EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

El. paštas: eca-info@eca.europa.eu

Tinklavietė: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2014

ISBN 978-92-872-1307-5 (epub)

ISBN 978-92-872-1284-9 (spausdinta versija)

doi:10.2865/14129

© Europos Sąjunga, 2014

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Prenumeruoti leidinius galite:

•susisiekę su Europos Sąjungos leidinių biuro platintojais
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_lt.htm).

LT
2014

Nr. 21

Specialioji ataskaita

ES finansuojamos oro
uostų infrastruktūros:
lėšos duoda mažą
ekonominę naudą

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Turinys

Žodynėlis

Santrauka

Įvadas

Pagrindiniai oro transporto Europoje ypatumai

ES oro transporto politika ir oro uostų infrastruktūrų finansavimas

Investicijų į oro uostų infrastruktūrą iš ERPF ir SF valdymas

Nagrinėtų oro uostų infrastruktūrų tipai

Audito apimtis ir metodas

Pastabos

Naujų arba atnaujintų infrastruktūrų poreikis pagrįstas pusės tikrintų oro uostų atveju

Statybų vėlavimai daugumos ir viršytos išlaidos pusės tikrintų oro uostų atveju

Daugiau kaip pusė statinių naudojami nepakankamai

ES finansavimas skiriamas investicijoms, kurios nėra ekonomiškai veiksmingos

Septyni iš 20 audituotų oro uostų nėra finansiniu požiūriu autonomiški

Keleivių skaičiaus prognozė reikšmingai per didelė 12 iš 20 nagrinėtų oro uostų atveju

Ribotas ES finansuojamų investicijų poveikis keleivių skaičiui, klientų aptarnavimui ir darbo vietų kūrimui

Panašios investicijos netoli vienas kito esančiuose oro uostuose

Investicijų į oro uostų infrastruktūras planavimas dažniausiai nėra koordinuojamas nacionaliniu lygmeniu

Komisija turi mažai informacijos apie oro uostų ES finansavimą

Išvados ir rekomendacijos

I priedas. | ERPF ir SF asignavimai 2000–2013 m. oro uostų infrastruktūrai pagal valstybes nares
II priedas. | Audituotų oro uostų ir projektų sąrašas
III priedas. | Audito rezultatų ir vertinimo apžvalga
IV priedas. | Atskirų oro uostų traukos zonos analizė

Komisijos atsakymas

Žodynėlis

Didysis projektas (DP) ir Sanglaudos fondo projektas (SFP): Projektas, kurį sudaro ekonomiškai nedalomi darbai, kuriais atliekama tiksli techninė funkcija ir siekiama aiškiai nustatytų tikslų, ir kurių bendrosios išlaidos, į kurias atsižvelgiama nustatant fondų įnašą, viršija 50 milijonų eurų. Didžiųjų projektų ir SF projektų atveju yra būtinas Komisijos patvirtinimas atskiro projekto lygmeniu.

Generalinis direktoratas (GD): Europos Komisijos padalinys. Šiame audite svarbūs generaliniai direktoratai buvo Regioninės ir miestų politikos GD ir Mobilumo ir transporto GD.

Investicijos į oro uostų infrastruktūrą: Investicijos į oro uostų žemės ir oro dalių infrastruktūrą. Investicijos į žemės dalies infrastruktūrą apima naujų terminalų pastatų, esamų terminalų priestatų ir jungčių su kelių ir geležinkelių tinklu statybą. Investicijos į oro dalies infrastruktūrą apima greitųjų takų, riedėjimo takų, išvažiavimo takų ir peronų erdvės statybą, oro eismo kontrolės infrastruktūrą ir įrangą bei saugos įrangą.

Oro transporto judėjimas (OTJ): Transportavimą ore atliekančio lėktuvo nusileidimas arba pakilimas oro uoste. Oro dalies pajėgumas yra paprastai matuojamas OTJ per valandą, kuris parodo lėktuvų, kurie gali nusileisti, parkuotis arba pakilti per vieną valandą, skaičių.

Sanglaudos politikos lėšos: Lėšos, skirtos skatinti politiką, kuria siekiama stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje ir mažinti įvairių ES regionų išsivystymo lygio atotrūkį. Šis auditas visų pirma buvo susijęs su šiais fondais: i) Europos regioninės plėtros fondu (ERPF), kuriuo finansuojamos investicijos į infrastruktūrą, kuriamos arba išsaugomos darbo vietos, remiamos mažų bei vidutinių įmonių vietoje vykdomos vietos plėtros iniciatyvos ir veikla; ir ii) Sanglaudos fondu (SF), kuriuo stiprinama ekonominė ir socialinė sanglauda finansuojant aplinkos ir transporto projektus valstybėse narėse, kuriose BNP vienam gyventojui sudaro mažiau kaip 90 % ES vidurkio.

Traukos zona: Oro uosto įtakos pritraukti lankytojus ir klientus zona, priklausanti nuo netoliese gyvenančių gyventojų ir sausumos transporto galimybių.

Valdymo institucija: Nacionaliniu, regioniniu ar vietos lygmeniu valstybės narės paskirta įstaiga, Komisijai teikianti patvirtinti veiksmų programą ir kuri yra atsakinga už tolesnį jos valdymą ir įgyvendinimą.

Veiksmų programa (VP): Valstybės narės centriniu arba regioniniu lygmeniu parengtas ir Komisijos patvirtintas dokumentas, kuriame pateikiamas nuoseklus prioritetų rinkinys, apimantis daugiametes priemones.

Santrauka

I

Šio audito metu Audito Rūmai analizavo ES finansuojamas investicijas į oro uostų infrastruktūras ir išnagrinėjo, ar:

—buvo pagrįstas poreikis šioms investicijoms;

—statybos buvo užbaigtos laiku ir neviršijant biudžeto;

—naujai pastatytos (arba atnaujintos) infrastruktūros buvo naudojamos visu pajėgumu.

Be to, Audito Rūmai įvertino, ar dėl šių investicijų padidėjo keleivių skaičiai ir pagerėjo klientų aptarnavimas. Galiausiai, Audito Rūmai nagrinėjo, ar ES finansuojami oro uostai buvo finansiniu požiūriu tvarūs.

II

Atliekant auditą daugiausia dėmesio buvo skirta 20 ES finansuojamų oro uostų penkiose valstybėse narėse (Estijoje, Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir Lenkijoje). 2000–2006 m. ir 2007–2013 m. programavimo laikotarpiais šie oro uostai iš viso gavo 666 milijonų eurų ES finansavimą iš Europos regioninės plėtros fondo (ERPF) ir Sanglaudos fondo (SF).

III

Daroma bendra išvada, kad ES finansuojamos investicijos į oro uostus davė mažą ekonominę naudą: buvo finansuota per daug oro uostų ir dauguma atvejų ES finansuojamos infrastruktūros buvo per didelės apimties. Tik pusei audituotų oro uostų pavyko padidinti savo keleivių skaičių ir nebuvo išmatuotas arba pagrįstas įrodymais klientų aptarnavimo pagerėjimas.

IV

Audito Rūmai taip pat pažymi, kad ES finansavimas nebuvo ekonomiškai veiksmingas ir kad septyni iš 20 nagrinėtų oro uostų nėra pelningi ir dėl to kyla rizika, kad juos gali reikėti uždaryti, jei jie negaus nuolatinės viešos finansinės paramos. Tai ypač pasakytina apie mažus regioninius oro uostus, kuriuose per metus apsilanko mažiau kaip 100 000 keleivių. Audito Rūmai taip pat pažymėjo, kad ES finansavimo tinkamai nekoordinuoja valstybės narės ir, visų pirma didžiųjų projektų ir iš Sanglaudos fondo finansuojamų projektų atveju, jį nepakankamai prižiūri Komisija, dėl to atsiranda perteklinis pajėgumas ir gaunama maža ekonominė nauda.

V

Audito Rūmai rekomenduoja:

i)2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Komisija turėtų užtikrinti, kad valstybės narės ES finansavimą oro uostų infrastruktūroms skirtų tik tuose oro uostuose, kurie yra finansiškai perspektyvūs ir kurių investicijų poreikiai buvo tinkamai įvertinti ir pagrįsti. Tai taip pat turėtų būti vienas veiksmų programų tvirtinimo ir stebėjimo, kuriuos atlieka Komisija, elementų;

ii)valstybės narės turėtų turėti nuoseklius regioninius, nacionalinius ir viršnacionalinius oro uostų plėtros planus, siekiant išvengti perteklinių pajėgumų, dubliavimosi ir nesuderintų investicijų į oro uostų infrastruktūras.

Įvadas

Pagrindiniai oro transporto Europoje ypatumai

01

Oro transportas yra labiausiai paplitęs keleivių transportavimo ilgais atstumais būdas, bet jį taip pat naudoja vidutinį atstumą keliaujantys keliautojai. Remiantis Eurokontrole, iki 2030 m. oro eismas Europoje beveik padvigubės ir Europa negalės patenkinti didelės dalies šios paklausos dėl greitųjų takų ir žemės infrastruktūros trūkumo, visų pirma pagrindiniuose baziniuose oro uostuose.

02

Šiandien Europoje yra daugiau kaip 500 komercinių oro uostų, kurie yra skirstomi į:

i)bazinius oro uostus, kurie teikia visą paslaugų spektrą (verslo / poilsio, vidaus / Europos / tarpkontinentines) ir sutraukia eismą iš mažesnių oro uostų, ir

ii)regioninius oro uostus, kurie sujungia atokius regionus su ekonominės veiklos centrais, pristato keleivius į bazinius oro uostus, tačiau taip pat vykdo tiesioginius skrydžius į kitus regioninius oro uostus.

03

Pagrindiniams baziniams oro uostams Europoje, priimantiems ne mažiau kaip 5 milijonus keleivių per metus¹, tenka 78 % viso Europos oro eismo; oro uostai, kurių keleivių skaičius per metus yra nuo 1 iki 5 milijonų, apima 18 % bendro keleivių skaičiaus, o mažesniais oro uostais, kurių keleivių skaičius per metus yra mažesnis nei 1 milijonas, naudojasi tik 4 % keleivių.

04

Oro transportas yra svarbi ekonomikos sritis: Europos oro uostai tiesiogiai arba netiesiogiai įdarbina daugiau kaip milijoną gyventojų, dirbančių oro bendrovėse, taip pat priežiūros, maitinimo paslaugų, mažmeninės prekybos ir oro eismo kontrolės srityse. Pačios oro bendrovės ir oro uostai daugiau kaip 140 milijardų eurų prisideda prie Europos BVP².

05

Tačiau pelningumas dažnai yra problemiškas: nepaisant to, kad nuo 2001 iki 2010 m. eismas Europos regioniniuose oro uostuose padidėjo beveik 60 %, 2010 m. beveik pusė (48 %) Europos oro uostų buvo nuostolingi. Tai ypač pasakytina apie mažesnius, regioninius oro uostus, kuriuos viešosios institucijos gali norėti išlaikyti dėl socialinių ir ekonominių priežasčių.

ES oro transporto politika ir oro uostų infrastruktūrų finansavimas

06

Nuo dešimtojo dešimtmečio pradžios vykdant ES oro transporto politiką³ buvo siekiama išspręsti pajėgumo problemas statant papildomą infrastruktūrą, o taip pat geriau panaudojant esamus statinius. Tokį optimizavimą buvo galima pasiekti efektyviau panaudojant laiko tarpsnius⁴, teikiant geresnes antžemines paslaugas ir užtikrinant geresnę integraciją su geležinkelių tinklu.

07

Transporto infrastruktūros projektai, įskaitant su oro uostais susijusius veiksmus, yra svarbi ES biudžeto lėšų panaudojimo sritis. 2000–2013 m. programavimo laikotarpiais ES skyrė apie 4,5 milijardo eurų⁵ oro uostų infrastruktūroms iš Europos regioninės plėtros fondo (ERPF), Sanglaudos fondo (SF) ir TEN-T⁶. Apie 1,2 milijardo eurų (arba 27 % šios sumos) buvo skirta su oro uostais susijusioms investicijoms į technologijas ir daugiarūšio transporto jungtis (pavyzdžiui, oro eismo valdymo infrastruktūrą ir oro uosto ir miesto centro jungtis), žr. 1 diagramą.

1 diagrama

Finansavimo šaltinių, skirtų investicijoms į oro uostų infrastruktūrą 2000–2013 m., apžvalga

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

08

Daugiau kaip 2,8 milijardo eurų iš 3,3 milijardo eurų paramos infrastruktūrai (85 %) 2000–2013 m. laikotarpiu buvo skirta iš Sanglaudos politikos fondų (t. y. ERPF ir SF), ir 75 % šios sumos buvo investuota į keturias valstybes nares (Graikiją, Ispaniją, Italiją ir Lenkiją). 2 diagramoje yra parodyta asignavimų apžvalga, o I priede – pasiskirstymas pagal valstybes nares.

2 diagrama

Sanglaudos politikos fondų asignavimų investicijoms į oro uostų in-frastruktūrą 2000–2013 m. apžvalga pagal valstybes nares

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Investicijų į oro uostų infrastruktūrą iš ERPF ir SF valdymas

09

Atsakomybę už ES lėšų panaudojimą pagal ERPF ir SF dalijasi Komisija ir valstybės narės⁷. Komisija nustato gaires, skirtas planuoti veiksmų programas (VP), derasi dėl VP, kurių pasiūlymą teikia valstybių narių valdymo institucijos, jas tvirtina ir stebi jų įgyvendinimą.

10

Komisijai tenka visa atsakomybė už tinkamą lėšų panaudojimą, kadangi ji yra atsakinga už kontrolės sistemų valstybėse narėse struktūros ir veikimo priežiūrą ir už patvirtintų išlaidų kompensavimą. Valdymo institucija yra atsakinga už VP valdymą ir įgyvendinimą, o Komisija turi patvirtinti didžiuosius projektus ir SF projektus⁸.

11

Įgyvendinančiosios institucijos, veikiančios valdymo institucijos įgaliojimu, paprastai yra atsakingos už paties oro uosto infrastruktūros projekto valdymą. Nagrinėtų projektų atveju susiję subjektai buvo AENA (Ispanija), ENAC ir ENAV (Italija) ir Talino oro uostas (Estija). Lenkijoje ES transporto projektų centras atlieka jam valdymo institucijos pavestas funkcijas, o projektus valdo naudos gavėjai, tuo tarpu Graikijoje viešoji tarnyba HCAA, kuriai nuosavybės teise priklauso visi oro uostai, išskyrus Atėnų oro uostą, ir kuri juos valdo, yra atsakinga už investicijų į oro uostų infrastruktūrą projektų prioritetų nustatymą ir atranką.

