EUROPSKI REVIZORSKI SUD
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-pošta: eca-info@eca.europa.eu
Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA
YouTube: EUAuditorsECA

Više informacija o Europskoj uniji dostupno je na internetu (http://europa.eu).

Luxembourg: Ured za publikacije Europske unije, 2014.

ISBN 978-92-872-1304-4 (epub)

ISBN 978-92-872-1281-8 (tiskana inačica)

doi:10.2865/13746

© Europska unija, 2014.
Umnožavanje je dopušteno uz uvjet navođenja izvora.

KAKO DOĆI DO PUBLIKACIJA EU-a

Besplatne publikacije:

•jedan primjerak:
u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu);

•više od jednog primjerka ili posteri/karte:
u predstavništvima Europske unije (http://ec.europa.eu/represent_hr.htm),
kod delegacija u zemljama koje nisu članice EU-a (http://eeas.europa.eu/delegations/index_hr.htm),
kontaktiranjem službe Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_hr.htm)
ili pozivanjem broja 00 800 6 7 8 9 10 11 (besplatan poziv bilo gdje iz EU-a) (*).

(*)Informacije su besplatne, kao i većina poziva (mada neke mreže, javne govornice ili hoteli mogu naplaćivati pozive).

Publikacije koje se plaćaju:

•u knjižari EU-a (http://bookshop.europa.eu).

Pretplate koje se plaćaju:

•kod jednog od prodajnih predstavnika Ureda za publikacije Europske unije
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_hr.htm).

HR
2014

BR. 21

Tematsko izvješće

Infrastruktura zračnih
luka koju je financirao
EU: uloženim novcem
ostvarena je mala
vrijednost

(u skladu s člankom 287. stavkom 4. drugim podstavkom UFEU-a)

Sadržaj

Pojmovnik

Sažetak

Uvod

Glavne značajke zračnog prijevoza u Europi

Politika EU-a o zračnom prijevozu i financiranje infrastrukture zračnih luka

Upravljanje ulaganjima u infrastrukturu zračnih luka u okviru EFRR-a i KF-a

Ispitane vrste infrastrukture zračnih luka

Revizijski opseg i pristup

Opažanja

Potreba za novom infrastrukturom ili nadogradnjom postojeće dokazana je za polovicu ispitanih zračnih luka

Kašnjenja u izgradnji postoje u većini, a prekoračenja troškova u polovici ispitanih zračnih luka

Više od polovice izgrađenih objekata bilo je nedovoljno iskorišteno

Financijska sredstva EU-a za ulaganja koja nisu isplativa

Sedam od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom nije financijski samoodrživo

Predviđanja broja putnika uvelike su preoptimistična za 12 od 20 ispitanih zračnih luka

Učinak ulaganja koja je financirao EU na broj putnika, usluge za korisnike i otvaranje radnih mjesta bio je ograničen

Slična ulaganja u zračne luke koje su međusobno u neposrednoj blizini

Planiranje ulaganja u infrastrukturu zračnih luka općenito nije usklađeno na nacionalnoj razini

Informacije dostupne Komisiji o financijskim sredstvima EU-a za zračne luke bile su ograničene

Zaključci i preporuke

Prilog I. | — | Odobrena sredstva EFRR-a i KF-a između 2000. i 2013. godine za infrastrukturu zračnih luka po državama članicama
Prilog II. | — | Popis zračnih luka i projekata obuhvaćenih revizijom
Prilog III. | — | Pregled revizijskih rezultata i procjene
Prilog IV. | — | Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka

Odgovor Komisije

Pojmovnik

Fondovi kohezijske politike: Fondovi za promicanje politike kojoj je cilj ojačati gospodarsku i socijalnu kohezije unutar Europske unije smanjenjem razlika u stupnju razvoja različitih regija EU-a. Tom su revizijom posebno obuhvaćeni: (1) Europski fond za regionalni razvoj (EFRR), čiji je cilj ulaganje u infrastrukturu, otvaranje ili očuvanje radnih mjesta, podupiranje lokalnih razvojnih inicijativa i aktivnosti malih i srednjih poduzeća, i (2) Kohezijski fond (KF), čiji je cilj jačanje gospodarske i socijalne kohezije putem financiranja projekata u vezi s okolišem i prometom u državama članicama čiji je BND po stanovniku manji od 90 % prosjeka EU-a.

Glavna uprava (GU): Služba Europske komisije. U sklopu te revizije relevantne glavne uprave su GU za regionalnu i urbanu politiku i GU za mobilnost i promet.

Kretanje u zračnom prometu: Slijetanje ili polijetanje u zračnoj luci koje obavlja zrakoplov u zračnom prijevozu. Kapacitet zračnog dijela obično se mjeri prema broju kretanja u zračnom prometu po satu – navodi se broj zrakoplova koji mogu sletjeti, parkirati se ili poletjeti u roku od jednog sata.

Operativni program (OP): Dokument pripremljen na državnoj ili regionalnoj razini određene države članice koji je odobrila Komisija koji sadržava dosljedni niz prioriteta s višegodišnjim mjerama.

Prihvatno područje: Područje utjecaja zračne luke u privlačenju posjetitelja i korisnika, ovisno o broju stanovnika u blizini i mogućnostima zemaljskog prometa.

Ulaganja u infrastrukturu zračnih luka: Ulaganja u zemaljski dio i zračni dio zračnih luka. Infrastrukturna ulaganja u zemaljski dio odnose se na izgradnju novih zgrada terminala, proširenje postojećih terminala te priključke na cestovnu i željezničku mrežu. Infrastrukturna ulaganja u zračni dio odnose se na izgradnju uzletno-sletnih staza, voznih staza, izlaznih staza i stajanki, infrastrukturu i opremu za kontrolu zračnog prometa i sigurnosnu opremu.

Upravljačko tijelo: Tijelo na nacionalnoj, regionalnoj ili lokalnoj razini koje je odredila država članica i koje predlaže operativni program Komisiji na usvajanje, a poslije je zaduženo za upravljanje tim programom i njegovu provedbu.

Veliki projekt i projekt Kohezijskog fonda: Projekt koji uključuje gospodarski neodvojiv niz radova koji ispunjavaju točno određenu tehničku funkciju s jasno utvrđenim ciljevima i čiji ukupni troškovi koji su uzeti u obzir pri utvrđivanju doprinosa iz fondova premašuju 50 milijuna eura. Odobrenje Komisije potrebno je i za velike projekte i za projekte KF-a na razini pojedinačnih projekata.

Sažetak

I

Ovom je revizijom Sud analizirao ulaganja u infrastrukturu zračnih luka koja je financirao EU te ispitao:

—postoji li dokazana potreba za tim ulaganjima,

—jesu li građevinski pothvati dovršeni na vrijeme i u okviru proračuna,

—je li novoizgrađena (ili nadograđena) infrastruktura u potpunosti iskorištena.

Osim toga, Sud je procijenio jesu li ta ulaganja dovela do povećanja broja putnika i poboljšanja usluga za korisnike. Na koncu, Sud je analizirao jesu li zračne luke koje je financirao EU financijski održive.

II

Revizija je bila usredotočena na 20 zračnih luka koje je financirao EU u pet država članica (Estonija, Grčka, Španjolska, Italija i Poljska). Tim su zračnim lukama tijekom programskih razdoblja od 2000. do 2006. i od 2007. do 2013. godine kroz Europski fond za regionalni razvoj (EFRR) i Kohezijski fond (KF) dodijeljena financijska sredstva EU-a u visini od ukupno 666 milijuna eura.

III

Sveukupni je zaključak da je ulaganjima u zračne luke koja je financirao EU ostvarena mala vrijednost za uloženi novac: sredstva su uložena u previše zračnih luka (koje su često u neposrednoj blizini) te je infrastruktura koju je financirao EU u mnogim slučajevima bila prekomjerno velika. Broj putnika uspio se povećati samo u polovici zračnih luka obuhvaćenih revizijom, dok poboljšanja usluga za korisnike ili nisu izmjerena ili nisu dokazana.

IV

Sud je uočio i da financiranje EU-a nije isplativo te da sedam od 20 ispitanih zračnih luka ne ostvaruje dobit pa, slijedom toga, postoji rizik da će možda morati biti zatvorene osim ako ne budu dobivale stalnu financijsku potporu javnim sredstvima. To osobito vrijedi za male regionalne zračne luke s manje od 100 000 putnika godišnje. Sud je utvrdio i da države članice loše koordiniraju financijska sredstva EU-a te da ih Komisija, osobito u pogledu velikih projekata i projekata Kohezijskog fonda, nedovoljno nadzire, čime je nastao višak kapaciteta te je ostvarena mala vrijednost za uloženi novac.

V

Sud preporučuje sljedeće:

(i)Komisija bi tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. godine trebala osigurati da države članice dodjeljuju financijska sredstva EU-a samo za infrastrukturu zračnih luka u onim zračnim lukama koje su financijski održive i kod kojih su potrebe za ulaganjima primjereno procijenjene i dokazane. To bi trebalo biti uključeno u odobrenje i praćenje operativnih programa koje provodi Komisija.

(ii)Države članice trebale bi imati usklađene regionalne, nacionalne i nadnacionalne planove za razvoj zračnih luka kako bi se izbjegao nastanak viška kapaciteta, kao i ponavljanje istih ulaganja te neusklađena ulaganja u infrastrukturu zračnih luka.

Uvod

Glavne značajke zračnog prijevoza u Europi

01

Zračni prijevoz glavna je vrsta putničkog prijevoza na dugim relacijama, ali služi i potrebama mnogih putnika koji odlaze na srednje duga putovanja. Prema podatcima Eurocontrola, europske organizacije za sigurnost zračne plovidbe, zračni promet u Europi će se do 2030. godine gotovo udvostručiti i Europa neće biti u mogućnosti odgovoriti na velik udio potražnje zbog manjka uzletno-sletnih staza i zemaljske infrastrukture, osobito u glavnim čvorišnim zračnim lukama.

02

Danas u Europi postoji više od 500 komercijalnih zračnih luka, podijeljenih u

(1)čvorišne zračne luke, koje pružaju cijeli niz usluga (poslovna/privatna putovanja, domaći letovi/letovi unutar Europe/međukontinentalni letovi) i u kojima se sabire promet iz manjih zračnih luka, te

(2)regionalne zračne luke, koje povezuju udaljene regije sa središtima gospodarske djelatnosti te s kojih se leti u čvorišne zračne luke, ali i izravno u druge regionalne zračne luke.

03

Glavne čvorišne zračne luke u Europi s najmanje 5 milijuna putnika godišnje¹ čine 78 % ukupnoga europskog zračnog prometa, zračne luke s između 1 i 5 milijuna putnika godišnje predstavljaju 18 % ukupnog broja, a manjim zračnim lukama s manje od 1 milijuna putnika godišnje koristi se samo 4 % putnika.

04

Zračni prijevoz važno je područje gospodarstva: europske zračne luke izravno i neizravno zapošljavaju više od milijun ljudi koji rade za zračne prijevoznike, kao i na poslovima održavanja, ugostiteljskih usluga, maloprodaje i kontrole zračnog prometa. Zračni prijevoznici i zračne luke stoga doprinose europskom BDP-u s više od 140 milijardi eura².

05

Međutim, ostvarivanje dobiti često predstavlja problem: unatoč činjenici da se između 2001. i 2010. godine promet u regionalnim zračnim lukama u Europi povećao za gotovo 60 %, gotovo polovica (48 %) europskih zračnih luka u 2010. godini ostvarila je gubitke. To osobito vrijedi za manje, regionalne zračne luke koje nadležna tijela javne uprave možda žele zadržati zbog društveno-gospodarskih razloga.

Politika EU-a o zračnom prijevozu i financiranje infrastrukture zračnih luka

06

Od ranih 1990-ih, cilj politike EU-a o zračnom prometu³ bio je prevladati probleme u vezi s kapacitetom izgradnjom dodatne infrastrukture, ali i boljom uporabom postojećih objekata. Takva bi se optimizacija mogla postići učinkovitijom uporabom slotova⁴, boljim zemaljskim uslugama i boljom integracijom sa željezničkom mrežom.

07

Projekti prometne infrastrukture, uključujući i programe u vezi sa zračnim lukama, važno su područje potrošnje proračunskih sredstava EU-a. EU je za infrastrukturu zračnih luka tijekom programskih razdoblja od 2000. do 2013. godine putem Europskog fonda za regionalni razvoj (EFRR-a), Kohezijskog fonda (KF-a) i mreže TEN-T⁵ izdvojio otprilike 4,5 milijardi eura⁶. Oko 1,2 milijarde eura (ili 27 % navedenog iznosa) izdvojeno je za ulaganja povezana sa zračnim lukama, i to u tehnologije i multimodalnu povezanost (npr. infrastruktura za upravljanje zračnim prometom i povezanost zračne luke i središta grada), vidjeti sliku 1.

Slika 1.

Pregled izvora financiranja za ulaganja u infrastrukturu zračnih luka u razdoblju od 2000. do 2013.

Izvor: Europski revizorski sud.

08

Više od 2,8 milijardi eura od 3,3 milijarde eura infrastrukturne pomoći (85 %) za razdoblje od 2000. do 2013. godine došlo je iz fondova kohezijske politike (tj. EFRR-a i KF-a), a 75 % tog iznosa uloženo je u četiri države članice (Grčka, Španjolska, Italija i Poljska). Na slici 2. prikazan je pregled raspodjele sredstava, a u prilogu I. iznesene su pojedinosti po državama članicama.

Slika 2.

Pregled raspodjele sredstava iz kohezijskih fondova za ulaganja u infrastrukturu zračnih luka po državama članicama u razdoblju od 2000. do 2013.

Izvor: Europski revizorski sud.

Upravljanje ulaganjima u infrastrukturu zračnih luka u okviru EFRR-a i KF-a

09

Odgovornost za potrošnju EU-a u okviru EFRR-a i KF-a dijele Komisija i države članice⁷. Komisija utvrđuje smjernice za planiranje operativnih programa (OP-ova), te dogovara, odobrava i prati provedbu OP-ova koje su predložila upravljačka tijela u državama članicama.

