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PT
2014

n.º 21

Relatório Especial

Infraestruturas
aeroportuárias
financiadas pela União
Europeia: falta de
otimização dos recursos

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Índice

Glossário

Síntese

Introdução

Principais características do transporte aéreo na Europa

Política da União Europeiea em matéria de transporte aéreo e financiamento de infraestruturas aeroportuárias

Gestão dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias ao abrigo do FEDER e do FC

Tipos de infraestruturas aeroportuárias examinadas

Âmbito e método da auditoria

Observações

A necessidade de infraestruturas novas ou modernizadas ficou comprovada em metade dos aeroportos examinados

Atrasos na construção na maioria dos aeroportos examinados e custos excessivos em metade deles

Mais de metade das construções foi subutilizada

Financiamento da União Europeia para investimentos que não apresentam uma boa relação custo-eficácia

Sete dos 20 aeroportos auditados não são financeiramente autónomos

Previsão demasiado otimista do número de passageiros em 12 dos 20 aeroportos examinados

Impacto limitado dos investimentos financiados pela UE no número de passageiros, no serviço prestado aos clientes e na criação de empregos

Investimentos semelhantes em aeroportos próximos uns dos outros

O planeamento dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias não foi, de um modo geral, coordenado a nível nacional

A Comissão dispõe de informações limitadas sobre o financiamento de aeroportos pela União Europeia

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Dotações do FEDER e do FC entre 2000 e 2013 para infraestruturas aeroportuárias por Estado-Membro
Anexo II | — | Lista dos aeroportos e projetos auditados
Anexo III | — | Síntese dos resultados e da avaliação da auditoria
Anexo IV | — | Análise da zona de atração de cada aeroporto

Respostas da Comissão

Glossário

Autoridade de gestão: organismo, a nível nacional, regional ou local, designado pelo Estado-Membro, que apresenta o programa operacional para aprovação da Comissão e que é responsável pela sua subsequente gestão e execução.

Direção-Geral: um serviço da Comissão Europeia. Na presente auditoria, as direções-gerais competentes foram a Direção-Geral da Política Regional e Urbana e a Direção-Geral da Mobilidade e dos Transportes.

Fundos da política de coesão: fundos destinados a promover a política que visa reforçar a coesão económica e social dentro da União Europeia, reduzindo as diferenças no nível de desenvolvimento entre as regiões da União Europeia. A auditoria centrou-se, em especial: i) no Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), destinado a investimentos em infraestruturas, à criação ou preservação de empregos, ao apoio a iniciativas de desenvolvimento local e a atividades de pequenas e médias empresas, e ii) no Fundo de Coesão (FC), destinado a reforçar a coesão económica e social através do financiamento de projetos no domínio do ambiente ou dos transportes, nos Estados-Membros com um RNB per capita inferior a 90% da média da União Europeia.

Grande projeto e projeto do Fundo de Coesão: projeto que engloba um conjunto de obras economicamente indivisíveis com uma função técnica precisa, tem objetivos claramente identificados e cujo custo total tido em consideração para determinar o montante da participação dos fundos é superior a 50 milhões de euros. É necessária a autorização da Comissão, tanto para os grandes projetos como para os projetos do FC, a nível de cada projeto.

Investimentos em infraestruturas aeroportuárias: investimentos no lado terra e no lado ar dos aeroportos. Os investimentos em infraestruturas no lado terra incluem a construção de novos terminais, a ampliação de terminais existentes e as ligações às redes rodoviária e ferroviária. Os investimentos em infraestruturas no lado ar incluem a construção de pistas de aviação, caminhos de circulação, pistas de saída e placas de estacionamento, infraestruturas e equipamento de controlo do tráfego aéreo e equipamento de segurança.

Movimento de tráfego aéreo (MTA): aterragem ou descolagem, num aeroporto, de uma aeronave utilizada para transporte aéreo. A capacidade do lado ar é geralmente medida em termos de MTA por hora, indicando o número de aeronaves que podem aterrar, estacionar ou descolar durante uma hora.

Programa operacional (PO): documento elaborado, a nível central ou regional num Estado-Membro e aprovado pela Comissão, revestindo a forma de um conjunto coerente de prioridades que incluem medidas plurianuais.

Zona de atração: a zona de influência de um aeroporto para atrair visitantes e clientes, que depende da população próxima e das possibilidades existentes em termos de transporte de superfície.

Síntese

I

Na presente auditoria, o Tribunal analisou investimentos em infraestruturas aeroportuárias financiados pela União Europeia (UE), tendo examinado se:

—existiu uma necessidade comprovada de realizar esses investimentos;

—as construções foram concluídas de acordo com o prazo e o orçamento;

—as novas infraestruturas construídas (ou modernizadas) foram plenamente utilizadas.

Além disso, o Tribunal avaliou se estes investimentos resultaram num maior número de passageiros e na melhoria do serviço prestado ao cliente. Por último, analisou se os aeroportos financiados pela União Europeia eram financeiramente sustentáveis.

II

A auditoria centrou-se em 20 aeroportos financiados pela União em cinco Estados-Membros (Estónia, espanha, Grécia, Itália e Polónia). Estes aeroportos receberam um financiamento total da UE de 666 milhões de euros durante os períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013, através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo de Coesão (FC).

III

A conclusão geral é a de que os investimentos financiados pela União em aeroportos registaram uma falta de otimização dos recursos: foram financiados demasiados aeroportos (localizados, frequentemente, bastante próximos uns dos outros) e, em muitas situações, as infraestruturas financiadas pela UE estavam sobredimensionadas. Apenas metade dos aeroportos auditados conseguiu aumentar o seu número de passageiros e as melhorias do serviço prestado ao cliente não foram medidas ou não foram comprovadas.

IV

O Tribunal observa igualmente que o financiamento da União Europeia não foi economicamente eficaz e que sete dos 20 aeroportos examinados não são rentáveis, o que implica o risco de poderem ter de ser encerrados, a menos que recebam apoio financeiro público contínuo. Trata-se especialmente do caso de pequenos aeroportos regionais com menos de 100 000 passageiros por ano. O Tribunal constatou também que o financiamento da UE não é bem coordenado pelos Estados-Membros e, especialmente no que se refere a grandes projetos e a projetos do Fundo de Coesão, é supervisionado de forma insuficiente pela Comissão, o que resulta em excesso de capacidade e falta de otimização dos recursos.

V

O Tribunal formula as seguintes recomendações:

i)a Comissão deve garantir que, no período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros apenas atribuem financiamento da União Europeia a infraestruturas aeroportuárias em aeroportos financeiramente viáveis e cuja necessidade de investimento tenha sido devidamente avaliada e comprovada. Esta questão deve fazer parte da aprovação e do acompanhamento dos programas operacionais por parte da Comissão;

ii)os Estados-Membros devem elaborar planos regionais, nacionais e supranacionais coerentes para o desenvolvimento de aeroportos, de forma a evitar o excesso de capacidade, a duplicação e os investimentos descoordenados em infraestruturas aeroportuárias.

Introdução

Principais características do transporte aéreo na Europa

01

O transporte aéreo é o principal meio de transporte de passageiros de longo curso, mas também dá resposta às necessidades de muitos passageiros de médio curso. De acordo com a Eurocontrol, o tráfego aéreo na Europa deverá praticamente duplicar até 2030 e a Europa não estará em condições de dar resposta a uma parte significativa da procura, em virtude da falta de pistas de aviação e de infraestruturas no solo, sobretudo nos grandes aeroportos centrais.

02

Existem atualmente mais de 500 aeroportos comerciais na Europa, divididos em:

i)aeroportos centrais, que prestam uma vasta gama de serviços (negócios/lazer, domésticos//intraeuropeus/intercontinentais) e reúnem tráfego de aeroportos mais pequenos; e

ii)aeroportos regionais, que fazem a ligação entre regiões remotas e os centros de atividade económica, alimentando os aeroportos centrais mas operando igualmente voos diretos para outros aeroportos regionais.

03

Os maiores aeroportos centrais na Europa, com pelo menos 5 milhões de passageiros por ano¹, captam cerca de 78% de todo o tráfego aéreo europeu; os aeroportos com um volume de 1 a 5 milhões de passageiros por ano detêm 18% do total, enquanto os aeroportos mais pequenos, com menos de um milhão de passageiros por ano, apenas são utilizados por 4% dos passageiros.

04

O transporte aéreo é um domínio económico importante: os aeroportos europeus empregam, direta e indiretamente, mais de um milhão de pessoas, que trabalham em companhias aéreas, manutenção, serviços de restauração, comércio a retalho e controlo do tráfego aéreo. Nesse sentido, as companhias aéreas e os aeroportos contribuem com mais de 140 mil milhões de euros para o PIB² europeu.

05

No entanto, a rentabilidade é muitas vezes problemática: apesar de, entre 2001 e 2010, o tráfego nos aeroportos regionais da Europa ter aumentado quase 60%, em 2010 cerca de metade (48%) dos aeroportos da Europa apresentava prejuízos. Trata-se, em particular, do caso de aeroportos mais pequenos ou regionais, que as autoridades públicas podem querer manter por motivos de ordem socioeconómica.

Política da União Europeia em matéria de transporte aéreo e financiamento de infraestruturas aeroportuárias

06

A política da União Europeia em matéria de transporte aéreo³ tem procurado, desde o início da década de 1990, dar resposta aos problemas de capacidade, construindo infraestruturas adicionais e procedendo a uma melhor utilização das instalações existentes. Esta otimização poderia ser alcançada através de uma utilização mais eficiente das faixas horárias⁴, de melhores serviços de assistência em escala e de uma melhor integração com a rede ferroviária.

07

Os projetos de infraestruturas de transportes, incluindo as medidas relativas a aeroportos, são um importante domínio de despesas do orçamento da UE. Esta atribuiu cerca de 4,5 mil milhões de euros⁵ durante os períodos de programação de 2000-2013 a infraestruturas aeroportuárias, através do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER), do Fundo de Coesão (FC) e da rede transeuropeia de transportes (RTE-T)⁶. Cerca de 1,2 mil milhões de euros (o equivalente a 27%) foram atribuídos a investimentos em tecnologias e ligações multimodais em aeroportos (por exemplo, infraestruturas de gestão do tráfego aéreo e ligações entre o aeroporto e o centro de cidade), tal como demonstrado no gráfico 1.

Gráfico 1

Resumo das fontes de financiamento dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias entre 2000 e 2003

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

08

Dos 3,3 mil milhões de euros destinados a apoio a infraestruturas durante o período de 2000-2013, mais de 2,8 mil milhões de euros (85%) provieram de fundos da política de coesão (ou seja, do FEDER e do FC), tendo 75% deste montante sido investido em quatro Estados-Membros (Grécia, Espanha, Itália e Polónia). O gráfico 2 apresenta um resumo das dotações e o anexo I contém as informações pormenorizadas por Estado-Membro.

Gráfico 2

Resumo das dotações dos fundos da política de coesão para investimentos em infraestruturas aeroportuárias por Estado-Membro entre 2000 e 2013

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Gestão dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias ao abrigo do FEDER e do FC

09

A responsabilidade pelas despesas da UE ao abrigo do FEDER e do FC é partilhada entre a Comissão e os Estados-Membros⁷. A Comissão elabora orientações para o planeamento dos programas operacionais (PO) e negocia, aprova e acompanha a execução dos PO propostos pelas autoridades de gestão dos Estados-Membros.

10

A Comissão assume a responsabilidade global pela correta utilização dos fundos, uma vez que é responsável pela supervisão da criação e do funcionamento dos sistemas de controlo nos Estados-Membros, e pelo reembolso das despesas aprovadas. A autoridade de gestão é responsável pela gestão e execução do PO, sendo a aprovação da Comissão necessária tanto para os grandes projetos como para os projetos do FC⁸.

