EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

P. +352 4398-1

Sähköposti: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Suuri määrä muuta tietoa Euroopan unionista on käytettävissä internetissä Europa-palvelimen kautta (http://europa.eu).

Luxemburg: Euroopan unionin julkaisutoimisto, 2014

ISBN 978-92-872-1302-0 (epub)

ISBN 978-92-872-1279-5 (painettu)

doi:10.2865/13502

© Euroopan unioni, 2014
Tekstin jäljentäminen on sallittua, kunhan lähde mainitaan.

MISTÄ EU:N JULKAISUJA SAA?

Maksuttomat julkaisut:

•yksi kappale:
EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu)

•enemmän kuin yksi kappale tai julisteet/kartat:
Euroopan unionin edustustoista (http://ec.europa.eu/represent_fi.htm),
muissa kuin EU-maissa sijaitsevista lähetystöistä (http://eeas.europa.eu/delegations/index_fi.htm),
ottamalla yhteyttä Europe Direct -palveluun (http://europa.eu/europedirect/index_fi.htm)
tai soittamalla 00 800 6 7 8 9 10 11 (maksuton numero koko EU:n alueella) (*).

(*)Saat pyytämäsi tiedot maksutta. Myös useimmat puhelut ovat maksuttomia, joskin jotkin operaattorit, puhelinkioskit tai hotellit voivat periä puheluista maksun.

Maksulliset julkaisut:

•EU Bookshopista (http://bookshop.europa.eu).

Maksulliset tilaukset:

•Euroopan unionin julkaisutoimiston myyntiedustajalta
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_fi.htm).

FI
2014

nro 21

Erityiskertomus

EU:n rahoittamat
lentoasemainfrastruktuurit:
vähäinen vastine rahoille

(annettu Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 287 artiklan 4 kohdan toisen alakohdan nojalla)

Sisällys

Sanasto

Tiivistelmä

Johdanto

Euroopan lentoliikenne pääpiirteittäin

EU:n lentoliikennepolitiikka ja lentoasemainfrastruktuurien rahoitus

Lentoasemainfrastruktuureihin EAKR:n ja koheesiorahaston kautta tehtyjen investointien hallinnointi

Tarkastettujen lentoasemainfrastruktuurien tyypit

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

Huomautukset

Uusien ja kunnostettujen infrastruktuurien tarve osoitettiin puolessa tarkastetuista lentoasemista

Rakentaminen viivästyi suuressa osassa ja kulut ylittyivät joka toisella tarkastetuista lentoasemista

Yli puolet rakennuksista oli vajaakäytössä

EU rahoitti investointeja, jotka eivät olleet kustannustehokkaita

Tarkastetuista 20 lentoasemasta seitsemän ei ole taloudellisesti omavaraisia

Tarkastetuista 20 lentoasemasta kahdentoista matkustajamääräennusteet olivat aivan liian optimistisia

EU:n rahoittamilla investoinneilla on vähäinen vaikutus matkustajien määrään, asiakaspalveluun ja työpaikkojen luomiseen

Lähekkäin sijaitsevilla lentoasemilla oli tehty samanlaisia investointeja

Lentoasemainfrastruktuureihin tehtyjen investointien suunnittelua ei yleensä koordinoida kansallisella tasolla

Komissiossa oli saatavilla vain vähän tietoa lentoasemille myönnetystä EU:n rahoituksesta

Johtopäätökset ja suositukset

Liite I | – | EAKR:n ja koheesiorahaston rahoitus lentoasemainfrastruktuuriin vuosina 2000–2013 jäsenvaltioittain (euroina)
Liite II | – | Tarkastetut lentoasemat ja hankkeet
Liite III | – | Yleiskatsaus tarkastustuloksiin ja arviointiin
Liite IV | – | Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi

Komission vastaus

Sanasto

Hallintoviranomainen: Jäsenvaltion nimeämä kansallisen, alueellisen tai paikallisen tason elin, joka esittää toimenpideohjelman komission hyväksyttäväksi ja on vastuussa ohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta.

Ilmaliikennetapahtuma: Lentokuljetukseen käytettävän lentokoneen laskeutuminen tai lentoonlähtö. Lentokenttäalueen kapasiteettia mitataan yleensä ilmaliikennetapahtumina tunnissa eli ilmaistaan lasku-, paikoitus- ja lähtövalmiiden lentokoneiden määrä tunnissa.

Investoinnit lentoasemainfrastruktuuriin: Investoinnit lentoasemien maaliikenne- ja lentokenttäalueeseen. Maaliikennealueen infrastruktuuriin tehtävillä investoinneilla tarkoitetaan uusien terminaalien rakentamista, terminaalien laajennusta sekä yhteyksiä tie- ja rautatieverkkoon. Lentokenttäalueen infrastruktuuriin tehtävillä investoinneilla tarkoitetaan kiito-, rullaus- ja poistumisteiden sekä asematason rakentamista, lennonjohtoinfrastruktuuria ja -välineistöä sekä turvallisuusvarusteita.

Koheesiopolitiikan varat: Koheesiopolitiikkaa edistävillä varoilla pyritään lujittamaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta Euroopan unionissa vähentämällä EU:n alueiden kehityseroja. Tarkastus koski erityisesti seuraavia rahastoja: i) Euroopan aluekehitysrahasto (EAKR), jonka avulla investoidaan infrastruktuuriin, luodaan tai säilytetään työpaikkoja sekä huolehditaan pk-yritysten paikallisten kehitysaloitteiden toteuttamisen ja toiminnan jatkamisesta, ja ii) koheesiorahasto, jonka avulla lujitetaan taloudellista ja sosiaalista yhteenkuuluvuutta rahoittamalla ympäristö- ja liikennehankkeita jäsenvaltioissa, joiden henkeä kohti laskettu bruttokansantulo (BKTL) on alle 90 prosenttia EU:n keskiarvosta.

Pääosasto: Euroopan komission osasto. Tämän tarkastuksen kannalta relevantteja pääosastoja ovat alue- ja kaupunkipolitiikan pääosasto sekä liikenteen ja liikkumisen pääosasto.

Suurhanke ja koheesiorahaston hanke: Hanke, joka käsittää taloudellisesti toisistaan erottamattomia työkokonaisuuksia, joiden avulla toteutetaan tarkasti määritettyjä, selkeisiin tavoitteisiin tähtääviä teknisiä toimintoja. Hankkeen kokonaiskustannukset, jotka otetaan huomioon määritettäessä rahastoista maksettavaa rahoitusosuutta, ylittävät 50 miljoonaa euroa. Komission hyväksyntä vaaditaan sekä suurhankkeiden että koheesiorahaston hankkeiden osalta kustakin yksittäisestä hankkeesta.

Toimenpideohjelma: Toimenpideohjelma on jäsenvaltion keskus- tai aluetasolla valmisteltu ja komission hyväksymä asiakirja. Kyse on yhtenäisestä joukosta painopisteitä, jotka toteutetaan monivuotisina toimenpiteinä.

Vaikutusalue: Alue, jolla lentoasema houkuttelee matkailijoita ja asiakkaita. Määrittäviä tekijöitä ovat lentoaseman lähistöllä asuvan väestön määrä ja maaliikennemahdollisuudet.

Tiivistelmä

I

Tilintarkastustuomioistuin analysoi tarkastuksella EU:n rahoittamia investointeja lentoasemainfrastruktuureihin ja tutki,

–oliko kyseisten investointien tarve osoitettu

–päätettiinkö rakennusurakat aikataulussa ja budjettia ylittämättä

–olivatko vastarakennetut (tai kunnostetut) infrastruktuurit kokonaisuudessaan käytössä.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, kasvoivatko matkustajamäärät ja paraniko asiakaspalvelu investointien ansiosta. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, olivatko EU:n rahoittamat lentoasemat taloudellisesti kestäviä.

II

Tarkastus kohdistui 20:een EU:n rahoittamaan lentoasemaan viidessä jäsenvaltiossa (Virossa, Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Puolassa). Lentoasemat olivat saaneet ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 EU:n rahoitusta yhteensä 666 miljoonaa euroa Euroopan aluekehitysrahastolta (EAKR) ja koheesiorahastolta.

III

Yleisesti ottaen todettiin, että EU:n rahoittamat lentoasemainvestoinnit tuottivat vähän vastinetta rahoille; rahoitusta oli myönnetty liian monelle lentoasemalle (jotka usein sijaitsivat lähellä toisiaan) ja useissa tapauksissa EU:n rahoittamat infrastruktuurit olivat ylimitoitettuja. Ainoastaan puolet tarkastetuista lentokentistä onnistui lisäämään matkustajamääriään. Asiakaspalvelun paranemista ei joko mitattu tai osoitettu.

IV

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EU:n rahoitus ei ollut kustannustehokasta ja että tarkastetuista 20 lentoasemasta seitsemän ei ollut kannattavia. Tämän vuoksi on olemassa riski, että ne saatetaan joutua sulkemaan, jolleivät ne saa jatkuvasti julkista taloudellista tukea. Tämä koskee eritoten pieniä alueellisia lentoasemia, joilla on alle 100 000 matkustajaa vuodessa. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin pani merkille, että jäsenvaltiot eivät koordinoi EU:n rahoitusta asianmukaisesti eikä komission suorittama valvonta ole varsinkaan suurhankkeiden ja koheesiorahaston hankkeiden kohdalla riittävää; tämä johtaa liikakapasiteettiin ja niin ollen rahoille saadaan vähän vastinetta.

V

Tilintarkastustuomioistuin esittää seuraavat suositukset:

i)Komission olisi varmistettava ohjelmakaudella 2014–2020, että jäsenvaltiot osoittavat EU:n rahoitusta lentoasemainfrastruktuureihin ainoastaan taloudellisesti kannattavilla lentoasemilla, joiden investointitarpeet on arvioitu ja osoitettu kunnolla. Komission olisi otettava tämä seikka huomioon toimenpideohjelmien hyväksynnässä ja seurannassa.

ii)Jäsenvaltioilla olisi oltava johdonmukaiset alueelliset, kansalliset ja ylikansalliset suunnitelmat lentoasemien kehitystä varten. Täten vältettäisiin liikakapasiteetti, päällekkäisyydet ja lentoasemainfrastruktuureihin tehtyjen investointien koordinoinnin puute.

Johdanto

Euroopan lentoliikenne pääpiirteittäin

01

Lentoliikenne on pääasiallinen matkustajien kuljetusmuoto pitkillä välimatkoilla, mutta se täyttää useiden matkustajien tarpeet myös keskipitkillä välimatkoilla. Eurocontrolin mukaan lentoliikenne tulee lähes kaksinkertaistumaan Euroopassa vuoteen 2030 mennessä, eikä Eurooppa pysty tyydyttämään suurta osaa tästä kysynnästä lähinnä siitä syystä, että suurilla keskuslentoasemilla ei ole tarpeeksi kiitoteitä ja maainfrastruktuuria.

02

Euroopassa on nykyään yli 500 kaupallista lentokenttää, jotka on jaettu

i)keskuslentoasemiin, jotka tarjoavat kaikkia palveluja (liikematkat/lomamatkat/kotimaan lennot/Euroopan sisäiset lennot/mannertenväliset lennot) ja joihin pienempien lentoasemien liikenne suuntautuu, ja

ii)alueellisiin lentoasemiin, jotka yhdistävät syrjäiset alueet taloudellisen toiminnan keskuksiin, tuovat liikennettä keskuslentoasemille, mutta myös tarjoavat suoria lentoja muille alueellisille lentoasemille.

03

Euroopan pääasiallisilla keskuslentoasemilla on ainakin viisi miljoonaa matkustajaa vuodessa¹. Niiden osuus Euroopan koko lentoliikenteestä on 78 prosenttia. Niiden lentoasemien, joiden vuotuinen matkustajamäärä on yhdestä viiteen miljoonaan, osuus kokonaismäärästä on 18 prosenttia, kun taas pienempiä lentoasemia, joilla on vuodessa alle miljoona matkustajaa, käyttää ainoastaan neljä prosenttia matkustajista.

04

Lentoliikenne on merkittävä talouden ala. Euroopan lentoasemat työllistävät suoraan tai epäsuorasti yli miljoona ihmistä, jotka tekevät töitä lentoyhtiöille sekä toimivat huolto-, ateriapalvelu-, jälleenmyynti- ja lennonjohtotehtävissä. Yksinomaan lentoyhtiöiden ja lentoasemien osuus Euroopan BKTL:sta² on yli 140 miljardia euroa.

05

Kannattavuus muodostuu kuitenkin usein ongelmaksi: siitä huolimatta, että liikenne on Euroopan alueellisilla lentokentillä kasvanut vuosina 2001–2010 lähes 60 prosenttia, lähes puolet (48 prosenttia) Euroopan lentoasemista oli vuonna 2010 tappiollisia. Näin oli erityisesti pienemmillä, alueellisilla lentoasemilla, jotka viranomaiset saattavat haluta säilyttää sosioekonomisista syistä.

EU:n lentoliikennepolitiikka ja lentoasemainfrastruktuurien rahoitus

06

EU:n lentoliikennepolitiikalla³ on 90-luvun alusta saakka pyritty ratkaisemaan kapasiteettiongelmia rakentamalla lisää infrastruktuuria, mutta myös hyödyntämällä paremmin olemassa olevaa kapasiteettia. Kapasiteetin käyttö voitaisiin optimoida hyödyntämällä jaetut lähtö- ja saapumisajat paremmin⁴ ja parantamalla maahuolintapalveluja ja yhteyksiä rautatieverkkoon.

07

Liikenneinfrastruktuurihankkeita, lentoasemiin liittyvät toimet mukaan lukien, pidetään merkittävänä EU:n talousarvion menoalana. EU osoitti ohjelmakausilla 2000–2013 noin 4,5 miljardia euroa⁵ lentoasemainfrastruktuureihin Euroopan aluekehitysrahastosta ja koheesiorahastosta sekä Euroopan laajuista liikenneverkkoa⁶ koskevien hankkeiden kautta. Noin 1,2 miljardia euroa (eli 27 prosenttia määrästä) osoitettiin lentoasemiin liittyvinä investointeina teknologiaan ja multimodaalisiin yhteyksiin (esim. lennonjohdon infrastruktuuri ja liikenneyhteydet lentoaseman ja kaupungin keskustan välillä) (ks. kaavio 1).

Kaavio 1

Lentoasemainfrastruktuuriin tehtyjen investointien rahoituslähteet vuosina 2000–2013

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

08

Kaudella 2000–2013 myönnetystä 3,3 miljardin euron infrastruktuurituesta yli 2,8 miljardia euroa eli 85 prosenttia oli koheesiopolitiikan alan (eli Euroopan aluekehitysrahaston (EAKR) ja koheesiorahaston) varoja. Tästä määrästä 75 prosenttia investoitiin neljässä jäsenvaltiossa (Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Puolassa). Kaaviossa 2 esitetään myönnetyistä määrärahoista yleiskuva ja liitteessä I jäsenvaltiokohtaiset tiedot.

Kaavio 2

Vuosina 2000–2013 lentoasemainfrastruktuureja koskeviin investointeihin myönnetyt koheesiopolitiikan varat jäsenvaltioittain

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Lentoasemainfrastruktuureihin EAKR:n ja koheesiorahaston kautta tehtyjen investointien hallinnointi

09

Komissio ja jäsenvaltiot jakavat vastuun EAKR:n ja koheesiorahaston kautta jaettujen EU-varojen käytöstä⁷. Komissio laatii toimenpideohjelmien suunnittelua koskevat suuntaviivat, neuvottelee jäsenvaltioiden hallintoviranomaisten ehdottamista toimenpideohjelmista ja hyväksyy ne sekä kohdistaa seurantaa niiden täytäntöönpanoon.