10

Komisija snosi krajnju odgovornost za pravilnu uporabu sredstava, s obzirom na to da je odgovorna za nadzor uspostave i rada kontrolnih sustava u državama članicama i za nadoknadu odobrenih rashoda. Za upravljanje operativnim programima i njihovu provedbu odgovorno je upravljačko tijelo, a Komisija treba odobriti i velike projekte i projekte KF-a⁸.

11

Provedbena tijela, koja djeluju u ime upravljačkih tijela, obično su zadužena za upravljanje samim projektima za infrastrukturu zračnih luka. U ispitanim projektima, to su bili AENA (Španjolska), ENAC i ENAV (Italija) te zračna luka Tallinn (Estonija). U Poljskoj, Centar za prometne projekte EU-a provodi zadaće koje mu je dodijelilo upravljačko tijelo, a projektima upravljaju korisnici, dok je u Grčkoj za određivanje prioriteta i odabir projekata za ulaganje u infrastrukturu zračnih luka zadužen HCAA, javna služba koja je vlasnik i koja upravlja svim zračnim lukama osim zračne luke Atena.

Ispitane vrste infrastrukture zračnih luka

12

Infrastruktura zračnih luka može pripadati zemaljskom ili zračnom dijelu. Infrastrukturna ulaganja u zemaljski dio odnose se na izgradnju novih zgrada terminala, proširenje postojećih terminala te priključke na cestovnu i željezničku mrežu. Infrastrukturna ulaganja u zračni dio odnose se na izgradnju uzletno-sletnih staza, voznih staza, izlaznih staza i stajanki, infrastrukturu i opremu za kontrolu zračnog prometa i sigurnosnu opremu.

13

Većina ulaganja u uzorku ispitanih projekata odnosila su se na infrastrukturu u zračnom dijelu: time su obuhvaćena ulaganja u uzletno-sletne staze, stajanke, vozne staze, kao i poboljšanja sigurnosti u 18 od 20 zračnih luka. Infrastrukturna ulaganja u zemaljski dio uglavnom su se odnosila na izgradnju novih terminala ili proširenje postojećih terminala. Ostatak financijskih sredstava obuhvaćenih revizijom utrošen je na ostale oblike infrastrukture poput parkirališta za osobna vozila, teretnih terminala i automatiziranih sredstava za prijevoz putnika. U tablici 1. nalazi se opći pregled sufinanciranja EU-a po vrstama infrastrukture.

Tablica 1.

Ispitane vrste infrastrukture zračnih luka koju je financirao EU

Vrste infrastrukture zračnih luka obuhvaćene revizijom | Sredstva EU-a obuhvaćena revizijom (u eurima) | %
Terminali (14 zračnih luka) | 164 227 220 | 35,66
Uzletno-sletne staze (13 zračnih luka) | 80 590 629 | 17,50
Stajanke (14 zračnih luka) | 50 988 499 | 11,07
Vozne staze (10 zračnih luka) | 39 594 288 | 8,60
Poboljšanje sigurnosti (12 zračnih luka) | 34 681 200 | 7,53
Ostalo (12 zračnih luka, npr. parkirališta za osobna vozila, teretni terminali, automatizirana sredstva za prijevoz putnika) | 90 419 523 | 19,64
UKUPNO | 460 501 539 | 100,0

14

Većina ispitanih projekata imala je za cilj rješavanje postojećih ili budućih infrastrukturnih „uskih grla”⁹ radi povećanja razine usluga pruženih putnicima, prilagodbe novim sigurnosnim zahtjevima ili poboljšanja veza do i od zračne luke.

15

U okviru 1. iznesena su dva primjera vrste infrastrukture zračnih luka pregledana tijekom revizije.

Okvir 1.

Primjeri infrastrukture zračnih luka koju je financirao EU

(a)U zračnoj luci Tallinn u Estoniji u proširenje terminala, proširenje uzletno-sletne staze, obnovu najvećeg dijela stajanke te infrastrukturu za zaštitu okoliša, sigurnost i zaštitu uloženo je približno 53 milijuna eura sredstava EU-a.

Slika 1. – pogled na novi terminal i stajanku u zračnoj luci Tallinn.

Izvor: Europski revizorski sud.

(b)Ulaganja u zračnu luku Napulj u Italiji obuhvaćena revizijom odnosila su se na proširenje terminala, uzletno-sletne staze i stajanke te na opremu za upravljanje zračnim prometom. Troškovi ulaganja iznosili su 52,4 milijuna eura, od čega su 20,6 milijuna eura sredstva EU-a.

Slika 2. – Dio proširene površine stajanke u zračnoj luci Napulj.

Izvor: Europski revizorski sud.

1Za pravila razvrstavanja vidjeti „Smjernice Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka”, odjeljak 1.2.1. točka 12. (SL C 312, 9.12.2005., str. 1.).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Uredba Vijeća (EEZ) br. 95/93 od 18. siječnja 1993. o zajedničkim pravilima za dodjelu slotova u zračnim lukama Zajednice (OJ L 14, 22.1.1993., str. 1.); COM(2001) 370 „White Paper – European transport policy for 2010: time to decide” (hrv. Bijela knjiga – Europska prometna politika za 2010.: trenutak odluke); COM(2006) 314 od 22. lipnja 2006. „Keep Europe moving - Sustainable mobility for our continent” (hrv. Za Europu u pokretu – održiva mobilnost za naš kontinent); COM(2006) 819 od 24 siječnja 2007. „An action plan for airport capacity, efficiency and safety in Europe” (hrv. Akcijski plan u vezi s kapacitetima, učinkovitošću i sigurnošću zračnih luka u Europi); COM(2011) 144 od 28. ožujka 2011, „White Paper – Roadmap to a Single European Transport Area – Towards a competitive and resource efficient transport system” (hrv. Bijela knjiga – Plan za jedinstveni europski prometni prostor – Ususret konkurentnom prometnom sustavu u kojem se učinkovito gospodari resursima).

4Dozvola za uporabu cjelokupne infrastrukture zračne luke nužne za pružanje zrakoplovnih usluga u zračnoj luci u točno određeni dan i vrijeme za potrebe slijetanja i uzlijetanja.

5Financijska sredstva Transeuropske prometne mreže (TEN-T) uglavnom su ograničena na studije i određene manje infrastrukturne radove u zračnim lukama u područjima koja nisu obuhvaćena kohezijskom politikom.

6Osim toga, osigurani su i zajmovi EIB-a u iznosu od 14 milijardi eura za potpori infrastrukturi zračnih luka nakon 2000. godine u regijama koje nisu obuhvaćene kohezijskom politikom te otprilike 2,3 milijarde eura u zajmovima za potporu obnovi flota europskih zračnih prijevoznika. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_hr.cfm

8Odobrenje Komisije za sve projekte kohezijskih fondova bilo je potrebno samo u programskom razdoblju od 2000. do 2006. godine. U razdoblju od 2007. do 2013. godine, takvo je odobrenje bilo potrebno samo za projekte čiji su troškovi premašivali 50 milijuna eura.

9„Usko grlo” je ograničenje operativnog kapaciteta cijele zračne luke uzrokovano samo jednim sastavnim dijelom (npr. uzletno-sletnom stazom, stajankom ili terminalom) koji određuje ukupni kapacitet zračne luke i onemogućuje iskorištavanje punog kapaciteta ostalih sastavnih dijelova.

Revizijski opseg i pristup

16

Ovom je revizijom Sud analizirao ulaganja u infrastrukturu zračnih luka koja je financirao EU te ispitao:

οpostoji li dokazana potreba za tim ulaganjima,

οjesu li građevinski pothvati dovršeni na vrijeme i u okviru proračuna,

οje li novoizgrađena (ili nadograđena) infrastruktura u potpunosti iskorištena.

Osim toga, Sud je procijenio jesu li navedena ulaganja dovela do povećanja broja putnika i poboljšanja usluga za korisnike. Na koncu, Sud je analizirao jesu li zračne luke koje je financirao EU financijski održive.

17

Revizija je bila usredotočena na 20 zračnih luka koje je financirao EU u pet država članica (Estonija, Grčka, Španjolska, Italija i Poljska). Tim su zračnim lukama tijekom programskih razdoblja od 2000. do 2006. i od 2007. do 2013. godine kroz EFRR i KF dodijeljena financijska sredstva EU-a u visini od ukupno 666 milijuna eura, od kojih je revizijom obuhvaćeno 460 milijuna eura.

18

Za reviziju je odabrano osam zračnih luka u Španjolskoj, pet u Italiji, tri u Grčkoj, dvije u Poljskoj i dvije u Estoniji. Metodologija za odabir uzorka bila je sljedeća:

(1)odabrane su sve zračne luke u kojima su provedeni veliki projekti i projekti Kohezijskog fonda¹⁰;

(2)pet zračnih luka odabrano je nasumično;

(3)pet zračnih luka odabrano je na temelju procjene rizika. Preostale¹¹ četiri zračne luke odabrane su jer su u njima utrošeni najveći iznosi za infrastrukturne projekte ako se izuzmu veliki projekti i projekti Kohezijskog fonda. U prilogu II. iznesen je popis zračnih luka i iznosa obuhvaćenih revizijom, razdoblja provedbe i vrsta infrastrukture obuhvaćenih revizijom po zračnim lukama.

19

Revizija se sastojala od pregleda relevantnih zakonskih akata, dokumenata s planovima za zračni prijevoz u pet država članica i publikacija glavnih strukovnih udruženja (uključujući Međunarodno udruženje zračnih luka, Društvo za istraživanje zračnog prijevoza, Eurocontrol, IATA, Međunarodni prometni forum – OECD itd.). Obuhvatila je i revizijske terenske posjete radi procjene izlaznih proizvoda, rezultata i učinaka sredstava EU-a i financijskog stanja zračnih luka. Revizijskim opsegom nije obuhvaćena analiza pitanja državnih potpora povezanih s infrastrukturom zračnih luka.

20

Revizija je obavljena između svibnja 2013. i svibnja 2014. godine.

21

Sud je primijetio sljedeće:

οDugoročni trend potražnje u zračnom prijevozu je pozitivan: unatoč privremenom padu uslijed gospodarske krize, podatci ukazuju na oporavak zračnog prijevoza u Europi u 2010. godini, uz rast od 3,4 % ukupnog broja putnika u usporedbi s 2009. godinom¹². Broj putnika iz skupine država EU-27 povećao se između 2007. i 2013. godine za 6 %.

οNacionalne prosječne vrijednosti za sve zračne luke u pet država članica koje su obrađene u ovom izvješću zabilježile su u razdoblju od 2007. do 2013. godine prosječni rast od 2 %.

οIako je u 2007. i 2008. godini zabilježen ograničeni i privremeni učinak krize, ostatak razdoblja obuhvaćenog revizijom obilježen je rastom u sektoru zračnog prijevoza. Stoga gospodarska kriza nije znatno utjecala na rezultate ispitanih projekata za infrastrukturu zračnih luka.

10To se odnosi na šest zračnih luka: tri u Španjolskoj, jednu u Italiji, jednu u Grčkoj i jednu u Estoniji.

11Revizija je bila usmjerena na zračne luke na kopnu: male zračne luke na otocima izostavljene su iz revidirane skupine gdje god je to bilo moguće, jer se u takvim zračnim lukama općenito ostvaruju manje uštede zbog ekonomije razmjera i da stanovništvo ima ograničene mogućnosti u pogledu odabira neke druge zračne luke.

12Eurostat, „Air transport recovers in 2010 (hrv. Oporavak zračnog prijevoza u 2010.): broj 21/2012” (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Opažanja

Potreba za novom infrastrukturom ili nadogradnjom postojeće dokazana je za polovicu ispitanih zračnih luka

22

Tijekom revizije, Sud je procijenio je li u zemaljskom dijelu zračnih luka postojala potreba za ulaganjem u terminale. U tu je svrhu Sud usporedio godišnji broj putnika po m² prije i nakon ulaganja upotrijebivši kao kriterij europsku referentnu vrijednost¹³ od 104 putnika godišnje po m².

23

U 10 od 14 projekata izgradnje terminala dokazana je očita potreba za proširenjem kako bi se u budućnosti izbjeglo preopterećenje kao i očekivana „uska grla” (Catania, Crotone, Napulj, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Solun, Rzeszów i Tallinn). U dva su slučaja (Comiso i Tartu) bili potrebni novi terminali kako bi se omogućile operacije komercijalnog prometa. Međutim, proširenja terminala u Algheru (u koje je utrošeno 5,2 milijuna eura sredstava EU-a)ili Badajozu (6 milijuna eura sredstava EU-a) nisu bila hitno potrebna: za povremena vršna opterećenja u određene sate u tim zračnim lukama mogla su se naći bolja privremena rješenja¹⁴, umjesto izgradnje trajne infrastrukture koja je najvećim dijelom nedovoljno iskorištena (vidjeti sliku 3.).

24

Slično tomu, u zračnom dijelu zračnih luka, za rješavanje „uskih grla” u satima vršnog opterećenja, proširenje uzletno-sletnih staza i stajanki financiranih sredstvima EU-a bilo je potrebno u polovici slučajeva: dokazi da je povećanje kapaciteta bilo potrebno postojali su za devet od 18 ulaganja u zračni dio koja je financirao EU (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Catania, Napulj, Gdanjsk, Rzeszów i Tallinn). U tri slučaja (Córdoba, Fuerteventura i Kastoria) nije bilo opravdanja za proširenje kapaciteta: postojeća infrastruktura u zračnom dijelu zračnih luka Córdoba i Fuerteventura bila je više nego dovoljna da zadovolji predviđenu potražnju, čak i dugoročno, dok u zračnoj luci Kastoria poslovna studija za projekt proširenja uzletno-sletne staze nije bila prikladna.

25

Cjelokupno gledajući, u devet od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom, jedan ili više projekata uzorkovanih za reviziju uopće nisu bili potrebni. To predstavlja 28 % ili 129 milijuna eura od ukupnih ispitanih sredstava EU-a za zračne luke.

