EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014

ISBN 978-92-872-1310-5 (epub)

ISBN 978-92-872-1287-0 (gedrukte versie)

doi:10.2865/14492

© Europese Unie, 2014

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Betaalde abonnementen:

•bij een van de verkoopkantoren van het Bureau voor publicaties van de Europese Unie
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_nl.htm).

NL
2014

nr. 21

Speciaal verslag

Door de EU gefinancierde
luchthaveninfrastructuur:
een slechte kosten-
batenverhouding

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Inhoud

Woordenlijst

Samenvatting

Inleiding

Hoofdkenmerken van het luchtvervoer in Europa

Het luchtvervoersbeleid van de EU en EU-financiering van luchthaveninfrastructuur

Het beheer van investeringen in luchthaveninfrastructuur in het kader van het EFRO en het CF

Soorten onderzochte luchthaveninfrastructuur

Reikwijdte en aanpak van de controle

Opmerkingen

Behoefte aan nieuwe of opgewaardeerde infrastructuur aangetoond voor de helft van de onderzochte luchthavens

Vertragingen in de aanleg bij de meeste onderzochte luchthavens en kostenoverschrijdingen bij de helft

Meer dan de helft van de bouwwerken werd onderbenut

EU-financiering voor investeringen die niet kosteneffectief zijn

Zeven van de twintig gecontroleerde luchthavens zijn niet financieel zelfvoorzienend

Prognose van het aantal passagiers veel te optimistisch bij twaalf van de twintig onderzochte luchthavens

Beperkte invloed van door de EU gefinancierde investeringen op de passagiersaantallen, de klantenservice en de schepping van werkgelegenheid

Soortgelijke investeringen in luchthavens die dicht bij elkaar liggen

Planning van investeringen in luchthaveninfrastructuur in het algemeen niet op nationaal niveau gecoördineerd

Beperkte informatie inzake de EU-financiering van luchthavens beschikbaar voor de Commissie

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage I | — | Toewijzingen uit het EFRO en het CF aan luchthaveninfrastructuur tussen 2000 en 2013 per lidstaat
Bijlage II | — | Lijst van gecontroleerde luchthavens en projecten
Bijlage III | — | Overzicht van de controleresultaten en beoordeling
Bijlage IV | — | Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens

Antwoorden van de Commissie

Woordenlijst

Beheersautoriteit: Door de lidstaat aangewezen nationale, regionale of plaatselijke instantie die aan de Commissie een voorstel doet tot aanneming van een operationeel programma en vervolgens verantwoordelijk is voor het beheer en de uitvoering daarvan.

Cohesiebeleidsfondsen: Fondsen ter bevordering van het beleid dat zich richt op de versterking van de economische en sociale samenhang binnen de Europese Unie door het verschil in ontwikkelingsniveau tussen de regio’s in de EU te verminderen. Deze controle betrof met name: i) het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), gericht op investeringen in infrastructuur, het behouden of creëren van werkgelegenheid, ondersteuning van initiatieven voor plaatselijke ontwikkeling en activiteiten van het midden- en kleinbedrijf; en ii) het Cohesiefonds (CF), gericht op de versterking van de economische en sociale cohesie door de financiering van projecten op het gebied van milieu en vervoer in lidstaten met een bnp per hoofd van de bevolking dat minder dan 90 % bedraagt van het EU-gemiddelde.

Directoraat-generaal (DG): Een dienst van de Europese Commissie (EC). De bij deze controle betrokken DG’s waren DG Regionaal beleid en Stadsontwikkeling en DG Mobiliteit en Vervoer.

Groot project (GP) en Cohesiefondsproject (CFP): Een project dat bestaat uit een reeks economisch onscheidbare werkzaamheden met een specifieke technische functie en dat op duidelijk omschreven doelstellingen is gericht, waarbij de totale kosten die voor de bepaling van de bijdrage van de fondsen in aanmerking worden genomen hoger zijn dan 50 miljoen euro. Voor zowel grote projecten als CF-projecten is goedkeuring van de Commissie vereist op projectniveau.

Investeringen in luchthaveninfrastructuren: Investeringen in de lucht- en landzijde van luchthavens. Investeringen in de infrastructuur aan de landzijde omvatten de bouw van nieuwe terminals, de uitbreiding van bestaande terminals en verbindingen met het wegen- en het spoornet. Investeringen in de infrastructuur aan de luchtzijde omvatten de aanleg van start- en landingsbanen, taxibanen, uitgangsbanen en luchthavenplatforms, infrastructuur en uitrusting voor luchtverkeersleiding, en veiligheidsuitrusting.

Luchtverkeersbeweging: Het landen op of opstijgen van een luchthaven door een vliegtuig dat luchtvervoer verzorgt. De capaciteit aan de luchtzijde wordt meestal gemeten in aantal luchtverkeersbewegingen per uur, waarmee wordt aangegeven hoeveel vliegtuigen binnen een uur kunnen landen, parkeren of opstijgen.

Operationeel programma (OP): Het op centraal of regionaal niveau in de lidstaat opgestelde en door de Commissie goedgekeurde document in de vorm van een coherente reeks prioriteiten die bestaan uit meerjarenmaatregelen.

Verzorgingsgebied: Het gebied waaruit een luchthaven bezoekers en klanten aantrekt, dat afhankelijk is van de bevolking in de omgeving en de mogelijkheden tot oppervlaktevervoer.

Samenvatting

I

Door middel van deze controle analyseerde de Rekenkamer de door de EU gefinancierde investeringen in luchthaveninfrastructuur en onderzocht zij of:

—er aantoonbaar behoefte bestond aan deze investeringen;

—de bouwwerken op tijd en binnen het budget waren voltooid;

—de nieuwe (of opgewaardeerde) infrastructuur ten volle werd benut.

Daarnaast beoordeelde de Rekenkamer of deze investeringen leidden tot hogere passagiersaantallen en een verbeterde klantenservice. Tot slot bekeek de Rekenkamer of de door de EU gefinancierde luchthavens financieel duurzaam waren.

II

De controle was toegespitst op twintig door de EU gefinancierde luchthavens in vijf lidstaten (Estland, Griekenland, Spanje, Italië en Polen). Deze luchthavens ontvingen tijdens de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 in totaal 666 miljoen euro aan EU-financiering uit het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) en het Cohesiefonds (CF).

III

De algemene conclusie luidt dat de door de EU gefinancierde investeringen in luchthavens weinig waar voor hun geld boden: er werden te veel luchthavens (vaak dicht in elkaars buurt) gefinancierd en in veel gevallen was de door de EU gefinancierde infrastructuur te grootschalig. Slechts de helft van de gecontroleerde luchthavens slaagde erin de passagiersaantallen te verhogen en er werd niet gemeten of niet met bewijsstukken aangetoond of de klantenservice was verbeterd.

IV

De Rekenkamer constateert ook dat de EU-financiering niet kosteneffectief was en dat zeven van de twintig onderzochte luchthavens niet winstgevend zijn, waardoor het risico bestaat dat zij moeten worden gesloten tenzij zij financiële overheidssteun blijven ontvangen. Dit geldt met name voor kleine regionale luchthavens met minder dan 100 000 passagiers per jaar. De Rekenkamer constateerde tevens dat de EU-financiering niet goed gecoördineerd wordt door de lidstaten en dat de Commissie er met name bij grote projecten en Cohesiefondsprojecten onvoldoende toezicht op houdt, hetgeen leidt tot overcapaciteit en een slechte kosten-batenverhouding.

V

De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen:

i)de Commissie moet er tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 voor zorgen dat de lidstaten enkel EU-financiering toewijzen aan luchthaveninfrastructuur in die luchthavens die financieel levensvatbaar zijn en waarbij de investeringsbehoeften naar behoren waren beoordeeld en aangetoond. Dit zou ook onderdeel moeten uitmaken van de goedkeuring van en het toezicht op operationele programma’s door de Commissie;

ii)de lidstaten moeten beschikken over coherente regionale, nationale en supranationale plannen voor luchthavenontwikkeling om overcapaciteit, dubbel werk en ongecoördineerde investeringen in luchthaveninfrastructuur te voorkomen.

Inleiding

Hoofdkenmerken van het luchtvervoer in Europa

01

Luchtvervoer is de voornaamste vorm van passagiersvervoer over lange afstanden maar voorziet ook in de behoeften van veel reizigers die middellange afstanden afleggen. Volgens Eurocontrol zal het luchtverkeer in Europa tegen 2030 bijna verdubbelen en zal Europa aan een groot deel van deze vraag niet kunnen voldoen vanwege een tekort aan start- en landingsbanen en grondinfrastructuur, vooral op grote hub-luchthavens.

02

Er zijn tegenwoordig ruim 500 commerciële luchthavens in Europa, die kunnen worden opgedeeld in:

i)hub-luchthavens, die het volledige scala van diensten bieden (zakelijk/privé, binnenlands/binnen Europa/intercontinentaal) en verkeer uit kleinere luchthavens samenbrengen, en

ii)regionale luchthavens die afgelegen regio’s verbinden met de centra van economische activiteit en die passagiers vervoeren naar hub-luchthavens maar vanwaar ook rechtstreekse vluchten naar andere regionale luchthavens gaan.

03

De grootste hub-luchthavens in Europa met minimaal 5 miljoen passagiers per jaar¹ nemen 78 % van het totale Europese luchtverkeer voor hun rekening; luchthavens met 1 à 5 miljoen passagiers per jaar zijn goed voor 18 % van het totale aantal, terwijl de kleinere luchthavens met minder dan één miljoen passagiers per jaar slechts worden gebruikt door 4 % van de passagiers.

04

Luchtvervoer is een belangrijk economisch terrein: Europese luchthavens bieden rechtstreeks of onrechtstreeks werk aan meer dan één miljoen personen, die werkzaam zijn voor luchtvaartmaatschappijen of op het gebied van onderhoud, catering, detailhandel of luchtverkeersleiding. Als zodanig dragen luchtvaartmaatschappijen en luchthavens meer dan 140 miljard euro bij aan het Europese bnp².

05

De winstgevendheid is echter vaak een probleem: hoewel het verkeer op regionale luchthavens in Europa tussen 2001 en 2010 met bijna 60 % toenam, leed bijna de helft (48 %) van de luchthavens in Europa verlies in 2010. Dit geldt met name voor kleinere, regionale luchthavens, die de overheid wellicht uit sociaaleconomische overwegingen wil behouden.

Het luchtvervoersbeleid van de EU en EU-financiering van luchthaveninfrastructuur

06

Sinds het begin van de jaren ‘90 is het luchtvervoersbeleid van de EU³ gericht op het verhelpen van capaciteitsproblemen door aanvullende infrastructuur te bouwen maar ook door betere gebruikmaking van de bestaande faciliteiten. Dergelijke optimalisering kan worden bereikt door een efficiënter gebruik van slots⁴, betere grondafhandelingsdiensten en een betere integratie met het spoorwegnetwerk.

07

Vervoersinfrastructuurprojecten, met inbegrip van aan luchthavens gerelateerde acties, vormen een belangrijk terrein waarop uitgaven uit de EU-begroting worden gedaan. De EU wees in de programmeringsperioden 2000-2013 ongeveer 4,5 miljard euro⁵ toe aan luchthaveninfrastructuur via het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Cohesiefonds (CF) en TEN-V⁶. Ongeveer 1,2 miljard euro (ofwel 27 % hiervan) was toegewezen aan aan luchthavens gerelateerde investeringen in technologieën en in multimodale verbindingen (bijv. infrastructuur voor luchtverkeersbeheer en verbindingen tussen de luchthaven en het stadscentrum), zie figuur 1.

Figuur 1

Overzicht van financieringsbronnen voor investeringen in luchthaveninfrastructuur in de periode 2000-2013

Bron: Europese Rekenkamer.

08

Meer dan 2,8 miljard euro van de 3,3 miljard euro aan infrastructuursteun (85 %) voor de periode 2000-2013 was afkomstig van cohesiebeleidsfondsen (nl. het EFRO en het CF), en 75 % daarvan werd geïnvesteerd in vier lidstaten (Griekenland, Spanje, Italië en Polen). In figuur 2 wordt een overzicht van de toewijzingen gegeven en in bijlage I staan de nadere gegevens per lidstaat.

Figuur 2

Overzicht van de toewijzingen uit de cohesiebeleidsfondsen aan investeringen in luchthaveninfrastructuur per lidstaat in de periode 2000-2013

Bron: Europese Rekenkamer.

Het beheer van investeringen in luchthaveninfrastructuur in het kader van het EFRO en het CF

09

De verantwoordelijkheid voor EU-uitgaven in het kader van het EFRO en het CF wordt gedeeld door de Commissie en de lidstaten⁷. De Commissie stelt richtsnoeren vast voor de planning van operationele programma’s (OP’s), onderhandelt over de OP’s die door de beheersautoriteiten in de lidstaten worden voorgesteld, keurt deze goed en houdt toezicht op de uitvoering ervan.

10

De Commissie draagt de algehele verantwoordelijkheid voor het behoorlijke gebruik van de middelen, aangezien zij verantwoordelijk is voor het toezicht op de instelling en werking van controlesystemen in de lidstaten en voor de vergoeding van goedgekeurde uitgaven. De beheersautoriteit is verantwoordelijk voor het beheer en de uitvoering van het OP, maar voor grote projecten en CF-projecten is goedkeuring van de Commissie vereist⁸.

11

Uitvoeringsorganen, die namens de beheersautoriteiten handelen, zijn gewoonlijk belast met het beheer van het luchthaveninfrastructuurproject zelf. Voor de onderzochte projecten waren de betrokken instanties AENA (Spanje), ENAC en ENAV (Italië) en Tallinn Airport (Estland). In Polen verricht het centrum voor EU-vervoersprojecten de taken die de beheersautoriteit daaraan heeft gedelegeerd en worden projecten beheerd door de begunstigden; in Griekenland is de HCAA, een overheidsdienst die alle luchthavens behalve de luchthaven van Athene in eigendom heeft en beheert, verantwoordelijk voor de prioriteitstelling bij en de selectie van projecten tot investering in de luchthaveninfrastructuur.

