EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2014

ISBN 978-92-872-1311-2 (epub)

ISBN 978-92-872-1288-7 (wersja drukowana)

doi:10.2865/14522

© Unia Europejska, 2014

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (number bezpłatny w całej UE) (*)

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Płatne subskrypcje:

•u dystrybutorów Urzędu Publikacji Unii Europejskiej
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_pl.htm)

PL
2014

nr 21

Sprawozdanie specjalne

Infrastruktura
portów lotniczych
współfinansowana
ze środków UE:
znikome korzyści
w stosunku do kosztów

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Spis treści

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Główne cechy transportu lotniczego w Europie

Unijna polityka transportu lotniczego i finansowanie infrastruktury portów lotniczych

Zarządzanie inwestycjami w infrastrukturę portów lotniczych w ramach EFRR i Funduszu Spójności

Rodzaje skontrolowanej infrastruktury portów lotniczych

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Potrzebę nowej lub zmodernizowanej infrastruktury wykazano w przypadku połowy skontrolowanych portów lotniczych

W większości skontrolowanych portów lotniczych dochodziło do opóźnień w budowie, a w przypadku połowy z nich przekroczono koszty

Ponad połowa wybudowanych obiektów nie była dostatecznie wykorzystywana

Środki UE wydatkowano na inwestycje, które nie są racjonalne pod względem kosztów

Siedem spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych nie jest samowystarczalnych pod względem finansowym

W przypadku 12 spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych prognozy dotyczące liczby pasażerów były zbyt optymistyczne

Inwestycje współfinansowane ze środków UE miały ograniczony wpływ na liczbę pasażerów, obsługę klienta i tworzenie miejsc pracy

W portach lotniczych położonych w niewielkiej odległości od siebie realizowano podobne inwestycje

Planowanie inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych nie było skoordynowane na szczeblu krajowym

Komisja miała dostęp do ograniczonych informacji na temat współfinansowania portów lotniczych ze środków UE

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | – | Środki przyznane w latach 2000–2013 w ramach EFRR i Funduszu Spójności na infrastrukturę portów lotniczych w poszczególnych państwach członkowskich
Załącznik II | – | Wykaz skontrolowanych portów lotniczych i projektów
Załącznik III | – | Przegląd wyników kontroli i oceny
Załącznik IV | – | Analiza obszaru ciążenia poszczególnych portów lotniczych

Odpowiedzi Komisji

Glosariusz

Duży projekt i projekt Funduszu Spójności: Projekt, który obejmuje ekonomicznie niepodzielną serię prac spełniających ściśle określoną funkcję techniczną i posiadających jasno określone cele i którego koszt całkowity służący za podstawę ustalenia wkładu z funduszy przekracza 50 mln euro. Zarówno duże projekty, jak i projekty Funduszu Spójności wymagają indywidualnego zatwierdzenia przez Komisję.

Dyrekcja generalna (DG): Departament Komisji Europejskiej (KE). W przypadku tej kontroli właściwymi dyrekcjami były DG ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz DG ds. Mobilności i Transportu.

Fundusze w ramach polityki spójności: Fundusze służące wspieraniu tej polityki, której celem jest zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez zmniejszenie różnic w poziomie rozwoju między regionami UE. Kontrola leżąca u podstaw niniejszego sprawozdania dotyczyła w szczególności: (i) Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), w ramach którego prowadzone są inwestycje w infrastrukturę, tworzenie lub utrzymanie miejsc pracy, a także wspierane są inicjatywy na rzecz rozwoju lokalnego oraz działalności małych i średnich przedsiębiorstw, a także (ii) Funduszu Spójności mającego na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej poprzez finansowanie projektów w zakresie transportu i ochrony środowiska w państwach członkowskich, których DNB na mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniego DNB w UE.

Instytucja zarządzająca: Wyznaczony przez państwo członkowskie organ na szczeblu krajowym, regionalnym lub lokalnym, który proponuje program operacyjny do zatwierdzenia przez Komisję i jest odpowiedzialny za późniejsze zarządzanie tym programem i jego realizację.

Inwestycje w infrastrukturę portów lotniczych: Inwestycje w strefie ogólnodostępnej i części lotniczej (airside) portu lotniczego. Inwestycje w infrastrukturę w strefie ogólnodostępnej obejmują budowę nowych budynków terminali, rozbudowę istniejących terminali oraz połączenia z siecią drogową i kolejową. Inwestycje w infrastrukturę po stronie airside obejmują budowę dróg startowych, dróg kołowania, dróg zejścia i płyt postojowych, infrastrukturę i urządzenia kontroli ruchu lotniczego oraz wyposażenie bezpieczeństwa.

Obszar ciążenia: Strefa oddziaływania danego portu lotniczego, rozumiana jako zdolność przyciągnięcia odwiedzających i klientów. Uzależniona jest ona od liczby ludności mieszkającej w pobliżu oraz możliwości transportu powierzchniowego.

Operacja lotnicza: Lądowanie lub start w porcie lotniczym samolotu uczestniczącego w transporcie lotniczym. Przepustowość części lotniczej jest zazwyczaj mierzona jako liczba operacji lotniczych na godzinę, który to wskaźnik pokazuje, ile samolotów jest w stanie wylądować, zaparkować lub wystartować w ciągu godziny.

Program operacyjny (PO): Dokument przygotowywany na szczeblu centralnym lub regionalnym państwa członkowskiego i zatwierdzany przez Komisję, który ma formę spójnego zestawu priorytetów obejmujących działania wieloletnie.

Streszczenie

I

W ramach kontroli Trybunał przeprowadził analizę finansowanych ze środków UE inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych oraz zbadał, czy:

—istniała rzeczywista potrzeba realizacji tych inwestycji,

—prace budowlane ukończono na czas i w ramach budżetu,

—nowo wybudowana (lub zmodernizowana) infrastruktura była w pełni użytkowana.

Ponadto Trybunał ocenił, czy inwestycje te doprowadziły do zwiększenia liczby pasażerów oraz poprawy obsługi klienta. Trybunał dokonał również analizy, czy finansowane ze środków UE porty lotnicze były stabilne pod względem finansowym.

II

W ramach kontroli skoncentrowano się na finansowanych ze środków UE 20 portach lotniczych w pięciu państwach członkowskich (w Estonii, Grecji, Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce). W okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 te porty lotnicze otrzymały łącznie 666 mln euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR) i Funduszu Spójności.

III

Ogólny wniosek z kontroli jest taki, że finansowane ze środków UE inwestycje w portach lotniczych dały znikome korzyści w stosunku do kosztów. Dofinansowaniem objęto zbyt wiele portów lotniczych (położonych często w niewielkiej odległości od siebie), a finansowane ze środków UE obiekty infrastruktury były niejednokrotnie zbyt duże. Jedynie w połowie skontrolowanych portów lotniczych zdołano zwiększyć liczbę pasażerów, natomiast usprawnienia w obsłudze klienta albo nie były przedmiotem pomiarów, albo nie zostały poparte dowodami.

IV

Trybunał stwierdza również, że środki UE nie były wykorzystywane w sposób optymalny oraz że siedem spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych jest nierentownych, a zatem istnieje ryzyko, że będą musiały zostać zamknięte, jeśli nie będą stale otrzymywać wsparcia finansowego ze środków publicznych. Dotyczy to w szczególności małych regionalnych portów lotniczych, w których liczba pasażerów nie przekracza rocznie 100 000. Trybunał zwrócił również uwagę, że finansowanie ze środków UE nie jest dobrze skoordynowane przez państwa członkowskie oraz że – zwłaszcza w przypadku dużych projektów i projektów Funduszu Spójności – nie jest ono w wystarczającym stopniu nadzorowane przez Komisję. Prowadzi to do nadmiaru przepustowości i znikomych korzyści w stosunku do kosztów.

V

Trybunał zaleca, co następuje:

(i)W okresie programowania 2014–2020 Komisja powinna dopilnować, aby państwa członkowskie przydzielały środki UE jedynie na infrastrukturę tych portów lotniczych, które są rentowne i dla których przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb inwestycyjnych i właściwie wykazano te potrzeby. Powinno to również stanowić element prowadzonego przez Komisję procesu zatwierdzania i monitorowania programów operacyjnych.

(ii)W państwach członkowskich powinny istnieć spójne regionalne, krajowe i ponadnarodowe plany rozwoju portów lotniczych, aby w ten sposób uniknąć nadmiernej przepustowości, powielania i nieskoordynowanych inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych.

Wstęp

Główne cechy transportu lotniczego w Europie

01

Transport lotniczy to dominująca forma transportu pasażerskiego na duże odległości, lecz służy on również zaspokojeniu potrzeb wielu osób podróżujących na średnie dystanse. Według Eurocontrol do 2030 r. ruch lotniczy w Europie wzrośnie niemal dwukrotnie, a Europa nie będzie w stanie zaspokoić znacznej części tego popytu ze względu na niedobór dróg startowych i infrastruktury naziemnej, głównie w dużych węzłach lotniczych.

02

Obecnie w Europie istnieje ponad 500 komercyjnych portów lotniczych, które dzielą się na:

(i)węzły lotnicze zapewniające pełny wachlarz usług (loty służbowe/turystyczne, krajowe/europejskie/międzykontynentalne) i skupiające ruch z mniejszych portów lotniczych oraz

(ii)regionalne porty lotnicze zapewniające połączenia między odległymi regionami a ośrodkami działalności gospodarczej, połączenia z węzłami lotniczymi, a także bezpośrednie loty do innych regionalnych portów lotniczych.

03

78% ruchu lotniczego w Europie odbywa się w głównych węzłach lotniczych w Europie, w których liczba pasażerów wynosi co najmniej 5 mln rocznie¹. Porty lotnicze, w których liczba pasażerów wynosi 1–5 mln rocznie, odpowiadają za 18% tego ruchu, natomiast z mniejszych portów lotniczych o liczbie pasażerów poniżej miliona rocznie korzysta jedynie 4% pasażerów.

04

Transport lotniczy stanowi ważną gałąź gospodarki. Europejskie porty lotnicze dają zatrudnienie w sposób bezpośredni i pośredni ponad milionowi osób, które pracują dla przewoźników lotniczych, a także odpowiadają za obsługę techniczną, usługi gastronomiczne, sprzedaż detaliczną i kontrolę ruchu lotniczego. W związku z tym wkład przewoźników lotniczych i portów lotniczych do europejskiego PKB wynosi ponad 140 mld euro².

05

Często jednak pojawia się problem dotyczący rentowności. Mimo iż w latach 2001–2010 w regionalnych portach lotniczych w Europie ruch zwiększył się o blisko 60%, w 2010 r. niemal połowa (48%) europejskich portów lotniczych odnotowała stratę. Sytuacja taka ma miejsce zwłaszcza w przypadku mniejszych portów lotniczych o znaczeniu regionalnym, które są utrzymywane przez organy władzy publicznej ze względów społeczno-ekonomicznych.

Unijna polityka transportu lotniczego i finansowanie infrastruktury portów lotniczych

06

Od wczesnych lat 90. XX w. celem unijnej polityki transportu lotniczego³ było przezwyciężenie problemów związanych z przepustowością poprzez budowę dodatkowej infrastruktury, a także lepsze wykorzystanie istniejących obiektów. Tego rodzaju optymalizację można było osiągnąć dzięki wydajniejszemu wykorzystaniu przydziału czasu na start lub lądowanie⁴, lepszym usługom w dziedzinie obsługi naziemnej oraz lepszej integracji z siecią kolejową.

07

Projekty w zakresie infrastruktury transportowej, w tym działania dotyczące portów lotniczych, stanowią ważny obszar wydatkowania środków z budżetu UE. W okresach programowania obejmujących lata 2000–2013 UE przyznała na infrastrukturę portów lotniczych około 4,5 mld euro⁵ w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Funduszu Spójności i TEN-T⁶. Około 1,2 mld euro (tj. 27% tej kwoty) przeznaczono na związane z portami lotniczymi inwestycje w technologie i połączenia multimodalne (np. infrastruktura zarządzania ruchem lotniczym i połączenia między portem lotniczym a centrum miasta); zob. wykres 1.

Wykres 1

Przegląd źródeł finansowania inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych w latach 2000–2013

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

08

Ponad 2,8 mld euro z 3,3 mld euro wsparcia na infrastrukturę (85%) na lata 2000–2013 pochodziło z funduszy polityki spójności (tj. EFRR i Funduszu Spójności), a 75% tej kwoty zainwestowano w czterech państwach członkowskich (w Grecji, Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce). Na wykresie 2 przedstawiono przegląd podziału tych środków, natomiast załącznik I zawiera szczegółowe dane dotyczące poszczególnych państw członkowskich.

Wykres 2

Podział środków z funduszy polityki spójności na inwestycje w infrastrukturę portów lotniczych między poszczególne państwa członkowskie w latach 2000–2013

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Zarządzanie inwestycjami w infrastrukturę portów lotniczych w ramach EFRR i Funduszu Spójności

09

Odpowiedzialność za wydatkowanie środków UE w ramach EFRR i Funduszu Spójności jest dzielona między Komisję i państwa członkowskie⁷. Komisja ustanawia wytyczne w zakresie planowania programów operacyjnych (PO), prowadzi negocjacje w sprawie PO zaproponowanych przez instytucje zarządzające w państwach członkowskich, zatwierdza te programy i monitoruje ich realizację.

10

Ogólną odpowiedzialność za właściwe wykorzystanie środków ponosi Komisja, która jest odpowiedzialna za nadzorowanie ustanawiania i funkcjonowania systemów kontroli w państwach członkowskich, a także za zwrot zatwierdzonych wydatków. Instytucja zarządzająca odpowiada z kolei za zarządzanie PO i jego realizację, natomiast zarówno duże projekty, jak i projekty Funduszu Spójności wymagają zatwierdzenia przez Komisję⁸.

11

Organy wdrażające, które działają w imieniu instytucji zarządzających, są zazwyczaj odpowiedzialne za zarządzanie samym projektem dotyczącym infrastruktury portu lotniczego. W przypadku skontrolowanych projektów organami tymi były: AENA (Hiszpania), włoski Urząd Lotnictwa Cywilnego (ENAC) i ENAV (Włochy) oraz port lotniczy Tallinn (Estonia). W Polsce działa Centrum Unijnych Projektów Transportowych, które wykonuje zadania delegowane przez instytucję zarządzającą. Za zarządzanie projektami odpowiadają natomiast beneficjenci. W Grecji z kolei określenie priorytetów i wybór projektów inwestycyjnych w zakresie infrastruktury portów lotniczych należy do zadań Urzędu Lotnictwa Cywilnego (HCAA), organu administracji publicznej będącego właścicielem i zarządcą wszystkich portów lotniczych z wyjątkiem Aten.

Rodzaje skontrolowanej infrastruktury portów lotniczych

12

Infrastruktura portów lotniczych może obejmować albo strefę ogólnodostępną, albo część lotniczą portu lotniczego (airside). Inwestycje w infrastrukturę w strefie ogólnodostępnej polegają na budowie nowych budynków terminali, rozbudowie istniejących terminali oraz budowie połączeń z siecią drogową i kolejową. Inwestycje w infrastrukturę po stronie airside obejmują budowę dróg startowych, dróg kołowania, dróg zejścia i płyt postojowych, infrastrukturę i urządzenia kontroli ruchu lotniczego oraz wyposażenie bezpieczeństwa.