Nagrinėtų oro uostų infrastruktūrų tipai

12

Oro uostų infrastruktūros gali būti žemės dalies arba oro dalies. Investicijos į žemės dalies infrastruktūrą apima naujų terminalų pastatų, esamų terminalų priestatų ir jungčių su kelių ir geležinkelių tinklu statybą. Investicijos į oro dalies infrastruktūrą apima greitųjų takų, riedėjimo takų, išvažiavimo takų ir peronų erdvės statybas, oro eismo kontrolės infrastruktūrą ir įrangą bei saugos įrangą.

13

Dauguma investicijų nagrinėtoje projektų imtyje buvo skirtos oro dalies infrastruktūroms: jos apėmė investicijas į greituosius takus, peronus, riedėjimo takus bei saugos pagerinimą 18 iš 20 oro uostų atveju. Investicijos į žemės dalies infrastruktūras iš esmės buvo naujų terminalų statyba arba esamų terminalų išplėtimas. Likusios audituotos lėšos buvo panaudotos kitoms infrastruktūroms, kaip antai automobilių stovėjimo aikštelėms, krovinių terminalams ir automatiniams keleiviniams traukiniams. 1 lentelėje yra pateikta ES bendro finansavimo bendra apžvalga pagal infrastruktūros tipus.

1 lentelė

Nagrinėtų ES finansuojamų oro uostų infrastruktūrų tipas

Audituotų oro uostų infrastruktūrų tipai | Audituotos ES lėšos (eurais) | %
Terminalai (14 oro uostų) | 164 227 220 | 35,66
Greitieji takai (13 oro uostų) | 80 590 629 | 17,50
Peronai (14 oro uostų) | 50 988 499 | 11,07
Riedėjimo takai (10 oro uostų) | 39 594 288 | 8,60
Saugos pagerinimai (12 oro uostų) | 34 681 200 | 7,53
Kita (12 oro uostų, pavyzdžiui, automobilių stovėjimo aikštelės, krovinių terminalai, automatiniai keleiviniai traukiniai) | 90 419 523 | 19,64
IŠ VISO | 460 501 539 | 100,0

14

Daugumos nagrinėtų projektų tikslai buvo panaikinti esamus ar būsimus infrastruktūros trukdžius⁹, pakelti paslaugų keleiviams lygį, pritaikyti naujus saugumo reikalavimus arba pagerinti jungtis su oro uostais ir iš jų.

15

1 langelyje pateikti du oro uostų infrastruktūrų, kurios buvo nagrinėtos audito metu, pavyzdžiai.

1 langelis

ES finansuojamų oro uostų infrastruktūrų pavyzdžiai

a)Talino oro uoste Estijoje apie 53 milijonai eurų ES finansavimo buvo investuota į terminalo plėtrą, greitojo tako išplėtimą, didžiausios perono dalies atnaujinimą ir aplinkosaugos ir saugos infrastruktūrą.

1 nuotrauka. Naujas terminalas ir perono erdvė Talino oro uoste.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

b)Neapolio oro uoste audituotos investicijos buvo susijusios su terminalo išplėtimu, greituoju taku, peronu ir oro eismo valdymo įranga. Investicijų išlaidos buvo 52,4 milijono eurų, iš kurių 20,6 milijono eurų buvo iš ES.

2 nuotrauka. Dalis išplėstos perono erdvės Neapolio oro uoste.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

1Klasifikacijos taisyklės pateiktos „Bendrijos gairėse dėl oro uostų finansavimo ir valstybės pagalbos oro transporto bendrovių veiklai iš regioninių oro uostų pradėti“, 1.2.1 (12) skirsnis (OL C 312, 2005 12 9, p. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

31993 m. sausio 18 d. Tarybos reglamentas (EEB) Nr. 95/93 dėl laiko tarpsnių paskirstymo Bendrijos oro uostuose bendrųjų taisyklių (OL L 14, 1993 1 22, p. 1); (2001 m. rugsėjo 12 d. COM(2001) 370)Baltoji knyga – Europos transporto politika iki 2010 m.: metas spręsti; (2006 m. birželio 22 d. COM(2006) 314) Palaikyti judančią Europą – tvarus judumas mūsų kontinentui; (2007 m. sausio 24 d. COM(2006) 819) Europos oro uostų pajėgumų, našumo ir saugos veiksmų planas; (2011 m. kovo 28 d. COM(2011) 144) Baltoji knyga – Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas. Konkurencingos efektyviu išteklių naudojimu grindžiamos transporto sistemos kūrimas.

4Leidimas visapusiškai naudoti oro uosto infrastruktūrą, kuri yra būtina oro uoste teikiant oro paslaugas, konkrečią dieną ir valandą norint pakilti arba nusileisti.

5Be to, nuo 2000 m. ne Sanglaudos politikos regionuose buvo suteikta 14 milijardų eurų EIB paskolų, skirtų remti oro uostų infrastruktūras, ir apie 2,3 milijardo eurų paskolų, skirtų remti Europos oro vežėjų laivyno atnaujinimą. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

6Transporto transeuropinio tinklo (TEN-T) finansavimas yra skiriamas tik tyrimams ir kai kuriems mažesniems infrastruktūros darbams oro uostuose ne Sanglaudos politikos vietovėse.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/policy/how/index_en.cfm

8Komisijos patvirtinimas visiems Sanglaudos fondų projektams buvo taikomas tik 2000–2006 m. programavimo laikotarpiu; 2007–2013 m. laikotarpiu šis patvirtinimas buvo privalomas tik projektams, kurių išlaidos viršijo 50 milijonų eurų.

9Trukdis yra viso oro uosto veiklos pajėgumo apribojimas, kurį sukelia vienas komponentas (pavyzdžiui, greitasis takas, peronas, terminalas), darantis poveikį bendram oro uosto pajėgumui ir neleidžiantis visu pajėgumu panaudoti kitų komponentų.

Audito apimtis ir metodas

16

Šio audito metu Audito Rūmai analizavo ES finansuojamas investicijas į oro uostų infrastruktūras ir išnagrinėjo, ar:

οbuvo pagrįstas poreikis šioms investicijoms;

οstatybos buvo užbaigtos laiku ir neviršijant biudžeto;

οnaujai pastatytos (arba atnaujintos) infrastruktūros buvo naudojamos visu pajėgumu.

Be to, Audito Rūmai įvertino, ar dėl šių investicijų padidėjo keleivių skaičiai ir pagerėjo klientų aptarnavimas. Galiausiai, Audito Rūmai nagrinėjo, ar ES finansuojami oro uostai buvo finansiniu požiūriu tvarūs.

17

Atliekant auditą daugiausia dėmesio buvo skirta 20 ES finansuojamų oro uostų penkiose valstybėse narėse (Estijoje, Graikijoje, Ispanijoje, Italijoje ir Lenkijoje). 2000–2006 m. ir 2007–2013 m. programavimo laikotarpiais šie oro uostai iš ERPF ir SF iš viso gavo 666 milijonų eurų ES finansavimą, iš kurių 460 milijonų eurų buvo audituoti.

18

Aštuoni oro uostai buvo atrinkti audituoti Ispanijoje, penki – Italijoje, trys – Graikijoje, du – Lenkijoje ir du – Estijoje. Buvo taikoma ši imties sudarymo metodika:

i)buvo atrinkti visi oro uostai, kuriuose buvo vykdomi didieji projektai ir Sanglaudos fondo projektai¹⁰;

ii)penki oro uostai buvo atrinkti atsitiktiniu būdu;

iii)penki oro uostai buvo atrinkti remiantis rizikos vertinimu. Kiti¹¹ keturi oro uostai buvo atrinkti dėl to, kad tai buvo oro uostai, kuriuose buvo panaudota daugiausia lėšų infrastruktūros projektams, kurie nėra nei didieji projektai, nei Sanglaudos fondo projektai. II priede yra pateiktas audituotų oro uostų sąrašas su audituotomis sumomis, įgyvendinimo laikotarpiais ir audituotos infrastruktūros tipais pagal oro uostus.

19

Auditas apėmė penkių valstybių narių svarbių teisės aktų, oro transporto planavimo dokumentų ir pagrindinių pramonės asociacijų (įskaitant Tarptautinę oro uostų tarybą, Oro transporto mokslinių tyrimų draugiją, Eurokontrolę, IATA, Tarptautinį transporto forumą – EBPO ir kt.) leidinių dokumentų peržiūrą. Jo metu taip pat buvo atliekami audito vizitai vietoje, siekiant įvertinti ES finansavimo išdirbius, rezultatus ir poveikį bei oro uostų finansinę padėtį. Audito apimtis neapėmė su oro uostų infrastruktūromis susijusių valstybės pagalbos klausimų analizės.

20

Audito darbas buvo atliekamas nuo 2013 m. gegužės mėn. iki 2014 m. gegužės mėn.

21

Audito Rūmai pažymi, kad:

οIlgalaikė oro transporto paklausos tendencija yra teigiama: nepaisant laikino kritimo po ekonominės krizės, 2010 m. oro transporto skaičiai Europoje pradėjo augti – bendras keleivių skaičius palyginti su 2009 m. padidėjo 3,4 %¹². Iš viso ES 27 keleivių skaičius nuo 2007 iki 2013 m. padidėjo 6 %.

οVisų šioje ataskaitoje nagrinėtų oro uostų penkiose valstybėse narėse nacionaliniai vidurkiai nuo 2007 iki 2013 m. vidutiniškai padidėjo 2 %.

οPo to, kai 2007 ir 2008 m. pasireiškė ribotas ir laikinas krizės poveikis, likusiu audituojamu laikotarpiu oro transporto sektoriaus augimas atsigavo. Todėl ekonominė krizė reikšmingai nepaveikė nagrinėtų oro uostų infrastruktūros projektų rezultatų.

10Tai susiję su šešiais oro uostais: trimis Ispanijoje, vienu Italijoje, vienu Graikijoje ir vienu Estijoje.

11Auditas buvo susijęs su žemyninės dalies oro uostais: maži oro uostai salose ten, kur tai buvo įmanoma, buvo neįtraukti į audituotą populiaciją, kadangi paprastai juose gaunama mažesnė masto ekonomija ir gyventojai turi ribotas galimybes pasirinkti kitą oro uostą.

12Eurostatas, „2010 m. oro transportas atsigauna“, Leidinio numeris 21/2012 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Pastabos

Naujų arba atnaujintų infrastruktūrų poreikis pagrįstas pusės tikrintų oro uostų atveju

22

Audito metu Audito Rūmai įvertino, ar buvo investicijų į terminalus poreikis žemės dalyje. Šiam tikslui Audito Rūmai lygino metinį keleivių skaičių vienam m² prieš ir po investavimo kaip kriterijų pasitelkdami Europos lyginamąjį standartą¹³ – 104 keleivius per metus vienam m².

23

10 iš 14 terminalų statybos projektų atveju buvo pagrįstas plėtros poreikis siekiant ateityje išvengti užsipildymo arba prognozuojamų trukdžių (Katanijoje, Krotonėje, Neapolyje, Fuerteventūroje, La Palmoje, Vige, Heraklione, Salonikuose, Žešuve ir Taline). Dviem atvejais (Komiso ir Tartu) nauji terminalai buvo reikalingi tam, kad galėtų būti eksploatuojamas komercinis transportas. Tačiau nebuvo didelio poreikio plėsti terminalus Algere (panaudota 5,2 milijono eurų ES lėšų) arba Badachose (panaudota 6 milijonai eurų ES lėšų): pavieniai valandiniai pakilimai šiuose oro uostose būtų buvę geriau sprendžiami taikant laikinus sprendimus¹⁴, o ne statant nuolatinę infrastruktūrą, kuri didžiąją laiko dalį nėra panaudojama visu pajėgumu (žr. 3 diagramą).

24

Taip pat ir oro dalyje pusė ES lėšomis finansuotų greitųjų takų ir peronų plėtros projektų buvo reikalingi siekiant išspręsti piko valandomis susidarančius trukdžius: devyniais iš 18 ES finansuojamų oro dalies investicijų atvejų buvo įrodymų, kad pajėgumas turėjo būti didinamas (Badachose, La Palmoje, Mursijoje, Vige, Katanijoje, Neapolyje, Gdanske, Žešuve ir Taline). Trimis atvejais (Kordoboje, Fuerteventūroje ir Kastorijoje) pajėgumo didinimas buvo nepagrįstas: Kordoboje ir Fuerteventūroje esamos oro dalies infrastruktūros su kaupu pakako tam, kad būtų galima patenkinti prognozuojamą paklausą net ir ilguoju laikotarpiu, o Kastorijoje nebuvo pakankamas greitojo tako išplėtimo projekto ekonominis pagrindimas.

25

Iš viso 9 iš 20 audituotų oro uostų atvejais mažiausiai vienas audituoti atrinktas projektas visiškai nebuvo reikalingas. Tai sudaro 28 % nuo 129 milijonų eurų ES finansavimo, skirto nagrinėtiems oro uostams.

3 diagrama

Terminalo naudojimas prieš išplėtimą

Šaltinis: Oro uostų institucijų duomenys.

Paaiškinimas: raudona linija parodytas 104 keleivių vienam m² lyginamasis standartas; šį standartą viršijantis esamo pajėgumo naudojimas prieš išplėtimą pažymėtas žalia spalva; oranžine spalva pažymėti oro uostai, kurių pajėgumas sudaro nuo 50 iki 100 % lyginamojo standarto, o raudona – oro uostai, kurių pajėgumas sudaro mažiau nei 50 % lyginamojo standarto. Kadangi Komisas yra naujas oro uostas, kuris buvo atidarytas tik 2013 m., terminalo naudojimo prieš jo išplėtimą analizė nėra būtina.

26

2 langelyje pateikta ES finansuojamų infrastruktūros projektų pavyzdžių.

2 langelis

ES finansuojamos oro uostų infrastruktūros pavyzdžiai

a)Naujo terminalo statyba:
Katanijoje (Italija) terminalo pastatas buvo per mažas, palyginti su oro uostą naudojančių keleivių skaičiumi. Todėl kol nebuvo atidarytas naujas keleivių terminalo pastatas, kuris galėjo užtikrinti keleivių pralaidumą ir panaikinti ankstesnius trukdžius, buvo atnaujintas ir naudojamas kaip laikina išvykimo salė vietos aeroklubo angaras (žr. 3 diagramą).