Soorten onderzochte luchthaveninfrastructuur

12

Luchthaveninfrastructuur kan de landzijde of de luchtzijde betreffen. Investeringen in de infrastructuur aan de landzijde betreffen onder meer de bouw van nieuwe terminals, de uitbreiding van bestaande terminals en verbindingen met het wegennet en het spoorwegnetwerk. Investeringen in de infrastructuur aan de luchtzijde omvatten de aanleg van start- en landingsbanen, taxibanen, uitgangsbanen en luchthavenplatforms, infrastructuur en uitrusting voor luchtverkeersleiding, en veiligheidsuitrusting.

13

De meeste investeringen in de steekproef van onderzochte projecten betroffen infrastructuur aan de luchtzijde: investeringen in start- en landingsbanen, platforms, taxibanen en ook verbeteringen in de veiligheid bij 18 van de 20 luchthavens. Investeringen in infrastructuur aan de landzijde hielden voornamelijk de bouw van nieuwe terminals of uitbreidingen van bestaande terminals in. De overige gecontroleerde middelen waren besteed aan diverse infrastructuren zoals parkeerterreinen, goederenterminals en loopbanden. Tabel 1 bevat een algemeen overzicht van de EU-cofinanciering per soort infrastructuur.

Tabel 1

Soorten onderzochte, door de EU gefinancierde luchthaveninfrastructuur

Gecontroleerde soorten luchthaveninfrastructuur | Gecontroleerde EU-middelen (in euro) | %
Terminals (14 luchthavens) | 164 227 220 | 35,66
Start- en landingsbanen (13 luchthavens) | 80 590 629 | 17,50
Platforms (14 luchthavens) | 50 988 499 | 11,07
Taxibanen (10 luchthavens) | 39 594 288 | 8,60
Verbeteringen in de veiligheid (12 luchthavens) | 34 681 200 | 7,53
Overige (12 luchthavens, bijv. parkeerterreinen, goederenterminals, loopbanden) | 90 419 523 | 19,64
TOTAAL | 460 501 539 | 100,0

14

De meeste onderzochte projecten hadden tot doel, bestaande of nieuwe infrastructurele knelpunten⁹ aan te pakken, het dienstverleningsniveau te verhogen, aan nieuwe veiligheidsvoorschriften te voldoen of de verbindingen met de luchthaven te verbeteren.

15

In tekstvak 1 worden twee voorbeelden gegeven van soorten luchthaveninfrastructuur die tijdens de controle zijn onderzocht.

Tekstvak 1

Voorbeelden van door de EU gefinancierde luchthaveninfrastructuur

a)Op de luchthaven van Tallinn in Estland werd ongeveer 53 miljoen euro aan EU-cofinanciering geïnvesteerd in een uitbreiding van de terminal, een verlenging van de start- en landingsbaan, het opnieuw aanleggen van het grootste deel van het platform en in milieu-, veiligheids- en beveiligingsinfrastructuur.

Foto 1 — Zicht op de nieuwe terminal en het nieuwe platform op de luchthaven van Tallinn.

Bron: Europese Rekenkamer.

b)De gecontroleerde investeringen op de luchthaven van Napels in Italië betroffen de uitbreiding van de terminal, de start- en landingsbaan, het platform en de uitrusting voor luchtverkeersbeheer. De kosten van de investeringen beliepen 52,4 miljoen euro, waarvan 20,6 miljoen euro van de EU afkomstig was.

Foto 2 — Deel van het uitgebreide platform op de luchthaven van Napels.

Bron: Europese Rekenkamer.

1Zie voor de regels inzake de indeling de „Communautaire richtsnoeren voor financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven”, sectie 1.2.1, paragraaf 12 (PB C 312 van 9.12.2005, blz. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Verordening (EEG) nr. 95/93 van de Raad van 18 januari 1993 betreffende gemeen-schappelijke regels voor de toewijzing van „slots” op communautaire luchthavens (PB L 14 van 22.1.1993, blz. 1); Witboek „Het Europese vervoersbeleid tot het jaar 2010: tijd om te kiezen” (COM(2001) 370) final van 12.9.2001; „Europa duurzaam in beweging — Duurzame mobiliteit voor ons continent” (COM(2006) 314 final van 22.6.2006); „Actieplan inzake de capaciteit, efficiëntie en veiligheid van de Europese luchthavens” (COM(2006) 819 final van 24.1.2007); Witboek „Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte — Werken aan een concurrerend en zuinig vervoerssysteem” (COM(2011) 144 final van 28.3.2011).

4Toestemming om op een bepaalde dag en tijd een gehele voor de uitvoering van een luchtdienst noodzakelijke luchthaveninfrastructuur op een luchthaven te gebruiken om te landen of op te stijgen.

5Daarnaast werden vanaf het jaar 2000 EIB-leningen ad 14 miljard euro verstrekt om luchthaveninfrastructuur te steunen in regio’s waarop het cohesiebeleid niet van toepassing is, en werd 2,3 miljard euro verstrekt in de vorm van leningen om bij te dragen aan de vernieuwing van de vloot van Europese luchtvaartmaatschappijen (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm).

6De financiering in het kader van het trans-Europees vervoersnetwerk (TEN-V) is hoofdzakelijk beperkt tot onderzoeken en een aantal kleinere infrastructurele werken in luchthavens in gebieden waarop het cohesiebeleid niet van toepassing is.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_nl.cfm

8Alleen in de programmeringsperiode 2000-2006 was de goedkeuring van de Commissie vereist voor alle cohesiefondsprojecten; in de periode 2007-2013 was die goedkeuring alleen nodig voor projecten die meer dan 50 miljoen euro kostten.

9Een knelpunt is een beperking van de operationele capaciteit van de gehele luchthaven als gevolg van één enkel onderdeel (bijv. een starten landingsbaan, platform, terminal) dat de totale capaciteit van de luchthaven bepaalt en verhindert dat de andere onderdelen ten volle worden benut.

Reikwijdte en aanpak van de controle

16

Door middel van deze controle analyseerde de Rekenkamer de door de EU gefinancierde investeringen in luchthaveninfrastructuur en onderzocht zij of:

οer aantoonbaar behoefte bestond aan deze investeringen;

οde bouwwerken op tijd en binnen het budget waren voltooid;

οde nieuwe (of opgewaardeerde) infrastructuur ten volle werd benut.

Daarnaast beoordeelde de Rekenkamer of deze investeringen leidden tot hogere passagiersaantallen en een verbeterde klantenservice. Tot slot bekeek de Rekenkamer of de door de EU gefinancierde luchthavens financieel duurzaam waren.

17

De controle was toegespitst op twintig door de EU gefinancierde luchthavens in vijf lidstaten (Estland, Griekenland, Spanje, Italië en Polen). Deze luchthavens ontvingen tijdens de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 in totaal 666 miljoen euro aan EU-financiering uit het EFRO en het CF, waarvan 460 miljoen euro werd gecontroleerd.

18

In Spanje werden acht luchthavens geselecteerd voor controle, in Italië vijf, in Griekenland drie en in Polen en Estland ieder twee. De methodologie voor de selectie van de steekproef was dat:

i)alle luchthavens met grote projecten en Cohesiefondsprojecten werden geselecteerd¹⁰;

ii)vijf luchthavens aselect werden geselecteerd, en

iii)vijf luchthavens werden geselecteerd op basis van een risicobeoordeling. De overige¹¹ vier luchthavens werden geselecteerd omdat dit de luchthavens waren waarop de hoogste bedragen werden besteed aan infrastructuurprojecten die geen grote projecten of Cohesiefondsprojecten waren. Bijlage II bevat een lijst van de gecontroleerde luchthavens met de gecontroleerde bedragen, de uitvoeringsperiode en de soorten gecontroleerde infrastructuur per luchthaven.

19

De controle omvatte een controle aan de hand van de volgende stukken: relevante wetgeving, planningdocumenten voor luchtvervoer van de vijf lidstaten en publicaties van de belangrijkste brancheorganisaties (waaronder Airports Council International, Air Transport Research Society, Eurocontrol, IATA en het internationale vervoersforum van de OESO). Er werden ook controlebezoeken ter plaatse afgelegd om de output, resultaten en impact van de EU-financiering en de financiële positie van de luchthavens te beoordelen. Buiten de reikwijdte van de controle viel een analyse van staatssteunaangelegenheden in verband met luchthaveninfrastructuur.

20

De controlewerkzaamheden werden uitgevoerd tussen mei 2013 en mei 2014.

21

De Rekenkamer merkt het volgende op:

οDe vraag naar luchtvervoer op de lange termijn vertoont een stijgende lijn: ondanks een tijdelijke daling na de economische crisis herstelden de luchtvervoersaantallen in Europa zich in 2010, met een stijging van 3,4 % van het totale aantal passagiers ten opzichte van 2009¹². In totaal nam het aantal passagiers in de EU-27 tussen 2007 en 2013 met 6 % toe.

οDe nationale gemiddelden voor alle luchthavens in de vijf lidstaten die in dit verslag worden onderzocht, hielden een gemiddelde groei in van 2 % tussen 2007 en 2013.

οHoewel in 2007 en 2008 een beperkt en tijdelijk effect van de crisis merkbaar was, groeide de luchtvaartsector in de rest van de gecontroleerde periode opnieuw. De economische crisis had derhalve geen significante negatieve invloed op de resultaten van luchthaveninfrastructuurprojecten die werden onderzocht.

10Dit betreft zes luchthavens: drie in Spanje, één in Italië, één in Griekenland en één in Estland.

11De controle was gericht op luchthavens op het vasteland: kleine luchthavens op eilanden werden zoveel mogelijk uitgesloten van de gecontroleerde populatie, aangezien schaalvoordelen hier in het algemeen minder aan de orde zijn en de bevolking ook beperkte mogelijkheden heeft, een andere luchthaven te kiezen.

12Eurostat, „Air transport recovers in 2010”, Issue number 21/2012 (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Opmerkingen

Behoefte aan nieuwe of opgewaardeerde infrastructuur aangetoond voor de helft van de onderzochte luchthavens

22

Tijdens de controle beoordeelde de Rekenkamer of er aan de landzijde behoefte had bestaan aan de investeringen in terminals. Daartoe vergeleek de Rekenkamer het jaarlijkse aantal passagiers per m² voor en na de investeringen, waarbij zij als criterium de Europese benchmark¹³ van 104 jaarlijkse passagiers per m² hanteerde.

23

Bij 10 van de 14 projecten voor de aanleg van een terminal bestond er aantoonbaar behoefte aan uitbreiding om toekomstige verzadiging of voorziene knelpunten te voorkomen (Catania, Crotone, Napels, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Thessaloniki, Rzeszów en Tallinn). In twee gevallen (Comiso en Tartu) waren nieuwe terminals noodzakelijk om commercieel verkeer mogelijk te maken. Er was echter niet dringend behoefte aan uitbreiding van de terminals in Alghero (5,2 miljoen euro aan EU-middelen uitgegeven) of Badajoz (6 miljoen euro aan EU-middelen uitgegeven): de sporadische uurlijkse drukte op deze luchthavens had beter kunnen worden aangepakt met tijdelijke oplossingen¹⁴ dan door permanente infrastructuren te bouwen die het grootste deel van de tijd onderbenut zijn (zie figuur 3).

24

Evenzo was aan de luchtzijde de helft van de met EU-geld gefinancierde uitbreidingen van start- en landingsbanen en van platforms nodig voor het verhelpen van knelpunten tijdens piekuren: bij 9 van de 18 door de EU gefinancierde investeringen aan de luchtzijde was er bewijs dat capaciteitsuitbreiding noodzakelijk was (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Catania, Napels, Gdańsk, Rzeszow en Tallinn). In drie gevallen (Córdoba, Fuerteventura en Kastoria) was de behoefte aan capaciteitsuitbreiding niet aangetoond: in Córdoba en Fuerteventura was de bestaande infrastructuur aan de luchtzijde ruim voldoende om zelfs op de lange termijn aan de voorspelde vraag te voldoen, en in Kastoria was het dossier waarop het project tot uitbreiding van de start- en landingsbaan berustte, niet deugdelijk.

25

In totaal waren bij negen van de twintig gecontroleerde luchthavens één of meer van de projecten in de controlesteekproef geheel onnodig. Dit komt overeen met 28 % ofwel 129 miljoen euro van de EU-financiering voor de onderzochte luchthavens.

Figuur 3

Gebruik van de terminal vóór de uitbreiding

Bron: Gegevens van de luchthavenautoriteiten.

Verklaring: De benchmark van 104 passagiers per m² wordt aangegeven door de rode lijn; het gebruik van de bestaande capaciteit vóór uitbreiding boven deze benchmark is groen gekleurd; oranje wordt gebruikt voor luchthavens met 50 à 100 % van de benchmark en rood is voor luchthavens met minder dan 50 % van de benchmark. Aangezien Comiso een nieuwe luchthaven is die pas in 2013 openging, is een analyse van het gebruik van de terminal vóór uitbreiding niet aan de orde.

26

Tekstvak 2 bevat voorbeelden van door de EU gefinancierde infrastructuurprojecten.

Tekstvak 2

Voorbeelden van door de EU gefinancierde luchthaveninfrastructuur

a)Bouw van een nieuwe terminal:
In Catania in Italië was de terminal te klein voor het aantal passagiers dat gebruik maakte van de luchthaven. De hangar van een lokale vliegclub werd derhalve opgewaardeerd en gebruikt als tijdelijke vertrekhal tot de opening van de nieuwe passagiersterminal (zie figuur 3) waarmee het passagiersverkeer kon worden opgevangen en het voorheen bestaande knelpunt kon worden weggenomen.

Foto 3 — Nieuwe terminal op de luchthaven Catania.