13

W skontrolowanej próbie projektów większość inwestycji dotyczyła infrastruktury po stronie airside. Były to inwestycje w drogi startowe, płyty postojowe, drogi kołowania, a także w poprawę bezpieczeństwa w 18 spośród 20 portów lotniczych. Inwestycje w infrastrukturę w strefie ogólnodostępnej obejmowały głównie budowę nowych lub rozbudowę istniejących terminali. Pozostałe środki objęte kontrolą wydatkowano na inne obiekty infrastruktury, takie jak parkingi samochodowe, terminale towarowe i małą kolej automatyczną. W tabeli 1 przedstawiono ogólny przegląd środków UE przeznaczonych na współfinansowanie poszczególnych rodzajów infrastruktury.

Tabela 1

Rodzaje skontrolowanej infrastruktury portów lotniczych finansowanej ze środków UE

Rodzaje skontrolowanej infrastruktury portów lotniczych | Środki UE podlegające kontroli (w EUR) | %
Terminale (14 portów lotniczych) | 164 227 220 | 35,66
Drogi startowe (13 portów lotniczych) | 80 590 629 | 17,50
Płyty postojowe (14 portów lotniczych) | 50 988 499 | 11,07
Drogi kołowania (10 portów lotniczych) | 39 594 288 | 8,60
Usprawnienia w zakresie bezpieczeństwa (12 portów lotniczych) | 34 681 200 | 7,53
Inne (12 portów lotniczych, np. parkingi, terminale towarowe, mała kolej automatyczna) | 90 419 523 | 19,64
OGÓŁEM | 460 501 539 | 100,0

14

Celem większości skontrolowanych projektów było wyeliminowanie istniejących lub przyszłych wąskich gardeł w infrastrukturze⁹, zwiększenie poziomu obsługi pasażerów, dostosowanie do nowych wymogów bezpieczeństwa lub usprawnienie połączeń do i z portów lotniczych.

15

W ramce 1 przedstawiono dwa przykłady rodzaju infrastruktury portów lotniczych, która podlegała ocenie w trakcie kontroli.

Ramka 1

Przykłady infrastruktury portów lotniczych finansowanej ze środków UE

(a)W porcie lotniczym w Tallinnie w Estonii około 53 mln euro ze środków UE przeznaczono na rozbudowę terminalu i drogi startowej, odnowienie największej części płyty postojowej oraz na infrastrukturę w obszarze bezpieczeństwa i ochrony środowiska.

Zdjęcie 1 — Widok na nowy terminal i płytę postojową w porcie lotniczym w Tallinnie.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

(b)Inwestycje objęte kontrolą w porcie lotniczym w Neapolu we Włoszech dotyczyły rozbudowy terminalu, drogi startowej, płyty postojowej oraz wyposażenia do zarządzania ruchem lotniczym. Koszty inwestycji wyniosły 52,4 mln euro, z czego 20,6 mln euro stanowiły środki unijne.

Zdjęcie 2 — Część rozbudowanej płyty postojowej w porcie lotniczym w Neapolu.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

1Zasady podziału znajdują się w Wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych, sekcja 1.2.1, pkt 12 (Dz.U. C 312 z 9.12.2005, s. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Rozporządzenie Rady (EWG) nr 95/93 z dnia 18 stycznia 1993 r. w sprawie wspólnych zasad przydzielania czasu na start lub lądowanie w portach lotniczych Wspólnoty (Dz.U L 14 z 22.1.1993, s. 1); COM(2001) 370 Biała księga: Europejska polityka transportowa na 2010 r.: czas na decyzję; COM(2006) 314 z dnia 22 czerwca 2006 r.: Utrzymać Europę w ruchu – zrównoważona mobilność dla naszego kontynentu; COM(2006) 819 z dnia 24 stycznia 2007 r.: Plan działania w zakresie przepustowości, efektywności i bezpieczeństwa portów lotniczych w Europie; COM(2011) 144 z dnia 28 marca 2011 r. Biała księga: Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu – dążenie do osiągnięcia konkurencyjnego i zasobooszczędnego systemu transportu.

4Pozwolenie na korzystanie z pełnego zakresu infrastruktury portu lotniczego, niezbędne do świadczenia przewozów lotniczych w danym porcie lotniczym w konkretnym terminie do celów lądowania lub startu.

5Ponadto od 2000 r. zapewniono pożyczki EBI w wysokości 14 mld euro na wsparcie infrastruktury portów lotniczych w regionach nieobjętych polityką spójności, a około 2,3 mld euro udostępniono w postaci pożyczek na wsparcie odnowy floty europejskich przewoźników lotniczych. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

6Finansowanie w ramach transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T) ogranicza się głównie do badań i pewnych pomniejszych prac infrastrukturalnych w portach lotniczych w regionach nieobjętych polityką spójności.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_pl.cfm

8Konieczność zatwierdzania przez Komisję wszystkich projektów Funduszu Spójności dotyczy jedynie okresu programowania 2000-2006. W okresie 2007-2013 takie zatwierdzenie było konieczne wyłącznie w przypadku projektów, których koszt przekraczał 50 mln euro.

9Wąskie gardło oznacza ograniczenie zdolności operacyjnej całego portu lotniczego spowodowane przez pojedynczy element (np. drogę startową, płytę postojową, terminal), które decyduje o ogólnej przepustowości portu lotniczego i uniemożliwia wykorzystanie pełnego potencjału pozostałych elementów.

Zakres kontroli i podejście kontrolne

16

W ramach kontroli Trybunał przeprowadził analizę współfinansowanych ze środków UE inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych oraz zbadał, czy:

οistniała rzeczywista potrzeba realizacji tych inwestycji,

οprace budowlane ukończono na czas i w ramach budżetu,

οnowo wybudowana (lub zmodernizowana) infrastruktura była w pełni użytkowana.

Ponadto Trybunał ocenił, czy inwestycje te doprowadziły do zwiększenia liczby pasażerów oraz poprawy obsługi klienta. Trybunał przeanalizował również, czy finansowane ze środków UE porty lotnicze były stabilne pod względem finansowym.

17

W ramach kontroli skoncentrowano się na finansowanych ze środków UE 20 portach lotniczych w pięciu państwach członkowskich (w Estonii, Grecji, Hiszpanii, we Włoszech i w Polsce). W okresach programowania 2000–2006 i 2007–2013 te porty lotnicze otrzymały łącznie 666 mln euro z EFRR i Funduszu Spójności, z której to kwoty skontrolowano 460 mln euro.

18

Do kontroli wybrano osiem portów lotniczych w Hiszpanii, pięć we Włoszech, trzy w Grecji, dwa w Polsce i dwa w Estonii. Metodyka doboru próby była następująca:

(i)wybrano wszystkie porty lotnicze, w których realizowano duże projekty i projekty Funduszu Spójności¹⁰,

(ii)pięć portów lotniczych wybrano losowo,

(iii)pięć portów lotniczych wybrano na podstawie analizy ryzyka. Pozostałe¹¹ cztery porty lotnicze wybrano z uwagi na to, że wydatkowały one największe kwoty na projekty infrastrukturalne inne niż duże projekty i projekty Funduszu Spójności. W załączniku II przedstawiono wykaz skontrolowanych portów lotniczych wraz ze skontrolowanymi kwotami, okresami realizacji projektów oraz rodzajami infrastruktury objętej kontrolą w poszczególnych portach lotniczych.

19

Kontrola obejmowała przegląd właściwych przepisów, dokumentów pięciu państw członkowskich dotyczących planowania transportu lotniczego oraz publikacji głównych stowarzyszeń branżowych (w tym Międzynarodowej Rady Portów Lotniczych, Towarzystwa ds. Badań nad Transportem Lotniczym (Air Transport Research Society), Eurocontrol, Zrzeszenia Międzynarodowego Transportu Lotniczego (IATA), Międzynarodowego Forum Transportu – OECD itp.). Przeprowadzono również wizyty kontrolne na miejscu w celu oceny produktów, rezultatów i oddziaływania projektów finansowanych ze środków UE oraz sytuacji finansowej portów lotniczych. W zakresie kontroli nie uwzględniono analizy kwestii dotyczących pomocy państwa w odniesieniu do infrastruktury portów lotniczych.

20

Prace kontrolne przeprowadzono między majem 2013 r. a majem 2014 r.

21

Trybunał zauważa, że:

οistnieje długoterminowa tendencja wzrostowa w zakresie popytu na transport lotniczy. Mimo iż w związku z kryzysem gospodarczym doszło do przejściowego załamania ruchu lotniczego, w 2010 r. odnotowano w Europie ożywienie w sektorze transportu lotniczego, przy czym łączna liczba pasażerów wzrosła o 3,4% w porównaniu z rokiem 2009¹². Ogółem w latach 2007–2013 liczba pasażerów w UE-27 zwiększyła się o 6%;

οw latach 2007–2013 średnie krajowe dla wszystkich portów lotniczych w pięciu państwach członkowskich, które poddano ocenie w niniejszym sprawozdaniu, odnotowały wzrost o średnio 2%;

οchociaż w 2007 i 2008 r. stwierdzono ograniczone i przejściowe skutki kryzysu, w pozostałych latach objętych kontrolą ponownie odnotowywano wzrost w sektorze transportu lotniczego. Kryzys gospodarczy nie miał zatem istotnego wpływu na rezultaty skontrolowanych projektów dotyczących infrastruktury portów lotniczych.

10Dotyczy to sześciu portów lotniczych: trzech w Hiszpanii, jednego we Włoszech, jednego w Grecji i jednego w Estonii.

11W ramach kontroli skoncentrowano się na portach lotniczych położonych w części kontynentalnej krajów. Niewielkie porty lotnicze znajdujące się na wyspach były w miarę możliwości wyłączane z kontrolowanej populacji, ponieważ zasadniczo wykazują one mniejsze korzyści skali, a ponadto tamtejsza ludność ma ograniczone możliwości wyboru innego portu lotniczego.

12Eurostat, „Ożywienie w transporcie lotniczym w 2010 r.: nr wydania 21/2012” (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Uwagi

Potrzebę nowej lub zmodernizowanej infrastruktury wykazano w przypadku połowy skontrolowanych portów lotniczych

22

Podczas kontroli Trybunał ocenił, czy w przypadku strefy ogólnodostępnej istniała potrzeba inwestowania w terminale. W tym celu porównano liczbę pasażerów przypadających rocznie na m² przed inwestycją i po jej realizacji, wykorzystując jako kryterium europejski punkt odniesienia¹³ wynoszący 104 pasażerów rocznie na m².

23

W przypadku 10 spośród 14 projektów budowy terminalu istniała rzeczywista potrzeba rozbudowy w celu uniknięcia przyszłych problemów z przepustowością lub prognozowanych wąskich gardeł (Katania, Crotone, Neapol, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Saloniki, Rzeszów i Tallinn). W dwóch przypadkach (Comiso i Tartu) nowe terminale były potrzebne, aby umożliwić obsługę zarobkowego transportu lotniczego. Nie było jednak pilnej potrzeby rozbudowy terminali w Alghero (wydano 5,2 mln euro środków unijnych) czy Badajoz (wydano 6 mln euro środków unijnych). Z występującymi w tych portach lotniczych sporadycznymi przypadkami szczytów godzinowych można było sobie lepiej poradzić dzięki tymczasowym rozwiązaniom¹⁴, zamiast budować stałą infrastrukturę, która przeważnie nie jest dostatecznie wykorzystywana (zob. wykres 3).

24

Podobnie w przypadku inwestycji po stronie airside połowa finansowanych ze środków UE projektów rozbudowy dróg startowych i płyt postojowych była konieczna, aby wyeliminować wąskie gardła, które występują w godzinach szczytu. W dziewięciu spośród 18 finansowanych ze środków UE inwestycji, które dotyczyły części lotniczej, udowodniono konieczność zwiększenia przepustowości (Badajoz, La Palma, Murcja, Vigo, Katania, Neapol, Gdańsk, Rzeszów i Tallinn). W trzech przypadkach (Kordoba, Fuerteventura i Kastoria) nie było natomiast uzasadnionej potrzeby zwiększenia przepustowości. W Kordobie i na Fuerteventurze istniejąca infrastruktura po stronie airside była w zupełności wystarczająca, by sprostać przewidywanemu zapotrzebowaniu nawet w perspektywie długoterminowej. W Kastorii z kolei projekt rozbudowy drogi startowej nie był uzasadniony ekonomicznie.

25

Ogólnie rzecz ujmując, w 9 z 20 skontrolowanych portów lotniczych co najmniej jeden z projektów z próby dobranej na potrzeby kontroli był zbędny. Koszt tych projektów wyniósł 129 mln euro, co odpowiada 28% kwoty środków UE przyznanych skontrolowanym portom lotniczym.

Wykres 3

Wykorzystanie terminali przed rozbudową

Źródło: Dane uzyskane od władz portów lotniczych.

Legenda: Czerwoną linią zaznaczono wartość referencyjną wynoszącą 104 pasażerów na m². Kolorem zielonym oznaczono przypadki, gdy wykorzystanie istniejącej przepustowości przed rozbudową znajdowało się na poziomie przekraczającym tę wartość. Kolorem pomarańczowym zaznaczono porty lotnicze, gdzie stopień wykorzystania terminalu wynosił między 50% a 100% wartości referencyjnej, natomiast czerwonym oznaczono porty lotnicze, gdzie wskaźnik ten wyniósł poniżej 50% wartości referencyjnej. Ponieważ Comiso to nowy port lotniczy, który otwarto dopiero w 2013 r., analiza stopnia wykorzystania terminalu przed rozbudową byłaby bezprzedmiotowa.

26

W ramce 2 przedstawiono przykłady projektów infrastrukturalnych finansowanych ze środków UE.

Ramka 2

Przykłady infrastruktury portów lotniczych finansowanej ze środków UE

(a) Budowa nowego terminalu:
W Katanii we Włoszech budynek terminalu był zbyt mały, jeśli wziąć pod uwagę liczbę pasażerów korzystających z tego portu lotniczego. Z tego względu przeprowadzono modernizację hangaru lokalnego aeroklubu, tak aby mógł on pełnić funkcję tymczasowej hali odlotów do czasu otwarcia nowego budynku terminalu pasażerskiego (zob. wykres 3), który mógł pomieścić ruch pasażerski i umożliwił wyeliminowanie dotychczasowych wąskich gardeł.