10

Komissio kantaa kokonaisvastuun varojen asianmukaisesta käytöstä, sillä sen vastuulla on valvoa jäsenvaltioiden valvontajärjestelmien perustamista ja toimintaa ja korvata hyväksytyt kulut. Hallintoviranomainen vastaa toimenpideohjelman hallinnoinnista ja täytäntöönpanosta. Sekä suurhankkeet että koheesiorahaston hankkeet edellyttävät komission hyväksyntää⁸.

11

Lentoasemainfrastruktuuria koskevien hankkeiden hallinnoinnista vastaavat yleensä hallintoviranomaisten puolesta täytäntöönpanoelimet. Tarkastettuja hankkeita hallinnoivat seuraavat organisaatiot: AENA (Espanja), ENAC ja ENAV (Italia) ja Tallinnan lentoasema (Viro). Puolassa EU:n liikennehankkeista vastaava keskus hoitaa hallintoviranomaisen sille siirtämiä tehtäviä ja hankkeita hallinnoivat edunsaajat, kun taas Kreikassa HCAA eli julkinen elin, joka omistaa kaikki lentoasemat Ateenan lentoasemaa lukuun ottamatta ja hallinnoi niitä, vastaa lentoasemainfrastruktuuriin liittyvien investointihankkeiden tärkeysjärjestykseen asettamisesta ja valinnasta.

Tarkastettujen lentoasemainfrastruktuurien tyypit

12

Lentoasemainfrastruktuurit sijaitsevat joko maaliikenne- tai lentoliikennealueella. Maaliikennealueen infrastruktuuriin tehtävillä investoinneilla tarkoitetaan uusien terminaalien rakentamista, terminaalien laajennusta ja yhteyksiä tie- ja rautatieverkkoon. Lentoliikennealueen infrastruktuuriin tehtävillä investoinneilla tarkoitetaan kiito-, rullaus- ja poistumisteiden sekä asematason rakentamista, lennonjohtoinfrastruktuuria ja -välineistöä sekä turvallisuusvarusteita.

13

Suurin osa tarkastetun hankeotoksen investoinneista oli tehty lentoliikennealueen infrastruktuureihin. Tarkastetuista 20 lentoasemasta 18 oli investoinut kiitoteihin, asematasoihin, rullausteihin ja turvallisuuden parantamiseen. Maaliikennealueen infrastruktuuriin tehdyissä investoinneissa oli pääasiassa kyse uusien terminaalien rakentamisesta tai terminaalien laajennuksesta. Loput tarkastetuista varoista oli käytetty sekalaisiin infrastruktuureihin, mm. pysäköintialueisiin, rahtiterminaaleihin ja automatisoituihin henkilönkuljettimiin. Taulukossa 1 esitetään yleiskuva EU:n osarahoituksesta infrastruktuurityypeittäin.

Taulukko 1

Tarkastettujen EU:n rahoittamien lentoasemainfrastruktuurien tyypit

Tarkastettujen lentoasemainfrastruktuurien tyypit | Tarkastetut EU:n varat (euroa) | %
Terminaalit (14 lentoasemaa) | 164 227 220 | 35,66
Kiitotiet (13 lentoasemaa) | 80 590 629 | 17,50
Asematasot (14 lentoasemaa) | 50 988 499 | 11,07
Rullaustiet (10 lentoasemaa) | 39 594 288 | 8,60
Turvallisuuden parantaminen (12 lentoasemaa) | 34 681 200 | 7,53
Muu (12 lentoasemaa, esim. pysäköintialueet, rahtiterminaalit, automatisoidut henkilönkuljettimet) | 90 419 523 | 19,64
YHTEENSÄ | 460 501 539 | 100,0

14

Valtaosassa tarkastettuja hankkeita tavoitteena oli poistaa olemassa olevat tai tulevat infrastruktuurien pullonkaulat⁹, parantaa matkustajille tarkoitettujen palvelujen tasoa, mukautua uusiin turvallisuusvaatimuksiin tai parantaa lentokenttäyhteyksiä.

15

Laatikossa 1 esitetään esimerkki kahdesta eri tyyppisestä tarkastetusta lentoasemainfrastruktuurista.

Laatikko 1

Esimerkkejä EU:n rahoittamista lentoasemainfrastruktuureista

a)Tallinnan lentoasemalla Virossa investoitiin noin 53 miljoonaa euroa EU:n varoja terminaalin ja kiitotien laajennukseen, lähes koko asematason uudelleenrakentamiseen sekä ympäristö-, turva- ja turvallisuusinfrastruktuuriin.

Kuva 1 – Tallinnan lentoaseman uusi terminaali ja asemataso.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

b)Napolin lentoasemalla Italiassa tarkastetut investoinnit koskivat terminaalin laajennusta, kiitotietä, asematasoa ja ilmaliikenteen hallintavälineistöä. Investointikulut olivat 52,4 miljoonaa euroa, josta 20,6 miljoonaa euroa saatiin EU:lta.

Kuva 2 – Osa Napolin lentoaseman laajennetusta asematasosta.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

1Luokittelusäännöt, ks. ”Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta”, 1.2.1 osan 12 kohta (EUVL C 312, 9.12.2005, s. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Neuvoston asetus (ETY) N:o 95/93, annettu 18 päivänä tammikuuta 1993, lähtö- ja saapumisaikojen jakamista yhteisön lentoasemilla koskevista yhteisistä säännöistä (EUVL L 14, 22.1.1993, s. 1), KOM(2001) 370 Valkoinen kirja- ”Eurooppalainen liikennepolitiikka vuoteen 2010: valintojen aika”; KOM(2006) 314, 22. kesäkuuta 2006 ”Kestävää liikkuvuutta Eurooppaan; KOM(2006) 819, 24. tammikuuta 2007, Euroopan lentoasemien kapasiteettia, tehokkuutta ja turvallisuutta koskeva toimintasuunnitelma; KOM(2011) 144, 28. maaliskuuta 2011, Valkoinen kirja – Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää.

4Lupa käyttää lentoaseman koko infrastruktuuria lentoliikenteeseen tiettynä päivänä ja kellonaikana laskeutumista tai lentoonlähtöä varten.

5Lisäksi Euroopan investointipankki (EIP) tuki lentoasemainfrastruktuuria 14 miljardin euron lainoilla vuodesta 2000 alueilla, jotka eivät kuulu koheesiopolitiikan alaan, ja noin 2,3 miljardin euron lainoilla Euroopan lentoliikenteen harjoittajia ilma-aluskannan uusimisessa. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

6Euroopan laajuisista liikenneverkoista (TEN-T) myönnetään rahoitusta lähinnä pelkästään tutkimukseen ja joihinkin pienempiin infrastruktuuriurakoihin lentoasemilla, jotka eivät kuulu koheesiopolitiikan piiriin.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm

8Komission hyväksyntä vaadittiin kaikkien koheesiorahastohankkeiden osalta ainoastaan ohjelmakaudella 2000–2006. Kaudella 2007–2013 hyväksyntä oli tarpeen ainoastaan yli 50 miljoonaa euroa maksaville hankkeille.

9Pullonkaula on koko lentoaseman toimintakapasiteettia rajoittava tekijä, joka johtuu yhdestä osa-alueesta (esim. kiitotiestä, asematasosta tai terminaalista), joka määrittää lentoaseman kokonaiskapasiteettia ja estää saavuttamasta täyttä kapasiteettia muilla osa-alueilla.

Tarkastuksen laajuus ja tarkastustapa

16

Tilintarkastustuomioistuin analysoi tarkastuksellaan EU:n rahoittamia investointeja lentoasemainfrastruktuureihin ja tutki

οoliko kyseisten investointien tarve osoitettu

οpäätettiinkö rakennusurakat aikataulussa ja budjettia ylittämättä

οolivatko vastarakennetut (tai kunnostetut) infrastruktuurit kokonaisuudessaan käytössä.

Lisäksi tilintarkastustuomioistuin arvioi, kasvoivatko matkustajamäärät ja paraniko asiakaspalvelu investointien ansiosta. Lopuksi tilintarkastustuomioistuin analysoi, olivatko EU:n rahoittamat lentoasemat taloudellisesti kestäviä.

17

Tarkastus kohdistui 20:een EU:n rahoittamaan lentoasemaan viidessä jäsenvaltiossa (Virossa, Kreikassa, Espanjassa, Italiassa ja Puolassa). Lentoasemat olivat saaneet ohjelmakausilla 2000–2006 ja 2007–2013 EU:n rahoitusta Euroopan aluekehitysrahastolta ja koheesiorahastolta yhteensä 666 miljoonaa euroa, joista tarkastettiin 460 miljoonaa euroa.

18

Espanjasta valittiin tarkastettavaksi kahdeksan lentoasemaa, Italiasta viisi, Kreikasta kolme, Puolasta kaksi ja Virosta kaksi. Otantaan sovellettiin seuraavaa poimintamenetelmää:

i)otokseen poimittiin kaikki lentoasemat, joilla toteutettiin suurhankkeita ja koheesiorahaston hankkeita¹⁰;

ii)viisi lentoasemaa poimittiin satunnaisotannalla ja

iii)viisi lentoasemaa poimittiin riskienarvioinnin perusteella. Loput neljä lentoasemaa¹¹ poimittiin, koska niiden infrastruktuurihankkeisiin (jotka olivat muita kuin suurhankkeita ja koheesiorahaston hankkeita) käytettiin eniten varoja. Liitteessä II esitetään luettelo tarkastetuista lentoasemista ja niiden osalta tarkastetuista määristä, täytäntöönpanokausista ja tarkastetuista infrastruktuurityypeistä lentoasemakohtaisesti.

19

Tarkastuksen yhteydessä arvioitiin asianomaista lainsäädäntöä, kyseisten viiden jäsenvaltion lentoliikennettä koskevia suunnitteluasiakirjoja ja alan keskeisten liittojen julkaisuja (kansainvälinen lentoasemien järjestö (ACI), Air Transport Research Society, Eurocontrol, kansainvälinen lentokuljetusliitto (IATA), kansainvälinen liikennefoorumi – Taloudellisen yhteistyön ja kehityksen järjestö (OECD), jne.) Lisäksi tehtiin paikalla tarkastuksia, joiden yhteydessä arvioitiin EU:n rahoituksen tuotoksia, tuloksia ja vaikutuksia sekä lentoasemien taloudellista tilannetta. Tarkastuksen yhteydessä ei analysoitu lentoasemainfrastruktuureihin liittyviä valtiontukikysymyksiä.

20

Tarkastus toimitettiin toukokuun 2013 ja toukokuun 2014 välisenä aikana.

21

Tilintarkastustuomioistuin toteaa seuraavaa:

οLentoliikenteen kysynnän pitkän aikavälin suuntaus on myönteinen: talouskriisistä johtuvasta väliaikaisesta notkahduksesta huolimatta lentoliikennemäärät lähtivät nousuun Euroopassa vuonna 2010; matkustajien kokonaismäärä kasvoi vuoteen 2009¹² verrattuna 3,4 prosenttia. EU-27-matkustajamäärä kasvoi vuosina 2007–2013 kaiken kaikkiaan kuusi prosenttia.

οKaikkien tässä kertomuksessa tarkasteltavien viiden jäsenvaltion lentoasemien keskimääräinen kasvu oli kansallisten keskiarvojen mukaan vuosina 2007–2013 kaksi prosenttia.

οKriisin vähäinen ja väliaikainen vaikutus oli tarkastettavalla ajanjaksolla nähtävissä vuosina 2007 ja 2008, mutta tämän jälkeen havaittiin, että lentoliikenneala kasvoi. Täten talouskriisi ei vaikuttanut merkittävästi tarkastettujen lentoasemainfrastruktuurihankkeiden tuloksiin.

10Tämä koskee kuutta lentoasemaa: kolmea Espanjassa, yhtä Italiassa, yhtä Kreikassa ja yhtä Virossa.

11Tarkastus keskitettiin mantereella sijaitseviin lentoasemiin. Saarilla sijaitsevat pienet lentoasemat jätettiin tarkastettavan perusjoukon ulkopuolelle, jos se oli mahdollista, koska yleensä niiden mittakaavaedut jäävät pieniksi ja koska saarten asukkailla on vähäiset mahdollisuudet käyttää jotakin toista lentoasemaa.

12Eurostat, ”Air transport recovers in 2010: Issue number 21/2012” (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Huomautukset

Uusien ja kunnostettujen infrastruktuurien tarve osoitettiin puolessa tarkastetuista lentoasemista

22

Tilintarkastustuomioistuin arvioi tarkastuksessaan, oliko maaliikennealueella tarpeen investoida terminaaleihin. Tilintarkastustuomioistuin vertasi toisiinsa investointia edeltävää ja investoinnin jälkeistä matkustajien vuotuista määrää neliömetriä kohti. Kriteerinä käytettiin eurooppalaista vertailuarvoa¹³, jonka mukaan matkustajia on neliömetriä kohti vuodessa 104.

23

Kymmenessä 14:stä terminaalien rakennushankkeesta osoitettiin, että lentoasemaa oli tarpeen laajentaa kantokykyrajan saavuttamisen tai ennakoitujen pullonkaulojen välttämiseksi (Catania, Crotone, Napoli, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Thessaloniki, Rzeszów ja Tallinna). Kahdessa tapauksessa (Comiso ja Tartto) uusia terminaaleja tarvittiin kaupallista liikennettä varten. Terminaalien laajentaminen ei kuitenkaan ollut kiireellistä Algherossa (EU:n varoja käytettiin 5,2 miljoonaa euroa) eikä Badajozissa (EU:n varoja käytettiin kuusi miljoonaa euroa); kyseisten lentoasemien ajoittaisiin ruuhka-aikoihin olisi ollut otollisempaa soveltaa väliaikaisia ratkaisuja¹⁴ sen sijaan, että rakennettiin pysyviä infrastruktuureja, jotka ovat suurelta osin vajaakäytössä (ks. kaavio 3).

24

Lentoliikennealueellakin puolet EU:n rahoittamista kiitotien ja asematason laajennuksista oli tarpeen ruuhka-aikojen pullonkaulojen hoitamista varten. EU:n rahoittamista 18:sta lentoliikennealueen investoinnista yhdeksässä osoitettiin, että kapasiteetin laajentaminen oli ollut tarpeen (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Catania, Napoli, Gdansk, Rzeszów ja Tallinna). Kolmessa tapauksessa (Córdoba, Fuerteventura ja Kastoria) kapasiteetin laajennustarvetta ei ollut perusteltu: Córdobassa ja Fuerteventuralla lentokenttäalueen infrastruktuuri riitti varsin hyvin tyydyttämään ennakoidun kysynnän pitkälläkin aikavälillä, kun taas Kastoriassa kiitotien laajennushanketta tukeva liiketoimintasuunnitelma ei ollut riittävä.

25

Tarkastetuista 20 lentoasemasta yhdeksän kohdalla yksi tai useampi tarkastusotokseen poimittu hanke ei ollut lainkaan tarpeen. Osuus vastaa 28 prosenttia tarkastettuihin lentoasemiin suunnatusta 129 miljoonan euron EU-rahoituksesta.

Kaavio 3

Terminaalin käyttö ennen laajennusta

Lähde: Lentoasemaviranomaisten tiedot.

Selitys: Vertailuarvo on 104 matkustajaa neliömetriä kohti. Se näkyy punaisena viivana. Tämän tason ylittävä laajennusta edeltävä kapasiteetin käyttö on merkitty vihreällä; oranssilla on merkitty lentoasemat, joiden osuus vertailuarvosta on 50–100 prosenttia ja punaisella lentoasemat, joiden osuus vertailuarvosta on alle 50 prosenttia. Comiso on uusi lentoasema, joka avattiin vasta vuonna 2013, joten laajennusta edeltävää terminaalin käyttöä ei ollut tarkoituksenmukaista analysoida.

26

Laatikossa 2 annetaan esimerkkejä EU:n rahoittamista infrastruktuurihankkeista.