Bron: Europese Rekenkamer.

b)Onnodige uitbreiding aan de luchtzijde
In het masterplan 2001 voor de luchthaven van Córdoba in Spanje stond dat het op grond van de verkeersprognose en de verwachte soorten vliegtuigen niet nodig was de bestaande start- en landingsbaan uit te breiden (in het verleden was het maximumaantal luchtverkeersbewegingen per uur in Córdoba vier, terwijl de bestaande capaciteit van het platform en de start- en landingsbaan elf was). Bovendien had 99 % van de 4,2 miljoen inwoners van het verzorgingsgebied van deze luchthaven ook toegang tot ten minste één andere luchthaven op een rijafstand van minder dan twee uur. De vraag naar luchtvervoer op deze luchthaven wordt aanzienlijk beperkt door het feit dat de naburige luchthavens van Málaga (12,5 miljoen passagiers in 2012) en Sevilla (4,3 miljoen passagiers) verkeer aantrekken, en daarnaast door de goede aansluiting tussen Sevilla, Córdoba en Madrid die wordt geboden door de hogesnelheidsspoorlijn. Toch besloot de Spaanse regering in 2008 de start- en landingsbaan uit te breiden, zonder enige behoefteanalyse of onderzoek naar de potentiële groei, kosten-batenanalyse of onderbouwing van de verwachte plotselinge stijging van het passagiersverkeer. De start- en landingsbaan werd uitgebreid, waardoor grotere vliegtuigen kunnen landen en opstijgen, voor meer dan 70 miljoen euro, waarvan meer dan 12,6 miljoen uit de EU-begroting afkomstig was. De omvang van het luchtverkeer, hoofdzakelijk niet-commerciële algemene luchtvaart, bleef echter op het lage niveau dat bestond vóór de uitbreiding. Het platform werd ook met 17 300 m² uitgebreid voor een bedrag van 1,5 miljoen euro, waaronder 810 000 euro aan EU-investeringen, hoewel het volgens het oorspronkelijke plan om een uitbreiding van slechts 6 775 m² zou gaan. Aangezien er zeer weinig commercieel verkeer plaatsvindt op deze luchthaven (minder dan 7 000 passagiers in 2013), wordt de uitgebreide start- en landingsbaan zelden gebruikt en wordt het uitgebreide platform gebruikt als parkeerplaats voor niet-commerciële vliegtuigen (algemene luchtvaart) (zie foto 4).

Foto 4 — Platform van Córdoba: uitbreiding die enkel wordt gebruikt voor de algemene luchtvaart.

Bron: Europese Rekenkamer.

Vertragingen in de aanleg bij de meeste onderzochte luchthavens en kostenoverschrijdingen bij de helft

27

De Rekenkamer ging ook na of de onderzochte luchthaveninfrastructuurprojecten op tijd en binnen het budget zijn voltooid. Uit de controle is het volgende gebleken:

οten tijde van de controle waren alle projecten op één na afgerond;

οer trad vertraging op bij de aanleg en de definitieve oplevering van de luchthaveninfrastructuur bij 17 van de 20 gecontroleerde luchthavens¹⁵. In 14 gevallen bedroeg de vertraging meer dan een jaar en de gemiddelde vertraging was 23 maanden. De langste vertragingen werden geconstateerd in Murcia-San Javier, Thessaloniki en Napels¹⁶, en

οer werden kostenoverschrijdingen waargenomen bij negen van de twintig gecontroleerde luchthavens, waardoor ongeveer 95,5 miljoen euro meer werd uitgegeven dan oorspronkelijk begroot (de kostenoverschrijdingen beliepen enkele miljoenen euro’s bij acht van deze negen luchthavens¹⁷). De grootste kostenoverschrijdingen werden waargenomen in La Palma met 25,6 miljoen euro bij de gecontroleerde projecten en in Thessaloniki, waar de uitbreiding van de start- en landingsbaan naar zee ten tijde van de controle een kostenoverschrijding van 21,7 miljoen euro kende. Deze kostenoverschrijdingen belopen meer dan 10 % van de totale kosten voor deze negen luchthavens en worden gedekt met nationale middelen¹⁸.

Meer dan de helft van de bouwwerken werd onderbenut

28

In de IATA¹⁹-handleiding wordt behoedzaamheid aangeraden bij het investeren in luchthaveninfrastructuur en wordt een beleid van modulaire groei²⁰ aangeraden. In de richtsnoeren van de Europese Commissie inzake dergelijke bouwwerkzaamheden werd benadrukt dat in eerste instantie beter gebruik moet worden gemaakt van de bestaande capaciteit en dat enkel infrastructuur moet worden gebouwd die noodzakelijk is, in verhouding staat tot het gestelde doel en op middellange termijn voldoende gebruiksmogelijkheden biedt²¹.

29

De Rekenkamer onderzocht het werkelijke gebruik van de door de EU gefinancierde infrastructuur op de gecontroleerde luchthavens. Daartoe beoordeelde de Rekenkamer het gebruik van de extra ruimte die was gecreëerd in de terminal door het jaarlijkse aantal passagiers per m² en de benutting van de terminal tijdens het piekuur te analyseren. Voor investeringen aan de luchtzijde onderzocht de Rekenkamer het gebruik van de gecreëerde capaciteit door de ontwikkeling van het aantal luchtverkeersbewegingen te analyseren.

30

Bij het afzetten van de nieuwe of extra gecreëerde terminalruimte tegen de benchmark²² van 104 jaarlijkse passagiers per m² bereikten aan de landzijde slechts 4 van de 14 gecontroleerde luchthavens (Catania, Napels, Heraklion en Thessaloniki) de benchmark. Het gemiddelde gebruik in de andere tien luchthavens lag ruim onder de benchmark en zeven terminals²³ hadden een jaarlijkse benuttingsgraad van minder dan 50 % (zie figuur 4). In totaal werd meer dan de helft van de gecontroleerde EU-middelen (55 % ofwel 255 miljoen euro) besteed aan infrastructuren die onnodig groot waren.

31

Bij de beoordeling van het gebruik van de extra terminalruimte tijdens het piekuur (gewoonlijk het drukste uur van de drukste maand van het jaar²⁴) bleek dat de terminalruimte van acht luchthavens (Alghero, Catania, Comiso, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Tallinn en Tartu) goed werd benut en dat de capaciteit van drie luchthavens (La Palma, Vigo en Napels) redelijk goed werd benut. Bij twee luchthavens (Badajoz en Fuerteventura) was echter capaciteit gebouwd die niet volledig werd benut tijdens het piekuur.

Figuur 4

Jaarlijkse benuttingsgraad van de terminal na de uitbreiding ervan

Bron: Gegevens van de luchthavenautoriteiten.

Verklaring: De benchmark van 104 passagiers per m² wordt aangegeven door de rode lijn; groen wordt gebruikt voor de luchthavens waarvan de gemiddelde benutting na de uitbreiding boven deze benchmark ligt; oranje wordt gebruikt voor luchthavens met 50 à 100 % van de benchmark en rood is voor luchthavens waarbij het gemiddelde onder de 50 % ligt.

32

De Rekenkamer beoordeelde ook de capaciteit aan de luchtzijde, die afhangt van het aantal start- en landingsbanen en de kenmerken daarvan, van de omvang en configuratie van de platforms, van de aanwezigheid van taxibanen en uitgangsbanen en van de soorten vliegtuigen die gebruikmaken van de luchthaven. Bij slechts vier van de uitbreidingen van de infrastructuur aan de luchtzijde waarbij EU-financiering werd gebruikt (in Catania, Napels, Thessaloniki en Tallinn) sloten de werken aan op de werkelijke behoeften; bij één luchthaven (Alghero) werd een redelijke capaciteit gecreëerd, gelet op het gebruik tijdens het piekuur, en bij de andere elf gecontroleerde luchthavens werd te veel capaciteit gecreëerd.

33

Tekstvak 3 bevat voorbeelden van te grote infrastructuren.

Tekstvak 3

Voorbeelden van te grote infrastructuren

a)Nieuwe terminal:
Op de luchthaven van Fuerteventura in Spanje werd een project, waaraan 21 miljoen euro aan EU-financiering werd uitgegeven, ondernomen om de terminal uit te breiden. Bij dit project werd de bestaande vloeroppervlakte bijna verdrievoudigd (van 34 000 m² tot 93 000 m²), werden 14 extra boarding gates (van 10 naar 24) gebouwd, 8 extra bagagebanden (van 7 naar 15) en 4 extra vliegtuigslurven (van 5 naar 9). De omvang van de werken was vooraf bepaald op grond van een passagiersprognose van 7,5 miljoen passagiers tegen 2015 terwijl de luchthaven in 2013 4,3 miljoen passagiers had. Zelfs indien de voorspelling van 7,5 miljoen passagiers wel was gerealiseerd, zou de terminal nog steeds te groot zijn, aangezien 10 bagagebanden volgens IATA-normen zouden hebben volstaan (in plaats van de 15 gebouwde). Bovendien besloot de luchthavenautoriteit een gedeelte van de nieuwe terminal (6 van de 24 gates) te sluiten om de totale onderhoudskosten terug te dringen, aangezien er onvoldoende verkeer was om de capaciteit van de nieuwe terminal volledig te benutten en dit volgens de meest recente prognose tot 2030 zo zal blijven (zie foto 5).

Foto 5 — Afgesloten gedeelte van de terminal te Fuerteventura.

Bron: Europese Rekenkamer.

b)Uitbreiding van een start- en landingsbaan:
Hoewel het nodig was de capaciteit aan de luchtzijde uit te breiden op La Palma, een van de Canarische eilanden, was de extra capaciteit die werd gecreëerd door de uitbreiding van het platform en door de werken aan de start- en landingsbaan (waaronder de bouw van twee parkeerterreinen onder de start- en landingsbaan die niet worden gebruikt) in 2008 niet in overeenstemming met de werkelijke behoeften: na de uitbreiding (totale kosten: 36,4 miljoen euro; EU-financiering: 17,1 miljoen euro) nam de capaciteit aan de nieuwe luchtzijde toe van 12 naar 30 luchtverkeersbewegingen per uur, terwijl het hoogste aantal bewegingen per uur sinds de uitbreiding maar 13 was. De extra gecreëerde capaciteit zal dus onderbenut blijven totdat het aantal bewegingen per uur significant stijgt (zie foto 6).

Foto 6 — Te groot platform op de luchthaven van La Palma.

Bron: Europese Rekenkamer.

34

De Rekenkamer beoordeelde ook of de gebouwde infrastructuur in gebruik was ten tijde van de controle. De meeste infrastructuur werd gebruikt, maar ongeveer 38 miljoen euro (8 % van het totaal) aan gecontroleerde EU-middelen was geïnvesteerd in infrastructuur die niet werd benut ten tijde van de controle.

35

Tekstvak 4 bevat een voorbeeld van onbenutte infrastructuur.

Tekstvak 4

Voorbeeld van lege en onbenutte luchthaveninfrastructuur

Het cargoproject op de luchthaven van Thessaloniki in Griekenland betrof de bouw van twee nieuwe cargoterminals, de renovatie van twee bestaande cargogebouwen en de bouw van een parkeerterrein. De twee nieuwe cargogebouwen bleven leeg (zie foto 7) en slechts één van de twee gerenoveerde cargogebouwen werd regelmatig gebruikt ten tijde van het controlebezoek (betrokken EU-middelen: 7 miljoen euro). Er was geen bewijs dat er onderzoek was verricht om aan te tonen dat de capaciteit voor luchtvrachtvervoer in de regio moesten worden uitgebreid.

Foto 7 — Een van de twee nieuwe cargogebouwen op de luchthaven van Thessaloniki die leegstonden ten tijde van het controlebezoek.

Bron: Europese Rekenkamer.

EU-financiering voor investeringen die niet kosteneffectief zijn

36

Voor infrastructuurprojecten werd in het stadium van goedkeuring van de projectaanvraag een investeringsbesluit genomen op grond van de geraamde kosten en opbrengsten van de toekomstige werking. In theorie zou het project enkel doorgang mogen vinden indien de geraamde opbrengsten niet alleen de kosten dekken maar, idealiter, ook bijdragen aan financiële duurzaamheid. Het risico dat EU-investeringen in dergelijke projecten zouden lopen, zou zijn dat de geraamde kosten en opbrengsten niet realistisch blijken te zijn. Voor de onderzochte soort projecten zouden de voornaamste punten van zorg zijn dat de verwachte stijging van de passagiersaantallen niet zou worden gerealiseerd of dat de kosten zijn onderschat.

37

De Rekenkamer berekende een schatting van de kosten per extra passagier en vergeleek deze met de geplande kosten in de prognoses die waren opgesteld op het moment dat werd besloten over de investeringen, om het risico te beoordelen dat de EU investeert in luchthaveninfrastructuur die niet kosteneffectief is. Deze kosten per extra aangetrokken passagier werden berekend door de kapitaalinvesteringen in de twintig luchthavens over de periode 2000-2012 te delen door het aantal passagiers over een hypothetische periode van 20 jaar²⁵ (op basis van het werkelijke aantal passagiers tot 2013 en van de meest recente prognoses van de luchthavens voor de rest van de periode) (zie figuur 5).

38

Uit de beoordeling van de Rekenkamer²⁶ blijkt dat:

οde kosten per extra passagier voor tien luchthavens (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Napels, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Gdańsk en Tallinn) minder dan 10 euro belopen en in het algemeen overeenkomen met de geraamde kosten;

οde geschatte reële kosten per passagier in Madrid 32 euro belopen, veel meer dan de tijdens de planning gehanteerde 19 euro;

οde geschatte werkelijke kosten van het aantrekken van extra passagiers meer dan het dubbele van de prognose belopen bij zes Spaanse luchthavens (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz en Córdoba) en in Tartu in Estland. Dit wijst erop dat er bij deze investeringen een hoger risico wordt gelopen dat ze geen rendement opleveren en dat de prognoses waarop zij berustten, te optimistisch waren, en

οde geschatte kosten per extra passagier voor Vigo en Kastoria niet kunnen worden berekend, aangezien de investeringen er niet toe leidden dat extra passagiers werden aangetrokken.

Figuur 5

Kosten per extra passagier¹

Bron: Gegevens van de luchthavenautoriteiten.

Verklaring: In blauw de geplande kosten per extra passagier, in rood de berekende kosten per extra passagier.