Slika 3.

Uporaba terminala prije proširenja

Izvor: Podatci uprava zračnih luka.

Legenda: Referentna vrijednost od 104 putnika po m² označena je crvenom linijom; uporaba postojećeg kapaciteta prije proširenja koja premašuje referentnu vrijednost označena je zelenom bojom; narančasta boja upotrijebljena je za zračne luke s između 50 % i 100 % referentne vrijednosti, a crvena za zračne luke s manje od 50 % referentne vrijednosti. Budući da je zračna luka Comiso nova i da je započela s radom 2013. godine, analiza uporabe terminala prije proširenja nije relevantna.

26

U okviru 2. navedeni su primjeri infrastrukturnih projekata koje je financirao EU.

Okvir 2.

Primjeri infrastrukture zračnih luka koju je financirao EU

(a) Izgradnja novog terminala
U Cataniji u Italiji, zgrada terminala bila je premala za broj putnika koji su se koristili zračnom lukom. Stoga je hangar lokalnog aerokluba nadograđen te se upotrebljavao kao privremeni terminal za odlaske do otvaranja nove zgrade putničkog terminala (vidjeti sliku 3.) koji bi mogao preuzeti putnički promet i ukloniti prethodna „uska grla”.

Slika 3. – Nova zgrada terminala u zračnoj luci Catania.

Izvor: Europski revizorski sud.

(b) Nepotrebno proširenje zračnog dijela
U glavnom planu za zračnu luku Córdoba u Španjolskoj iz 2001. godine navodi se da na temelju predviđanja prometa i očekivanih vrsta zrakoplova neće postojati potreba za proširenjem postojeće uzletno-sletne staze (najveći broj kretanja u zračnom prometu po satu u Córdobi u povijesti bio je četiri, dok je postojeći kapacitet stajanke i uzletno-sletne staze bio 11 kretanja u zračnom prometu po satu). Osim toga, 99 % od 4,2 milijuna stanovnika koji žive u prihvatnom području ove zračne luke ima pristup najmanje još jednoj zračnoj luci udaljenoj najviše dva sata vožnje. Promet koji se odvija u obližnjim zračnim lukama u Málagi (12,5 milijuna putnika u 2012.) i Sevilli (4,3 milijuna putnika), zajedno s povezanošću koju omogućuje brza željeznička pruga između Seville, Córdobe i Madrida, uvelike ograničava potražnju u zračnom prometu ove zračne luke. Ipak, španjolska je vlada 2008. godine odlučila proširiti uzletno-sletnu stazu, bez ikakve analize potreba ili studije mogućeg rasta, analize troškova i koristi ili obrazloženja za iznenadni očekivani porast putničkog prometa. Proširenje uzletno-sletne staze, kojim je omogućeno slijetanje i polijetanje većih zrakoplova, koštalo je više od 70 milijuna eura, od čega je više od 12,6 milijuna eura iz proračuna EU-a. Međutim, opseg zračnog prometa, koji u osnovi čini nekomercijalno opće zrakoplovstvo, ostao je na jednako niskoj razini kao i prije proširenja. Izvršeno je i proširenje površine stajanke i to za 17 300 m² po cijeni od 1,5 milijuna eura, uključujući 810 000 eura ulaganja EU-a, unatoč izvornom planu kojim se predviđalo povećanje za samo 6 775 m². Budući da je komercijalni promet u toj zračnoj luci vrlo slab (s manje od 7 000 putnika u 2013. godini), proširena uzletno-sletna staza rijetko se upotrebljava, a proširena površina stajanke služi kao parkiralište za nekomercijalne zrakoplove (za opće zrakoplovstvo) (vidjeti sliku 4.).

Slika 4. – Stajanka u Córdobi: prošireni dio upotrebljava se samo za potrebe općeg zrakoplovstva.

Izvor: Europski revizorski sud.

Kašnjenja u izgradnji postoje u većini, a prekoračenja troškova u polovici ispitanih zračnih luka

27

Revizorski sud ispitao je i jesu li ispitani projekti za infrastrukturu zračnih luka dovršeni na vrijeme i u okviru proračuna. Revizijom je utvrđeno sljedeće:

οu vrijeme revizije bili su dovršeni svi projekti osim jednoga,

οu 17 od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom kasnila je izgradnja i konačna isporuka infrastrukture zračnih luka¹⁵. U 14 slučajeva kašnjenje je bilo duže od godine dana, uz prosječno kašnjenje od 23 mjeseca. Najdulja kašnjenja zabilježena su za zračne luke Murcia-San Javier, Solun i Napulj¹⁶, i

οu devet od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom zabilježeno je prekoračenje troškova, zbog čega je utrošeno otprilike 95,5 milijuna eura više nego što je prvotno predviđeno proračunom (u osam od tih devet zračnih luka¹⁷ troškovi su prekoračeni za nekoliko milijuna eura). Najveće prekoračenje troškova zabilježeno je u zračnoj luci La Palma, u visini od 25,6 milijuna eura za projekte obuhvaćene revizijom, i u zračnoj luci Solun, gdje su do trenutka revizije proširenjem uzletno-sletne staze do mora troškovi prekoračeni za 21,7 milijuna eura. Prekoračenja troškova iznose više od 10 % ukupnih troškova za tih devet zračnih luka te se pokrivaju iz nacionalnih proračuna¹⁸.

Više od polovice izgrađenih objekata bilo je nedovoljno iskorišteno

28

U priručniku IATA-e¹⁹ navodi se da ulaganjima u infrastrukturu zračnih luka treba pomno pristupiti te se preporučuje politika modularnog rasta²⁰. U smjernicama Europske komisije za izgradnju takve infrastrukture na prvom se mjestu naglašava potreba za poboljšanjem uporabe postojećih kapaciteta te izgradnja samo one infrastrukture koja je potrebna, razmjerno postavljenom cilju, i za čiju uporabu postoji zadovoljavajuća srednjoročna perspektiva²¹.

29

Sud je ispitao stvarnu uporabu infrastrukture koju je EU financirao u zračnim lukama obuhvaćenim revizijom. U tu je svrhu Sud analizom godišnjeg broja putnika po m² procijenio uporabu dodatnih sagrađenih površina terminala, kao i uporabu terminala u satima vršnog opterećenja. Za ulaganja u zračni dio, Sud je analizom postupnog razvoja brojčanih vrijednosti kretanja u zračnom prometu ispitao uporabu novoizgrađenih kapaciteta.

30

Kada je riječ o zemaljskom dijelu zračnih luka, ako se uporaba novih ili dodatnih izgrađenih površina terminala usporedi s referentnom vrijednošću²² od 104 putnika godišnje po m², samo četiri od 14 zračnih luka obuhvaćenih revizijom (Catania, Napulj, Heraklion i Solun) dosegle su referentnu vrijednost. Prosječna uporaba drugih 10 terminala u zračnim lukama bila je znatno ispod referentne vrijednosti, od čega je za sedam terminala²³ godišnja stopa iskorištenosti bila ispod 50 %: vidjeti sliku 4.). Sveukupno gledajući, više od polovice sredstava EU-a obuhvaćenih revizijom (55 % ili 255 milijuna eura) utrošeno je na infrastrukturu koja je nepotrebno velika.

31

Pri procjeni uporabe dodatnih površina terminala tijekom vršnog opterećenja (obično tijekom najprometnijeg sata u najprometnijem mjesecu godine²⁴), uporaba terminala bila je dobra u osam zračnih luka (Alghero, Catania, Comiso, Solun, Heraklion, Rzeszów, Tallinn i Tartu), dok je u tri zračne luke uporaba kapaciteta bila opravdana (La Palma, Vigo i Napulj). Međutim, u dvjema zračnim lukama (Badajoz i Fuerteventura) izgrađen je kapacitet koji u satima vršnog opterećenja nije u potpunosti iskorišten.

Slika 4.

Godišnja stopa iskorištenosti terminala nakon proširenja

Izvor: Podatci uprava zračnih luka.

Legenda: Referentna vrijednost od 104 putnika po m² označena je crvenom linijom; zelenom bojom označene su zračne luke čija je prosječna uporaba nakon proširenja viša od referentne vrijednosti; narančasta boja upotrijebljena je za zračne luke s između 50 % i 100 % referentne vrijednosti, a crvena za zračne luke s prosjekom manjim od 50 %.

32

Na sličan je način Sud procijenio kapacitet zračnog dijela zračnih luka, koji ovisi o broju i značajkama uzletno-sletnih staza, veličini i konfiguraciji stajanki, postojanju voznih i izlaznih staza te o vrstama zrakoplova koji upotrebljavaju zračnu luku. Radovi su bili u skladu sa stvarnim potrebama samo u slučaju četiri proširenja infrastrukture za koja su upotrijebljena sredstva EU-a (Catania, Napulj, Solun i Tallinn), u jednoj zračnoj luci (Alghero) izgrađen je opravdan kapacitet s obzirom na uporabu u satima vršnog opterećenja, dok je u preostalih 11 zračnih luka obuhvaćenih revizijom izgrađen suvišni kapacitet.

33

U okviru 3. izneseni su primjeri prekomjerno velike infrastrukture.

Okvir 3.

Primjeri prekomjerno velike infrastrukture

(a)Novi terminal:
U zračnoj luci Fuerteventura u Španjolskoj izveden je projekt u koji je uloženo 21 milijun eura sredstava EU-a za proširenje terminala. Tim je projektom gotovo utrostručena postojeća površina (s 34 000 m² na 93 000 m²), dodano je 14 izlaza za ukrcaj (povećanje s 10 na 24), osam pokretnih traka za prtljagu (sa sedam na 15) i četiri dodatna avio-mosta (sa pet na devet). Opseg radova bio je unaprijed određen predviđanjem broja od 7,5 milijuna putnika do 2015. godine, dok je 2013. godine zračna luka imala 4,3 milijuna putnika. Međutim, čak i da se dosegne predviđeni broj od 7,5 milijuna putnika, terminal bi svejedno bio prevelikih dimenzija, budući da bi prema standardima IATA-e umjesto 15 postavljenih pokretnih traka bilo dovoljno njih deset. Osim toga, budući da nije bilo dovoljno prometa zbog kojeg bi se iskorištavao puni kapacitet novog terminala, i budući da, prema najnovijim predviđanjima, prometa neće biti dovoljno do 2030. godine, uprava zračne luke odlučila je zatvoriti jedan dio zračne luke (šest od 24 izlaza) kako bi se smanjili ukupni troškovi održavanja (vidjeti sliku 5.).

Slika 5. – Zatvoreni dio terminala u Fuerteventuri.

Izvor: Europski revizorski sud.

(b)Proširenje uzletno-sletne staze:
Iako je postojala potreba za proširenjem kapaciteta zračnog dijela zračne luke na La Palmi, jednom od Kanarskih otoka, dodatni kapacitet stvoren proširenjem stajanke i radovima na uzletno-sletnoj stazi (uključujući izgradnju dvaju parkirališta za osobna vozila ispod uzletno-sletne staze koja se ne upotrebljavaju) u 2008. godini nije bio u skladu sa stvarnim potrebama: nakon proširenja (za koje su ukupni troškovi iznosili 36,4 milijuna eura, a financijska sredstva EU-a 17,1 milijun eura) novi kapacitet zračnog dijela povećao se s 12 na 30 kretanja u zračnom prometu na sat, dok je najveći broj kretanja u zračnom prometu na sat nakon proširenja bio samo 13 kretanja u zračnom prometu na sat. Stoga će se dodatni izgrađeni kapacitet i dalje nedovoljno iskorištavati sve dok se broj kretanja u zračnom prometu na sat znatno ne poveća (vidjeti sliku 6.).

Slika 6. – Prevelika stajanka u zračnoj luci La Palma.

Izvor: Europski revizorski sud.

34

Sud je također procijenio je li izgrađena infrastruktura bila u uporabi u vrijeme revizije. Većina infrastrukture bila je u uporabi, no otprilike 38 milijuna eura (8 % ukupnog iznosa) sredstava EU-a obuhvaćenih revizijom bilo je uloženo u infrastrukturu koja u vrijeme revizije nije bila u uporabi.

35

U okviru 4. iznesen je primjer neiskorištene infrastrukture.

Okvir 4.

Prazna i neiskorištena infrastruktura u zračnoj luci

Projektom povezanim s prijevozom tereta u zračnoj luci Solun u Grčkoj bila je obuhvaćena izgradnja dviju novih zgrada teretnih terminala, obnova postojećih dviju zgrada za teret i izgradnja parkirališta. Dvije novoizgrađene zgrade za teret ostale su prazne (vidjeti sliku 7.), dok je u vrijeme revizijskog posjeta samo jedna od dviju obnovljenih zgrada za teret bila u redovitoj upotrebi (izdvojena sredstva EU-a: sedam milijuna eura). Nije bilo dokaza da je provedena ikakva studija kako bi se dokazala potreba za povećanjem kapaciteta za zračni teret u toj regiji.

Slika 7. – Jedna od dviju novih zgrada za teret u zračnoj luci Solun, koje su u trenutku revizijskog posjeta bile prazne.

Izvor: Europski revizorski sud.

Financijska sredstva EU-a za ulaganja koja nisu isplativa

36

U fazi odobrenja prijave projekta, odluka o ulaganju u infrastrukturne projekte donosi se na temelju predviđenih troškova i prihoda od budućeg poslovanja. U teoriji, s projektom bi trebalo nastaviti samo ako bi predviđeni prihodi bili veći od onih koji bi samo pokrili troškove i kada bi u najboljem slučaju doprinijeli financijskoj održivosti. Rizik za ulaganje EU-a u takve projekte leži u tome što se predviđeni troškovi i prihodi mogu pokazati neostvarivima. Kad je riječ o vrsti projekata koji su ispitani, osnova za zabrinutost proizlazi iz mogućeg neuspjeha u ostvarivanju očekivanog porasta broja putnika ili mogućeg podcjenjivanja troškova.