Zdjęcie 3 — Nowy budynek terminalu w porcie lotniczym w Katanii.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

(b) Zbędna rozbudowa części lotniczej:
W planie generalnym dla portu lotniczego w Kordobie w Hiszpanii z 2001 r. stwierdzono, że na podstawie prognoz dotyczących ruchu lotniczego oraz z uwagi na spodziewane rodzaje statków powietrznych nie będzie potrzebna rozbudowa istniejącej drogi startowej (historyczny maksymalny wskaźnik operacji lotniczych/godzinę w Kordobie wynosił cztery, podczas gdy istniejąca przepustowość płyty postojowej i drogi startowej wynosiła 11 operacji lotniczych/godzinę). Ponadto 99% spośród 4,2 mln osób mieszkających w obszarze ciążenia tego portu lotniczego ma również dostęp do co najmniej jednego innego portu lotniczego znajdującego się w odległości, której pokonanie zajmuje do dwóch godzin jazdy samochodem. Ze względu na pobliskie porty lotnicze w Maladze (12,5 mln pasażerów w 2012 r.) i Sewilli (4,3 mln pasażerów), które przyciągają ruch lotniczy, a jednocześnie ze względu na linię kolejową dużych prędkości między Sewillą, Kordobą a Madrytem popyt na ruch lotniczy w Kordobie jest znacznie ograniczony. Mimo to w 2008 r. rząd Hiszpanii podjął decyzję o rozbudowie drogi startowej, przy czym nie przeprowadzono analizy potrzeb, badania dotyczącego potencjalnego wzrostu ani analizy kosztów i korzyści. Nie przedstawiono także uzasadnienia prognozowanego nagłego wzrostu ruchu pasażerskiego. Droga startowa została rozbudowana, co umożliwiło lądowanie i startowanie większych statków powietrznych, a koszt tej inwestycji wyniósł ponad 70 mln euro, z czego ponad 12,6 mln euro pochodziło z budżetu UE. Natężenie ruchu lotniczego, zasadniczo niekomercyjnego lotnictwa ogólnego, pozostało jednak na niskim poziomie, takim jak przed rozbudową. Rozbudowano również płytę postojową (o 17 300 m², chociaż pierwotny plan przewidywał rozbudowę jedynie o 6 775 m²), a koszt tej inwestycji wyniósł 1,5 mln euro, przy czym 810 000 euro stanowiły środki unijne. Z uwagi na to, że w tym porcie lotniczym odbywa się bardzo mało operacji w ramach zarobkowego transportu lotniczego (mniej niż 7 000 pasażerów w 2013 r.), rozbudowana droga startowa jest rzadko używana, a powiększoną płytę postojową wykorzystuje się jako parking dla samolotów niekomercyjnych (lotnictwa ogólnego) (zob. zdjęcie 4).

Zdjęcie 4 — Płyta postojowa w porcie lotniczym w Kordobie: rozbudowana część wykorzystywana jest jedynie do celów lotnictwa ogólnego.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

W większości skontrolowanych portów lotniczych dochodziło do opóźnień w budowie, a w przypadku połowy z nich przekroczono koszty

27

Trybunał zbadał również, czy skontrolowane projekty dotyczące infrastruktury portów lotniczych ukończono na czas i w ramach budżetu. Kontrola wykazała, że:

οw czasie, kiedy przeprowadzana była kontrola, ukończono wszystkie projekty oprócz jednego;

οw 17 z 20 skontrolowanych portów lotniczych doszło do opóźnień w budowie oraz w ostatecznym oddaniu do użytku infrastruktury portów lotniczych¹⁵. W 14 przypadkach opóźnienie wyniosło ponad rok, natomiast średnio były to 23 miesiące. Największe opóźnienia odnotowano w portach lotniczych Murcja-San Javier, Saloniki i Neapol¹⁶;

οw dziewięciu z 20 skontrolowanych portów lotniczych odnotowano przekroczenie kosztów, co spowodowało, że wydano około 95,5 mln euro więcej niż zakładano w pierwotnych budżetach (w przypadku ośmiu z tych dziewięciu portów lotniczych¹⁷ koszty zostały przekroczone o kilka milionów euro). Największe przekroczenie kosztów odnotowano w porcie lotniczym La Palma, gdzie w przypadku skontrolowanych projektów wyniosło ono 25,6 mln euro, oraz w Salonikach, gdzie – w czasie przeprowadzania kontroli – w projekcie rozbudowy drogi startowej w kierunku morza koszty zostały przekroczone o 21,7 mln euro. Wspomniane przekroczenia kosztów składają się na ponad 10% łącznej kwoty kosztów w przypadku tych dziewięciu portów lotniczych i są pokrywane z budżetów krajowych¹⁸.

Ponad połowa wybudowanych obiektów nie była dostatecznie wykorzystywana

28

W instrukcjach IATA¹⁹ sugeruje się zachowanie ostrożności podczas inwestowania w infrastrukturę portu lotniczego, a także zaleca się politykę modułowego wzrostu²⁰. W wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących tego rodzaju inwestycji podkreślono, że w pierwszej kolejności należy lepiej wykorzystać istniejącą przepustowość i budować jedynie taką infrastrukturę, która jest niezbędna, współmierna z punktu widzenia wyznaczonego celu i oferuje zadowalające perspektywy użytkowania w średnim okresie²¹.

29

W skontrolowanych portach lotniczych Trybunał zbadał rzeczywiste wykorzystanie infrastruktury finansowanej ze środków UE. W tym celu Trybunał ocenił wykorzystanie powstałej dodatkowo powierzchni terminalu, przeprowadzając analizę liczby pasażerów przypadającej rocznie na m², a także analizę wykorzystania terminalu w godzinie szczytowej. W przypadku inwestycji po stronie airside Trybunał zbadał wykorzystanie powstałej przepustowości, analizując zmiany w liczbie operacji lotniczych.

30

Jeśli chodzi o wykorzystanie nowej lub dodatkowej powierzchni terminalu w strefie ogólnodostępnej, tylko cztery spośród 14 skontrolowanych portów lotniczych (Katania, Neapol, Heraklion i Saloniki) osiągnęły wartość referencyjną²² wynoszącą 104 pasażerów rocznie na m². Średni wskaźnik wykorzystania pozostałych 10 terminali znajdował się znacznie poniżej tego poziomu, przy czym na siedmiu terminalach²³ roczny wskaźnik wykorzystania nie przekroczył 50% wartości referencyjnej (zob. wykres 4). Ogółem rzecz ujmując, ponad połowę skontrolowanych środków UE (55%, czyli 255 mln euro) wydano na infrastrukturę, która była zbyt duża w stosunku do potrzeb.

31

W wyniku oceny wykorzystania dodatkowej powierzchni terminali w godzinie szczytowej (zazwyczaj jest to godzina o największym natężeniu ruchu w miesiącu o największym natężeniu ruchu w roku²⁴) stwierdzono, że w ośmiu portach lotniczych była ona dobrze wykorzystana (Alghero, Katania, Comiso, Saloniki, Heraklion, Rzeszów, Tallinn i Tartu), natomiast w trzech portach lotniczych wykorzystanie przepustowości znajdowało się na stosunkowo dobrym poziomie (La Palma, Vigo i Neapol). Przepustowość w dwóch portach lotniczych (Badajoz i Fuerteventura) nie jest w pełni wykorzystywana w godzinie szczytowej.

Wykres 4

Roczny wskaźnik wykorzystania terminali po ich rozbudowie

Źródło: Dane uzyskane od władz portów lotniczych.

Legenda: Czerwoną linią zaznaczono wartość referencyjną wynoszącą 104 pasażerów na m². Kolorem zielonym zaznaczono porty lotnicze, w których po rozbudowie średnie wykorzystanie przekracza tę wartość. Kolorem pomarańczowym zaznaczono porty lotnicze, gdzie stopień wykorzystania terminalu wynosił między 50% a 100% wartości referencyjnej, natomiast czerwonym oznaczono porty lotnicze, gdzie średnia wyniosła poniżej 50%.

32

Trybunał przeprowadził również ocenę przepustowości po stronie airside, która zależy od liczby i charakterystyki dróg startowych, wielkości i rozmieszczenia płyt postojowych, istnienia dróg kołowania i dróg zejścia oraz rodzaju samolotów korzystających z danego portu lotniczego. Jedynie w czterech przypadkach finansowanej ze środków UE rozbudowy infrastruktury po stronie airside (w Katanii, Neapolu, Salonikach i Tallinnie) wykonane prace odpowiadały rzeczywistym potrzebom. W jednym porcie lotniczym (Alghero) zapewniono racjonalną przepustowość w odniesieniu do wykorzystania w godzinach szczytu, natomiast w pozostałych 11 skontrolowanych portach lotniczych występuje nadmierna przepustowość.

33

W ramce 3 przedstawiono przykłady zbyt dużych obiektów infrastruktury.

Ramka 3

Przykłady zbyt dużych obiektów infrastruktury

(a)Nowy terminal:
W porcie lotniczym Fuerteventura w Hiszpanii przystąpiono do realizacji projektu rozbudowy terminalu z wykorzystaniem środków unijnych w kwocie 21 mln euro. Projekt ten obejmował niemal trzykrotne zwiększenie istniejącej powierzchni użytkowej (z 34 000 m² do 93 000 m²), stworzenie 14 punktów przyjęć pasażerów na pokład (zwiększenie ich liczby z 10 do 24), ośmiu przenośników taśmowych bagażu (zwiększenie ich liczby z siedmiu do 15) oraz czterech rękawów lotniczych (zwiększenie ich liczby z pięciu do dziewięciu). Skalę prac określono wcześniej w oparciu o prognozę zakładającą wzrost liczby pasażerów do 7,5 mln pasażerów do 2015 r., podczas gdy w 2013 r. z portu lotniczego skorzystało 4,3 mln pasażerów. Nawet gdyby liczba pasażerów osiągnęła prognozowany poziom 7,5 mln, terminal w dalszym ciągu byłby zbyt duży, ponieważ zgodnie ze standardami IATA zamiast 15 przenośników bagażu wystarczyłoby ich dziesięć. Ponadto z uwagi na to, że ruch był zbyt mały, aby w pełni wykorzystać przepustowość nowego terminalu, a zgodnie z najnowszymi prognozami do 2030 r. ruch ten nie zwiększy się w wystarczającym stopniu, władze portu lotniczego podjęły decyzję o zamknięciu części terminalu (sześciu spośród 24 punktów przyjęć), aby w ten sposób ograniczyć ogólne koszty utrzymania (zob. zdjęcie 5).

Zdjęcie 5 — Zamknięta część terminalu w porcie lotniczym Fuerteventura.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

(b)Rozbudowa drogi startowej:
Choć istniała potrzeba zwiększenia przepustowości po stronie airside w porcie lotniczym La Palma na jednej z Wysp Kanaryjskich, dodatkowa przepustowość, która powstała w 2008 r. w wyniku rozbudowy płyty i prac na drodze startowej (w tym budowy pod drogą startową dwóch nieużywanych parkingów samochodowych), nie odpowiadała rzeczywistym potrzebom. Po rozbudowie (której łączny koszt wyniósł 36,4 mln euro, z czego 17,1 mln euro stanowiły środki unijne) nowa przepustowość po stronie airside wzrosła z 12 do 30 operacji lotniczych/godzinę, podczas gdy od czasu rozbudowy zapotrzebowanie wyniosło maksymalnie zaledwie 13 operacji lotniczych/godzinę. Oznacza to, że dodatkowa przepustowość będzie nadal niedostatecznie wykorzystywana do czasu, aż nastąpi znaczny wzrost liczby operacji lotniczych/godzinę (zob. zdjęcie 6).

Zdjęcie 6 — Zbyt duża płyta postojowa w porcie lotniczym La Palma.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

34

Trybunał zbadał również, czy wybudowana infrastruktura była faktycznie użytkowana w momencie przeprowadzania kontroli. Choć większość infrastruktury była użytkowana, około 38 mln euro skontrolowanych środków UE (8% łącznej kwoty) zainwestowano w obiekty, które w czasie kontroli nie były użytkowane.

35

W ramce 4 przedstawiono przykład nieużytkowanego obiektu infrastruktury.

Ramka 4

Pusty i nieużytkowany obiekt infrastruktury portu lotniczego

Realizowany w porcie lotniczym w Salonikach w Grecji projekt w zakresie lotniczego transportu towarowego obejmował budowę dwóch nowych budynków terminalu towarowego, renowację dwóch istniejących budynków terminalu oraz budowę parkingu. Nowo wybudowane budynki były puste (zob. zdjęcie 7), a tylko jeden z dwóch odnowionych budynków był regularnie wykorzystywany w czasie, gdy miała miejsce wizyta kontrolna (udział środków unijnych: 7 mln euro). Nie znaleziono żadnych dowodów na przeprowadzenie badania, w którym wykazano by potrzebę zwiększenia w tym regionie przepustowości w zakresie lotniczego transportu towarowego.

Zdjęcie 7 — Jeden z dwóch nowych budynków terminalu towarowego w porcie lotniczym w Salonikach, które w czasie wizyty kontrolnej stały puste.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Środki UE wydatkowano na inwestycje, które nie są racjonalne pod względem kosztów

36

W przypadku projektów infrastrukturalnych na etapie zatwierdzania wniosków projektowych decyzję o realizacji inwestycji podejmuje się w oparciu o przewidywane koszty i przychody pochodzące z przyszłej eksploatacji. Teoretycznie projekt powinien być realizowany jedynie wtedy, gdy prognozowane przychody przewyższają koszty, a ponadto – w idealnym przypadku – gdy przyczynia się on do stabilności finansowej. W przypadku tego rodzaju projektów źródłem ryzyka dla inwestycji ze środków UE jest sytuacja, w której prognozowane koszty i przychody okazują się nierealistyczne. W przypadku skontrolowanych projektów główne potencjalne problemy dotyczyłyby zatem tego, że nie uwzględniono by oczekiwanego wzrostu liczby pasażerów lub że koszty byłyby niedoszacowane.

37

Trybunał obliczył szacunkowy koszt przypadający na dodatkowego pasażera i porównał go z planowanym kosztem uwzględnionym w prognozach sporządzonych na etapie podejmowania decyzji o realizacji inwestycji, tak aby na tej podstawie dokonać analizy ryzyka, jakie UE ponosi w związku z inwestycjami w infrastrukturę portów lotniczych, które nie są racjonalne pod względem kosztów. Wspomniany koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera obliczono, dzieląc inwestycje kapitałowe dokonane w 20 portach lotniczych w latach 2000–2012 przez liczbę pasażerów w okresie referencyjnym wynoszącym 20 lat²⁵ (w oparciu o rzeczywistą liczbę pasażerów do 2013 r. oraz najnowsze prognozy przygotowane przez porty lotnicze na pozostałe lata tego okresu – zob. wykres 5).

38

Z oceny przeprowadzonej przez Trybunał²⁶ wynika, że:

οw przypadku 10 portów lotniczych (Alghero, Katania, Comiso, Crotone, Neapol, Saloniki, Heraklion, Rzeszów, Gdańsk i Tallinn) koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera wyniósł poniżej 10 euro i zasadniczo był zgody z kosztem prognozowanym;

οw przypadku portu lotniczego w Madrycie oszacowany rzeczywisty koszt na pasażera wyniósł 32 euro, czyli znacznie więcej niż zakładany na etapie planowania koszt w wysokości 19 euro;

οw przypadku sześciu hiszpańskich portów lotniczych (Fuerteventura, Burgos, Murcja, La Palma, Badajoz, Kordoba) i portu lotniczego Tartu w Estonii oszacowany rzeczywisty koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera jest ponad dwukrotnie wyższy niż prognozowano. Oznacza to, że inwestycje te wiążą się z wyższym ryzykiem braku zwrotu z inwestycji oraz że prognozy, na których się one opierały, były zbyt optymistyczne;

οdla portów lotniczych Vigo i Kastoria nie można obliczyć szacunkowego kosztu w przeliczeniu na dodatkowego pasażera, ponieważ realizowane tam inwestycje nie wiązały się ze wzrostem liczby pasażerów.

Wykres 5

Koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera¹

Źródło: Dane uzyskane od władz portów lotniczych.

Legenda: Na niebiesko oznaczono planowany koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera. Na czerwono oznaczono obliczony koszt przypadający na dodatkowego pasażera.