1 De geplande kosten per extra aangetrokken passagier werden berekend door de kapitaalinvesteringen in de twintig luchthavens over de periode 2000-2012 te delen door het voorspelde aantal passagiers over een hypothetische periode van twintig jaar. De kosten per extra aangetrokken passagier werden door de Rekenkamer berekend door de kapitaalinvesteringen in de twintig luchthavens te delen door het werkelijke aantal passagiers tot 2013 plus de meest recente prognoses voor de rest van de periode, die werden verstrekt door het management van de luchthavens.

Zeven van de twintig gecontroleerde luchthavens zijn niet financieel zelfvoorzienend

39

De Rekenkamer beoordeelde ook of de gecontroleerde luchthavens zichzelf kunnen bedruipen en winstgevend zijn²⁷. Daartoe analyseerde de Rekenkamer de financiële staten van de luchthavens.

40

Uit de analyse bleek dat vier van de twintig gecontroleerde luchthavens regelmatig winstgevend waren tijdens de gecontroleerde periode (Catania, Napels, Tallinn en Gdańsk). Voor zeven luchthavens waren de vooruitzichten op de middellange termijn dat ze kostendekkend konden worden, hoewel ze nog niet winstgevend waren (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów en Tartu), maar zeven andere gecontroleerde luchthavens (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone en Kastoria) leden tussen 2007 en 2012 aanzienlijke verliezen.

41

De Rekenkamer berekende aan de hand van de financiële staten van de luchthavens ook de winst of het verlies per passagier en deelde de luchthavens in drie categorieën in op basis van het gemiddelde aantal bediende passagiers in de gecontroleerde periode: minder dan 100 000 passagiers, 100 000 tot 1 500 000 passagiers en meer dan 1 500 000 passagiers. Uit deze analyse (zie figuur 6) blijkt dat luchthavens met minder dan 100 000 passagiers per jaar in die periode gemiddeld een verlies per passagier van 130 euro leden.

42

Hoewel dit niet de enige factor is, wijst het geringe aantal passagiers op veel van de gecontroleerde luchthavens erop dat er een hoog risico is dat er op middellange termijn geen financieel keerpunt zal komen (hoe lager de passagiersaantallen, hoe hoger het verlies per passagier, aangezien zaken zoals hoge vaste kosten of afschrijvingen over een relatief klein aantal worden omgeslagen). De luchthavens met minder dan 100 000 passagiers per jaar zijn doorgaans kleinere regionale luchthavens, die moeite zullen hebben te blijven opereren zonder permanente financiële steun met overheidsmiddelen.

43

Investeringen in de luchthaveninfrastructuur betekenen ook kosten in de komende jaren voor zowel activiteiten als onderhoud. Derhalve dient elke beslissing om in dergelijke luchthavens te investeren te worden gebaseerd op overtuigend bewijs dat de sociaaleconomische voordelen zullen opwegen tegen de vaak aanzienlijke kosten die hiermee gepaard gaan²⁸.

Figuur 6

Gemiddelde winst of gemiddeld verlies per passagier voor de gecontroleerde luchthavens in de periode 2007-2012

Bron: Boekhoudgegevens van de luchthavenautoriteiten. De verliezen per passagier kunnen in werkelijkheid hoger liggen aangezien:

i) sommige exploitatiekosten van een luchthaven niet terugkomen in de financiële staten van de luchthaven (bijv. de kosten voor politiediensten, brandweer, douane, marketing enz.), en

ii) de Griekse luchthavens geen afschrijvingskosten berekenen en ook geen rentelasten opnemen.

44

Aan Burgos is te zien met wat voor problemen kleinere luchthavens zoal te kampen hebben. De luchthaven van Burgos heeft vanwege de hoge afschrijvingen op de infrastructuur en de lage passagiersaantallen (18 905 passagiers in 2013) sinds de opening in juli 2008 tot eind 2012 een financieel verlies van 30 miljoen euro (67 %)geaccumuleerd. Daarnaast bestaat er een groot risico dat, aangezien 90 % van alle commerciële vluchten worden uitgevoerd door één enkele luchtvaartmaatschappij naar slechts één bestemming (Barcelona), de passagiersaantallen op deze luchthaven onhoudbaar laag blijven aangezien de bevolking in het verzorgingsgebied op maximaal twee uur rijafstand minimaal vijf alternatieven²⁹ heeft om van andere luchthavens (zie ook tekstvak 5).

Tekstvak 5

Voorbeeld van een luchthaven die niet financieel zelfvoorzienend is

In Kastoria waren de opbrengsten van de luchthaven in de periode 2005-2012 176 000 euro terwijl de totale kosten voor het openhouden van de luchthaven in dezelfde periode 7,7 miljoen euro beliepen. In die periode was het totale aantal passagiers 25 000 personen, waarmee het verlies uitkomt op ongeveer 275 euro per passagier. Er is ongeveer 16,5 miljoen euro (waaronder 5,6 miljoen aan EU-middelen) geïnvesteerd in de uitbreiding van de start- en landingsbaan op deze luchthaven die tot op het moment van het schrijven van dit verslag nog nooit is gebruikt door het soort vliegtuig waarvoor de uitbreiding was aangelegd. Dit kan niet als een doeltreffende besteding van openbare middelen worden beschouwd.

45

Volgens het Economics Report 2011 van de Airports Council International (ACI) kunnen luchthavens met meer dan 5 miljoen passagiers per jaar winstgevend opereren, kunnen luchthavens met 1 à 5 miljoen passagiers per jaar hun operationele uitgaven dekken, en dekken de opbrengsten van kleinere luchthavens niet eens hun variabele kosten. Dit stemt overeen met de eigen berekeningen van de Rekenkamer zoals beschreven in figuur 6.

Prognose van het aantal passagiers veel te optimistisch bij twaalf van de twintig onderzochte luchthavens

46

De Rekenkamer beoordeelde de kwaliteit en de betrouwbaarheid van de verkeersprognoses die waren opgesteld ter onderbouwing van de investeringsbesluiten, door de verschillen met de werkelijke ontwikkeling van de passagiersaantallen te onderzoeken.

47

De Rekenkamer constateerde dat de prognoses van de aantallen extra passagiers in deze plannen bij twaalf van de twintig luchthavens veel te optimistisch waren. Zo reisden er in Córdoba in 2013 6 955 passagiers terwijl de prognose 179 000 was, en waren er in Crotone 28 892 passagiers ten opzichte van een prognose van 306 000.

48

Gelet op het aantal passagiers dat tot 2013 gebruik had gemaakt van de luchthavens en de aantallen die de luchthavens de komende jaren verwachten, zal het aantal extra passagiers waarschijnlijk gemiddeld 36 % lager uitkomen dan geraamd ten tijde van het besluit over de investeringen. Slechts in zes gevallen (Alghero, Catania, Comiso, Gdańsk, Heraklion en Tallinn) lagen de werkelijke passagiersaantallen in 2013 hoger dan de geraamde. Bij twee luchthavens weken de prognoses minder dan 10 % af van de werkelijke aantallen extra passagiers (Napels en Rzeszów) terwijl de prognoses voor alle andere luchthavens veel te optimistisch waren (zie figuur 7).

Beperkte invloed van door de EU gefinancierde investeringen op de passagiersaantallen, de klantenservice en de schepping van werkgelegenheid³⁰

49

De Rekenkamer onderzocht of de verwachte resultaten zijn verwezenlijkt door de ontwikkeling van de passagiersaantallen, de klantenservice en de invloed van de investeringen op de schepping van werkgelegenheid te analyseren.

Figuur 7

Kwaliteit van de prognose¹

Bron: Gegevens van de luchthavenautoriteiten.

Verklaring: De luchthavens waarbij het aantal extra passagiers in de 20 jaar na de uitbreidingswerkzaamheden hoger ligt dan het geraamde aantal, zijn groen; oranje staat voor de luchthavens waar de aantallen extra passagiers minder dan 10 % lager liggen dan de prognoses, en rood is voor de luchthavens die laatstgenoemde drempelwaarde niet halen.

1 De Rekenkamer beoordeelde de kwaliteit van de prognose door voor iedere luchthaven de oorspronkelijke prognose van het aantal extra aan te trekken passagiers te vergelijken met het werkelijke aantal passagiers dat de luchthaven tot 2013 had gebruikt plus de meest recente prognose voor de rest van de periode, die werd verstrekt door het management van de luchthavens. Dit werd berekend voor een periode van twintig jaar na de uitbreidingswerkzaamheden.

50

Tabel 2 bevat de passagiersgegevens van de gecontroleerde luchthavens voor 2007 (het eerste jaar waarin werd gemeten), 2010 (passagiersgegevens na de crisis) en 2013. Slechts tien van de twintig gecontroleerde luchthavens slaagden erin hun passagiersaantallen tussen 2007 en 2013 te laten toenemen. De grootste toename van het aantal passagiers werd waargenomen in Gdańsk (een stijging met 1,1 miljoen passagiers) en in Catania, Heraklion en Rzeszów (300 000 à 400 000 passagiers meer). Bij negen luchthavens (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone en Napels) lagen de passagiersaantallen in 2013 zelfs lager dan in 2007.

Tabel 2

Overzicht van de trends in aantallen passagiers bij de onderzochte luchthavens

| 2007 | 2010 | 2013 | Verschil 2007-2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | – 8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | – 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | – 52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | – 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | – 33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | – 68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | – 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Catania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | – 73 %
Napels | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | – 6 %
Thessaloniki | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdańsk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
TOTAAL | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | – 14 %

Bron: Passagiersgegevens van de luchthavenautoriteiten.

51

Er was weinig bewijs dat de klantenservice was verbeterd. Bij drie luchthavens (Fuerteventura, Thessaloniki en Heraklion) kenden door de EU gefinancierde projecten specifieke doelstellingen om de kwaliteit van de dienstverlening aan passagiers te verbeteren. Uit enquêtes onder passagiers en de „tevredenheidsindicatoren” van luchtvaartmaatschappijen bleek dat de klantenservice op deze drie luchthavens sinds 2010 over het algemeen een stijgende lijn vertoonde. Dit was ook het geval bij acht andere luchthavens (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catania, Napels en Rzeszów). Bij de overige negen luchthavens was de kwaliteit van de dienstverlening aan passagiers ofwel niet verbeterd, ofwel werd dit niet gemeten.

52

In het algemeen worden werkgelegenheid en economische groei opgegeven als goede redenen om in luchthavens te investeren. De Rekenkamer constateerde echter dat de sociaaleconomische voordelen in het algemeen niet werden gemeten. Ook was er weinig bewijs dat de EU-investeringen in de gecontroleerde projecten hadden gezorgd voor extra banen. Bij vier luchthavens (Comiso, Rzeszów, Gdańsk en Tallinn) kan een beperkt aantal nieuwe permanente banen rechtstreeks in verband worden gebracht met de gecontroleerde EU-projecten. Uit door Madrid-Barajas, Alghero en Gdańsk aangeleverde studies blijkt dat de aanleg van een vliegveld en de werking ervan algemene voordelen opleveren voor een regio. Uit deze studies blijkt echter geen verband tussen een verbetering van de regionale bbp-cijfers en door de EU gefinancierde investeringen in luchthaveninfrastructuur.

Soortgelijke investeringen in luchthavens die dicht bij elkaar liggen

53

De Rekenkamer onderzocht ook het invloedsgebied van de luchthavens, d.w.z. de mate waarin zij in staat zijn bezoekers en klanten aan te trekken (het verzorgingsgebied); dit hangt af van de bevolking in de omgeving en van de mogelijkheden tot vervoer op de grond. Daartoe maakte de Rekenkamer gebruik van de meest recente beschikbare gegevens van Eurostat over bestaande wegverbindingen, verkeerssnelheden, bevolking en potentiële toeristenaantallen³¹. De Rekenkamer analyseerde de overlappingen tussen verzorgingsgebieden en paste daarbij een uniform criterium toe van een rijafstand van 120 minuten³².

54

Deze analyse (alle grafieken voor de gecontroleerde luchthavens zijn opgenomen in bijlage IV) wijst erop dat:

οer bij 13 van de 18 gecontroleerde luchthavens³³ significante overlappingen³⁴ bestaan met de verzorgingsgebieden van luchthavens in de omgeving, en in veel gevallen overlappingen met meerdere verzorgingsgebieden. De overgrote meerderheid van de bevolking in het verzorgingsgebied van de gecontroleerde luchthavens had verschillende alternatieven om per vliegtuig te reizen vanaf een andere luchthaven op minder dan twee uur rijafstand. Slechts vijf luchthavens in de gecontroleerde steekproef (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu, Tallinn en Rzeszów) waren gevestigd op plaatsen waar de bevolking beperkte mogelijkheden had om een andere luchthaven te kiezen op een rijafstand van minder dan twee uur;

οer een wildgroei is aan luchthavens die zeer dicht bij elkaar zijn gelegen en in soortgelijke infrastructuur (terminals, platforms, start- en landingsbanen) investeerden: hoewel er significante overlappingen tussen de meeste luchthavens waren, werd er weinig aandacht besteed aan investeringen in luchthavens in de buurt, wat wel nodig was voor een rationele planning en optimale benutting van EU-middelen.

55

De Rekenkamer heeft een alternatieve analyse uitgevoerd met een rijafstand van 90 minuten als criterium, zoals ook de Commissie had gedaan in een studie uit 2013³⁵, en die leverde vergelijkbare resultaten op³⁶.

56

Er waren slechts enkele luchthavens die een analyse van het verzorgingsgebied gebruikten bij de planning van hun toekomstige investeringen. Iedere luchthaven hanteerde echter een andere definitie van verzorgingsgebied, aangezien geen van de lidstaten een algemene definitie had vastgesteld. Analyse van het verzorgingsgebied werd in het algemeen niet benut om overlappingen met andere luchthavens in de buurt vast te stellen of de gevolgen daarvan voor het groeipotentieel. Dit leidde er vaak toe dat potentiële passagiers dubbel werden geteld in de totalen die iedere luchthaven gebruikte ter rechtvaardiging van zijn uitbreiding (zo werd in de masterplannen van de luchthavens van Catania en Comiso — die beide aanzienlijke EU-middelen ontvingen — een groot deel van de bevolking die in de verzorgingsgebieden van beide luchthavens woont, dubbel geteld).