37

Sud je izračunao procijenjeni trošak po dodatnom putniku i usporedio ga s planiranim troškom iz predviđanja koja su iznesena u trenutku odlučivanja o ulaganjima radi procjene rizika za EU od ulaganja u infrastrukturu zračnih luka koja nije isplativa. Takav trošak po dodatnom novom putniku zračne luke izračunat je tako što je iznos kapitalnih ulaganja u 20 zračnih luka u razdoblju od 2000. do 2012. godine podijeljen brojem putnika tijekom teoretskog razdoblja od 20 godina²⁵ (na temelju stvarnog broja putnika do 2013. godine i najnovijih predviđanja zračne luke za ostatak razdoblja (vidjeti sliku 5.).

38

Procjena koju je izvršio Sud²⁶ pokazuje sljedeće:

οza 10 zračnih luka (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Napulj, Solun, Heraklion, Rzeszów, Gdanjsk i Tallinn) trošak po dodatnom putniku manji je od 10 eura te je općenito u skladu s predviđenim troškom

οza zračnu luku Madrid procijenjeni stvarni trošak iznosi 32 eura po putniku, što je puno više od 19 eura koji su bili navedeni tijekom faze planiranja

οza šest španjolskih zračnih luka (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba) te zračnu luku Tartu u Estoniji procijenjeni stvarni trošak privlačenja jednog dodatnog putnika više je nego dvostruko veći od onoga iz predviđanja. Navedeno ukazuje na to da takva ulaganja sadržavaju veći rizik da se njima neće ostvariti povrat od ulaganja, te da su predviđanja na kojima su se temeljila bila preoptimistična, i

οza zračne luke Vigo i Kastoria, procijenjeni trošak po dodatnom putniku ne može se izračunati budući da ulaganja nisu dovela do privlačenja dodatnih putnika.

Slika 5.

Trošak po dodatnom putniku¹

Izvor: podatci uprava zračnih luka.

Legenda: plavom bojom označen je planirani trošak po dodatnom putniku, a crvenom izračunani trošak po dodatnom putniku.

1 Planirani trošak po dodatnom novom putniku zračne luke izračunat je tako što je iznos kapitalnih ulaganja u 20 zračnih luka u razdoblju od 2000. do 2012. godine podijeljen predviđenim brojem putnika tijekom teoretskog razdoblja od 20 godina. Sud je izračunao trošak po dodatnom novom putniku tako što je iznos tih kapitalnih ulaganja u 20 zračnih luka podijelio stvarnim brojem putnika do 2013. godine i najnovijim predviđanjima za ostatak navedenog razdoblja koja su dostavile uprave zračnih luka.

Sedam od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom nije financijski samoodrživo

39

Sud je procijenio i jesu li zračne luke obuhvaćene revizijom financijski samoodržive te ostvaruju li dobit²⁷. U tu je svrhu Sud proveo analizu financijskih izvještaja zračnih luka.

40

Analiza je pokazala da su tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom četiri od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom redovito ostvarivale dobit (Catania, Napulj, Tallinn i Gdanjsk). Sedam zračnih luka, iako još nisu ostvarile dobit, imalo je izglede da u srednjoročnom razdoblju dosegnu točku pokrića troškova (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów i Tartu), no drugih sedam zračnih luka obuhvaćenih revizijom (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone i Kastoria) između 2007. i 2012. godine ostvarilo je znatne gubitke.

41

Sud je također na temelju financijskih izvještaja zračnih luka izračunao dobit ili gubitak po putniku te je na temelju prosječnog broja putnika koji su se služili zračnom lukom tijekom razdoblja obuhvaćenog revizijom razvrstao zračne luke u tri skupine: one s manje od 100 000 putnika, one s između 100 000 i 1 500 000 putnika, i one s više od 1 500 000 putnika. Ova analiza (vidjeti sliku 6.) pokazuje da su zračne luke s manje od 100 000 putnika godišnje tijekom navedenoga razdoblja ostvarile prosječni gubitak od 130 eura po putniku.

42

Premda to nije jedini čimbenik, mali broj putnika u mnogim zračnim lukama obuhvaćenim revizijom ukazuje na to da postoji veliki rizik da u srednjoročnom razdoblju neće doći do financijskog preokreta (što je manji broj putnika, to je veći gubitak po putniku budući da se stavke poput visokih fiksnih troškova ili amortizacije protežu na relativno mali broj putnika). Obično su zračne luke s manje od 100 000 putnika godišnje manje regionalne zračne luke, koje će teško nastaviti poslovanje bez stalne financijske potpore javnim sredstvima.

43

Ulaganja u infrastrukturu zračnih luka također podrazumijevaju troškove u narednim godinama u vezi s radom i održavanjem. Stoga se svaka odluka o ulaganju u takve zračne luke mora temeljiti na uvjerljivim dokazima da društveno-gospodarske koristi nadilaze nerijetko znatne povezane troškove²⁸.

Slika 6.

Prosječna dobit ili gubitak po putniku u zračnim lukama obuhvaćenim revizijom tijekom razdoblja od 2007. do 2012. godine

Izvor: računovodstveni podatci uprava zračnih luka. Gubitci po putniku mogu u stvarnosti biti i veći budući da:

(1) pojedini troškovi poslovanja zračne luke nisu prikazani u financijskim izvještajima određene zračne luke (na primjer, troškovi policije, vatrogasne službe, carine, oglašavanja itd.), i

(2) grčke zračne luke niti izračunavaju troškove amortizacije niti uključuju kamate.

44

Problemi s kojima se suočavaju male zračne luke mogu se promatrati na primjeru zračne luke Burgos. U zračnoj luci Burgos zbog visokih se troškova amortizacije za infrastrukturu i malog broja putnika (18 905 putnika u 2013. godini) u razdoblju od njezinoga otvaranja u srpnju 2008. do kraja 2012. godine. nagomilao financijski gubitak od 30 milijuna eura (67 % njegove ukupne imovine). Osim toga, budući da 90 % svih komercijalnih letova izvodi samo jedan prijevoznik na samo jedno odredište (Barcelona), zračnoj luci prijeti veliki rizik od toga da i dalje ima neodrživo nizak broj putnika budući da stanovništvo u prihvatnom području zračne luke ima najmanje pet drugih mogućnosti²⁹ za let iz drugih zračnih luka udaljenih najviše dva sata vožnje (vidjeti i okvir 5.).

Okvir 5.

Primjer zračne luke koja nije financijski samoodrživa

Prihodi zračne luke Kastoria za razdoblje od 2005. do 2012. iznosili su 176 000 eura, dok su ukupni troškovi održavanja zračne luke otvorenom tijekom istog razdoblja iznosili 7,7 milijuna eura. U navedenom je razdoblju ukupan broj putnika iznosio 25 tisuća ljudi, odnosno ostvaren je gubitak od otprilike 275 eura po putniku. U proširenje uzletno-sletne staze u toj zračnoj luci uloženo je otprilike 16,5 milijuna eura (od čega 5,6 milijuna eura sredstava EU-a). Do sastavljanja ovog izvješća zrakoplovi za kakve je proširenje izvedeno nikad se nisu njime koristili. Takvo se ulaganje ne može smatrati djelotvornom uporabom javnih sredstava.

45

Prema podatcima iz ekonomskog izvješća Međunarodnog vijeća zračnih luka (ACI) za 2011. godinu, zračne luke s više od 5 milijuna putnika godišnje mogu poslovati s dobiti, zračne luke s između 1 i 5 milijuna putnika godišnje mogu pokriti svoje operativne troškove, dok prihodi manjih zračnih luka ne mogu pokriti niti njihove promjenjive troškove. Navedeno je u skladu s izračunima koje je izradio Sud i koji su izneseni na slici 6.

Predviđanja broja putnika uvelike su preoptimistična za 12 od 20 ispitanih zračnih luka

46

Sud je procijenio kvalitetu i pouzdanost predviđanja u vezi s prometom koja su pripremljena radi podrške odlukama o ulaganju te je ispitao odstupanja od stvarne postupne promjene broja putnika.

47

Sud je utvrdio da su predviđanja broja dodatnih putnika iznesena u tim planovima bila uvelike preoptimistična za 12 od 20 zračnih luka. Na primjer, zračna luka Córdoba u 2013. godini imala je 6955 putnika, a predviđeno ih je bilo 179 000, dok je zračna luka Crotone imala 28 892 putnika, a predviđeno ih je bilo 306 000.

48

Uzimajući u obzir broj putnika koji su se koristili zračnim lukama do 2013. godine i broj putnika koji zračne luke previđaju za iduće godine, izgledno je da će broj dodatnih putnika u prosjeku biti 36 % manji od predviđanja koje je izneseno u trenutku donošenja odluka o ulaganjima. Stvarni broj putnika u 2013. godini samo je u šest slučajeva (Alghero, Catania, Comiso, Gdanjsk, Heraklion i Tallinn) bio veći od predviđenoga. Predviđanja za dvije zračne luke bila su manje od 10 % viša od stvarnog broja dodatnih putnika (Napulj i Rzeszów), dok su predviđanja za sve ostale zračne luke bila uvelike preoptimistična (vidjeti sliku 7.).

Učinak ulaganja koja je financirao EU na broj putnika, usluge za korisnike i otvaranje radnih mjesta bio je ograničen³⁰

49

Sud je analizom postupnih promjena broja putnika, usluga za korisnike i učinka ulaganja na otvaranje radnih mjesta ispitao jesu li očekivani rezultati ostvareni.

Slika 7.

Kvaliteta predviđanja¹

Izvor: Podatci uprava zračnih luka.

Legenda: Zračne luke s brojem dodatnih putnika u dvadesetogodišnjem razdoblju nakon radova na proširenju većim od predviđenoga označene su zelenom bojom, one u kojima je broj dodatnih putnika manje od 10 % niži od predviđenoga označene su narančastom bojom, dok su zračne luke ispod tog praga označene crvenom bojom.

1 Sud je procijenio kvalitetu predviđanja tako što je za svaku zračnu luku usporedio izvorno predviđanje broja dodatnih novih putnika sa stvarnim brojem putnika koji su se koristili određenom zračnom lukom do 2013. godine i najnovijim predviđanjem za ostatak promatranog razdoblja koje je dostavila uprava te zračne luke. Izračun je obavljen za dvadesetogodišnje razdoblje nakon radova na proširenju.

50

U tablici 2. navedeni su podatci o putnicima u zračnim lukama obuhvaćenima revizijom za 2007. (prva godina mjerenja), 2010. (podatci o putnicima nakon krize) i 2013. godinu. U razdoblju od 2007. do 2013. godine povećanje broja putnika ostvareno je u samo 10 od 20 zračnih luka obuhvaćenih revizijom. Najveća povećanja broja putnika zabilježena su u zračnim lukama Gdanjsk (povećanje od 1,1 milijuna putnika), Catania, Heraklion i Rzeszów (između 300 000 i 400 000 putnika više). U devet je zračnih luka (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone i Napulj) 2013. godine ostvaren čak manji broj putnika nego 2007. godine.

Tablica 2.

Pregled promjene broja putnika u ispitanim zračnim lukama

| 2007. | 2010. | 2013. | Promjena 2007. – 2013.
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Catania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Napulj | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Solun | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdanjsk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
UKUPNO | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Izvor: Podatci uprava zračnih luka o putnicima.

51

Dokazi o poboljšanjima usluga za korisnike bili su ograničeni. U tri zračne luke (Fuerteventura, Solun i Heraklion) projekti koje je financirao EU imali su posebne ciljeve povećanja kvalitete usluga za putnike. Ankete putnika i zračnih prijevoznika u kojima su korišteni „pokazatelji razine zadovoljstva” općenito su pokazale da od 2010. godine u te tri zračne luke postoje pozitivne promjene u vezi s uslugama za korisnike. Isto vrijedi i za još osam zračnih luka (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catania, Napulj i Rzeszów). U preostalih devet zračnih luka ili nije ostvareno poboljšanje u kvaliteti usluga pruženih putnicima, ili nije provedeno mjerenje toga je li ostvaren ikakav napredak.

52

Obično se tvrdi da su otvaranje radnih mjesta i gospodarski rast dobri razlozi za ulaganje u zračne luke. Sud je, međutim, utvrdio da se društveno-gospodarske koristi općenito nisu mjerile. Isto tako, malo je dokaza koji pokazuju da su nova radna mjesta otvorena zahvaljujući ulaganjima EU-a u projekte obuhvaćene revizijom. U slučaju četiriju zračnih luka (Comiso, Rzeszów, Gdanjsk i Tallinn), postoji ograničeni broj novootvorenih stalnih radnih mjesta koji se može izravno povezati s projektima EU-a obuhvaćenim revizijom. U studijama koje su izradile zračne luke Madrid-Barajas, Alghero i Gdanjsk navode se opće koristi koje lokacija zračne luke i njezino poslovanje donose regiji. Međutim, u tim se studijama ne uspostavlja veza između povećanja regionalnog BDP-a i ulaganja u infrastrukturu zračnih luka koja je financirao EU.

Slična ulaganja u zračne luke koje su međusobno u neposrednoj blizini

53

Sud je također ispitao područje utjecaja zračnih luka, tj. njihov kapacitet da privuku posjetitelje i korisnike (prihvatno područje) koji ovisi o stanovništvu koje živi u blizini i mogućnostima zemaljskog prometa. U tu se svrhu Sud koristio najnovijim raspoloživim podatcima Eurostata o postojećim vezama u cestovnom prometu, podatcima o brzini prometa, stanovništvu i broju potencijalnih turista³¹. Sud je analizirao je preklapanja prihvatnih područja primjenom jedinstvenog kriterija udaljenosti od 120 minuta vožnje³².