11

Os organismos de execução, agindo em nome das autoridades de gestão, são geralmente responsáveis pela gestão dos projetos de infraestruturas aeroportuárias. Relativamente aos projetos examinados, as entidades em causa foram AENA (Espanha), ENAC e ENAV (Itália) e o aeroporto de Taline (Estónia). Na Polónia, o Centro para os projetos de transportes da UE desempenha funções que lhe foram delegadas pela autoridade de gestão, sendo os projetos geridos pelos beneficiários, enquanto na Grécia, o HCAA, serviço público que detém e gere todos os aeroportos, com exceção do aeroporto de Atenas, é responsável pela atribuição de prioridades e pela seleção dos projetos de investimento em infraestruturas aeroportuárias.

Tipos de infraestruturas aeroportuárias examinadas

12

As infraestruturas aeroportuárias podem ser no lado terra ou no lado ar. Os investimentos em infraestruturas no lado terra incluem a construção de novos terminais, a ampliação de terminais existentes e as ligações às redes rodoviária e ferroviária. Os investimentos em infraestruturas no lado ar incluem a construção de pistas de aviação, caminhos de circulação, pistas de saída e placas de estacionamento, infraestruturas e equipamento de controlo do tráfego aéreo, e equipamento de segurança.

13

A maioria dos investimentos incluídos na amostra de projetos examinados dizia respeito a infraestruturas no lado ar, incluindo investimentos em pistas de aviação, placas de estacionamento, caminhos de circulação e melhorias na segurança de 18 dos 20 aeroportos. Os investimentos em infraestruturas no lado terra diziam essencialmente respeito à construção de novos terminais ou à ampliação dos terminais existentes. O remanescente dos fundos auditados foi gasto em infraestruturas diversas, tais como parques de estacionamento automóvel, terminais de carga e sistemas de transporte automatizado de pessoas. O quadro 1 apresenta um resumo geral do cofinanciamento da União Europeia por tipo de infraestrutura.

Quadro 1

Tipo de infraestruturas aeroportuárias financiadas pela União Europeia examinadas

Tipos de infraestruturas aeroportuárias auditadas | Fundos da UE auditados (em euros) | %
Terminais (14 aeroportos) | 164 227 220 | 35,66
Pistas de aviação (13 aeroportos) | 80 590 629 | 17,50
Placas de estacionamento (14 aeroportos) | 50 988 499 | 11,07
Caminhos de circulação (10 aeroportos) | 39 594 288 | 8,60
Melhorias na segurança (12 aeroportos) | 34 681 200 | 7,53
Outras (12 aeroportos, por exemplo parques de estacionamento automóvel, terminais de carga, sistemas de transporte automatizado de pessoas) | 90 419 523 | 19,64
TOTAL | 460 501 539 | 100,0

14

Os objetivos da maioria dos projetos examinados consistiam em resolver ou prevenir os estrangulamentos⁹ nas infraestruturas, melhorar a qualidade dos serviços prestados aos passageiros, adaptar a segurança aos novos requisitos na matéria ou melhorar as ligações para e dos aeroportos.

15

A caixa 1 apresenta dois exemplos do tipo de infraestruturas aeroportuárias examinadas durante a auditoria.

Caixa 1

Exemplos de infraestruturas aeroportuárias financiadas pela União Europeia

a)No aeroporto de Taline, na Estónia, foram investidos cerca de 53 milhões de euros de financiamento da União Europeia na ampliação do terminal e da pista, na reconstrução da maior parte da placa de estacionamento e em infraestruturas ambientais e de segurança.

Fotografia 1 — Vista do novo terminal e da placa de estacionamento no aeroporto de Taline.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

b)Os investimentos auditados no aeroporto de Nápoles, em Itália, foram feitos na ampliação do terminal, da pista de aviação, da placa de estacionamento e em equipamento de gestão do tráfego aéreo. O custo dos investimentos elevou-se a 52,4 milhões de euros, dos quais 20,6 milhões de euros provenientes da União Europeia.

Fotografia 2 — Parte da placa de estacionamento ampliada no aeroporto de Nápoles.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

1Para as regras de classificação ver o n.º 12 da secção 1.2.1 das «Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais», (JO C 312 de 9.12.2005, p. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Regulamento (CEE) n.º 95/93 do Conselho, de 18 de janeiro de 1993, relativo às normas comuns aplicáveis à atribuição de faixas horárias nos aeroportos da Comunidade (JO L 14 de 22.1.1993, p. 1); COM(2001) 370: livro branco «A política europeia de transportes no horizonte 2010: a hora das opções»; COM(2006) 314, de 22 de junho de 2006: «Manter a Europa em movimento — Mobilidade sustentável para o nosso continente»; COM(2006) 819, de 24 de janeiro de 2007: «Plano de ação sobre a capacidade, eficiência e segurança dos aeroportos na Europa»; COM(2011) 144, de 28 de março de 2011: livro branco «Roteiro do espaço único europeu dos transportes — Rumo a um sistema de transportes competitivo e económico em recursos».

4Autorização concedida para utilizar toda a gama de infraestruturas aeroportuárias necessárias para explorar um serviço aéreo num aeroporto, numa data e horário específicos, para efeitos de descolagem ou aterragem.

5Além disso, desde 2000, o BEI concedeu empréstimos no montante de 14 mil milhões de euros para apoio a infraestruturas aeroportuárias a regiões não abrangidas pela política de coesão e cerca de 2,3 mil milhões para apoio à renovação da frota das transportadoras aéreas europeias. (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm)

6O financiamento da rede transeuropeia de transportes (RTE-T) limita-se essencialmente à realização de estudos e de pequenos trabalhos de infraestruturas em aeroportos de regiões não abrangidas pela política de coesão.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_pt.cfm

8A aprovação da Comissão para todos os projetos do Fundo de Coesão apenas se aplica ao período de programação de 2000-2006; relativamente ao período de 2007-2013, essa aprovação passou a ser necessária apenas em projetos com um custo superior a 50 milhões de euros.

9Entende-se por estrangulamento uma limitação da capacidade operacional de todo o aeroporto, decorrente de um único componente (por exemplo uma pista de aviação, uma placa de estacionamento ou um terminal) que condiciona a capacidade de todo o aeroporto e impede a utilização plena da capacidade dos outros componentes.

Âmbito e método da auditoria

16

Na presente auditoria, o Tribunal analisou investimentos em infraestruturas aeroportuárias financiados pela União Europeia, tendo examinado se:

οexistiu uma necessidade comprovada de realizar esses investimentos;

οas construções foram concluídas de acordo com o prazo e o orçamento;

οas novas infraestruturas construídas (ou modernizadas) foram plenamente utilizadas.

Além disso, o Tribunal avaliou se estes investimentos resultaram num maior número de passageiros e na melhoria do serviço prestado ao cliente. Por último, analisou se os aeroportos financiados pela União Europeia eram financeiramente sustentáveis.

17

A auditoria centrou-se em 20 aeroportos financiados pela União Europeia em cinco Estados-Membros (Estónia, Espanha, Grécia, Itália e Polónia). Estes aeroportos receberam um financiamento total da UE de 666 milhões de euros durante os períodos de programação de 2000-2006 e 2007-2013, através do FEDER e do FC, dos quais foram auditados 460 milhões de euros.

18

Para efeitos de auditoria, foram selecionados oito aeroportos em Espanha, cinco em Itália, três na Grécia, dois na Polónia e dois na Estónia. A metodologia aplicada para seleção da amostra foi a seguinte:

i)foram selecionados todos os aeroportos com grandes projetos e projetos do Fundo de Coesão¹⁰;

ii)cinco aeroportos foram selecionados aleatoriamente;

iii)cinco aeroportos foram selecionados com base numa avaliação dos riscos. Os restantes¹¹ quatro aeroportos foram selecionados por se tratarem daqueles em que foram gastos os montantes mais elevados com projetos de infraestruturas, distintos dos grandes projetos e dos projetos do Fundo de Coesão. O anexo II apresenta uma lista dos aeroportos auditados, indicando os montantes auditados, os períodos de execução e os tipos de infraestrutura auditados por aeroporto.

19

A auditoria consistiu num exame documental da legislação aplicável, de documentos de planeamento dos transportes aéreos dos cinco Estados-Membros e de publicações das principais associações do setor (incluindo o Conselho Internacional dos Aeroportos, a Air Transport Research Society, a Eurocontrol, a Associação do Transporte Aéreo Internacional (IATA), o Fórum Internacional de Transportes da OCDE, etc.). Incluiu igualmente visitas de auditoria no local para avaliação das realizações, dos resultados e dos impactos do financiamento da UE, bem como da situação financeira dos aeroportos. O âmbito da auditoria não incluiu uma análise dos auxílios estatais relativos a infraestruturas aeroportuárias.

20

Os trabalhos de auditoria decorreram entre maio de 2013 e maio de 2014.

21

O Tribunal observa que:

οa tendência a longo prazo da procura do transporte aéreo é positiva: apesar de uma quebra temporária registada na sequência da crise económica, em 2010 verificou-se uma recuperação dos números relativos ao transporte aéreo na Europa, com um aumento de 3,4% no número total de passageiros em relação a 2009¹². Em termos globais, o número de passageiros na UE-27 aumentou 6% entre 2007 e 2013;

οas médias nacionais de todos os aeroportos dos cinco Estados-Membros examinados no presente relatório registaram um crescimento médio de 2% entre 2007 e 2013;

οembora, em 2007 e 2008, se tenham registado efeitos limitados e temporários da crise, o setor dos transportes aéreos voltou a crescer durante o restante período auditado. Por conseguinte, a crise económica não afetou de forma significativa os resultados dos projetos de infraestruturas aeroportuárias examinados.

10Trata-se de seis aeroportos: três em Espanha, um em Itália, um na Grécia e um na Estónia.

11A auditoria centrou-se em aeroportos continentais: os pequenos aeroportos em ilhas foram, sempre que possível, excluídos da população auditada, uma vez que, de um modo geral, apresentam menores economias de escala e a população tem possibilidades limitadas de escolher outro aeroporto.

12Eurostat, «Air transport recovers in 2010: Issue number 21/2012» (Retoma do transporte aéreo em 2010: número 21/2012) (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Observações

A necessidade de infraestruturas novas ou modernizadas ficou comprovada em metade dos aeroportos examinados

22

Durante a auditoria, o Tribunal avaliou se houve necessidade de proceder a investimentos nos terminais do lado terra. Para o efeito, comparou o número anual de passageiros por m² antes e depois do investimento, utilizando como critério a referência europeia¹³ de 104 passageiros anuais por m².

23

Em 10 dos 14 projetos de construção de terminais verificou-se uma necessidade comprovada de ampliação, para evitar a futura saturação ou os estrangulamentos previstos (Catânia, Crotone, Nápoles, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Salonica, Rzeszów e Taline). Em dois casos (Comiso e Tartu) eram necessários novos terminais para permitir o funcionamento do tráfego comercial. No entanto, não havia uma necessidade premente para as ampliações dos terminais de Alghero (foram gastos 5,2 milhões de euros de fundos da UE) e Badajoz (foram gastos 6 milhões de euros de fundos da UE): os picos horários esporádicos registados nesses aeroportos poderiam ter sido mais bem resolvidos através de soluções temporárias¹⁴, em vez da construção de infraestruturas permanentes que são, na maior parte dos casos, subutilizadas (ver gráfico 3).