57

De impact van de investeringen in luchthavens in de buurt of de impact van concurrerende wijzen van oppervlaktevervoer werden gewoonlijk niet in aanmerking genomen bij het besluit om de capaciteit van een luchthaven al dan niet uit te breiden (zie de twee voorbeelden in tekstvak 6). Een opmerkelijke uitzondering vormde de luchthaven Madrid-Barajas, waar de verkeersprognoses werden aangepast om rekening te houden met het feit dat de luchtverbinding naar Barcelona 40 % van de passagiers zou kwijtraken na de verwachte opening van een hogesnelheidslijn.

Tekstvak 6

Voorbeelden van verzorgingsgebiedanalyse

a)In Vigo bestaan flinke overlappingen, aangezien bijna de hele bevolking (99,92 % van de 6 164 630 inwoners van het verzorgingsgebied van Vigo) ook toegang had tot minimaal één andere luchthaven op een rijafstand van maximaal twee uur. De vraag naar luchtvervoer op deze luchthavens zal worden beïnvloed door het bestaan van de nabijgelegen luchthavens in La Coruña, Santiago de Compostella en Porto en van hogesnelheidsspoorverbindingen met andere delen van Spanje.

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Vigo, Spanje (LEVX)

Bron: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

b)Murcia-San Javier was oorspronkelijk een militaire luchthaven waarvan gebruik mocht worden gemaakt voor de burgerluchtvaart; hierbij golden wel enkele beperkingen met betrekking tot de openingsuren. Tussen 2003 en 2007 werden besluiten genomen om extra capaciteit aan de luchtzijde te bouwen voor het leger, dat in ruil daarvoor zou toestaan dat de civiele luchthaven ook ‘s ochtends openging. Er vond echter geen analyse plaats van de overlapping tussen de verzorgingsgebieden van San Javier en Alicante of de slechts 37 km verder gelegen luchthaven van Corvera³⁷. De bouw van de luchthaven van Corvera werd afgerond in 2012, toen ook de investeringen in Murcia-San Javier werden gedaan, maar de luchthaven van Corvera was ten tijde van de controle nog niet operationeel omdat er nog geen certificering voor was, die in oktober 2011 was aangevraagd.

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Murcia - San Javier, Spanje (LELC)

Bron: Eurostat population (2006) and tourism data (2006/10).

58

De overlappingen bij de verzorgingsgebieden van de luchthavens van Córdoba, Vigo, Murcia, Burgos, Alghero, Crotone, Napels, Catania, Comiso, Kastoria en Gdańsk waren zeer uitgesproken. In de meeste gevallen is de dichtstbijzijnde concurrerende luchthaven slechts een uur rijden en 97 % van de personen die binnen twee uur naar deze elf luchthavens kunnen rijden, hebben ook toegang tot minimaal één andere luchthaven op een rijafstand van twee uur. In Córdoba, Vigo, Murcia en Napels liggen er drie concurrerende luchthavens op een rijafstand van twee uur en voor Burgos zijn er vijf concurrenten op die afstand (zie tabel 3).

59

De definitie van verzorgingsgebied van een luchthaven die de Commissie hanteert bij het nemen van besluiten over staatssteun, is in het algemeen een afgebakende geografische markt die doorgaans wordt vastgesteld op circa 100 kilometer of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Op basis van nieuwe, in februari 2014 vastgestelde staatssteunrichtsnoeren heeft de Commissie een aantal besluiten genomen over investerings- en exploitatiesteun voor luchthavens en luchtvaartmaatschappijen; daarbij gaf zij aan dat i) subsidies voor luchthaveninfrastructuren die te dicht bij elkaar liggen, geen bijdrage leveren aan de toegankelijkheid en de ontwikkeling van een regio en ii) dat het dupliceren van onrendabele luchthaveninfrastructuur een verspilling van belastinggeld is die de mededinging op de interne markt verstoort³⁸. Deze opmerkingen stemmen overeen met de controleresultaten van de Rekenkamer.

Tabel 3

Aantal luchthavens dat met de gecontroleerde luchthavens concurreert, met gegevens over de rijtijd en afstand

Land | Gecontroleerde luchthavens | Aantal concurrerende luchthavens binnen 2 uur van de gecontroleerde luchthaven | Gemiddelde rijtijd tot concurrerende luchthavens (min) voor inwoners van overlappingen | Dichtstbijzijnde concurrerende luchthaven | Rijtijd tot de dichtstbijzijnde concurrerende luchthaven (min) | Afstand over de weg tot de dichtstbijzijnde concurrerende luchthaven (km)
Spanje | Córdoba | 3 | 113 | Sevilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lissabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid–Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Italië | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Napels | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Catania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catania | 66 | 84
Griekenland | Thessaloniki | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polen | Gdańsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estland | Tallinn | 0 | 131 | Helsinki | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Planning van investeringen in luchthaveninfrastructuur in het algemeen niet op nationaal niveau gecoördineerd

60

De Rekenkamer onderzocht de deugdelijkheid van de langetermijnstrategieën inzake luchthavenontwikkeling van de vijf bezochte lidstaten en ging na of er een strategisch kader bestond voor de coherente ontwikkeling van alle luchthavens op het grondgebied ervan op basis van de vastgestelde behoeften.

61

De Rekenkamer stelde vast dat, toen de besluiten werden genomen over de voornaamste investeringen in luchthavens in de controlestreekproef, slechts een van de vijf lidstaten beschikte over een strategische visie voor de lange termijn: Polen had een luchthavenontwikkelingsprogramma met een lijst van noodzakelijk geachte investeringen in luchthaveninfrastructuur.

62

In Spanje, Italië, Griekenland en Estland was er geen strategisch luchthavenontwikkelingsplan voor de lange termijn. In deze landen waren er algemene langetermijnplannen voor alle vervoerswijzen, maar daarin: i) werd geen specifieke aandacht besteed aan de ontwikkeling van het luchtverkeer of luchthavens, en ii) vond geen coördinatie plaats met de ontwikkelingen bij andere vervoerswijzen die mogelijkerwijs concurreren met het luchtvervoer.

63

Gewoonlijk bestonden er masterplannen voor de afzonderlijke luchthavens waarin de geografische en economische context werd beschreven. Slechts bij elf van de twintig luchthavens (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Catania, Heraklion, Thessaloniki en Kastoria) omvatten de plannen echter een beoordeling van de behoeften aan extra infrastructuurinvesteringen voor de luchthaven.

64

De vastgestelde doelen voor de gecontroleerde luchthavenprojecten waren gewoonlijk noch gekwantificeerd, noch van een tijdschema voorzien. Meestal waren ze uitgedrukt in termen van bouwoutput zoals: „het bouwen van een luchthaven voor 400 000 passagiers per jaar” of „het niveau van de dienstverlening aan passagiers verhogen en infrastructuren verbeteren”. Zodra de projecten waren uitgevoerd, controleerden de autoriteiten van de lidstaten de output, maar doorgaans gingen ze niet na of, en in welke mate, de projectdoelstellingen waren verwezenlijkt.

65

De indicatoren voor het meten van het succes van het project waren gewoonlijk fysieke outputindicatoren en het aantal tijdens de bouw gecreëerde banen. In de enkele gevallen waarin er resultaatindicatoren waren, waren die onvoldoende specifiek, ontbrak de referentie of was niet bepaald hoe en wanneer de verwezenlijking ervan moest worden gemeten. Soms waren de projectgegevens samengevoegd met die van andere projecten, waardoor het onmogelijk werd, achteraf te meten in hoeverre doelstellingen van afzonderlijke projecten waren verwezenlijkt³⁹. Als gevolg daarvan werd met de beheer- en toezichtsystemen in de lidstaten gewoonlijk alleen de verwezenlijkte output vergeleken aan de hand van fysieke indicatoren.

Beperkte informatie inzake de EU-financiering van luchthavens beschikbaar voor de Commissie

66

Door de wijze waarop het rapportagesysteem bij gedeeld beheer werkte in de periode 2000-2006, verkreeg de Commissie pas bij de afsluiting van het operationeel programma (op zijn vroegst eind 2009) de beschikking over informatie over EFRO-infrastructuurprojecten op EU-luchthavens. Voor de meerjarige financieringsperiode 2007-2013 had er een verbetering moeten optreden, aangezien beheersautoriteiten geacht werden informatie over dergelijke projecten op hun website te publiceren. Er is echter nog steeds geen volledig overzicht van uit het EFRO en het CF gefinancierde luchthaveninfrastructuurprojecten.

67

Daardoor heeft de Commissie geen volledig beeld van alle EU-investeringen in luchthavens en zijn haar mogelijkheden om toezicht te houden en te waarborgen dat het beleid naar behoren wordt opgezet en uitgevoerd, beperkt.

13„2012 Airport Benchmarking Report”, uitgebracht door de ATRS — Air Transport Research Society — http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Bijvoorbeeld door meer (parttime) personeel aan te nemen om de afhandeling van vertrekkende of aankomende passagiers te versnellen; tijdelijke en mobiele infrastructuren te installeren voor het vervoer van passagiers tussen de luchtzijde en de landzijde.

15De luchthavens waarbij geen vertraging was opgetreden bij de bouw en oplevering van de infrastructuur ten opzichte van de oorspronkelijke planning, waren Crotone, Gdańsk en Tartu.

16In Murcia-San Javier werden de faciliteiten aan de luchtzijde, de verkeerstoren en de start- en landingsbaan 5 jaar na hun afronding in gebruik genomen; in Thessaloniki bedroeg de vertraging 4,5 jaar voor het terminalproject; in Napels was de vertraging voor het luchtverkeersbeheerproject 4,5 jaar, ondanks het feit dat de aanbestedende diensten de werken gezien de urgentie onderhands hadden gegund.

17De luchthaven van Badajoz vormt de uitzondering; daar werd een kleine overschrijding van 223 000 euro (ofwel 2,8 % van de begroting) geconstateerd.

18Ook bij een andere controle constateerde de Rekenkamer soortgelijke tekortkomingen in de projectvoorbereiding van een luchthaveninfrastructuurproject dat werd gefinancierd met TEN-V-uitgaven. In het geval van de internationale luchthaven Berlijn Brandenburg waren de planningdocumenten niet klaar en moesten die worden aangepast tijdens het aanbestedingsproces, hetgeen leidde tot aanzienlijke kostenoverschrijdingen.

19De International Air Transport Association (Internationale Luchtvaartorganisatie) is de brancheorganisatie van de luchtvaartmaatschappijen in de wereld. Ze vertegenwoordigt ongeveer 240 luchtvaartmaatschappijen, meer dan 84 % van de totale luchtvaart. IATA ondersteunt luchtvaartactiviteiten en helpt bij het formuleren van beleid en normen voor de sector.

20Het bouwen van infrastructuur op een modulaire wijze (fasen) en met tussenpozen om de vraag iets voor te blijven, en om een vooraf bepaald en vereist dienstverleningsniveau te behouden. Bron: Punt C1.13.7 van de Airport Development Reference Manual 2004 van IATA.

21Punt 61 van de Communautaire richtsnoeren vóór financiering van luchthavens en aanloopsteun van de overheid voor luchtvaartmaatschappijen met een regionale luchthaven als thuishaven (PB C 312 van 9.12.2005, blz. 1).

22Zoals gepubliceerd door de ATRS met betrekking tot Europese luchthavens in 2010 (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

23Van de zeven terminals waarvan werd vastgesteld dat ze werden onderbenut, werden de terminals te Comiso en Rzeszów pas in 2013 respectievelijk 2012 in gebruik genomen. Volgens de prognoses voor deze luchthavens zal de benchmark van 104 passagiers per m² worden bereikt in 2018 (Comiso) en 2031 (Rzeszów).

24In Spanje was de definitie van piekuur het op 29 na drukste uur van het jaar of het uur waarin 97,75 % van het verkeer samenkomt.

25Voor de beoordeling van de levensduur van luchthaveninfrastructuur worden verschillende perioden aangeraden: in de gids van de Europese Commissie voor kosten-batenanalyses wordt een periode van 25 jaar voorgesteld; in het Jaspers-richtsnoer (Jaspers: Joint Assistance to Support Projects in European Regions, Gezamenlijke ondersteuning van projecten in de Europese regio’s) wordt een periode van 20 tot 40 jaar genoemd voor gebouwen en een periode van 15 à 30 jaar voor start- en landingsbanen, taxibanen en platforms; IATA stelt voor om voor 10 jaar te bouwen en de nationale uitvoeringsorganen nemen 20 of 25 jaar als standaard. Op grond hiervan nam de Rekenkamer bij haar berekening een periode van 20 jaar als de verwachte levensduur van de infrastructuur.

26Er moet worden opgemerkt dat het vermelde cijfer enkel de aanvankelijke infrastructuurkosten omvat en dat operationele kostenposten zoals de kosten voor het onderhoud van de infrastructuur, politie, brandweer, douane en marketing niet zijn meegenomen.

27Op basis van de financiële staten die door de HCAA werden verstrekt voor de luchthavens van Thessaloniki, Heraklion en Kastoria kon de Rekenkamer enkel een schatting van de kasstromen maken.

28Om de kosten te verlagen en toch kleinere luchthavens in bedrijf te houden, besloot het Spaanse ministerie van Ontwikkeling bijvoorbeeld in juni 2012 om de onderhoudskosten van 17 luchthavens met minder dan 500 000 passagiers per jaar te verlagen door de wekelijkse openingstijden en het aantal personeelsleden terug te brengen.

29De luchthavens van Bilbao, Leon, Logrono, Valladolid en Vitoria liggen op minder dan twee uur rijden van Burgos, en het kost twee uur en tien minuten om naar Pamplona, Santander en San Sebastian te rijden.

30Bijlage III bevat een lijst van de gecontroleerde luchthavens met een volledig overzicht van de controlebevindingen en -resultaten.