3 nuotrauka. Naujas terminalo pastatas Katanijos oro uoste.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

b)Nebūtina oro dalies plėtra
2001 m. Kordobos (Ispanija) oro uosto generaliniame plane buvo nurodyta, kad atsižvelgiant į eismo prognozę ir numatomus orlaivių tipus esamo greitojo tako nereikia plėsti (maksimalus istorinis OTJ per valandą Kordoboje buvo keturi, o esamas perono ir greitojo tako pajėgumas buvo 11 OTJ per valandą). Be to, 99 % iš 4,2 milijono gyventojų, gyvenančių šio oro uosto traukos zonoje taip pat gali pasiekti bent vieną kitą oro uostą dviejų valandų atstumu. Netoliese esančių Malagos (12,5 milijono keleivių 2012 m.) ir Sevilijos (4,3 milijono keleivių) oro uostų pritraukiamas eismas, o taip pat galimybė susisiekti greitojo geležinkelio linija tarp Sevilijos, Kordobos ir Madrido labai sumažina šio oro uosto oro eismo poreikį. Nepaisant to, 2008 m. Ispanijos vyriausybė nusprendė išplėsti greitąjį taką neatlikdama jokios poreikių analizės ar galimo augimo tyrimo, sąnaudų ir naudos analizės arba nepateikdama staigaus numatomo keleivių srautų padidėjimo pagrindimo. Greitasis takas buvo išplėstas sudarant galimybę nusileisti ir pakilti didesniems orlaiviams patiriant daugiau kaip 70 milijonų eurų išlaidas, iš kurių daugiau nei 12,6 milijono eurų iš ES biudžeto. Tačiau oro eismo apimtis, iš esmės nekomercinė bendrosios paskirties aviacija, išliko to paties žemo lygmens, kaip buvo prieš plėtrą. Perono erdvė taip pat buvo išplėsta 17 300 m² patiriant 1,5 milijono eurų išlaidas, iš kurių 810 000 eurų yra ES investicijos, nepaisant pradinio plano plėstis tik 6 775 m². Kadangi šiame oro uoste yra tik labai nedaug komercinio transporto (mažiau nei 7 000 keleivių 2013 m.), išplėstas greitasis takas yra retai naudojamas, o padidėjusi perono erdvė yra naudojama kaip nekomercinių lėktuvų (bendrosios paskirties aviacijos) stovėjimo aikštelė (žr. 4 nuotrauką).

4 nuotrauka. Kordobos peronas: išplėtimas naudojamas tik bendrosios paskirties aviacijai.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

Statybų vėlavimai daugumos ir viršytos išlaidos pusės tikrintų oro uostų atveju

27

Audito Rūmai taip pat išnagrinėjo, ar nagrinėti oro uostų infrastruktūros projektai buvo užbaigti laiku ir neviršijant biudžeto. Atliekant auditą nustatyta, kad:

οaudito metu visi projektai, išskyrus vieną, buvo užbaigti;

οbuvo vėlavimų vykdant statybas ir galutinai patvirtinant oro uostų infrastruktūras 17 iš 20 audituotų oro uostų atveju¹⁵. 14 atvejų vėluojama buvo daugiau nei metus, o vidutinis vėlavimas buvo 23 mėnesiai. Didžiausi vėlavimai buvo nustatyti Mursijoje San Chavjere, Salonikuose ir Neapolyje¹⁶, ir

οdevynių iš 20 audituotų oro uostų atveju buvo viršytos išlaidos ir dėl to buvo išleista apie 95,5 milijono eurų daugiau nei iš pradžių buvo nustatyta biudžete (aštuonių iš šių devynių oro uostų¹⁷ atveju išlaidų perviršis sudarė keletą milijonų eurų). Didžiausias išlaidų perviršis buvo nustatytas La Palmoje – audituotų projektų atveju jis sudarė 25,6 milijono eurų – ir Salonikuose, kur greitojo tako išplėtimo į jūrą išlaidų perviršis tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, sudarė 21,7 milijono eurų. Šie išlaidų perviršiai šiuose devyniuose oro uostuose sudaro daugiau kaip 10 % visos išlaidų sumos ir juos padengia nacionaliniai biudžetai¹⁸.

Daugiau kaip pusė statinių naudojami nepakankamai

28

IATA¹⁹ vadove yra siūloma investuojant į oro uostų infrastruktūrą vadovautis atsargumo principu ir yra rekomenduojama taikyti modulinės plėtros politiką²⁰. Europos Komisijos gairėse dėl šios statybos buvo pabrėžta, kad būtina geriau pasinaudoti esamais pajėgumais ir statyti tokias infrastruktūras, kurios yra būtinos, proporcingos nustatytam tikslui ir kurios turi patenkinamą vidutinės trukmės naudojimo perspektyvą²¹.

29

Audito Rūmai nagrinėjo, kaip audituotuose oro uostuose iš tikrųjų buvo naudojamos ES finansuojamos infrastruktūros. Šiuo tikslu Audito Rūmai įvertino sukurtos papildomos terminalų erdvės naudojimą analizuodami metinį keleivių skaičių vienam m² ir terminalo naudojimą piko valandomis. Dėl oro dalies investicijų, Audito Rūmai nagrinėjo sukurtų pajėgumų naudojimą analizuodami OTJ skaičių kaitą.

30

Žemės dalyje lyginant sukurtos naujos arba papildomos terminalų erdvės panaudojimą su 104 keleivių per metus vienam m² lyginamuoju standartu²², tik keturiuose iš 14 audituotų oro uostų (Katanijoje, Neapolyje, Heraklione ir Salonikuose) buvo pasiektas lyginamasis standartas. Vidutinis panaudojimas kituose 10 oro uostų terminalų buvo gerokai mažesnis už lyginamąjį standartą, o septyniuose terminaluose²³ metinis panaudojimo lygis buvo mažesnis nei 50 %: žr. 4 diagramą). Iš viso daugiau nei pusė audituotų ES lėšų (55 % arba 255 milijonai eurų) buvo skirtos infrastruktūroms, kurios buvo nereikalingai didelės.

31

Vertinant papildomos terminalų erdvės panaudojimą piko metu (paprastai užimčiausią valandą užimčiausiu metų mėnesiu²⁴), aštuoni oro uostai terminalo erdvę panaudojo gerai (Algeras, Katanija, Komisas, Salonikai, Heraklionas, Žešuvas, Talinas ir Tartu), o trys oro uostai savo pajėgumą panaudojo patenkinamai (La Palma, Vigas ir Neapolis). Tačiau dviejuose oro uostuose (Badachoso ir Fuerteventūros) buvo įrengta infrastruktūra, kuri nėra pilnai panaudojama piko valandomis.

4 diagrama

Metinis terminalų panaudojimo lygis po terminalų plėtros

Šaltinis: Oro uostų institucijų duomenys.

Paaiškinimas: raudona linija parodytas 104 keleivių vienam m² lyginamasis standartas; oro uostai, kurių vidutinis panaudojimas po plėtros viršija šį standartą, pažymėti žalia spalva; oranžine spalva pažymėti oro uostai, kurių panaudojimas sudaro nuo 50 iki 100 % lyginamojo standarto, o raudona – oro uostai, kurių vidurkis sudaro mažiau nei 50 %.

32

Panašiai, Audito Rūmai įvertino oro dalies pajėgumą, kuris priklauso nuo greitųjų takų skaičiaus ir ypatybių, peronų dydžio ir konfigūracijos, riedėjimo takų ir išvažiavimo takų egzistavimo ir oro uostą naudojančių orlaivių tipo. Tik keturiais oro dalies infrastruktūros plėtros, kuriai buvo panaudotas ES finansavimas, atvejais (Katanijoje, Neapolyje, Salonikuose ir Taline) darbai atitiko tikruosius poreikius; viename oro uoste (Algero) buvo sukurti pagrįsto dydžio pajėgumai, atsižvelgiant į apkrovą piko valandomis, o kituose 11 audituotų oro uostų buvo sukurtas perviršinis pajėgumas.

33

3 langelyje pateikta per didelės infrastruktūros pavyzdžių.

3 langelis

Per didelės infrastruktūros pavyzdžiai

a)Naujas terminalas:
Fuerteventūros oro uoste Ispanijoje buvo vykdomas projektas, kuriam buvo skirtas 21 milijono eurų ES finansavimas, siekiant padidinti terminalą. Vykdant šį projektą buvo beveik tris kartus padidintas esamas grindų plotas (nuo 34 000 m² iki 93 000 m²), pridėta 14 įlaipinimo vartų (nuo 10 iki 24), aštuonios papildomos bagažo juostos (nuo septynių iki 15) ir keturi papildomi kontaktiniai vartai (nuo penkių iki devynių kontaktinių vartų). Darbų mastas buvo iš anksto nustatytas remiantis 7,5 milijono keleivių iki 2015 m. prognoze, tuo tarpu 2013 m. oro uostas turėjo 4,3 milijono keleivių. Tačiau, net jei prognozuojamas 7,5 milijono keleivių skaičius būtų pasiektas, terminalas vis tiek būtų pernelyg didelių matmenų, kadangi pagal IATA standartus būtų užtekę dešimt bagažo juostų vietoj įrengtų 15. Be to, kadangi eismas nebuvo pakankamas tam, kad naujas terminalas galėtų būti naudojamas visu pajėgumu, ir atsižvelgiant į naujausią prognozę, eismas nebus pakankamas iki 2030 m., oro uosto institucija nusprendė dalį terminalo (šešis iš 24 vartų) uždaryti, siekiant sumažinti bendras priežiūros išlaidas (žr. 5 nuotrauką).

5 nuotrauka. Uždaryta Fuerteventūros terminalo dalis

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

b)Greitojo tako išplėtimas:
Nors La Palmoje, vienoje Kanarų salų, poreikis plėsti oro dalies pajėgumą buvo, papildomas pajėgumas, kuris buvo sukurtas 2008 m. išplėtus platformą ir technines patalpas prie greitojo tako (įskaitant dviejų automobilių stovėjimo aikštelių statybą po greituoju taku, kurios nėra naudojamos), neatitiko tikrų poreikių: po plėtros (36,4 milijono eurų visos išlaidos; 17,1 milijono eurų ES finansavimas) naujas oro dalies pajėgumas padidėjo nuo 12 iki 30 OTJ per valandą, kai didžiausias OTJ per valandą po plėtros buvo tik 13 OTJ per valandą. Todėl papildomas sukurtas pajėgumas ir toliau bus nepakankamai panaudojamas tol, kol OTJ per valandą skaičius reikšmingai nepakils (žr. 6 nuotrauką).

6 nuotrauka. Per didelis peronas La Palmos oro uoste.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

34

Audito Rūmai taip pat įvertino, ar tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, pastatytos infrastruktūros buvo naudojamos. Dauguma infrastruktūrų buvo naudojamos, bet apie 38 milijonai eurų (8 % visų lėšų) audituotų ES lėšų buvo investuotos į infrastruktūras, kurios audito metu nebuvo naudojamos.

35

4 langelyje yra pateiktas nenaudojamų infrastruktūrų pavyzdys.

4 langelis

Tuščios ir nenaudojamos oro uostų infrastruktūros

Krovinių projektas Salonikų oro uoste Graikijoje apėmė dviejų naujų krovinių terminalų statybą, dviejų esamų krovinių pastatų renovaciją ir stovėjimo aikštelės statybą. Du naujai pastatyti krovinių pastatai išliko tušti (žr. 7 nuotrauką) ir tik vienas iš dviejų renovuotų krovinių pastatų buvo nuolatos naudojamas (susijusios ES lėšos: septyni milijonai eurų). Nebuvo įrodymų, kad buvo atliktas tyrimas, kuriuo būtų siekiama parodyti poreikį išplėsti oro krovinių pajėgumą regione.

7 nuotrauka. Vienas iš dviejų naujų krovinių pastatų Salonikų oro uoste, kurie audito vizito metu buvo tušti.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai.

ES finansavimas skiriamas investicijoms, kurios nėra ekonomiškai veiksmingos

36

Infrastruktūros projektų atveju projektų paraiškų tvirtinimo etape yra priimamas investicinis sprendimas, pagrįstas prognozuojamomis būsimos veiklos išlaidomis ir pajamomis. Teoriškai projektas turėtų būti pradėtas vykdyti tik tuomet, jei pagal prognozę pajamos viršija išlaidas, ir geriausia būtų, kad jos padėtų pasiekti finansinį tvarumą. Vykdant ES investicijas į tokius projektus iškyla rizika, kad gali paaiškėti, kad prognozuojamos išlaidos ir pajamos buvo nerealistiškos. Nagrinėto projekto tipo atveju didžiausią susirūpinimą keliančios sritys yra tai, kad gali nebūti laukiamo keleivių skaičiaus padidėjimo arba kad būtų nepakankamai įvertintos išlaidos.

37

Audito Rūmai apskaičiavo įvertintas išlaidas vienam papildomam keleiviui ir palygino jas su planuojamomis išlaidomis, kurios buvo įtrauktos į atliktas prognozes tuo metu, kai buvo sprendžiama dėl investicijų, siekdami įvertinti ES riziką investuoti į oro uostų infrastruktūras, kurios nėra ekonomiškai veiksmingos. Šios išlaidos vienam papildomam pritrauktam keleiviui buvo apskaičiuotos 20 oro uostų 2000–2012 m. atliktas kapitalo investicijas padalijant iš keleivių skaičiaus per sutartinį 20 metų laikotarpį²⁵ (remiantis tikruoju keleivių skaičiumi iki 2013 m. ir naujausiomis prognozėmis pagal oro uostus likusiu laikotarpiu (žr. 5 diagramą).

38

Audito Rūmų vertinimas²⁶ rodo, kad:

ο10 oro uostų atveju (Algero, Katanijos, Komiso, Krotonės, Neapolio, Salonikų, Herakliono, Žešuvo, Gdansko ir Talino) išlaidos papildomam keleiviui yra mažesnės nei 10 eurų ir paprastai atitiko prognozuotas išlaidas;

οMadride įvertintos tikrosios išlaidos vienam keleiviui yra 32 eurai – gerokai daugiau nei 19 eurų suma, kuri buvo taikoma planavimo etape;

οšešių Ispanijos oro uostų (Fuerteventūra, Burgosas, Mursija, La Palma, Badachosas, Kordoba) ir Tartu (Estija) atveju, įvertintos vieno papildomo keleivio pritraukimo tikrosios išlaidos yra daugiau kaip du kartus didesnės nei prognozuotos. Tai rodo, kad šioms investicijoms yra būdinga didesnė rizika, kad nebus gauta jų investicinė grąža, ir kad prognozės, kuriomis jos buvo pagrįstos, buvo pernelyg optimistiškos, ir

οVigo ir Kastorijos atveju įvertintos išlaidos vienam papildomam keleiviui negali būti apskaičiuotos, kadangi investicijos nepadėjo pritraukti papildomų keleivių.

5 diagrama

Išlaidos vienam papildomam keleiviui¹

Šaltinis: Oro uostų institucijų duomenys.

Paaiškinimas: Mėlyna spalva pažymėtos planuojamos išlaidos vienam papildomam keleiviui; raudona – apskaičiuotos tikrosios išlaidos vienam papildomam keleiviui.

1 Planuojamos išlaidos vienam papildomai pritrauktam keleiviui buvo apskaičiuotos padalijant 2000–2012 m. laikotarpiu į 20 oro uostų atliktas kapitalo investicijas iš prognozuojamo keleivių skaičiaus sąlyginiu 20 metų laikotarpiu. Audito Rūmai išlaidas vienam papildomai pritrauktam keleiviui apskaičiavo padalydami į 20 oro uostų atliktas kapitalo investicijas iš tikrojo keleivių skaičiaus ligi 2013 m. ir iš naujausių oro uostų vadovybės pateiktų prognozuojamų skaičių likusiu laikotarpiu.