24

Do mesmo modo, no lado ar, metade das ampliações das pistas de aviação e das placas de estacionamento financiadas com fundos da União Europeia eram necessárias para gerir os estrangulamentos em hora de ponta: em nove dos 18 investimentos no lado ar financiados pela UE existiam provas da necessidade de ampliar a respetiva capacidade (Badajoz, La Palma, Múrcia, Vigo, Catânia, Nápoles, Gdansk, Rzeszów e Taline). Em três casos (Córdova, Fuerteventura e Castória) não se justificava a necessidade de uma ampliação da capacidade: a estrutura existente no lado ar era mais do que suficiente para dar resposta à procura prevista, mesmo a longo prazo, em Córdova e Fuerteventura, enquanto em Castória os argumentos económicos que suportavam o projeto de ampliação da pista não eram adequados.

25

Em termos globais, em nove dos 20 aeroportos auditados, um ou mais dos projetos incluídos na amostra de auditoria não era necessário de todo, o que representa 28% ou 129 milhões de euros do financiamento da União Europeia para os aeroportos examinados.

Gráfico 3

Utilização do terminal antes da ampliação

Fonte: Dados das autoridades aeroportuárias.

Legenda: A referência de 104 passageiros por m² é indicada pela linha vermelha; a utilização da capacidade existente antes da ampliação acima desta referência é apresentada a verde; o laranja é utilizado para aeroportos que atingem entre 50% e 100% da referência, sendo o vermelho utilizado para aeroportos que se situem abaixo de 50% da referência. Uma vez que o aeroporto de Comiso é novo e só abriu em 2013, a análise da utilização do terminal antes da ampliação não é pertinente.

26

A caixa 2 apresenta exemplos de projetos de infraestruturas financiados pela União Europeia.

Caixa 2

Exemplos de infraestruturas aeroportuárias financiadas pela União Europeia

a)Construção de um novo terminal:
Na Catânia, em Itália, o terminal era demasiado pequeno para o número de passageiros que utilizava o aeroporto. O hangar de um aeroclube local foi então modernizado e utilizado como sala de embarque temporária até à abertura do novo terminal de passageiros (ver gráfico 3), com capacidade para acomodar o tráfego de passageiros e eliminar os estrangulamentos previamente existentes.

Fotografia 3 — Novo terminal no aeroporto de Catânia.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

b)Ampliações desnecessárias no lado ar
O plano diretor de 2001 para o aeroporto de Córdova, em Espanha, estipulava que não seria necessário proceder à ampliação da pista de aviação existente, com base nas previsões de tráfego e nos tipos de aeronaves esperados (o máximo histórico de MTA/hora em Córdova era de quatro, sendo a capacidade existente da placa de estacionamento e da pista de aviação de 11 MTA/hora). Além disso, 99% dos 4,2 milhões de habitantes que residem na zona de atração deste aeroporto também têm acesso a, pelo menos, outro aeroporto, a duas horas de distância. O tráfego atraído pelos aeroportos circundantes de Málaga (12,5 milhões de passageiros em 2012) e Sevilha (4,3 milhões de passageiros), associado à ligação prestada pela linha de comboio de alta velocidade entre Sevilha, Córdova e Madrid, limitam significativamente a procura de tráfego aéreo neste aeroporto. No entanto, em 2008, o Governo espanhol decidiu ampliar a pista de aviação, sem qualquer análise das necessidades ou estudo sobre o potencial crescimento, análise custo-benefício ou justificação para o súbito aumento esperado no tráfego de passageiros. A pista foi ampliada, permitindo a aterragem e a descolagem de aeronaves maiores, tendo o custo sido superior a 70 milhões de euros, dos quais mais de 12,6 milhões de euros provenientes do orçamento da União Europeia. No entanto, o volume de tráfego aéreo, essencialmente da aviação geral não comercial, permaneceu ao nível reduzido verificado antes da ampliação. A placa de estacionamento também foi ampliada em 17 300 m², com um custo de 1,5 milhões de euros, incluindo 810 000 euros de investimento da UE, apesar de o plano original prever apenas uma ampliação de 6 775 m². Uma vez que existe muito pouco tráfego comercial neste aeroporto (menos de 7 000 passageiros em 2013) a pista de aviação ampliada raramente é utilizada e o espaço ampliado da placa de estacionamento é utilizado como estacionamento para aeronaves não comerciais (aviação geral) (ver fotografia 4).

Fotografia 4 — Placa de estacionamento de Córdova: ampliação utilizada apenas para fins de aviação geral.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Atrasos na construção na maioria dos aeroportos examinados e custos excessivos em metade deles

27

O Tribunal examinou igualmente se os projetos de infraestruturas aeroportuárias analisados foram concluídos de acordo com o prazo e o orçamento. A auditoria permitiu constatar o seguinte:

οà data da auditoria, todos os projetos, com exceção de um, tinham sido concluídos;

οregistaram-se atrasos na construção e na entrega das infraestruturas aeroportuárias em 17 dos 20 aeroportos¹⁵ auditados. Em 14 casos, o atraso foi superior a um ano, sendo o atraso médio de 23 meses. Os maiores atrasos registaram-se em Múrcia-San Javier, Salónica e Nápoles¹⁶;

οverificaram-se custos excessivos em nove dos 20 aeroportos auditados, o que resultou num aumento de aproximadamente 95,5 milhões de euros em relação ao orçamento inicial (oito destes nove aeroportos¹⁷ registaram custos excessivos de vários milhões de euros). Os custos excessivos mais elevados registaram-se em La Palma, correspondendo a 25,6 milhões de euros nos projetos auditados, e em Salónica, onde a ampliação da pista de aviação para o mar registava um custo excessivo de 21,7 milhões de euros, quando da auditoria. Estes custos excessivos representam mais de 10% do custo total para estes nove aeroportos e são suportados pelos orçamentos nacionais¹⁸.

Mais de metade das construções foi subutilizada

28

O manual da IATA¹⁹ sugere uma abordagem prudente no que se refere a investimentos em infraestruturas aeroportuárias, recomendando uma política de crescimento modular²⁰. As orientações da Comissão Europeia relativamente a essas construções sublinhavam a necessidade de, em primeiro lugar, utilizar melhor a capacidade existente e apenas construir as infraestruturas necessárias e proporcionais aos objetivos fixados e que ofereçam perspetivas satisfatórias de utilização a médio prazo²¹.

29

O Tribunal examinou a utilização efetiva das infraestruturas financiadas pela UE nos aeroportos auditados. Para o efeito, avaliou a utilização do espaço adicional criado no terminal, analisando o número anual de passageiros por m², assim como a utilização do terminal na hora de ponta. No que se refere aos investimentos no lado ar, o Tribunal examinou a utilização da capacidade criada através da análise da evolução dos números relativos ao MTA.

30

No que se refere ao lado terra, ao comparar a utilização do espaço novo ou adicional de terminal criado com a referência²² de 104 passageiros anuais por m², apenas quatro dos 14 aeroportos auditados (Catânia, Nápoles, Heraklion e Salonica) atingiram a referência. A utilização média dos outros 10 terminais aeroportuários foi consideravelmente inferior à referência, tendo sete terminais²³ registado uma taxa de utilização anual inferior a 50% (ver gráfico 4). De um modo geral, mais de metade dos fundos da União auditados (55% ou 255 milhões de euros) foi utilizada em infraestruturas com dimensões desnecessariamente grandes.

31

Ao avaliar a utilização do espaço adicional do terminal na hora de ponta (geralmente a hora mais ocupada do mês mais ocupado do ano²⁴), oito aeroportos registaram uma boa utilização do seu espaço de terminal (Alghero, Catânia, Comiso, Salonica, Heraklion, Rzeszów, Taline e Tartu) e três aeroportos demonstraram uma utilização razoável da sua capacidade (La Palma, Vigo e Nápoles). No entanto, dois aeroportos (Badajoz e Fuerteventura) construíram capacidade que não é plenamente utilizada na hora de ponta.

Gráfico 4

Taxa de utilização anual do terminal após a ampliação

Fonte: Dados das autoridades aeroportuárias.

Legenda: A referência de 104 passageiros por m² é indicada pela linha vermelha; o verde é utilizado para aeroportos com uma utilização média superior a esta referência após a ampliação; o laranja é utilizado para aeroportos que atingem entre 50% e 100% da referência, sendo o vermelho utilizado para aeroportos com uma média inferior a 50%.

32

Do mesmo modo, o Tribunal avaliou a capacidade do lado ar, que depende do número e das características das pistas de aviação, da dimensão e da configuração das placas de estacionamento, da existência de caminhos de circulação e vias de saída, e do tipo de aeronaves que utilizam o aeroporto. Apenas em quatro infraestruturas aeroportuárias do lado ar ampliadas com financiamento da União Europeia (Catânia, Nápoles, Salonica e Taline), os trabalhos foram realizados em conformidade com as necessidades reais; um aeroporto (Alghero) criou uma capacidade razoável no que se refere à utilização em hora de ponta, tendo sido criada capacidade excessiva nos outros 11 aeroportos auditados.

33

A caixa 3 apresenta exemplos de infraestruturas com uma dimensão excessiva.

Caixa 3

Exemplos de infraestruturas com uma dimensão excessiva

a)Novo terminal:
No aeroporto de Fuerteventura, em Espanha, foi executado um projeto de ampliação do terminal que envolveu 21 milhões de euros de financiamento da União Europeia. Este projeto quase triplicou a superfície existente (de 34 000 m² para 93 000 m²), acrescentou 14 portas de embarque (passando de 10 para 24), oito novos tapetes de bagagem (de sete para 15) e quatro mangas de embarque adicionais (de cinco para nove). A escala dos trabalhos foi previamente determinada por uma previsão de 7,5 milhões de passageiros até 2015, ainda que em 2013 o aeroporto tenha tido 4,3 milhões de passageiros. No entanto, mesmo que a previsão de 7,5 milhões de passageiros se tivesse concretizado, o terminal continuaria a estar sobredimensionado, uma vez que, de acordo com as normas da IATA, dez tapetes teriam sido suficientes, em vez dos 15 construídos. Além disso, uma vez que não existiu tráfego suficiente para permitir que o novo terminal fosse utilizado na sua capacidade máxima, e tendo em conta que, de acordo com a última previsão, não existirá tráfego suficiente antes de 2030, a autoridade aeroportuária decidiu encerrar parte do terminal (seis das 24 portas) para reduzir os custos gerais de manutenção (ver fotografia 5).

Fotografia 5 — Parte encerrada do terminal de Fuerteventura

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

b)Ampliação da pista de aviação:
Apesar de existir uma necessidade de ampliar a capacidade do lado ar em La Palma, uma das ilhas Canárias, a capacidade adicional criada em 2008, com a expansão da plataforma e os trabalhos na pista de aviação (incluindo a construção de dois parques de estacionamento automóvel por debaixo da pista, que não são utilizados) não correspondia às necessidades reais: após a ampliação (custo total de 36,4 milhões de euros; financiamento da União Europeia de 17,1 milhões de euros) a nova capacidade do lado ar aumentou de 12 para 30 MTA/hora, mas o pico de MTA/hora desde a ampliação foi de apenas 13 MTA/hora. Por conseguinte, a capacidade adicional criada continuará a ser subutilizada até que o número de MTA/hora aumente significativamente (ver fotografia 6).

Fotografia 6 — Placa de estacionamento sobredimensionada no aeroporto de La Palma.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

34

O Tribunal avaliou igualmente se as infraestruturas construídas estavam a ser utilizadas no momento da auditoria. Era o caso da maioria, mas cerca de 38 milhões de euros de fundos da União Europeia auditados (8% do total) foram investidos em infraestruturas que não estavam a ser utilizadas no momento da auditoria.