31De meest recente beschikbare weggegevens waren die van het wegennet 2009 van TeleAtlas. Bevolkingsgegevens waren gebaseerd op het bevolkingsoverzicht 2006. De gegevens over toerisme waren ook afkomstig uit 2006 en waren afgeleid van het aantal overnachtingen in toeristische verblijven en het aantal bedden. De locatie van luchthavens werd overgenomen uit de referentiedatabank van Eurostat (Gisco). Concurrerende luchthavens in de omgeving werden vastgesteld op basis van het aantal passagiers per jaar (luchthavens met minder dan 15 000 passagiers per jaar werden niet in aanmerking genomen).

32De Rekenkamer onderkent dat iedere luchthaven zijn eigen specifieke kenmerken heeft, maar koos er toch voor om voor haar beoordeling een algemene definitie van verzorgingsgebied van twee uur te hanteren op grond van verscheidene referenties in relevante literatuur, bijv. Starkie 2008, Marucci en Gatta 2009. Bovendien zijn veel passagiers bereid langer te reizen: er bestaan bijvoorbeeld buslijnen waarmee passagiers van de gecontroleerde luchthaven Tartu naar Riga worden gebracht in 3,5 uur (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33De luchthavens van Fuerteventura en La Palma waren uitgesloten van deze beoordeling, aangezien deze de enige luchthavens op een eiland waren.

34De Rekenkamer beschouwt een overlapping als significant indien meer dan 75 % van de populatie toegang heeft tot meerdere luchthavens binnen een rijafstand van maximaal 120 minuten.

35Publicatie van de Commissie „Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level” (Het meten van de toegankelijkheid van passagiersvluchten in Europa: naar geharmoniseerde indicatoren op regionaal niveau), Regional Focus (Regionale focus) 01/2013 van september 2013.

36Het percentage inwoners met toegang tot meerdere luchthavens blijft, ook wanneer het criterium van de rijafstand van 90 minuten in plaats van 120 minuten wordt gehanteerd, boven de 75 % voor twaalf gecontroleerde luchthavens.

37In 2003 had het ministerie ingestemd met het voornemen om een nieuwe luchthaven in Corvera aan te leggen en werd verklaard dat de luchthaven van algemeen belang voor de staat was. De aanbesteding voor de concessie werd in mei 2007 gegund; het technisch ontwerpproject werd in juni 2008 afgerond en de fysieke bouw werd in april 2012 afgerond.

38Verklaring van de vicevoorzitter Joaquín Almunia van de Commissie, 1.10.2014; zie ook IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Zo is het met de indicator „verwachte groei van het aantal binnenlandse passagiers” voor de projecten in 2007-2013 op de luchthaven Tartu niet mogelijk de groei van het aantal passagiers op de luchthaven te analyseren omdat het aantal passagiers op de luchthaven wordt opgeteld bij het aantal passagiers van de veerdienst.

Conclusies en aanbevelingen

68

De algemene conclusie luidt dat de door de EU gefinancierde investeringen in luchthavens weinig waar voor hun geld boden: er werden te veel luchthavens (vaak dicht in elkaars buurt) gefinancierd en in veel gevallen was de door de EU gefinancierde infrastructuur te grootschalig.

69

De Rekenkamer constateerde met name dat:

οde behoefte aan door de EU gefinancierde investeringen in luchthaveninfrastructuur voor ongeveer de helft van de onderzochte projecten kon worden aangetoond (bij vergelijking met vergelijkbare luchthavens, paragrafen 22-26);

οer vertraging optrad bij de aanleg en de definitieve oplevering van de luchthaveninfrastructuur op 17 van de 20 onderzochte luchthavens en kostenoverschrijdingen bij 9 van de 20 (paragraaf 27);

οmeer dan de helft van de nieuwe (of opgewaardeerde) infrastructuur niet ten volle werd benut. In een aantal gevallen was dit zelfs het geval tijdens de piekuren (paragrafen 28-35).

70

De Rekenkamer constateert ook dat de EU-financiering niet kosteneffectief was en dat zeven van de twintig onderzochte luchthavens niet winstgevend zijn, waardoor het risico bestaat dat zij moeten worden gesloten tenzij zij financiële overheidssteun blijven ontvangen. Dit geldt met name voor kleine regionale luchthavens met minder dan 100 000 passagiers per jaar (paragrafen 36-48).

71

Bovendien leidden de door de EU gefinancierde investeringen niet altijd tot de verwachte resultaten: de werkelijke passagiersaantallen bleven aanzienlijk achter bij de oorspronkelijke prognoses en slechts tien van de twintig luchthavens slaagden erin hun passagiersaantallen te doen stijgen tussen 2007 en 2013. In de meeste gevallen werden verbeteringen in de klantenservice niet gemeten en dus waren ze moeilijk te beoordelen (paragrafen 49-52).

Aanbeveling 1

De Rekenkamer beveelt aan dat de Commissie er tijdens de programmeringsperiode 2014-2020 voor zorgt dat de lidstaten enkel EU-financiering toewijzen aan luchthaveninfrastructuur in die luchthavens die financieel levensvatbaar zijn en waarvoor de investeringsbehoeften naar behoren werden beoordeeld en aangetoond. Dit zou onderdeel moeten uitmaken van de goedkeuring van en het toezicht op operationele programma’s door de Commissie.

72

In veel gevallen wordt EU-financiering verstrekt aan luchthavens die dicht bij elkaar liggen. Uit de analyse van de Rekenkamer bleek dat er bij 13 van de 18 onderzochte luchthavens significante overlappingen bestaan met de verzorgingsgebieden van luchthavens in de omgeving. Dit kan leiden tot overcapaciteit en een slechte kostenbatenverhouding (paragrafen 53-59). Tot slot is de EU-financiering van luchthavens niet goed gecoördineerd op nationaal niveau en houdt de Commissie er, met name bij grote projecten en Cohesiefondsprojecten, onvoldoende toezicht op. Bij door de lidstaten geselecteerde projecten weet de Commissie in het algemeen niet welke luchthavens financiering ontvangen en hoeveel (paragrafen 60-67).

Aanbeveling 2

De Rekenkamer doet de aanbeveling dat de lidstaten moeten beschikken over coherente regionale, nationale en supranationale plannen voor luchthavenontwikkeling om overcapaciteit, verdubbeling en ongecoördineerde investeringen in luchthaveninfrastructuur te voorkomen.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van de heer Henri GRETHEN, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 12 november 2014.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlagen

Bijlage I

Toewijzingen uit het EFRO en het CF aan luchthaveninfrastructuur¹ tussen 2000 en 2013, per lidstaat (in euro)

| Land | EFRO+CF (2000-2006) | EFRO+CF (2007-2013) | EFRO+CF (2000-2013) | % van totaal EFRO+CF
1 | Spanje | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2 | Polen | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3 | Italië | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Griekenland | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Tsjechische Republiek | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Frankrijk | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Letland | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Estland | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Litouwen | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugal | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Verenigd Koninkrijk | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulgarije (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Roemenië | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slovenië | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | Grensoverschrijdende EU-samenwerking | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Hongarije | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | Interregionale EU-samenwerking | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Duitsland | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slowakije | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Zweden | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Oostenrijk | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| Totalen | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Zonder de financiering uit het Cohesiefonds voor technologieën en multimodale investeringen, geschat op ongeveer 1,2 miljard euro.

Bijlage II

Lijst van gecontroleerde luchthavens en projecten

Land | Luchthaven | EU-middelen voor gecontroleerde projecten | Begindatum (hoofdwerken) | Einddatum (hoofdwerken) | Gecontroleerde terminals (EU-financiering) | Gecontroleerde platforms (EU-financiering) | Gecontroleerde taxibanen (EU-financiering) | Gecontroleerde start- en landingsbanen (EU-financiering) | Gecontroleerde systemen voor veiligheid en verkeerstorens (EU-financiering) | Overige (bv. loopbanden, goederen, parkeerterrein) (EU-financiering)
Spanje | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italië | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Napels | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Griekenland | Thessaloniki | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polen | Gdańsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estland | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Gecontroleerde populatie: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| In %: |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Bijlage III

Overzicht van de controleresultaten en beoordeling¹

Land | Luchthaven | Was de investering goed gepland? | Werden de fysieke outputs gerealiseerd? | Waren de investeringen nodig? | Worden alle outputs gebruikt? | Werden de verwachte kwantitatieve resultaten tussen 2007 en 2013 verwezenlijkt? | Werden de kwalitatieve voordelen verwezenlijkt? | Was enige impact op de regionale economie aantoonbaar? | Zijn de kosten per extra passagier redelijk? | Is dit een duurzame luchthaven?
Spanje | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italië | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Napels |  |  |  |  |  |  |  |  |
Griekenland | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Thessaloniki |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polen | Gdańsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estland | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Verklaring bij bijlage III.

Verklaring bij bijlage III

| Was de investering goed gepland? | Werden de fysieke outputs gerealiseerd? | Waren de investeringen nodig? | Worden alle outputs gebruikt? | Werden de verwachte kwantitatieve resultaten tussen 2007 en 2013 verwezenlijkt? | Werden de kwalitatieve voordelen verwezenlijkt? | Was enige impact op de regionale economie aantoonbaar? | Zijn de kosten per extra passagier redelijk? | Is dit een duurzame luchthaven?
„Groen” geeft aan dat de toestand bevredigend is | Er is een langetermijnplan voor de luchtvaartsector; het masterplan van de luchthaven bevat een analyse van het verzorgingsgebied en betrouwbare prognoses. | De outputs zijn volgens plan gebouwd. | Er is bewijs overgelegd dat een behoorlijke behoeftenanalyse is uitgevoerd. | Er werd doeltreffend gebruik gemaakt van de gecofinancierde infrastructuur. | De verwachte kwantitatieve verbeteringen zijn verwezenlijkt. | De verwachte kwalitatieve voordelen zijn aangetoond aan de hand van enquêtes onder passagiers. | De positieve impact op de regionale economie is aangetoond. | De reële kosten per extra passagier liggen onder de 20 euro. | De luchthaven is winstgevend.
„Geel” geeft aan dat de toestand tussen bevredigend en onbevredigend in ligt | Een aantal van bovengenoemde elementen is aanwezig. | De gebouwde output wijkt op punten af van hetgeen was gepland. | Voor een deel van de investering was niet aangetoond dat daaraan behoefte bestond. | De gecofinancierde infrastucturen werden weliswaar gebruikt, doch sterk onderbenut. | Er waren verbeteringen, maar minder dan verwacht — of het was te vroeg om ze te meten (Comiso). | Er waren kwalitatieve voordelen hoewel ze niet waren gemeten. | Er waren onderzoeken naar de impact op de regionale economie waarin geen verband werd gelegd met de investeringen. | De reële kosten per extra passagier liggen tussen de 20 en 80 euro. | De luchthaven is niet winstgevend, maar zal op de middellange termijn (zeven jaar) kostendekkend zijn, of er zijn geen transparante rekeningen (twee Griekse luchthavens).
„Rood” geeft aan dat de toestand onbevredigend is | Geen van deze elementen is aanwezig of er is geen rekening mee gehouden bij het investeringsbesluit. | (Een gedeelte van) de geplande output is (nog) niet gebouwd. | Er bestaat bewijs dat de investering niet nodig was. | (Een gedeelte van) de infrastructuur werd niet gebruikt. | Er waren geen kwantitatieve verbeteringen. | Kwalitatieve voordelen waren niet aangetoond. | De positieve impact op de regionale economie is niet aangetoond. | De reële kosten per extra passagier liggen boven de 80 euro. | Voor het functioneren van de luchthaven is blijvend steun nodig.

Bijlage IV

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Badajoz

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Badajoz, Spanje (LEBZ)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Burgos

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Burgos, Spanje (LEBG)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Córdoba

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Cordoba, Spanje (LEBA)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Madrid-Barajas

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Madrid-Barajas, Spanje (LEMBD)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Murcia

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Murcia - San Javier, Spanje (LELC)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Vigo

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Vigo, Spanje (LEVX)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Alghero

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Alghero, Italië (LIEA)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Catania

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Catania, Italië (LICC)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Comiso

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Comiso, Italië (LICB)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Crotone

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Crotone, Italië (LIBC)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Napels

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Napels, Italië (LIRN)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Heraklion

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Heraklion, Griekenland (LGIR)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Kastoria

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Aristotelis, Griekenland (LGKA)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Thessaloniki

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven Thessaloniki „Macedonië”, Griekenland (LGTS)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Gdańsk

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Gdansk, Polen (EPGD)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Rzeszów

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Rzeszów, Polen (EPRZ)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Tallinn

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Tallinn, Estland (EETN)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Analyse van het verzorgingsgebied van afzonderlijke luchthavens: Tartu

Aantal luchthavens dat overlapt met de gecontroleerde luchthaven van Tartu, Estland (EETU)

Bronnen: Eurostat-gegevens over bevolking (2006) en toerisme (2006-2010)

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

III

De Commissie neemt akte van de conclusies van de Rekenkamer met betrekking tot de geëvalueerde projecten in de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 en aanvaardt dat de in deze perioden verleende steun voor luchthaveninfrastructuur uit het Cohesiefonds in een aantal gevallen geen kosteneffectief gebruik van EU-middelen inhield. Zij wenst te onderstrepen dat uit deze ervaring reeds lessen zijn getrokken en dat als resultaat daarvan momenteel een radicaal verschillende aanpak wordt gehanteerd in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020.

Het nieuwe regelgevingskader is strikter gemaakt wat investeringen in luchthaveninfrastructuur betreft, met een beperking van de mogelijke opties tot een verbetering van de milieuprestaties of van de veiligheidsaspecten van de infrastructuur. Bovendien hanteren de Commissiediensten bij de onderhandelingen een beperktere benadering, waarbij zij zich in de eerste plaats concentreren op luchthavens die behoren tot het centrale TEN-T-netwerk.

Wat de strategische planning betreft, eist het nieuwe kader dat er als specifieke voorafgaande voorwaarde vervoersplannen bestaan op regionaal of nationaal niveau, waarin een alomvattende vervoersstrategie per sector wordt omschreven, de bijdrage aan de voltooiing van het TEN-T, en die een lijst van uit te voeren projecten omvatten (een „volwassen en realistische projectpijpleiding”). De Commissie houdt ten volle rekening met deze plannen alvorens zij haar goedkeuring hecht aan operationele programma’s die investeringen in de transportsector behelzen.

