Barajas στην Ισπανία (LEMBD)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Μούρθια

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Μούρθια-San Javier στην Ισπανία (LELC)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Vigo

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Vigo στην Ισπανία (LEVX)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Alghero

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Alghero στην Ιταλία (LIEA)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Κατάνια

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Κατάνιας στην Ιταλία (LICC)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Comiso

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα TOU Comiso στην Ιταλία (LICB)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Crotone

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα TOU Crotone στην Ιταλία (LIBC)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Νάπολη

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα της Νάπολης στην Ιταλία (LIRN)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Ηράκλειο

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα του Ηρακλείου στην Ελλάδα (LGIR)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Καστοριά

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Αριστοτέλη στην Ελλάδα (LGKA)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Θεσσαλονίκη

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Θεσσαλονίκης Μακεδονία στην Ελλάδα (LGTS)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Γκντανσκ

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Γκντανσκ στην Πολωνία (EPGD)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Rzeszów

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Rzeszów στην Πολωνία (EPRZ)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Ταλίν

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Ταλίν στην Εσθονία (ΕΕΤΝ)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Ανάλυση ζωνών επιρροής για τους επιμέρους αερολιμένες: Tartu

Αριθμός αλληλεπικαλυπτόμενων αερολιμένων με τον υπό έλεγχο αερολιμένα Tartu στην Εσθονία (EETU)

Πηγές: Στοιχεία της Eurostat για τον πληθυσμό (2006) και τον τουρισμό (2006/10)

Απαντήσεις της Επιτροπής

Εκτενής περίληψη

ΙΙΙ

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τα συμπεράσματα του Συνεδρίου για τα έργα που ελέγχθηκαν για τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013 και συμφωνεί ότι, κατά τη διάρκεια αυτών των προγραμματικών περιόδων, η χρηματοδοτική στήριξη από το Ταμείο Συνοχής για υποδομές αερολιμένων, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν αντιπροσώπευσε αποτελεσματική χρήση των πόρων της ΕΕ. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι από την εμπειρία αυτή έχουν ήδη αποκομιστεί διδάγματα και ότι, κατά συνέπεια, η προσέγγιση της νομοθεσίας είναι ριζικά διαφορετική για την προγραμματική περίοδο 2014-2020.

Το νέο κανονιστικό πλαίσιο έχει καταστεί πιο αυστηρό όταν πρόκειται για επενδύσεις σε υποδομές αερολιμένων και έχουν περιοριστεί οι πιθανές επιλογές για τη βελτίωση των περιβαλλοντικών επιδόσεων ή των χαρακτηριστικών ασφαλείας των υποδομών. Επιπλέον, οι υπηρεσίες της Επιτροπής εφαρμόζουν πιο περιορισμένη συμπεριφορά κατά τις διαπραγματεύσεις και επικεντρώνονται ιδίως σε αερολιμένες που ανήκουν στο κεντρικό δίκτυο ΔΕΔ-Μ.

Όσον αφορά τον στρατηγικό σχεδιασμό, το νέο πλαίσιο απαιτεί ως προϋπόθεση την ύπαρξη σχεδίων μεταφορών σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο, τα οποία καθορίζουν ολοκληρωμένη στρατηγική μεταφορών ανά τομέα, συνεισφέρουν στην ολοκλήρωση του δικτύου ΔΕΔ-Μ και περιλαμβάνουν κατάλογο των προς εφαρμογή έργων («χαρτοφυλάκιο ώριμων και εφικτών έργων»). Η Επιτροπή λαμβάνει πλήρως υπόψη τα σχέδια αυτά πριν εγκρίνει ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα, στο πλαίσιο του οποίου προβλέπονται επενδύσεις στον τομέα των μεταφορών.

Όσον αφορά τα μεγάλα έργα, η Επιτροπή έχει εγκρίνει κατ’ εξουσιοδότηση ή εκτελεστικές πράξεις που θα καθορίζουν τη διαδικασία ελέγχου της ποιότητας και των ποιοτικών στοιχείων του οδηγού ανάλυσης κόστους/οφέλους (ΑΚΟ) με τον οποίον πρέπει να συμμορφώνονται όλα τα μεγάλα έργα, όπως τα βασικά οφέλη και οι δαπάνες ανά τομέα, κατάλογος των κινδύνων που πρέπει να ληφθούν υπόψη, ακριβείς περίοδοι αναφοράς ανά τομέα κ.λπ. Επιπλέον, οδηγοί ΑΚΟ θα εκδοθούν σύντομα και θα περιέχουν πρακτικές συστάσεις για συγκεκριμένους τομείς, καθώς και περιπτωσιολογικές μελέτες, ώστε να δοθεί η δυνατότητα στους δικαιούχους να προσαρμόζουν τα έργα τους με σκοπό την επίτευξη της βέλτιστης προστιθέμενης αξίας για την ΕΕ.

Πριν από την έγκρισή τους από την Επιτροπή, όλα τα μεγάλα έργα θα πρέπει να υποβληθούν σε έλεγχο ποιότητας, είτε από την ίδια την Επιτροπή είτε από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες (Jaspers ή άλλους φορείς που έχουν διοριστεί από τα κράτη μέλη και εγκριθεί από την Επιτροπή).