35

A caixa 4 apresenta um exemplo de uma infraestrutura não utilizada.

Caixa 4

Infraestruturas aeroportuárias vazias e não utilizadas

O projeto de carga no aeroporto de Salonica, na Grécia, envolveu a renovação de dois terminais de carga existentes e a construção de dois novos terminais de carga e de uma zona de estacionamento. Os dois novos terminais de carga permaneceram vazios (ver fotografia 7) e apenas um dos dois terminais renovados estava a funcionar normalmente quando da visita de auditoria (fundos da União Europeia envolvidos: sete milhões de euros). Não ficou provada a realização de qualquer estudo que demonstrasse a necessidade de ampliar a capacidade de transporte de carga na região.

Fotografia 7 — Um dos dois novos edifícios de carga no aeroporto de Salonica, que se encontravam vazios no momento da visita de auditoria.

Fonte: Tribunal de Contas Europeu.

Financiamento da União Europeia para investimentos que não apresentam uma boa relação custo-eficácia

36

No que se refere aos projetos de infraestruturas, na fase de aprovação da candidatura do projeto, a decisão de investimento é tomada com base nos custos e nas receitas projetados para as operações futuras. Teoricamente, o projeto só deve avançar se as receitas previstas forem superiores aos custos e, idealmente, contribuírem para a sustentabilidade financeira. O risco para o investimento da União Europeia em tais projetos é o de que os custos e as receitas previstos se revelem irrealistas. Relativamente ao tipo de projeto examinado, os principais motivos de preocupação seriam a incapacidade de concretizar o aumento previsto no número de passageiros ou a subvalorização dos custos.

37

O Tribunal calculou um custo estimado por passageiro adicional e comparou-o com o custo previsto quando da decisão de investimento, para avaliar o risco para a UE do investimento em infraestruturas aeroportuárias que não apresentam uma boa relação custo-eficácia. Este custo por passageiro adicional atraído foi calculado dividindo os investimentos em capital realizados nos 20 aeroportos durante o período de 2000 a 2012 pelo número de passageiros durante um período teórico de 20 anos²⁵ (com base no número efetivo de passageiros até 2013 e nas últimas previsões feitas pelos aeroportos para o restante período) (ver gráfico 5).

38

A avaliação²⁶ do Tribunal demonstra que:

οem 10 aeroportos (Alghero, Catânia, Comiso, Crotone, Nápoles, Salónica, Heraklion, Rzeszów, Gdansk e Taline), o custo por passageiro adicional é inferior a 10 euros e estava, de um modo geral, em conformidade com o custo previsto;

οem Madrid, o custo real estimado por passageiro é de 32 euros, muito superior aos 19 euros utilizados na fase de planeamento;

οem seis aeroportos em Espanha (Fuerteventura, Burgos, Múrcia, La Palma, Badajoz e Córdova) e em Tartu, na Estónia, o custo efetivo estimado para atrair um passageiro adicional é superior ao dobro do previsto. Esta situação indica que estes investimentos comportam um risco mais elevado de não oferecerem um retorno do investimento e que as previsões nas quais se basearam foram demasiado otimistas;

οem Vigo e Castória, o custo estimado por passageiro adicional não pode ser calculado, uma vez que os investimentos não resultaram na capacidade de atrair quaisquer passageiros adicionais.

Gráfico 5

Custo por passageiro adicional¹

Fonte: Dados das autoridades aeroportuárias.

Legenda: A azul, o custo planeado por passageiro adicional e a vermelho o custo calculado por passageiro adicional.

1 O custo planeado por passageiro adicional atraído foi calculado dividindo os investimentos em capital realizados nos 20 aeroportos durante o período de 2000 a 2012 pelo número de passageiros previstos durante um período teórico de 20 anos. O custo por passageiro adicional atraído foi calculado pelo Tribunal dividindo os investimentos em capital realizados nos 20 aeroportos pelo número real de passageiros até 2013 e pelas previsões mais atualizadas relativas ao restante período, fornecidas pela gestão do aeroporto.

Sete dos 20 aeroportos auditados não são financeiramente autónomos

39

O Tribunal avaliou igualmente se os aeroportos auditados são financeiramente autónomos e rentáveis²⁷, realizando, para o efeito, uma análise das respetivas demonstrações financeiras.

40

A análise revelou que quatro dos 20 aeroportos auditados apresentavam lucros regulares durante o período auditado (Catânia, Nápoles, Taline e Gdansk). Sete aeroportos, apesar de ainda não serem rentáveis, tinham perspetivas de atingir o limiar de rentabilidade a médio prazo (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Múrcia, Alghero, Comiso, Rzeszów e Tartu), mas outros sete aeroportos auditados (Badajoz, Burgos, Córdova, La Palma, Vigo, Crotone e Castória) registaram perdas significativas entre 2007 e 2012.

41

O Tribunal calculou igualmente o lucro ou a perda por passageiro utilizando as demonstrações financeiras dos aeroportos e categorizou-os recorrendo a três limiares baseados no número de passageiros registados em média durante o período auditado: menos de 100 000 passageiros, entre 100 000 e 1 500 000 passageiros, e mais de 1 500 000 passageiros. Esta análise (ver gráfico 6) demonstra que os aeroportos com menos de 100 000 passageiros por ano registaram uma perda média de 130 euros por passageiro, ao longo do referido período.

42

Apesar de não se tratar do único fator, o reduzido número de passageiros em muitos dos aeroportos auditados sugere a existência de um risco elevado de a situação financeira não se inverter a médio prazo (quanto menor o número de passageiros, maior a perda por passageiro, uma vez que os elementos como os elevados custos fixos ou a amortização são distribuídos por um número relativamente pequeno). Normalmente, os aeroportos com menos de 100 000 passageiros por ano são pequenos aeroportos regionais, que terão dificuldades em continuar a funcionar sem o apoio financeiro contínuo de fundos públicos.

43

Os investimentos em infraestruturas aeroportuárias também implicam custos nos anos seguintes, tanto em matéria de operações como de manutenção. Por conseguinte, qualquer decisão de investimento nesses aeroportos deve ser baseada em provas convincentes de que os benefícios socioeconómicos irão compensar os custos significativos que muitas vezes estão envolvidos²⁸.

Gráfico 6

Lucro ou perda médios por passageiro nos aeroportos auditados durante o período de 2007-2012

Fonte: Dados contabilísticos das autoridades aeroportuárias. As perdas por passageiro podem, na realidade, ser superiores, uma vez que:

i) alguns dos custos operacionais de um aeroporto não constam nas suas demonstrações financeiras (por exemplo, o custo com policiamento, bombeiros, alfândega, comercialização, etc.); e

ii) os aeroportos gregos não calculam os custos de amortização nem incluem os encargos com juros.

44

Burgos é um exemplo dos problemas com que se confrontam os pequenos aeroportos. O aeroporto de Burgos, em virtude dos elevados encargos com a amortização das infraestruturas e do reduzido número de passageiros (18 905 passageiros em 2013), acumulou perdas financeiras de 30 milhões de euros (67% do total do seu ativo) desde a sua abertura, em julho de 2008, até ao final de 2012. Além disso, uma vez que 90% de todos os voos comerciais são operados por uma única transportadora para apenas um destino (Barcelona), este aeroporto corre um elevado risco de continuar a registar um número insustentavelmente baixo de passageiros, tendo em conta que a população da zona de atração tem, pelo menos, cinco alternativas²⁹ para voar a partir de outros aeroportos, a duas horas de distância (ver também a caixa 5).

Caixa 5

Exemplo de um aeroporto que não é financeiramente autónomo

Em Castória, durante o período de 2005-2012, as receitas do aeroporto foram de 176 000 euros e o custo total de manutenção do aeroporto em funcionamento foi de 7,7 milhões de euros. Durante este período, o número total de passageiros foi de 25 mil pessoas, representando uma perda de cerca de 275 euros por passageiro. Foram investidos cerca de 16,5 milhões de euros (5,6 milhões de euros de fundos da União Europeia) na ampliação da pista de aviação neste aeroporto que, até ao momento da elaboração do presente relatório, nunca foi utilizada pelo tipo de aeronave para o qual foi construída. Esta situação não pode ser considerada como uma utilização eficaz dos fundos públicos.

45

De acordo com o Relatório Económico de 2011 do Conselho Internacional dos Aeroportos (CIA), os aeroportos com mais de 5 milhões de passageiros por ano podem operar de forma rentável, os aeroportos com um número anual de passageiros entre 1 e 5 milhões podem cobrir as suas despesas operacionais e as receitas dos aeroportos mais pequenos nem sequer conseguem cobrir os seus custos variáveis. Esta formulação está em consonância com os cálculos do Tribunal, apresentados no gráfico 6.

Previsão demasiado otimista do número de passageiros em 12 dos 20 aeroportos examinados

46

O Tribunal avaliou a qualidade e a fiabilidade das previsões de tráfego que foram elaboradas para fundamentar as decisões de investimento, examinando as divergências com a evolução efetiva dos números de passageiros.

47

O Tribunal constatou que as previsões do número de passageiros adicionais incluídas nesses planos eram demasiado otimistas em 12 dos 20 aeroportos. Por exemplo, em Córdova, em 2013, viajaram 6 955 passageiros, contra os 179 000 previstos, e em Crotone o número foi de 28 892 passageiros, contra os 306 000 previstos.

48

Tendo em conta o número de passageiros que utilizaram os aeroportos até 2013 e os números previstos pelos aeroportos para os anos seguintes, é provável que o número de passageiros adicionais seja, em média, 36% inferior ao que fora previsto no momento da decisão de investimento. Em apenas seis casos (Alghero, Catânia, Comiso, Gdansk, Heraklion e Taline), o número efetivo de passageiros em 2013 foi superior ao previsto. Dois aeroportos tinham previsões que eram menos de 10% superiores ao número efetivo de passageiros adicionais (Nápoles e Rzeszów), enquanto as previsões para todos os outros aeroportos foram demasiado otimistas (ver gráfico 7).

Impacto limitado dos investimentos financiados pela UE no número de passageiros, no serviço prestado aos clientes e na criação de empregos³⁰

49

O Tribunal examinou se os resultados previstos foram alcançados, analisando a evolução dos números de passageiros, dos serviços prestados aos clientes e do impacto dos investimentos na criação de emprego.

Gráfico 7

Qualidade das previsões¹

Fonte: Dados das autoridades aeroportuárias.

Legenda: A verde, os aeroportos com um número de passageiros adicionais superior ao previsto nos 20 anos posteriores aos trabalhos de ampliação, a laranja o número de passageiros adicionais até 10% inferiores às previsões e a vermelho os que se situam abaixo deste limiar.

1 O Tribunal avaliou a qualidade das previsões comparando, para cada aeroporto, a previsão inicial do número de passageiros adicionais atraídos com o número real de passageiros que utilizaram o aeroporto até 2013 e com as previsões mais atualizadas para o restante período fornecidas pela gestão do aeroporto. Este cálculo foi realizado para um período de 20 anos posteriores aos trabalhos de ampliação.

50

O quadro 2 apresenta os dados relativos aos passageiros dos aeroportos auditados em 2007 (o primeiro ano da medição), 2010 (dados dos passageiros após a crise) e 2013. Apenas 10 dos 20 aeroportos auditados conseguiram aumentar o número de passageiros entre 2007 e 2013. Os principais acréscimos no número de passageiros registaram-se em Gdansk (um aumento de 1,1 milhão de passageiros) e em Catânia, Heraklion e Rzeszów (300 000 a 400 000 passageiros adicionais). Nove dos aeroportos (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Múrcia, La Palma, Badajoz, Córdova, Crotone e Nápoles) registaram em 2013 um número de passageiros ainda inferior ao registado em 2007.