54

Navedena analiza (svi grafikoni za zračne luke obuhvaćene revizijom nalaze se u prilogu IV.) upućuje na sljedeće:

οza 13 od 18 zračnih luka³³ obuhvaćenih revizijom postoje znatna preklapanja³⁴ s prihvatnim područjima susjednih zračnih luka, a u mnogim slučajevima postoje i preklapanja s nekoliko prihvatnih područja. Velika većina stanovništva koje živi u prihvatnom području zračnih luka obuhvaćenih revizijom imala je nekoliko drugih mogućnosti udaljenih najviše dva sata vožnje za putovanje zrakoplovom iz ili do susjedne zračne luke. Samo pet zračnih luka iz uzorka obuhvaćenog revizijom (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu Tallinn i Rzeszów) nalaze se na mjestima gdje većina stanovništva ima ograničene mogućnosti za odabir zamjenske zračne luke udaljene najviše dva sata vožnje;

οdošlo je do porasta broja zračnih luka koje su međusobno u neposrednoj blizini i koje su ulagale u sličnu infrastrukturu (terminale, stajanke, uzletno-sletne staze): iako su u većini zračnih luka postojala znatna preklapanja, ulaganjima u susjednim zračnim lukama posvećena je nedovoljna pozornost, što bi bilo neophodno za razumno planiranje i optimizaciju uporabe sredstava EU-a.

55

Sud je proveo i alternativnu analizu u kojoj se kao kriterij uzela udaljenost od 90 minuta vožnje, kao što je to napravila i Komisija u studiji iz 2013. godine³⁵, te su dobiveni slični rezultati³⁶.

56

Samo su pojedine zračne luke pri planiranju budućih ulaganja upotrijebile analizu prihvatnog područja. Međutim, svaka je zračna luka drukčije definirala prihvatno područje jer nijedna država članica nije utvrdila zajedničku definiciju. Analiza prihvatnog područja općenito se nije upotrebljavala za utvrđivanje preklapanja među zračnim lukama koje su međusobno u neposrednoj blizini te posljedica tih preklapanja na mogućnosti rasta. Zbog toga je često dolazilo do dvostrukog uračunavanja potencijalnih putnika u ukupnim brojkama kojima su se koristile pojedinačne zračne luke kako bi opravdale proširenje (na primjer, u glavnim planovima zračnih luka Catania i Comiso, koje su primile znatna financijska sredstva EU-a, dvaput je uračunan velik dio stanovništva koje živi u prihvatnom području obiju zračnih luka).

57

Učinak ulaganja u obližnje zračne luke ili učinak konkurentskih načina zemaljskog prijevoza obično nije uzet u obzir pri donošenju odluke o tome hoće li se kapacitet zračne luke povećati ili ne (vidjeti dva primjera u okviru 6.). Valja istaknuti da je zračna luka Madrid-Barajas bila iznimka: predviđanja u vezi s prometom u toj zračnoj luci prilagođena su kako bi se uzela u obzir činjenica da bi zračna ruta za Barcelonu izgubila 40 % putnika zbog očekivanog otvaranja brze željezničke linije.

Okvir 6.

Primjeri analize prihvatnog područja

(a)U zračnoj luci Vigo postoje velika preklapanja budući da gotovo cijelo stanovništvo (99,92 % od 6 164 630 stanovnika u prihvatnom području zračne luke Vigo) ima pristup još najmanje jednoj drugoj zračnoj luci udaljenoj najviše dva sata vožnje. Na potražnju u zračnom prometu te zračne luke utjecat će blizina zračnih luka La Coruña, Santiago de Compostela i Porto te brze željezničke pruge do drugih dijelova Španjolske.

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Vigo, Španjolska (LEVX)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

(b)Zračna luka Murcia San-Javier prvotno je bila vojna zračna luka otvorena za javni promet s određenim ograničenjima u vezi s radnim vremenom. U razdoblju od 2003. do 2007. godine donesene su određene odluke o izgradnji dodatnog kapaciteta u zračnom dijelu za vojne potrebe, čime bi se javnoj zračnoj luci omogućilo da radi i kroz jutro. Međutim, nije izvršena analiza preklapanja prihvatnih područja zračnih luka San Javier i Alicante, ili obližnje zračne luke Corvera, koja je udaljena samo 37 kilometara³⁷. Zračna luka Corvera dovršena je 2012. godine, u isto vrijeme kad i ulaganja u zračnu luku Murcia San-Javier, ali u vrijeme revizije još nije bila započela s radom budući da nije dobila certifikat za koji je podnijela zahtjev u listopadu 2011. godine.

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Murcia-San Javier, Španjolska (LELC)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

58

Preklapanja prihvatnih područja zračnih luka Córdoba, Vigo, Murcia, Burgos, Alghero, Crotone, Napulj, Catania, Comiso, Kastoria i Gdanjsk s prihvatnim područjima drugih zračnih luka osobito su izražena. Najbliža konkurentska zračna luka u većini je slučajeva udaljena najviše sat vremena vožnje i 97 % stanovništva koje živi na udaljenosti od najviše dva sata vožnje od navedenih 11 zračnih luka ima pristup najmanje još jednoj zračnoj luci udaljenoj najviše dva sata vožnje. Kada je riječ o zračnim lukama Córdoba, Vigo, Murcia i Napulj, postoje tri konkurentske zračne luke udaljene najviše dva sata vožnje, a u slučaju zračne luke Burgos unutar iste udaljenosti postoji pet konkurentskih zračnih luka, vidjeti tablicu 3.

59

Definicija koju Komisija koristi za donošenje odluka o državnoj potpori glasi da prihvatno područje zračne luke općenito označava zemljopisnu granicu tržišta koja se obično postavlja na otprilike 100 kilometara ili 60 minuta putovanja automobilom, autobusom, vlakom ili vlakom velikih brzina. Na temelju novih smjernica za državne potpore usvojenih u veljači 2014. godine, Komisija je donijela niz odluka o ulaganjima i operativnoj potpori zračnim lukama i prijevoznicima, naglasivši da (1) subvencije za infrastrukturu zračnih luka koje su međusobno preblizu ne doprinose pristupačnosti i razvoju regije; te da (2) izgradnja iste infrastrukture kojom se ne ostvaruje dobit predstavlja traćenje novca poreznih obveznika i narušavanje tržišnog natjecanja zračnih luka³⁸. Navedena su opažanja u skladu s revizijskim rezultatima Suda.

Tablica 3.

Broj zračnih luka u konkurenciji sa zračnim lukama obuhvaćenim revizijom uz podatke o trajanju vožnje i udaljenostima

Država | Zračna luka obuhvaćena revizijom | Br. konkurentskih zračnih luka udaljenih najviše 2 sata od zračne luke obuhvaćene revizijom | Prosječno trajanje vožnje do konkurentskih zračnih luka (min) za stanovništvo koje živi u područjima preklapanja | Najbliža konkurentska zračna luka | Trajanje vožnje do najbliže konkurentske zračne luke (min) | Cestovna udaljenost do najbliže konkurentske zračne luke (km)
Španjolska | Córdoba | 3 | 113 | Sevilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lisabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Italija | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Napulj | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Catania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catania | 66 | 84
Grčka | Solun | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Poljska | Gdanjsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estonija | Tallinn | 0 | 131 | Helsinki | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Planiranje ulaganja u infrastrukturu zračnih luka općenito nije usklađeno na nacionalnoj razini

60

Sud je ispitao utemeljenost dugoročnih strategija za razvoj zračnih luka u pet posjećenih država članica te provjerio postoji li strateški okvir za usklađeni razvoj svih zračnih luka na teritoriju svake od tih država članica koji se temelji na utvrđenim potrebama.

61

Sud je utvrdio da je u trenutku donošenja odluka o glavnim ulaganjima u zračne luke u revizijskom uzorku samo jedna od pet država članica imala dugoročnu stratešku viziju: u Poljskoj postoji „Program za razvoj zračnih luka” s popisom ulaganja u infrastrukturu zračnih luka koja se smatraju potrebnima.

62

U Španjolskoj, Italiji, Grčkoj i Estoniji ne postoji strateški plan za dugoročni razvoj zračnih luka. U tim su zemljama postojali opći i dugoročni planovi koji su obuhvaćali sve vrste prijevoza, ali u kojima: (1) nije postojao poseban naglasak na zračni promet ili razvoj zračnih luka; i koji (2) nisu bili usklađeni s razvojnim promjenama u području drugih načina prijevoza koji bi mogli biti konkurencija zračnom prometu.

63

Glavni su planovi uglavnom postojali za pojedinačne zračne luke te se u njima opisivao zemljopisni i gospodarski kontekst tih zračnih luka. Međutim, samo je 11 od 20 zračnih luka (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Catania, Heraklion, Solun i Kastoria) u svoje planove uključilo i procjenu potreba za dodatnim ulaganjima u infrastrukturu zračnih luka.

64

Postavljeni ciljevi projekata u zračnim lukama obuhvaćenim revizijom obično nisu bili ni brojčano utvrđeni ni vremenski određeni. Obično su bili izraženi u vidu građevinskih izlaznih proizvoda, poput: „izgradnja zračne luke za 400 000 putnika godišnje” ili „povećanje razine usluga pruženih putnicima i poboljšanje infrastrukture”. Kada bi se provedba projekata dovršila, nadležna tijela država članica provjerila bi izlazne proizvode, ali obično nisu provjeravala jesu li, i u kojoj mjeri, ostvareni ciljevi projekta.

65

Pokazatelji koji se upotrebljavaju za mjerenje uspjeha projekata obično su pokazatelji fizičkih izlaznih proizvoda i broj radnih mjesta koja su otvorena tijekom izgradnje. U rijetkim slučajevima u kojima su pokazatelji rezultata i postojali, bili su ili nedovoljno određeni ili im je nedostajala osnovna vrijednost ili odredba o tome kako i kada bi se trebalo mjeriti ostvarivanje rezultata. U pojedinim su slučajevima podatci u vezi s određenim projektom objedinjeni s podatcima za druge projekte pa nije moguće naknadno izmjeriti jesu li ostvareni ciljevi pojedinačnih projekata³⁹. Slijedom toga, sustavima upravljanja i kontrole u državama članicama uglavnom su se uspoređivali realizirani izlazni proizvodi na temelju fizičkih pokazatelja.

Informacije dostupne Komisiji o financijskim sredstvima EU-a za zračne luke bile su ograničene

66

Način funkcioniranja sustava izvješćivanja u sklopu podijeljenoga upravljanja u razdoblju od 2000. do 2006. godine značio je da informacije o infrastrukturnim projektima EFRR-a u zračnim lukama EU-a nisu dostupne Komisiji sve do zaključenja operativnog programa (najranije na kraju 2009. godine). Za višegodišnje financijsko razdoblje od 2007. do 2013. godine trebala su se uvesti određena poboljšanja jer su upravljačka tijela trebala objaviti informacije o takvim projektima na svojim internetskim stranicama. Međutim, još uvijek ne postoji potpuni pregled projekata za infrastrukturu zračnih luka koji se financiraju iz EFRR-a i KF-a.

67

Komisija zbog takvoga stanja nije u mogućnosti imati cjelovitu predodžbu svih ulaganja EU-a u zračne luke te ima ograničene mogućnosti praćenja i osiguravanja pravilne izrade i provedbe politika.

132012 Airport Benchmarking Report (hrv. Izvješće o sustavnom vrednovanju zračnih luka za 2012. godinu), koje je objavilo Društvo za istraživanje zračnog prijevoza (ATRS, engl. Air Transport Research Society) http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Npr. zapošljavanje većeg broja osoblja (na nepuno radno vrijeme) kako bi se ubrzao prihvat i otprema putnika u dolasku i odlasku, postavljanje privremene i pokretne infrastrukture za prijevoz putnika između zemaljskog i zračnog dijela zračne luke.

15Zračne luke u kojima izgradnja i isporuka infrastrukture nije kasnila u usporedbi s početnim planom su zračne luke Crotone, Gdanjsk i Tartu.

16U zračnoj luci Murcia-San Javier, objekti u zračnom dijelu, kontrolni toranj i uzletno-sletna staza započeli su s radom 5 godina nakon što su dovršeni; u zračnoj luci Solun, s projektom terminala kasnilo se 4 i pol godine; u zračnoj luci Napulj, s projektom upravljanja zračnim prometom kasnilo se 4 i pol godine unatoč činjenici da su javni naručitelji izravno odabrali izvođača radova navodeći žurnost kao razlog.

17Iznimka je zračna luka Badajoz, za koju je zabilježeno malo prekoračenje od 223 000 eura ili 2,8 % proračuna.

18U sklopu jedne druge revizije, Sud je utvrdio slične nedostatke i u pripremi jednog drugog projekta za infrastrukturu zračne luke koji se financirao u okviru potrošnje za TEN-T. U slučaju međunarodne zračne luke Berlin Brandenburg, dokumentacija s planovima nije bila spremna i morala se izmijeniti tijekom postupka nadmetanja, što je uzrokovalo znatna prekoračenja troškova.

19Međunarodna udruga za zračni promet sektorsko je udruženje svjetskih zračnih prijevoznika. U njoj je okupljeno oko 240 zračnih prijevoznika koji obavljaju više od 84 % ukupnog zračnog prometa. IATA pruža potporu djelatnostima zračnih prijevoznika i pomoć pri oblikovanju sektorskih politika i standarda.

20Izgradnja infrastrukture na modularan način (u fazama) i u vremenskim razmacima kako bi se osiguralo da je ponuda uvijek malo veća od potražnje te zadržala unaprijed određena i potrebna razina usluga. Izvor: Odjeljak C1.13.7 referentnog priručnika IATA-e za razvoj zračnih luka iz 2004. godine.

21Točka 61. smjernica Zajednice za financiranje zračnih luka i potpora za započinjanje poslovanja zračnih prijevoznika koji lete iz regionalnih zračnih luka (SL C 312, 9.12.2005., str. 1.).

22Na temelju publikacije ATRS-a (Društva za istraživanje zračnog prijevoza) o europskim zračnim lukama u 2010. godini: http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Od sedam terminala za koje je utvrđeno da nisu dovoljno iskorišteni, terminal u Comisu započeo je s radom tek 2013., a u Rzeszówu tek 2012. godine. U skladu s vlastitim predviđanjima, navedene zračne luke dosegnut će referentnu vrijednost od 104 putnika po m² 2018. (Comiso) i 2031. godine (Rzeszów).

24U Španjolskoj, sat vršnog opterećenja po definiciji je ili 30. najprometniji sat u godini ili sat u kojem se akumulira 97,75 % prometa.