Laatikko 2

Esimerkkejä EU:n rahoittamista lentoasemainfrastruktuureista

a)Uuden terminaalin rakentaminen:
Cataniassa Italiassa terminaalirakennus oli käynyt liian pieneksi lentoasemaa käyttävien matkustajien lukumäärään nähden. Paikallisen lentokerhon lentokonehalli kunnostettiin väliaikaiseksi lähtöaulaksi. Halli oli käytössä siihen saakka, kunnes uusi matkustajaterminaali avattiin (ks. kaavio 3). Terminaalin myötä matkustajaliikenteelle oli tilaa ja pullonkaulat saatiin poistettua.

Kuva 3 – Uusi terminaalirakennus Catanian lentoasemalla.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

b)Tarpeeton lentoliikennealueen laajennus
Espanjassa sijaitsevan Córdoban lentoaseman vuonna 2001 laaditussa yleissuunnitelmassa todetaan, että kiitotietä ei ole tarpeen laajentaa liikenne-ennusteiden ja odotettujen ilma-alustyyppien perusteella (ilmaliikennetapahtumien enimmäismäärä tunnissa ei ollut koskaan ylittänyt neljää, ja asematason ja kiitotien nykykapasiteetti oli yksitoista ilmaliikennetapahtumaa tunnissa). Lisäksi 99 prosentilla lentoaseman vaikutusalueella asuvista 4,2 miljoonasta asukkaasta on käytössään ainakin yksi muu lentoasema enintään kahden tunnin ajomatkan päässä. Lähellä sijaitsevien Málagan lentoaseman (12,5 miljoonaa matkustajaa vuonna 2012) ja Sevillan lentoaseman (4,3 miljoonaa matkustajaa) houkuttelema liikenne sekä Sevillan, Córdoban ja Madridin välinen suurnopeusjunayhteys vähentävät kyseisen lentoaseman lentoliikennekysyntää huomattavasti. Espanjan hallitus päätti kuitenkin vuonna 2008 kiitotien laajennuksesta. Tarvetta ei analysoitu, kasvupotentiaalia ei selvitetty, kustannus-hyötyanalyysia ei tehty eikä yhtäkkistä ennakoitua matkustajaliikenteen lisäystä perusteltu. Kiitotietä laajennettiin suurempien ilma-alusten laskeutumista ja lentoonlähtöä varten. Laajennuksen kustannukset olivat yli 70 miljoonaa euroa, josta yli 12,6 miljoonaa euroa oli peräisin EU:n talousarviosta. Lentoliikenne, joka oli lähinnä muuta kuin kaupallista ilmailutoimintaa, jäi kuitenkin volyymiltaan yhtä alhaiselle tasolle kuin se oli ollut ennen laajennusta. Myös asematasoa laajennettiin 17 300 neliömetrillä, vaikka alkuperäisen suunnitelman mukaan laajennuksen piti olla vain 6 775 neliömetriä. Laajennus maksoi 1,5 miljoonaa euroa, josta EU:n investoinnin osuus oli 810 000 euroa. Kyseisellä lentoasemalla on erittäin vähän kaupallista liikennettä (alle 7 000 matkustajaa vuonna 2013), laajennettua kiitotietä käytetään harvoin ja suurempaa asematasoa käytetään muiden kuin kaupallisten (yleisilmailuun käytettävien) lentokoneiden pysäköintipaikkana (ks. kuva 4).

Kuva 4 – Córdoban asemataso: laajennusta käytetään ainoastaan yleisilmailuun.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

Rakentaminen viivästyi suuressa osassa ja kulut ylittyivät joka toisella tarkastetuista lentoasemista

27

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti myös, päätettiinkö tarkastetut lentoasemainfrastruktuurihankkeet aikataulussa ja budjettia ylittämättä. Tilintarkastustuomioistuin teki seuraavat havainnot:

οkaikki hankkeet yhtä lukuun ottamatta oli tarkastusajankohtaan mennessä päätetty

οlentoasemainfrastruktuurien rakentaminen ja lopullinen luovutus viivästyi tarkastetuista 20 lentoasemasta¹⁵ 17:llä; neljässätoista tapauksessa hanke viivästyi yli vuodella ja keskimäärin 23 kuukaudella; viipeet olivat pisimpiä Murcia-San Javierissa, Thessalonikissa ja Napolissa¹⁶

οbudjetti ylittyi tarkastetuista 20 lentoasemasta yhdeksällä, minkä seurauksena varoja käytettiin 95,5 miljoonaa euroa enemmän kuin oli alun perin budjetoitu (näistä yhdeksästä lentoasemasta¹⁷ kahdeksalla kulut ylittyivät useilla miljoonilla euroilla); suurimmat kuluylitykset havaittiin La Palmassa, jossa tarkastettujen hankkeiden kulut ylitettiin 25,6 miljoonalla eurolla, ja Thessalonikissa, jossa tarkastusajankohtana kulut olivat ylittyneet 21,7 miljoonalla eurolla hankkeessa, jossa lentoaseman kiitotietä laajennettiin meren suuntaan. Kuluylitysten osuus on kyseisten yhdeksän lentoaseman kokonaiskuluista yli 10 prosenttia; ylitykset katetaan kansallisista määrärahoista¹⁸.

Yli puolet rakennuksista oli vajaakäytössä

28

Kansainvälisen lentokuljetusliiton IATA:n¹⁹ käsikirjassa ehdotetaan, että lentoasemainfrastruktuureihin investoidaan varovaisesti, ja siinä suositetaan vaiheittaista kasvua²⁰. Tämäntyyppistä rakentamista koskevissa Euroopan komission ohjeissa korostetaan, että ensin on hyödynnettävä paremmin jo olemassa olevaa kapasiteettia ja vasta sitten rakennettava tarpeelliset infrastruktuurit, jotka ovat tavoitteeseen nähden oikeassa suhteessa ja joilla on tyydyttävät keskipitkän aikavälin käyttönäkymät²¹.

29

Tilintarkastustuomioistuin tutki tarkastuksen kohteena olevilla lentoasemilla, olivatko EU:n rahoittamat infrastruktuurit todellisuudessa käytössä. Tilintarkastustuomioistuin arvioi terminaalin rakennetun lisätilan käyttöä analysoimalla vuotuisia matkustajamääriä neliömetriä kohti sekä terminaalin käyttöä ruuhka-aikana. Lentoliikennealueen investointien osalta tilintarkastustuomioistuin tutki luodun kapasiteetin käyttöä analysoimalla ilmaliikennetapahtumien määrän kehittymistä.

30

Maaliikennealueella uuden tai lisätyn terminaalitilan käyttöä verrattiin vertailuarvoon²² (104 vuotuista matkustajaa neliömetriä kohti). Tarkastetuista 14 lentoasemasta ainoastaan neljä (Catania, Napoli, Heraklion ja Thessaloniki) saavutti vertailuarvon. Kymmenen muun lentoasematerminaalin keskimääräinen käyttö oli huomattavasti alle vertailuarvon; seitsemän terminaalin²³ vuotuinen käyttöaste oli alle 50 prosenttia (ks. kaavio 4). Yleisesti ottaen voidaan todeta, että yli puolet tarkastetuista EU:n varoista (55 prosenttia eli 255 miljoonaa euroa) käytettiin infrastruktuureihin, jotka olivat tarpeettoman suuria.

31

Kun terminaalin lisätilan käyttöä arvioidaan huipputunnin (tavallisesti vuoden kiireisimmän kuukauden kiireisimmän tunnin²⁴) aikana, terminaalitila oli tarkoituksenmukaisessa käytössä kahdeksalla lentoasemalla (Alghero, Catania, Comiso, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Tallinna ja Tartto). Kolmella lentoasemalla (La Palma, Vigo ja Napoli) kapasiteetti oli kohtuullisessa käytössä. Kahdella lentoasemalla (Badajoz ja Fuerteventura) rakennettu kapasiteetti ei ollut huipputunnin aikana täydessä käytössä.

Kaavio 4

Vuotuinen terminaalin käyttöaste terminaalin laajentamisen jälkeen

Lähde: Lentoasemaviranomaisten tiedot.

Selitys: Vertailuarvo on 104 matkustajaa neliömetriä kohti. Se näkyy punaisena viivana. Vihreällä on merkitty lentoasemat, joiden keskimääräinen käyttö laajennuksen jälkeen ylittää vertailuarvon; oranssilla on merkitty lentoasemat, joiden osuus vertailuarvosta on 50–100 prosenttia, ja punaisella lentoasemat, joiden keskiarvo on alle 50 prosenttia.

32

Tilintarkastustuomioistuin arvioi vastaavasti lentoliikennealueen kapasiteettia, joka riippuu kiitoteiden määrästä ja erityisominaisuuksista, asematasojen koosta ja konfiguroinnista, rullausteiden ja poistumisteiden olemassaolosta ja lentoasemaa käyttävien lentokoneiden tyypistä. Ainoastaan neljässä EU:n rahoitusta saaneessa lentoliikennealueen infrastruktuurin laajennuksessa (Cataniassa, Napolissa, Thessalonikissa ja Tallinnassa) urakat vastasivat todellisia tarpeita. Yhdellä lentoasemalla (Alghero) luotu kapasiteetti oli kohtuullinen huipputuntikäyttöä ajatellen, kun taas muilla 11 tarkastetulla lentoasemalla luotu kapasiteetti oli ylimitoitettu.

33

Laatikossa 3 esitetään esimerkkejä ylimitoitetuista infrastruktuureista.

Laatikko 3

Esimerkkejä ylimitoitetuista infrastruktuureista

a)Uusi terminaali:
Fuerteventuran lentoasemalla Espanjassa toteutettiin terminaalin laajennushanke, jota EU rahoitti 21 miljoonalla eurolla. Hankkeella melkein kolminkertaistettiin lattiapinta-ala (34 000 neliömetristä 93 000 neliömetriin), lisättiin 14 lähtöporttia (kymmenestä 24:ään), kahdeksan matkalaukkuhihnaa (seitsemästä 15:een) ja neljä matkustajasillalla varustettua porttia (viidestä yhdeksään). Urakoiden laajuus oli määritetty etukäteen ennusteen perusteella: ennusteen mukaan matkustajia olisi 7,5 miljoonaa vuoteen 2015 mennessä, kun vuonna 2013 lentoasemalla oli ollut 4,3 miljoonaa matkustajaa. Vaikka 7,5 miljoonan matkustajan ennuste olisi toteutunut, terminaali olisi siltikin ollut ylimitoitettu, sillä IATA-standardien mukaan kymmenen hihnaa olisi riittänyt 15 rakennetun sijaan. Liikennettä ei myöskään ollut niin paljon, että uuden terminaalin koko kapasiteettia olisi voitu käyttää. Tuoreimman ennusteen mukaan liikennettä ei olisi tarpeeksi ennen vuotta 2030. Tästä syystä lentoasemaviranomainen päätti sulkea osan lentoasemasta (kuusi 24 portista) vähentääkseen yleisiä huoltokustannuksia (ks. kuva 5).

Kuva 5 — Fuerteventuran terminaalin suljettu osa.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

b)Kiitotien laajennus:
Vaikka La Palman (Kanariansaariin kuuluva saari) lentoliikennealueen kapasiteettia oli tarpeen laajentaa, vuonna 2008 toteutetussa asematason laajennuksessa ja kiitotieurakassa ei pitäydytty todellisissa tarpeissa (kiitotien alle rakennettiin urakan yhteydessä kaksi pysäköintialuetta, jotka eivät ole käytössä). Laajennuksen (kokonaiskulut 36,4 miljoonaa euroa; EU:n rahoitus 17,1 miljoonaa euroa) jälkeen lentoliikennealueen kapasiteetti kasvoi 12:sta 30:een ilmaliikennetapahtumaan tunnissa. Laajennuksen jälkeen mitattu huippu on kuitenkin ollut vain 13 ilmaliikennetapahtumaa tunnissa. Luotu lisäkapasiteetti tulee täten edelleen olemaan vajaakäytössä, kunnes liikennetapahtumien määrä tunnissa kasvaa merkittävästi (ks. kuva 6).

Kuva 6 – La Palman lentoaseman ylimitoitettu asemataso.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

34

Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, olivatko rakennetut infrastruktuurit tarkastusajankohtana käytössä. Suurin osa infrastruktuureista oli käytössä, mutta noin 38 miljoonaa euroa (kahdeksan prosenttia kokonaismäärästä) tarkastetusta EU:n rahoituksesta oli investoitu infrastruktuureihin, jotka eivät olleet tarkastusajankohtana käytössä.

35

Laatikossa 4 esitetään esimerkki käyttämättömästä infrastruktuurista.

Laatikko 4

Tyhjät ja käyttämättömät lentoasemainfrastruktuurit

Kreikassa Thessalonikin lentoasemalla toteutetun rahtihankkeen yhteydessä rakennettiin kaksi uutta rahtiterminaalia, kunnostettiin kaksi rahtiterminaalia ja rakennettiin pysäköintitilat. Molemmat vasta rakennetut rahtiterminaalit jäivät tyhjiksi (ks. kuva 7) ja ainoastaan toinen kunnostetuista rahtiterminaaleista oli tarkastuskäynnin aikaan säännöllisessä käytössä (EU oli rahoittanut hankkeita seitsemällä miljoonalla eurolla). Alueen lentorahtikapasiteetin lisäämistarpeen analysoinnista ei ollut näyttöä.

Kuva 7 – Toinen Thessalonikin lentoaseman kahdesta uudesta rahtiterminaalista, jotka olivat tarkastuskäynnin aikaan tyhjillään.

Lähde: Euroopan tilintarkastustuomioistuin.

EU rahoitti investointeja, jotka eivät olleet kustannustehokkaita

36

Investointipäätös tehdään infrastruktuurihankkeissa hankehakemusten hyväksyntävaiheessa tulevan toimenpiteen ennakoitujen kulujen ja tulojen perusteella. Teoreettisesti ajateltuna hanke olisi toteutettava ainoastaan siinä tapauksessa, että ennusteen mukaan tulojen määrä ylittää kulujen määrän. Ihanteellista olisi, että tuloilla olisi taloudellista kestävyyttä edistävä vaikutus. Hankkeissa on EU:n investoinnin osalta riskinä, että ennustetut kulut ja tulot osoittautuvat epärealistisiksi. Tarkastetun hanketyypin kannalta olisi erityisesti huolestuttavaa, jos matkustajamäärät eivät kasvaisi odotetusti tai kulut olisi aliarvioitu.

37

Tilintarkastustuomioistuin laski kuluarvion uutta matkustajaa kohti ja vertasi niitä investointipäätösten perustana olevissa ennusteissa esitettyihin kuluihin. Tarkoituksena oli arvioida, oliko olemassa riski, että EU investoisi lentoasemien infrastruktuureihin, jotka eivät ole kustannustehokkaita. Kulut oli laskettu lentoasemalle houkuteltua uutta matkustajaa kohti jakamalla kyseessä olevilla 20 lentoasemalla kaudella 2000–2012 tehdyt pääomainvestoinnit viitteellisen 20 vuoden²⁵ ajanjakson matkustajien määrällä (määrä perustuu vuoteen 2013 asti mitattuihin tosiasiallisiin matkustajamääriin ja lentoasemien jäljelle olevalle kaudelle tekemiin tuoreimpiin ennusteisiin (ks. kaavio 5).

38

Tilintarkastustuomioistuimen arvioinnista²⁶ käy ilmi seuraavat seikat:

οKymmenen lentoaseman kohdalla (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Napoli, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Gdansk ja Tallinna) uutta matkustajaa kohti lasketut kulut olivat alle kymmenen euroa ja yleisesti ottaen kuluennusteen mukaiset.

οMadridissa matkustajaa kohti laskettujen tosiasiallisten kulujen määrän arvioitiin olevan 32 euroa, mikä on huomattavasti enemmän kuin suunnitteluvaiheessa arvioitu 19 euroa.