Septyni iš 20 audituotų oro uostų nėra finansiniu požiūriu autonomiški

39

Audito Rūmai taip pat įvertino, ar audituoti oro uostai yra finansiniu požiūriu autonomiški ir pelningi²⁷. Šiuo tikslu Audito Rūmai atliko oro uostų finansinių ataskaitų analizę.

40

Analizė parodė, kad audituotu laikotarpiu keturi iš 20 audituotų oro uostų buvo nuolat pelningi (Katanija, Neapolis, Talinas ir Gdanskas). Septynių oro uostų atveju, nors jie dar nebuvo pelningi, buvo galima prognozuoti, kad vidutinės trukmės laikotarpiu bus pasiektas nenuostolingumo taškas (Fuerteventūra, Madridas-Barachasas, Mursija, Algeras, Komisas, Žešuvas ir Tartu), tačiau kiti septyni oro uostai (Badachosas, Burgosas, Kordoba, La Palma, Vigas, Krotonė ir Kastorija) 2007–2012 m. patyrė reikšmingų nuostolių.

41

Pasinaudodami oro uostų finansinėmis ataskaitomis Audito Rūmai taip pat apskaičiavo vienam keleiviui tenkantį pelną arba nuostolį ir kategorizavo oro uostus taikydami tris ribinius dydžius, pagrįstus vidutiniu audituotu laikotarpiu aptarnautų keleivių skaičiumi: mažiau nei 100 000 keleivių, nuo 100 000 iki 1 500 000 keleivių ir daugiau nei 1 500 000 keleivių. Ši analizė (žr. 6 diagramą) rodo, kad oro uostai, kurie aptarnavo mažiau nei 100 000 keleivių per metus, šiuo laikotarpiu patyrė vidutinį 130 eurų nuostolį vienam keleiviui.

42

Nors ir ne vienintelis veiksnys, mažas keleivių skaičius daugelyje audituotų oro uostų leidžia manyti, kad yra didelė rizika, kad vidutinės trukmės laikotarpiu finansinė apyvarta bus nepakankama (kuo mažesnis keleivių skaičius, tuo didesni nuostoliai vienam keleiviui, kadangi tokie elementai, kaip didelės nekintamos išlaidos arba nusidėvėjimas yra padalijami palyginti nedideliam keleivių skaičiui). Paprastai mažiau nei 100 000 keleivių per metus turintys oro uostai yra mažesni regioniniai oro uostai, kuriems bus sudėtinga tęsti veiklą be nuolatinės finansinės paramos viešosiomis lėšomis.

43

Investicijos į oro uostų infrastruktūrą taip pat reiškia, kad ateityje susidarys tiek su veikla, tiek su priežiūra susijusių išlaidų. Todėl kiekvienas sprendimas investuoti į tokius oro uostus turi būti pagrįstas įtikinamais įrodymais, kad socialinė ir ekonominė nauda viršys susijusias išlaidas, kurios dažnai yra didelės²⁸.

6 diagrama

Audituotų oro uostų vidutinis pelnas arba nuostolis vienam keleiviui 2007–2012 m. laikotarpiu

Šaltinis: Oro uostų institucijų apskaitos duomenys. Nuostoliai vienam keleiviui iš tikrųjų gali būti didesni, kadangi:

i) kai kurios oro uosto eksploatavimo išlaidos nepateikiamos oro uostų finansinėse ataskaitose (pavyzdžiui, viešosios tvarkos palaikymo, priešgaisrinės tarnybos, muitinės, rinkodaros ir kt.), ir

ii) Graikijos oro uostai neskaičiuoja nusidėvėjimo išlaidų ir neįtraukia palūkanų išlaidų.

44

Su mažais oro uostais susijusių problemų pavyzdys yra Burgosas. Burgoso oro uostas dėl didelių infrastruktūros nusidėvėjimo išlaidų ir mažo keleivių skaičiaus (18 905 keleivių 2013 m.) nuo jo atidarymo 2008 m. liepos mėn. iki 2012 m. pabaigos sukaupė 30 milijonų eurų finansinių nuostolių (67 % jo viso turto). Be to, kadangi 90 % visų komercinių skrydžių atlieka vienas vežėjas tik į vieną paskirties vietą (Barseloną), kyla didelė rizika, kad šis oro uostas ir toliau turės netvarų mažą keleivių skaičių, nes gyventojai traukos zonoje turi ne mažiau kaip penkias alternatyvas²⁹ skristi iš kitų oro uostų, nutolusių dviejų valandų atstumu (taip pat žr. 5 langelį).

5 langelis

Oro uosto, kuris nėra finansiniu požiūriu autonomiškas, pavyzdys

Kastorijoje oro uosto pajamos 2005–2012 m. buvo 176 000 eurų, o oro uosto eksploatavimo išlaidos tuo pačiu laikotarpiu buvo 7,7 milijono eurų. Šiuo laikotarpiu visas keleivių skaičius buvo 25 tūkstančiai, o tai sudaro 275 eurų vienam keleiviui nuostolį. Apie 16,5 milijono eurų (5,6 milijono eurų ES lėšų) buvo investuota į šio oro uosto greitojo tako išplėtimą, tačiau iki šios ataskaitos skelbimo jo niekada nenaudojo to tipo orlaivis, kuriam buvo skirtas išplėtimas. Tai negali būti laikoma veiksmingu viešųjų lėšų panaudojimu.

45

Remiantis Tarptautinės oro uostų tarybos (ACI) 2011 m. ekonomikos ataskaita, oro uostai, turintys daugiau kaip 5 milijonus keleivių per metus, gali vykdyti veiklą pelningai, oro uostai, kurie turi nuo 1 iki 5 milijonų keleivių per metus, gali padengti savo veiklos išlaidas, o mažesnių oro uostų pajamos negali padengti net jų kintamų išlaidų. Tai atitinka pačių Audito Rūmų apskaičiavimus, aprašytus 6 diagramoje.

Keleivių skaičiaus prognozė reikšmingai per didelė 12 iš 20 nagrinėtų oro uostų atveju

46

Audito Rūmai įvertino eismo prognozių, kurios buvo parengtos siekiant paremti investicinius sprendimus, kokybę ir patikimumą išnagrinėdami tikrąjį keleivių skaičiaus pokytį.

47

Audito Rūmai nustatė, kad papildomų keleivių skaičiaus prognozės šiuose planuose buvo reikšmingai per didelės 12 iš 20 oro uostų atveju. Pavyzdžiui, 2013 m. Kordoboje keliavo 6 955 keleiviai, palyginti su 179 000 keleivių prognoze, Krotonėje – 28 892 keleiviai, palyginti su 306 000 keleivių prognoze.

48

Atsižvelgiant į ligi 2013 m. oro uostą naudojusių keleivių skaičių ir oro uostų prognozuojamus skaičius vėlesniais metais, papildomų keleivių gali būti vidutiniškai 36 % mažiau nei buvo prognozuojama priimant sprendimą dėl investicijų. Tik šešiais atvejais (Algero, Katanijos, Komiso, Gdansko, Herakliono ir Talino) tikrieji skaičiai 2013 m. buvo didesni nei prognozuoti. Dviejuose oro uostuose prognozės buvo mažiau nei 10 % didesnės nei tikrieji papildomų keleivių skaičiai (Neapolyje ir Žešuve), o prognozės visų kitų oro uostų atveju buvo reikšmingai per didelės (žr. 7 diagramą).

Ribotas ES finansuojamų investicijų poveikis keleivių skaičiui, klientų aptarnavimui ir darbo vietų kūrimui³⁰

49

Audito Rūmai išnagrinėjo, ar buvo pasiekti laukiami rezultatai, analizuodami keleivių skaičių, klientų aptarnavimo pokyčius ir investicijų poveikį darbo vietų kūrimui.

7 diagrama

Prognozavimo kokybė¹

Šaltinis: Oro uostų institucijų duomenys.

Paaiškinimas: Žalia spalva pažymėti oro uostai, kurie po 20 metų nuo plėtros darbų turi didesnį papildomų keleivių skaičių, palyginti su prognozuotu; mažiau nei 10 % už prognozuotus mažesni papildomų keleivių skaičiai pažymėti oranžine spalva, o už šią ribą mažesni skaičiai pažymėti raudona spalva.

1 Audito Rūmai įvertino prognozavimo kokybę palygindami kiekvieno oro uosto atveju pradinę papildomų pritrauksimų keleivių prognozę su tikruoju keleivių, kurie naudojo oro uostą ligi 2013 m., skaičiumi ir su naujausia oro uostų vadovybės pateikta prognoze už likusį laikotarpį. Apskaičiuojant buvo taikytas 20 metų laikotarpis po plėtros darbų.

50

2 lentelėje pateikti audituotų oro uostų keleivių duomenys už 2007 m. (pirmieji matavimo metai), 2010 m. (keleivių duomenys po krizės) ir 2013 m. 2007–2013 m. keleivių skaičius pavyko padidinti tik dešimtyje iš 20 audituotų oro uostų. Didžiausias keleivių skaičiaus padidėjimas buvo Gdanske (padidėjimas 1,1 milijono keleivių) ir Katanijoje, Heraklione bei Žešuve (nuo 300 000 iki 400 000 daugiau keleivių). Devyniuose oro uostuose (Fuerteventūroje, Madride, Vige, Mursijoje, La Palmoje, Badachose, Kordoboje, Krotonėje ir Neapolyje) 2013 m. keleivių skaičius buvo dar mažesnis nei 2007 m.

2 lentelė

Keleivių tendencijų apžvalga nagrinėtuose oro uostuose

| 2007 | 2010 | 2013 | Pokytis 2007–2013
Fuerteventūra | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Madridas | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Vigas | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Burgosas | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Mursija | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Badachosas | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Kordoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Algeras | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Katanija | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Komisas |  |  | 59 513 |
Krotonė | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Neapolis | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Salonikai | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklionas | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastorija | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Žešuvas | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdanskas | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Talinas | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
IŠ VISO | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Šaltinis: Oro uostų institucijų keleivių duomenys.

51

Įrodymai, patvirtinantys klientų aptarnavimo pagerėjimą, buvo riboti. Trijuose oro uostuose (Fuerteventūros, Salonikų ir Herakliono) ES finansuojamiems projektams buvo nustatyti konkretūs tikslai pagerinti klientų aptarnavimo kokybę. Keleivių ir oro vežėjų apklausos, kuriose buvo taikomi „pasitenkinimo rodikliai“, šiuose trijuose oro uostuose nuo 2010 m. dažniausiai rodė klientų aptarnavimo gerėjimo tendenciją. Tai taip pat pasakytina apie kitus aštuonis oro uostus (Badachoso, La Palmos, Madrido-Barachaso, Vigo, Algero, Katanijos, Neapolio ir Žešuvo). Likusiuose devyniuose oro uostuose nebuvo keleiviams teikiamų paslaugų kokybės pagerėjimo arba nebuvo išmatuota, kad toks pagerėjimas buvo.

52

Darbo vietų kūrimas ir ekonomikos augimas paprastai yra laikomi tinkamomis priežastimis investuoti į oro uostus. Tačiau Audito Rūmai nustatė, kad socialinė ir ekonominė nauda paprastai nebuvo matuojama. Taip pat buvo mažai įrodymų, kad dėl ES investicijų į audituotus projektus buvo sukurta papildomų darbo vietų. Keturių oro uostų atveju (Komiso, Žešuvo, Gdansko ir Talino) su audituotais ES projektais gali būti tiesiogiai siejamas nedidelis naujai sukurtų nuolatinių darbo vietų skaičius. Madrido-Barachaso, Algero ir Gdansko pateikti tyrimai rodo, kad dėl oro uosto įkūrimo ir jo veiklos regionai gavo bendro pobūdžio naudos. Tačiau šie tyrimai neparodo sąsajos tarp regiono BVP skaičių gerėjimo ir ES finansuojamų investicijų į oro uostų infrastruktūras.

Panašios investicijos netoli vienas kito esančiuose oro uostuose

53

Audito Rūmai taip pat nagrinėjo oro uostų poveikio zoną, t. y. jų pajėgumą pritraukti lankytojus ir klientus (traukos zona), kuri priklauso nuo netoliese gyvenančių gyventojų ir sausumos transporto galimybių. Šiam tikslui Audito Rūmai rėmėsi naujausiais turimais Eurostato duomenimis apie dabartines kelių transporto jungtis, eismo greitį, gyventojus ir galimus turistų skaičius³¹. Audito Rūmai analizavo traukos zonų persidengimą, taikydami vienodą 120 minučių kelio atstumo kriterijų³².

54

Ši analizė (visos audituotų oro uostų diagramos yra pateiktos IV priede) rodo, kad:

ο13 iš 18 audituotų oro uostų atveju³³ yra reikšmingų persidengimų³⁴ su kaimyninių oro uostų traukos zonomis ir daugeliu atvejų yra persidengimų su keletu traukos zonų. Didžioji dalis gyventojų, gyvenančių audituotų oro uostų traukos zonoje, turėjo keletą kitų galimybių dviejų valandų atstumu keliauti lėktuvu iš kaimyninio oro uosto. Tik 5 oro uostai iš audituotos imties (Madrido-Barachaso, Badachoso, Tartu, Talino ir Žešuvo) buvo vietovėse, kur dauguma gyventojų turėjo ribotas galimybes pasirinkti alternatyvų oro uostą dviejų valandų atstumu;

οYra daugybė labai arti vienas kito įsikūrusių oro uostų, kurie investavo į panašią infrastruktūrą (terminalus, peronus, greituosius takus): nors daugumoje oro uostų buvo reikšmingų persidengimų, nebuvo pakankamai išnagrinėta galimybė investuoti į kaimyninius oro uostus, nors tai būtų būtina norint racionaliai planuoti ir optimizuoti ES lėšų panaudojimą.

55

Audito Rūmams atlikus alternatyvią analizę taikant 90 minučių kelio kriterijų, kurį taip pat naudojo Komisija 2013 m. tyrime³⁵, buvo gauta panašių rezultatų³⁶.

56

Tik kai kuriuose oro uostuose planuojant būsimas investicijas buvo atliekama traukos zonos analizė. Tačiau kiekviename oro uoste buvo skirtingai apibrėžiama traukos zona, kadangi nė viena valstybė narė nenustatė bendros apibrėžties. Traukos zonos analizė paprastai nebuvo taikoma norint nustatyti arti vienas kito esančių oro uostų persidengimą ir jo poveikį augimo galimybėms. Dėl to kiekviename oro uoste sumos, naudojamos plėtrai pagrįsti, dažnai apėmė pakartotinai suskaičiuotus galimus keleivius (pavyzdžiui, Katanijos ir Komiso oro uostų, kurių kiekvienas gavo reikšmingą ES lėšų sumą, generaliniuose planuose buvo du kartus suskaičiuota didžioji dalis gyventojų, gyvenančių abiejų oro uostų traukos zonoje).