25Za procjenu vijeka trajanja infrastrukture zračnih luka predložena su različita vremenska razdoblja: vodič Europske komisije za analizu troškova i koristi predlaže razdoblje od 25 godina, u smjernicama za instrument JASPERS (zajednička pomoć za potporu projektima u europskim regijama, engl. Joint Assistance to Support Projects in European Regions) navodi se razdoblje u rasponu od 20 do 40 godina za zgrade te između 15 i 30 godina za uzletno-sletne staze, vozne staze i stajanke, IATA predlaže izgradnju na razdoblje od 10 godina, dok standardi nacionalnih provedbenih tijela navode razdoblje od 20 ili 25 godina. Na temelju toga, u izračunu koji je izvršio Sud za očekivani vijek trajanja infrastrukture uzelo se razdoblje od 20 godina.

26Potrebno je napomenuti da prikazana brojka pokazuje samo početne infrastrukturne troškove, dok operativne stavke poput troškova održavanja infrastrukture, troškova za policiju, vatrogasce, carinu i oglašavanje nisu uključeni.

27Na temelju financijskih izvještaja koje je HCAA dostavio za zračne luke Solun, Heraklion i Kastoria, Sud je mogao prikazati samo procjenu novčanih tokova.

28Primjerice, kako bi se istodobno smanjili troškovi i održalo poslovanje manjih zračnih luka, španjolsko Ministarstvo razvoja u lipnju 2012. godine odlučilo je smanjiti troškove održavanja u 17 zračnih luka s manje od 500 000 putnika godišnje te je smanjen broj radnih sati tjedno i broj zaposlenika.

29Zračne luke Bilbao, Leon, Logrono, Valladolid i Vitoria udaljene su manje od dva sata vožnje od Burgosa, dok su zračne luke Pamplona, Santander i San Sebastian udaljene oko 2 sata i 10 minuta.

30Popis zračnih luka obuhvaćenih revizijom s potpunim pregledom revizijskih nalaza i rezultata nalazi se u prilogu III.

31Najnoviji raspoloživi podatci o cestovnom prometu bili su podatci cestovne mreže TeleAtlas za 2009. godinu. Podatci o stanovništvu temeljili su se na statističkom prikazu iz 2006. godine. Podatci o turizmu također su iz 2006. godine, izvedeni na temelju noćenja u turističkom smještaju i broja kreveta. Lokacije zračnih luka preuzete su iz referentne baze podataka Eurostata (GISCO). Obližnje konkurentske zračne luke utvrđene su na temelju godišnjeg broja putnika (zračne luke s manje od 15 000 putnika godišnje nisu uzete u obzir).

32Iako uzima u obzir činjenicu da svaka pojedinačna zračna luka ima svoje posebnosti, Sud je za svoju procjenu odlučio koristiti opću definiciju prihvatnog područja udaljenosti od dva sata vožnje, jer su takvom pristupu išla u prilog brojna upućivanja iz relevantne literature, npr. Starkie, 2008. ili Marucci et Gatta, 2009. Osim toga, mnogo putnika putuje do zračne luke i dulje: postoje, primjerice, redovite autobusne linije koje prevoze putnike od zračne luke Tartu do Rige u trajanju od 3 i pol sata (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Zračne luke Fuerteventura i La Palma isključene su iz te procjene jer su to jedine zračne luke na otoku.

34Sud smatra da je preklapanje znatno kada više od 75 % stanovništva ima pristup većem broju zračnih luka udaljenih najviše 120 minuta vožnje.

35Publikacija Komisije: „Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level” (hrv. Mjerenje pristupačnosti putničkih letova u Europi: postizanje usklađenih pokazatelja na regionalnoj razini), Regional Focus, br. 01/2013 iz rujna 2013.”

36Kada se kao kriterij uzme udaljenost od 90 umjesto 120 minuta vožnje, postotak stanovnika s pristupom većem broju zračnih luka i dalje je veći od 75 % za 12 zračnih luka obuhvaćenih revizijom.

37Ministarstvo je 2003. godine odobrilo zamisao o novoj zračnoj luci Corvera te je zračna luka proglašena projektom od općeg interesa za državu. Ponuda za koncesiju odabrana je u svibnju 2007., tehničko rješenje dovršeno je u lipnju 2008., a izvođenje radova dovršeno je do travnja 2012. godine.

38Izjava potpredsjednika Komisije Joaquina Almunije, 1. 10. 2014.; vidjeti i: IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Primjerice, pokazatelj „očekivani rast broja putnika u domaćem prometu” za projekte od 2007. do 2013. godine u zračnoj luci Tartu ne omogućuje analizu rasta broja putnika zračne luke jer je broj putnika u zračnoj luci sjedinjen s brojem putnika koji putuju trajektom.

Zaključci i preporuke

68

Sveukupni je zaključak da je ulaganjima u zračne luke koja je financirao EU ostvarena mala vrijednost za uloženi novac: sredstva su uložena u previše zračnih luka (koje su često u neposrednoj blizini) te je infrastruktura koju je financirao EU u mnogim slučajevima bila prekomjerno velika.

69

Naime, Sud je utvrdio sljedeće:

οpotreba za ulaganjima u infrastrukturu zračnih luka koja je financirao EU može se dokazati za otprilike polovicu ispitanih projekata (na temelju sustavnog vrednovanja usporedivih zračnih luka, odlomci 22. do 26.);

οu 17 od 20 ispitanih zračnih luka kasnila je izgradnja i konačna isporuka infrastrukture zračnih luka, a u njih 9 prekoračeni su troškovi (odlomak 27.);

οviše od polovice novoizgrađene (ili nadograđene) infrastrukture nije u potpunosti iskorišteno. U nekim je slučajevima to vrijedilo čak i za sate vršnog opterećenja (odlomci 28. do 35.).

70

Sud je uočio i da financiranje EU-a nije isplativo te da sedam od 20 ispitanih zračnih luka ne ostvaruje dobit pa, slijedom toga, postoji rizik da će možda morati biti zatvorene osim ako ne budu dobivale stalnu financijsku potporu javnim sredstvima. To osobito vrijedi za male regionalne zračne luke s manje od 100 000 putnika godišnje (odlomci 36. do 48.).

71

Osim toga, ulaganjima koja je financirao EU nisu u svim slučajevima ostvareni očekivani rezultati: stvarni broj putnika znatno je manji od početnih predviđanja te se u razdoblju od 2007. do 2013. godine povećanje broja putnika ostvarilo u samo 10 od 20 zračnih luka. Poboljšanja u vezi s uslugama za korisnike u većini se slučajeva nisu mjerila te ih je stoga teško procijeniti (odlomci 49. do 52.).

1. preporuka

Sud preporučuje Komisiji da tijekom programskog razdoblja od 2014. do 2020. godine osigura da države članice dodjeljuju financijska sredstva EU-a samo za infrastrukture u onim zračnim lukama koje su financijski održive i u kojima su potrebe za ulaganjem primjereno procijenjene i dokazane. To bi trebalo biti uključeno u odobrenje i praćenje operativnih programa koje provodi Komisija.

72

U mnogim se slučajevima financijska sredstva EU-a dodjeljuju zračnim lukama koje su međusobno u neposrednoj blizini. Analizom Suda utvrđeno je da za 13 od 18 ispitanih zračnih luka postoje znatna preklapanja s prihvatnim područjima susjednih zračnih luka. Zbog toga može nastati višak kapaciteta te se ostvaruje mala vrijednost za uložen novac (odlomci 53. do 59.). Na koncu, financijska sredstva EU-a za zračne luke nisu dobro usklađena na nacionalnoj razini te ih Komisija, osobito u vezi s velikim projektima i projektima Kohezijskog fonda, nedovoljno nadzire. Za projekte koje odaberu države članice Komisija uglavnom ne zna kojim se zračnim lukama sredstva dodjeljuju i koliko sredstava primaju (odlomci 60. do 67).

2. preporuka

Sud preporučuje državama članicama da izrade usklađene regionalne, nacionalne i nadnacionalne planove za razvoj zračnih luka kako bi se izbjegao nastanak viška kapaciteta, kao i ponavljanje istih ulaganja te neusklađena ulaganja u infrastrukturu zračnih luka.

II. sudsko vijeće, kojim predsjedava član Revizorskog suda, gospodin Henri GRETHEN, usvojilo je ovo izvješće na sastanku održanom u Luxembourgu 12. studenoga 2014.

Za Revizorski sud

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsjednik

Prilozi

Prilog I.

Odobrena sredstva EFRR-a i KF-a između 2000. i 2013. godine za infrastrukturu zračnih luka¹ po državama članicama (u eurima)

| Zemlja | EFRR + KF (2000. – 2006.) | EFRR + KF (2007. – 2013.) | EFRR + KF (2000. – 2013.) | % ukupnog iznosa EFRR + KF
1. | Španjolska | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2. | Poljska | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3. | Italija | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4. | Grčka | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5. | Češka | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6. | Francuska | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7. | Latvija | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8. | Estonija | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9. | Litva | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10. | Portugal | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11. | Ujedinjena Kraljevina | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12. | Bugarska (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13. | Rumunjska | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14. | Slovenija | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15. | Prekogranična suradnja EU-a | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16. | Mađarska | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17. | Međuregionalna suradnja EU-a | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18. | Njemačka | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19. | Slovačka | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20. | Švedska | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21. | Austrija | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| Ukupno | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Bez sredstava kohezijske politike za tehnologije i multimodalna ulaganja koja su procijenjena na otprilike 1,2 milijarde eura.

Prilog II.

Popis zračnih luka i projekata obuhvaćenih revizijom

Država | Zračna luka | Sredstva EU-a za revidirane projekte | Datum početka (glavni radovi) | Datum završetka (glavni radovi) | Revidirani terminali (sredstva EU-a) | Revidirane stajanke (sredstva EU-a) | Revidirane vozne staze (sredstva EU-a) | Revidirane uzletno-sletne staze (sredstva EU-a) | Revidirani sigurnosni sustavi i sustavi kontrolnih tornjeva (sredstva EU-a) | Ostalo (npr. automatizirana sredstva za prijevoz putnika, teretni terminali, parkirališta za osobna vozila) (sredstva EU-a)
Španjolska | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italija | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Napulj | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Grčka | Solun | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Poljska | Gdanjsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estonija | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Revidirana skupina: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| U %: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Prilog III.

Pregled revizijskih rezultata i procjene¹

Zemlja | Zračna luka | Je li ulaganje bilo dobro isplanirano? | Jesu li realizirani fizički izlazni proizvodi? | Jesu li ulaganja bila potrebna? | Upotrebljavaju li se svi izlazni proizvodi? | Jesu li ostvareni očekivani kvantitativni rezultati između 2007. i 2013.? | Jesu li ostvarene kvalitativne koristi? | Ima li dokaza o bilo kakvom utjecaju na regionalno gospodarstvo? | Je li trošak po dodatnom putniku opravdan? | Je li riječ o održivoj zračnoj luci?
Španjolska | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italija | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Napulj |  |  |  |  |  |  |  |  |
Grčka | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Solun |  |  |  |  |  |  |  |  |
Poljska | Gdanjsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estonija | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Legenda k Prilogi III

Legenda k Prilogi III

| Je li ulaganje bilo dobro isplanirano? | Jesu li realizirani fizički izlazni proizvodi? | Jesu li ulaganja bila potrebna? | Upotrebljavaju li se svi izlazni proizvodi? | Jesu li ostvareni očekivani kvantitativni rezultati između 2007. i 2013.? | Jesu li ostvarene kvalitativne koristi? | Ima li dokaza o bilo kakvom utjecaju na regionalno gospodarstvo? | Je li trošak po dodatnom putniku opravdan? | Je li riječ o održivoj zračnoj luci?
Zelena boja označava zadovoljavajuće stanje: | Postoji dugoročni plan za zračni sektor, a glavni plan zračne luke sadržava analizu prihvatnog područja i pouzdana predviđanja | Izlazni proizvodi sagrađeni su po planu | Izneseni su dokazi o odgovarajućoj procjeni potreba | Sufinancirana infrastruktura djelotvorno se upotrebljava | Ostvarena su očekivana kvantitativna poboljšanja | Očekivane kvalitativne koristi dokazane su putem anketiranja putnika | Dokazan je pozitivan učinak na regionalno gospodarstvo | Stvarni trošak po dodatnom putniku manji je od 20 eura | Zračna luka ostvaruje dobit
Žuta boja označava stanje između zadovoljavajućega i nezadovoljavajućega | Prisutne su pojedine od gore navedenih stavki. | Izlazni proizvodi sagrađeni su s razlikama u usporedbi s onim što je bilo planirano | Nema dokaza da su neka ulaganja bila potrebna | Sufinancirana infrastruktura se upotrebljava, ali daleko ispod kapaciteta | Ostvarena su određena poboljšanja, ali u manjoj mjeri od očekivane, ili je prerano za procijeniti (Comiso) | Ostvarena su određene kvalitativne koristi, premda nisu izmjerene | Provedene su određene studije o učinku na regionalno gospodarstvo, ali bez poveznice s ulaganjima | Stvarni trošak po dodatnom putniku iznosi između 20 i 80 eura | Zračna luka ne ostvaruje dobit, ali će u srednjoročnom razdoblju (7 godina) dosegnuti točku pokrića troškova, ili nema transparentne računovodstvene dokumentacije (2 grčke zračne luke)
Crvena boja označava nezadovoljavajuće stanje | Ne postoji nijedna od navedenih stavki ili nije uzeta u obzir pri donošenju odluke o ulaganju | Dio ili svi planirani izlazni proizvodi (još) nisu izgrađeni | Postoje dokazi da ulaganje nije bilo potrebno | Dio ili cijela infrastruktura ne upotrebljava se | Nisu ostvarena kvantitativna poboljšanja | Nema dokaza o kvalitativnim koristima | Nije dokazan pozitivan učinak na regionalno gospodarstvo | Stvarni trošak po dodatnom putniku veći je od 80 eura | Zračna luka ovisi o stalnoj potpori njezinom poslovanju

Prilog IV.