IV

Η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι περιφερειακοί αερολιμένες μπορούν συχνά να εξυπηρετούν την επικοινωνία περιφέρειας ή κοινότητας και ότι οι δημόσιες αρχές ενδέχεται να επιθυμούν να τους διατηρήσουν σε λειτουργία όχι μόνο για οικονομικούς λόγους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο δημόσιες υποδομές μεταφορών που δεν είναι αποδοτικές και απαιτούν κρατική στήριξη διατηρούνται σε λειτουργία.

Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έχει πλήρη και λεπτομερή γνώση όλων των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων σε ολόκληρη την επικράτειά της και σε όλους τους τομείς δεν σημαίνει ότι δεν ανταποκρίνεται στον ρυθμιστικό και εποπτικό της ρόλο. Αντίθετα, η Επιτροπή ασκεί τον εποπτικό της ρόλο —συχνά πέρα από τις κανονιστικές της εξουσίες— με τη σύνταξη ετήσιων εκθέσεων και την παρακολούθηση κάθε έργου χωριστά, την αντιμετώπιση των εκάστοτε προβληματικών θεμάτων σε ad hoc βάση, κατά περίπτωση, και τη διενέργεια ειδικών ελέγχων. Επιπλέον, η Επιτροπή στο παρελθόν αρνήθηκε τη συγχρηματοδότηση περιφερειακών αερολιμένων των οποίων ο επιχειρηματικός χαρακτήρας δεν ήταν προφανής και δεν φαινόταν να δικαιολογείται από την άποψη της συνοχής.

Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι, για την περίοδο 2000-2006, τα έργα του Ταμείου Συνοχής εγκρίθηκαν απευθείας από το Ταμείο, ενώ για την περίοδο 2007-2013 τα έργα αυτά συμπεριλήφθηκαν στα προγράμματα και εγκρίθηκαν μεμονωμένα μόνον αν αντιπροσώπευαν μεγάλα έργα. Κατά την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή έλαβε μέτρα για να βελτιωθεί η αξιολόγηση των μεγάλων έργων, με τη θέσπιση της πρωτοβουλίας Jaspers για την παροχή τεχνικής βοήθειας στα κράτη μέλη, την κατάρτιση ολοκληρωμένου οδηγού ΑΚΟ όσο και την προσφυγή σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες, αν χρειάζεται.

Κατά την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή έλαβε 17 αιτήσεις σχετικά με μεγάλα έργα αερολιμένων. Κατά την αξιολόγηση, η Επιτροπή δίνει ιδιαίτερη προσοχή στο συνολικό κόστος του έργου, των πλεονεκτημάτων του και της προστιθέμενης αξίας για την κοινωνία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτό οδήγησε στη μείωση του πεδίου εφαρμογής έργων (π.χ. στην περίπτωση του αερολιμένα Iasi και του αερολιμένα Wroclaw) ή στην ενσωμάτωση των όρων της απόφασης έγκρισης (στην περίπτωση του αερολιμένα Gdansk, λόγω κατασκευαστικών σχεδίων για τον γειτονικό αερολιμένα στη Gdynia). Η Επιτροπή έλεγξε πάντα προσεκτικά την ανάλυση της ζήτησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή παρότρυνε τις εθνικές αρχές να εγκαταλείψουν ορισμένα έργα (π.χ. τους προβλεπόμενους αερολιμένες στο Kielce και στο Bialystok) λόγω της ανεπαρκούς ζήτησης και των ανησυχιών της σε σχέση με την οικονομική βιωσιμότητα των εν λόγω αερολιμένων.

V i)

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και θα την εφαρμόσει κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με επιχειρησιακά προγράμματα για την περίοδο 2014-2020. Η προσέγγιση των υπηρεσιών της Επιτροπής στις διαπραγματεύσεις συνίσταται στην επικέντρωση της ενωσιακής χρηματοδότησης σε υποδομές αερολιμένων που ανήκουν κυρίως στο κεντρικό δίκτυο ΔΕΔ-Μ. Η Επιτροπή απαιτεί επίσης τα συνολικά ρυθμιστικά σχέδια μεταφορών να χρησιμεύσουν ως βάση για την επιλογή των επενδύσεων προτεραιότητας στον τομέα των μεταφορών. Όλες οι επενδύσεις θα πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων του σχετικού άξονα προτεραιότητας και οι επενδύσεις σε κάθε αερολιμένα θα πρέπει ιδίως να υπόκεινται σε προηγούμενη αναλυτική αξιολόγηση της οικονομικής βιωσιμότητας και του ανταγωνισμού (π.χ. αν υπάρχει η δυνατότητα ιδιωτικές επιχειρήσεις να χρηματοδοτήσουν την επένδυση). Τέλος, οι επενδύσεις θα πρέπει να στηρίζονται σε πειστικά αποτελέσματα της απαιτούμενης μελέτης σκοπιμότητας και σε θετική ανάλυση κόστους/οφέλους.

V ii)

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σημασία που έχει ο συνεκτικός στρατηγικός σχεδιασμός αερολιμένων για να αποφευχθούν αστοχίες χωρητικότητας στο μέλλον.

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σύσταση που απευθύνεται στα κράτη μέλη (συνεκτικά περιφερειακά, εθνικά και, όπου είναι σκόπιμο και εφικτό, υπερεθνικά σχέδια για την ανάπτυξη αερολιμένων). Από την πλευρά της, η Επιτροπή θα ελέγξει την εφαρμογή αυτής της σύστασης κατά τις διαπραγματεύσεις σχετικά με επιχειρησιακά προγράμματα για την περίοδο 2014-2020, με την αξιολόγηση των σχεδίων μεταφορών στο πλαίσιο της πλήρωσης εκ των προτέρων όρων. Βλ. επίσης απάντηση στα σημεία 68 έως 71.