1 Planowany koszt w przeliczeniu na dodatkowego pozyskanego pasażera obliczono, dzieląc inwestycje kapitałowe dokonane w 20 portach lotniczych w latach 2000–2012 przez liczbę pasażerów w okresie referencyjnym wynoszącym 20 lat. Trybunał obliczył koszt na dodatkowego pozyskanego pasażera, dzieląc inwestycje kapitałowe dokonane w 20 portach lotniczych przez rzeczywistą liczbę pasażerów do 2013 r. powiększoną o najbardziej aktualne prognozy dotyczące pozostałego okresu, przedstawione przez organy zarządzające portami lotniczymi.

Siedem spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych nie jest samowystarczalnych pod względem finansowym

39

Trybunał ocenił również, czy skontrolowane porty lotnicze są samowystarczalne pod względem finansowym i rentowne²⁷. W tym celu przeprowadził on analizę sprawozdań finansowych tych portów lotniczych.

40

Z analizy wynika, że cztery spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych regularnie wykazywały rentowność w okresie objętym kontrolą (Katania, Neapol, Tallinn i Gdańsk). W przypadku siedmiu portów lotniczych, które nie były jeszcze dochodowe (Fuerteventura, Madryt-Barajas, Murcja, Alghero, Comiso, Rzeszów i Tartu), istniała możliwość, że osiągną one próg rentowności w perspektywie średnioterminowej, natomiast pozostałe siedem skontrolowanych portów lotniczych (Badajoz, Burgos, Kordoba, La Palma, Vigo, Crotone i Kastoria) odnotowało w latach 2007–2012 znaczne straty.

41

Na podstawie sprawozdań finansowych portów lotniczych Trybunał obliczył również zyski lub straty w przeliczeniu na jednego pasażera oraz dokonał klasyfikacji portów lotniczych z wykorzystaniem trzech progów dotyczących średniej liczby pasażerów obsługiwanych w okresie objętym kontrolą: poniżej 100 000 pasażerów, 100 000–1 500 000 pasażerów i ponad 1 500 000 pasażerów. Z analizy tej (zob. wykres 6) wynika, że w okresie objętym kontrolą porty lotnicze, w których liczba pasażerów wynosiła rocznie poniżej 100 000, odnotowały średnią stratę w przeliczeniu na pasażera w wysokości 130 euro.

42

Chociaż nie jest to jedyny czynnik, niewielka liczba pasażerów w wielu skontrolowanych portach lotniczych przekłada się na wysokie ryzyko, że w perspektywie średnioterminowej nie nastąpi poprawa sytuacji finansowej (im niższa liczba pasażerów, tym większa strata przypadająca na pasażera, ponieważ pozycje takie jak wysokie koszty stałe czy koszty amortyzacji rozkładają się na stosunkowo niewielką liczbę osób). Porty lotnicze, gdzie liczba pasażerów nie przekracza 100 000 rocznie, to zazwyczaj niewielkie regionalne porty lotnicze, którym trudno będzie kontynuować działalność bez stałego wsparcia finansowego ze środków publicznych.

43

Inwestycje w infrastrukturę portu lotniczego pociągają za sobą również koszty w kolejnych latach, zarówno te związane z działalnością operacyjną, jak i z utrzymaniem. Zatem każda decyzja dotycząca inwestowania w tego rodzaju infrastrukturę musi opierać się na przekonujących dowodach świadczących, że korzyści społeczno-gospodarcze przewyższą koszty takiej inwestycji, które są często wysokie²⁸.

Wykres 6

Średni zysk lub strata w przeliczeniu na jednego pasażera w skontrolowanych portach lotniczych w latach 2007–2012

Źródło: Dane księgowe uzyskane od władz portów lotniczych. Straty w przeliczeniu na pasażera mogą być w rzeczywistości wyższe, ponieważ:

(i) niektóre koszty związane z działalnością portu lotniczego nie zostały uwzględnione w sprawozdaniu finansowym (np. koszt zapewnienia ochrony policji, straży pożarnej, koszt odprawy celnej, marketingu itp.), a ponadto

(ii) greckie porty lotnicze nie obliczają kosztów amortyzacji ani nie uwzględniają odsetek.

44

Niektóre problemy, z jakimi zmagają się mniejsze porty lotnicze, można zaobserwować na przykładzie Burgos. Ze względu na wysokie odpisy amortyzacyjne dotyczące infrastruktury i małą liczbę pasażerów (18 905 pasażerów w 2013 r.) port lotniczy Burgos odnotował od momentu uruchomienia w lipcu 2008 r. do końca 2012 r. skumulowaną stratę finansową w wysokości 30 mln euro (67% całości aktywów). Ponadto z uwagi na to, że 90% wszystkich operacji w ramach zarobkowego transportu lotniczego obsługuje jeden przewoźnik wyłącznie do jednego miejsca przeznaczenia (Barcelona), istnieje wysokie ryzyko, że w przyszłości liczba pasażerów nadal będzie zbyt niska, by zapewnić stabilność, ponieważ ludność mieszkająca na obszarze ciążenia tego portu ma co najmniej pięć możliwości²⁹ odbycia lotu z innych portów lotniczych znajdujących się w odległości, której pokonanie zajmuje do dwóch godzin samochodem (zob. również ramka 5).

Ramka 5

Przykład portu lotniczego, który nie jest samowystarczalny pod względem finansowym

W okresie 2005–2012 przychody portu lotniczego w Kastorii wyniosły 176 000 euro, natomiast łączne koszty utrzymania działalności wyniosły w tym samym okresie 7,7 mln euro. We wspomnianym okresie łączna liczba pasażerów wyniosła 25 000 osób, co oznacza stratę w wysokości około 275 euro w przeliczeniu na pasażera. W porcie tym około 16,5 mln euro (5,6 mln euro ze środków unijnych) zainwestowano w rozbudowę drogi startowej, z której do czasu sporządzenia niniejszego sprawozdania ani razu nie skorzystały statki powietrzne typu, dla którego dokonano rozbudowy. W związku z tym nie może tu być mowy o skutecznym wykorzystaniu środków publicznych.

45

Jak wynika z danych zamieszczonych w opublikowanym w 2011 r. raporcie ekonomicznym Międzynarodowej Rady Portów Lotniczych (ACI), porty lotnicze, w których liczba pasażerów przekracza 5 mln rocznie, są w stanie prowadzić rentowną działalność, porty lotnicze z liczbą pasażerów wynoszącą 1–5 mln rocznie są w stanie pokryć swoje wydatki operacyjne, natomiast przychody mniejszych portów lotniczych nie pozwalają nawet na pokrycie kosztów zmiennych. Wnioski te są zgodne z wyliczeniami Trybunału, przedstawionymi na wykresie 6.

W przypadku 12 spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych prognozy dotyczące liczby pasażerów były zbyt optymistyczne

46

Trybunał ocenił jakość i wiarygodność prognoz dotyczących ruchu lotniczego, które przygotowano w celu wsparcia decyzji o realizacji inwestycji. W tym celu przeanalizował on rozbieżności z rzeczywistymi zmianami w liczbie pasażerów.

47

Trybunał stwierdził, że w przypadku 12 z 20 portów lotniczych zawarte w tych planach prognozy dotyczące liczby dodatkowych pasażerów były zbyt optymistyczne. Przykładowo w porcie lotniczym w Kordobie w 2013 r. liczba pasażerów wyniosła 6 955 osób w porównaniu z prognozą dotyczącą 179 000 pasażerów, natomiast z usług portu lotniczego w Crotone skorzystało 28 892 pasażerów w porównaniu z prognozowaną liczbą wynoszącą 306 000.

48

Jeśli wziąć pod uwagę liczbę pasażerów, którzy skorzystali z portów lotniczych do 2013 r., oraz prognozy przedstawione przez porty na kolejne lata, liczba dodatkowych pasażerów będzie prawdopodobnie średnio o 36% niższa od prognoz, które przedstawiano na etapie podejmowania decyzji o realizacji inwestycji. Jedynie w sześciu przypadkach (Alghero, Katania, Comiso, Gdańsk, Heraklion i Tallinn) rzeczywista liczba pasażerów w 2013 r. była wyższa od prognozowanej. W dwóch portach lotniczych (Neapol i Rzeszów) prognozy były o niecałe 10% wyższe niż rzeczywista liczba dodatkowych pasażerów, natomiast prognozy dla wszystkich pozostałych portów lotniczych były w znacznym stopniu zbyt optymistyczne (zob. wykres 7).

Inwestycje współfinansowane ze środków UE miały ograniczony wpływ na liczbę pasażerów, obsługę klienta i twhhorzenie miejsc pracy³⁰

49

W celu zbadania, czy osiągnięto oczekiwane rezultaty, Trybunał przeanalizował kształtowanie się liczby pasażerów, zmiany w obsłudze klienta oraz oddziaływanie inwestycji na tworzenie miejsc pracy.

Wykres 7

Jakość prognoz¹

Źródło: Dane uzyskane od władz portów lotniczych.

Legenda: Na zielono zaznaczono porty lotnicze, w których liczba dodatkowych pasażerów w ciągu 20 lat od rozbudowy jest wyższa w stosunku do prognoz. Na pomarańczowo zaznaczono porty lotnicze, gdzie liczba dodatkowych pasażerów jest o niecałe 10% niższa od prognoz, natomiast na czerwono zaznaczono porty lotnicze, gdzie ta liczba jest o ponad 10% niższa od prognoz.

1 Aby ocenić jakość prognoz, dla każdego portu lotniczego Trybunał dokonał porównania początkowych prognoz dotyczących liczby dodatkowo pozyskanych pasażerów z liczbą pasażerów, którzy faktycznie skorzystali z portu lotniczego do 2013 r., powiększoną o najbardziej aktualne prognozy dotyczące pozostałego okresu, przedstawione przez organy zarządzające portami lotniczymi. Obliczeń dokonano dla okresu 20 lat od rozbudowy.

50

W tabeli 2 przedstawiono dane dotyczące liczby pasażerów w skontrolowanych portach lotniczych w 2007 r. (pierwszy rok prowadzenia pomiarów), 2010 r. (dane dotyczące liczby pasażerów po kryzysie gospodarczym) i 2013 r. Spośród 20 portów lotniczych objętych kontrolą tylko w 10 zdołano zwiększyć liczbę pasażerów w okresie między 2007 a 2013 r. Największy przyrost odnotowano w Gdańsku (1,1 mln więcej pasażerów), a także w Katanii, Heraklionie i Rzeszowie (od 300 000 do 400 000 więcej pasażerów). W dziewięciu portach lotniczych (Fuerteventura, Madryt, Vigo, Murcja, La Palma, Badajoz, Kordoba, Crotone i Neapol) liczba pasażerów w 2013 r. była niższa niż w 2007 r.

Tabela 2

Kształtowanie się liczby pasażerów w skontrolowanych portach lotniczych

| 2007 | 2010 | 2013 | Zmiana 2007–2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | -8%
Madryt | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | -24%
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | -52%
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45%
Murcja | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | -43%
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | -33%
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | -68%
Kordoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | -69%
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20%
Katania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5%
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | -73%
Neapol | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | -6%
Saloniki | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4%
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4%
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39%
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111%
Gdańsk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66%
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13%
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067%
OGÓŁEM | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | -14%

Źródło: Dane dotyczące liczby pasażerów uzyskane od władz portów lotniczych.

51

Dowody świadczące o poprawie w zakresie obsługi klienta były ograniczone. W trzech portach lotniczych (Fuerteventura, Saloniki i Heraklion) cele szczegółowe projektów finansowanych ze środków UE uwzględniały poprawę jakości obsługi pasażerów. Z ankiet przeprowadzonych wśród pasażerów i przewoźników lotniczych z wykorzystaniem „wskaźników zadowolenia” wynika, że w tych trzech portach lotniczych od 2010 r. odnotowano poprawę, jeśli chodzi o jakość obsługi klienta. Dotyczy to również ośmiu innych portów lotniczych (Badajoz, La Palma, Madryt-Barajas, Vigo, Alghero, Katania, Neapol i Rzeszów). W pozostałych dziewięciu portach lotniczych albo nie nastąpiła poprawa w tym zakresie, albo nie przeprowadzono pomiarów wskazujących, czy osiągnięto taką poprawę.

52

Zasadniczo uznaje się, że za inwestowaniem w porty lotnicze przemawia m.in. tworzenie miejsc pracy i rozwój gospodarczy. Trybunał stwierdził jednak, że ogólnie nie prowadzono pomiaru korzyści społeczno-gospodarczych. Niewiele dowodów przemawiało również za tym, że w wyniku zainwestowania środków UE powstały dodatkowe miejsca pracy. W przypadku czterech portów lotniczych (Comiso, Rzeszów, Gdańsk i Tallinn) jedynie ograniczoną liczbę nowo utworzonych stałych miejsc pracy można powiązać bezpośrednio z realizacją skontrolowanych projektów współfinansowanych ze środków UE. Z analiz przedstawionych przez porty lotnicze Madryt-Barajas, Alghero i Gdańsk wynika, że region czerpie ogólne korzyści związane z lokalizacją portu lotniczego i jego działalnością. W badaniach tych nie ustalono jednak związku między wzrostem PKB w regionie a finansowanymi ze środków UE inwestycjami w infrastrukturę portów lotniczych.

W portach lotniczych położonych w niewielkiej odległości od siebie realizowano podobne inwestycje

53

Trybunał zbadał również strefę oddziaływania portów lotniczych, tj. ich zdolność przyciągania odwiedzających i klientów (tzw. obszar ciążenia), która zależy od liczby ludności zamieszkującej w pobliżu oraz możliwości transportu powierzchniowego. W tym celu Trybunał wykorzystał najnowsze dostępne dane Eurostatu dotyczące aktualnych połączeń drogowych, dane dotyczące prędkości ruchu, a także rozmieszczenia ludności i potencjalnej liczby turystów³¹. Trybunał przeprowadził analizę przypadków nakładania się na siebie obszarów ciążenia, stosując jednolite kryterium odległości, której pokonanie zajmuje samochodem do 120 minut³².

54

W analizie tej (wszystkie tabele i wykresy dotyczące skontrolowanych portów lotniczych znajdują się w załączniku IV) wykazano, że:

οw przypadku 13 spośród 18 skontrolowanych portów lotniczych³³ stwierdzono, że ich obszary ciążenia w znacznym stopniu³⁴ nakładają się na obszary ciążenia sąsiadujących portów lotniczych, a niejednokrotnie dochodzi do nakładania się na siebie kilku obszarów ciążenia. Zdecydowana większość ludności zamieszkującej w obszarze ciążenia skontrolowanych portów lotniczych miała kilka innych możliwości odbycia podróży samolotem z jednego z sąsiadujących portów lotniczych, do którego można dotrzeć maksymalnie w ciągu dwóch godzin. Jedynie pięć portów lotniczych z próby objętej kontrolą (Madryt-Barajas, Badajoz, Tartu, Tallinn i Rzeszów) było zlokalizowanych w miejscu, gdzie większość ludności miała ograniczone możliwości wyboru innego portu lotniczego, który byłby oddalony maksymalnie o dwie godziny jazdy samochodem;

οpowstało wiele portów lotniczych w bardzo bliskiej odległości od siebie, które zainwestowały w podobną infrastrukturę (terminale, płyty postojowe, drogi startowe). Chociaż obszary ciążenia większości portów lotniczych pokrywały się w znacznym stopniu z obszarami ciążenia innych portów, jedynie w niewielkim stopniu wzięto pod uwagę inwestycje w sąsiednich portach lotniczych, co byłoby niezbędne w celu racjonalnego zaplanowania i optymalizacji wykorzystania funduszy unijnych.