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Badajoz

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Badajoz, Španjolska (LEBZ)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Burgos

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Burgos, Španjolska (LEBG)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Córdoba

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Córdoba, Španjolska (LEBA)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Madrid-Barajas

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Madrid-Barajas, Španjolska (LEMBD)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Murcia

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Murcia-San Javier, Španjolska (LELC)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Vigo

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Vigo, Španjolska (LEVX)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Alghero

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Alghero, Italija (LIEA)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Catania

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Catania, Italija (LICC)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Comiso

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Comiso, Italija (LICB)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Crotone

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Crotone, Italija (LIBC)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Napulj

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Napulj, Italija (LIRN)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Heraklion

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Heraklion, Grčka (LGIR)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Kastoria

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Aristotélis, Grčka (LGKA)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Solun

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Solun „Makedonía”, Grčka (LGTS)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Gdanjsk

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Gdanjsk, Poljska (EPGD)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Rzeszów

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Rzeszów, Poljska (EPRZ)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Tallinn

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Tallinn, Estonija (EETN)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Analiza prihvatnih područja pojedinačnih zračnih luka: Tartu

Broj zračnih luka (ZL) koje se preklapaju s revidiranom ZL Tartu, Estonija (EETU)

Vir: Podatki Eurostata o prebivalstvu (za leto 2006) in turizmu (za obdobje 2006–2010).

Odgovori Komisije

Sažetak

III

Komisija prima na znanje zaključke suda u pogledu revidiranih projekata iz razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. i prihvaća da u tim programskim razdobljima potpora iz kohezijskih fondova za infrastrukturu zračnih luka u nekim slučajevima nije predstavljala učinkovitu uporabu sredstava EU-a. Komisija želi naglasiti da su iz tog iskustva već naučene lekcije i zbog toga je u zakonodavstvu za programsko razdoblje 2014. – 2020. propisan potpuno drugačiji pristup.

Novi je regulatorni okvir postrožen u pogledu ulaganja u infrastrukturu zračnih luka i ograničene su moguće opcije za unaprjeđenje aspekata zaštite okoliša i sigurnosnih značajki infrastruktura. Povrh toga, službe Komisije pregovaraju u nešto užim okvirima, s posebnim naglaskom na zračne luke koje su dio osnovne mreže TEN-T.

U pogledu strateškog planiranja, u novom je okviru propisano da kao posebni ex ante uvjet moraju postojati prometni planovi na regionalnoj ili nacionalnoj razini u kojima je utvrđena sveobuhvatna prometna strategija po sektoru i doprinos za dovršetak mreže TEN-T te koji sadržavaju popis projekata koji će se provoditi („zreo i realističan portfelj projekata”). Komisija te planove uzima potpuno u obzir prije odobravanja svakog operativnog programa u kojem su predviđena ulaganja u sektor prometa.

U pogledu velikih projekata, Komisija je donijela delegirane i provedbene akte u kojima će biti definiran postupak za preispitivanje kvalitete i elementi kvalitete analize troškova i koristi s kojima moraju biti usklađeni svi veliki projekti, kao što su glavne koristi i troškovi po sektoru, popis rizika koje treba uzeti u obzir, točna referentna razdoblja po sektoru i slično. Osim toga, uskoro će biti izdane smjernice za analizu troškova i koristi koje će sadržavati praktične preporuke za određene sektore i studije slučaja na temelju kojih će korisnici moći oblikovati svoje projekte kako bi se njima ostvarivala najbolja dodana vrijednost EU-a.

Svi će veliki projekti morati proći preispitivanje kvalitete koje će provoditi Komisija ili neovisni stručnjaci (Jaspers ili druga tijela koje će odrediti države članice u suglasnosti s Komisijom) prije nego što ih Komisija odobri.

IV

Komisija napominje da regionalne zračne luke često mogu imati povezujuću ulogu u regiji ili zajednici i javna tijela vlasti možda će ih željeti održati iz drugih razloga, koji nisu isključivo financijske prirode. Iz tih se razloga zadržavaju u prometu javne prometne infrastrukture koje ne ostvaruju dobit i kojima je potrebna državna potpora.

Činjenica da Komisija nema detaljno znanje o svim projektima koje financira EU u cijelom EU-u i u svim sektorima ne znači da ona ne izvršava svoju zakonom propisanu nadzornu ulogu. S druge strane, Komisija izvršava svoju nadzornu ulogu – često i izvan svojih zakonskih ovlasti – godišnjim izvješćivanjem i praćenjem i na razini pojedinih projekata ako je potrebno, ad hoc rješavanjem problematičnih pitanja te posebnim revizijama. Osim toga, Komisija je u prošlosti odbila sufinancirati regionalne zračne luke za koje nije bilo očito da postoji poslovni plan i čije financiranje se nije činilo opravdanim s kohezijskog stajališta.

Komisija također napominje da je u razdoblju 2000. – 2006. izravno odobravala projekte Kohezijskog fonda, dok su u razdoblju 2007. – 2013. oni bili uključeni u programe, a pojedinačno su se odobravali samo ako se radilo o velikim projektima. Komisija je u razdoblju 2007. – 2013. poduzela korake za unaprjeđenje procjenjivanja velikih projekata osnivanjem inicijative Jaspers kojom se državama članicama pruža tehnička pomoć, priprema sveobuhvatni vodič za analizu troškova i koristi i, ako je potrebno, omogućuje suradnja s vanjskim stručnjacima.

U razdoblju 2007. – 2013. Komisija je zaprimila 17 prijedloga za velike projekte za zračne luke. Tijekom ocjenjivanja Komisija posvećuje veliku pozornost pitanju ukupnih troškova projekta, njegovim koristima i dodanoj vrijednosti za društvo. Rezultat toga bili su posebni slučajevi kao što je smanjenje opsega projekta (npr. zračna luka Iasi i zračna luka Wroclaw) ili uključivanje uvjeta u odluku o odobravanju (za zračnu luku Gdansk zbog građevinskih planova za susjednu zračnu luku u Gdyniji). Komisija je uvijek pažljivo provjeravala analizu potražnje. U nekim je slučajevima Komisija potaknula nacionalna tijela da odustanu od projekata (npr. zračna luka u Kielceu i Bialystoku) zbog nedovoljne potražnje i zabrinutosti Komisije u vezi s financijskom održivosti tih zračnih luka.

V i

Komisija prihvaća preporuku i provest će je tijekom pregovora o operativnim programima za razdoblje 2014. – 2020. Pristup službi Komisije u pregovorima jest da je financiranje EU-a za infrastrukture zračnih luka usmjereno u prvom redu na zračne luke koje su dio osnovne mreže TEN-T. Komisija također zahtijeva da sveobuhvatni prometni planovi služe kao osnova za odabir prioritetnih ulaganja u promet. Svim bi se ulaganjima trebalo pridonijeti ostvarivanju ciljeva predmetne prioritetne osi, a ulaganja u bilo koju zračnu luku trebala bi posebno biti podložna prethodnoj detaljnoj procjeni gospodarske održivosti i tržišnog natjecanja (npr. mogu li privatni subjekti financirati ulaganje). Naposljetku, ulaganja treba potkrijepiti uvjerljivim rezultatima obvezne studije izvedivosti i pozitivnom analizom troškova i koristi.

V ii

Komisija se slaže da je usklađeno strateško planiranje u području zračnih luka važno kako bi se u budućnosti izbjeglo krivo usmjeravanje kapaciteta.

Komisija se slaže s preporukom koja je upućena državama članicama (usklađeni regionalni, nacionalni i, ako je primjereno i moguće, nadnacionalni planovi za razvoj zračnih luka). Ona će sa svoje strane provjeriti provedbu tijekom pregovora o operativnim programima za razdoblje 2014. – 2020. procjenjivanjem prometnih planova u okviru ispunjivanja ex ante uvjeta. Vidi i odgovor na točke 68. – 71.

S druge strane, Komisija će pojačati praćenje i procjenu sposobnosti tržišta zračnog prijevoza EU-a za suočavanje s budućim izazovima i prilikama.

Uvod

01

U najnovijoj studiji Eurocontrola „Izazovi rasta” iz 2013. potvrđuje se i ponavlja problem kapaciteta utvrđen u prethodnim studijama.

Najvjerojatniji je scenarij (ograničenog kapaciteta) da će u 2035. biti 50 % više letova nego u 2012. Zbog ograničenih planova proširenja zračnih luka neće biti moguće prihvatiti gotovo dva milijuna letova (12 % ukupne potražnje za putovanjem). To odgovara procijenjenom broju od 120 milijuna putnika koji neće moći ostvariti povratne letove (ukupno 240 milijuna putnika godišnje).

Osim toga, više od 20 zračnih luka upotrebljavat će do 2035. potpun ili gotovo potpun kapacitet za razliku od 2012., kada je to bio slučaj samo za tri zračne luke (žarišta – uključujući zračne luke u Španjolskoj i Grčkoj).

U studiji je prikazano da je loše iskorišten kapacitet pitanje koje treba dalje razmatrati i da će, prema nedavno priopćenim planovima proširenja zračnih luka, u sljedećih 20 godina u Europi nedostajati kapaciteta.

Izvor: Studija „Izazovi rasta” iz 2013., dostupna na: https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

U svojoj Bijeloj knjizi o prometnoj politici iz 2011. Komisija je smatrala da zagušenje predstavlja veliki problem. Zatim je potvrdila da je „potrebno optimizirati kapacitete zračnih luka i po potrebi ih povećati, kako bi bilo moguće odgovoriti na rastuću potražnju za putovanjima”¹.

U svojoj sljedećoj Komunikaciji iz 2011. kojom je popraćen paket o zračnim lukama, Komisija je potvrdila da zagušenje u zračnim lukama predstavlja problem za Europu. Osim toga, nedovoljnim kapacitetom na tlu ugrozit će se uspjeh projekta jedinstvenog europskog neba u cjelini. Istovremeno se u europskom zrakoplovnom sektoru povećava tržišno natjecanje i globalno se zrakoplovno tržište premješta prema regijama kao što su Azija i Pacifik, Bliski istok i Latinska Amerika, koje ugrožavaju povlašteni položaj Europe kao raskrižja globalne zrakoplovne mreže i koristi povezanosti koje proizlaze iz tog položaja.²

Revizijski opseg i pristup

21 Prva alineja

Iako je od 2010. u EU27 zabilježen porast zračnog prometa, Komisija smatra da u razdoblju 2007. – 2013. nije zabilježen opći oporavak u tom sektoru. Prosječni podaci za cijeli EU ne odražavaju različite trendove u zračnom prometu u državama članicama koji se znatno razlikuju jedni od drugih. U 2010. u 21 državi članici zabilježeno je povećanje, a u 6 smanjenje broja putnika, u 2011. u 25 država zabilježeno je povećanje, a u 2 smanjenje, u 2012. u 18 država članica zabilježeno je povećanje te u 9 smanjenje, a u 2013. u 21 državi članici zabilježeno je povećanje, a u 6 smanjenje broja putnika. Razlike između povećanja i smanjenja u posljednjih nekoliko godina bile su velike u Španjolskoj, Italiji i Grčkoj, odnosno u tri države čiji su gospodarski problemi dobro poznati. U podacima Eurostata za 2013. potvrđeno je da broj putnika u zračnom prometu u Grčkoj i Španjolskoj nije ostvario razinu iz razdoblja prije krize.

21 Druga alineja

Komisija smatra da u državama članicama u kojima je provedena revizija ne postoji jasan trend u razvoju zračnog putničkog prometa. U razdoblju 2007. – 2013. zračni promet u Grčkoj smanjio se za 3,3 %, a u Španjolskoj za 3,5 %. U Španjolskoj je zabilježen pad zračnog putničkog prometa u 2008., 2009., 2012. i 2013., u Grčkoj u 2008., 2009. 2010. i 2012., dok je u Italiji zabilježen pad u 2008., 2009., 2012. i 2013.

21 Treća alineja

Komisija napominje da od 2007. gospodarstvo EU27 stagnira ili je u recesiji, osim u 2010. i 2011. U nekim od država članica u kojima je provedena revizija zabilježen je velik pad BDP-a; Grčka je u recesiji već šest godina zaredom, a Italija i Španjolska bile su u recesiji tijekom četiri od šest godina. Komisija stoga smatra da kriza ima ozbiljan i trajan utjecaj na zračni promet.

Opažanja

Zajednički odgovor na točke 28 i 30

Zračne luke su infrastruktura s dugim vijekom trajanja. Komisija smatra da treba provjeriti stopu iskorištenosti zračne luke tijekom trajanja ulaganja kako bi se moglo procijeniti jesu li u potpunosti ostvarene sve operativne mogućnosti. Osim toga, izgradnja infrastrukture zračnih luka u fazama kako bi se održavala blizu ili malo iznad referentne vrijednosti, iako bi bila idealna, u praksi bi značila da bi se u zračnoj luci stalno obavljali neki radovi zbog kojih bi bila potrebna posebna rješenja i čime bi se uzrokovali poremećaji u radu zračne luke i uslugama koje nudi.

37

Komisija smatra da je teško utvrditi trendove u podacima o putničkom prometu za godine 2007. – 2013. na kojima Sud temelji svoji ponovni izračun troška po dodatnom putniku. Komisija stoga smatra da bi procjena na temelju postignuća i srednjoročnih revizija mogla služiti kao primjerena osnova za procjenu isplativosti projekata. Vidi i odgovor Komisije na točku 21.

Zajednički odgovor na točke 40 do 43

Za potrebe procjenjivanja glavnih projekata kohezijske politike Komisija shvaća financijsku održivost kao sposobnost projekta da stvori dovoljno prihoda za pokrivanje operativnih troškova u svakoj godini provedbe, a ne kao sposobnost za stvaranje dobiti. Iako bi EU u idealnom slučaju trebao pružati potporu profitabilnim infrastrukturama, neke prometne infrastrukture stvaraju gubitke unatoč prihodima i u takvim se slučajevima odluka EU-a o pružanju potpore temelji na socioekonomskoj poželjnosti projekta (tj. donosi li više koristi nego troškova).