Σε ένα άλλο επίπεδο, η Επιτροπή θα εντείνει την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της ικανότητας της αγοράς αερομεταφορών της ΕΕ για την αντιμετώπιση μελλοντικών προκλήσεων και την αξιοποίηση μελλοντικών ευκαιριών.

Εισαγωγή

01

Η πιο πρόσφατη μελέτη του Eurocontrol με τίτλο «Challenges of Growth 2013» επιβεβαιώνει και υπενθυμίζει τις προκλήσεις χωρητικότητας που εντοπίστηκαν σε προηγούμενες μελέτες.

Σύμφωνα με το το πιθανότερο σενάριο (περιορισμοί χωρητικότητας), το 2035, οι πτήσεις θα είναι 50 % περισσότερες σε σχέση με το 2012. Σχεδόν δύο εκατομμύρια πτήσεων δεν θα εξυπηρετούνται (12 % της συνολικής ζήτησης ταξιδίων) λόγω της μείωσης των σχεδίων επέκτασης αερολιμένων. Σύμφωνα με τις εκτιμήσεις, αυτό ισοδυναμεί περίπου με 120 εκατομμύρια επιβατών που θα αδυνατούν να πραγματοποιούν πτήσεις με επιστροφή (συνολικά, 240 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως).

Επιπλέον, μέχρι το 2035, περισσότερα από 20 αερολιμένες θα λειτουργούν σχεδόν στο όριο της χωρητικότητάς τους, σε σύγκριση με τρεις μόνο αερολιμένες το 2012 (ευαίσθητες περιοχές —συμπεριλαμβανομένων αερολιμένων στην Ισπανία και την Ελλάδα).

Η μελέτη αυτή δείχνει ότι η χωρητικότητα σε λάθος θέση είναι ένα θέμα που απαιτεί περαιτέρω συζήτηση και ότι, με βάση τα πρόσφατα σχέδια επέκτασης αερολιμένων, η Ευρώπη θα αντιμετωπίσει έλλειψη χωρητικότητας εντός των επόμενων 20 ετών.

Πηγή: Η μελέτη «Challenges of Growth 2013» είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

Στη Λευκή Βίβλο του 2011 για την πολιτική μεταφορών, η Επιτροπή έκρινε ότι η συμφόρηση αποτελούσε μείζον πρόβλημα. Στη συνέχεια, επιβεβαίωσε ότι «Η χωρητικότητα των αερολιμένων πρέπει να βελτιστοποιηθεί και, όπου κρίνεται αναγκαίο, να αυξηθεί προκειμένου να αντιμετωπιστεί η αυξανόμενη ζήτηση μετακινήσεων»¹.

Στη μεταγενέστερη ανακοίνωσή της του 2011, η οποία συνοδεύει τη δέσμη μέτρων για τους αερολιμένες, η Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι η συμφόρηση στους αερολιμένες αποτελεί πρόβλημα για την Ευρώπη. Εξάλλου, η ανεπαρκής χωρητικότητα στο έδαφος αποτελεί απειλή για την επιτυχία του συνολικού προγράμματος στον ενιαίο ουρανό. Παράλληλα, ο κλάδος της ευρωπαϊκής αεροπορίας αντιμετωπίζει αύξηση του ανταγωνισμού και μεταστροφή της παγκόσμιας αγοράς αερομεταφορών σε περιοχές όπως η Ασία του Ειρηνικού, η Μέση Ανατολή και η Λατινική Αμερική, οι οποίες απειλούν την προνομιούχο θέση της Ευρώπης ως σταυροδρόμι του παγκόσμιου δικτύου αερομεταφορών και τα πλεονεκτήματα που παρέχει αυτή η θέση από τη σκοπιά της συνδεσιμότητας².

Εμβέλεια και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

21 Πρώτο εδάφιο

Παρά το γεγονός ότι, από το 2010, οι εναέριες μεταφορές αυξήθηκαν στην ΕΕ-27, η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν σημειώθηκε γενική ανάκαμψη στις αεροπορικές μεταφορές κατά τη διάρκεια της περιόδου 2007-2013. Τα μέσα αριθμητικά στοιχεία για την ΕΕ δεν μπορούν από μόνα τους να αντικατοπτρίζουν τις διαφορετικές εξελίξεις των αεροπορικών μεταφορών στα διάφορα κράτη μέλη, οι οποίες διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των κρατών μελών. Το 2010 ο όγκος των επιβατών σημείωσε αύξηση σε 21 κράτη μέλη και μείωση σε 6 κράτη μέλη, το 2011 σημειώθηκε αύξηση σε 25 κράτη μέλη και μείωση σε 2, το 2012 σημειώθηκε αύξηση σε 18 κράτη μέλη και μείωση σε 9 και το 2013 σημειώθηκε αύξηση σε 21 κράτη μέλη και μείωση σε 6.

Κατά τα τελευταία έτη, η διακύμανση μεταξύ αύξησης και μείωσης ήταν σημαντική στην Ισπανία, την Ιταλία και την Ελλάδα, δεδομένου ότι τα οικονομικά προβλήματα και των τριών χωρών είναι καλά τεκμηριωμένα. Τα στοιχεία της Eurostat για το 2013 επιβεβαιώνουν ότι ο αριθμός των επιβατών αεροπορικών μεταφορών δεν έφθασε στο επίπεδο προ της κρίσης όσον αφορά την Ελλάδα και την Ισπανία.