57

Priimant sprendimą, ar plėsti oro uosto pajėgumą, paprastai nebuvo atsižvelgiama į kaimyniniuose oro uostuose įvykdytų investicijų arba konkuruojančių sausumos transporto tipų poveikį (žr. du pavyzdžius 6 langelyje). Reta išimtis buvo Madrido-Barachaso oro uostas, kuriame eismo prognozės buvo pakoreguotos atsižvelgiant į tai, kad oro kelias į Barseloną praras 40 % savo keleivių dėl numatomo didelio greičio geležinkelio kelio atidarymo.

6 langelis

Traukos zonos analizės pavyzdžiai

a)Vige yra daug persidengimų, kadangi iš esmės visi gyventojai (99,92 % 6 164 630 gyventojų Vigo traukos zonoje) taip pat turi prieigą prie kito oro uosto dviejų valandų atstumu. Šio oro uosto oro eismo paklausą paveiks greta esantys oro uostai La Korunjoje, Santjago de Komposteloje ir Porte, bei didelio greičio geležinkelio jungtys su kitomis Ispanijos dalimis.

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Vigo (Ispanija) (LEVX) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

b)Mursijos San Chavjeras iš pradžių buvo karinis oro uostas, kuriame buvo leidžiamas civilinis eismas su keletu apribojimų, susijusių su darbo valandomis. 2003–2007 m. buvo priimti sprendimai statyti papildomus oro dalies pajėgumus karinėms pajėgoms, kurios už tai sudarytų galimybę rytais taip pat eksploatuoti civilinį oro uostą. Tačiau nebuvo atlikta San Chavjero ir Alikantės, arba netoliese, tik 37 kilometrų atstumu, esančio Korveros oro uosto traukos zonų persidengimo analizė³⁷. Korveros oro uostas buvo užbaigtas 2012 m. (tuo pat metu kaip ir Mursijos San Chavjero investicinis projektas), tačiau audito metu neveikė, nes dar nebuvo gautas sertifikatas, dėl kurio buvo pateiktas prašymas 2011 m. spalio mėn.

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Mursijos San Chavjero (Ispanija) (LELC) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

58

Kordobos, Vigo, Mursijos, Burgoso, Algero, Krotonės, Neapolio, Katanijos, Komiso, Kastorijos ir Gdansko oro uostų atveju traukos zonų persidengimai buvo ypač ryškūs. Artimiausias konkuruojantis oro uostas dauguma atvejų yra tik vienos valandos atstumu ir 97 % gyventojų, gyvenančių dviejų valandų atstumu nuo šių 11 oro uostų, taip pat turi prieigą bent prie vieno kito oro uosto dviejų valandų atstumu. Kordoboje, Vige, Mursijoje ir Neapolyje yra trys konkuruojantys oro uostai dviejų valandų atstumu, o Burgoso atveju tuo pačiu atstumu yra penki konkuruojantys oro uostai, žr. 3 lentelę.

59

Komisijos taikoma oro uosto traukos zonos apibrėžtis priimant sprendimus dėl valstybės paramos iš esmės yra geografinė rinkos riba, kuri paprastai yra nustatoma kaip apie 100 kilometrų arba apie 60 minučių kelio automobiliu, autobusu, traukiniu arba greituoju traukiniu atstumas. Remiantis 2014 m. vasario mėn. priimtomis valstybės pagalbos gairėmis, Komisija priėmė keletą sprendimų dėl oro uostams ir oro bendrovėms skirtų investicijų ir pagalbos jų veiklos vykdymui pabrėždama, kad i) subsidijos oro uostų infrastruktūroms, kurios yra pernelyg arti viena kitos, neprisideda prie jų pasiekiamumo gerinimo ar plėtros ir ii) nepelningos infrastruktūros dubliavimas yra mokesčių mokėtojų lėšų švaistymas, iškraipantis oro uostų konkurenciją³⁸. Šios pastabos atitinka Audito Rūmų audito rezultatus.

3 lentelė

Oro uostų, konkuruojančių su audituotais oro uostais, skaičius bei kelionės laiko ir atstumo duomenys

Šalis | Audituoti oro uostai | Konkuruojančių oro uostų skaičius 2 valandų atstumu nuo audituoto oro uosto | Vidutinė persidengiančių gyventojų važiavimo trukmė iki konkuruojančių oro uostų (min.) | Artimiausias konkuruojantis oro uostas | Važiavimo trukmė iki artimiausio konkuruojančio oro uosto (min.) | Važiavimo atstumas iki artimiausio konkuruojančio oro uosto (km)
Ispanija | Kordoba | 3 | 113 | Sevilija | 87 | 119
Vigas | 3 | 72 | Santjagas | 57 | 93
Fuerteventūra | 1 | 79 | Lanzarotė | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Mursija | 3 | 80 | Korvera | 33 | 36
Badachosas | 0 | 134 | Lisabona | 127 | 226
Burgosas | 5 | 100 | Vitorija | 70 | 114
Madridas-Barachasas | 0 | 158 | Valjadolidas | 140 | 213
Italija | Algeras | 2 | 109 | Olbija | 93 | 126
Krotonė | 1 | 101 | Lamezija T. | 62 | 88
Neapolis | 3 | 94 | Salernas | 47 | 73
Katanija | 2 | 103 | Komisas | 67 | 84
Komisas | 1 | 111 | Katanija | 66 | 84
Graikija | Salonikai | 1 | 105 | Kozanė | 87 | 137
Heraklionas | 1 | 116 | Sitija | 107 | 102
Kastorija | 2 | 85 | Kozanė | 52 | 68
Lenkija | Gdanskas | 2 | 65 | Gdynė | 37 | 32
Žešuvas | 0 | 152 | Liublinas | 138 | 155
Estija | Talinas | 0 | 131 | Helsinkis | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Talinas | 160 | 189

Investicijų į oro uostų infrastruktūras planavimas dažniausiai nėra koordinuojamas nacionaliniu lygmeniu

60

Audito Rūmai išnagrinėjo ilgalaikių oro uostų plėtros strategijų tvarumą 5 aplankytose valstybėse narėse patikrindami, ar jose buvo nustatytas strateginis planas, skirtas visų oro uostų jų teritorijoje nuosekliai plėtrai remiantis poreikių nustatymu.

61

Audito Rūmai nustatė, kad tuo metu, kai buvo priimami sprendimai dėl pagrindinių investicijų į audito imtį sudarančius oro uostus, ilgalaikę strateginę viziją turėjo tik viena iš penkių valstybių narių: Lenkijoje buvo priimta „Oro uostų plėtros programa“, kurioje buvo pateiktas sąrašas investicijų, kurios buvo laikomos būtinomis.

62

Ispanijoje, Italijoje, Graikijoje ir Estijoje ilgalaikio strateginio oro uostų plėtros plano nebuvo. Šiose šalyse buvo nustatyti bendri ir ilgalaikiai planai, apimantys visas transporto rūšis, tačiau: i) juose nebuvo atskirai aptarta oro kelionių arba oro uostų plėtra ir ii) nebuvo koordinavimo su kitų transporto rūšių, kurios potencialiai gali konkuruoti su oro transportu, raida.

63

Generaliniai planai paprastai buvo parengti atskiriems oro uostams ir juose buvo aprašytas jų geografinis ir ekonominis kontekstas. Tačiau tik 11 iš 20 oro uostų atveju (Badachoso, Burgoso, Fuerteventūros, La Palmos, Madrido-Barachaso, Mursijos, Vigo, Katanijos, Herakliono, Salonikų ir Kastorijos) jų planuose buvo įtrauktas papildomų investicijų į infrastruktūrą poreikių įvertinimas.

64

Audituotų oro uostų projektų tikslai paprastai nebuvo kiekybiškai įvertinti ir neturėjo laiko nuorodų. Juose dažniausiai būdavo nurodomi statybos išdirbiai, kaip antai: „pastatyti oro uostą 400 000 keleivių per metus“ arba „pakelti paslaugų keleiviams lygį ir pagerinti infrastruktūras“. Įgyvendinus projektus, valstybių narių institucijos tikrindavo išdirbius, bet paprastai netikrino, ar buvo pasiekti projektų tikslai ir kokiu mastu tai buvo padaryta.

65

Projektų pažangai matuoti skirti rodikliai dažniausiai buvo fizinių išdirbių rodikliai ir statybos metu sukurtų darbo vietų skaičius. Keletu atvejų, kai buvo nustatyti rezultatų rodikliai, jie buvo nepakankamai konkretūs arba nebuvo nuorodos ar reikalavimo, kaip ir kada jų įvykdymas turėtų būti matuojamas. Kartais projektų duomenys buvo sujungiami su kitais projektais ir dėl to nebuvo įmanoma ex post išmatuoti atskirų projektų tikslus³⁹. Todėl taikant valdymo ir stebėjimo sistemas valstybėse narėse paprastai buvo tik palyginami gauti išdirbiai pasitelkiant fizinius rodiklius.

Komisija turi mažai informacijos apie oro uostų ES finansavimą

66

Pagal pasidalijamąjį valdymą veikiančios ataskaitų teikimo sistemos 2000–2006 m. laikotarpiu pobūdis lėmė tai, kad informaciją apie ERPF infrastruktūros projektus ES oro uostuose Komisija gavo tik užbaigus veiksmų programą (ne anksčiau kaip 2009 m. pabaigoje). 2007–2013 m. daugiamečiu finansavimo laikotarpiu padėtis turėjo pagerėti, nes valdymo institucijos informaciją apie tokius projektus turėjo skelbti savo svetainėje. Tačiau iš ERPF ir SF finansuojamų oro uostų infrastruktūros projektų visapusiškos apžvalgos vis dar nėra.

67

Esant tokiai padėčiai Komisija negali susidaryti bendro vaizdo apie visas oro uostams skirtas ES investicijas ir yra apribojamos jos galimybės vykdyti stebėjimą ir užtikrinti, kad politika yra tinkamai parengiama ir įgyvendinama.

132012 m. Oro transporto mokslinių tyrimų draugijos (ATRS) paskelbta oro uostų lyginamoji analizė http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Pavyzdžiui, įdarbinant daugiau darbuotojų (ne visu etatu), kurie galėtų greičiau aptarnauti atvykstančius arba išvykstančius keleivius; įrengiant laikinas ir mobilias infrastruktūras, skirtas pervežti keleivius tarp oro ir žemės dalių.

15Oro uostai, kuriuose visiškai nebuvo vėlavimų statant ir priduodant infrastruktūrą palyginti su pradiniu planu, buvo Krotonė, Gdanskas ir Tartu.

16Mursijoje San Chavjere oro dalies statiniai, skrydžių valdymo bokštas ir greitasis takas buvo pradėti eksploatuoti po 5 metų nuo jų užbaigimo; Salonikuose buvo 4,5 metų vėlavimas vykdant terminalo projektą; Neapolyje 4,5 metų vėlavo oro eismo valdymo projektas, nepaisant to, kad dėl skubos perkančioji organizacija darbų sutartį skyrė tiesiogiai.

17Išimtis yra Badachoso oro uostas, kuriame buvo nustatytas nedidelis 223 000 eurų arba 2,8 % biudžeto perviršis.

18Kito audito metu Audito Rūmai taip pat nustatė panašių su projektų rengimu susijusių trūkumų vykdant kitą oro uosto infrastruktūros projektą, finansuojamą TEN-T lėšomis. Berlyno Brandenburgo tarptautinio oro uosto atveju planavimo dokumentai nebuvo iki galo parengti ir turėjo būti koreguojami vykdant konkurso procedūrą, o dėl to susidarė išlaidų perviršis.

19Tarptautinė oro transporto asociacija yra pasaulio oro bendrovių prekybos asociacija. Ji apima apie 240 oro bendrovių arba daugiau nei 84 % viso oro eismo. IATA remia oro bendrovių veiklą ir padeda formuoti šio pramonės sektoriaus politiką ir standartus.

20Infrastruktūros statyba moduliniu būdu (etapais) ir atskirais intervalais, siekiant nežymiai lenkti paklausą ir išlaikyti iš anksto nustatytus ir privalomus paslaugų lygmenis. Šaltinis: 2004 m. IATA oro uostų vystymo žinyno C1.13.7 skirsnis.

21„Bendrijos gairių dėl oro uostų finansavimo ir valstybės pagalbos oro transporto bendrovių veiklai iš regioninių oro uostų pradėti“ 61 punktas (OL C 312, 2005 12 9, p. 1).

22Kaip paskelbė Oro transporto mokslinių tyrimų draugija (ATRS) apie Europos oro uostus 2010 m. http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Iš 7 terminalų, kurie buvo pripažinti nepakankamai panaudojamais, Komiso ir Žešuvo terminalai pradėjo veikti atitinkamai tik 2013 ir 2012 m. Remiantis jų prognozėmis, šie oro uostai pasieks 104 keleivių vienam m² lyginamąjį standartą 2018 m. (Komise) ir 2031 m. (Žešuve).

24Ispanijoje piko valandos apibrėžtis buvo trisdešimta pagal užimtumą metų valanda arba valanda, kuriai tenka 97,75 % eismo.

25Vertinant oro uostų infrastruktūrų eksploatavimo laikotarpį yra siūlomi įvairūs laikotarpiai: Europos Komisijos sąnaudų ir naudos analizės vadove yra siūlomas 25 metų laikotarpis; Jaspers (bendra parama Europos regionų projektams) gairėse pateikiamas nuo 20 iki 40 metų intervalas pastatams ir nuo 15 iki 30 metų greitiesiems takams, riedėjimo takams ir peronams; IATA siūloma statyti 10 metų, o nacionalinės įgyvendinimo institucijos taiko 20 arba 25 metų standartus. Tuo remdamiesi, Audito Rūmai atlikdami apskaičiavimus taikė 20 metų numatomą infrastruktūros eksploatavimo laikotarpį.

26Pažymėtina, kad paskelbtas skaičius apima tik pradines infrastruktūros išlaidas, o veiklos elementai, kaip antai infrastruktūros priežiūros, policijos, ugniagesių, muitinės ir rinkodaros išlaidos, nebuvo įtrauktos.

27Remiantis HCAA pateiktomis Salonikų, Herakliono ir Kastorijos oro uostų finansinėmis ataskaitomis, Audito Rūmai galėjo apskaičiuoti tik grynųjų pinigų srautų įvertį.

28Pavyzdžiui, norėdama sumažinti mažųjų oro uostų išlaidas išlaikant jų veiklą 2012 m. birželio mėn. Ispanijos plėtros ministerija nusprendė sumažinti 17 oro uostų, turinčių mažiau nei 500 000 keleivių per metus, priežiūros išlaidas ir apkarpė jų savaitines darbo valandas ir darbuotojų skaičių.