Quadro 2

Análise da evolução do número de passageiros nos aeroportos examinados

| 2007 | 2010 | 2013 | Variação 2007-2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | -8%
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | -24%
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | -52%
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45%
Múrcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | -43%
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | -33%
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | -68%
Córdova | 22 410 | 7 852 | 6 955 | -69%
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20%
Catânia | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5%
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | -73%
Nápoles | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | -6%
Salonica | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4%
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4%
Castória | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39%
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111%
Gdansk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66%
Taline | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13%
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1067%
TOTAL | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | -14%

Fonte: Dados das autoridades aeroportuárias sobre passageiros.

51

As provas de melhoria no serviço prestado aos clientes foram limitadas. Em três aeroportos (Fuerteventura, Salonica e Heraklion) os projetos financiados pela União Europeia tinham objetivos específicos de melhoria da qualidade do serviço prestado aos passageiros. Os inquéritos realizados junto dos passageiros e das companhias aéreas através de «indicadores de satisfação» demonstravam, de um modo geral, uma tendência positiva no serviço prestado ao cliente desde 2010, nestes três aeroportos. Tratou-se igualmente do caso de oito outros aeroportos (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catânia, Nápoles e Rzeszów). Em relação aos restantes nove aeroportos, não se verificou uma melhoria na qualidade do serviço prestado aos passageiros ou não foi realizada qualquer medição para verificar a concretização dessas melhorias.

52

A criação de emprego e o crescimento económico são geralmente considerados bons motivos para investir em aeroportos. No entanto, o Tribunal constatou que os benefícios socioeconómicos não foram, de um modo geral, medidos. Também existiam poucos elementos comprovativos de que tenham sido criados empregos adicionais em resultado dos investimentos da UE nos projetos auditados. No caso de quatro aeroportos (Comiso, Rzeszów, Gdansk e Taline), é possível estabelecer uma relação direta entre um pequeno número de novos empregos permanentes criados e os projetos da UE auditados. Estudos fornecidos por Madrid-Barajas, Alghero e Gdansk revelam benefícios genéricos para a região decorrentes da localização e do funcionamento de um aeroporto. Porém, estes estudos não estabelecem uma relação entre uma melhoria do PIB regional e os investimentos financiados pela União Europeia em infraestruturas aeroportuárias.

Investimentos semelhantes em aeroportos próximos uns dos outros

53

O Tribunal examinou igualmente a zona de influência dos aeroportos, ou seja, a sua capacidade para atrair visitantes e clientes (zona de atração), que depende da população próxima e das possibilidades existentes de transporte de superfície. O Tribunal utilizou, para o efeito, os últimos dados do Eurostat disponíveis sobre as ligações rodoviárias atuais, sobre a velocidade do tráfego, a população e o número de potenciais turistas³¹. O Tribunal analisou as sobreposições das zonas de atração, aplicando um critério uniforme de 120 minutos de distância de carro³².

54

Esta análise (o anexo IV apresenta todas as tabelas relativas aos aeroportos auditados) revela que:

οem 13 de 18 aeroportos auditados³³, existem sobreposições significativas³⁴ com as zonas de atração dos aeroportos próximos e, em muitos casos, com diversas zonas de atração. A grande maioria da população residente na zona de atração dos aeroportos auditados dispunha de diversas outras possibilidades de voar a partir de um aeroporto próximo, a duas horas de distância. Apenas cinco aeroportos da amostra auditada (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu, Taline e Rzeszów) estavam instalados em locais nos quais a maioria da população dispunha de possibilidades limitadas de escolher um aeroporto alternativo a duas horas de distância;

οexiste uma proliferação de aeroportos muito próximos uns dos outros, que investiram em infraestruturas idênticas (terminais, placas de estacionamento, pistas de aviação): apesar de a maioria dos aeroportos registar sobreposições significativas, não foram tidos devidamente em conta os investimentos nos aeroportos próximos, o que teria sido necessário para o planeamento racional e a otimização dos fundos da União Europeia.

55

Uma análise alternativa realizada pelo Tribunal, utilizando como critério uma distância de 90 minutos de carro, que também foi utlizada pela Comissão num estudo³⁵ de 2013, resultou em constatações³⁶ idênticas.

56

Apenas alguns aeroportos utilizaram uma análise da zona de atração nos seus planos de investimento futuro. No entanto, cada aeroporto tinha uma definição diferente da zona de atração, dado que nenhum dos Estados-Membros estabeleceu uma definição comum. A análise da zona de atração não foi, de um modo geral, utilizada para identificar sobreposições entre aeroportos próximos uns dos outros, nem as suas consequências no potencial de crescimento. Esta situação resultou muitas vezes na dupla contabilização de potenciais passageiros nos totais utilizados por cada aeroporto para justificar a sua ampliação (por exemplo, os planos diretores dos aeroportos de Catânia e Comiso, que receberam montantes significativos de fundos da UE, duplicaram a contabilização de uma parte importante da população residente na zona de atração dos dois aeroportos).

57

O impacto dos investimentos realizados em aeroportos próximos ou o impacto dos meios de transporte de superfície concorrentes não foram, normalmente, tidos em conta para efeitos da decisão de proceder ou não à ampliação da capacidade de um aeroporto (ver dois exemplos na caixa 6). Uma exceção notável foi a do aeroporto de Madrid-Barajas, no qual as previsões de tráfego foram ajustadas para ter em consideração o facto de se prever que a rota aérea para Barcelona perdesse 40% dos seus passageiros em consequência da planeada abertura de uma linha ferroviária de alta velocidade.

Caixa 6

Exemplos de análise das zonas de atração

a)Em Vigo, existem sobreposições importantes, uma vez que praticamente toda a população (99,92% dos 6 164 630 residentes na zona de atração de Vigo) tem também acesso a, pelo menos, mais um aeroporto, a duas horas de distância. A procura de tráfego aéreo neste aeroporto será afetada pela existência de aeroportos próximos em Corunha, Santiago de Compostela e Porto, e pelas ligações do comboio de alta velocidade a outras partes de Espanha.

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Vigo, Espanha (LEVX)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

b)Múrcia San-Javier era inicialmente um aeroporto militar aberto ao tráfego civil com algumas restrições relativas ao horário de funcionamento. Entre 2003 e 2007 foram tomadas decisões no sentido de construir capacidade adicional no lado ar para a aviação militar que, em troca, permitiria que o aeroporto civil também estivesse aberto de manhã. No entanto, não foi feita uma análise da sobreposição entre as zonas de atração de San Javier e Alicante, ou do aeroporto próximo de Corvera, situado a uma distância de apenas 37 km³⁷. O aeroporto de Corvera foi concluído em 2012, ao mesmo tempo que os investimentos realizados em Múrcia San-Javier, mas não estava operacional à data da auditoria, uma vez que ainda não recebeu a certificação que solicitou em outubro de 2011.

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Múrcia-San Javier, Espanha (LELC)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

58

Relativamente aos aeroportos de Córdova, Vigo, Múrcia, Burgos, Alghero, Crotone, Nápoles, Catânia, Comiso, Castória e Gdansk, as sobreposições nas respetivas zonas de atração eram particularmente acentuadas. Na maioria dos casos, o aeroporto concorrente mais próximo está localizado a apenas uma hora de distância e 97% das pessoas que vivem a duas horas destes 11 aeroportos têm igualmente acesso a, pelo menos, um outro aeroporto a duas horas de distância. Em Córdova, Vigo, Múrcia e Nápoles, existem três aeroportos concorrentes a duas horas de distância e, no caso de Burgos, existem cinco aeroportos concorrentes no mesmo intervalo de valores (ver quadro 3).

59

A definição utilizada pela Comissão para tomar decisões em matéria de auxílios estatais é a de que a zona de atração de um aeroporto representa, em termos gerais, o limite geográfico do mercado, situado normalmente a cerca de 100 quilómetros ou 60 minutos de viagem de carro, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade. Com base nas novas orientações sobre auxílios estatais adotadas em fevereiro de 2014, a Comissão tomou várias decisões relativas a auxílios ao investimento ou ao funcionamento de aeroportos e companhias aéreas, sublinhando que i) os subsídios a infraestruturas aeroportuárias que se encontram demasiado próximas umas das outras não contribuem para a acessibilidade nem para o desenvolvimento regional e ii) a duplicação de infraestruturas não rentáveis é um desperdício de dinheiro dos contribuintes que distorce a concorrência entre aeroportos³⁸. Estas observações estão em conformidade com os resultados da auditoria do Tribunal.

Quadro 3

Número de aeroportos em concorrência com os aeroportos auditados, com dados relativos ao tempo de condução e à distância

País | Aeroportos auditados | N.º de aeroportos concorrentes a 2 horas do aeroporto auditado | Tempo médio de condução (min.) até aos aeroportos concorrentes para residentes em sobreposição | Aeroporto concorrente mais próximo | Tempo de condução (min.) até ao aeroporto concorrente mais próximo | Distância rodoviária até ao aeroporto concorrente mais próximo (km)
Espanha | Córdova | 3 | 113 | Sevilha | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Múrcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lisboa | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Itália | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Nápoles | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Catânia | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catânia | 66 | 84
Grécia | Salonica | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Castória | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polónia | Gdańsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estónia | Taline | 0 | 131 | Helsínquia | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Taline | 160 | 189

O planeamento dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias não foi, de um modo geral, coordenado a nível nacional

60

O Tribunal examinou a robustez das estratégias a longo prazo em matéria de desenvolvimentos aeroportuários dos cinco Estados-Membros visitados, verificando se dispunham de um quadro estratégico para um desenvolvimento coerente de todos os aeroportos existentes no seu território, com base na identificação das necessidades.

61

O Tribunal constatou que, no momento em que foram tomadas as decisões relativas aos principais investimentos aeroportuários incluídos na amostra de auditoria, apenas um dos cinco Estados-Membros tinha uma visão estratégica a longo prazo: na Polónia existia um «Programa de Desenvolvimento Aeroportuário» com uma lista dos investimentos em infraestruturas aeroportuárias considerados necessários.

62

Em Espanha, Itália, Grécia e Estónia não existia um plano estratégico de desenvolvimento aeroportuário a longo prazo. Estes países tinham planos gerais e a longo prazo que incluíam todos os meios de transporte que, contudo: i) não se centravam particularmente no transporte aéreo nem no desenvolvimento aeroportuário; e ii) não foram coordenados com os desenvolvimentos registados nos outros meios de transporte que poderiam eventualmente competir com o tráfego aéreo.

63

De um modo geral, existiam planos diretores para cada aeroporto, que descreviam o seu contexto geográfico e económico. Porém, apenas 11 dos 20 aeroportos (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Múrcia, Vigo, Catânia, Heraklion, Salonica e Castória) incluíram nos seus planos uma avaliação da necessidade de proceder a investimentos adicionais em infraestruturas aeroportuárias.

64

Regra geral, os objetivos estipulados para os projetos dos aeroportos auditados não estavam quantificados nem calendarizados. Eram geralmente expressos em termos de realizações relativas à construção, tais como: «construir um aeroporto para 400 000 passageiros por ano» ou «melhorar a qualidade do serviço prestado aos passageiros e as infraestruturas». Após a execução dos projetos, as autoridades dos Estados-Membros verificaram as realizações mas, de um modo geral, não verificaram se, nem em que medida, os objetivos do projeto tinham sido concretizados.