21 Δεύτερο εδάφιο

Η Επιτροπή θεωρεί ότι δεν υπάρχει σαφής τάση όσον αφορά την ανάπτυξη των αεροπορικών μεταφορών επιβατών στα υπό εξέταση κράτη μέλη. Για τα έτη 2007 έως 2013, οι αεροπορικές μεταφορές στην Ελλάδα μειώθηκαν κατά 3,3 % και στην Ισπανία κατά 3,5 %. Στην Ισπανία, η αεροπορική μεταφορά επιβατών μειώθηκε το 2008, το 2009, το 2012 και το 2013, στην Ελλάδα το 2008, το 2009, το 2010 και το 2012 και στην Ιταλία το 2008, το 2009, το 2012 και το 2013.

21 Τρίτο εδάφιο

Η Επιτροπή σημειώνει ότι η οικονομία της ΕΕ-27 βρίσκεται σε στασιμότητα ή σε ύφεση από το 2007, με μόνη εξαίρεση το 2010 και το 2011. Ορισμένα από τα κράτη μέλη που εξετάστηκαν αντιμετωπίζουν δραματική πτώση του ΑΕγχΠ τους: η Ελλάδα βρίσκεται σε ύφεση για έκτο συνεχές έτος, ενώ η Ιταλία και η Ισπανία ήταν σε ύφεση τέσσερα από τα έξι έτη. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η κρίση έχει σοβαρές και διαρκείς επιπτώσεις στις αεροπορικές μεταφορές.

Παρατηρήσεις

Κοινή απάντηση στα σημεία 28 και 30

Οι αερολιμένες είναι υποδομές με μεγάλη διάρκεια ζωής. Η Επιτροπή θεωρεί ότι το ποσοστό χρησιμοποίησης ενός αερολιμένα θα πρέπει να ελέγχεται καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής των επενδύσεων που έχουν πραγματοποιηθεί προκειμένου να αξιολογηθεί αν έχει επιτευχθεί πλήρως η επιχειρησιακή τους χρήση. Επιπλέον, μολονότι η σταδιακή κατασκευή αερολιμενικών υποδομών για την τήρηση ή την ελαφρά υπέρβαση του δείκτη αναφοράς θα ήταν ιδεώδης, αυτό θα σήμαινε στην πράξη ότι θα πραγματοποιούνταν συνεχώς έργα στον αερολιμένα, με αποτέλεσμα να απαιτούνται ιδιαίτερες ρυθμίσεις και να προκαλούνται διαταραχές στη λειτουργία και τις υπηρεσίες που παρέχει ο αερολιμένας.

37

Η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι δύσκολο να προσδιοριστεί μια τάση όσον αφορά τα αριθμητικά στοιχεία της επιβατικής κυκλοφορίας για τα έτη 2007 έως 2013, στα οποία στηρίχθηκε το Δικαστήριο για τον νέο υπολογισμό του κόστους ανά πρόσθετο επιβάτη. Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι η αξιολόγηση με βάση ορόσημα και ενδιάμεσες επανεξετάσεις θα παράσχει κατάλληλη βάση για την αξιολόγηση της σχέσης κόστους/αποτελεσματικότητας των έργων. Βλ. επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 21.

Κοινή απάντηση στα σημεία 40 έως 43

Για την αξιολόγηση μεγάλων έργων που υπάγονται στην πολιτική συνοχής, η Επιτροπή θεωρεί ότι οικονομική βιωσιμότητα είναι η ικανότητα ενός έργου να αποφέρει επαρκή έσοδα για την κάλυψη των λειτουργικών δαπανών κατά τη διάρκεια κάθε έτους λειτουργίας του και όχι η ικανότητα να παράγει κέρδη. Αν, πράγματι, η στήριξη της ΕΕ θα πρέπει στην ιδανική περίπτωση να παρέχεται σε κερδοφόρες υποδομές, μπορεί να συμβεί ορισμένες υποδομές των μεταφορών να προκαλούν ζημίες, παρά την ύπαρξη εσόδων και, στις περιπτώσεις αυτές, οι αποφάσεις για τη χορήγηση στήριξης από την ΕΕ βασίζεται στο κατά πόσον το εν λόγω έργο είναι επιθυμητό από κοινωνική και οικονομική άποψη (δηλαδή αποφέρει περισσότερα οφέλη από δαπάνες).

45

Οι περιφερειακοί αερολιμένες μπορούν να υπηρετούν στόχους επικοινωνίας για μια περιφέρεια ή κοινότητα και οι δημόσιες αρχές ενδέχεται να επιθυμούν να τους διατηρήσουν σε λειτουργία όχι μόνο για οικονομικούς λόγους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο δημόσιες υποδομές μεταφορών που δεν είναι αποδοτικές και απαιτούν κρατική στήριξη διατηρούνται σε λειτουργία.

50

Από το 2007 έως το 2013, οι αεροπορικές μεταφορές επιβατών μειώθηκαν στην Ισπανία περίπου κατά 3,5 % και στην Ελλάδα κατά 3,3 %. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι αερολιμένες που ελέγχθηκαν ακολουθούν αυτή την τάση και ότι σημείωσαν επίσης μείωση της κυκλοφορίας, σύμφωνα με την εξέλιξη της ισπανικής και της ελληνικής οικονομίας, οι οποίες βρίσκονται σε ύφεση σχεδόν χωρίς διακοπή από το 2007.