29Bilbao, Leono, Logrono, Valjadolido ir Vitorijos oro uostai yra mažiau nei dviejų valandų atstumu iš Burgoso, o Pamplona, Santanderas ir San Sebastianas yra 2 valandų ir 10 minučių atstumu.

30III priede pateiktas audituotų oro uostų sąrašas su išsamia nustatytų audito faktų ir rezultatų apžvalga.

31Naujausi turimi kelių duomenys buvo paimti iš 2009 m. TeleAtlas kelių tinklo žemėlapio. Gyventojų duomenys buvo pagrįsti 2006 m. gyventojų tankio žemėlapiu. Turizmo duomenys taip pat buvo 2006 m., išvesti atsižvelgiant į nakvynes turistų apgyvendinimo vietose ir lovų skaičių. Oro uosto vietovės buvo paimtos iš Eurostato referencinės duomenų bazės (GISCO). Netoliese esantys konkuruojantys oro uostai buvo nustatyti remiantis keleivių per metus skaičiumi (į oro uostus, kurių keleivių per metus skaičius yra mažesnis nei 15 000, nebuvo atsižvelgta).

32Nors ir pripažindami, kad kiekvienas atskiras oro uostas turi savo ypatumų, atlikdami vertinimą Audito Rūmai nusprendė taikyti dviejų valandų traukos zonos apibrėžtį, kadangi ji buvo taikoma įvairiuose susijusiuose literatūros šaltiniuose, pavyzdžiui, Starkie, 2008; Marucci et Gatta, 2009. Be to, daug keleivių viršija šį laiką: pavyzdžiui, yra maršrutiniai autobuso reisai, kurie reguliariai veža keleivius iš audituoto Tartu oro uosto į Rygą per 3,5 valandos (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Fuerteventūros ir La Palmos oro uostai nebuvo įtraukti į šį vertinimą, nes tai yra vienos salos oro uostai.

34Audito Rūmai persidengimą laiko reikšmingu, kai daugiau nei 75 % gyventojų turi galimybę nuvykti į daugelį oro uostų ne didesniu kaip 120 minučių kelio atstumu.

35Komisijos leidinys „Keleivinių skrydžių Europoje prieinamumo matavimas: siekiant regioniniu lygmeniu suderintų rodiklių“, Regioninė apžvalga, 2013 m. rugsėjis 01/2013.

36Gyventojų, turinčių galimybę nuvykti į daugelį oro uostų, procentinė dalis taikant 90 minučių vietoj 120 minučių kelio kriterijų išlieka daugiau kaip 75 % 12 audituotų oro uostų atveju.

372003 m. naujo oro uosto Korveroje sumanymą patvirtino ministerija ir oro uostas buvo paskelbtas bendros valstybinės reikšmės objektu. Koncesijos konkurso laimėtojas buvo paskelbtas 2007 m. gegužės mėn.; techninis projektas buvo užbaigtas 2008 m. birželio mėn., o fiziniai įrenginiai buvo užbaigti iki 2012 m. balandžio mėn.

38Komisijos pirmininko pavaduotojo Joaquin Almunia pareiškimas, 2014 10 01; taip pat žr. IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Pavyzdžiui, Tartu oro uoste taikomas 2007–2013 m. projektų rodiklis „numatomas vietos keleivių skaičiaus augimas“ neleidžia analizuoti oro uosto keleivių augimo, kadangi oro uosto keleivių skaičiai yra sujungti su kelto keleivių skaičiais.

Išvados ir rekomendacijos

68

Daroma bendra išvada, kad ES finansuojamos investicijos į oro uostus davė mažą ekonominę naudą: buvo finansuota per daug oro uostų ir dauguma atvejų ES finansuojamos infrastruktūros buvo per didelės apimties.

69

Audito Rūmai nustatė, kad:

οES finansuojamų investicijų į oro uostų infrastruktūrą poreikis galėjo būti pagrįstas maždaug pusės nagrinėtų projektų atveju (remiantis palyginimu su panašiais oro uostais, 22–26 dalys);

οstatyba ir galutinis oro uostų infrastruktūros pridavimas vėlavo 17, o išlaidos buvo viršytos 9 iš 20 nagrinėtų oro uostų atvejų (27 dalis);

οdaugiau kaip pusė naujai pastatytų (ar atnaujintų) infrastruktūrų nebuvo panaudojamos visu pajėgumu. Kai kuriais atvejais tai pasakytina ir apie piko valandas (28–35 dalys).

70

Audito Rūmai taip pat pažymi, kad ES finansavimas nebuvo ekonomiškai veiksmingas ir kad septyni iš 20 nagrinėtų oro uostų nėra pelningi, ir dėl to kyla rizika, kad juos gali tekti uždaryti, jei jie negaus nuolatinės viešos finansinės paramos. Tai ypač pasakytina apie mažus regioninius oro uostus, kuriuose per metus apsilanko mažiau kaip 100 000 keleivių (36–48 dalys).

71

Be to, įgyvendinus ES finansuojamas investicijas ne visada buvo gauti numatyti rezultatai: tikrieji keleivių skaičiai buvo reikšmingai mažesni nei pradinės prognozės ir tik 10 iš 20 oro uostų pavyko padidinti savo keleivių skaičius 2007–2013 m. Klientų aptarnavimo pagerinimai dauguma atvejų nebuvo matuojami ir todėl juos buvo sudėtinga įvertinti (49–52 dalys).

1 rekomendacija

Audito Rūmai rekomenduoja, kad 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Komisija turėtų užtikrinti, kad valstybės narės ES finansavimą oro uostų infrastruktūroms skirtų tik tuose oro uostuose, kurie yra finansiškai perspektyvūs ir kurių investicijų poreikiai buvo tinkamai įvertinti ir įrodyti. Tai turėtų būti vienas iš veiksmų programų tvirtinimo ir stebėjimo, kuriuos atlieka Komisija, elementų;

72

Daugeliu atvejų ES finansavimas yra teikiamas oro uostams, kurie yra įsikūrę netoli vienas kito. Audito Rūmų analizė rodo, kad 13 iš 18 nagrinėtų oro uostų atveju yra reikšmingų persidengimų su kaimyninių oro uostų traukos zonomis. Dėl to gali atsirasti perteklinių pajėgumų ir lėšos gali duoti mažą ekonominę naudą (53–59 dalys). Galiausiai, ES oro uostų finansavimas nėra gerai koordinuojamas nacionaliniu lygmeniu ir, visų pirma didžiųjų projektų ir iš Sanglaudos fondo finansuojamų projektų atveju, yra nepakankamai gerai prižiūrimas Komisijos. Valstybių narių atrinktų projektų atveju Komisija paprastai nežino, kurie oro uostai gauna finansavimą ir kiek jo gauna (60–67 dalis).

2 rekomendacija

Audito Rūmai rekomenduoja, kad valstybės narės turėtų turėti nuoseklius regioninius, nacionalinius arba viršnacionalinius oro uostų plėtros planus, siekiant išvengti perteklinių pajėgumų, dubliavimosi ir nesuderintų investicijų į oro uostų infrastruktūras.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų nario Henri GRETHEN, 2014 m. lapkričio 12 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedai

I priedas

ERPF ir SF asignavimai 2000–2013 m. oro uostų infrastruktūrai¹ pagal valstybes nares (eurais)

| Šalis | ERPF+SF (2000–2006 m.) | ERPF+SF (2007–2013 m.) | ERPF+SF (2000–2013 m.) | % visos ERPF+SF sumos
1 | Ispanija | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2 | Lenkija | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3 | Italija | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Graikija | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Čekija | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Prancūzija | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Latvija | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Estija | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Lietuva | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugalija | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Jungtinė Karalystė | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulgarija (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Rumunija | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slovėnija | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | ES tarpvalstybinis bendradarbiavimas | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Vengrija | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | ES regioninis bendradarbiavimas | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Vokietija | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slovakija | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Švedija | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Austrija | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| Iš viso | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Nėra įtrauktas Sanglaudos politikos finansavimas technologijoms ir daugiarūšio transporto investicijoms, kuris yra įvertintas apie 1,2 milijardo eurų.

II priedas

Audituotų oro uostų ir projektų sąrašas

Šalis | Oro uostas | Audituotiems projektams skirtos ES lėšos | Pradžios data (pagrindiniai darbai) | Pabaigos data (pagrindiniai darbai) | Audituoti terminalai (ES finansavimas) | Audituoti peronai (ES finansavimas) | Audituoti riedėjimo takai (ES finansavimas) | Audituoti greitieji takai (ES finansavimas) | Audituotos saugos ir skrydžių valdymo bokšto sistemos (ES finansavimas) | Kita (pavyzdžiui, automatizuotas keleivinis traukinys, kroviniai, automobilių stovėjimo aikštelė) (ES finansavimas)
Ispanija | Badachosas | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgosas | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Kordoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventūra | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madridas | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Mursija | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigas | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italija | Algeras | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Katanija | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Komisas | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Krotonė | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Neapolis | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Graikija | Salonikai | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklionas | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastorija | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Lenkija | Gdanskas | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Žešuvas | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estija | Talinas | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Audituota populiacija: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| Dalis %: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

III priedas

Audito rezultatų ir vertinimo apžvalga¹

Šalis | Oro uostas | Ar investicija buvo tinkamai suplanuota? | Ar buvo gauti fiziniai išdirbiai? | Ar investicija buvo reikalinga? | Ar panaudojami visi išdirbiai? | Ar buvo pasiekti numatyti kiekybiškai įvertinami rezultatai 2007–2013 m.? | Ar buvo gauta kokybinė nauda? | Ar buvo įrodymų, kad buvo padarytas poveikis regiono ekonomikai? | Ar papildomam keleiviui tenkančios išlaidos yra protingo dydžio? | Ar tai tvarus oro uostas?
Ispanija | Badachosas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgosas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kordoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventūra |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madridas–Barachasas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Mursija |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italija | Algeras |  |  |  |  |  |  |  |  |
Katanija |  |  |  |  |  |  |  |  |
Komisas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Krotonė |  |  |  |  |  |  |  |  |
Neapolis |  |  |  |  |  |  |  |  |
Graikija* | Heraklionas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastorija |  |  |  |  |  |  |  |  |
Salonikai |  |  |  |  |  |  |  |  |
Lenkija | Gdanskas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Žešuvas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estija | Talinas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Žr. paaiškinimus kitame puslapyje.

III priedo paaiškinimai

| Ar investicija buvo tinkamai suplanuota? | Ar buvo gauti fiziniai išdirbiai? | Ar investicija buvo reikalinga? | Ar panaudojami visi išdirbiai? | Ar buvo pasiekti numatyti kiekybiškai įvertinami rezultatai 2007–2013 m.? | Ar buvo gauta kokybinė nauda? | Ar buvo įrodymų, kad buvo padarytas poveikis regiono ekonomikai? | Ar papildomam keleiviui tenkančios išlaidos yra protingo dydžio? | Ar tai tvarus oro uostas?
„Žalia“ reiškia patenkinamą padėtį: | Yra ilgalaikis oro sektoriaus planas; oro uosto generaliniame plane yra traukos zonos analizė ir patikimos prognozės | Išdirbiai buvo pastatyti taip, kaip planuota | Buvo pateikti tinkamo poreikių įvertinimo įrodymai | Bendrai finansuojamos infrastruktūros buvo veiksmingai naudojamos | Buvo pasiekti numatyti kiekybiškai įvertinti pagerinimai | Gauta numatyta kokybinė nauda yra pagrįsta įrodymais remiantis keleivių apklausomis | Teigiamas poveikis regiono ekonomikai yra pagrįstas įrodymais | Tikrosios išlaidos papildomam keleiviui neviršija 20 eurų | Oro uostas yra pelningas
„Geltona“ reiškia tarpinę padėtį: | Yra kai kurių pirmiau nurodytų elementų | Išdirbiai buvo pastatyti skirtingai nuo to, kas buvo planuota | Nebuvo įrodymų, kad kai kurios investicijos buvo reikalingos | Bendrai finansuojamos infrastruktūros buvo naudojamos, bet daug mažesniu pajėgumu | Buvo pagerinimų, bet ne tiek, kiek buvo numatyta, arba dar yra per anksti vertinti (Komisas) | Buvo gauta kokybinė nauda, nors ir ji nebuvo matuojama | Buvo atlikti tyrimai dėl poveikio regiono ekonomikai, tačiau nebuvo sąsajos su investicijomis | Tikrosios išlaidos papildomam keleiviui yra nuo 20 iki 80 eurų | Oro uostas nėra pelningas, bet galės pasiekti nenuostolingumo tašką vidutinės trukmės laikotarpiu (7 metai) arba nevedama skaidri apskaita (2 Graikijos oro uostai)
„Raudona“ reiškia nepatenkinamą padėtį: | Priimant sprendimą dėl investicijų nebuvo nė vieno šių elementų arba nė į vieną jų neatsižvelgta | (Dalis) planuojamų išdirbių nebuvo (arba dar nebuvo) pastatyti | Yra įrodymų, kad investicijos nebuvo reikalingos | (Dalis) infrastruktūrų nebuvo naudojamos | Nebuvo kiekybiškai įvertinamų pagerinimų | Nebuvo kokybinės naudos įrodymų | Teigiamas poveikis regiono ekonomikai nebuvo pagrįstas įrodymais | Tikrosios išlaidos papildomam keleiviui viršija 80 eurų | Oro uostas priklauso nuo nuolatinės paramos jo veiklos vykdymui

IV priedas

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Badachosas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Badachoso (Ispanija) (LEBZ) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Burgosas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Burgoso (Ispanija) (LEBG) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Kordoba

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Kordobos (Ispanija) (LEBA) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Madridas–Barachasas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Madrido Barachaso (LEMBD) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Mursija

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Mursijos San Chavjero (Ispanija) (LELC) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Vigas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Vigo (Ispanija) (LEVX) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Algeras

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Algero (Italija) (LIEA) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Katanija

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Katanijos (Italija) (LICC) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Komisas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Komiso (Italija) (LICB) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Krotonė

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Krotones (Italija) (LIBC) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Neapolis

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Neapolio (Italija) (LIRN) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Heraklionas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Herakliono (Graikija) (LGIR) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Kastorija

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Aristotelio (Graikija) (LGKA) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Salonikai

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Salonikų (Graikija) (LGTS) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Gdanskas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Gdansko (Lenkija) (EPGD) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Žešuvas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Žešuvo (Lenkija) (EPRZ) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Talinas

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Talino (Estija) (EETN) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Atskirų oro uostų traukos zonos analizė: Tartu

Oro uostų, kurie persidengia su audituotu Tartu (Estija) (EETU) oro uostu, skaičius

Šaltiniai: Eurostato gyventojų (2006 m.) ir turizmo duomenys (2006–2010 m.)