65

Os indicadores utilizados para medir o sucesso do projeto eram essencialmente indicadores de realizações físicas e o número de empregos criados durante a construção. Nos poucos casos em que existiam indicadores de resultados, estes não eram suficientemente específicos ou não tinham uma base de referência ou uma norma sobre como e quando medir a sua concretização. Em alguns casos, os dados relativos aos projetos foram agregados com outros projetos, impossibilitando a medição ex post da concretização dos objetivos de cada projeto³⁹. Como resultado, de um modo geral, os sistemas de gestão e de acompanhamento nos Estados-Membros apenas compararam as realizações concretizadas utilizando indicadores físicos.

A Comissão dispõe de informações limitadas sobre o financiamento de aeroportos pela União Europeia

66

A forma como o sistema de elaboração de relatórios na modalidade de gestão partilhada funcionou durante o período de 2000-2006 implicou que a Comissão só tivesse acesso a informações sobre os projetos de infraestruturas do FEDER em aeroportos da UE no encerramento do Programa Operacional (nunca antes do final de 2009). Esta situação deveria ter melhorado durante o período de financiamento plurianual de 2007-2013, uma vez que as autoridades de gestão deviam publicar informações sobre esses projetos nos seus sítios Internet. No entanto, continua a não existir uma visão global dos projetos de infraestruturas aeroportuárias financiados pelo FEDER e pelo FC.

67

Esta situação impede a Comissão de ter uma visão completa de todos os investimentos da União Europeia em aeroportos e limita as suas possibilidades de assegurar um acompanhamento e garantir que as políticas são concebidas e executadas de forma adequada.

132012 Airport Benchmarking Report (Relatório da avaliação comparativa dos aeroportos, 2012), publicado pela ATRS-Air Transport Research Society http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

14Por exemplo, contratar mais pessoal (a tempo parcial) para acelerar a assistência aos passageiros que chegam e partem, instalar infraestruturas temporárias e móveis para transporte de passageiros entre o lado ar e o lado terra.

15Os aeroportos nos quais não se registaram atrasos na construção e na entrega das infraestruturas relativamente ao plano inicial foram Crotone, Gdansk e Tartu.

16Em Múrcia-San Javier, as instalações do lado ar, a torre de controlo e a pista de aviação entraram em funcionamento 5 anos após a sua conclusão; em Salonica, o atraso foi de 4,5 anos para o projeto do terminal; em Nápoles, o atraso foi de 4,5 anos para o projeto de gestão do tráfego aéreo, apesar de as autoridades contratantes terem adjudicado diretamente os trabalhos por motivos de urgência.

17A exceção é o aeroporto de Badajoz, no qual se constatou um reduzido custo excessivo de 223 000 euros, correspondente a 2,8% do orçamento.

18Numa outra auditoria, o Tribunal constatou insuficiências semelhantes na elaboração de projetos no caso de um projeto de infraestruturas aeroportuárias financiado no âmbito das despesas da RTE-T. No caso do aeroporto internacional de Berlim Brandeburgo, os documentos de planeamento não estavam prontos e tiveram de ser alterados durante o processo de concurso público, o que resultou em custos excessivos significativos.

19A Associação do Transporte Aéreo Internacional é a associação comercial das companhias aéreas mundiais. Representa cerca de 240 companhias aéreas e mais de 84% de todo o tráfego aéreo. A IATA apoia a atividade da aviação e ajuda a formular políticas e normas para o setor.

20Construção de infraestruturas de forma modular (por fases) e com intervalos que permitem estar ligeiramente à frente da procura, mantendo os níveis de serviço pré-determinados e necessários. Fonte: Secção C1.13.7 do «2004 IATA Airport Development Reference manual».

21Ponto 61 das Orientações comunitárias sobre o financiamento dos aeroportos e os auxílios estatais ao arranque das companhias aéreas que operam a partir de aeroportos regionais (JO C 312 de 9.12.2005, p. 1).

22Tal como publicado em 2010 pela ATRS-Air Transport Research Society, a respeito dos aeroportos europeus. http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf

23Dos sete terminais identificados como sendo subutilizados, os terminais de Comiso e de Rzeszów apenas entraram em funcionamento em 2013 e 2012, respetivamente. De acordo com as suas previsões, estes aeroportos atingirão a referência de 104 passageiros por m² em 2018 (Comiso) e 2031 (Rzeszów).

24Em Espanha, a definição de hora de ponta foi a 30.ª hora mais ocupada do ano ou a que acumula 97,75% do tráfego.

25São sugeridos diferentes prazos para avaliar o tempo de vida útil das infraestruturas aeroportuárias: o guia de Análise Custo-Benefício (ACB) da Comissão Europeia sugere um período de 25 anos; as orientações da Jaspers (Assistência Conjunta de Apoio a Projetos nas Regiões Europeias) indicam um período de 20 a 40 anos para edifícios e de 15 a 30 anos para pistas de aviação, caminhos de circulação e placas de estacionamento; a IATA sugere a construção a 10 anos e as entidades nacionais de execução têm como normas 20 ou 25 anos. Com base nestes elementos, o cálculo do Tribunal considerou o prazo de 20 anos como data limite de utilização das infraestruturas.

26Deve referir-se que o valor indicado apenas inclui os custos iniciais das infraestruturas, não englobando os custos de elementos operacionais, como a manutenção das infraestruturas, polícia, bombeiros, alfândega e comercialização.

27Com base nas demonstrações financeiras fornecidas pelo HCAA para os aeroportos de Salonica, Heraklion e Castória, o Tribunal apenas conseguiu elaborar uma estimativa dos fluxos de tesouraria.

28Por exemplo, para diminuir os custos, mantendo simultaneamente a operabilidade dos aeroportos mais pequenos, o Ministério do Desenvolvimento espanhol decidiu, em junho de 2012, reduzir os custos de manutenção de 17 aeroportos com menos de 500 000 passageiros por ano, diminuindo, para o efeito, as suas horas de funcionamento semanal e o número de efetivos.

29Os aeroportos de Bilbao, Leon, Logrono, Valladolid e Vitoria situam-se a menos de duas horas de distância de Burgos, enquanto os de Pamplona, Santander e San Sebastian se situam a 2 horas e 10 minutos.

30O anexo III apresenta uma lista dos aeroportos auditados, com um resumo global das constatações e dos resultados da auditoria.

31Os últimos dados rodoviários disponíveis eram da rede rodoviária TeleAtlas, de 2009. Os dados sobre a população baseavam-se na grelha populacional de 2006. Os dados relativos ao turismo também reportavam a 2006, resultando das noites dormidas em alojamento turístico e do número de camas. As localizações dos aeroportos foram retiradas da base de dados de referência do Eurostat (GISCO). Os aeroportos concorrentes próximos foram identificados com base no número de passageiros por ano (os aeroportos com menos de 15 000 passageiros por ano não foram tidos em consideração).

32O Tribunal aceita que cada aeroporto tem as suas próprias especificidades, mas optou por utilizar, para efeitos da sua avaliação, uma definição geral da zona de atração de duas horas, definição suportada por diversas referências em literatura sobre o assunto: por exemplo, Starkie, 2008 e Marucci e Gatta, 2009. Além disso, muitos passageiros ultrapassam este período de tempo: por exemplo, existem linhas de autocarro regulares para trazer passageiros do aeroporto auditado de Tartu para Riga em 3,5 horas (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Os aeroportos de Fuerteventura e La Palma foram excluídos desta avaliação, por serem aeroportos insulares únicos.

34O Tribunal considera uma sobreposição significativa quando mais de 75% da população tem acesso a diversos aeroportos situados a uma distância de 120 minutos de carro.

35Publicação da Comissão «Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level.» (Medir a acessibilidade aos voos comerciais na Europa: para uma harmonização dos indicadores ao nível regional), Regional Focus, 01/2013 de setembro de 2013.

36A percentagem de residentes com acesso a diversos aeroportos — utilizando o critério de 90 minutos de distância de carro em vez de 120 minutos, mantém-se acima dos 75% em 12 aeroportos auditados.

37Em 2003, a proposta de um novo aeroporto em Corvera foi aprovada pelo ministério competente e o aeroporto foi declarado de interesse geral para o Estado. O concurso para concessão foi adjudicado em maio de 2007, o projeto de conceção técnica ficou terminado em junho de 2008 e as instalações físicas concluídas em abril de 2012.

38Declaração do vice-presidente da Comissão, Joaquin Almunia, de 1 de outubro de 2014; ver também IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Por exemplo, o indicador «crescimento esperado no número de passageiros domésticos» para os projetos de 2007-2013 no aeroporto de Taru não permite a análise do aumento de passageiros no aeroporto, uma vez que os números relativos aos passageiros do aeroporto estão incluídos nos números dos passageiros de ferry.

Conclusões e recomendações

68

A conclusão geral é a de que os investimentos financiados pela União Europeia em aeroportos registaram uma falta de otimização dos recursos: foram financiados demasiados aeroportos (localizados, frequentemente, bastante próximos uns dos outros) e, em muitas situações, as infraestruturas financiadas pela UE estavam sobredimensionadas.

69

Mais especificamente, o Tribunal constatou que:

οfoi possível demonstrar a necessidade de investimentos financiados pela UE em infraestruturas aeroportuárias em cerca de metade dos projetos examinados (com base numa avaliação comparativa com aeroportos equiparáveis, pontos 22-26);

οregistaram-se atrasos na construção e na entrega das infraestruturas aeroportuárias em 17 e custos excessivos em nove dos 20 aeroportos examinados (ponto 27);

οmais de metade das novas infraestruturas construídas (ou modernizadas) não era plenamente utilizada. Em alguns casos, esta situação sucedia mesmo nas horas de ponta (pontos 28-35).

70

O Tribunal observa igualmente que o financiamento da UE não foi economicamente eficaz e que sete dos 20 aeroportos examinados não são rentáveis, o que implica o risco de poderem ter de ser encerrados, a menos que recebam apoio financeiro público contínuo. Trata-se especialmente do caso de pequenos aeroportos regionais com menos de 100 000 passageiros por ano (ver pontos 36-48).

71

Além disso, os investimentos financiados pela UE nem sempre obtiveram os resultados previstos: o número efetivo de passageiros ficou significativamente aquém das previsões iniciais e apenas 10 dos 20 aeroportos conseguiram aumentar o número de passageiros entre 2007 e 2013. Na maioria dos casos, as melhorias no serviço prestado aos clientes não foram medidas, o que dificultou a sua avaliação (pontos 49-52).

Recomendação 1

O Tribunal recomenda que a Comissão garanta que, no período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros apenas atribuem financiamento da Unão Europeia a infraestruturas aeroportuárias em aeroportos financeiramente viáveis e cuja necessidade de investimento tenha sido devidamente avaliada e comprovada. Esta questão deve fazer parte da aprovação e do acompanhamento dos Programas Operacionais por parte da Comissão.

72

Em muitos casos, o financiamento da União Europeia é atribuído a aeroportos próximos uns dos outros. A análise do Tribunal demonstrou que, relativamente a 13 dos 18 aeroportos examinados, existem sobreposições significativas com as zonas de atração dos aeroportos mais próximos. Esta situação pode resultar em excesso de capacidade e em falta de otimização dos recursos (pontos 53-59). Por último, o financiamento de aeroportos pela UE não é bem coordenado a nível nacional e, especialmente no que se refere a grandes projetos e a projetos do Fundo de Coesão, é supervisionado de forma insuficiente pela Comissão. No que se refere aos projetos selecionados pelos Estados-Membros, a Comissão não sabe, de um modo geral, quais são os aeroportos que recebem financiamento nem o respetivo montante (pontos 60-67).