55

Trybunał przeprowadził alternatywną analizę w oparciu o odległość, której pokonanie zajmuje samochodem do 90 minut, a więc to samo kryterium, jakie zastosowała Komisja w analizie z 2013 r.³⁵. Uzyskane wyniki były podobne³⁶.

56

Analiza obszaru ciążenia była wykorzystywana tylko przez niektóre porty lotnicze w procesie planowania przyszłych inwestycji. Każdy port lotniczy w inny sposób definiował jednak obszar ciążenia, ponieważ żadne z państw członkowskich nie ustanowiło wspólnej definicji. Zasadniczo z analizy obszaru ciążenia nie korzystano, aby stwierdzić nakładanie się na siebie obszarów ciążenia portów lotniczych położonych w bliskiej odległości czy aby oszacować wpływ takiego zjawiska na potencjalny wzrost. W związku z tym w łącznej liczbie potencjalnych pasażerów, którą każdy port lotniczy przedstawiał jako uzasadnienie rozbudowy, często dwukrotnie uwzględniano te same osoby (przykładowo w planach generalnych dla portów lotniczych Katania i Comiso, które otrzymały znaczne środki unijne, podwójnie policzono dużą część ludności mieszkającej w obszarze ciążenia obu tych portów).

57

Podczas podejmowania decyzji o ewentualnym zwiększeniu przepustowości portu lotniczego nie brano zazwyczaj pod uwagę oddziaływania inwestycji realizowanych w pobliskich portach lotniczych ani wpływu konkurencyjnych rodzajów transportu powierzchniowego (zob. dwa przykłady w ramce 6). Godnym uwagi wyjątkiem był port lotniczy Madryt-Barajas, gdzie skorygowano prognozy dotyczące ruchu lotniczego, aby uwzględnić fakt, że w związku ze spodziewanym otwarciem linii kolejowej dużych prędkości z połączenia lotniczego do Barcelony będzie korzystało 40% mniej pasażerów niż dotychczas.

Ramka 6

Przykłady analizy obszaru ciążenia

a)W przypadku portu lotniczego w Vigo obszar ciążenia w znacznym stopniu nakłada się na obszary ciążenia innych portów, ponieważ w zasadzie cała ludność (99,92% z 6 164 630 mieszkańców w obszarze ciążenia Vigo) ma również dostęp do co najmniej jednego innego portu lotniczego oddalonego maksymalnie o dwie godziny jazdy samochodem. Na popyt na ruch lotniczy w tym porcie lotniczym wpływ ma zatem obecność pobliskich portów lotniczych w La Coruñi, Santiago de Compostela i Porto, a także połączenia do innych części Hiszpanii obsługiwane przez koleje dużych prędkości.

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Vigo, Hiszpania (LEVX)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

b)Port lotniczy Murcja-San Javier był początkowo lotniskiem wojskowym otwartym dla cywilnego ruchu lotniczego z pewnymi ograniczeniami, jeśli chodzi o godziny pracy. W latach 2003–2007 podjęto szereg decyzji o budowie dodatkowej przepustowości po stronie airside na potrzeby wojskowe, co z kolei umożliwiłoby otwarcie lotniska cywilnego również w godzinach porannych. Nie przeprowadzono jednak analizy nakładania się na siebie obszarów ciążenia portów San Javier i Alicante czy pobliskiego portu lotniczego Corvera, oddalonego zaledwie o 37 km³⁷. Budowę portu Corvera ukończono w 2012 r., czyli w tym samym czasie co inwestycje w porcie Murcja-San Javier, lecz w momencie przeprowadzania kontroli nie prowadził on jeszcze działalności, ponieważ nie otrzymał certyfikatu, o który wystąpiono w październiku 2011 r.

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Murcja-San Javier, Hiszpania (LELC)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

58

Nakładanie się obszarów ciążenia było szczególnie wyraźne w przypadku portów lotniczych Kordoba, Vigo, Murcja, Burgos, Alghero, Crotone, Neapol, Katania, Comiso, Kastoria i Gdańsk. W większości przypadków najbliższy konkurencyjny port lotniczy oddalony jest zaledwie o godzinę jazdy, a 97% osób mieszkających w takiej odległości od tych 11 portów lotniczych, której pokonanie zajmuje do dwóch godzin, ma również dostęp do co najmniej jednego innego portu lotniczego, do którego można dotrzeć maksymalnie w dwie godziny. W przypadku portów lotniczych Kordoba, Vigo, Murcja i Neapol istnieją trzy konkurencyjne porty lotnicze położone w odległości do dwóch godzin jazdy, a port lotniczy Burgos ma pięć konkurencyjnych portów lotniczych położonych w takiej odległości (zob. tabela 3).

59

Zgodnie z definicją stosowaną przez Komisję w przypadku wydawania decyzji dotyczących pomocy państwa obszar ciążenia portu lotniczego oznacza zasadniczo geograficzną granicę rynku, którą zazwyczaj ustala się w taki sposób, aby obejmowała obszar o promieniu około 100 km lub wymagający około 60-minutowej podróży samochodem, autobusem, pociągiem lub pociągiem dużych prędkości. Na podstawie nowych wytycznych w sprawie pomocy państwa przyjętych w lutym 2014 r. Komisja wydała szereg decyzji dotyczących pomocy inwestycyjnej i operacyjnej dla portów lotniczych i linii lotniczych, w których podkreśliła, że i) dotacje na infrastrukturę portów lotniczych, które są położone zbyt blisko siebie, nie wpływają pozytywnie na dostępność regionów ani na rozwój oraz że ii) powielanie nierentownej infrastruktury stanowi marnotrawstwo pieniędzy podatników i zakłóca konkurencję pomiędzy portami lotniczymi³⁸. Uwagi te pokrywają się z wynikami kontroli Trybunału.

Tabela 3

Liczba portów lotniczych konkurujących ze skontrolowanymi portami lotniczymi oraz dane dotyczące czasu jazdy i odległości

Kraj | Skontrolowane porty lotnicze | Liczba konkurencyjnych portów lotniczych oddalonych maks. o dwie godziny jazdy od skontrolowanego portu lotniczego | Średni czas jazdy do konkurencyjnych portów lotniczych (min) dla mieszkańców w strefie nakładania się obszarów ciążenia | Najbliżej położony konkurencyjny port lotniczy | Czas jazdy do najbliższego konkurencyjnego portu lotniczego (min) | Odległość drogowa do najbliższego konkurencyjnego portu lotniczego (km)
Hiszpania | Kordoba | 3 | 113 | Sewilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcja | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lizbona | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madryt-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Włochy | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia Terme | 62 | 88
Neapol | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Katania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Katania | 66 | 84
Grecja | Saloniki | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitía | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polska | Gdańsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estonia | Tallinn | 0 | 131 | Helsinki | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Planowanie inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych nie było skoordynowane na szczeblu krajowym

60

W pięciu skontrolowanych państwach członkowskich Trybunał przeprowadził ocenę stabilności długofalowych strategii rozwoju portów lotniczych, sprawdzając, czy istnieją strategiczne ramy spójnego rozwoju wszystkich portów lotniczych na ich terytorium oparte na zidentyfikowanych potrzebach.

61

Trybunał stwierdził, że na etapie podejmowania decyzji w sprawie uwzględnionych w skontrolowanej próbie inwestycji w portach lotniczych tylko jedno z pięciu państw członkowskich miało długofalową wizję strategiczną. W Polsce przygotowano program rozwoju sieci lotnisk z wykazem inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych, których realizację uznano za konieczną.

62

W Hiszpanii, we Włoszech, w Grecji ani w Estonii nie sporządzono strategicznego długofalowego planu rozwoju portów lotniczych. Kraje te miały ogólne i długofalowe plany obejmujące wszystkie rodzaje transportu, w planach tych jednak: (i) nie skoncentrowano się w sposób szczególny ani na podróżach drogą lotniczą, ani na rozwoju portów lotniczych, a ponadto (ii) nie zapewniono koordynacji z działaniami w zakresie rozwoju innych rodzajów transportu, które mogłyby stanowić potencjalną konkurencję dla ruchu lotniczego.

63

Dla poszczególnych portów lotniczych istniały zazwyczaj plany generalne, które zawierały opis uwarunkowań geograficznych i ekonomicznych. Jednak zaledwie 11 spośród 20 portów lotniczych (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madryt-Barajas, Murcja, Vigo, Katania, Heraklion, Saloniki i Kastoria) uwzględniło w swoich planach ocenę potrzeb w zakresie dodatkowych inwestycji infrastrukturalnych w porcie lotniczym.

64

Cele skontrolowanych projektów lotniskowych nie były zazwyczaj skwantyfikowane ani nie określono dla nich ram czasowych. Najczęściej były one wyrażone jako produkty w postaci wybudowanych obiektów, np. „wybudowanie portu lotniczego obsługującego 400 000 pasażerów rocznie” lub „zwiększenie poziomu obsługi pasażerów oraz poprawa infrastruktury”. Kiedy projekty zostały zrealizowane, organy państw członkowskich kontrolowały produkty, lecz zazwyczaj nie sprawdzały, czy lub w jakim stopniu osiągnięto cele projektów.

65

Wskaźnikami stosowanymi do oceny powodzenia projektu były zazwyczaj wskaźniki produktu oraz liczba miejsc pracy utworzona w trakcie budowy. W kilku przypadkach zastosowano wskaźniki rezultatu, lecz nie były one wystarczająco konkretne, brakowało w nich wartości bazowej bądź nie ustalono sposobu i czasu pomiaru ich osiągnięcia. Niekiedy dane dotyczące projektu były zsumowane z danymi z innych projektów, co uniemożliwiało ocenę ex post stopnia osiągnięcia poszczególnych celów projektu³⁹. W związku z powyższym w ramach stosowanych w państwach członkowskich systemów zarządzania i monitorowania zazwyczaj porównywano jedynie uzyskane produkty, wykorzystując w tym celu wskaźniki wyrażone w jednostkach fizycznych.

Komisja miała dostęp do ograniczonych informacji na temat współfinansowania portów lotniczych ze środków UE

66

Z uwagi na sposób, w jaki w latach 2000–2006 funkcjonował system sprawozdawczości w ramach zarządzania dzielonego, informacje dotyczące projektów infrastrukturalnych EFRR w portach lotniczych UE nie były dostępne dla Komisji aż do czasu zamknięcia programu operacyjnego (najwcześniej z końcem 2009 r.). W przypadku wieloletniego okresu finansowania obejmującego lata 2007–2013 powinna była nastąpić poprawa sytuacji w tym zakresie, ponieważ instytucje zarządzające miały publikować informacje dotyczące tego rodzaju projektów na swoich stronach internetowych. Nadal nie ma jednak pełnych informacji na temat projektów, które dotyczą infrastruktury portów lotniczych i są finansowane ze środków EFRR i Funduszu Spójności.

67

W takiej sytuacji Komisja nie jest w stanie uzyskać pełnego obrazu wszystkich inwestycji UE w portach lotniczych, a ponadto ma ograniczone możliwości monitorowania i dopilnowania, aby działania polityczne w tym zakresie były właściwie zaprojektowane i realizowane.

13Analiza porównawcza dotycząca portów lotniczych za 2012 r. (Airport Benchmarking Report), opublikowana przez Towarzystwo ds. Badań nad Transportem Lotniczym (ATRS). http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Przykładowo zatrudnienie większej liczby pracowników (w niepełnym wymiarze godzin), aby przyspieszyć obsługę pasażerów przylatujących lub odlatujących, bądź zainstalowanie tymczasowej i ruchomej infrastruktury do transportu pasażerów między częścią lotniczą a strefą ogólnodostępną.

15Porty lotnicze, w których nie doszło do żadnych opóźnień w budowie i oddaniu infrastruktury do użytku w porównaniu z pierwotnymi planami, to porty w Crotone, Gdańsku i Tartu.

16W porcie lotniczym Murcja-San Javier obiekty po stronie airside, wieża kontroli lotów oraz droga startowa zostały oddane do użytku pięć lat po ich ukończeniu. W Salonikach opóźnienie w przypadku projektu terminalu wyniosło cztery i pół roku. W Neapolu opóźnienie w przypadku projektu dotyczącego zarządzania ruchem lotniczym wyniosło cztery i pół roku, mimo że instytucje zamawiające udzieliły zamówienia na roboty z wolnej ręki ze względu na ich pilny charakter.

17Wyjątek stanowi port lotniczy w Badajoz, gdzie odnotowano niewielkie przekroczenie kosztów o 223 000 euro (2,8% budżetu).

18W trakcie innej kontroli Trybunał stwierdził również podobne niedociągnięcia na etapie przygotowywania projektu dotyczącego infrastruktury portu lotniczego, finansowanego ze środków TEN-T. W przypadku międzynarodowego portu lotniczego Berlin-Brandenburg dokumenty dotyczące planowania nie były gotowe i musiały być modyfikowane w trakcie postępowania o udzielenie zamówienia, co doprowadziło do znacznego przekroczenia kosztów.

19Zrzeszenie Międzynarodowego Transportu Lotniczego (IATA) jest stowarzyszeniem handlowym światowych przewoźników lotniczych. Reprezentuje ono około 240 przewoźników lotniczych, którzy odpowiadają za ponad 84% ogólnego ruchu lotniczego. IATA wspiera działalność przewoźników lotniczych oraz pomaga w opracowywaniu polityki i standardów branżowych.

20Budowanie infrastruktury w sposób modułowy (etapowy), z zachowaniem odstępów czasowych, tak aby nieznacznie przewyższać popyt, a także utrzymać wcześniej określony i wymagany poziom świadczonych usług. Źródło: IATA, „Podręcznik referencyjny dotyczący rozwoju portów lotniczych” („Airport Development Reference Manual”), 2004 r., sekcja C1.13.7.

21Pkt 61 Wytycznych wspólnotowych dotyczących finansowania portów lotniczych i pomocy państwa na rozpoczęcie działalności dla przedsiębiorstw lotniczych oferujących przeloty z regionalnych portów lotniczych (Dz.U. C 312 z 9.12.2005, s. 1).

22Według danych dotyczących europejskich portów lotniczych w 2010 r., opublikowanych przez Towarzystwo ds. Badań nad Transportem Lotniczym (ATRS). http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Wśród siedmiu terminali uznanych za niedostatecznie wykorzystywane znalazły się terminale w Comiso i Rzeszowie, które oddano do użytku odpowiednio w 2013 i 2012 r. Jak wynika z prognoz przedstawionych przez te porty lotnicze, wartość referencyjna wynosząca 104 pasażerów na m² zostanie osiągnięta w 2018 r. (Comiso) i 2031 r. (Rzeszów).

24W Hiszpanii godzinę szczytową zdefiniowano albo jako 30. godzinę o największym natężeniu ruchu w roku, albo jako godzinę, w której skupia się 97,75% ruchu.

25W celu oceny okresu użytkowania infrastruktury portów lotniczych proponuje się różne ramy czasowe: w wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących analizy kosztów i korzyści zaproponowano okres 25 lat, w wytycznych JASPERS (wspólnej inicjatywy wsparcia projektów w regionach europejskich) podaje się okres od 20 do 40 lat dla budynków i od 15 do 30 lat dla dróg startowych, dróg kołowania i płyt postojowych. IATA proponuje budować na okres 10 lat, natomiast normą dla krajowych organów wdrażających jest 20 lub 25 lat. Na tej podstawie Trybunał przyjął w swoich obliczeniach okres 20 lat jako przewidywany okres użytkowania omawianej infrastruktury.