Komisijos atsakymas

Santrauka

III

Komisija sutinka su Audito Rūmų išvadomis dėl audituotų 2000–2006 m. ir 2007–2013 m. laikotarpių projektų ir sutinka, kad šiais programavimo laikotarpiais parama iš sanglaudos finansavimo lėšų, skirtų oro uostų infrastruktūrai, kai kuriais atvejais neatitiko veiksmingo ES lėšų panaudojimo kriterijų. Ji nori pabrėžti, kad iš šios patirties jau buvo pasimokyta, todėl 2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisės aktuose taikomas visiškai kitoks metodas.

Naujoji reguliavimo sistema yra griežtesnė investavimo į oro uostų infrastruktūras atžvilgiu: galimi variantai yra tik aplinkosaugos veiksmingumo arba infrastruktūros saugos elementų pagerinimas. Be to, Komisijos tarnybų derybų temos yra siauresnės: jose dėmesys daugiausia sutelkiamas į pagrindiniam TEN-T tinklui priklausančius oro uostus.

Kalbant apie strateginį planavimą, naujojoje sistemoje nustatyta speciali ex ante sąlyga – parengti regioninio arba nacionalinio lygmens transporto planus, kuriuose būtų pateikta kiekvieno sektoriaus išsami transporto strategija, nurodyta, koks yra indėlis į TEN-T tinklų sukūrimą, ir pateiktas ketinamų įgyvendinti projektų sąrašas („brandžių ir realistiškų projektų srautas“). Komisija į šiuos planus visapusiškai atsižvelgia prieš patvirtindama kiekvieną veiksmų programą dėl investicijų į transporto sektorių.

Didžiųjų projektų atveju Komisija priėmė deleguotuosius ir įgyvendinimo aktus, kuriuose bus nustatytas visuose didžiuosiuose projektuose taikytinas kokybės peržiūros procesas ir sąnaudų ir naudos analizės kokybės elementai (konkretaus sektoriaus gaunama pagrindinė nauda ir sąnaudos, įvertintinos rizikos tipų sąrašas, konkretūs kiekvieno sektoriaus ataskaitiniai laikotarpiai ir t. t.). Be to, netrukus bus paskelbtos sąnaudų ir naudos analizės gairės, kurios apims praktines su konkrečiais sektoriais susijusias rekomendacijas ir atvejų tyrimus, kad gavėjai galėtų moduliuoti savo projektus taip, jog jie suteiktų didžiausią ES pridėtinę vertę.

Komisija arba nepriklausomi ekspertai („Jaspers“ arba kitos valstybių narių nurodytos ir Komisijos patvirtintos įstaigos) turės atlikti visų didžiųjų projektų kokybės peržiūrą – Komisija tvirtins projektus tik po to.

IV

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad regioniniai oro uostai dažnai gali būti naudojami regiono arba bendruomenės ryšiui palaikyti, ir valdžios institucijos gali pageidauti išlaikyti juos veikiančiais dėl kitų nei tik finansinių priežasčių. Būtent todėl yra palaikomas nepelningų ir viešos paramos reikalaujančių viešojo transporto infrastruktūrų veikimas.

Tas faktas, kad Komisija neturi visų išsamių žinių apie visus ES finansuojamus projektus visoje ES ir visuose sektoriuose, nereiškia, kad ji neatlieka savo reguliavimo priežiūros vaidmens. Priešingai, Komisija savo priežiūros veiksmais dažnai viršija reguliavimo prerogatyvas: ji teikia metines ataskaitas, taip pat prireikus vykdo kiekvieno projekto stebėseną, ad hoc sprendžia probleminius klausimus ir atlieka specialų auditą. Be to, Komisija ir anksčiau atsisakė bendrai finansuoti tuos regioninius oro uostus, kurie neatrodė būsią pelningi ir kuriuos nebūtų buvę pagrįsta finansuoti sanglaudos požiūriu.

Komisija taip pat pažymi, kad ji 2000–2006 m. laikotarpiu Sanglaudos fondo projektus tvirtino tiesiogiai, o 2007–2013 m. laikotarpiu būdavo įtraukiami į programas ir individualiai tvirtinami tik didieji projektai. 2007–2013 m. laikotarpiu Komisija ėmėsi veiksmų, kad pagerintų didžiųjų projektų vertinimą, sukurdama „Jaspers“ iniciatyvą, kurios pagrindu teikiama techninė pagalba valstybėms narėms, rengiamas išsamus sąnaudų ir naudos nustatymo vadovas ir prireikus naudojamasi išorės ekspertų pagalba.

2007–2013 m. laikotarpiu Komisija gavo 17 paraiškų dėl didžiųjų oro uostų projektų. Atlikdama vertinimą, Komisija kreipia didelį dėmesį į tai, kiek apskritai kainuoja projektas, kokia jo suteikiama nauda ir pridėtinė vertė visuomenei. Dėl to konkrečiais atvejais buvo sumažinta projektų taikymo sritis (pvz., Jasų ir Vroclavo oro uostų atveju) arba į patvirtinimo sprendimą įtrauktos sąlygos (dėl Gdansko oro uosto, atsižvelgiant į greta esančio Gdynės oro uosto statybų planus). Komisija visais atvejais išsamiai tikrina paklausos analizę. Kai kuriais atvejais Komisija paragino nacionalines valdžios institucijas atsisakyti projektų (pvz., oro uostų Kelcuose ir Baltstogėje) dėl nepakankamos paklausos ir Komisijos susirūpinimo tų oro uostų finansiniu tvarumu.

V i)

Komisija pritaria rekomendacijai ir ją įgyvendins vykdydama derybas dėl 2014–2020 m. laikotarpio veiklos programų. Komisijos tarnybos derybose laikosi požiūrio, kad ES finansavimas iš esmės skiriamas oro uostų, visų pirma, priklausančių pagrindiniam TEN-T tinklui, infrastruktūrai. Komisija taip pat reikalauja, kad išsamūs transporto generaliniai planai būtų naudojami kaip pagrindas, nustatant investavimo transporto sektoriuje prioritetus. Visos investicijos turėtų padėti įgyvendinti tikslus pagal atitinkamą prioritetinę kryptį ir, prieš suteikiant investicijas bet kokiam oro uostui, visų pirma reikėtų iš anksto atlikti išsamų ekonominio gyvybingumo ir konkurencijos įvertinimą (pavyzdžiui, išsiaiškinti, ar privatūs ekonominės veiklos vykdytojai galėtų finansuoti investicijas). Be to, investicijos turėtų būti paremtos reikalaujamos galimybių studijos patikimais rezultatais ir teigiama sąnaudų ir naudos analize.

V ii)

Komisija pritaria, kad nuoseklus oro uostų strateginis planavimas yra svarbi priemonė, padedanti išvengti neteisingo pajėgumų panaudojimo ateityje.

Komisija sutinka su valstybėms narėms skirta rekomendacija (nuoseklūs regioniniai, nacionaliniai ir prireikus (kai įmanoma), viršnacionaliniai oro uostų plėtros planai). Savo ruožtu, ji patikrins įgyvendinimą vykdydama derybas dėl 2014–2020 m. laikotarpio veiklos programų: ji vertins, ar transporto planai atitinka ex ante sąlygas. Žr. taip pat atsakymą į 68–71 dalių pastabas.

Kitu lygmeniu Komisija griežčiau vertins ir stebės, ar ES oro transporto rinka bus pajėgi įveikti ateities uždavinius ir išnaudoti galimybes.

Įvadas

01

Naujausiame Eurokontrolės tyrime „2013 m. vystymosi uždaviniai“ patvirtinamas ir pakartojamas ankstesniuose tyrimuose nustatytas pajėgumo uždavinys.

Pagal labiausiai tikėtiną (suvaržytų pajėgumų) scenarijų 2035 m. skrydžių bus 50 % daugiau nei 2012 m. Dėl to, kad oro uostų plėtros planai bus įgyvendinami siauriau, liks neaptarnaujami beveik du milijonai skrydžių (12 % visos kelionių paklausos). Tai reiškia, kad apie 120 mln. keleivių neturės galimybės įsigyti atgalinio skrydžio (iš viso 240 mln. keleivių per metus).

Be to, iki 2035 m. daugiau nei 20 oro uostų veiks visu arba beveik visu savo pajėgumu, palyginti su tuo, kad 2012 m. taip veikusių buvo tik trys oro uostai (centriniai oro uostai, įskaitant Ispanijos ir Graikijos oro uostus).

Šio tyrimo rezultatai rodo, kad neteisingai naudojami pajėgumai yra išsamesnio aptarimo reikalaujantis klausimas ir kad, remiantis neseniai pateiktais oro uostų plėtros planais, Europoje pajėgumų pritrūks per ateinančius 20 metų.

Šaltinis – Tyrimas „2013 m. vystymosi uždaviniai“, kurį galima rasti https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth.

06

2011 m. Baltojoje knygoje dėl transporto politikos Komisija spūstis laikė didžiausia problema. Ji taip pat teigė, kad „reikia optimizuoti, o prireikus – ir didinti oro uostų pajėgumą, kad būtų patenkintas augantis poreikis keliauti“¹.

Savo vėlesniame 2011 m. komunikate, pateiktame kartu su oro uostų dokumentų rinkiniu, Komisija patvirtino, kad oro uostų spūstys Europoje yra problema. Be to, pritrūkus antžeminių pajėgumų, grėsmė iškils visam Bendro Europos dangaus projektui. Tuo pat metu Europos aviacijos sektorius susiduria su didėjančia konkurencija ir pokyčiais pasaulio aviacijos rinkoje: didesnę rinkos dalį perima Azijos ir Ramiojo vandenyno, Artimųjų Rytų ir Lotynų Amerikos šalys, o tai kelia grėsmę Europos, kaip pasaulinio aviacijos tinklo sankryžos, privilegijuotai pozicijai ir iš tokios pozicijos gaunamai naudai ryšio prasme².

Audito apimtis ir metodas

21 Pirma pastraipa

Nors ES 27 valstybėse narėse oro transportas suintensyvėjo nuo 2010 m., Komisija mano, kad, apskritai, oro transporto sektorius 2007–2013 m. neatsigavo. Vien tik visos ES vidutinės vertės negali atspindėti oro transporto sektoriaus skirtingos raidos atskirose smarkiai besiskiriančiose viena nuo kitos valstybėse narėse. 2010 m. keleivių apimtys išaugo 21 valstybėje narėje, o sumažėjo – 6-iose; 2011 m. 25-iose išaugo ir 2-ose sumažėjo; 2012 m. 18-oje išaugo ir 9-iose sumažėjo; 2013 m. 21-oje išaugo ir 6-iose sumažėjo. Per paskutinius penkerius metus skirtumas tarp padidėjimo ir sumažėjimo buvo didelis Ispanijoje, Italijoje ir Graikijoje – visų trijų šalių ekonominiai sunkumai yra aiškiai nurodyti dokumentuose. 2013 m. Eurostato duomenys patvirtina, kad Graikijoje ir Ispanijoje oro transporto keleivių skaičius nepasiekė prieš krizę buvusio lygio.

21 Antra pastraipa

Komisija mano, kad trijų audituotų valstybių narių keleivinio oro transporto plėtra yra be aiškios tendencijos. 2007–2013 m. oro transportas Graikijoje sumažėjo 3,3 %, o Ispanijoje – 3,5 %. Ispanijoje keleivinis oro transportas sumažėjo 2008 m., 2009 m., 2012 m. ir 2013 m., Graikijoje jis sumažėjo 2008 m., 2009 m., 2010 m. ir 2012 m., o Italijoje – 2008 m., 2009 m., 2012 m. ir 2013 m.

21 Trečia pastraipa

Komisija atkreipia dėmesį į tai, kad ES 27 valstybių narių ekonomika yra apimta sąstingio arba smunka nuo 2007 m., išskyrus tik 2010 m. ir 2011 m. Kai kurių valstybių narių BVP ryškiai sumažėjo: Graikija patiria nuosmukį šešerius metus iš eilės, Italija ir Ispanija apimta nuosmukio ketverius metus iš šešerių. Todėl Komisija mano, kad krizė turi didelį ir nuolatinį poveikį oro transporto sektoriui.

Pastabos

Bendras atsakymas į 28 ir 30 dalių pastabas

Oro uostų infrastruktūrų eksploatavimo laikotarpis yra ilgas. Komisija mano, kad tam, kad būtų galima įvertinti, ar suteiktos investicijos visapusiškai pasiteisino, oro uostų panaudojimo lygis turėtų būti tikrinamas per visą suteiktų investicijų galiojimo laikotarpį. Be to, oro uostų infrastruktūros kūrimas etapais, kad būtų beveik pasiektas arba idealiu atveju net šiek tiek viršytas lyginamasis standartas, praktiškai reikštų, kad oro uostuose turėtų būti nuolat vykdomi darbai, o tam reikėtų ypatingų susitarimų, ir būtų trikdoma oro uosto veikla ir paslaugų teikimas jame.

37

Komisija mano, kad nustatyti keleivių eismo duomenų 2007–2013 m. (jais Audito Rūmai remiasi perskaičiuodami išlaidas vienam papildomam keleiviui) tendencijas yra sudėtinga. Todėl ji mano, kad siekiant nustatyti projektų sąnaudų veiksmingumą, tinkamas pagrindas būtų gairėmis ir vidurio laikotarpio peržiūromis pagrįstas vertinimas. Žr. taip pat Komisijos atsakymą į 21 dalies pastabas.

Bendras atsakymas į 40–43 dalių pastabas

Didžiųjų projektų pagal sanglaudos politiką vertinimo tikslu Komisija finansiškai tvariu projektu laiko ne projektą, iš kurio gaunamas pelnas, bet projektą, iš kurio gaunama pakankamai pajamų veiklos išlaidoms padengti kiekvienais projekto įgyvendinimo metais. Nors, iš tiesų, ES parama idealiu atveju turėtų būti teikiama pelningoms infrastruktūroms, būna, kad kai kurios transporto infrastruktūros yra nuostolingos, nepaisant to, kad iš jų gaunama pajamų, ir tokiais atvejais sprendimas teikti ES paramą yra pagrįstas tuo, ar projektas yra pageidautinas socialine ir ekonomine prasme (t. y. iš jo gaunama nauda yra didesnė nei sąnaudos).

45

Regioniniai oro uostai gali būti reikalingi regiono arba bendruomenės ryšiui palaikyti, ir valdžios institucijos gali pageidauti išlaikyti juos veikiančiais dėl kitų nei finansinių priežasčių. Būtent todėl yra palaikomas nepelningų ir viešos paramos reikalaujančių viešojo transporto infrastruktūrų veikimas.

50

Keleivinio oro transporto apimtys 2007–2013 m. laikotarpiu Ispanijoje sumažėjo maždaug 3,5 %, o Graikijoje – 3,3 %. Komisija mano, kad ši tendencija buvo būdinga audituotiems oro uostams, ir taip pat pastebi eismo apimčių sumažėjimą – tai paaiškinama beveik visą laiką nuo 2007 m. Ispanijos ir Graikijos patiriamu ekonomikos nuosmukiu.