Recomendação 2

O Tribunal recomenda que os Estados-Membros elaborem planos regionais, nacionais ou supranacionais coerentes para o desenvolvimento de aeroportos, de forma a evitar o excesso de capacidade, a duplicação e os investimentos descoordenados em infraestruturas aeroportuárias.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 12 de novembro de 2014.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Dotações do FEDER e do FC entre 2000 e 2013 para infraestruturas aeroportuárias¹ por Estado-Membro (em euros)

| País | FEDER+FC (2000-2006) | FEDER+FC (2007-2013) | FEDER+FC (2000-2013) | % do total FEDER+FC
1 | Espanha | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98%
2 | Polónia | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04%
3 | Itália | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27%
4 | Grécia | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03%
5 | República Checa | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52%
6 | França | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34%
7 | Letónia | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33%
8 | Estónia | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36%
9 | Lituânia | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08%
10 | Portugal | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92%
11 | Reino Unido | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88%
12 | Bulgária (ISPA) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57%
13 | Roménia | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44%
14 | Eslovénia | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00%
15 | Cooperação transfronteiriça da UE | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97%
16 | Hungria | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54%
17 | Cooperação inter regional da UE | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21%
18 | Alemanha | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20%
19 | Eslováquia | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15%
20 | Suécia | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12%
21 | Áustria | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05%
| Totais | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100%

1Excluindo o financiamento da política de coesão para tecnologia e investimentos multimodais, estimado em cerca de 1,2 mil milhões de euros.

Anexo II

Lista dos aeroportos e projetos auditados

País | Aeroporto | Fundos da UE para projetos auditados | Data de início (obras principais) | Data de conclusão (obras principais) | Terminais auditados (financiamento da UE) | Placas de estacionamento auditadas (financiamento da UE) | Caminhos de circulação auditados (financiamento da UE) | Pistas de aviação auditadas (financiamento da UE) | Sistemas de torre de segurança e controlo auditados (financiamento da UE) | Outros (ex.: sistemas de transporte automatizado de pessoas, carga, estacionamento automóvel) (financiamento da UE)
Espanha | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Múrcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Itália | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catânia | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Nápoles | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Grécia | Salonica | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polónia | Gdańsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estónia | Taline | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| População auditada: | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| Em % |  |  |  | 35,66% | 11,07% | 8,60% | 17,50% | 7,53% | 19,64%

Anexo III

Síntese dos resultados e da avaliação da auditoria¹

País | Aeroporto | O investimento foi bem planeado? | As realizações físicas previstas foram concretizadas? | Os investimentos eram necessários? | Estão a ser utilizadas todas as realizações? | Os resultados quantitativos previstos entre 2007 e 2013 foram alcançados? | Foram alcançados benefícios qualitativos? | Ficou provado algum impacto na economia regional? | O custo por passageiro adicional é razoável? | Trata-se de um aeroporto sustentável?
Espanha | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdova |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Múrcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Itália | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catânia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Nápoles |  |  |  |  |  |  |  |  |
Grécia | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Salonica |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polónia | Gdańsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estónia | Taline |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Ver chave na próxima página.

Legenda do Anexo III

| O investimento foi bem planeado? | As realizações físicas previstas foram concretizadas? | Os investimentos eram necessários? | Estão a ser utilizadas todas as realizações? | Os resultados quantitativos previstos entre 2007 e 2013 foram alcançados? | Foram alcançados benefícios qualitativos? | Ficou provado algum impacto na economia regional? | O custo por passageiro adicional é razoável? | Trata-se de um aeroporto sustentável?
«Verde» corresponde a uma situação satisfatória: | Existe um plano a longo prazo para o setor da aviação; o Plano Diretor do aeroporto inclui uma análise da zona de atração e previsões fiáveis | As realizações foram concretizadas como previsto | Ficou provada a realização de uma avaliação das necessidades adequada | As infraestruturas cofinanciadas estavam a ser utilizadas de forma eficaz | As melhorias quantitativas previstas foram concretizadas | Os benefícios qualitativos esperados foram provados através de inquéritos aos passageiros | Ficou provado o impacto positivo na economia regional | O custo real por passageiro adicional é inferior a 20 euros | O aeroporto é rentável
«Amarelo» corresponde a uma situação intermédia: | Alguns dos elementos acima indicados existem | As realizações foram concretizadas com diferenças em relação ao previsto | Não ficou provada a necessidade de alguns investimentos | As infraestruturas cofinanciadas estavam a ser utilizadas mas bastante abaixo da sua capacidade | Verificaram-se melhorias inferiores às previstas, ou é demasiado cedo para poder avaliar (Comiso) | Verificaram-se benefícios qualitativos, ainda que os mesmos não tenham sido medidos | Foram realizados estudos sobre o impacto na economia regional sem relação com os investimentos | O custo real por passageiro adicional situa-se entre 20 e 80 euros | O aeroporto não é rentável mas tem capacidade para atingir o limiar de rentabilidade a médio prazo (7 anos), ou as contas não são transparentes (2 aeroportos gregos)
«Vermelho» corresponde a uma situação insatisfatória: | Nenhum destes elementos existe ou é tido em conta na decisão de investimento | (Parte das) realizações previstas não (ou ainda não) foram concretizadas | Existem provas de que o investimento não era necessário | (Parte das) infraestruturas não estavam a ser utilizadas | Não se registaram melhorias quantitativas | Não houve provas de benefícios qualitativos | Não houve provas de impacto positivo na economia regional | O custo real por passageiro adicional é superior a 80 euros | O aeroporto depende de ajuda permanente para funcionar

Anexo IV

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Badajoz

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Badajoz, Espanha (LEBZ)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Burgos

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Burgos, Espanha (LEBG)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Córdova

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Córdova, Espanha (LEBA)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Madrid-Barajas

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Madrid-Barajas, Espanha (LEMBD)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Múrcia

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Múrcia-San Javier, Espanha (LELC)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Vigo

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Vigo, Espanha (LEVX)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Alghero

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de de Alghero, Itália (LIEA)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Catânia

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Catânia, Itália (LICC)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Comiso

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Comiso, Itália (LICB)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Crotone

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Crotone, Itália (LIBC)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Nápoles

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Nápoles, Itália (LIRN)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Heraklion

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Heraklion, Grécia (LGIR)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Kastoria

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Aristotelis, Grécia (LGKA)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Salonica

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Salónica «Macedonia», Grécia (LGTS)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Gdansk

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Gdansk, Polónia (EPGD)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Rzeszów

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Rzeszów, Polónia (EPRZ)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Taline

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Taline, Estónia (EETN)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Análise da zona de atração de cada aeroporto: Tartu

Número de aeroportos em sobreposição com o aeroporto auditado de Tartu, Estónia (EETU)

Fontes: Dados do Eurostat relativos à população (2006) e ao turismo (2006/2010).

Respostas da Comissão

Síntese

III

A Comissão regista as conclusões do Tribunal no que respeita aos projetos auditados dos períodos 2000-2006 e 2007-2013 e aceita que, nestes períodos de programação, o apoio proveniente dos fundos de coesão para as infraestruturas aeroportuárias não representava, em determinados casos, uma utilização eficaz dos fundos da UE. Deseja sublinhar que já foram retirados ensinamentos desta experiência e, em resultado, há uma abordagem radicalmente diferente na legislação para o período de programação 2014-2020.

O novo quadro regulamentar tornou-se mais rigoroso quando se trata de investir em infraestruturas aeroportuárias, limitando as opções possíveis para além do melhoramento do desempenho ambiental ou da segurança das infraestruturas. Além disso, os serviços da Comissão estão a seguir uma linha mais limitada nas negociações, concentrando-se especialmente nos aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T.

Quanto ao planeamento estratégico, o novo quadro exige a existência de planos de transporte a nível regional ou nacional como uma condicionalidade ex ante específica, que definem uma estratégia global em matéria de transportes por setor, a contribuição para a realização da RTE-T e incluem uma lista dos projetos a executar (uma «carteira de projetos maduros e realistas»). A Comissão toma estes planos plenamente em conta antes de aprovar os programas operacionais que prevejam investimentos no setor dos transportes.

Quanto aos grandes projetos, a Comissão adotou atos delegados e de execução que vão definir a qualidade do processo de avaliação e os elementos de qualidade das análises custo-benefício (ACB) que devem ser respeitados por todos os grandes projetos, como os principais benefícios e custos por setor, a lista de riscos a ter em conta, os períodos de referência exata por setor, etc. Além disso, serão em breve emitidas orientações sobre a ACB, incluindo recomendações práticas para setores específicos e estudos de casos, a fim de permitir aos beneficiários ajustar os seus projetos para proporcionar o máximo de valor acrescentado a nível da UE.

Todos os grandes projetos terão de passar por um controlo de qualidade, quer pela Comissão quer por peritos independentes (JASPERS ou outras entidades designadas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão), antes da sua aprovação pela Comissão.

IV

A Comissão nota que muitas vezes os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e que as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

O facto de a Comissão não ter pleno conhecimento pormenorizado de todos os projetos financiados pela União Europeia em toda a UE e em todos os setores não significa que não cumpra as suas funções de supervisão regulamentar. Pelo contrário, a Comissão exerce a sua função de supervisão — frequentemente para além das suas prerrogativas regulamentares — através de relatórios anuais e, se necessário, do acompanhamento também a nível de projeto, do tratamento ad hoc das questões problemáticas e de auditorias específicas. Além disso, no passado a Comissão recusou o cofinanciamento a aeroportos regionais cuja viabilidade não era evidente e que não pareciam justificar-se do ponto de vista da coesão.

A Comissão observa igualmente que os projetos do Fundo de Coesão foram aprovados diretamente pela Comissão no período de 2000-2006, enquanto no período de 2007-2013 foram incluídos nos programas, sendo aprovados individualmente apenas quando se tratasse de grandes projetos. A Comissão tomou medidas no período de 2007-2013 para melhorar a avaliação dos grandes projetos, através da criação da iniciativa JASPERS, que presta assistência técnica aos Estados-Membros, da elaboração de um guia abrangente para a ACB e da utilização de peritos externos quando necessário.

No período de 2007-2013, a Comissão recebeu 17 candidaturas para projetos importantes de aeroportos. Durante a avaliação, a Comissão presta grande atenção à questão do custo global do projeto, dos seus benefícios e valor acrescentado para a sociedade. Em casos específicos, tal resultou na redução do âmbito dos projetos (por exemplo, os aeroportos de Iasi e de Wroclaw) ou na inclusão de condições na decisão de aprovação (para o aeroporto de Gdansk, devido a planos de construção de aeroportos adjacentes em Gdynia). A Comissão verificou sempre cuidadosamente a análise da procura. Nalguns casos, a Comissão instou as autoridades nacionais a abandonarem os projetos (por exemplo, os aeroportos de Kielce e Bialystok) devido à procura insuficiente e a preocupações da Comissão relacionadas com a sustentabilidade financeira desses aeroportos.

V (i)

A Comissão aceita a recomendação e vai aplicá-la durante as negociações dos programas operacionais para o período de 2014-2020. A abordagem dos serviços da Comissão nas negociações é que o financiamento da União Europeia às infraestruturas aeroportuárias destina-se, em especial, a aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T. Além disso, a Comissão exige que os planos diretores globais em matéria de transportes sirvam de base à escolha das prioridades de investimento no domínio dos transportes. Todos os investimentos devem contribuir para a realização dos objetivos do eixo prioritário em causa e os investimentos em qualquer aeroporto, em especial, devem ser objeto de uma avaliação prévia e detalhada da viabilidade económica e da concorrência (por exemplo, se os operadores privados poderiam financiar o investimento). Por último, os investimentos devem ter por base os resultados plausíveis do necessário estudo de viabilidade e uma análise custo-benefício positiva.

V (ii)

A Comissão concorda com a importância de um planeamento estratégico aeroportuário coerente como meio de evitar a criação de capacidades excessivas no futuro.