26Należy zwrócić uwagę, że przedstawione dane dotyczą jedynie początkowych kosztów infrastruktury, natomiast nie uwzględniono w nich pozycji związanych z działalnością operacyjną, takich jak koszty utrzymania infrastruktury, policji, straży pożarnej, odprawy celnej i marketingu.

27Na podstawie sprawozdań finansowych przedstawionych przez grecki Urząd Lotnictwa Cywilnego (HCAA) w odniesieniu do portów lotniczych w Salonikach, Heraklionie i Kastorii Trybunał mógł dokonać jedynie oszacowania przepływów pieniężnych.

28Przykładowo hiszpańskie Ministerstwo Rozwoju, aby ograniczyć koszty i jednocześnie utrzymać działalność mniejszych portów lotniczych, podjęło w czerwcu 2012 r. decyzję o ograniczeniu kosztów utrzymania w 17 portach lotniczych, gdzie liczba pasażerów wynosiła poniżej 500 000 rocznie, i zmniejszeniu tygodniowej liczby godzin pracy tych portów oraz liczby pracowników.

29Porty lotnicze w Bilbao, León, Logroño, Valladolid i Vitoria są oddalone od Burgos o niecałe dwie godziny jazdy samochodem, natomiast porty lotnicze Pampeluna, Santander i San Sebastián – o dwie godziny i 10 minut jazdy.

30Wykaz skontrolowanych portów lotniczych wraz z pełnym przeglądem wyników kontroli i rezultatów znajduje się w załączniku III.

31Najnowsze dostępne dane dotyczące połączeń drogowych pochodziły z 2009 r. z dostarczonej przez Tele Atlas sieci drogowej. Dane na temat ludności oparto na siatce rozmieszczenia ludności z 2006 r. Dane dotyczące turystyki również pochodziły z 2006 r., a za ich podstawę posłużyła liczba noclegów w turystycznych obiektach zakwaterowania oraz liczba łóżek. Lokalizacje portów lotniczych pochodziły z referencyjnej bazy danych Eurostatu (GISCO). Pobliskie konkurencyjne porty lotnicze określono na podstawie liczby pasażerów rocznie (nie uwzględniono portów lotniczych, gdzie liczba pasażerów nie przekracza rocznie 15 000).

32Mając świadomość, że każdy z portów lotniczych ma swoją specyfikę, Trybunał podjął decyzję o wykorzystaniu na potrzeby oceny ogólnej definicji obszaru ciążenia, którego granice wyznacza odległość, jaką można przebyć w dwie godziny. Za takim rozwiązaniem opowiadano się w różnych pozycjach literatury fachowej: np. Starkie, 2008 r., Marucci i Gatta, 2009 r. Ponadto wielu pasażerów korzysta z portów lotniczych, nawet jeśli czas podróży przekracza dwie godziny. Istnieją na przykład regularne linie autobusowe, którymi pasażerowie podróżują z portu lotniczego w Tartu do Rygi planowo w trzy i pół godziny (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Z oceny wyłączono porty lotnicze Fuerteventura i La Palma, ponieważ są to jedyne porty lotnicze na tych wyspach.

34Trybunał uznaje, że obszary ciążenia nakładają się w znacznym stopniu, gdy ponad 75% populacji ma dostęp do więcej niż jednego portu lotniczego w odległości, której pokonanie samochodem zajmuje do 120 minut.

35Publikacja Komisji „Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level”, Regional Focus 01/2013 z września 2013 r.

36W przypadku 12 skontrolowanych portów lotniczych odsetek mieszkańców mających dostęp do więcej niż jednego portu lotniczego kształtuje się na poziomie powyżej 75% niezależnie od tego, czy za kryterium przyjąć odległość, której pokonanie samochodem zajmuje 90 czy 120 minut.

37W 2003 r. ministerstwo zatwierdziło budowę nowego portu lotniczego w miejscowości Corvera, którego powstanie miało zgodnie z deklaracjami leżeć w interesie ogólnym państwa. Przetarg dotyczący wyboru koncesjonariusza rozstrzygnięto w maju 2007 r., projekt specyfikacji technicznej ukończono w czerwcu 2008 r., a prace dobiegły końca w kwietniu 2012 r.

38Oświadczenie wiceprzewodniczącego Komisji Joaquina Almunii z dnia 1.10.2014 r., zob. również IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Przykładowo wskaźnik „oczekiwany wzrost liczby pasażerów w ruchu krajowym”, który dotyczy projektów realizowanych w latach 2007-2013 w porcie lotniczym Tartu, nie pozwala na przeprowadzenie analizy wzrostu liczby pasażerów w tym porcie lotniczym, ponieważ liczba ta uwzględniona została w liczbie pasażerów promów.

Wnioski i zalecenia

68

Ogólny wniosek z kontroli jest taki, że finansowane ze środków UE inwestycje w portach lotniczych dały znikome korzyści w stosunku do kosztów. Dofinansowaniem objęto zbyt wiele portów lotniczych (położonych często w niewielkiej odległości od siebie), a finansowane ze środków UE obiekty infrastruktury były niejednokrotnie zbyt duże.

69

Trybunał stwierdził w szczególności, że:

οjedynie w przypadku około połowy skontrolowanych projektów można było wykazać faktyczną potrzebę realizacji finansowanych ze środków UE inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych (na podstawie analizy porównawczej z podobnymi portami lotniczymi, pkt 22–26);

οw 17 z 20 skontrolowanych portów lotniczych doszło do opóźnień w budowie oraz ostatecznym oddaniu do użytku infrastruktury portów lotniczych, natomiast w dziewięciu odnotowano przekroczenie kosztów (pkt 27);

οponad połowa nowo wybudowanej (lub zmodernizowanej) infrastruktury nie była w pełni użytkowana. W niektórych przypadkach dotyczyło to nawet godzin szczytu (pkt 28–35).

70

Trybunał stwierdza również, że środki UE nie były wykorzystywane w sposób optymalny oraz że siedem spośród 20 skontrolowanych portów lotniczych jest nierentownych, a zatem istnieje ryzyko, że będą musiały zostać zamknięte, jeśli nie będą stale otrzymywać wsparcia finansowego ze środków publicznych. Dotyczy to w szczególności małych regionalnych portów lotniczych, w których liczba pasażerów nie przekracza rocznie 100 000 (pkt 36–48).

71

Ponadto inwestycje finansowane ze środków UE nie zawsze prowadziły do oczekiwanych rezultatów. Rzeczywista liczba pasażerów była znacznie niższa niż początkowe prognozy, a tylko w 10 spośród 20 portów lotniczych zdołano zwiększyć liczbę pasażerów w latach 2007–2013. Jeśli chodzi o usprawnienia w zakresie obsługi klienta, w większości przypadków nie były one przedmiotem pomiarów, a zatem trudno je ocenić (pkt 49–52).

Zalecenie 1

Trybunał zaleca, by w okresie programowania 2014–2020 Komisja dopilnowała, aby państwa członkowskie przydzielały środki UE jedynie na infrastrukturę w tych portach lotniczych, które są rentowne i dla których przeprowadzono odpowiednią ocenę potrzeb inwestycyjnych i właściwie wykazano te potrzeby. Powinno to stanowić element procesu zatwierdzania i monitorowania programów operacyjnych przez Komisję.

72

W wielu przypadkach dofinansowanie ze środków UE otrzymują porty lotnicze położone w niewielkiej odległości od siebie. Z analizy przeprowadzonej przez Trybunał wynika, że w przypadku 13 spośród 18 skontrolowanych portów lotniczych obszary ciążenia w znacznym stopniu nakładają się na obszary ciążenia sąsiadujących portów. Taka sytuacja może prowadzić do nadmiernej przepustowości i przekłada się na znikome korzyści w stosunku do kosztów (pkt 53–59). Ponadto finansowanie portów lotniczych ze środków UE nie jest dobrze skoordynowane na szczeblu krajowym ani w wystarczającym stopniu nadzorowane przez Komisję, zwłaszcza w przypadku dużych projektów i projektów Funduszu Spójności. Jeśli chodzi o projekty wybrane przez państwa członkowskie, Komisja w zasadzie nie posiada informacji na temat tego, które porty lotnicze otrzymują dofinansowanie ani w jakiej kwocie (pkt 60–67).

Zalecenie 2

Trybunał zaleca, aby w państwach członkowskich przyjęto spójne regionalne, krajowe lub ponadnarodowe plany rozwoju portów lotniczych, aby w ten sposób uniknąć nadmiernej przepustowości, powielania i nieskoordynowanych inwestycji w infrastrukturę portów lotniczych.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri Grethen, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 listopada 2014 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Środki przyznane w latach 2000–2013 w ramach EFRR i Funduszu Spójności na infrastrukturę portów lotniczych¹ w poszczególnych państwach członkowskich (w euro)

| Kraj | EFRR + FS (2000–2006) | EFRR + FS (2007–2013) | EFRR + FS (2000–2013) | % ogółu środków z EFRR + FS
1 | Hiszpania | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98%
2 | Polska | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04%
3 | Włochy | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27%
4 | Grecja | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03%
5 | Republika Czeska | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52%
6 | Francja | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34%
7 | Łotwa | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33%
8 | Estonia | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36%
9 | Litwa | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08%
10 | Portugalia | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92%
11 | Zjednoczone Królestwo | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88%
12 | Bułgaria (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57%
13 | Rumunia | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44%
14 | Słowenia | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00%
15 | Współpraca transgraniczna UE | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97%
16 | Węgry | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54%
17 | Współpraca międzyregionalna UE | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21%
18 | Niemcy | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20%
19 | Słowacja | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15%
20 | Szwecja | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12%
21 | Austria | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05%
| Ogółem | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100%

1Nie uwzględniono środków w ramach polityki spójności przeznaczonych na inwestycje w zakresie technologii i rozwiązań multimodalnych, które szacuje się na około 1,2 mld euro.

Załącznik II

Wykaz skontrolowanych portów lotniczych i projektów

Kraj | Port lotniczy | Środki UE na skontrolowane projekty | Data rozpoczęcia (główne prace) | Data zakończenia (główne prace) | Skontrolowane terminale (środki UE) | Skontrolowane płyty postojowe (środki UE) | Skontrolowane drogi kołowania (środki UE) | Skontrolowane drogi startowe (środki UE) | Skontrolowane systemy bezpieczeństwa i wieże kontroli lotów (środki UE) | Inne (np. mała kolej automatyczna, terminale towarowe, parkingi) (środki UE)
Hiszpania | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Kordoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madryt | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcja | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Włochy | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Katania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Neapol | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Grecja | Saloniki | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polska | Gdańsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estonia | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Skontrolowana populacja | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| w % |  |  |  | 35,66% | 11,07% | 8,60% | 17,50% | 7,53% | 19,64%

Załącznik III

Przegląd wyników kontroli i oceny¹

Kraj | Port lotniczy | Czy inwestycja była dobrze zaplanowana? | Czy osiągnięto produkty fizyczne? | Czy inwestycje były potrzebne? | Czy wszystkie produkty są użytkowane? | Czy w latach 2007–2013 osiągnięto oczekiwane rezultaty ilościowe? | Czy osiągnięto korzyści pod względem jakościowym? | Czy wykazano oddziaływanie na gospodarkę regionalną? | Czy koszt w przeliczeniu na jednego dodatkowego pasażera jest racjonalny? | Czy port lotniczy jest stabilny finansowo?
Hiszpania | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kordoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madryt-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcja |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Włochy | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Katania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Neapol |  |  |  |  |  |  |  |  |
Grecja | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Saloniki |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polska | Gdańsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estonia | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Objaśnienia do załącznika III

Objaśnienia do załącznika III

| Czy inwestycja była dobrze zaplanowana? | Czy osiągnięto produkty fizyczne? | Czy inwestycje były potrzebne? | Czy wszystkie produkty są użytkowane? | Czy w latach 2007–2013 osiągnięto oczekiwane rezultaty ilościowe? | Czy osiągnięto korzyści pod względem jakościowym? | Czy wykazano oddziaływanie na gospodarkę regionalną? | Czy koszt w przeliczeniu na jednego dodatkowego pasażera jest racjonalny? | Czy port lotniczy jest stabilny finansowo?
Kolor zielony oznacza zadowalającą sytuację | Istnieje długofalowy plan rozwoju transportu lotniczego; plan generalny dla portu lotniczego zawiera analizę obszaru ciążenia oraz wiarygodne prognozy | Produkty powstały zgodnie z planem | Istnieją dowody na przeprowadzenie odpowiedniej oceny potrzeb | Współfinansowana infrastruktura była użytkowana w sposób skuteczny | Osiągnięto oczekiwaną poprawę pod względem ilościowym | Ankiety przeprowadzone wśród pasażerów wykazały, że osiągnieto oczekiwane korzyści pod względem jakościowym | Wykazano pozytywne oddziaływanie na gospodarkę regionalną | Rzeczywisty koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera wynosi poniżej 20 euro | Port lotniczy osiąga zyski
Kolor żółty oznacza sytuację pośrednią | Istnieją tylko niektóre ze wspomnianych powyżej elementów | Powstałe produkty różnią się pod pewnymi względami od pierwotnych planów | Brak jest dowodów potwierdzających potrzebę realizacji niektórych inwestycji | Współfinansowana infrastruktura była użytkowana, lecz w stopniu o wiele mniejszym od jej potencjału | Osiągnięto poprawę, lecz na niższym poziomie niż oczekiwano, lub jest zbyt wcześnie, by to stwierdzić (Comiso) | Osiągnięto korzyści jakościowe, ale nie dokonano ich pomiaru | Przeprowadzono badania dotyczące oddziaływania na gospodarkę regionalną, lecz nie wykazano powiązania z inwestycjami | Rzeczywisty koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera wynosi 20–80 euro | Port lotniczy nie osiąga zysków, lecz osiągnie próg rentowności w perspektywie średnioterminowej (7 lat); brak przejrzystych sprawozdań finansowych (dwa porty lotnicze w Grecji)
Kolor czerwony oznacza sytuację niezadowalającą | Brak jest wspomnianych wyżej elementów albo nie uwzględniono ich przy podejmowaniu decyzji o realizacji inwestycji | Planowane produkty bądź część z nich (jeszcze) nie powstały | Istnieją dowody wskazujące na brak potrzeby realizacji inwestycji | Infrastruktura (lub jej cześć) nie była użytkowana | Nie stwierdzono poprawy pod względem ilościowym | Brak jest dowodów potwierdzających osiągnięcie korzyści pod względem jakościowym | Nie wykazano pozytywnego oddziaływania na gospodarkę regionalną | Rzeczywisty koszt w przeliczeniu na dodatkowego pasażera wynosi powyżej 80 euro | Działalność portu lotniczego uzależniona jest od ciągłego wsparcia finansowego

Załącznik IV

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Badajoz

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Badajoz, Hiszpania (LEBZ)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Burgos

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Burgos, Hiszpania (LEBG)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Kordoba

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Kordoba, Hiszpania (LEBA)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Madryt-Barajas

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Madryt-Barajas, Hiszpania (LEMBD)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Murcja

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Murcja-San Javier, Hiszpania (LELC)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Vigo

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Vigo, Hiszpania (LEVX)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Alghero

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Alghero, Włochy (LIEA)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Katania

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Katania, Włochy (LICC)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Comiso

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Comiso, Włochy (LICB)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Crotone

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Crotone, Włochy (LIBC)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Neapol

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Neapol, Włochy (LIRN)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Heraklion

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Heraklion, Grecja (LGIR)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Kastoria

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Kastoria Aristotelis, Grecja (LGKA)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Saloniki

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Saloniki-Macedonia, Grecja (LGTS)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Gdańsk

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Gdańsk, Polska (EPGD)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Rzeszów

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Rzeszów, Polska (EPRZ)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Tallinn

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Tallinn, Estonia (EETN)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Analiza obszarów ciążenia poszczególnych portów lotniczych: Tartu

Porty lotnicze, których obszary ciążenia nakładają się na obszar ciążenia portu lotniczego Tartu, Estonia (EETU)

Źródło: dane Eurostatu dotyczące ludności (za rok 2006) i turystyki (za lata 2006-2010).