Βλ. επίσης απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 21.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 53 έως 55

Ο ορισμός που χρησιμοποιείται από την Επιτροπή ως κριτήριο για την έκδοση απόφασης σχετικά με κρατική ενίσχυση είναι ότι «ζώνη επιρροής αερολιμένα νοείται γενικά ένα όριο γεωγραφικής αγοράς που συνήθως ορίζεται σε ακτίνα περίπου 100 χιλιομέτρων ή σε μεταφορά διάρκειας περίπου 60 λεπτών με αυτοκίνητο, λεωφορείο, τρένο ή τρένο μεγάλης ταχύτητας. Ωστόσο, η ζώνη επιρροής ενός δεδομένου αερολιμένα μπορεί να είναι διαφορετική και πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε συγκεκριμένου αερολιμένα. Το μέγεθος και το σχήμα της ζώνης επιρροής ποικίλλει από αερολιμένα σε αερολιμένα και εξαρτάται από διάφορα χαρακτηριστικά του αερολιμένα, συμπεριλαμβανομένου του επιχειρηματικού του μοντέλου, της τοποθεσίας στην οποία βρίσκεται και των προορισμών που εξυπηρετεί». Το κατώτατο όριο των 100 χλμ. (200 χλμ. αν υπάρχει σιδηροδρομική γραμμή υψηλής ταχύτητας) αναφέρεται επίσης στο άρθρο 24 του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ ο οποίος ορίζει τα κριτήρια για τις συνιστώσες υποδομής αεροπορικών μεταφορών. Όπως αναφέρθηκε από το Συνέδριο, σε πρόσφατη μελέτη των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με την προσβασιμότητα στις επιβατικές πτήσεις στην Ευρώπη, οι υπηρεσίες της Επιτροπής κατέληξαν σε συμπεράσματα με βάση μια ζώνη επιρροής με διαδρομή διάρκειας 90 λεπτών μέχρι τα αεροδρόμια. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι ζώνες επιρροής θα πρέπει επίσης να λαμβάνουν υπόψη και άλλα στοιχεία, όπως το επιχειρηματικό μοντέλο του αερολιμένα, τον αριθμό και το είδος των προορισμών που εξυπηρετεί, τη διαθεσιμότητα χωρητικότητας αερολιμένων σε άλλους αερολιμένες, τις συνδέσεις με δημόσια μέσα μεταφοράς, τους ταξιδιώτες που είναι ευαίσθητοι στον παράγοντα χρόνο, το γεγονός ότι ο αερολιμένας εξυπηρετεί κυρίως τους κατοίκους ή τους επισκέπτες αυτής της περιοχής.

Οι περιφερειακοί αερολιμένες, συχνά, δεν εξυπηρετούν τους ίδιους προορισμούς με την ίδια συχνότητα όπως οι γειτονικοί τους αερολιμένες και, ακόμη, με μικρότερη συχνότητα σε σχέση με τον βασικό αερολιμένα του κράτους μέλους.

Κοινή απάντηση στα σημεία 61 έως 63

Όσον αφορά τον στρατηγικό σχεδιασμό, τέθηκε σε εφαρμογή ριζική μεταρρύθμιση για την περίοδο 2014-2020, με την οποία το νομικό πλαίσιο προβλέπει την τήρηση ειδικών εκ των προτέρων όρων στον τομέα των μεταφορών, οι οποίες απαιτούν την ύπαρξη συνολικού ειδικού σχεδίου μεταφορών ή πλαισίου σε εθνικό ή περιφερειακό επίπεδο πριν από την έγκριση της στήριξης επιχειρησιακών προγραμμάτων. Στόχος του σχεδίου μεταφορών είναι να καθοριστεί η συμβολή στον ενιαίο ευρωπαϊκό χώρο μεταφορών και στο βασικό και εκτεταμένο δίκτυο ΔΕΔ-Μ όπου θα πραγματοποιηθούν επενδύσεις βάσει του ΕΤΠΑ και του Ταμείου Συνοχής, καθώς και σε ένα χαρτοφυλάκιο ρεαλιστικών και ώριμων έργων προς υλοποίηση από τα επιχειρησιακά προγράμματα.

Τα επιχειρησιακά προγράμματα περιλαμβάνουν ανάλυση της κατάστασης και των ειδικών αναγκών στο στάδιο του προγραμματισμού και σύνδεσμο με τις προγραμματισμένες παρεμβάσεις. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί τα επιχειρησιακά προγράμματα έγγραφα σχεδιασμού για τους σκοπούς των παρεμβάσεων που συγχρηματοδοτούνται από την ΕΕ.

Κοινή απάντηση στα σημεία 66 και 67

Στο πλαίσιο του συστήματος επιμερισμένης διαχείρισης, οι αρμοδιότητες επιμερίζονται μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, τα οποία είναι υπεύθυνα για την καθημερινή διαχείριση, ενώ η Επιτροπή είναι υπεύθυνη για την παρακολούθηση και την εποπτεία στο επίπεδο προγράμματος και όχι του έργου. Με άλλα λόγια, η Επιτροπή δεν πρέπει και δεν μπορεί να στηρίζει τη δραστηριότητά της όσον αφορά την εφαρμογή και την παρακολούθηση σε λεπτομερείς πληροφορίες για κάθε επιμέρους έργο, δεδομένου ότι χιλιάδες έργα συγχρηματοδοτούνται κάθε χρόνο στο πλαίσιο της πολιτικής συνοχής.