Wat de grote projecten betreft, heeft de Commissie gedelegeerde en uitvoeringshandelingen vastgesteld waarin het kwaliteitsevaluatieproces en de kwaliteitselementen voor de kosten-batenanalyse zijn omschreven waaraan alle grote projecten moeten voldoen, zoals de voornaamste kosten en baten per sector, een lijst van de af te wegen risico’s, nauwkeurige referentieperioden per sector enz. Voorts zal weldra een gids voor kosten-batenanalyses worden gepubliceerd, met inbegrip van praktische aanbevelingen voor specifieke sectoren en casestudies om begunstigden in staat te stellen hun projecten te verfijnen met het oog op de grootste toegevoegde waarde voor de EU.

Voor alle grote projecten zal een kwaliteitsbeoordeling worden uitgevoerd, hetzij door de Commissie, hetzij door onafhankelijke deskundigen (Jaspers of andere door de lidstaten aangewezen en door de Commissie goedgekeurde entiteiten), voordat zij door de Commissie kunnen worden goedgekeurd.

IV

De Commissie merkt op dat regionale luchthavens vaak verbindingsdoeleinden dienen voor een regio of gemeenschap en dat de overheid dergelijke luchthavens kan willen handhaven om andere dan louter financiële doeleinden. Dat is vaak de reden waarom infrastructuren voor openbaar vervoer die verliesgevend zijn en staatssteun vergen, in stand worden gehouden.

Het feit dat de Commissie geen volledig gedetailleerde kennis heeft over alle door de EU gefinancierde projecten in de gehele EU en voor alle sectoren houdt niet in dat zij haar toezichtsverplichting verwaarloost. Integendeel, de Commissie oefent haar toezichtsrol uit — vaak verder dan de regelgeving haar oplegt — door jaarlijkse rapportering en monitoring, indien nodig ook op projectniveau zelf, behandeling ad hoc van problematische kwesties en specifieke audits. Wat meer is, de Commissie heeft in het verleden meermaals medefinanciering geweigerd voor regionale luchthavens waarvoor de businesscase onduidelijk was en niet gerechtvaardigd leek vanuit het gezichtspunt van het cohesiebeleid.

De Commissie merkt tevens op dat Cohesiefondsprojecten in de periode 2000-2006 rechtstreeks door haar werden goedgekeurd, terwijl zij in de periode 2007-2013 waren opgenomen in de programma’s en als afzonderlijke projecten uitsluitend werden goedgekeurd wanneer het grote projecten betrof. In de periode 2007-2013 heeft de Commissie maatregelen genomen om de evaluatie van grote projecten te verbeteren, door de vaststelling van het Jaspers-initiatief dat technische bijstand levert aan de lidstaten, de opstelling van een veelomvattende Gids voor kosten-batenanalyses en het gebruik van externe deskundigheid wanneer dat nodig was.

In de periode 2007-2013 heeft de Commissie 17 aanvragen voor grote projecten in verband met luchthavens ontvangen. Bij de beoordeling daarvan heeft de Commissie steeds met name aandacht gegeven aan het probleem van de totale kosten van het project, de baten ervan en de toegevoegde waarde voor de samenleving. Dit heeft in specifieke gevallen geleid tot bijvoorbeeld een vermindering van de omvang van het project (bv. de Iasi- en Wroclaw-luchthavens) of tot de opname van specifieke voorwaarden in het goedkeuringsbesluit (voor de luchthaven van Gdańsk ten gevolge van bouwplannen voor de naburige luchthaven van Gdynia). De Commissie heeft steeds zorgvuldig de analyse van de vraag geverifieerd. In sommige gevallen heeft de Commissie er bij de nationale autoriteiten op aangedrongen projecten te schrappen (bv. de luchthavens van Kielce en Bialystok) omdat er onvoldoende vraag zou zijn en Commissie zich zorgen maakt over de financiële levensvatbaarheid van die luchthavens.

V i)

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en zal die ten uitvoer leggen tijdens de onderhandelingen over operationele programma’s voor de periode 2014-2020. De aanpak van de Commissiediensten voor die onderhandelingen houdt in dat EU-financiering voor luchthaveninfrastructuur met name gefocust is op luchthavens die behoren tot het centrale TEN-T-netwerk. De Commissie eist ook dat de alomvattende masterplannen voor het vervoer als basis worden gebruikt voor de keuze van de investeringsprioriteiten voor de vervoerssector. Alle investeringen moeten bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen voor de betrokken prioritaire as en investeringen voor ongeacht welke luchthaven moeten meer in het bijzonder worden onderworpen aan een voorafgaande gedetailleerde beoordeling van de economische levensvatbaarheid en de mededinging (bv. of particuliere exploitanten de investering kunnen financieren). Tot slot moeten investeringen worden gestaafd door geloofwaardige resultaten van de vereiste haalbaarheidsstudies en een positieve kosten-batenanalyse.

V ii)

De Commissie bevestigt het belang van een coherente strategische planning voor luchthavenontwikkeling als middel om overbodige capaciteit in de toekomst te voorkomen.

De Commissie is het eens met de tot de lidstaten gerichte aanbeveling (coherente regionale, nationale en, waar passend en mogelijk, supranationale plannen voor luchthavenontwikkeling). Van haar kant zal de Commissie de tenuitvoerlegging verifiëren tijdens de onderhandelingen inzake operationele programma’s voor de periode 2014-2020 door evaluatie van de transportplannen in het kader van inachtneming van de voorafgaandelijk gestelde voorwaarden. Zie ook het antwoord op de paragrafen 68-71.

Op een ander niveau zal de Commissie de monitoring en evaluatie intensifiëren van het vermogen van de EU-luchtvervoersmarkt om toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden en kansen te grijpen.

Inleiding

01

In de laatste „Challenges of Growth”-studie van Eurocontrol van 2013 worden de in voorafgaande studies te berde gebrachte capaciteitsproblemen opnieuw bevestigd.

In het meest waarschijnlijke scenario (met capaciteitsbeperkingen) zullen er 50 % meer vluchten zijn in 2035 dan in 2012. Meer dan twee miljoen vluchten zullen niet kunnen plaatsvinden (12 % van de totale vraag voor reizen) om reden van teruggeschroefde luchthavenuitbreidingsplannen. Dat betekent dat naar raming 120 miljoen passagiers geen retourvlucht zullen kunnen boeken (in het totaal 240 miljoen passagiers per jaar).

Rond 2035 zullen bovendien meer dan 20 luchthavens (bijna) op hun maximumcapaciteit draaien, ten opzichte van slechts drie in 2012 (hotspots — inclusief luchthavens in Spanje en Griekenland).

Deze studie toont aan dat de zogenaamde overcapaciteit een kwestie is die verdere discussie behoeft en dat er, gebaseerd op recentelijk aangemelde luchthavenexpansieplannen, in de komende 20 jaar een tekort aan luchthavencapaciteit zal zijn in Europa.

Bron: „Challenges of Growth 2013”-studie, beschikbaar op https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

In haar Witboek 2011 betreffende het vervoersbeleid heeft de Commissie congestie een belangrijk probleem genoemd. Wat de luchtvaart betreft, merkte zij merkte daarbij op: „De vervoerscapaciteit moet worden geoptimaliseerd en, waar nodig, uitgebreid om tegemoet te komen aan de toenemende vraag naar reizen”¹.

In haar daaropvolgende mededeling van 2011 betreffende het luchthavenpakket heeft de Commissie bevestigd dat luchthavencongestie een belangrijk probleem is in Europa. Als capaciteit op de grond ontbreekt, komt bovendien het succes van het project voor een interne Europese vervoersruimte als zodanig in het gedrang. Tegelijkertijd moet Europa’s luchtvaartsector het hoofd bieden aan een toegenomen concurrentiedruk en een verschuiving van de mondiale luchtvaartmarkt naar regio’s zoals Azië-Stille Oceaan, het Midden-Oosten en Latijns-Amerika, wat een bedreiging inhoudt van Europa’s geprivilegieerde positie als knooppunt van het mondiale luchtvaartnetwerk en van de baten in termen van connectiviteit die een dergelijke positie meebrengt².

Reikwijdte en aanpak van de controle

21 Eerste streepje

Hoewel het luchtvervoer in de EU-27 zich sinds 2010 enigszins heeft hersteld, is de Commissie van mening dat er in de periode 2007-2013 geen algemeen herstel in de luchtvaartsector is geweest. De gemiddelde cijfers voor het geheel van de EU geven geen concreet beeld van de zeer ongelijke ontwikkeling van het luchtvervoer in de verschillende lidstaten. In 2010 kenden 21 lidstaten een toename en 6 lidstaten een afname van de passagiersvolumes; in 2011 was er een toename in 25 en een afname in 2 lidstaten; in 2012 was er een toename in 18 en een afname in 9 lidstaten; en in 2013 was er een toename in 21 en een afname in 6 lidstaten.

De fluctuatie tussen toename en afname van het passagiersvervoer in de afgelopen jaren was significant in Spanje, Italië en Griekenland — de economische rampspoed in de drie lidstaten is bekend. Eurostat-gegevens voor 2013 bevestigen dat de passagiersaantallen voor Griekenland en Spanje nog steeds niet de niveaus van vóór de crisis hebben bereikt.

21 Tweede streepje

De Commissie is van mening dat er geen duidelijke tendens qua ontwikkeling van het passagiersvervoer in de vijf onderzochte lidstaten kan worden waargenomen. In de jaren 2007-2013 is het luchtvervoer in Griekenland met 3,3 % en in Spanje met 3,5 % teruggelopen. In Spanje is het passagiers-luchtvervoer teruggelopen in 2008, 2009, 2012 én 2013, in Griekenland was er een neerwaartse trend in 2008, 2009, 2010 en 2012 en in Italië gold dit voor de jaren 2008, 2009, 2012 en 2013.

21 Derde streepje

De Commissie merkt op dat de economie van de EU-27 sinds 2007 hetzij in een toestand van stagnatie, hetzij in recessie verkeert, met als enige uitzondering de jaren 2010 en 2011. Bepaalde van de onderzochte lidstaten kenden een dramatische terugval van het bruto binnenlands product: Griekenland bevindt zich in het zesde opeenvolgende jaar van recessie, Italië en Spanje kenden een recessie in vier van de zes jaren. De Commissie is derhalve van mening dat de crisis een ernstige en aanhoudende impact heeft op het luchtvervoer.

Opmerkingen

Gemeenschappelijk antwoord op de paragrafen 28 en 30

Luchthavens zijn een infrastructuur met een lange levensduur. De Commissie is van mening dat het gebruiksniveau van luchthavens moet worden geverifieerd over de gehele levensduur van de investering om zo te kunnen beoordelen of zij hun operationeel gebruik ten volle hebben bereikt. Voorts dient te worden opgemerkt dat, hoewel het in theoretische zin ideaal zou zijn om luchthaveninfrastructuur in fasen te bouwen om op die manier dichtbij het werkelijke gebruik te blijven, dit in de praktijk zou betekenen dat in de luchthaven op permanente wijze werkzaamheden aan de gang zijn, wat specifieke regelingen inhoudt, alsook verstoring van de werking en van de dienstverlening van de luchthaven.

37

Naar het oordeel van de Commissie is het moeilijk een tendens waar te nemen wat de passagiersaantallen in de periode 2007-2013 betreft, waarop de Rekenkamer zich baseert voor de berekening van de kosten per extra passagier. De Commissie is daarom van mening dat een beoordeling op basis van mijlpalen en tussentijdse evaluaties een geschiktere grondslag levert voor de afweging van de kosteneffectiviteit van projecten. Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 21.

Gemeenschappelijk antwoord op de paragrafen 40 t/m 43

Bij de evaluatie van grote projecten in het kader van het cohesiebeleid begrijpt de Commissie onder financiële duurzaamheid de capaciteit van een project om voldoende inkomsten te genereren om de exploitatiekosten in elk werkingsjaar te dekken, en niet de capaciteit om winst op te leveren. Hoewel EU-steun inderdaad idealiter zou moeten worden verstrekt voor winstgevende infrastructuren, kan het gebeuren dat sommige vervoersinfrastructuren ondanks het bestaan van inkomsten verliesgevend zijn. In dergelijke gevallen is het besluit om EU-steun te verlenen gebaseerd op een inschatting van de sociaaleconomische wenselijkheid van het project (d.w.z. levert het meer baten op dan kosten).

45

Regionale luchthavens kunnen verbindingsdoeleinden dienen voor een bepaalde regio of gemeenschap en de overheid kan het voortbestaan ervan wensen om andere dan louter financiële redenen. Dat is vaak de reden waarom publieke transportinfrastructuur die niet winstgevend is en die staatssteun vergt, toch in leven wordt gehouden.

50

Het luchtvervoer van passagiers in Spanje en Griekenland is tussen 2007 en 2013 met ongeveer 3,5 %, respectievelijk 3,3 %, teruggelopen. De Commissie is van mening dat de onderzochte luchthavens deze tendens hebben gevolgd en merkt tevens een algemene afname van het vervoer op, wat het feit weerspiegelt dat de economieën van beide landen zich sinds 2007 bijna permanent in recessie bevinden.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 21.