οKuudella espanjalaisella lentoasemalla (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz ja Córdoba) ja Tartossa Virossa uusien matkustajien houkuttelemisesta tosiasiallisesti aiheutuneiden kulujen arvioitiin olevan ennusteeseen nähden yli kaksinkertaiset. Tämä tarkoittaa sitä, että näihin investointeihin liittyi suurempi tuottamattomuusriski ja että niiden perustana olevat ennusteet olivat ylioptimistisia.

οUutta matkustajaa kohti arvioituja kuluja ei voida Vigon ja Kastorian osalta laskea, sillä investoinneilla ei onnistuttu houkuttelemaan uusia matkustajia.

Kaavio 5

Kulut uutta matkustajaa kohti¹

Lähde: Lentoasemaviranomaisten tiedot.

Selitys: Sinisellä on merkitty suunnitellut kulut uutta matkustajaa kohti; punaisella on merkitty lasketut kulut uutta matkustajaa kohti.

1 Suunnitellut kulut uutta matkustajaa kohti laskettiin jakamalla 20 lentoasemaan kaudella 2000–2012 tehdyt pääomainvestoinnit 20 vuoden viitekaudelle ennakoitujen matkustajien määrällä. Tilintarkastustuomioistuin laski kulut uutta matkustajaa kohti jakamalla kyseiset 20 lentoasemaan tehdyt pääomainvestoinnit tosiasiallisella matkustajamäärällä vuoteen 2013 saakka ja tuoreimmilla lentoaseman hallinnolta saaduilla ennusteilla jäljellä olevan kauden osalta.

Tarkastetuista 20 lentoasemasta seitsemän ei ole taloudellisesti omavaraisia

39

Tilintarkastustuomioistuin arvioi myös, ovatko tarkastetut lentoasemat taloudellisesti omavaraisia ja kannattavia²⁷. Tätä tarkoitusta varten tilintarkastustuomioistuin analysoi lentoasemien tilinpäätökset.

40

Analyysissa kävi ilmi, että tarkastetuista 20 lentoasemasta neljä (Catania, Napoli, Tallinna ja Gdansk) oli tarkastusajanjaksona säännöllisesti kannattavia. Seitsemällä lentoasemalla (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów ja Tartto) oli ylittää kannattavuusraja keskipitkällä aikavälillä, vaikka ne eivät ole vielä kannattavia. Sitä vastoin seitsemän muun tarkastetun lentoaseman (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone ja Kastoria) tappiot olivat vuosina 2007–2012 merkittäviä.

41

Tilintarkastustuomioistuin laski lentoasemien tilinpäätösten perusteella myös matkustajakohtaiset tuotot tai tappiot ja luokitteli lentoasemat soveltamalla kolmea raja-arvoa, jotka perustuvat tarkastuksen kattaman ajanjakson aikana palveltujen matkustajien määrän keskiarvoon. Raja-arvot olivat alle 100 000 matkustajaa, 100 000–1 500 000 matkustajaa ja yli 1 500 000 matkustajaa. Analyysi osoittaa (ks. kaavio 6), että lentoasemilla, joilla oli alle 100 000 matkustajaa vuodessa, matkustajakohtainen tappio oli kyseisellä kaudella keskimäärin 130 euroa.

42

Vaikka matkustajien pieni määrä ei ole ainoa vaikuttava tekijä, se antaa useilla tarkastetuilla lentoasemilla syyn olettaa, että on olemassa suuri riski, että taloudellista käännettä ei ole näkyvissä keskipitkällä aikavälillä (mitä alhaisemmat matkustajamäärät, sitä suurempi matkustajakohtainen tappio, sillä sellaiset erät kuin suuret kiinteät kulut tai poistot jakautuvat suhteellisen pienelle matkustajien määrälle). Tavallisesti lentoasemat, joilla on alle 100 000 matkustajaa vuodessa, ovat pienempiä alueellisia lentoasemia. Niillä on vaikeuksia pysyä toiminnassa ilman jatkuvaa julkisista varoista saatua taloudellista tukea.

43

Lentoasemainfrastruktuuriin tehdyt investoinnit merkitsevät myös sitä, että tulevina vuosina on sekä toiminta- että huoltokuluja. Täten kyseisiä lentoasemia koskevien investointipäätösten on perustuttava vakuuttavaan näyttöön siitä, että investoinnista saatava sosioekonominen hyöty on investoinnista aiheutuvia – usein merkittäviäkin²⁸ – kuluja suurempi.

Kaavio 6

Tarkastettujen lentoasemien keskimääräinen tuotto tai tappio matkustajaa kohti laskettuna kaudella 2007–2012

Lähde: Lentoasemaviranomaisten kirjanpitotiedot. Matkustajakohtaiset tappiot saattavat todellisuudessa olla suurempia, sillä

i) tietyt lentoaseman toimintakulut eivät näy lentoaseman tilinpäätöksessä (esimerkiksi poliisitoiminta, palo- ja pelastustoiminta, tulli, markkinointi jne.) ja

ii) Kreikan lentoasemat eivät laske poistokustannuksia eivätkä sisällytä tilinpäätökseen korkokuluja.

44

Yksi pienempien lentoasemien ongelmista on nähtävissä Burgosissa. Infrastruktuurin osalta tehdyt poistot olivat suuria ja matkustajien määrä vähäinen (18 905 matkustajaa vuonna 2013), joten Burgosin lentoasema teki tappiota lentoaseman avaamisesta eli heinäkuusta 2008 vuoden 2012 loppuun yhteensä 30 miljoonaa euroa (67 prosenttia sen kokonaisvarallisuudesta). Lisäksi yksi ja sama liikenteenharjoittaja vastaa lentoasemalla 90 prosentista kaupallisista lennoista, ja kyseiset lennot suuntautuvat ainoastaan yhteen kohteeseen (Barcelona). Täten on olemassa suuri riski, että lentoaseman matkustajamäärät pysyvät edelleenkin kestämättömän alhaisella tasolla, sillä lentoaseman vaikutusalueella asuvalla väestöllä on mahdollisuus lentää ainakin viideltä muulta lentoasemalta²⁹, jotka sijaitsevat enintään kahden tunnin ajomatkan päässä (ks. myös laatikko 5).

Laatikko 5

Esimerkki lentoasemasta, joka ei ole taloudellisesti omavarainen.

Kastoriassa lentoaseman tulot olivat vuosina 2005–2012 yhteensä 176 000 euroa, kun taas samalla kaudella lentoaseman avoinna pitämisestä aiheutui kuluja 7,7 miljoonaa euroa. Kyseisellä kaudella matkustajien kokonaismäärä oli 25 000, mikä tarkoittaa noin 275 euron tappiota matkustajaa kohti laskettuna. Noin 16,5 miljoonaa euroa (joista EU:n varoja 5,6 miljoonaa euroa) on investoitu lentoaseman kiitotien laajennukseen. Kiitotietä ei ollut tämän kertomuksen laadintaan mennessä koskaan käyttänyt sen tyyppinen lentokone, jota ajatellen laajennus oli tehty. Ei voida katsoa, että julkisia varoja olisi käytetty vaikuttavalla tavalla.

45

Kansainvälisen lentoasemien järjestön (ACI) laatiman Economics Report 2011 -selvityksen mukaan lentoasemien toiminta voi olla kannattavaa, jos matkustajia on yli viisi miljoonaa vuodessa; lentoasema voi kattaa toimintakulunsa, jos matkustajia on yhdestä viiteen miljoonaa vuodessa; tätä pienempien lentoasemien tuloilla ei voida kattaa edes niiden muuttuvia kustannuksia. Johtopäätös on yhdenmukainen kaaviossa 6 esitettyjen tilintarkastustuomioistuimen laskelmien kanssa.

Tarkastetuista 20 lentoasemasta kahdentoista matkustajamääräennusteet olivat aivan liian optimistisia

46

Tilintarkastustuomioistuin arvioi investointipäätösten tueksi laadittujen liikenne-ennusteiden laatua ja luotettavuutta ja tutki ennusteiden ja matkustajamäärien tosiasiallisen kehityksen välisiä eroavaisuuksia.

47

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että kyseisiin suunnitelmiin sisältyvät uusia matkustajia koskevat ennusteet olivat aivan liian optimistisia 20 lentoasemasta kahdellatoista. Esimerkiksi vuonna 2013 Córdobassa oli ennusteen 179 000 matkustajan sijaan 6 955 matkustajaa ja Cotonessa ennusteen 306 000 matkustajan sijaan 28 892 matkustajaa.

48

Kun otetaan huomioon lentoasemia vuoteen 2013 asti käyttäneiden matkustajien määrä ja lentoasemien seuraaville vuosille ennakoimat matkustajamäärät, uusia matkustajia on todennäköisesti keskimäärin 36 prosenttia vähemmän kun oli investointipäätöksiä tehtäessä ennustettu. Ainoastaan kuudessa tapauksessa (Alghero, Catania, Comiso, Gdansk, Heraklion ja Tallinna) tosiasialliset matkustajamäärät olivat vuonna 2013 ennustetta suuremmat. Kahden lentoaseman (Napoli ja Rzeszów) ennusteet ylittivät alle 10 prosentilla tosiasiallisten uusien matkustajien määrän, kun taas kaikkien muiden lentoasemien ennusteet olivat aivan liian optimistisia (ks. kaavio 7).

EU:n rahoittamilla investoinneilla on vähäinen vaikutus matkustajien määrään, asiakaspalveluun ja työpaikkojen luomiseen³⁰

49

Tilintarkastustuomioistuin tutki, onko odotetut tulokset saavutettu, ja analysoi tätä varten matkustajamäärien kehitystä, asiakaspalvelua ja investointien vaikutusta työpaikkojen luomiseen.

Kaavio 7

Ennusteiden laatu¹

Lähde: Lentoasemaviranomaisten tiedot.

Selitys: Vihreällä on merkitty lentoasemat, joilla uusien matkustajien määrä on ollut laajennustöitä seuraavina 20 vuotena ennustetta suurempi; oranssilla on merkitty lentoasemat, joilla uusien matkustajien määrä on alle 10 prosenttia ennustetta alempi; punaisella on merkitty lentoasemat, joiden uusien matkustajien määrä on tätäkin alhaisempi.

1 Tilintarkastustuomioistuin arvioi ennusteiden laatua vertaamalla kunkin lentoaseman kohdalla uusien matkustajien määrästä tehtyä alkuperäistä ennustetta lentoasemaa vuoteen 2013 mennessä käyttäneiden matkustajien todelliseen määrään ja tuoreimpaan lentokentän hallinnolta saatuun ennusteeseen jäljellä olevan kauden osalta. Laskelmat koskevat laajennustöitä seuraavia 20:ta vuotta

50

Taulukossa 2 esitetään tarkastettujen lentoasemien matkustajatiedot vuodelta 2007 (ensimmäinen mittausvuosi), 2010 (kriisin jälkeiset matkustajatiedot) ja 2013. Tarkastetuista 20 lentoasemasta ainoastaan kymmenen onnistui lisäämään matkustajamääriään vuosina 2007–2013. Eniten matkustajamäärät kasvoivat Gdanskissa (1,1 miljoonaa matkustajaa lisää) ja Cataniassa, Heraklionissa and Rzeszówissa (300 000–400 000 matkustajaa lisää). Yhdeksällä lentoasemalla (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone ja Napoli) matkustajamäärät olivat vuonna 2013 vielä alhaisemmat kuin vuonna 2007.

Taulukko 2

Katsaus tarkastettujen lentoasemien matkustajamäärien kehityssuuntiin

| 2007 | 2010 | 2013 | Vaihtelu 2007–2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Catania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Napoli | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Thessaloniki | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdansk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinna | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartto | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
YHTEENSÄ | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Lähde: Lentoasemaviranomaisten tiedot.

51

Asiakaspalvelun paranemisesta saatiin vain vähän näyttöä. Kolmella lentoasemalla (Fuerteventura, Thessaloniki ja Heraklion) EU:n rahoittamien hankkeiden tavoitteena oli parantaa matkustajille tarjotun palvelun laatua. Matkustajille suunnatut kyselyt ja lentokenttien soveltamat ”tyytyväisyysindikaattorit” osoittivat, että kyseisillä kolmella lentoasemalla asiakaspalvelu oli yleisesti ottaen parantunut vuodesta 2010 alkaen. Tämä päti myös kahdeksaan muuhun lentoasemaan (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catania, Napoli ja Rzeszów). Lopuilla yhdeksällä lentoasemalla matkustajille tarjotut palvelut eivät parantuneet tai niiden paranemista ei mitattu.

52

Hyvinä lentoasemainvestointien perusteluina pidetään yleensä työpaikkojen luomista ja taloudellista kasvua. Tilintarkastustuomioistuin havaitsi kuitenkin, että sosioekonomisia etuja ei yleisesti ottaen mitattu. Oli myös vähän näyttöä siitä, että tarkastetuissa hankkeissa olisi luotu työpaikkoja EU:n investointien ansiosta. Neljällä lentoasemalla (Comiso, Rzeszów, Gdansk ja Tallinna) vain vähäisellä määrällä uusista pysyvistä työpaikoista voitiin katsoa olevan suora yhteys tarkastettuihin EU:n hankkeisiin. Madrid-Barajasin, Algheron ja Gdanskin toimittamista selvityksistä käy ilmi, että lentoaseman sijaitsemisesta ja toiminnasta alueella oli alueelle yleisluontoista hyötyä. Selvityksissä ei kuitenkaan ole nähtävissä yhteyttä alueellisten BKTL-lukujen paranemisen ja lentoasemainfrastruktuureihin tehtyjen EU:n rahoittamien investointien välillä.

Lähekkäin sijaitsevilla lentoasemilla oli tehty samanlaisia investointeja

53

Tilintarkastustuomioistuin tutki lentoaseman vaikutusaluetta eli niiden valmiuksia houkutella matkailijoita ja asiakkaita. Vaikutusalue riippuu lähellä asuvasta väestöstä ja maaliikennemahdollisuuksista. Tilintarkastustuomioistuin käytti tätä tarkoitusta varten tuoreimpia saatavilla olevia Eurostatin tietoja nykyisistä tieyhteyksistä, liikennenopeustietoja sekä väestömääriä ja mahdollisten matkailijoiden määriä³¹. Tilintarkastustuomioistuin analysoi vaikutusalueiden päällekkäisyydet soveltamalla yhdenmukaista 120 minuutin ajomatkan³² kriteeriä.

54

Analyysi (kaikkien tarkastettujen lentoasemien kaaviokuvat, ks. liite IV) osoittaa seuraavaa:

οTarkastetuista 18 lentoasemasta³³ 13:lla oli merkittäviä päällekkäisyyksiä³⁴ lähistöllä olevien lentoasemien vaikutusalueiden kanssa, ja monissa tapauksissa päällekkäisyyksiä oli useiden eri vaikutusalueiden kanssa. Suurella enemmistöllä tarkastettujen lentoasemien vaikutusalueella elävästä väestöstä oli valittavanaan lentomatkailuun useita muita lentoasemia kahden tunnin ajomatkan päässä. Ainoastaan viisi tarkastetun otoksen lentoasemista (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartto, Tallinna ja Rzeszów) sijaitsi paikoissa, joissa väestön enemmistöllä oli rajalliset mahdollisuudet valita toinen enintään kahden tunnin ajomatkan päässä oleva lentoasema.

οSellaisia lentoasemia on yhä enemmän, jotka ovat erittäin lähellä toisiaan ja jotka investoivat samanlaisiin infrastruktuureihin (terminaaleihin, asematasoihin ja kiitoteihin). Päällekkäisyydet ovat suurella osalla lentoasemista merkittäviä, mutta lähistöllä oleviin lentoasemiin tehtyjä investointeja ei otettu kuin vähäisessä määrin huomioon, vaikka tämä olisi ollut rationaalisen suunnittelun ja EU:n varojen käytön optimoinnin kannalta tarpeen.