Συμπεράσματα και συστάσεις

Κοινή απάντηση στα σημεία 68 έως 71

Η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τα συμπεράσματα του Συνεδρίου για τα έργα που ελέγχθηκαν για τις περιόδους 2000-2006 και 2007-2013 και συμφωνεί ότι, κατά τη διάρκεια αυτών των προγραμματικών περιόδων, η χρηματοδοτική στήριξη από το Ταμείο Συνοχής για υποδομές αερολιμένων, σε ορισμένες περιπτώσεις, δεν αντιπροσώπευσαν αποτελεσματική χρήση των πόρων της ΕΕ. Η Επιτροπή επιθυμεί να υπογραμμίσει ότι από την εμπειρία αυτή έχουν ήδη αποκομιστεί διδάγματα και ότι, κατά συνέπεια, η προσέγγιση της νομοθεσίας είναι ριζικά διαφορετική για την προγραμματική περίοδο 2014-2020.

Το νέο κανονιστικό πλαίσιο έχει καταστεί πιο αυστηρό όταν πρόκειται για επενδύσεις σε υποδομές αερολιμένων και έχουν περιοριστεί οι πιθανές επιλογές για τη βελτίωση των περιβαλλοντικών επιδόσεων ή των χαρακτηριστικών ασφαλείας των υποδομών. Επιπλέον, οι υπηρεσίες της Επιτροπής εφαρμόζουν πιο περιορισμένη συμπεριφορά κατά τις διαπραγματεύσεις και επικεντρώνονται ιδίως σε αερολιμένες που ανήκουν στο κεντρικό δίκτυο ΔΕΔ-Μ.

Όσον αφορά τον στρατηγικό σχεδιασμό, το νέο πλαίσιο απαιτεί ως προϋπόθεση την ύπαρξη σχεδίων μεταφορών σε περιφερειακό ή εθνικό επίπεδο, τα οποία καθορίζουν ολοκληρωμένη στρατηγική μεταφορών ανά τομέα, συνεισφέρουν στην ολοκλήρωση του δικτύου ΔΕΔ-Μ και περιλαμβάνουν κατάλογο των προς εφαρμογή έργων («χαρτοφυλάκιο ώριμων και εφικτών έργων»). Η Επιτροπή λαμβάνει πλήρως υπόψη τα σχέδια αυτά πριν εγκρίνει ένα επιχειρησιακό πρόγραμμα, στο πλαίσιο του οποίου προβλέπονται επενδύσεις στον τομέα των μεταφορών.

Όσον αφορά τα μεγάλα έργα, η Επιτροπή έχει εγκρίνει κατ’ εξουσιοδότηση ή εκτελεστικές πράξεις που θα καθορίζουν τη διαδικασία ελέγχου της ποιότητας και των ποιοτικών στοιχείων του οδηγού ανάλυσης κόστους-οφέλους ΑΚΟ με τον οποίον πρέπει να συμμορφώνονται όλα τα μεγάλα έργα, όπως τα βασικά οφέλη και οι δαπάνες ανά τομέα, κατάλογο των κινδύνων που πρέπει να ληφθούν υπόψη, ακριβείς περιόδους αναφοράς ανά τομέα κ.λπ. Επιπλέον, οδηγοί ΑΚΟ θα εκδοθούν σύντομα και θα περιέχουν πρακτικές συστάσεις για συγκεκριμένους τομείς, καθώς και περιπτωσιολογικές μελέτες, ώστε να δοθεί η δυνατότητα στους δικαιούχους να προσαρμόζουν τα έργα τους με σκοπό την επίτευξη της βέλτιστης προστιθέμενης αξίας για την ΕΕ.

Πριν από την έγκρισή τους από την Επιτροπή, όλα τα μεγάλα έργα θα πρέπει να υποβληθούν σε έλεγχο ποιότητας, είτε από την ίδια την Επιτροπή είτε από ανεξάρτητους εμπειρογνώμονες (Jaspers ή άλλους φορείς που έχουν διοριστεί από τα κράτη μέλη και εγκριθεί από την Επιτροπή).

69 Πρώτο εδάφιο

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το ποσοστό χρησιμοποίησης ενός αερολιμένα θα πρέπει να ελέγχεται καθ’ όλη τη διάρκεια ζωής των επενδύσεων που έχουν πραγματοποιηθεί προκειμένου να αξιολογηθεί αν έχει επιτευχθεί πλήρως η επιχειρησιακή τους χρήση.