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

III

Komisja przyjmuje do wiadomości wnioski Trybunału dotyczące skontrolowanych projektów z lat 2000–2006 oraz 2007–2013 i zgadza się ze stwierdzeniem, że w tych okresach programowania otrzymane wsparcie z funduszy polityki spójności przeznaczone na infrastrukturę portów lotniczych nie oznaczało, w niektórych przypadkach, skutecznego wykorzystania funduszy UE. Komisja pragnie podkreślić, że wnioski z tych doświadczeń już zostały wyciągnięte oraz że w rezultacie radykalnie zmieniono podejście w kwestii prawodawstwa w ramach okresu programowania 2014–2020.

Zaostrzono nowe ramy regulacyjne w odniesieniu do inwestowania w infrastrukturę portów lotniczych, ograniczając dostępne możliwości do inwestowania w poprawę efektów działalności środowiskowej lub rozwój zabezpieczeń infrastruktury. Ponadto służby Komisji przyjmują bardziej ograniczone stanowisko podczas negocjacji, koncentrując się w szczególności na portach lotniczych należących do sieci bazowej TEN-T.

Jeśli chodzi o planowanie strategiczne, w nowych ramach regulacyjnych stawia się szczególny warunek wstępny polegający na istnieniu planów transportowych na poziomie regionalnym lub krajowym, w których nakreślona jest kompleksowa strategia transportu w podziale na sektory, przedstawiony wkład w ukończenie TEN-T oraz które zawierają wykaz projektów do zrealizowania („dopracowana i realistyczna seria projektów”). Komisja w pełni uwzględnia te plany przed zatwierdzeniem jakiegokolwiek programu operacyjnego, przewidującego inwestycje w sektorze transportu.

W odniesieniu do głównych projektów Komisja przyjęła akty delegowane i wykonawcze, w których definiuje się jakość procesu przeglądu oraz elementy jakości analizy kosztów i korzyści (np. główne koszty i korzyści w podziale na sektory, wykaz ryzyka, które należy brać pod uwagę, dokładne okresy odniesienia w podziale na sektory itd.) w celu ich stosowania we wszystkich dużych projektach. Ponadto wkrótce wydane zostaną wytyczne dotyczące analizy kosztów i korzyści, obejmujące praktyczne zalecenia dla poszczególnych sektorów oraz analizy przykładów, aby umożliwić beneficjentom dostosowanie ich projektów w celu osiągnięcia jak najwyższej wartości dodanej UE.

Wszystkie duże projekty będą musiały przejść przegląd jakości, przeprowadzony przez Komisję lub przez niezależnych ekspertów (z JASPERS lub innych podmiotów wyznaczonych przez państwa członkowskie za zgodą Komisji), przed ich zatwierdzeniem przez Komisję.

IV

Komisja zauważa, że regionalne porty lotnicze mogą często służyć celom komunikacji w danym regionie lub w ramach wspólnoty, a organy publiczne mogą chcieć utrzymać ich funkcjonowanie z innych powodów niż tylko względy finansowe. Dlatego też utrzymuje się funkcjonowanie infrastruktur transportu publicznego, które nie są rentowne i wymagają wsparcia ze strony państwa.

Fakt, że Komisja nie dysponuje pełną szczegółową wiedzą na temat wszystkich finansowanych przez UE projektów w całej UE oraz w różnych sektorach, nie oznacza, iż nie wywiązuje się ona ze swojej regulacyjnej, nadzorczej roli. Przeciwnie, Komisja sprawuje swoją funkcję nadzorczą, często wykraczając poza prerogatywy regulacyjne, poprzez składanie rocznych sprawozdań i monitorowanie, w razie potrzeby również na poziomie poszczególnych projektów, rozwiązywanie doraźnych problemów i przeprowadzanie specjalnych audytów. Ponadto w przeszłości Komisja odmawiała współfinansowania regionalnym portom lotniczym w przypadkach, gdy ekonomiczna zasadność projektu nie była oczywista, a projekt nie wydawał się uzasadniony z punktu widzenia spójności.

Komisja zauważa również, że projekty Funduszu Spójności były przez nią bezpośrednio zatwierdzane w latach 2000–2006, podczas gdy w latach 2007–2013 były one włączane do programów i zatwierdzane indywidualnie tylko wtedy, gdy były głównymi projektami. W latach 2007–2013 Komisja podjęła działania na rzecz skuteczniejszego oceniania dużych projektów polegające na stworzeniu inicjatywy JASPERS, w ramach której państwom członkowskim udziela się pomocy technicznej, przygotowaniu kompleksowego przewodnika dotyczącego analizy kosztów i korzyści oraz wykorzystaniu usług zewnętrznych ekspertów w stosownych przypadkach.

W latach 2007–2013 Komisja otrzymała 17 wniosków w sprawie dużych projektów dotyczących portów lotniczych. Podczas dokonywania oceny Komisja zwraca szczególną uwagę na kwestię całkowitego kosztu projektu, korzyści z niego i wartości dodanej dla społeczeństwa. Doprowadziło to do szczególnych sytuacji, takich jak zmniejszenie zakresu projektów (np. w przypadku lotniska Jassy i portu lotniczego Wrocław) lub włączenie warunków do decyzji o zatwierdzeniu (w przypadku lotniska w Gdańsku z uwagi na plany budowy sąsiadującego portu lotniczego w Gdyni). Komisja zawsze starannie sprawdzała analizę popytu. W niektórych przypadkach Komisja wzywała władze krajowe do zrezygnowania z realizacji projektów (np. lotnisko w Kielcach i w Białymstoku) ze względu na niewystarczający popyt i obawy Komisji związane ze stabilnością finansowania tych portów lotniczych.

V (i)

Komisja przyjmuje zalecenie i wdroży je podczas negocjacji w sprawie programów operacyjnych na lata 2014–2020. Stanowisko służb Komisji podczas negocjacji zakłada, że finansowanie infrastruktury portu lotniczego przez UE koncentruje się w szczególności na portach lotniczych należących do sieci bazowej TEN-T. Komisja również wymaga, aby kompleksowe generalne plany transportowe posłużyły jako podstawa do wyboru priorytetów inwestycyjnych w zakresie transportu. Wszystkie inwestycje powinny przyczyniać się do realizacji celów odpowiedniej osi priorytetowej, natomiast inwestycje w dowolny port lotniczy musiałyby w szczególności zostać poddane wcześniejszej szczegółowej ocenie rentowności i ocenie w zakresie konkurencji (np. czy podmioty prywatne mogą finansować inwestycję). Wreszcie, inwestycje powinny opierać się na realistycznych wynikach wymaganego studium wykonalności oraz na pozytywnej analizie kosztów i korzyści.

V (ii)

Komisja zgadza się ze znaczeniem spójnego planowania strategicznego w odniesieniu do portów lotniczych, aby w przyszłości uniknąć niewłaściwie rozplanowanej przepustowości.

Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym do państw członkowskich (spójne, regionalne, krajowe i, w razie możliwości i w stosownych przypadkach, ponadnarodowe plany rozwoju portów lotniczych). Ze swojej strony Komisja zweryfikuje realizację podczas negocjacji w sprawie programów operacyjnych na lata 2014–2020 za pomocą oceny planów transportowych w ramach spełnienia warunków wstępnych. Zob. także odpowiedź na pkt 68–71.

Dodatkowo Komisja zintensyfikuje proces monitorowania i oceny zdolności rynku transportu lotniczego w UE, aby sprostać przyszłym wyzwaniom i wykorzystać szanse w przyszłości.

Wstęp

01

W najnowszym badaniu Eurocontrol „Challenges of Growth 2013” (Wyzwania związane z rozwojem ruchu lotniczego w 2013 r.) potwierdza się i podtrzymuje wyzwania w zakresie przepustowości zidentyfikowane w trakcie wcześniejszych badań.

Według najbardziej prawdopodobnego scenariusza (ograniczona przepustowość) w 2035 r. będzie o 50% więcej lotów niż w 2012 r. Nie będzie możliwe obsłużenie niemal dwóch milionów lotów (12% całkowitego popytu na podróże) z racji ograniczenia planów rozbudowy portów lotniczych. Stanowi to odpowiednik ok. 120 milionów pasażerów, którzy nie będą mogli wykonać swoich lotów powrotnych (w sumie 240 milionów pasażerów rocznie).

Ponadto do 2035 r. ponad 20 portów lotniczych będzie funkcjonować na poziomie równym ich przepustowości lub na poziomie do niej zbliżonym w porównaniu z tylko trzema portami lotniczymi w 2012 r. (miejsca krytyczne – hotspoty – obejmujące porty lotnicze w Hiszpanii i Grecji).

Z badania tego wynika, że niewłaściwie rozplanowana przepustowość jest kwestią wymagającą dalszej dyskusji oraz że w oparciu o niedawno zgłoszone plany rozbudowy portów lotniczych problem niewystarczającej przepustowości pojawi się w Europie w ciągu najbliższych 20 lat.

Źródło: badanie „Challenges of Growth 2013” (Wyzwania związane z rozwojem ruchu lotniczego w 2013 r.), dostępne na stronie https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth.

06

W białej księdze z 2011 r. w sprawie polityki transportowej Komisja uznała zagęszczenie ruchu za główny problem. Dodatkowo Komisja stwierdziła następnie, że „należy zoptymalizować oraz, w stosownych przypadkach, zwiększyć przepustowość portów lotniczych w celu sprostania rosnącemu zapotrzebowaniu na podróże”¹.

W kolejnym komunikacie w 2011 r. dołączonym do tzw. pakietu lotniskowego Komisja potwierdziła, że zagęszczenie ruchu w portach lotniczych stanowi problem dla Europy. Ponadto powodzenie projektu jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej jako całości może być zagrożone, jeśli portom lotniczym brak będzie przepustowości. Jednocześnie sektor lotnictwa w Europie stoi w obliczu rosnącej konkurencji i zmian na globalnym rynku przewozów lotniczych w kierunku takich regionów, jak Azja i Pacyfik, Bliski Wschód oraz Ameryka Łacińska, które zagrażają uprzywilejowanej pozycji Europy jako skrzyżowania globalnych sieci lotniczych oraz wynikającym z niej korzyściom pod względem możliwości połączeń².

Zakres kontroli i podejście kontrolne

21 Akapit pierwszy

Choć transport lotniczy zwiększył się w UE-27 od 2010 r., Komisja jest zdania, że nie doszło do ogólnej poprawy sytuacji w transporcie lotniczym w latach 2007–2013. Średnie dane liczbowe dla całej UE same w sobie nie mogą odzwierciedlić różnych zmian w transporcie lotniczym w poszczególnych państwach członkowskich, które znacznie się od siebie różnią. W 2010 r. liczba pasażerów wzrosła w 21 państwach członkowskich i spadła w 6, w 2011 r. ilość pasażerów zwiększyła się w 25 państwach i zmniejszyła się w 2, w 2012 r. liczba pasażerów wzrosła w 18 państwach i spadła w 9, a w 2013 r. wzrosła w 21 państwach i spadła w 6 państwach członkowskich. Znaczące wahania liczby pasażerów w ciągu ostatnich kilku lat odnotowano w Hiszpanii, we Włoszech i w Grecji – w krajach, których problemy gospodarcze są wyraźnie widoczne.

Z danych Eurostatu za 2013 r. wynika, że liczba pasażerów lotniczych nie osiągnęła poziomu sprzed kryzysu w Grecji i Hiszpanii.

21 Akapit drugi

Komisja uważa, że nie ma wyraźnej tendencji w rozwoju pasażerskiego transportu lotniczego w skontrolowanych państwach członkowskich. W latach 2007–2013 transport lotniczy w Grecji spadł o 3,3%, a w Hiszpanii — o 3,5%. Lotniczy transport pasażerski w Hiszpanii zmniejszył się w 2008 r., 2009 r., 2012 r. i 2013 r., w Grecji zmniejszył się w 2008 r., 2009 r., 2010 r. i 2012 r., a we Włoszech zmalał w latach 2008, 2009, 2012 i 2013.

21 Akapit trzeci

Komisja zauważa, że gospodarkę UE-27 charakteryzuje stagnacja lub recesja od 2007 r., z wyjątkiem 2010 r. i 2011 r. W niektórych ze skontrolowanych państw członkowskich znacznie zmniejszył się PKB: w Grecji recesja trwa szósty, kolejny rok, a we Włoszech i w Hiszpanii recesja panowała przez cztery z tych sześciu lat. W związku z tym Komisja jest zdania, że kryzys ma poważny i ciągły wpływ na sektor transportu lotniczego.

Uwagi

Wspólna odpowiedź na pkt 28 i 30

Porty lotnicze to infrastruktury o długim cyklu życia. Komisja uważa, że wskaźnik wykorzystania portu lotniczego należy weryfikować podczas trwania poczynionych inwestycji, aby ocenić, czy w pełni je wykorzystano pod względem operacyjnym. Ponadto budowa infrastruktury portu lotniczego w etapach w celu osiągnięcia wartości bliskiej wartości odniesienia lub tylko nieznacznego jej przekroczenia, choć jest rozwiązaniem idealnym, oznaczałaby w praktyce, że prace w porcie lotniczym musiałyby być prowadzone stale, co wymagałoby szczególnych rozwiązań i spowodowałoby zakłócenia w funkcjonowaniu portu lotniczego i w świadczeniu usług przez ten port.

37

Komisja uważa, że trudno jest określić tendencję w zakresie wielkości dotyczących ruchu pasażerskiego w latach 2007–2013, na której opiera się Trybunał przy ponownym obliczaniu kosztu na dodatkowego pasażera. W związku z tym Komisja jest zdania, że ocena na podstawie celów pośrednich i przeglądów śródokresowych mogłaby stanowić odpowiednią podstawę do dokonania oceny opłacalności projektów. Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi na pkt 21.

Wspólna odpowiedź na pkt 40–43

Do celów oceny głównych projektów w ramach polityki spójności stabilność finansowania jest rozumiana przez Komisję jako zdolność projektu do generowania wystarczających dochodów na pokrycie kosztów operacyjnych w każdym roku jego funkcjonowania, a nie zdolność do generowania zysków. Choć w rzeczywistości wsparcie UE powinno w idealnej sytuacji przysługiwać rentownym infrastrukturom, zdarza się, że niektóre infrastruktury transportowe przynoszą straty pomimo uzyskiwania dochodów. W takich przypadkach decyzja o przyznaniu wsparcia UE uzależniona jest od tego, czy projekt jest pożądany ze społeczno-gospodarczego punktu widzenia (tj. przynosi więcej korzyści niż kosztów).