55

Tilintarkastustuomioistuimen suoritti vaihtoehtoisen analyysin, jossa kriteerinä sovellettiin 90 minuutin ajomatkaa. Komissiokin oli käyttänyt samaa kriteeriä vuotta 2013 koskevassa selvityksessään³⁵. Havainnot olivat samanlaiset³⁶.

56

Ainoastaan jotkut lentoasemat analysoivat vaikutusalueita tulevia investointeja suunnitellessaan. Lentoasemien vaikutusalueita ei kuitenkaan ollut määritelty samalla tavalla, sillä jäsenvaltiot eivät olleet sopineet yhteisestä määritelmästä. Vaikutusalueen analyysillä ei yleisesti ottaen kartoitettu lähellä toisiaan olevien lentoasemien välisiä päällekkäisyyksiä ja niiden vaikutusta kasvumahdollisuuksiin. Tämä johti usein siihen, että mahdolliset matkustajat laskettiin kahteen kertaan, koska kukin lentoasema otti ne huomioon laajennusta perustelevissa kokonaismäärissään (esimerkiksi Catanian ja Comison lentoasemien yleissuunnitelmissa: kummatkin saivat merkittävän määrän EU:n varoja ja suuri osa kummankin lentoaseman vaikutusalueella asuvasta väestöstä otettiin laskelmissa huomioon kahteen kertaan).

57

Lähistöllä oleviin lentoasemiin tehtyjen investointien vaikutusta tai kilpailevien maaliikennemuotojen vaikutusta ei yleensä otettu huomioon, kun päätettiin, laajennetaanko lentoaseman kapasiteettia (ks. laatikossa 6 esitetyt kaksi esimerkkiä). Huomionarvoisen poikkeuksen muodostaa Madrid-Barajasin lentoasema, jonka liikenne-ennusteita mukautettiin, jotta ennusteissa otettaisiin huomioon, että Barcelonan lentoyhteys menettäisi 40 prosenttia matkustajistaan ennakoidun suurnopeusjunayhteyden avaamisen seurauksena.

Laatikko 6

Esimerkkejä vaikutusalueen analyysistä

a)Vigossa esiintyy laajoja päällekkäisyyksiä, koska pääasiassa koko väestö (99,92 prosenttia Vigon vaikutusalueen 6 164 630 asukkaasta) voi myös käyttää ainakin yhtä toista lentoasemaa, joka sijaitsee enintään kahden tunnin ajomatkan päässä. Lentoaseman lentoliikennekysyntään vaikuttaa läheisten La Coruñan, Santiago de Compostelan ja Porton lentoasemien olemassaolo ja suurnopeusjunayhteydet muihin Espanjan osiin.

Espanjassa tarkastetun Vigon lentoaseman (LEVX) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Sources: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

b)Murcia San-Javier oli alun perin sotilaslentokenttä, joka oli avoinna siviililiikenteelle tietyin toiminta-aikarajoituksin. Vuosina 2003–2007 päätettiin lisätä sotilastoimintaan tarkoitettua lentokenttäalueen kapasiteettia, mikä puolestaan mahdollisti siviililentoaseman aukiolon myös aamulla. Analysoimatta jäi kuitenkin San Javierin ja Alicanten sekä vain 37 kilometrin päässä olevan Corveran lentoaseman³⁷ vaikutusalueiden päällekkäisyys. Corveran lentoasema saatiin valmiiksi vuonna 2012 samaan aikaan kuin Murcia San-Javierin investoinnit, mutta se ei ollut tarkastuksen aikaan toiminnassa, sillä se ei ollut vielä saanut lokakuussa 2011 anomaansa sertifiointia.

Espanjassa tarkastetun Murcia - San Javierin lentoaseman (LELC) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Sources: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

58

Córdoban, Vigon, Murcian, Burgosin, Algheron, Crotonen, Napolin, Catanian, Comison, Kastorian ja Gdanskin lentoasemilla vaikutusalueiden päällekkäisyydet olivat erityisen ilmeisiä. Lähin kilpaileva lentoasema on suuressa osassa tapauksia ainoastaan tunnin ajomatkan päässä ja 97 prosentilla henkilöistä, jotka asuvat enintään kahden tunnin päässä kyseisistä 11 lentoasemasta, oli myös mahdollisuus käyttää ainakin yhtä toista lentoasemaa, joka sijaitsee enintään kahden tunnin ajomatkan päässä. Córdobassa, Vigossa, Murciassa ja Napolissa on kolme kilpailevaa lentoasemaa enintään kahden tunnin ajomatkan päässä, ja Burgosin tapauksessa samalla etäisyydellä on viisi kilpailevaa lentoasemaa (ks. taulukko 3).

59

Komissio määrittelee valtiontukipäätöksiä tehdessään lentoaseman vaikutusalueen yleensä maantieteelliseksi markkinarajaksi, joka tavanomaisesti asetetaan noin 100 kilometrin tai noin 60 minuutin auto-, linja-auto-, juna- tai suurnopeusjunamatkan päähän. Helmikuussa 2014 hyväksyttyjen uusien valtiontukiohjeiden perusteella komissio teki joukon päätöksiä lentoasemia ja lentoyhtiöitä koskevasta investointi- ja toimintatuesta. Päätöksissä korostettiin, että i) liian lähellä toisiaan sijaitsevien lentoasemainfrastruktuurien tukeminen ei edistä alueellisia liikenneyhteyksiä tai alueellista kehitystä ja ii) taloudellisesti kannattamattomien infrastruktuurien päällekkäisyys on veronmaksajien rahojen tuhlausta, mikä vääristää lentoasemien välistä kilpailua³⁸. Nämä havainnot ovat tilintarkastustuomioistuimen tarkastuksen tulosten mukaisia.

Taulukko 3

Tarkastettujen lentoasemien kanssa kilpailevien lentoasemien määrä ja tiedot ajomatkasta ja etäisyydestä

Maa | Tarkastettu lentoasema | Kilpailevien lentoasemien määrä – sijainti enintään kahden tunnin päässä tarkastetusta lentoasemasta | Keskimääräinen ajomatka kilpaileville lentoasemille (min) päällekkäisten vaikutusalueiden asukkaiden osalta | Lähin kilpaileva lentoasema | Ajoaika lähimmälle kilpailevalle lentoasemalle (min) | Etäisyys lähimmästä kilpailevasta lentoasemasta (km)
Espanja | Córdoba | 3 | 113 | Sevilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lissabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid – Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Italia | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Napoli | 3 | 94 | Salerno Savona | 47 | 73
Catania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catania | 66 | 84
Kreikka | Thessaloniki | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Puola | Gdańsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Viro | Tallinna | 0 | 131 | Helsinki | 124 | 109
Tartto | 0 | 174 | Tallinna | 160 | 189

Lentoasemainfrastruktuureihin tehtyjen investointien suunnittelua ei yleensä koordinoida kansallisella tasolla

60

Tilintarkastustuomioistuin tutki viidessä tarkastuskäyntien kohteena olleessa jäsenvaltiossa, kuinka perusteellisia lentoasemien kehitystä koskevat pitkän aikavälin strategiat olivat. Se tarkisti tätä varten, oliko jäsenvaltion alueen kaikkien lentoasemien johdonmukaista kehittämistä varten laadittu tarvekartoitukseen perustuva strateginen kehys.

61

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi tarkastusotokseen sisältyvien lentokenttäinvestointien osalta, että ainoastaan yhdellä viidestä jäsenvaltiosta oli pitkän aikavälin strateginen visio tehtäessä keskeisiä lentoasemainvestointeja koskevia päätöksiä: Puolassa oli laadittu lentoasemien kehitysohjelma, jossa luetteloitiin lentoasemainfrastruktuuriin tarvittavat investoinnit.

62

Strateginen pitkän aikavälin lentoasemien kehityssuunnitelma puuttui Espanjasta, Italiasta, Kreikasta ja Virosta. Näillä mailla oli yleisiä ja pitkän aikavälin suunnitelmia, jotka käsittivät kaikki liikennemuodot, mutta i) ne eivät kohdistuneet erityisesti lentoliikenteeseen tai lentoasemien kehitykseen eikä ii) niitä ollut koordinoitu muihin liikennemuotoihin, joita kehitettiin ja jotka voisivat mahdollisesti kilpailla lentoliikenteen kanssa.

63

Yleissuunnitelmat koskivat yleensä yksittäisiä lentoasemia ja niissä kuvattiin niiden maantieteellistä ja taloudellista kontekstia. Kuitenkin ainoastaan 11 lentoasemaa (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Catania, Heraklion, Thessaloniki ja Kastoria) 20 lentoasemasta oli arvioinut suunnitelmissaan lentoasemainfrastruktuuriin tehtävien lisäinvestointien tarvetta.

64

Tarkastettujen lentoasemahankkeiden tavoitteet eivät olleet yleensä määrällisiä eivätkä aikataulutettuja. Ne oli tapana ilmaista rakennustuotoksina, kuten ”rakennetaan lentoasema 400 000 vuotuiselle matkustajalle” tai ”lisätään matkustajille tarkoitetun palvelun tasoa ja parannetaan infrastruktuureja”. Kun hankkeet oli toteutettu, jäsenvaltion viranomaiset tarkastivat tuotokset, mutta eivät yleensä tarkistaneet, oliko hanketavoitteet saavutettu ylipäänsä tai missä määrin ne oli saavutettu.

65

Hankkeen onnistumista mitattiin tavallisesti fyysistä tuotosta koskevilla indikaattoreilla ja rakentamisen aikana luotujen työpaikkojen määrällä. Tulosindikaattoreita sovellettiin muutamassa tapauksessa. Ne eivät joko olleet riittävän täsmällisiä tai niissä ei annettu vertailukohdaksi lähtötilannetta tai niiden kohdalla ei ilmoitettu, miten ja milloin niiden saavuttamista olisi mitattava. Joskus hanketiedot oli yhdistetty muihin hankkeisiin, minkä vuoksi yksittäisten hanketavoitteiden saavuttamisen³⁹ mittaaminen jälkikäteen oli mahdotonta. Tästä seurasi, että jäsenvaltioiden hallinto- ja seurantajärjestelmillä arvioitiin ainoastaan saavutettuja tuotoksia fyysisten indikaattorien perusteella.

Komissiossa oli saatavilla vain vähän tietoa lentoasemille myönnetystä EU:n rahoituksesta

66

Tapa, jolla jaettuun hallinnointiin sisältyvä raportointijärjestelmä toimi kaudella 2000–2006, tarkoitti, että tietoa EU:n lentoasemien infrastruktuuriin liittyvistä EAKR:n hankkeista oli komissiossa saatavilla vasta toimintaohjelmien päättämisvaiheessa (aikaisintaan vuoden 2009 lopussa). Käytännön olisi pitänyt parantua monivuotisella rahoituskaudella 2007–2013, sillä hallintoviranomaisten oli määrä julkaista tietoa hankkeista internet-sivustoillaan. EAKR:n ja koheesiorahaston rahoittamista lentoasemien infrastruktuurihankkeista ei kuitenkaan vieläkään ole saatavilla kokonaiskatsausta.

67

Tilanne estää komissiota saamasta kattavaa kuvaa kaikista EU:n lentoasemainvestoinneista ja rajoittaa sen mahdollisuuksia kohdistaa seurantaa ja varmistaa, että toimintapolitiikat on suunniteltu ja pantu täytäntöön asianmukaisesti.

13ATRS-Air Transport Research Societyn julkaisema selvitys 2012 Airport Benchmarking Report, http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Esim. palkkaamalla lisää (osa-aikaista) henkilöstöä saapuvien ja lähtevien matkustajien käsittelyyn ja asentamalla väliaikaisia ja liikkuvia infrastruktuureja lentoliikennealueen ja maaliikennealueen välistä matkustajaliikennettä varten.

15Infrastruktuurien rakentaminen ja luovuttaminen ei viivästynyt alkuperäisestä suunnitelmasta Crotonen, Gdanskin ja Tarton lentoasemilla.

16Murcia-San Javierin lentoasemalla lentoliikennealue, lennonjohtotorni ja kiitotie otettiin käyttöön viisi vuotta niiden valmistumisen jälkeen; Thessalonikissa terminaalihanke viivästyi 4,5 vuodella; Napolissa ilmaliikenteen hallintahanke viivästyi 4,5 vuodella siitä huolimatta, että hankintaviranomaiset olivat tehneet urakoista sopimuksen suoraan asian kiireellisyyteen vedoten.

17Poikkeuksen muodostaa Badajozin lentoasema, jonka osalta havaittu pieni kuluylitys oli 223 000 euroa eli 2,8 prosenttia talousarviosta.

18Eräässä toisessa tarkastuksessa tilintarkastustuomioistuin havaitsi samankaltaisia puutteita Euroopan laajuisista liikenneverkoista rahoitetun lentoaseman infrastruktuurihankkeen valmistelussa. Kansainvälisen Berlin-Brandenburg-lentoaseman tapauksessa suunnitteluasiakirjat eivät olleet valmiit ja niitä oli muutettava tarjousmenettelyn aikana, mikä johti huomattaviin kuluylityksiin.

19Kansainvälinen lentokuljetusliitto (IATA) on maailmanlaajuinen lentoyhtiöiden toimialajärjestö. Se edustaa noin 240:tä lentoyhtiötä eli yli 84:ää prosenttia kokonaislentoliikenteestä. IATA tukee lentoyhtiöiden toimintaa ja auttaa alan toimintapolitiikan ja standardien laadinnassa.

20Infrastruktuuri rakennetaan moduuleittain (vaiheittain) ja tietyin väliajoin. Näin pysytään jonkin verran kysynnän edellä ja säilytetään ennalta määritetty ja tarvittava palvelutaso. Lähde: 2004 IATA Airport Development Reference manual, osuus C1.13.7.

21Yhteisön suuntaviivat lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta (EUVL C 312, 9.12.2005, s. 1), 61 kohta.

22Kuten todetaan ATRS:n (Air Transport Research Society) julkaisussa Euroopan lentoasemista vuonna 2010 http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Näistä seitsemästä vajaakäytössä olevasta terminaalista Comison terminaali otettiin käyttöön vuonna 2013 ja Rzeszówin terminaali vuonna 2012. Niiden antamien ennusteiden mukaan vertailuarvo (104 matkustajaa neliömetriä kohti) saavutetaan Comisossa vuonna 2018 ja Rzeszówissa vuonna 2031.

24Espanjassa huipputunti määritellään joko 30. kiireisimmäksi tunniksi vuodessa tai tunniksi, jonka aikana liikennettä on 97,75 prosenttia.

25Lentoasemien infrastruktuurien käyttöiän arviointiin on ehdotettu eripituisia ajanjaksoja: kustannushyötyanalyysejä koskevassa Euroopan komission oppaassa ehdotetaan 25 vuoden aikaa; Euroopan alueiden hankkeille annettavaa yhteistä apua koskevassa JASPERS-oppaassa vaihteluväli rakennusten osalta on 20–40 vuotta ja kiitoteiden, rullausteiden ja asematasojen kohdalla 15–30 vuotta; IATA ehdottaa, että rakennetaan kymmeneksi vuodeksi ja kansalliset täytäntöönpanoelimet soveltavat 20 tai 25 vuoden ajanjaksoja. Tämän perusteella tilintarkastustuomioistuin päätti soveltaa laskelmissaan infrastruktuurien odotettuna käyttöikänä 20:ta vuotta.

26Olisi pantava merkille, että raportoidussa määrässä otetaan huomioon ainoastaan alustavat infrastruktuurikulut, kun taas infrastruktuurin huoltoon, poliisiin, palomiehiin, tulliin ja markkinointiin liittyviä kuluja ei oteta huomioon.