70

Οι περιφερειακοί αερολιμένες μπορούν να υπηρετούν στόχους επικοινωνίας για μια περιφέρεια ή κοινότητα και οι δημόσιες αρχές ενδέχεται να επιθυμούν να τους διατηρήσουν σε λειτουργία όχι μόνο για οικονομικούς λόγους. Αυτός είναι ο λόγος για τον οποίο δημόσιες υποδομές μεταφορών που δεν είναι αποδοτικές και απαιτούν κρατική στήριξη διατηρούνται μερικές φορές σε λειτουργία.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση και θα την εφαρμόσει κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων σχετικά με επιχειρησιακά προγράμματα για την περίοδο 2014-2020. Η προσέγγιση των υπηρεσιών της Επιτροπής στις διαπραγματεύσεις συνίσταται στην επικέντρωση της ενωσιακής χρηματοδότησης σε υποδομές αερολιμένων που ανήκουν κυρίως στο κεντρικό δίκτυο ΔΕΔ-Μ. Η Επιτροπή απαιτεί επίσης τα συνολικά ρυθμιστικά σχέδια μεταφορών να χρησιμεύσουν ως βάση για την επιλογή των επενδύσεων προτεραιότητας στον τομέα των μεταφορών. Όλες οι επενδύσεις θα πρέπει να συμβάλλουν στην επίτευξη των στόχων του σχετικού άξονα προτεραιότητας και οι επενδύσεις σε κάθε αερολιμένα θα πρέπει ιδίως να υπόκεινται σε προηγούμενη αναλυτική αξιολόγηση της οικονομικής βιωσιμότητας και του ανταγωνισμού (π.χ. αν υπάρχει η δυνατότητα ιδιωτικές επιχειρήσεις να χρηματοδοτήσουν την επένδυση). Τέλος, οι επενδύσεις θα πρέπει να στηρίζονται σε πειστικά αποτελέσματα της απαιτούμενης μελέτης σκοπιμότητας και σε θετική ανάλυση κόστους/οφέλους.

72

Ο ορισμός που χρησιμοποιείται από την Επιτροπή ως κριτήριο για την έκδοση απόφασης σχετικά με κρατική ενίσχυση είναι ότι «ζώνη επιρροής αερολιμένα νοείται γενικά ένα όριο γεωγραφικής αγοράς που συνήθως ορίζεται σε ακτίνα περίπου 100 χιλιομέτρων ή σε μεταφορά διάρκειας περίπου 60 λεπτών με αυτοκίνητο, λεωφορείο, τρένο ή τρένο μεγάλης ταχύτητας. Ωστόσο, η ζώνη επιρροής ενός δεδομένου αερολιμένα μπορεί να είναι διαφορετική και πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ιδιαιτερότητες κάθε συγκεκριμένου αερολιμένα. Το μέγεθος και το σχήμα της ζώνης επιρροής ποικίλλει από αερολιμένα σε αερολιμένα και εξαρτάται από διάφορα χαρακτηριστικά του αερολιμένα, συμπεριλαμβανομένου του επιχειρηματικού του μοντέλου, της τοποθεσίας στην οποία βρίσκεται και των προορισμών που εξυπηρετεί». Το κατώτατο όριο των 100 χλμ. (200 χλμ. αν υπάρχει σιδηροδρομική γραμμή υψηλής ταχύτητας) αναφέρεται επίσης στο άρθρο 24 του κανονισμού για το ΔΕΔ-Μ ο οποίος ορίζει τα κριτήρια για τις συνιστώσες υποδομής αεροπορικών μεταφορών. Όπως αναφέρθηκε από το Συνέδριο, σε πρόσφατη μελέτη των υπηρεσιών της Επιτροπής σχετικά με την προσβασιμότητα στις επιβατικές πτήσεις στην Ευρώπη, οι υπηρεσίες της Επιτροπής κατέληξαν σε συμπεράσματα με βάση μια ζώνη επιρροής με διαδρομή διάρκειας 90 λεπτών μέχρι τα αεροδρόμια. Η Επιτροπή θεωρεί ότι οι ζώνες επιρροής θα πρέπει επίσης να λαμβάνουν υπόψη και άλλα στοιχεία, όπως το επιχειρηματικό μοντέλο του αερολιμένα, τον αριθμό και το είδος των προορισμών που εξυπηρετεί, τη διαθεσιμότητα χωρητικότητας αερολιμένων σε άλλους αερολιμένες, τις συνδέσεις με δημόσια μέσα μεταφοράς, τους ταξιδιώτες που είναι ευαίσθητοι στον παράγοντα χρόνο, το γεγονός ότι ο αερολιμένας εξυπηρετεί κυρίως τους κατοίκους ή τους επισκέπτες αυτής της περιοχής.

Οι περιφερειακοί αερολιμένες, συχνά, δεν εξυπηρετούν τους ίδιους προορισμούς με την ίδια συχνότητα όπως οι γειτονικοί τους αερολιμένες και, ακόμη με μικρότερη συχνότητα σε σχέση με τον βασικό αερολιμένα του κράτους μέλους.

Το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν έχει πλήρη και λεπτομερή γνώση όλων των χρηματοδοτούμενων από την ΕΕ έργων σε ολόκληρη την επικράτειά της και σε όλους τους τομείς δεν σημαίνει ότι δεν ανταποκρίνεται στον ρυθμιστικό και εποπτικό της ρόλο. Αντίθετα, η Επιτροπή ασκεί τον εποπτικό της ρόλο —συχνά πέρα από τις κανονιστικές της εξουσίες— με τη σύνταξη ετήσιων εκθέσεων και την παρακολούθηση κάθε έργου χωριστά, την αντιμετώπιση των εκάστοτε προβληματικών θεμάτων σε ad hoc βάση, κατά περίπτωση, και τη διενέργεια ειδικών ελέγχων. Επιπλέον, η Επιτροπή στο παρελθόν αρνήθηκε τη συγχρηματοδότηση περιφερειακών αερολιμένων των οποίων ο επιχειρηματικός χαρακτήρας δεν ήταν προφανής και δεν φαινόταν να δικαιολογείται από την άποψη της συνοχής.

Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι, για την περίοδο 2000-2006, τα έργα του Ταμείου Συνοχής εγκρίθηκαν απευθείας από το Ταμείο, ενώ για την περίοδο 2007-2013 τα έργα αυτά συμπεριλήφθηκαν στα προγράμματα και εγκρίθηκαν μεμονωμένα μόνον αν αντιπροσώπευαν μεγάλα έργα. Κατά την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή έλαβε μέτρα για να βελτιωθεί η αξιολόγηση των μεγάλων έργων, με τη θέσπιση της πρωτοβουλίας Jaspers για την παροχή τεχνικής βοήθειας στα κράτη μέλη, την κατάρτιση ολοκληρωμένου οδηγού ΑΚΟ όσο και την προσφυγή σε εξωτερικούς εμπειρογνώμονες, αν χρειάζεται.

Κατά την περίοδο 2007-2013, η Επιτροπή έλαβε 17 αιτήσεις σχετικά με μεγάλα έργα αερολιμένων. Κατά την αξιολόγηση, η Επιτροπή δίνει ιδιαίτερη προσοχή στο συνολικό κόστος του έργου, των πλεονεκτημάτων του και της προστιθέμενης αξίας για την κοινωνία. Σε ορισμένες περιπτώσεις, αυτό οδήγησε στη μείωση του πεδίου εφαρμογής έργων (π.χ. στην περίπτωση του αερολιμένα Iasi και του αερολιμένα Wroclaw) ή στην ενσωμάτωση των όρων της απόφασης έγκρισης (στην περίπτωση του αερολιμένα Gdansk, λόγω κατασκευαστικών σχεδίων για τον γειτονικό αερολιμένα στη Gdynia). Η Επιτροπή έλεγξε πάντα προσεκτικά την ανάλυση της ζήτησης. Σε ορισμένες περιπτώσεις, η Επιτροπή παρότρυνε τις εθνικές αρχές να εγκαταλείψουν ορισμένα έργα (π.χ. τους προβλεπόμενους αερολιμένες στο Kielce και στο Bialystok) λόγω της ανεπαρκούς ζήτησης και των ανησυχιών της σε σχέση με την οικονομική βιωσιμότητα των εν λόγω αερολιμένων.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σημασία που έχει ο συνεκτικός στρατηγικός σχεδιασμός αερολιμένων για να αποφευχθούν αστοχίες χωρητικότητας στο μέλλον.

Η Επιτροπή συμφωνεί με τη σύσταση που απευθύνεται στα κράτη μέλη (συνεκτικά περιφερειακά, εθνικά και, όπου είναι σκόπιμο και εφικτό, υπερεθνικά σχέδια για την ανάπτυξη αερολιμένων). Από την πλευρά της, η Επιτροπή θα ελέγξει την εφαρμογή αυτής της σύστασης κατά τις διαπραγματεύσεις σχετικά με επιχειρησιακά προγράμματα για την περίοδο 2014-2020, με την αξιολόγηση των σχεδίων μεταφορών στο πλαίσιο της πλήρωσης εκ των προτέρων όρων. Βλ. επίσης απάντηση στα σημεία 68 έως 71.

Σε ένα άλλο επίπεδο, η Επιτροπή θα εντείνει την παρακολούθηση και την αξιολόγηση της ικανότητας της αγοράς αερομεταφορών της ΕΕ για την αντιμετώπιση μελλοντικών προκλήσεων και την αξιοποίηση μελλοντικών ευκαιριών.

1Η Λευκή Βίβλος του 2011 «Χάρτης πορείας για έναν Ενιαίο Ευρωπαϊκό Χώρο Μεταφορών (παράγραφος 28) είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144]

2Η ανακοίνωση του 2011 σχετικά με την πολιτική της ΕΕ για τους αερολιμένες είναι διαθέσιμη στη διεύθυνση http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm]

QJ-AB-14-020-EL-E  ISSN 1977-5660

Το Συνέδριο διενήργησε έλεγχο σε 20 αερολιμένες σε πέντε κράτη μέλη και διαπίστωσε ότι, σε πολυάριθμες περιπτώσεις, παρασχέθηκε χρηματοδότηση από την ΕΕ σε αερολιμένες οι οποίοι συχνά βρίσκονταν πολύ κοντά μεταξύ τους: για 13 αερολιμένες, υπάρχουν σημαντικές αλληλεπικαλύψεις με τις ζώνες επιρροής των γειτονικών αερολιμένων. Αυτό οδήγησε σε περιορισμένη αποδοτικότητα των σχετικών δαπανών, με συνέπεια η χρηματοδότηση της ΕΕ να καταλήξει σε υπερμεγέθεις υποδομές με πλεονάζουσα δυναμικότητα. Επίσης, το Συνέδριο παρατηρεί ότι η χρηματοδότηση της ΕΕ δεν ήταν οικονομικά αποδοτική και ότι επτά από τους αερολιμένες που εξετάστηκαν δεν είναι επικερδείς: κατά συνέπεια, ενδέχεται να χρειαστεί να παραμείνουν κλειστοί, εκτός εάν λαμβάνουν διαρκή δημόσια χρηματοδοτική στήριξη. Η χρηματοδότηση αερολιμένων από την ΕΕ δεν είναι καλά συντονισμένη σε εθνικό επίπεδο και, ιδίως όσον αφορά τα μεγάλα έργα και τα έργα του Ταμείου Συνοχής, δεν εποπτεύεται επαρκώς από την Επιτροπή, η οποία κατά γενικό κανόνα δεν γνωρίζει ποιοι αερολιμένες λαμβάνουν χρηματοδότηση και τι ύψους.