Gemeenschappelijke antwoord van de Commissie op de paragrafen 53 t/m 55

De door de Commissie gebruikte definitie bij de vaststelling van besluiten inzake staatssteun is dat met het verzorgingsgebied van een luchthaven in het algemeen wordt bedoeld: „een afgebakende geografische markt die doorgaans wordt vastgesteld op rond 100 kilometer of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Het verzorgingsgebied van een bepaalde luchthaven kan hiervan echter verschillen en er moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van iedere afzonderlijke luchthaven. De grootte en de omvang van het verzorgingsgebied verschillen van luchthaven tot luchthaven en zijn afhankelijk van de uiteenlopende kenmerken van de luchthaven, onder meer haar bedrijfsmodel, locatie en de luchtverbindingen die zij bedient.”. De 100 km-grens (200 km als er een hogesnelheidsspoorweglijn is) is eveneens opgenomen in artikel 24 van de TEN-T-verordening waarbij de criteria voor componenten van de luchtvervoersinfrastructuur zijn vastgesteld. Zoals door de Rekenkamer vermeld, hebben de diensten van de Commissie in een recente studie betreffende de toegankelijkheid tot passagiersvluchten in Europa hun conclusies vastgesteld op basis van een verzorgingsgebied van 90 minuten reistijd tot de luchthaven. De Commissie is van mening dat bij de afbakening van het verzorgingsgebied ook rekening moet worden gehouden met andere elementen zoals het bedrijfsmodel van een luchthaven, het aantal en het type van de bestemmingen waarop wordt gevlogen, de verbindingen met het openbaar vervoer, de aanwezigheid van reizigers die onder tijdsdruk staan en de vraag of de luchthaven voornamelijk de omwonenden bedient, dan wel bezoekers die naar het gebied komen.

Regionale luchthavens vliegen vaak niet op dezelfde bestemmingen, met dezelfde frequentie, als hun naburige luchthavens en zeker niet als wordt vergeleken met de voornaamste luchthaven van de lidstaat in kwestie.

Gemeenschappelijk antwoord op de paragrafen 61 t/m 63

Wat de strategische planning betreft, is een radicale hervorming gepland voor het tijdvak 2014-2020, waarbij het juridisch kader moet zorgen voor de inachtneming van specifieke voorafgaande voorwaarden in de vervoerssector, met als eis dat er eerst een specifiek alomvattend vervoersplan of -kader op nationaal of regionaal niveau bestaat voordat er steun aan operationele programma’s kan worden verleend. Het vervoersplan moet de volgende elementen omvatten: de bijdrage aan de interne Europese vervoersruimte; de centrale en alomvattende TEN-T waarin investeringen door het EFRO en het Cohesiefonds zullen gebeuren; en een realistische en voldragen projectpijpleiding voor de tenuitvoerlegging door de operationele programma’s.

De operationele programma’s omvatten een analyse van de situatie en van de specifieke behoeften op het programmeringstijdstip en een verwijzing naar de geplande steunmaatregelen. Als zodanig beschouwt de Commissie deze programma’s als planningsdocumenten voor de doeleinden van mede door de EU gefinancierde steunmaatregelen.

Gemeenschappelijk antwoord op de paragrafen 66 en 67

Overeenkomstig het systeem van gedeeld beheer worden de bevoegdheden verdeeld tussen de Commissie en de lidstaten, waarbij die laatste verantwoordelijk zijn voor het dagelijkse beheer en de Commissie verantwoordelijk is voor de monitoring en het toezicht op programmaniveau, maar niet op projectniveau. Dit houdt in dat de Commissie niet geacht wordt informatie over elk afzonderlijk project te ontvangen en niet geacht wordt daarop haar activiteit van monitoring van en toezicht op de inachtneming van de voorwaarden te baseren, aangezien jaarlijks duizenden projecten in het kader van het cohesiebeleid worden gesubsidieerd.

Conclusies en aanbevelingen

Gemeenschappelijk antwoord op de paragrafen 68 t/m 71

De Commissie neemt akte van de conclusies van de Rekenkamer met betrekking tot de geëvalueerde projecten in de programmeringsperioden 2000-2006 en 2007-2013 en aanvaardt dat de in deze perioden verleende steun voor luchthaveninfrastructuur uit het Cohesiefonds in een aantal gevallen geen kosteneffectief gebruik van EU-middelen inhield. Zij wenst te onderstrepen dat uit deze ervaring reeds lessen zijn getrokken en dat als resultaat daarvan momenteel een radicaal verschillende aanpak wordt gehanteerd in de wetgeving voor de programmeringsperiode 2014-2020.

Het nieuwe regelgevingskader is strikter gemaakt wat investeringen in luchthaveninfrastructuur betreft, waarbij de mogelijke opties werden beperkt tot een verbetering van de milieuprestaties of de veiligheidsaspecten van de infrastructuur in kwestie. Bovendien hebben de Commissiediensten een beperktere benadering bij de onderhandelingen en focussen zij zich nu voornamelijk op luchthavens die behoren tot het centrale TEN-T-netwerk.

Wat de strategische planning betreft, eist het nieuwe kader dat er als specifieke voorafgaande voorwaarde vervoersplannen bestaan op regionaal of nationaal niveau, waarin een alomvattende vervoersstrategie per sector wordt omschreven, de bijdrage aan de voltooiing van het TEN-T, en die een lijst van uit te voeren projecten omvatten (een „volwassen en realistische projectpijpleiding”). De Commissie houdt ten volle rekening met deze plannen alvorens zij haar goedkeuring hecht aan een operationeel programma dat voorziet in investeringen in de transportsector.

Wat de grote projecten betreft, heeft de Commissie gedelegeerde en uitvoeringshandelingen vastgesteld waarin het kwaliteitsevaluatieproces en de kwaliteitselementen voor de kosten-batenanalyse zijn omschreven waaraan alle grote projecten moeten voldoen, zoals de voornaamste kosten en baten per sector, een lijst van de af te wegen risico’s, nauwkeurige referentieperioden per sector, enz. Voorts zal weldra een gids voor kosten-batenanalyses worden gepubliceerd, met inbegrip van praktische aanbevelingen voor specifieke sectoren en casestudies om begunstigden in staat te stellen hun projecten te verfijnen met het oog op de grootste toegevoegde waarde voor de EU.

Voor alle grote projecten zal een kwaliteitsbeoordeling worden uitgevoerd, hetzij door de Commissie, hetzij door onafhankelijke deskundigen (Jaspers of andere door de lidstaten aangewezen en door de Commissie goedgekeurde entiteiten), voordat zij door de Commissie kunnen worden goedgekeurd.

69 Eerste alinea

De Commissie is van mening dat het gebruiksniveau van luchthavens moet worden geverifieerd over de gehele levensduur van de investering om zo te kunnen beoordelen of zij hun operationeel gebruik ten volle hebben bereikt.

70

Regionale luchthavens dienen vaak verbindingsdoeleinden voor een regio of gemeenschap en de overheid kan dergelijke luchthavens willen handhaven om andere dan louter financiële doeleinden. Dat is vaak de reden waarom infrastructuren voor openbaar vervoer die verliesgevend zijn en staatssteun vergen, in stand worden gehouden.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt de aanbeveling en zal die ten uitvoer leggen tijdens de onderhandelingen over operationele programma’s voor de periode 2014-2020. De aanpak van de Commissiediensten bij die onderhandelingen is dat EU-financiering voor luchthaveninfrastructuur met name moet gericht zijn op luchthavens die behoren tot het centrale TEN-T-netwerk. De Commissie zal ook eisen dat de alomvattende masterplannen voor het vervoer als basis worden gebruikt voor de keuze van de investeringsprioriteiten voor de vervoerssector. Alle investeringen moeten bijdragen tot de verwezenlijking van de doelstellingen voor de betrokken prioritaire as en investeringen voor ongeacht welke luchthaven moeten meer in het bijzonder worden onderworpen aan een voorafgaande gedetailleerde beoordeling van de economische levensvatbaarheid en de mededinging (bv. of particuliere exploitanten de investering kunnen financieren). Tot slot moeten investeringen worden gestaafd door geloofwaardige resultaten van de vereiste haalbaarheidsstudies en een positieve kosten-batenanalyse.

72

De door de Commissie gebruikte definitie bij de vaststelling van besluiten inzake staatssteun is dat met het verzorgingsgebied van een luchthaven in het algemeen wordt bedoeld: „een afgebakende geografische markt die doorgaans wordt vastgesteld op rond 100 kilometer of een reistijd van 60 minuten met de auto, bus, trein of hogesnelheidstrein. Het verzorgingsgebied van een bepaalde luchthaven kan hiervan echter verschillen en er moet rekening worden gehouden met de specifieke kenmerken van iedere afzonderlijke luchthaven. De grootte en de omvang van het verzorgingsgebied verschillen van luchthaven tot luchthaven en zijn afhankelijk van de uiteenlopende kenmerken van de luchthaven, onder meer haar bedrijfsmodel, locatie en de luchtverbindingen die zij bedient.” De 100 km-grens (200 km als er een hogesnelheidsspoorweglijn is) is eveneens opgenomen in artikel 24 van de TEN-T-verordening waarbij de criteria voor componenten van de luchtvervoersinfrastructuur zijn vastgesteld. Zoals door de Rekenkamer vermeld, hebben de diensten van de Commissie in een recente studie betreffende de toegankelijkheid tot passagiersvluchten in Europa hun conclusies vastgesteld op basis van een verzorgingsgebied van 90 minuten reistijd tot de luchthaven. De Commissie is van mening dat bij de afbakening van het verzorgingsgebied ook rekening moet worden gehouden met andere elementen zoals het bedrijfsmodel van een luchthaven, het aantal en het type van de bestemmingen waarop wordt gevlogen, de verbindingen met het openbaar vervoer, de aanwezigheid van reizigers die onder tijdsdruk staan en de vraag of de luchthaven voornamelijk de omwonenden bedient, dan wel bezoekers die naar het gebied komen.

Regionale luchthavens vliegen vaak niet op dezelfde bestemmingen, met dezelfde frequentie, als hun naburige luchthavens en zeker niet als wordt vergeleken met de voornaamste luchthaven van de lidstaat in kwestie.

Het feit dat de Commissie geen volledig gedetailleerde kennis heeft over alle door de EU gefinancierde projecten in de gehele EU en voor alle sectoren houdt niet in dat zij haar toezichtsverplichting verwaarloost. Integendeel, de Commissie oefent haar toezichtsrol uit — vaak verder dan de regelgeving haar oplegt — door jaarlijkse rapportering en monitoring, indien nodig ook op projectniveau zelf, behandeling ad hoc van problematische kwesties en specifieke audits. Wat meer is, de Commissie heeft in het verleden meermaals medefinanciering geweigerd voor regionale luchthavens waarvoor de businesscase onduidelijk was en niet gerechtvaardigd leek vanuit het gezichtspunt van het cohesiebeleid.

De Commissie merkt tevens op dat Cohesiefondsprojecten in de periode 2000-2006 rechtstreeks door haar werden goedgekeurd, terwijl zij in de periode 2007-2013 waren opgenomen in de programma’s en als afzonderlijke projecten uitsluitend werden goedgekeurd wanneer het grote projecten betrof. In de periode 2007-2013 heeft de Commissie maatregelen genomen om de evaluatie van grote projecten te verbeteren, door de vaststelling van het Jaspers-initiatief dat technische bijstand levert aan de lidstaten, de opstelling van een veelomvattende gids voor kosten-batenanalyses en het gebruik van externe deskundigheid wanneer dat nodig was.

In de periode 2007-2013 heeft de Commissie 17 aanvragen voor grote projecten in verband met luchthavens ontvangen. Bij de beoordeling daarvan heeft de Commissie steeds met name aandacht gegeven aan het probleem van de totale kosten van het project, de baten ervan en de toegevoegde waarde voor de samenleving. Dit heeft in specifieke gevallen geleid tot bijvoorbeeld een vermindering van de omvang van het project (bv. de Iasi- en Wroclaw-luchthavens) of tot de opname van specifieke voorwaarden in het goedkeuringsbesluit (voor de luchthaven van Gdansk ten gevolge van bouwplannen voor de naburige luchthaven van Gdynia). De Commissie heeft steeds zorgvuldig de analyse van de vraag geverifieerd. In sommige gevallen heeft de Commissie er bij de nationale autoriteiten op aangedrongen projecten te schrappen (bv. de luchthavens van Kielce en Bialystok) omdat er onvoldoende vraag zou zijn en Commissie zich zorgen maakt over de financiële levensvatbaarheid van die luchthavens.

Aanbeveling 2

De Commissie bevestigt het belang van een coherente strategische planning voor luchthavenontwikkeling als middel om overbodige capaciteit in de toekomst te voorkomen.

De Commissie is het eens met de tot de lidstaten gerichte aanbeveling (coherente regionale, nationale en, waar passend en mogelijk, supranationale plannen voor luchthavenontwikkeling). Van haar kant zal de Commissie de tenuitvoerlegging verifiëren tijdens de onderhandelingen inzake operationele programma’s voor de periode 2014-2020 door evaluatie van de transportplannen in het kader van inachtneming van de voorafgaandelijk gestelde voorwaarden. Zie ook het antwoord op de paragrafen 68-71.

Op een ander niveau zal de Commissie de monitoring en evaluatie intensifiëren van het vermogen van de EU-luchtvervoersmarkt om toekomstige uitdagingen het hoofd te bieden en kansen te grijpen.

1Witboek 2011 — Stappenplan voor een interne Europese vervoersruimte, paragraaf 28, beschikbaar op http://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144

2Mededeling van 2011 — Luchthavenbeleid in de Europese Unie, beschikbaar op http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm] reikwijdte en aanpak van de controle

QJ-AB-14-020-NL-E  ISSN 1977-575X

De Rekenkamer controleerde twintig luchthavens in vijf lidstaten en constateerde dat er vaak EU-financiering wordt verstrekt voor luchthavens die dicht bij elkaar liggen: bij dertien luchthavens bestaan significante overlappingen met de verzorgingsgebieden van luchthavens in de omgeving. Dit zorgde voor een slechte kosten-batenverhouding en voor overcapaciteit en leidde ertoe dat de door de EU gefinancierde infrastructuur te grootschalig was. De Rekenkamer constateert ook dat de EU-financiering niet kosteneffectief was en dat zeven van de twintig onderzochte luchthavens niet winstgevend zijn: zij moeten misschien worden gesloten, tenzij zij financiële overheidssteun blijven ontvangen. De EU-financiering is niet goed gecoördineerd op nationaal niveau en de Commissie houdt er, met name bij grote projecten en Cohesiefondsprojecten, onvoldoende toezicht op: zij weet in het algemeen niet welke luchthavens financiering ontvangen en hoeveel.