27HCAA:n Thessalonikin, Heraklionin ja Kastorian lentoasemien osalta toimittamien tilinpäätösten perusteella tilintarkastustuomioistuin pystyi laatimaan ainoastaan arvion kassavirroista.

28Espanjan kehitysminiteriön tavoitteena oli leikata kuluja mutta pitää samalla pienemmät lentoasemat toiminnassa, joten se päätti kesäkuussa 2012 vähentää huoltokuluja niillä 17 lentoasemalla, joilla on alle 500 000 matkustajaa vuodessa, sekä lyhentää lentoasemien viikoittaista toiminta-aikaa ja vähentää niiden henkilöstöä.

29Bilbaon, Leonin, Logronon, Valladolidin ja Vitorian lentoasemat ovat enintään kahden tunnin ajomatkan päässä ja Pamplona, Santander ja San Sebastian ovat 2 tunnin 10 minuutin ajomatkan päässä Burgosista.

30Luettelo tarkastetuista lentoasemista ja kattava kuvaus tarkastushavainnoista ja -tuloksista esitetään liitteessä III.

31Uusimmat saatavilla olevat tietiedot ovat peräisin vuoden 2009 TeleAtlas-tieverkosta. Väestötiedot perustuvat vuoden 2006 väestötaulukkoon. Matkailutiedot ovat myös vuodelta 2006. Ne perustuvat matkailijoiden majoituspaikoissa viettämien öiden määrään ja sänkyjen määrään. Lentoasemien sijainti perustuu Eurostatin viitetietokantaan (GISCO). Lähellä toisiaan sijaitsevat kilpailevat lentoasemat yksilöitiin vuotuisten matkustajamäärien perusteella (arvioinnissa ei otettu huomioon lentoasemia, joiden matkustajamäärä on alle 15 000 vuodessa).

32Tilintarkastustuomioistuin on tietoinen siitä, että kullakin lentoasemalla on omat erityispiirteensä, mutta se päätti soveltaa arvioinnissaan yleistä kahden tunnin vaikutusalueen määritelmää, koska määritelmää puollettiin usein asiaan liittyvissä kirjallisuusviitteissä (esim. Starkie 2008 sekä Marucci ja Gatta, 2009). Monet matkustajat tulevat pidemmänkin matkan takaa. Esimerkkinä voidaan mainita säännölliset bussilinjat, jotka tuovat matkustajat tarkastuskohteena olevalta Tarton lentoasemalta Riikaan 3,5 tunnissa (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Fuerteventuran ja La Palman lentoasemia ei arvioitu, koska ne ovat kyseisten saarten ainoita lentoasemia.

34Tilintarkastustuomioistuin pitää päällekkäisyyttä merkittävänä, jos yli 75 prosentilla väestöstä on mahdollisuus käyttää useita eri lentoasemia 120 minuutin ajomatkan säteellä.

35Komission julkaisu ”Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level, Regional Focus, 01/2013 of September 2013”.

36Kun kriteerinä on 120 minuutin ajomatkan sijaan 90 minuutin ajomatka, niiden asukkaiden prosenttiosuus, joilla on mahdollisuus käyttää useita eri lentoasemia, on edelleen yli 75 prosenttia 12 tarkastetun lentoaseman kohdalla.

37Ministeriö hyväksyi vuonna 2003 idean uudesta Corveran lentoasemasta, jonka ilmoitettiin olevan maan yleisen edun mukainen. Käyttöoikeussopimus tehtiin tarjouskilpailun perusteella toukokuussa 2007; teknisen suunnittelun hanke päätettiin kesäkuussa 2008 ja fyysiset tilat saatiin valmiiksi huhtikuussa 2012.

38Komission varapuheenjohtaja Joaquin Almunian lausunto, 1.10.2014; ks. myös IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Esimerkiksi Tarton lentoasemalla vuosina 2007–2013 toteutetuille hankkeille oli vahvistettu indikaattori ”kotimaanliikenteen matkustajamäärän odotettu kasvu”. Indikaattorin avulla ei voida analysoida lentoasemien matkustajamäärän kasvua, sillä määrä käsittää sekä lentoaseman matkustajat että lauttamatkustajat.

Johtopäätökset ja suositukset

68

Yleisesti ottaen todettiin, että EU:n rahoittamilla lentoasemainvestoinneilla saatiin vähäinen vastine rahoille: rahoitusta sai liian monta lentoasemaa (jotka usein sijaitsivat lähellä toisiaan) ja useissa tapauksissa EU:n rahoittamat infrastruktuurit olivat ylimitoitettuja.

69

Tilintarkastustuomioistuin teki erityisesti seuraavat havainnot:

οEU:n rahoittamien lentoasemainfrastruktuuriin tehtyjen investointien tarve voitiin osoittaa tarkastetuista hankkeista noin puolessa (vertailukelpoisten lentoasemien vertailevan analyysin perusteella, kohdat 22–26)

οrakentaminen ja lentoaseman infrastruktuurien lopullinen toimitus viivästyi 17:llä ja kulut ylittyivät yhdeksällä 20 tarkastetusta lentoasemasta (kohta 27)

οyli puolet vastarakennetuista (tai kunnostetuista) infrastruktuureista ei ollut täydessä käytössä. Joissakin tapauksissa vajaakäyttöä esiintyi jopa ruuhka-aikoina (kohdat 28–35).

70

Tilintarkastustuomioistuin havaitsi myös, että EU:n rahoitus ei ollut kustannustehokasta ja että seitsemän tarkastetuista 20 lentoasemasta ei ole kannattavia. Tämän vuoksi on olemassa riski, että ne saatetaan joutua sulkemaan, jolleivät ne saa jatkuvasti julkista taloudellista tukea. Tämä koskee eritoten pieniä alueellisia lentoasemia, joilla on alle 100 000 matkustajaa vuodessa (kohdat 36–48).

71

EU:n rahoittamat investoinnit eivät myöskään aina johtaneet ennakoituihin tuloksiin: tosiasialliset matkustajamäärät jäivät huomattavan kauaksi alkuperäisistä ennusteista ja tarkastetuista 20 lentoasemasta ainoastaan kymmenen onnistui lisäämään matkustajamääriään vuosina 2007–2013. Asiakaspalvelun paranemista ei suuressa osassa tapauksia mitattu, ja niin ollen sitä on vaikea arvioida (kohdat 49–52).

Suositus 1

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että komissio varmistaa ohjelmakaudella 2014–2020, että jäsenvaltiot osoittavat EU:n rahoitusta lentoasemainfrastruktuureihin ainoastaan taloudellisesti kannattavilla lentoasemilla, joiden investointitarpeet on arvioitu ja osoitettu kunnolla. Komission olisi otettava tämä huomioon toimenpideohjelmien hyväksynnässä ja seurannassa.

72

Monissa tapauksissa EU:n rahoitusta annetaan toistensa läheisyydessä olevilla lentoasemille. Tilintarkastustuomioistuimen analyysistä kävi ilmi, että tarkastetuista 18 lentoasemasta 13:lla vaikutusalueiden päällekkäisyydet lähellä sijaitsevien lentoasemien kanssa olivat merkittäviä. Tämä voi johtaa liikakapasiteettiin ja siihen, että rahalle saadaan vähäinen vastine (kohdat 53–59). Lopuksi voidaan todeta, että lentoasemille suunnattua EU:n rahoitusta ei koordinoida hyvin kansallisella tasolla eikä komission suorittama valvonta ole riittävää varsinkaan suurhankkeiden ja koheesiorahaston hankkeiden kohdalla. Komissio ei yleensä tiedä jäsenvaltioiden valitsemien hankkeiden osalta, mitkä lentoasemat saavat rahoitusta ja minkä verran ne saavat rahoitusta (kohdat 60–67).

Suositus 2

Tilintarkastustuomioistuin suosittaa, että jäsenvaltioilla on oltava johdonmukaiset alueelliset, kansalliset ja ylikansalliset suunnitelmat lentoasemien kehitystä varten. Täten vältetään liikakapasiteetti, päällekkäisyydet ja lentoasemastruktuureihin tehtyjen investointien koordinoinnin puute.

Tilintarkastustuomioistuimen II jaosto on tilintarkastustuomioistuimen jäsenen Henri Grethenin johdolla hyväksynyt tämän kertomuksen Luxemburgissa 12. marraskuuta 2014 pitämässään kokouksessa.

Tilintarkastustuomioistuimen puolesta

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
presidentti

Liitteet

Liite I

EAKR:n ja koheesiorahaston rahoitus lentoasemainfrastruktuuriin¹ vuosina 2000–2013 jäsenvaltioittain (euroina)

| Maa | EAKR ja koheesiorahasto (2000–2006) | EAKR ja koheesiorahasto (2007–2013) | EAKR ja koheesiorahasto (2000–2013) | Prosenttiosuus EAKR:n ja koheesiorahaston rahoituksen kokonaismäärästä
1 | Espanja | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98  %
2 | Puola | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04  %
3 | Italia | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Kreikka | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Tšekin tasavalta | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Ranska | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Latvia | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Viro | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Liettua | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugali | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Yhdistynyt kuningaskunta | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulgaria (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Romania | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slovenia | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | EU:n rajat ylittävä yhteistyö | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Unkari | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | EU:n alueiden välinen yhteistyö | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Saksa | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slovakia | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Ruotsi | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Itävalta | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| YHTEENSÄ | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Määrään ei sisälly teknologioihin ja multimodaalisiin investointeihin osoitettu koheesiopolitiikan alan rahoitus, jonka määrä on arviolta 1,2 miljardia euroa.

Liite II

Tarkastetut lentoasemat ja hankkeet

Maa | Lentoasema | Tarkastetuille hankkeille myönnetyt EU:n varat | Aloituspäivä (pääurakka) | Päättämispäivä (pääurakka) | Tarkastetut terminaalit (EU:n rahoitus) | Tarkastetut asematasot (EU:n rahoitus) | Tarkastetut rullaustiet (EU:n rahoitus) | Tarkastetut kiitotiet (EU:n rahoitus) | Tarkastetut turvallisuus- ja lennonjohtotornijärjestelmät (EU:n rahoitus) | Muu (esim. automatisoitu henkilönkuljetin, rahti, pysäköintitilat) (EU:n rahoitus)
Espanja | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italia | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Napoli | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Kreikka | Thessaloniki | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Puola | Gdańsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Viro | Tallinna | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartto | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Tarkastettu perusjoukko: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| Prosenttiosuus: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Liite III

Yleiskatsaus tarkastustuloksiin ja arviointiin¹

Maa | Lentoasema | Oliko investointi hyvin suunniteltu? | Saatiinko fyysiset tuotokset aikaan? | Olivatko investoinnit tarpeen? | Ovatko kaikki tuotokset käytössä? | Saavutettiinko odotetut määrälliset tavoitteet vuosina 2007–2013? | Saavutettiinko laadulliset hyödyt? | Saatiinko näyttöä vaikutuksesta alueelliseen talouteen? | Ovatko uutta matkustajaa kohti lasketut kulut kohtuullisia? | Onko lentoasema elinkelpoinen?
Espanja | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italia | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Napoli |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kreikka | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Thessaloniki |  |  |  |  |  |  |  |  |
Puola | Gdańsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Viro | Tallinna |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartto |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Katso selitykset seuraavalla sivulla.

Liite III: Selitys

| Oliko investointi hyvin suunniteltu? | Saatiinko fyysiset tuotokset aikaan? | Olivatko investoinnit tarpeen? | Ovatko kaikki tuotokset käytössä? | Saavutettiinko odotetut määrälliset tavoitteet vuosina 2007–2013? | Saavutettiinko laadulliset hyödyt? | Saatiinko näyttöä vaikutuksesta alueelliseen talouteen? | Ovatko uutta matkustajaa kohti lasketut kulut kohtuullisia? | Onko lentoasema elinkelpoinen?
“Vihreä” merkitsee hyvää tilannetta: | On laadittu pitkän aikavälin lentosektorisuunnitelma; lentoaseman yleissuunnitelma sisältää vaikutusalueen analyysin ja luotettavat ennusteet | Tuotokset on rakennettu suunnitellusti | On annettu näyttöä asianmukaisesta tarvearvioinnista | Osarahoitettuja infrastruktuureja käytettiin tehokkaasti | Odotetut määrälliset parannukset on toteutettu | Odotetut laadulliset hyödyt on osoitettu matkustajille suunnatuilla kyselytutkimuksilla | On annettu näyttöä myönteisestä vaikutuksesta alueelliseen talouteen | Tosiasialliset kulut uutta matkustajaa kohti ovat alle 20 euroa | Lentoasema tuottaa voittoa
“Keltainen” merkitsee hyvän ja epätyydyttävän välistä tilannetta: | Jotkin edellä mainitut tekijät ovat olemassa | Tuotokset on rakennettu, mutta suunnitelmasta poikkeavalla tavalla | Joidenkin investoinnin osa-alueiden tarpeesta ei ole näyttöä | Osarahoitettuja infrastruktuureja käytettiin, mutta käyttö oli niiden kapasiteettiin nähden aivan liian vähäistä | Parannuksia oli saatu aikaan, mutta vähemmän kuin oli odotettu, tai niitä oli vielä liian aikaista tuoda esiin (Comiso) | Saavutettiin laadullisia hyötyjä, vaikka niitä ei mitattu | Vaikutusta alueelliseen talouteen oli tutkittu; investointeihin ei osoitettu yhteyttä | Tosiasialliset kulut uutta matkustajaa kohti ovat 20–80 euroa | Lentoasema ei tuota voittoa, mutta sen tuloilla pystytään kattamaan menot jopa keskipitkällä aikavälillä (seitsemän vuotta), tai lentoaseman tilejä ei esitetä avoimesti (kaksi lentoasemaa Kreikassa)
“Punainen” merkitsee epätyydyttävää tilannetta: | Kyseisiä tekijöitä ei ole tai niitä ei ole otettu huomioon investointipäätöksessä | (Osaa) suunnitelluista tuotoksista ei ole (tai ei ole vielä) rakennettu | On näyttöä siitä, että investointi ei ollut tarpeen | (Osaa) infrastruktuureista ei käytetty | Ei määrällisiä parannuksia | Laadullisista hyödyistä ei ole näyttöä | Ei ole näyttöä myönteisestä vaikutuksesta alueelliseen talouteen | Tosiasialliset kulut uutta matkustajaa kohti ovat yli 80 euroa | Lentoasema on riippuvainen toimintansa jatkuvasta tukemisesta

Liite IV

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Badajoz

Espanjassa tarkastetun Badajozin lentoaseman (LEBZ) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Burgos

Espanjassa tarkastetun Burgosin lentoaseman (LEBG) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Córdoba

Espanjassa tarkastetun Córdoban lentoaseman (LEBA) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Madrid-Barajas

Espanjassa tarkastetun Madrid Barajasin lentoaseman (LEMBD) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Murcia

Espanjassa tarkastetun Murcia - San Javierin lentoaseman (LELC) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Vigo

Espanjassa tarkastetun Vigon lentoaseman (LEVX) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Alghero

Italiassa tarkastetun Algheron lentoaseman (LIEA) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Catania

Italiassa tarkastetun Catanian lentoaseman (LICC) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Comiso

Italiassa tarkastetun Comison lentoaseman (LICB) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Crotone

Italiassa tarkastetun Crotonen lentoaseman (LIBC) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Napoli

Italiassa tarkastetun Napolin lentoaseman (LIRN) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Heraklion

Kreikassa tarkastetun Heraklionin lentoaseman (LGIR) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Kastoria

Kreikassa tarkastetun Aristotelisin lentoaseman (LGKA) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Thessaloniki

Kreikassa tarkastetun Thessalonikin ”Macedonia”-lentoaseman (LGTS) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Gdansk

Puolassa tarkastetun Gdanskin lentoaseman (EPGD) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Rzeszów

Puolassa tarkastetun Rzeszówin lentoaseman (EPRZ) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Tallinna

Virossa tarkastetun Tallinnan lentoaseman (EETN) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Yksittäisten lentoasemien vaikutusalueen analyysi: Tartto

Virossa tarkastetun Tarton lentoaseman (EETU) kanssa vaikutusalueeltaan päällekkäisten lentoasemien määrä

Lähde: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

Komission vastaus

Tiivistelmä

III

Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen päätelmät kausien 2000–2006 ja 2007–2013 tarkastetuista hankkeista ja on samaa mieltä siitä, että lentoasemainfrastruktuuriin suunnattu koheesiorahoitus ei näiden ohjelmakausien aikana ollut kaikissa tapauksissa kustannustehokasta EU:n varojen käyttöä. Se haluaa korostaa, että kokemuksesta on jo otettu opiksi ja tästä syystä ohjelmakautta 2014–2020 koskevassa lainsäädännössä noudatetaan täysin erilaista lähestymistapaa.