Žr. taip pat Komisijos atsakymą į 21 dalies pastabas.

Bendras Komisijos atsakymas į 53–55 dalių pastabas

Komisija, priimdama sprendimus dėl valstybės pagalbos, vadovaujasi tokia oro uosto traukos zonos apibrėžtimi: „oro uosto traukos zona – paprastai zona, kurios geografinės ribos nustatomos nuo oro uosto maždaug 100 kilometrų arba tokiu atstumu, kuris įveikiamas per maždaug 60 minučių automobiliu, autobusu, traukiniu ar greituoju traukiniu. Tačiau konkretaus oro uosto traukos zona gali būti kitokia – ją nustatant reikia atsižvelgti į kiekvieno konkretaus oro uosto ypatybes. Oro uostų traukos zonos gali būti skirtingo dydžio ir formos, tą dydį ir formą lemia įvairios oro uostų charakteristikos, įskaitant verslo modelį, vietą, kur jie įrengti, ir vietoves, į kurias iš jų skraidoma.“ 100 km riba (200 km, jei yra greitojo traukinio linija) taip pat apibrėžta TEN-T reglamento, kuriame nustatytos oro transporto infrastruktūros sudedamosios dalys, 24 straipsnyje. Kaip nurodė Audito Rūmai, Komisijos tarnybų neseniai atlikto tyrimo dėl galimybės naudotis keleiviniais skrydžiais Europoje išvados pagrįstos teiginiu, kad traukos zona yra įveikiama per 90 min. kelio iki oro uosto. Komisija mano, kad nustatant traukos zonas taip pat reikėtų atsižvelgti į kitus elementus, konkrečiai, į oro uosto verslo modelį, paskirties vietų skaičių ir tipą, laisvus pajėgumus kituose oro uostuose, viešojo transporto jungtis, skubiai keliaujančius keleivius, į tai, ar oro uostas daugiausiai aptarnauja vietinius gyventojus, ar turistus.

Iš regioninių oro uostų gali būti skraidoma į tas pačias paskirties vietas, tačiau ne tokiu pat dažnumu, kaip iš jų kaimyninių oro uostų, ir dar rečiau, nei iš valstybės narės pagrindinio oro uosto.

Bendras atsakymas į 61–63 dalių pastabas

2014–2020 m. laikotarpiu buvo vykdoma esminė su strateginiu planavimu susijusi reforma, kurios teisinėje sistemoje numatytas specialių ex ante sąlygų laikymasis transporto sektoriuje: reikalaujama turėti specialų išsamų transporto planą arba nacionalinio ar regioninio lygmens struktūrą – tik tada gali būti tvirtinama parama veiklos programoms. Transporto plane turi būti nurodytas indėlis į bendros Europos transporto erdvės sukūrimą, pagrindinis ir išsamus TEN-T tinklas, į kurį bus investuojamos ERPF ir SF lėšos, taip pat realistiškų ir brandžių projektų, skirtų veiklos programaoms įgyvendinti, srautas.

Veiklos programose pateikta padėties ir specialiųjų poreikių, nustatytų programavimo metu, analizė ir nurodomas ryšys su planuojamomis intervencijomis. Taip parengtas programas Komisija laiko tinkamais planavimo dokumentais Europos Sąjungos bendrai finansuojamų intervencijų prasme.

Bendras atsakymas į 66 ir 67 dalių pastabas

Pagal pasidalijamojo valdymo sistemą įgaliojimais dalijasi Komisija ir valstybės narės: valstybės narės yra atsakingos už kasdienį valdymą, o Komisija – už programos (bet ne projekto) stebėseną ir priežiūrą. Tai reiškia, kad Komisija neturėtų ir negali grįsti įgyvendinimo priežiūros ir atitikties stebėsenos veiklos remdamasi išsamia informacija apie kiekvieną projektą, turint omenyje, kad kasmet pagal sanglaudos politiką bendrai finansuojama tūkstančiai projektų.

Išvados ir rekomendacijos

Bendras atsakymas į 68–71 dalių pastabas

Komisija sutinka su Audito Rūmų išvadomis dėl audituotų 2000–2006 m. ir 2007–2013 m. laikotarpių projektų ir sutinka, kad šiais programavimo laikotarpiais parama iš sanglaudos finansavimo lėšų, skirtų oro uostų infrastruktūrai, kai kuriais atvejais neatitiko veiksmingo ES lėšų panaudojimo kriterijų. Ji nori pabrėžti, kad iš šios patirties buvo pasimokyta, todėl 2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisės aktams taikomas visiškai kitoks metodas.

Naujoji reguliavimo sistema yra griežtesnė investavimo į oro uostų infrastruktūras atžvilgiu: galimi variantai yra tik aplinkosaugos veiksmingumo pagerinimas arba infrastruktūros saugos elementai. Be to, Komisijos tarnybų derybų temos yra siauresnės: jose dėmesys sutelkiamas į TEN-T tinklui priklausančius oro uostus.

Kalbant apie strateginį planavimą, naujojoje sistemoje nustatyta speciali ex ante sąlyga – parengti regioninio arba nacionalinio lygmens transporto planus, kuriuose būtų pateikta kiekvieno sektoriaus išsami transporto strategija, nurodyta, koks yra indėlis į TEN-T tinklų sukūrimą, ir pateiktas ketinamų įgyvendinti projektų sąrašas („brandžių ir realistiškų projektų srautas“). Komisija į šiuos planus visapusiškai atsižvelgia prieš patvirtindama kiekvieną veiksmų programą dėl investicijų į transporto sektorių.

Didžiųjų projektų atveju Komisija priėmė deleguotuosius ir įgyvendinimo aktus, kuriuose bus nustatytas visuose didžiuosiuose projektuose taikytinas kokybės peržiūros procesas ir sąnaudų ir naudos analizės kokybės elementai (konkretaus sektoriaus gaunama pagrindinė nauda ir sąnaudos, įvertintinos rizikos tipų sąrašas, konkretūs kiekvieno sektoriaus ataskaitiniai laikotarpiai ir t. t.). Be to, netrukus bus paskelbtos sąnaudų ir naudos analizės gairės, kurios apims praktines su konkrečiais sektoriais susijusias rekomendacijas ir atvejų tyrimus, kad gavėjai galėtų moduliuoti savo projektus taip, jog jie suteiktų didžiausią ES pridėtinę vertę.

Komisija arba nepriklausomi ekspertai („Jaspers“ arba kitos valstybių narių nurodytos ir Komisijos patvirtintos įstaigos) turės atlikti visų didžiųjų projektų kokybės peržiūrą – Komisija tvirtins projektus tik po to.

69 Pirma pastraipa.

Komisija mano, kad tam, kad būtų galima įvertinti, ar suteiktos investicijos visapusiškai pasiteisino, oro uostų panaudojimo lygis turėtų būti tikrinamas per visą suteiktų investicijų galiojimo laikotarpį.

70

Regioniniai oro uostai dažnai gali būti naudojami regiono arba bendruomenės ryšiui palaikyti, ir valdžios institucijos gali pageidauti išlaikyti juos veikiančiais dėl kitų nei tik finansinių priežasčių. Būtent todėl yra palaikomas nepelningų ir viešos paramos reikalaujančių viešojo transporto infrastruktūrų veikimas.

1 rekomendacija

Komisija pritaria rekomendacijai ir ją įgyvendins vykdydama derybas dėl 2014–2020 m. laikotarpio veiklos programų. Komisijos tarnybos derybose laikosi požiūrio, kad ES finansavimas į oro uostų infrastruktūrą yra sutelktas visų pirma į oro uostus, priklausančius pagrindiniam TEN-T tinklui. Komisija taip pat reikalauja, kad išsamūs transporto generaliniai planai taptų pagrindu pasirenkant transporto investavimo prioritetus. Visos investicijos turėtų padėti įgyvendinti tikslus pagal atitinkamą prioritetinę kryptį ir, prieš suteikiant investicijas bet kokiam oro uostui, visų pirma reikėtų iš anksto atlikti išsamų ekonominio gyvybingumo ir konkurencijos įvertinimą (pavyzdžiui, ar privatūs ekonominės veiklos vykdytojai galėtų finansuoti investicijas). Be to, investicijos turėtų būti paremtos reikalaujamos galimybių studijos patikimais rezultatais ir teigiamais sąnaudų ir naudos analizės rezultatais.

72

Komisija, priimdama sprendimus dėl valstybės pagalbos, vadovaujasi tokia oro uosto traukos zonos apibrėžtimi: „oro uosto traukos zona – paprastai zona, kurios geografinės ribos nustatomos nuo oro uosto maždaug 100 kilometrų arba tokiu atstumu, kuris įveikiamas per maždaug 60 minučių automobiliu, autobusu, traukiniu ar greituoju traukiniu. Tačiau konkretaus oro uosto traukos zona gali būti kitokia – ją nustatant reikia atsižvelgti į kiekvieno konkretaus oro uosto ypatybes. Oro uostų traukos zonos gali būti skirtingo dydžio ir formos, tą dydį ir formą lemia įvairios oro uostų charakteristikos, įskaitant verslo modelį, vietą, kur jie įrengti, ir vietoves, į kurias iš jų skraidoma. 100 km riba (200 km, jei yra greitojo traukinio linija) taip pat apibrėžta TEN-T reglamento, nustatančio oro transporto infrastruktūros komponentus, 24 straipsnyje. Kaip nurodė Audito Rūmai, Komisijos tarnybos savo neseniai atliktame tyrime dėl prieigos prie keleivių skrydžių Europoje padarė išvadas, pagrįstas tuo, kad traukos zona yra 90 min. kelio iki oro uosto. Komisija mano, kad nustatant traukos zonas taip pat reikėtų atsižvelgti į kitus elementus, konkrečiai, į oro uosto verslo modelį, paskirties vietų skaičių ir tipą, laisvus pajėgumus kituose oro uostuose, viešojo transporto jungtis, skubiai keliaujančius keleivius, į tai, ar oro uostas daugiausiai aptarnauja vietinius gyventojus, ar turistus.

Iš regioninių oro uostų gali būti skraidoma į tas pačias paskirties vietas, tačiau ne tokiu pat dažnumu, kaip iš jų kaimyninių oro uostų, ir dar rečiau, nei iš valstybės narės pagrindinio oro uosto.

Tas faktas, kad Komisija neturi visų išsamių žinių apie visus ES finansuojamus projektus visoje ES ir visuose sektoriuose, nereiškia, kad ji neatlieka savo reguliavimo priežiūros vaidmens. Priešingai, Komisija savo priežiūros veiksmais dažnai viršija reguliavimo prerogatyvas: ji teikia metines ataskaitas, taip pat, prireikus, vykdo kiekvieno projekto stebėseną, sprendžia ad hoc probleminius klausimus ir atlieka specialų auditą. Be to, Komisija ir anksčiau atsisakė bendrai finansuoti tuos regioninius oro uostus, kurie neatrodė busią pelningais, ir kuriuos nebūtų buvę pagrįsta finansuoti sanglaudos požiūriu.

Komisija taip pat pažymi, kad ji 2000–2006 m. laikotarpiu SF projektus tvirtino tiesiogiai, o 2007–2013 m. laikotarpiu jie būdavo įtraukiami į programas, o individualiai tvirtinami – tik didieji projektai. 2007–2013 m. laikotarpiu Komisija ėmėsi veiksmų, kad pagerintų didžiųjų projektų vertinimą, sukurdama „Jaspers“ iniciatyvą, kurios pagrindu teikiama techninė pagalba valstybėms narėms, rengiamas išsamus sąnaudų ir naudos nustatymo vadovas ir prireikus naudojamasi išorės ekspertų pagalba.

2007–2013 m. laikotarpiu Komisija gavo 17 paraiškų dėl didžiųjų projektų oro uostuose. Atlikdama vertinimą, Komisija kreipė didelį dėmesį į tai, kiek apskritai kainuoja projektas, kokia jo suteikiama nauda ir pridėtinė vertė visuomenei. Dėl to konkrečiais atvejais buvo sumažinta projektų taikymo sritis (pvz., Jasų ir Vroclavo oro uostų atveju) arba į patvirtinimo sprendimą įtrauktos sąlygos (dėl Gdansko oro uosto, atsižvelgiant į greta esančio Gdynės oro uosto statybų planus). Komisija visais atvejais išsamiai tikrina paklausos analizę. Kai kuriais atvejais ji paragino nacionalines valdžios institucijas atsisakyti projektų (pvz., oro uostų Kelcuose ir Baltstogėje) dėl nepakankamos paklausos ir Komisijos susirūpinimo tų oro uostų finansiniu tvarumu.

2 rekomendacija

Komisija pritaria, kad nuoseklus oro uostų strateginis planavimas yra svarbi priemonė, padedanti išvengti neteisingo pajėgumų panaudojimo ateityje.

Komisija sutinka su valstybėms narėms skirta rekomendacija (nuoseklūs regioniniai, nacionaliniai ir prireikus (kai įmanoma), viršnacionaliniai oro uostų plėtros planai). Savo ruožtu, ji patikrins įgyvendinimą vykdydama derybas dėl 2014–2020 m. laikotarpio veiklos programų: ji vertins, kaip transporto planai atitinka ex ante sąlygas. Žr. taip pat atsakymą į 68-71 dalių pastabas.

Kitu lygmeniu Komisija griežčiau vertins ir stebės, ar ES oro transporto rinka bus pajėgi įveikti ateities uždavinius ir išnaudoti galimybes.

12011 m. Baltąją knygą „Bendros Europos transporto erdvės kūrimo planas“ (28 dalis) galima rasti adresu http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144.]

22011 m. Komunikatą dėl Europos Sąjungos oro uostų politikos rasite http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm.]

QJ-AB-14-020-LT-E  ISSN 1977-5725

Audito Rūmai atliko 20 oro uostų auditą penkiose valstybėse narėse ir nustatė, kad yra nemažai atvejų, kai ES finansavimas yra teikiamas oro uostams, kurie yra nutolę nedideliu atstumu vienas nuo kito: 13 oro uostų atveju egzistuoja reikšmingi persidengimai su gretimų oro uostų traukos zonomis. Todėl lėšos davė mažą ekonominę naudą ir pernelyg išsiplėtė ES finansuojamos infrastruktūros ir pajėgumas. Audito Rūmai taip pat pažymi, kad ES finansavimas nebuvo ekonomiškai veiksmingas ir kad septyni iš tikrintų oro uostų nėra pelningi: juos gali reikėti uždaryti, jei nebus teikiama nuolatinė viešoji finansinė parama. Oro uostų ES finansavimas nėra tinkamai koordinuojamas nacionaliniu lygmeniu ir, visų pirma didžiųjų projektų ir iš Sanglaudos fondo finansuojamų projektų atveju, jį nepakankamai prižiūri Komisija, kuri paprastai nežino, kurie oro uostai gauna finansavimą ir kokio jis yra dydžio.