45

Regionalne zračne luke mogu imati povezujuću ulogu u regiji ili zajednici i javna tijela vlasti možda će ih željeti održati iz drugih razloga, koji nisu isključivo financijske prirode. Iz tih se razloga zadržavaju u prometu javne prometne infrastrukture koje ne ostvaruju dobit i kojima je potrebna državna potpora.

50

Od 2007. do 2013. zračni putnički promet zabilježio je pad od oko 3,5 % u Španjolskoj i 3,3 % u Grčkoj. Komisija smatra da je isti trend postojao u zračnim lukama u kojima je provedena revizija te je također primijetila smanjenje prometa koje je u skladu sa stanjem gospodarstva u Španjolskoj i Grčkoj, koje su od 2007. gotovo bez prestanka u recesiji.

Vidi i odgovor Komisije na točku 21.

Zajednički odgovor Komisije na točke 53 do 55

Definicija koju Komisija upotrebljava za donošenje odluka o državnim potporama jest da „prihvatno područje zračne luke općenito znači zemljopisna granica tržišta koja se obično postavlja na otprilike 100 kilometara ili 60 minuta putovanja automobilom, autobusom, vlakom ili vlakom velikih brzina. Prihvatno područje određene zračne luke može, međutim, biti različito i treba uzeti u obzir specifična obilježja svake pojedine zračne luke. Veličina i oblik prihvatnog područja razlikuju se u različitim zračnim lukama i ovise o različitim značajkama zračne luke, uključujući poslovni model, lokaciju i odredišta koja opslužuje.” Prag od 100 km (200 km ako postoji vlak velikih brzina) jednako je definiran u članku 24. Uredbe o TEN-T-u u kojem su utvrđeni kriteriji za dijelove infrastrukture zračnog prometa. Kako je naveo Sud, u nedavnoj studiji službi Komisije o dostupnosti putničkih letova u Europi, službe Komisije donijele su zaključke na temelju prihvatnog područja od 90 minuta putovanja do zračnih luka. Komisija smatra da bi prihvatno područje zračne luke također trebalo uključivati druge elemente kao što su poslovni model zračne luke, broj i vrstu odredišta koje opslužuje, dostupnost kapaciteta u drugim zračnim lukama, veze s javnim prijevozom, putnike kojima je važno vrijeme, opslužuje li zračna luka uglavnom stanovnike ili posjetitelje koji dolaze u određeno područje.

Regionalne zračne luke često ne opslužuju ista odredišta jednakom učestalošću kao njihove susjedne zračne luke, a razlika je još veća u odnosu na glavnu zračnu luku u državi članici.

Zajednički odgovor na točke 61 do 63

U pogledu strateškog planiranja, za razdoblje 2014. – 2020. predviđena je dubinska reforma, a u pravnom okviru predviđeno je da prije odobrenja potpore za operativne programe moraju biti ispunjeni određeni ex ante uvjeti u sektoru prometa za koje je potreban poseban sveobuhvatan prometni plan ili okvir na nacionalnoj ili regionalnoj razini. U prometnom planu mora biti utvrđen doprinos jedinstvenom europskom prometnom prostoru, osnovna i sveobuhvatna mreža TEN-T u koju će se ulagati iz EFRR-a i KF-a te realističan i zreo portfelj projekata koji će se provoditi u okviru operativnih programa.

Operativni programi uključuju analizu situacije i posebnih potreba u trenutku programiranja te poveznicu s planiranim intervencijama. Komisija ih, kao takve, smatra planskim dokumentima za potrebe intervencija koje sufinancira EU.

Zajednički odgovor na točke 66 i 67

U okviru sustava podijeljenog upravljanja Komisija i države članice dijele ovlasti, pri čemu su države članice nadležne za svakodnevno upravljanje, a Komisija za praćenje i pregled programa, ali ne na razni projekta. To znači da Komisija ne bi trebala i ne smije temeljiti svoje aktivnosti provedbe i praćenja usklađenosti upućivanjem na detaljne informacije o svakom pojedinom projektu jer se u okviru kohezijske politike svake godine sufinancira tisuće projekata.

Zaključci i preporuke

Zajednički odgovor na točke 68 do 71

Komisija prima na znanje zaključke suda u pogledu revidiranih projekata iz razdoblja 2000. – 2006. i 2007. – 2013. i prihvaća da u tim programskim razdobljima potpora iz kohezijskih fondova za infrastrukturu zračnih luka u nekim slučajevima nije predstavljala učinkovitu uporabu sredstava EU-a. Komisija želi naglasiti da su iz tog iskustva već naučene lekcije i zbog toga je u zakonodavstvu za programsko razdoblje 2014. – 2020. propisan potpuno drugačiji pristup.

Novi je regulatorni okvir postrožen u pogledu ulaganja u infrastrukturu zračnih luka i ograničene su moguće opcije za unaprjeđenje aspekata zaštite okoliša i sigurnosnih značajki infrastruktura. Povrh toga, službe Komisije pregovaraju u nešto užim okvirima, s posebnim naglaskom na zračne luke koje su dio osnovne mreže TEN-T.

U pogledu strateškog planiranja, u novom je okviru propisano da kao posebni ex ante uvjet moraju postojati prometni planovi na regionalnoj ili nacionalnoj razini u kojima je utvrđena sveobuhvatna prometna strategija po sektoru i doprinos za dovršetak mreže TEN-T te koji sadržavaju popis projekata koji će se provoditi („zreo i realističan portfelj projekata”). Komisija te planove uzima potpuno u obzir prije odobravanja svakog operativnog programa u kojem su predviđena ulaganja u sektor prometa.

U pogledu velikih projekata, Komisija je donijela delegirane i provedbene akte u kojima će biti definiran postupak za preispitivanje kvalitete i elementi kvalitete analize troškova i koristi s kojima moraju biti usklađeni svi veliki projekti, kao što su glavne koristi i troškovi po sektoru, popis rizika koje treba uzeti u obzir, točna referentna razdoblja po sektoru i slično. Osim toga, uskoro će biti izdane smjernice za analizu troškova i koristi koje će sadržavati praktične preporuke za određene sektore i studije slučaja na temelju kojih će korisnici moći oblikovati svoje projekte kako bi se njima ostvarivala najbolja dodana vrijednost EU-a.

Svi će veliki projekti morati proći preispitivanje kvalitete koje će provoditi Komisija ili neovisni stručnjaci (Jaspers ili druga tijela koje će odrediti države članice u suglasnosti s Komisijom) prije nego što ih Komisija odobri.

69 Prva alineja

Komisija smatra da treba provjeriti stopu iskorištenosti zračne luke tijekom trajanja ulaganja kako bi se moglo procijeniti jesu li u potpunosti ostvarene sve operativne mogućnosti.

70

Regionalne zračne luke mogu imati povezujuću ulogu u regiji ili zajednici i javna tijela vlasti možda će ih željeti održati iz drugih razloga, koji nisu isključivo financijske prirode. Iz tih se razloga ponekad održavaju javne prometne infrastrukture koje ne ostvaruju dobit i kojima je potrebna državna potpora.

Preporuka 1.

Komisija prihvaća preporuku i provest će je tijekom pregovora o operativnim programima za razdoblje 2014. – 2020. Pristup službi Komisije u pregovorima jest da je financiranje EU-a za infrastrukture zračnih luka usmjereno u prvom redu na zračne luke koje su dio osnovne mreže TEN-T. Komisija također zahtijeva da sveobuhvatni prometni planovi služe kao osnova za odabir prioritetnih ulaganja u promet. Svim bi se ulaganjima trebalo pridonijeti ostvarivanju ciljeva predmetne prioritetne osi, a ulaganja u bilo koju zračnu luku trebala bi posebno biti podložna prethodnoj detaljnoj procjeni gospodarske održivosti i tržišnog natjecanja (npr. mogu li privatni subjekti financirati ulaganje). Naposljetku, ulaganja treba potkrijepiti uvjerljivim rezultatima potrebne studije izvedivosti i pozitivnom analizom troškova i koristi.

72

Definicija koju Komisija upotrebljava za donošenje odluka o državnim potporama jest da „prihvatno područje zračne luke općenito znači zemljopisna granica tržišta koja se obično postavlja na otprilike 100 kilometara ili 60 minuta putovanja automobilom, autobusom, vlakom ili vlakom velikih brzina. Prihvatno područje određene zračne luke može, međutim, biti različito i treba uzeti u obzir specifična obilježja svake pojedine zračne luke. Veličina i oblik prihvatnog područja razlikuju se u različitim zračnim lukama i ovise o različitim značajkama zračne luke, uključujući poslovni model, lokaciju i odredišta koja opslužuje.” Prag od 100 km (200 km ako postoji vlak velikih brzina) jednako je definiran u članku 24. Uredbe o TEN-T-u u kojem su utvrđeni kriteriji za dijelove infrastrukture zračnog prometa. Kako je naveo Sud, u nedavnoj studiji službi Komisije o dostupnosti putničkih letova u Europi, službe Komisije donijele su zaključke na temelju prihvatnog područja od 90 minuta putovanja do zračnih luka. Komisija smatra da bi prihvatno područje zračne luke također trebalo uključivati druge elemente kao što su poslovni model zračne luke, broj i vrstu odredišta koje opslužuje, dostupnost kapaciteta u drugim zračnim lukama, veze s javnim prijevozom, putnike kojima je važno vrijeme, opslužuje li zračna luka uglavnom stanovnike ili posjetitelje koji dolaze u određeno područje.

Regionalne zračne luke često ne opslužuju ista odredišta jednakom učestalošću kao njihove susjedne zračne luke, a razlika je još veća u odnosu na glavnu zračnu luku u državi članici.

Činjenica da Komisija nema detaljno znanje o svim projektima koje financira EU u cijelom EU-u i u svim sektorima ne znači da ona ne izvršava svoju zakonom propisanu nadzornu ulogu. S druge strane, Komisija izvršava svoju nadzornu ulogu – često i izvan svojih zakonskih ovlasti – godišnjim izvješćivanjem i praćenjem i na razini pojedinih projekata ako je potrebno, ad hoc rješavanjem problematičnih pitanja te posebnim revizijama. Osim toga, Komisija je u prošlosti odbila sufinancirati regionalne zračne luke za koje nije bilo očito da postoji poslovni plan i čije financiranje se nije činilo opravdanim s kohezijskog stajališta.

Komisija također napominje da je u razdoblju 2000. – 2006. izravno odobravala projekte Kohezijskog fonda, dok su u razdoblju 2007. – 2013. oni bili uključeni u programe, a pojedinačno su se odobravali samo ako se radilo o velikim projektima. Komisija je u razdoblju 2007. – 2013. poduzela korake za unaprjeđenje procjenjivanja velikih projekata osnivanjem inicijative Jaspers kojom se državama članicama pruža tehnička pomoć, priprema sveobuhvatni vodič za analizu troškova i koristi i, ako je potrebno, omogućuje suradnja s vanjskim stručnjacima.

U razdoblju 2007. – 2013. Komisija je zaprimila 17 prijedloga za velike projekte za zračne luke. Tijekom ocjenjivanja Komisija posvećuje veliku pozornost pitanju ukupnih troškova projekta, njegovim koristima i dodanoj vrijednosti za društvo. Rezultat toga bili su posebni slučajevi kao što je smanjenje opsega projekta (npr. zračna luka Iasi i zračna luka Wroclaw) ili uključivanje uvjeta u odluku o odobravanju (za zračnu luku Gdansk zbog građevinskih planova za susjednu zračnu luku u Gdyniji). Komisija je uvijek pažljivo provjeravala analizu potražnje. U nekim je slučajevima Komisija potaknula nacionalna tijela da odustanu od projekata (npr. zračna luka u Kielceu i Bialystoku) zbog nedovoljne potražnje i zabrinutosti Komisije u vezi s financijskom održivosti tih zračnih luka.

Preporuka 2.

Komisija se slaže da je usklađeno strateško planiranje zračnih luka važno kako bi se u budućnosti izbjeglo krivo usmjeravanje kapaciteta.

Komisija se slaže s preporukom koja je upućena državama članicama (usklađeni regionalni, nacionalni i, ako je primjereno i moguće, nadnacionalni planovi za razvoj zračnih luka). Ona će sa svoje strane provjeriti provedbu tijekom pregovora o operativnim programima za razdoblje 2014. – 2020. procjenjivanjem prometnih planova u okviru ispunjivanja ex ante uvjeta. Vidi i odgovor na točke 68. – 71.

S druge strane, Komisija će pojačati praćenje i procjenu sposobnosti tržišta zračnog prijevoza EU-a za suočavanje s budućim izazovima i prilikama.

1[Ubaciti bilješku: Bijela knjiga iz 2011. Plan za jedinstveni europski prometni prostor (§28), dostupna na: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144]

2[Ubaciti bilješku: Komunikacija o politici zračnih luka u Europskoj uniji iz 2011., dostupna na: http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm]

QJ-AB-14-020-HR-E  ISSN 2315-2230

Sud je proveo reviziju 20 zračnih luka u pet država članica i utvrdio da se u mnogim slučajevima financijska sredstva EU-a dodjeljuju zračnim lukama koje su međusobno u neposrednoj blizini: za 13 zračnih luka postoje znatna preklapanja s prihvatnim područjima susjednih zračnih luka. Time je ostvarena mala vrijednost za uloženi novac te je nastala prekomjerno velika infrastruktura koju je financirao EU, kao i višak kapaciteta. Sud je uočio i da financiranje EU-a nije isplativo te da sedam ispitanih zračnih luka ne ostvaruje dobit: one će možda morati biti zatvorene osim ako ne budu dobivale stalnu financijsku potporu javnim sredstvima. Financijska sredstva EU-a za zračne luke nisu dobro usklađena na nacionalnoj razini te ih Komisija, osobito u pogledu velikih projekata i projekata Kohezijskog fonda, nedovoljno nadzire i uglavnom ne zna kojim se zračnim lukama sredstva dodjeljuju te koliko sredstava primaju.