Uutta säännöstöä on tiukennettu lentoasemien infrastruktuuriin tehtävien investointien osalta rajoittamalla mahdolliset investoinnin muodot infrastruktuurien ympäristötehokkuuden ja turvallisuusominaisuuksien parantamiseen. Lisäksi komission yksiköt keskittyvät neuvotteluissaan jatkossa pääasiallisesti Euroopan laajuisen liikenneverkon (TEN-T) runkoverkon lentoasemiin.

Strategisen suunnittelun osalta uuden toimintamallin edellyttämänä ennakkoehtona on alueellinen tai kansallinen liikennesuunnitelma, jossa yksilöidään liikennestrategiat aloittain, havainnollistetaan hankkeen tuoma hyöty TEN-T:n loppuun viemisen kannalta ja jossa eritellään toimeenpantavat hankkeet (”realistinen ja harkittu hankesuunnitelma”). Komissio arvioi liikennesuunnitelmien sisällön huolellisesti ennen kuin se hyväksyy sellaisen toimenpideohjelman, jonka tarkoituksena on tehdä investointeja liikenteen alalle.

Suurhankkeiden osalta komissio on hyväksynyt delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä, joissa määritellään laadunarviointiprosessin sisältö ja kustannushyötyanalyysin laatutekijät, joita kaikkien suurhankkeiden on noudatettava. Näihin kuuluvat muun muassa tiedot pääasiallisesta alakohtaisesta hyödystä ja kustannuksista, huomioon otettavat riskitekijät ja yksityiskohtaisesti ilmaistut alakohtaiset viitekaudet. Jatkossa annetaan myös kustannushyötyanalyysiin liittyvää opastusta, johon sisältyy alakohtaisia käytännön suosituksia ja tapaustutkimuksia, joiden avulla tuen vastaanottajat voivat mukauttaa hankkeitaan EU:n tuoman lisäarvon kasvattamiseksi.

Komissio tai riippumattomat asiantuntijat suorittavat kaikkien suurhankkeiden yhteydessä laadunarvioinnin (JASPERS tai muu jäsenvaltion ehdottama ja komission hyväksymä taho) ennen kuin komissio hyväksyy hankkeen.

IV

Komissio toteaa, että alueelliset lentoasemat mahdollistavat usein kulkuyhteydet tietylle alueelle ja viranomaiset saattavat toivoa niiden toiminnan ylläpitämistä muista kuin puhtaasti taloudellisista syistä. Siksi taloudellisesti kannattamattomien ja valtiontukea vaativien julkisen liikenteen infrastruktuureiden toimintaa jatketaan.

Komissiolla ei ole yksityiskohtaisia tai alakohtaisia tietoja kaikista EU:n rahoittamista hankkeista EU:n alueella, mutta tämä ei estä sitä suoriutumasta sääntely- ja valvontatehtävistään. Päinvastoin, komissio valvoo hankkeita – usein ylittäen lakisääteiset velvoitteensa – vuotuisen raportoinnin ja tarpeen vaatiessa myös yksittäisten hankkeiden seurannan muodossa, ehdottamalla ongelmakohtaisia ratkaisuja sekä suorittamalla erityistarkastuksia. Aiemmin komissio on myös kieltäytynyt osallistumasta alueellisten lentoasemien rahoitukseen, jos ne ovat olleet liiketoiminnan kannattavuuden kannalta kyseenalaisia tai jos tuki on vaikuttanut koheesiopolitiikan kannalta epäoikeutetulta.

Komissio toteaa myös, että se hyväksyi koheesiorahaston tuen kohteena olleet hankkeet suoraan kaudelle 2000–2006, kun taas kaudella 2007–2013 ne oli sisällytetty ohjelmiin ja hyväksyttiin yksittäin ainoastaan jos ne olivat suurhankkeita. Komissio tehosti suurhankkeiden arviointia kaudella 2007–2013 perustamalla JASPERS-aloitteen, joka tarvittaessa avustaa jäsenvaltioita teknisissä kysymyksissä ja antaa niiden käyttöön kattavan kustannushyötyanalyysiä ja ulkoisten asiantuntijoiden apua koskevan oppaan.

Kaudella 2007–2013 komissio vastaanotti 17 lentoasemilla toteutettavaa suurhanketta koskevaa hakemusta. Arviointivaiheessa komissio kiinnittää erityistä huomiota hankkeen kokonaiskustannuksiin, sen hyötyyn ja yhteiskunnalle tuomaan lisäarvoon. Tästä on ollut joissakin tapauksissa seurauksena hankkeiden laajuuden supistaminen (esim. Iasin ja Wrocławin lentoasemat) tai ehtojen sisällyttäminen hyväksymispäätökseen (Gdanskin lentoaseman tapauksessa viereisen Gdynian lentoaseman rakennussuunnitelmien vuoksi). Komissio on aina noudattanut suurta tarkkaavaisuutta kysyntäanalyysin varmistamisessa. Joissakin tapauksissa komissio on kehottanut paikallisia viranomaisia keskeyttämään hankkeen täytäntöönpanon (esim. Kielcen ja Bialystokin lentoasemat) riittämättömän kysynnän ja kyseisten lentoasemien taloudelliseen kestävyyteen liittyvien epäilysten vuoksi.

V (i)

Komissio hyväksyy suosituksen ja panee sen täytäntöön neuvotellessaan toimenpideohjelmista kaudelle 2014–2020. Komission yksiköiden tavoitteena on neuvotteluissa edistää EU:n lentoasemien infrastruktuuriin myöntämän rahoituksen keskittämistä pääasiallisesti TEN-T:n runkoverkon lentoasemiin. Komission vaatimuksena on myös, että liikenneinvestointien painopisteet valitaan liikenteen kokonaissuunnitelmien pohjalta. Kaikkien investointien olisi edistettävä asianomaisen toimintalinjan tavoitteiden saavuttamista. Lentoasemaan tehdyn investoinnin taloudellisesta toteutuskelpoisuudesta ja kilpailumahdollisuuksista tulisi tehdä yksityiskohtainen etukäteisarvio (huomioidaan esim. yksityisten toimijoiden mahdollisuus rahoittaa hanketta). Lisäksi toteutettavuustutkimuksen ja kustannus-hyötyanalyysin positiivisten tulosten olisi ohjattava investointeja.

V (ii)

Komissio on samaa mieltä siitä, että lentoasemien johdonmukainen strateginen suunnittelu on tärkeää tehottoman kapasiteetin välttämiseksi tulevaisuudessa.

Komissio on samaa mieltä jäsenvaltioille osoitetusta suosituksesta (johdonmukaiset alueelliset, kansalliset ja ylikansalliset suunnitelmat lentoasemien kehitystä varten). Omalta osaltaan se varmistaa suosituksen täytäntöönpanon kauden 2014–2020 toimenpideohjelmia koskevien neuvottelujen yhteydessä arvioimalla, täyttyvätkö liikennesuunnitelmilta vaaditut ennakkoehdot. Katso myös kohtiin 68–71 annettu vastaus.

Toisaalta komissio ryhtyy valvomaan ja arvioimaan tehostetummin EU:n lentoliikennemarkkinoiden kykyä mukautua tulevaisuuden haasteisiin ja mahdollisuuksiin.

Johdanto

01

Eurocontrolin viimeisin tutkimus, Challenges of Growth 2013, vahvistaa aikaisemmissa tutkimuksissa havaitun kapasiteettiin liittyvän ongelman ja ottaa siihen uudestaan kantaa.

Todennäköisimmän ennusteen mukaan (jossa kapasiteetin alimitoitus on huomioitu) lentoja on 50 prosenttia enemmän vuonna 2035 kuin vuonna 2012. Lähes kaksi miljoonaa lentoa (12 prosenttia liikennekysynnästä) jää operoimatta lentoasemien laajentamissuunnitelmien supistamisen myötä. Tämä vastaa arviolta 120 miljoonan matkustajan paluulennon peruuntumista (yhteensä 240 miljoonaa matkustajaa vuodessa).

Lisäksi yli 20 lentoasemaa toimii kapasiteettinsa äärirajoilla vuoteen 2035 mennessä; tällaisia lentoasemia oli ainoastaan kolme vuonna 2012 (nk. “hotspots”, joihin kuuluu muun muassa lentoasemia Espanjassa ja Kreikassa).

Tutkimus osoittaa, että tehottomaan kapasiteettiin liittyviin ongelmiin tulee kiinnittää lisähuomiota ja että hiljattain julkistettujen lentoasemien laajentamissuunnitelmien perusteella Eurooppaa uhkaa kapasiteetin puute seuraavien 20 vuoden aikana.

Lähde: Challenges of Growth 2013 -tutkimus, saatavilla osoitteesta https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth.

06

Komissio piti vuoden 2011 liikennepolitiikan valkoisessa kirjassaan ruuhkautumista suurena ongelmana. Se totesi, että “lentoasemien kapasiteettia on tarpeen optimoida ja tarvittaessa lisätä, jotta voidaan vastata kasvavaan kysyntään”¹.

Komissio vahvisti vuonna 2011 lentoasemia koskevan toimenpidepaketin yhteydessä antamassaan tiedonannossa, että lentoasemien ruuhkautuminen on ongelma Euroopassa. Maakapasiteetin puutteellisuus vaarantaa myös yhtenäisen eurooppalaisen ilmatilan toteutumisen. Samalla ilmailuala kohtaa kasvavaa kilpailua Euroopassa ja maailmanlaajuiset ilmailualan markkinat siirtyvät kohti Tyynenmeren aluetta, Aasiaa, Lähi-itää ja Latinalaista Amerikkaa. Tämä uhkaa Euroopan etuoikeutettua asemaa maailmanlaajuisen lentoliikenneverkon keskuksena ja sitä etua, jonka lentoyhteydet tuovat alueelle².

Tarkastuksen laajuus ja lähestymistapa

21 Ensimmäinen luetelmakohta

Vaikka lentoliikenne on kasvanut EU-27:ssa vuodesta 2010 lähtien, lentoliikenteen yleistä elpymistä ei ollut komission näkemyksen mukaan havaittavissa vuosina 2007–2013. Koko EU:ta koskevat keskimääräiset arviot eivät sinällään kuvaa lentoliikenteen erilaista kehitystä yksittäisissä jäsenvaltioissa, jotka eroavat toisistaan huomattavasti. Vuonna 2010 matkustajamäärät kasvoivat 21 jäsenvaltiossa ja vähenivät kuudessa jäsenvaltiossa. Vuonna 2011 ne kasvoivat 25:ssä ja vähenivät kahdessa, vuonna 2012 ne kasvoivat 18:ssa ja vähenivät yhdeksässä, vuonna 2013 ne kasvoivat 21:ssa ja vähenivät kuudessa. Vaihtelu on ollut viime vuosina merkittävää Espanjassa, Italiassa ja Kreikassa – maissa, joiden talousongelmista on runsaasti tietoa. Eurostatin vuotta 2013 koskevat tiedot vahvistavat, että lentomatkustajien määrä ei ole saavuttanut kriisiä edeltävää tasoa Kreikassa ja Espanjassa.

21 Toinen luetelmakohta

Komissio katsoo, että matkustajalentoliikenteessä ei ole havaittavissa selkeää suuntausta tarkastetuissa jäsenvaltioissa. Vuosina 2007–2013 lentoliikenteen määrä väheni Kreikassa 3,3 prosenttia ja Espanjassa 3,5 prosenttia. Matkustajalentoliikenteen määrä väheni Espanjassa vuosina 2008, 2009, 2012 ja 2013, Kreikassa vuosina 2008, 2009, 2010 ja 2012 ja Italiassa vuosina 2008, 2009, 2012 ja 2013.

21 Kolmas luetelmakohta

Komissio toteaa, että EU-27:n talouskehitys on ollut joko pysähdyksissä tai taantumassa vuodesta 2007 lähtien, lukuun ottamatta vuosia 2010 ja 2011. Joidenkin tarkastettujen jäsenvaltioiden bruttokansantuote on laskenut merkittävästi: Kreikan taantuma jatkuu jo kuudetta peräkkäistä vuotta, Italia ja Espanja ovat olleet taantumassa neljänä vuonna kuuden vuoden aikana. Näin ollen komissio katsoo, että talouskriisillä on ollut vakavia ja pitkäkestoisia vaikutuksia lentoliikenteeseen.

Huomautukset

Yhteinen vastaus kohtiin 28 ja 30

Lentoasemat ovat infrastruktuureita, joiden käyttöikä on pitkä. Komissio katsoo, että lentoasemien käyttöastetta olisi seurattava investointien aikana, jotta tilojen käytön tehokkuutta voitaisiin arvioida. Lentokentän infrastruktuurin rakentaminen vaiheittain vertailuarvojen puitteissa tai hieman niiden yläpuolella on tietysti ihanteellista, mutta tarkoittaisi puolestaan käytännössä sitä, että lentokentän alueella tehtäisiin jatkuvasti rakennustöitä. Tämä vaatisi erityisjärjestelyjä ja häiritsisi lentokentän toimintaa ja sen tarjoamia palveluja.

37

Komissio ei näe selkeää suuntausta vuosien 2007–2013 matkustajamäärissä, joihin tilintarkastustuomioistuimen kululaskelma uutta matkustajaa kohti perustuu. Näin ollen komissio katsoo, että hankkeiden kustannustehokkuutta voisi arvioida välitavoitteiden saavuttamisella ja puolivälitarkistuksien yhteydessä. Katso myös komission kohtaan 21 antama vastaus.

Yhteinen vastaus kohtiin 40 ja 43

Arvioidessaan koheesiopolitiikan suurhankkeita komission määrittelykriteerinä rahoituksen kestävyyden suhteen ei ole voiton tuottaminen, vaan se, että hanke kattaa vuosittaiset toiminnasta aiheutuneet kulut. On totta, että vaikka EU:n pitäisi tukea taloudellisesti kannattavia infrastruktuureita, eräät liikenteen alan infrastruktuurit ovat tuotoistaan huolimatta tappiollisia. Näissä tapauksissa EU:n päätös tukea hanketta riippuu sen sosioekonomisista eduista (siis siitä, että hankkeesta on enemmän hyötyä kuin haittaa).

45

Alueelliset lentoasemat mahdollistavat usein kulkuyhteydet tietylle alueelle ja viranomaiset saattavat toivoa niiden toiminnan ylläpitämistä muista kuin puhtaasti taloudellisista syistä. Siksi taloudellisesti kannattamattomien ja valtion tukea vaativien julkisen liikenteen infrastruktuureiden toimintaa jatketaan.

50

Matkustajalentoliikenteen määrä laski Espanjassa noin 3,5 prosenttia ja Kreikassa 3,3 prosenttia vuosina 2007–2013. Komissio katsoo, että suuntaus näkyy tarkastetuissa lentoasemissa ja se havaitsi myös, että liikenne oli vähentynyt seurauksena Espanjan ja Kreikan talouskehityksestä, joka on ollut lähes keskeytyksettä taantumassa vuodesta 2007 lähtien.