45

Regionalne porty lotnicze mogą służyć celom komunikacji w danym regionie lub w ramach wspólnoty, a organy publiczne mogą chcieć utrzymać ich funkcjonowanie z innych powodów niż tylko względy finansowe. Dlatego też utrzymuje się funkcjonowanie infrastruktur transportu publicznego, które nie są rentowne i wymagają wsparcia ze strony państwa.

50

Lotniczy transport pasażerski w Hiszpanii zmniejszył się w okresie 2007–2013 o około 3,5%, a w Grecji o 3,3%. Komisja uznaje, że w skontrolowanych portach lotniczych również wystąpiła ta tendencja i odnotowano w nich zmniejszenie ruchu, co jest wynikiem sytuacji w hiszpańskiej i greckiej gospodarce będących w recesji niemal bez przerwy od 2007 r.

Komisja odsyła również do swojej odpowiedzi na pkt 21.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 53–55

Definicja stosowana przez Komisję podczas wydawania decyzji dotyczących pomocy państwa stanowi, że „obszar ciążenia portu lotniczego zasadniczo oznacza geograficzną granicę rynku, którą zazwyczaj ustala się w taki sposób, aby obejmowała obszar o promieniu około 100 km lub wymagający około 60-minutowej podróży samochodem, autobusem, pociągiem lub pociągiem dużych prędkości. Jednak obszar ciążenia danego portu lotniczego może być różny i powinien uwzględniać specyfikę każdego konkretnego portu lotniczego. Wielkość i kształt obszaru ciążenia są różne w przypadku poszczególnych portów lotniczych i zależą od różnych właściwości portu lotniczego, w tym jego modelu biznesowego, lokalizacji i obsługiwanych celów podróży”. Próg 100 km (200 km w przypadku istnienia połączenia pociągiem dużych prędkości) jest również zdefiniowany w art. 24 rozporządzenia w sprawie TEN-T określającym kryteria dotyczące elementów infrastruktury transportu lotniczego. Jak wspomniał Trybunał, w niedawnym badaniu dotyczącym dostępu do lotów pasażerskich w Europie służby Komisji wyciągnęły wnioski w oparciu o obszar ciążenia obejmujący obszar wymagający 90-minutowej podróży do portów lotniczych. Komisja uważa, że obszary ciążenia powinny również uwzględniać inne elementy, takie jak model biznesowy portu lotniczego, liczbę i rodzaj obsługiwanych kierunków, przepustowość w innych portach lotniczych, połączenia w ramach transportu publicznego, podróżujących wrażliwych na opóźnienia czasowe oraz to, czy port lotniczy obsługuje głównie mieszkańców danego obszaru, czy osoby odwiedzające dany obszar.

Regionalne porty lotnicze często nie obsługują tych samych połączeń z taką samą częstotliwością, co sąsiadujące porty lotnicze, a w szczególności, co główny port lotniczy państwa członkowskiego.

Wspólna odpowiedź na pkt 61–63

Jeśli chodzi o planowanie strategiczne, w odniesieniu do okresu 2014–2020 wprowadzono radykalną reformę, której ramy prawne stanowią o spełnieniu szczególnych warunków wstępnych w sektorze transportu: wymaga się istnienia szczegółowych i kompleksowych planów transportowych lub ram na poziomie krajowym lub regionalnym przed zatwierdzeniem wsparcia dla programów operacyjnych. W planie transportowym należy określić wkład w jednolity europejski obszar transportu, kompleksową sieć bazową TEN-T, w odniesieniu do której dokonywane będą inwestycje z EFRR i FS, a także dopracowaną i realistyczną serię projektów, które będą wdrażane w ramach programów operacyjnych.

Programy operacyjne zawierają analizę sytuacji i konkretnych potrzeb w czasie programowania, a także powiązanie z zaplanowanymi interwencjami. W związku z tym Komisja uznaje je za dokumenty dotyczące planowania na potrzeby interwencji współfinansowanych przez UE.

Wspólna odpowiedź na pkt 66 i 67

W ramach systemu wspólnego zarządzania kompetencje są dzielone między Komisję i państwa członkowskie, które są odpowiedzialne za zarządzanie bieżące. Komisja odpowiada za monitorowanie i przegląd na poziomie programu, a nie na poziomie projektu. Oznacza to, że Komisja nie powinna i nie może opierać swojej działalności w zakresie wdrażania i monitorowania zgodności na odnoszeniu się do szczegółowych informacji na temat każdego projektu, gdyż co roku w ramach polityki spójności współfinansuje się tysiące projektów.

Wnioski i zalecenia

Wspólna odpowiedź na pkt 68–71

Komisja przyjmuje do wiadomości wnioski Trybunału dotyczące skontrolowanych projektów z lat 2000–2006 oraz 2007–2013 i zgadza się ze stwierdzeniem, że w tych okresach programowania otrzymane wsparcie z funduszy polityki spójności przeznaczone na infrastrukturę portów lotniczych nie oznaczało, w niektórych przypadkach, skutecznego wykorzystania funduszy UE. Komisja pragnie podkreślić, że wnioski z tych doświadczeń już zostały wyciągnięte oraz że w rezultacie radykalnie zmieniono podejście w kwestii prawodawstwa w ramach okresu programowania 2014–2020.

Zaostrzono nowe ramy regulacyjne w odniesieniu do inwestowania w infrastrukturę portów lotniczych, ograniczając dostępne możliwości do poprawy efektów działalności środowiskowej lub rozwoju zabezpieczeń infrastruktury. Ponadto służby Komisji przyjmują bardziej ograniczone stanowisko podczas negocjacji, koncentrując się w szczególności na portach lotniczych należących do sieci bazowej TEN-T.

Jeśli chodzi o planowanie strategiczne, w nowych ramach regulacyjnych stawia się szczególny warunek wstępny polegający na istnieniu planów transportowych na poziomie regionalnym lub krajowym, w których nakreślona jest kompleksowa strategia transportu w podziale na sektory, przedstawiony wkład w ukończenie TEN-T oraz które zawierają wykaz projektów do zrealizowania („dopracowana i realistyczna seria projektów”). Komisja w pełni uwzględnia te plany przed zatwierdzeniem jakiegokolwiek programu operacyjnego, który przewiduje inwestycje w sektorze transportu.

W odniesieniu do głównych projektów Komisja przyjęła akty delegowane i wykonawcze, w których definiuje się jakość procesu przeglądu oraz elementy jakości analizy kosztów i korzyści (np. główne koszty i korzyści w podziale na sektory, wykaz ryzyka, które należy brać pod uwagę, dokładne okresy odniesienia w podziale na sektory itd.) w celu ich stosowania we wszystkich dużych projektach. Ponadto wkrótce wydane zostaną wytyczne dotyczące analizy kosztów i korzyści, obejmujące praktyczne zalecenia dla poszczególnych sektorów oraz analizy przykładów, aby umożliwić beneficjentom dostosowanie ich projektów w celu osiągnięcia jak najwyższej wartości dodanej UE.

Wszystkie duże projekty będą musiały przejść przegląd jakości, przeprowadzony przez Komisję lub przez niezależnych ekspertów (z JASPERS lub innych podmiotów wyznaczonych przez państwa członkowskie za zgodą Komisji), przed ich zatwierdzeniem przez Komisję.

69 Akapit pierwszy

Komisja uważa, że wskaźnik wykorzystania portu lotniczego należy weryfikować podczas trwania poczynionych inwestycji, aby ocenić, czy w pełni je wykorzystano pod względem operacyjnym.

70

Regionalne porty lotnicze mogą służyć celom komunikacji w danym regionie lub w ramach wspólnoty, a organy publiczne mogą chcieć utrzymać ich funkcjonowanie z innych powodów niż tylko względy finansowe. Dlatego też czasami utrzymuje się funkcjonowanie infrastruktur transportu publicznego, które nie są rentowne i wymagają wsparcia ze strony państwa.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje zalecenie i wdroży je podczas negocjacji w sprawie programów operacyjnych na lata 2014–2020. Stanowisko służb Komisji podczas negocjacji zakłada, że finansowanie infrastruktury portu lotniczego przez UE koncentruje się w szczególności na portach lotniczych należących do sieci bazowej TEN-T. Komisja również wymaga, aby kompleksowe generalne plany transportowe posłużyły jako podstawa do wyboru priorytetów inwestycyjnych w zakresie transportu. Wszystkie inwestycje powinny przyczyniać się do realizacji celów odpowiedniej osi priorytetowej, natomiast inwestycje w dowolny port lotniczy musiałyby w szczególności zostać poddane wcześniejszej szczegółowej ocenie rentowności i ocenie w zakresie konkurencji (np. czy podmioty prywatne mogą finansować inwestycję). Wreszcie, inwestycje powinny opierać się na realistycznych wynikach wymaganego studium wykonalności oraz na pozytywnej analizie kosztów i korzyści.

72

Definicja stosowana przez Komisję podczas wydawania decyzji dotyczących pomocy państwa stanowi, że „obszar ciążenia portu lotniczego zasadniczo oznacza geograficzną granicę rynku, którą zazwyczaj ustala się w taki sposób, aby obejmowała obszar o promieniu około 100 km lub wymagający około 60-minutowej podróży samochodem, autobusem, pociągiem lub pociągiem dużych prędkości. Jednak obszar ciążenia danego portu lotniczego może być różny i powinien uwzględniać specyfikę każdego konkretnego portu lotniczego. Wielkość i kształt obszaru ciążenia są różne w przypadku poszczególnych portów lotniczych i zależą od różnych właściwości portu lotniczego, w tym jego modelu biznesowego, lokalizacji i obsługiwanych celów podróży”. Próg 100 km (200 km w przypadku istnienia połączenia pociągiem dużych prędkości) jest również zdefiniowany w art. 24 rozporządzenia w sprawie TEN-T określającym kryteria dotyczące elementów infrastruktury transportu lotniczego. Jak wspomniał Trybunał, w niedawnym badaniu dotyczącym dostępu do lotów pasażerskich w Europie służby Komisji wyciągnęły wnioski w oparciu o obszar ciążenia obejmujący obszar wymagający 90-minutowej podróży do portów lotniczych. Komisja uważa, że obszary ciążenia powinny również uwzględniać inne elementy, takie jak model biznesowy portu lotniczego, liczbę i rodzaj obsługiwanych kierunków, przepustowość w innych portach lotniczych, połączenia w ramach transportu publicznego, podróżujących wrażliwych na opóźnienia czasowe oraz to, czy port lotniczy obsługuje głównie mieszkańców danego obszaru, czy osoby odwiedzające dany obszar.

Regionalne porty lotnicze często nie obsługują tych samych połączeń z taką samą częstotliwością, co sąsiadujące porty lotnicze, a w szczególności, co główny port lotniczy państwa członkowskiego.

Fakt, że Komisja nie dysponuje pełną szczegółową wiedzą na temat wszystkich finansowanych przez UE projektów w całej UE oraz w różnych sektorach nie oznacza, iż nie wywiązuje się ona ze swojej regulacyjnej, nadzorczej roli. Przeciwnie, Komisja sprawuje swoją funkcję nadzorczą, często wykraczając poza prerogatywy regulacyjne, poprzez składanie rocznych sprawozdań i monitorowanie, w razie potrzeby również na poziomie poszczególnych projektów, rozwiązywanie doraźnych problemów i przeprowadzanie specjalnych audytów. Ponadto Komisja w przeszłości odmawiała współfinansowania regionalnym portom lotniczym w przypadkach, gdy ekonomiczna zasadność projektu nie była oczywista, a projekt nie wydawał się uzasadniony z punktu widzenia spójności.

Komisja zauważa również, że projekty Funduszu Spójności były przez nią bezpośrednio zatwierdzane w latach 2000–2006, podczas gdy w latach 2007–2013 były włączane do programów i zatwierdzane indywidualnie tylko wtedy, gdy były głównymi projektami. W latach 2007–2013 Komisja podjęła działania na rzecz skuteczniejszego oceniania dużych projektów polegające na stworzeniu inicjatywy JASPERS, w ramach której państwom członkowskim udziela się pomocy technicznej, przygotowaniu kompleksowego przewodnika dotyczącego analizy kosztów i korzyści oraz wykorzystaniu usług zewnętrznych ekspertów, w stosownych przypadkach.

W latach 2007–2013 Komisja otrzymała 17 wniosków w sprawie dużych projektów dotyczących portów lotniczych. Podczas oceny Komisja zwraca szczególną uwagę na kwestię całkowitego kosztu projektu, korzyści z niego i wartości dodanej dla społeczeństwa. Doprowadziło to do szczególnych sytuacji, takich jak zmniejszenie zakresu projektów (np. w przypadku lotniska Jassy i portu lotniczego Wrocław) lub włączenie warunków do decyzji o zatwierdzeniu (w przypadku lotniska w Gdańsku z uwagi na plany budowy sąsiadującego portu lotniczego w Gdyni). Komisja zawsze starannie sprawdzała analizy popytu. W niektórych przypadkach Komisja wzywała władze krajowe do zrezygnowania z realizacji projektów (np. lotnisko w Kielcach i w Białymstoku) ze względu na niewystarczający popyt i obawy Komisji związane ze stabilnością finansowania tych portów lotniczych.

Zalecenie 2

Komisja zgadza się ze znaczeniem spójnego planowania strategicznego w odniesieniu do portów lotniczych, aby w przyszłości uniknąć niewłaściwie rozplanowanej przepustowości.

Komisja zgadza się z tym zaleceniem skierowanym do państw członkowskich (spójne, regionalne, krajowe i, w razie możliwości i w stosownych przypadkach, ponadnarodowe plany rozwoju portów lotniczych). Ze swojej strony Komisja zweryfikuje realizację podczas negocjacji w sprawie programów operacyjnych na lata 2014–2020 za pomocą oceny planów transportowych w ramach spełnienia warunków wstępnych. Zob. także odpowiedź na pkt 68–71.

Dodatkowo Komisja zintensyfikuje proces monitorowania i oceny zdolności rynku transportu lotniczego w UE, aby sprostać przyszłym wyzwaniom i wykorzystać szanse w przyszłości.

1Biała księga z 2011 r. Plan utworzenia jednolitego europejskiego obszaru transportu (pkt 28), dostępna na stronie http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144.

2Komunikat z 2011 r. w sprawie polityki wobec portów lotniczych w UE, dostępny na stronie: http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm.

QJ-AB-14-020-PL-E  ISSN 1977-5768

Trybunał skontrolował 20 portów lotniczych w pięciu państwach członkowskich i stwierdził, że w wielu przypadkach dofinansowanie ze środków UE otrzymują porty położone w niewielkiej odległości od siebie. W przypadku 13 skontrolowanych portów lotniczych obszary ciążenia w znacznym stopniu nakładają się na obszary ciążenia sąsiadujących portów. Prowadzi to do znikomych korzyści w stosunku do kosztów – finansowane ze środków UE obiekty infrastruktury są zbyt duże i wykazują nadmiar przepustowości. Trybunał zauważa również, że środki UE nie były wykorzystywane w sposób optymalny oraz że siedem skontrolowanych portów lotniczych jest nierentownych. Oznacza to, że być może porty te będą musiały zostać zamknięte, jeśli nie będą stale otrzymywać wsparcia finansowego ze środków publicznych. Finansowanie portów lotniczych ze środków UE nie jest dobrze skoordynowane na szczeblu krajowym ani w wystarczającym stopniu nadzorowane przez Komisję, zwłaszcza w przypadku dużych projektów i projektów Funduszu Spójności. Komisja w zasadzie nie posiada informacji na temat tego, które porty lotnicze otrzymują dofinansowanie ani w jakiej kwocie.