Katso myös komission kohtaan 21 antama vastaus.

Komission yhteinen vastaus kohtiin 53 ja 55

Komissio käyttää valtiontuen myöntämistä koskevissa päätöksissä määritelmää, jonka mukaan lentoaseman vaikutusalue “merkitsee yleensä maantieteellisten markkinoiden rajaa, joka on yleensä noin 100 kilometriä tai noin 60 minuutin matkustusaika autolla, linja-autolla, junalla tai suurnopeusjunalla. Lentoaseman vaikutusalue voi kuitenkin olla toisenlainen, ja kunkin lentoaseman erityispiirteet on otettava huomioon. Lentoasemien vaikutusalueen koko ja muoto vaihtelevat riippuen lentoaseman erityispiirteistä, mukaan lukien sen liiketoimintamalli, sijainti ja lentokohteet.” Sadan kilometrin etäisyyttä koskeva rajoitus (200 km jos sijaintialueella on suurnopeusrata) on niin ikään määritelty TEN-T säädöksen 24 artiklassa, jossa eritellään lentoliikenneinfrastruktuurin osat. Kuten tilintarkastustuomioistuin toteaa, komission yksikköjen hiljattaisessa tutkimuksessa, jossa tarkasteltiin sitä, missä määrin lentomatkustus on eurooppalaisten ulottuvissa, tehdyt johtopäätökset perustuvat vaikutusalueeseen, joka on 90 minuutin matkustusetäisyydellä lentoasemalta. Komissio katsoo, että vaikutusalueiden määrittelyssä olisi otettava huomioon myös muita seikkoja, kuten esimerkiksi lentoaseman liiketoimintamalli, lentokohteiden määrä ja luonne, muilla lentoasemilla käytössä oleva kapasiteetti, julkiset liikenneyhteydet, kiireiset matkustajat ja se, palveleeko lentoasema pääasiallisesti alueen asukkaita vai alueella vierailevia matkustajia.

Alueelliset lentoasemat eivät yleensä tarjoa samoja lentoyhteyksiä yhtä usein kuin lähistöllä sijaitsevat lentoasemat, etenkin jos vertailun kohteena on jäsenvaltion päälentoasema.

Yhteinen vastaus kohtiin 61 ja 63

Strategisen suunnittelun osalta kaudella 2014–2020 toteutetaan perinpohjainen uudistus, jonka tuomien säädösten nojalla tiettyjen ennakkoehtojen tulee täyttyä liikennealalla. Tämä edellyttää kattavan kansallisen tai alueellisen liikennesuunnitelman laatimista ennen kuin toimenpideohjelmalle voidaan myöntää tukea. Liikennesuunnitelman tarkoituksena on havainnollistaa, mitä hyötyä hankkeesta on yhtenäisen Euroopan liikennealueen ja Euroopan aluekehitysrahaston ja koheesiorahaston tukeman TEN-T:n runkoverkon kehitykselle. Lisäksi sen on toimittava realistisena ja harkittuna hankesuunnitelmana toimenpideohjelmien täytäntöönpanolle.

Toimenpideohjelmassa esitetään yksityiskohtainen kuvaus tilanteesta ja ohjelman aikana ilmaantuvista erityistarpeista sekä selkiytetään yhteys suunniteltuihin muutostoimenpiteisiin. Näiltä osin komissio katsoo asiakirjojen olevan EU:n yhteisrahoittamiin toimenpiteisiin liittyviä suunnitteluasiakirjoja.

Yhteinen vastaus kohtiin 66 ja 67

Jaettu hallinnointi tarkoittaa sitä, että komissiolla ja jäsenvaltioilla on jaettu toimivalta: jäsenvaltiot vastaavat päivittäisestä hallinnoinnista ja komissio seuranta- ja valvontatoimista ohjelman, ei hankkeen, tasolla. Komission täytäntöönpano- ja seurantatoimien ei siis edellytetä perustuvan, eivätkä ne voi perustua, yksityiskohtaiseen tietoon jokaisesta hankkeesta, sillä EU osallistuu koheesiopolitiikan puitteissa tuhansien hankkeiden rahoitukseen vuosittain.

Päätelmät ja suositukset

Yhteinen vastaus kohtiin 68 ja 71

Komissio ottaa huomioon tilintarkastustuomioistuimen päätelmät ohjelmakausien 2000–2006 ja 2007–2013 tarkastetuista hankkeista ja on samaa mieltä siitä, ettei lentoasemainfrastruktuuriin näiden ohjelmakausien aikana myönnetty EU:n koheesiopolitiikan rahoitus ollut kustannustehokasta kaikissa tapauksissa. Se haluaa korostaa, että kokemuksesta on jo otettu opiksi ja että lainsäädäntöön sovelletaan täysin erilaista lähestymistapaa ohjelmakaudella 2014–2020.

Uutta säännöstöä on tiukennettu lentoasemien infrastruktuuriin tehtyjen investointien osalta rajoittamalla mahdolliset investoinnin muodot infrastruktuurien ympäristötehokkuuden ja turvallisuusominaisuuksien parantamiseen. Lisäksi komission yksiköt keskittyvät neuvotteluissaan jatkossa pääasiallisesti TEN-T:n runkoverkon lentoasemiin.

Strategisen suunnittelun osalta uuden toimintamallin edellyttämänä ennakkoehtona on alueellinen tai kansallinen liikennesuunnitelma, jossa yksilöidään liikennestrategiat aloittain, havainnollistetaan hankkeen tuoma hyöty TEN-T:n loppuunviemisen kannalta ja jossa eritellään toimeenpantavat hankkeet (“realistinen ja harkittu hankesuunnitelma”). Komissio arvioi liikennesuunnitelmien sisällön huolellisesti ennen kuin se hyväksyy sellaisen toimenpideohjelman, jonka tarkoituksena on tehdä investointeja liikenteen alalle.

Suurhankkeiden osalta komissio on hyväksynyt delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä, joissa määritellään laadunarviointiprosessin sisältö ja kustannushyötyanalyysin laatutekijät, joita kaikkien suurhankkeiden on noudatettava. Näihin kuuluvat muun muassa tiedot pääasiallisesta alakohtaisesta hyödystä ja kustannuksista, huomioon otettavat riskitekijät ja yksityiskohtaisesti ilmaistut alakohtaiset viitekaudet. Jatkossa annetaan myös kustannushyötyanalyysiin liittyvää opastusta, johon sisältyy tiettyjä aloja koskevia käytännön suosituksia ja tapaustutkimuksia, joiden avulla tuen vastaanottajat voivat mukauttaa hankkeitaan EU:n tuoman lisäarvon kasvattamiseksi.

Komissio tai riippumattomat asiantuntijat suorittavat kaikkien suurhankkeiden yhteydessä laadunarvioinnin (JASPERS tai muu jäsenvaltion ehdottama ja komission hyväksymä taho) ennen kuin komissio hyväksyy hankkeen.

69 Ensimmäinen luetelmakohta

Komissio katsoo, että lentoasemien käyttöastetta olisi seurattava investointien aikana, jotta käytön tehokkuutta voitaisiin arvioida.

70

Alueelliset lentoasemat mahdollistavat usein kulkuyhteydet tietylle alueelle ja viranomaiset saattavat toivoa niiden toiminnan ylläpitämistä muista kuin puhtaasti taloudellisista syistä. Siksi taloudellisesti kannattamattoman ja valtiontukea vaativan julkisen liikenteen infrastruktuurin toimintaa jatketaan toisinaan.

Suositus 1

Komissio hyväksyy suosituksen ja panee sen täytäntöön neuvotellessaan toimenpideohjelmista ohjelmakaudelle 2020–2014. Komission yksiköiden tavoitteena on neuvotteluissa edistää EU:n lentoasemien infrastruktuuriin myöntämän rahoituksen keskittämistä pääasiallisesti TEN-T:n runkoverkon lentoasemiin. Komissio vaatii myös, että liikenneinvestointien painopisteet valitaan liikenteen kokonaissuunnitelmien perusteella. Kaikkien investointien olisi edistettävä asianomaisen toimintalinjan tavoitteiden saavuttamista. Lentoasemaan tehdyn investoinnin taloudellisesta toteutuskelpoisuudesta ja kilpailumahdollisuuksista tulisi tehdä yksityiskohtainen etukäteisarvio (huomioidaan esim. yksityisten toimijoiden mahdollisuus rahoittaa hanketta). Lisäksi toteutettavuustutkimuksen ja kustannus-hyötyanalyysin positiivisten tulosten olisi ohjattava investointeja.

72

Komissio käyttää valtiontuen myöntämistä koskevissa päätöksissä määritelmää, jonka mukaan lentoaseman “vaikutusalue merkitsee yleensä maantieteellisten markkinoiden rajaa, joka on yleensä noin 100 kilometriä tai noin 60 minuutin matkustusaika autolla, linja-autolla, junalla tai suurnopeusjunalla. Lentoaseman vaikutusalue voi kuitenkin olla toisenlainen, ja kunkin lentoaseman erityispiirteet on otettava huomioon. Lentoasemien vaikutusalueen koko ja muoto vaihtelevat riippuen lentoaseman erityispiirteistä, mukaan lukien sen liiketoimintamalli, sijainti ja lentokohteet.” Sadan kilometrin etäisyyttä koskeva rajoitus (200 km jos sijaintialueella on suurnopeusrata) on niin ikään määritelty TEN-T säädöksen 24 artiklassa, jossa esitellään lentoliikenneinfrastruktuurin osat. Kuten tilintarkastustuomioistuin mainitsee, komission yksikköjen hiljattaisessa tutkimuksessa, jossa tarkasteltiin sitä, missä määrin lentomatkustus on eurooppalaisten ulottuvissa, tehdyt johtopäätökset perustuvat vaikutusalueeseen, joka on 90 minuutin matkustusetäisyydellä lentokentältä. Komissio katsoo, että vaikutusalueiden määrittelyssä olisi otettava huomioon myös muita seikkoja, kuten esimerkiksi lentoaseman liiketoimintamalli, lentokohteiden määrä ja luonne, käytössä oleva kapasiteetti muilla lentoasemilla, julkiset liikenneyhteydet, kiireiset matkustajat ja se, palveleeko lentoasema pääasiallisesti alueen asukkaita vai alueella vierailevia matkustajia.

Alueelliset lentoasemat eivät yleensä tarjoa samoja lentoyhteyksiä yhtä usein kuin lähistöllä sijaitsevat lentoasemat, etenkin jos vertailun kohteena on jäsenvaltion päälentoasema.

Komissiolla ei ole yksityiskohtaisia tai alakohtaisia tietoja kaikista EU:n rahoittamista hankkeista EU:n alueella, mutta tämä ei estä sen suoriutumista sääntely- ja valvontatehtävistään. Päinvastoin, komissio valvoo hankkeita – usein ylittäen lakisääteiset velvoitteensa – vuotuisen raportoinnin ja tarpeen vaatiessa myös yksittäisten hankkeiden seurannan muodossa, ehdottamalla ongelmakohtaisia ratkaisuja sekä suorittamalla erityistarkastuksia. Aiemmin komissio on myös kieltäytynyt osallistumasta alueellisten lentoasemien rahoitukseen, jos ne ovat olleet liiketoiminnan kannattavuuden kannalta kyseenalaisia tai jos tuki on vaikuttanut koheesiopolitiikan kannalta epäoikeutetulta.

Komissio toteaa myös, että se hyväksyi koheesiorahaston tuen kohteena olleet hankkeet suoraan kaudelle 2000–2006, kun taas kaudella 2007–2013 ne oli sisällytetty toimenpideohjelmiin ja hyväksyttiin yksittäin ainoastaan jos ne olivat suurhankkeita. Komissio on tehostanut suurhankkeiden arviointia kaudella 2007–2013 perustamalla JASPERS-aloitteen, joka tarvittaessa avustaa jäsenvaltioita teknisissä kysymyksissä ja antaa niiden käyttöön kattavan kustannushyötyanalyysiä ja ulkoisten asiantuntijoiden apua koskevan oppaan.

Kaudella 2007–2013 komissio vastaanotti 17 lentoasemien suurhanketta koskevaa hakemusta. Arviointivaiheessa komissio kiinnittää erityistä huomiota hankkeen kokonaiskustannuksiin, hyötyyn ja yhteiskunnalle tuomaan lisäarvoon. Tästä on ollut joissakin tapauksissa seurauksena hankkeiden laajuuden supistaminen (esim. Iașin ja Wrocławin lentoasemat) tai ehtojen sisällyttäminen hyväksymispäätökseen (Gdanskin lentoaseman tapauksessa viereisen Gdynian lentoaseman rakennussuunnitelmien vuoksi). Komissio on aina noudattanut suurta tarkkaavaisuutta kysyntäanalyysin varmistamisessa. Joissakin tapauksissa komissio on kehottanut paikallisia viranomaisia keskeyttämään hankkeen täytäntöönpanon (esim. Kielcen ja Bialystokin lentoasemat) riittämättömän kysynnän ja kyseisten lentoasemien taloudelliseen kestävyyteen liittyvien epäilysten vuoksi.

Suositus 2

Komissio on samaa mieltä siitä, että lentoasemien johdonmukainen strateginen suunnittelu on tärkeää tehottoman kapasiteetin välttämiseksi tulevaisuudessa.

Komissio on samaa mieltä jäsenvaltioille osoitetusta suosituksesta (johdonmukaiset alueelliset, kansalliset ja ylikansalliset suunnitelmat lentoasemien kehitystä varten). Omalta osaltaan se varmistaa suosituksen täytäntöönpanon kauden 2014–2020 toimenpideohjelmia koskevien neuvottelujen yhteydessä arvioimalla, täyttyvätkö liikennesuunnitelmilta vaaditut ennakkoehdot. Katso myös kohtiin 68–71 annettu vastaus.

Toisaalta komissio ryhtyy valvomaan ja arvioimaan tehostetummin EU:n lentoliikennemarkkinoiden kykyä mukautua tulevaisuuden haasteisiin ja mahdollisuuksiin.

1Yhtenäistä Euroopan liikennealuetta koskeva etenemissuunnitelma – Kohti kilpailukykyistä ja resurssitehokasta liikennejärjestelmää (2011), 28 kohta, saatavilla osoitteesta http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144]

2Vuoden 2011 tiedonanto EU:n lentokenttäpolitiikasta, saatavilla osoitteesta http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm].

QJ-AB-14-020-FI-E  ISSN 1977-5792

Tilintarkastustuomioistuin tarkasti 20 lentoasemaa viidessä jäsenvaltiossa ja havaitsi, että EU:n rahoitusta oli useissa tapauksissa annettu lentoasemille, jotka sijaitsivat lähellä toisiaan. Kolmentoista lentoaseman tapauksessa havaittiin, että niiden vaikutusalueet ovat merkittävällä tavalla päällekkäisiä läheisyydessä sijaitsevien lentoasemien kanssa. Rahalle saatiin vain vähän vastinetta, ja EU:n rahoituksella luotiin ylimitoitettuja infrastruktuureja ja liikakapasiteettia. Lisäksi tilintarkastustuomioistuin havaitsi, että EU:n rahoitus ei ollut kustannustehokasta ja että tarkastetuista lentoasemista seitsemän ei ollut kannattavia. Kyseiset lentoasemat on kenties suljettava, jos ne eivät saa jatkuvaa julkista rahoitustukea. Lentoasemille suunnattua EU:n rahoitusta ei koordinoida hyvin kansallisella tasolla eikä komission valvonta ole riittävää varsinkaan suurhankkeiden ja koheesiorahaston hankkeiden kohdalla. Komissio ei yleensä tiedä, mitkä lentoasemat saavat rahoitusta, eikä myöskään sitä, minkä verran ne saavat rahoitusta.