A Comissão concorda com a recomendação dirigida aos Estados-Membros (elaboração de planos coerentes a nível regional, nacional e, quando adequado e possível, supranacional, para o desenvolvimento dos aeroportos). Por seu lado, a Comissão vai verificar a sua aplicação durante as negociações sobre os programas operacionais para o período 2014-2020, através da avaliação dos planos de transporte no âmbito do cumprimento de condicionalidades ex ante. Ver também a resposta aos pontos 68 a 71.

A outro nível, a Comissão vai intensificar o acompanhamento e avaliação da capacidade do mercado do transporte aéreo da União Europeia para enfrentar os desafios e oportunidades futuros.

Introdução

01

O recente estudo Eurocontrol Challenges of Growth 2013 confirma e reitera os desafios em matéria de capacidade identificados em estudos anteriores.

No cenário mais provável (com limitações de capacidade), em 2035 haverá mais 50% de voos do que em 2012. Quase dois milhões de voos não poderão ser realizados (12% da procura total de viagens) devido à redução dos planos de expansão aeroportuária. Tal é equivalente a cerca de 120 milhões de passageiros que não poderão realizar voos de ida e volta (no total, 240 milhões de passageiros por ano).

Além disso, até 2035 mais de 20 aeroportos estarão a funcionar na sua capacidade máxima, ou perto disso, em comparação com apenas três em 2012 (pontos críticos - incluindo aeroportos em Espanha e na Grécia).

Este estudo mostra como a inadequação das capacidades é uma questão a discutir mais aprofundadamente e que, com base nos planos de expansão aeroportuária recentemente comunicados, vão ocorrer faltas de capacidade na Europa nos próximos 20 anos.

Fonte: Estudo Challenges of Growth de 2013, disponível em https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

Em 2011, no seu livro branco sobre a política de transportes, a Comissão considerou o congestionamento como uma das principais preocupações. Prosseguiu afirmando que a capacidade dos aeroportos terá de ser otimizada, e sempre que necessário reforçada, com vista a enfrentar a crescente procura de viagens¹.

Na sua comunicação subsequente de 2011 que acompanhou o pacote aeroportuário, a Comissão confirmou que o congestionamento dos aeroportos é uma questão para a Europa. Além disso, se faltar capacidade em terra, o sucesso do projeto do céu único europeu no seu todo será ameaçado. Ao mesmo tempo, o setor europeu da aviação enfrenta o aumento da concorrência e a deslocação do centro de gravidade do mercado mundial da aviação para regiões como a Ásia e Pacífico, o Médio Oriente e a América Latina, que ameaçam a posição privilegiada da Europa como encruzilhada de rede da aviação mundial e os benefícios em termos de conectividade que esta posição proporciona².

Âmbito e método da auditoria

21 Primeiro parágrafo

Embora o transporte aéreo tenha aumentado na UE-27 desde 2010, a Comissão considera que não se verificou uma recuperação geral do transporte aéreo no período de 2007-2013. Os números referentes à média à escala europeia, por si só, não pode refletir os desenvolvimentos em matéria de transporte aéreo nos diferentes Estados-Membros, que variam muito entre si. Em 2010, verificou-se um aumento do número de passageiros em 21 Estados-Membros, enquanto seis Estados-Membros conheceram uma diminuição; Em 2011, aumento em 25 e diminuição em dois; Em 2012, aumento em 18 e diminuição em seis; Em 2013, aumento em 21 e diminuição em seis. A flutuação entre aumento e diminuição durante os últimos anos foi significativo em Espanha, Itália e Grécia, estando a difícil conjuntura económica destes três países bem documentada. Os dados do Eurostat para 2013 confirmam que os números não atingiram o nível anterior à crise na Grécia e em Espanha.

21 Segundo parágrafo

A Comissão considera que não existe uma tendência clara no desenvolvimento do transporte aéreo de passageiros nos Estados-Membros objeto da auditoria. No período 2007-2013, o transporte aéreo na Grécia diminuiu 3,3% e em Espanha 3,5%. Em Espanha, o transporte aéreo de passageiros diminuiu em 2008, 2009, 2012 e 2013, na Grécia diminuiu em 2008, 2009, 2010 e 2012 e em Itália, diminuiu em 2008, 2009, 2012 e 2013.

21 Terceiro parágrafo

A Comissão observa que a economia da UE-27 está em estagnação ou em recessão desde 2007, com a única exceção de 2010 e 2011. Alguns dos Estados-Membros auditados sofreram quebras dramáticas do PIB: a Grécia está no seu sexto ano consecutivo de recessão, a Itália e a Espanha entraram em recessão, em quatro dos seis anos. Por conseguinte, a Comissão considera que a crise tem um impacto grave e contínuo no transporte aéreo.

Observações

Resposta comum aos pontos 28 e 30

Os aeroportos são infraestruturas que têm um longo período de vida útil. A Comissão considera que as taxas de utilização dos aeroportos devem ser verificadas ao longo da vida útil dos investimentos efetuados, a fim de avaliar se atingiram plenamente a sua utilização operacional. Além disso, a construção de infraestruturas aeroportuárias por fases para as manter perto ou um pouco acima do valor de referência, embora ideal, significaria na prática que teriam de ser constantemente efetuadas obras no aeroporto, o que implicaria disposições especiais e perturbações no funcionamento e nos serviços oferecidos pelo aeroporto.

37

A Comissão considera que é difícil identificar uma tendência no que respeita ao tráfego de passageiros no período de 2007-2013, em que o Tribunal se baseia para recalcular o custo por passageiro. Por conseguinte, a Comissão considera que a avaliação com base nos objetivos intermédios e nas avaliações intercalares constituiria uma base adequada para a avaliação da relação custo/eficácia dos projetos. Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 21.

Resposta comum aos pontos 40 a 43

Para efeitos de avaliação dos grandes projetos no âmbito da política de coesão, a sustentabilidade financeira é entendida pela Comissão como a capacidade de um projeto de gerar receitas suficientes para cobrir os custos de exploração em todos os anos do seu funcionamento, e não a capacidade de gerar lucros. Embora idealmente o apoio da UE deva ser fornecido a infraestruturas rentáveis, algumas infraestruturas de transporte são deficitárias, apesar da existência de receitas, sendo em tais casos a decisão de conceder o apoio da UE baseada na questão de saber se o projeto é desejável do ponto de vista socioeconómico (ou seja, se traz mais benefícios do que custos).

45

Os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

50

Entre 2007 e 2013, o transporte aéreo de passageiros diminuiu cerca de 3,5% em Espanha e cerca de 3,3% na Grécia. A Comissão considera que os aeroportos objeto da auditoria seguiram esta tendência e registou igualmente uma diminuição do tráfego, que acompanha a evolução das economias espanhola e grega, que se encontram em recessão quase ininterrupta desde 2007.

Ver igualmente a resposta da Comissão ao ponto 21.

Resposta comum da Comissão aos pontos 53 a 55

A definição utilizada pela Comissão para as suas decisões em matéria de auxílios de Estado é a «zona de atração» (ou «de influência») de um aeroporto, em geral, a fronteira geográfica de um mercado, normalmente fixada em cerca de 100 quilómetros ou cerca de 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade. No entanto, a zona de atração de um determinado aeroporto pode ser diferente, devendo ter-se em conta as especificidades de cada aeroporto específico. O tamanho e a forma da zona de atração varia de aeroporto para aeroporto e depende de várias características do aeroporto, nomeadamente o seu modelo de negócios, a localização e os destinos servidos. A distância de 100 km (200 km quando exista comboio de alta velocidade) está igualmente prevista no artigo 24.º do Regulamento TEN-T ao definir os critérios para os componentes das infraestruturas de transporte aéreo. Tal como referido pelo Tribunal, num estudo recente dos serviços da Comissão sobre a acessibilidade aos serviços de transporte aéreo de passageiros na Europa, estes retiraram as suas conclusões com base numa zona de atração de 90 minutos de tempo de deslocação até aos aeroportos. A Comissão considera que as zonas de atração devem igualmente ter em conta outros elementos, como o modelo de negócios do aeroporto, o número e tipo de destinos servidos, a disponibilidade de capacidade aeroportuária noutros aeroportos, as ligações aos transportes públicos, os viajantes sensíveis ao fator tempo e se o aeroporto serve sobretudo os residentes e visitantes dessas zonas.

Muitas vezes os aeroportos regionais não servem os mesmos destinos com a mesma frequência do que os aeroportos vizinhos e, mais ainda, do que o aeroporto principal do Estado-Membro.

Resposta comum aos pontos 61 a 63

No que diz respeito à planificação estratégica, o período 2014-2020 conheceu uma reforma radical, pela qual o quadro jurídico impõe o cumprimento de condicionalidades específicas ex ante no setor dos transportes, que requerem a existência de um plano ou quadro nacional global específico para os transportes a nível nacional ou regional antes da aprovação dos apoios para os programas operacionais. O plano de transportes deve definir o contributo para o espaço único europeu dos transportes, a rede de base e a rede global RTE-T onde se vão realizar os investimentos do FEDER e do fundo de coesão, bem como uma planificação realista e viável da execução dos programas operacionais.

Os programas operacionais devem incluir uma análise da situação e das necessidades específicas no momento da programação e a sua ligação com as intervenções previstas. Como tal, a Comissão considera-os como documentos de planeamento para efeitos das intervenções cofinanciadas pela UE.

Resposta comum aos pontos 66 e 67

No âmbito do sistema de gestão partilhada, as competências são partilhadas entre a Comissão e os Estados-Membros, sendo estes últimos responsáveis pela gestão corrente e a primeira responsável pelo acompanhamento e supervisão a nível do programa e não do projeto. Isto significa que a Comissão não deve e não pode basear a sua atividade de supervisão e controlo da conformidade em informações pormenorizadas sobre cada projeto, tendo em conta que milhares de projetos são cofinanciados por ano através da política de coesão.

Conclusões e recomendações

Resposta comum aos pontos 68 a 71

A Comissão regista as conclusões do Tribunal no que respeita aos projetos auditados dos períodos 2000-2006 e 2007-2013 e aceita que, nestes períodos de programação, em determinados casos, o apoio proveniente dos fundos de coesão para as infraestruturas aeroportuárias não representava uma utilização eficaz dos fundos da UE. Deseja sublinhar que já foram retirados ensinamentos desta experiência e, em resultado, há uma abordagem radicalmente diferente na legislação para o período de programação 2014-2020.

O novo quadro regulamentar tornou-se mais rigoroso quando se trata de investir em infraestruturas aeroportuárias, limitando as opções possíveis para além do melhoramento do desempenho ambiental ou da segurança das infraestruturas. Além disso, os serviços da Comissão estão a seguir uma linha mais limitada nas negociações, concentrando-se especialmente nos aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T.

Quanto ao planeamento estratégico, o novo quadro exige a existência de planos de transporte a nível regional ou nacional como uma condicionalidade ex ante específica, que definem uma estratégia global em matéria de transportes por setor, a contribuição para a realização da RTE-T e incluem uma lista dos projetos a executar (uma «carteira de projetos maduros e realistas»). A Comissão toma estes planos plenamente em conta antes de aprovar os programas operacionais que prevejam investimentos no setor dos transportes.

Quanto aos grandes projetos, a Comissão adotou atos delegados e de execução que vão definir a qualidade do processo de avaliação e os elementos de qualidade das análises custo-benefício (ACB) que devem ser respeitados por todos os grandes projetos, como os principais benefícios e custos por setor, a lista de riscos a ter em conta, os períodos de referência exata por setor, etc. Além disso, serão em breve emitidas orientações sobre a ACB, incluindo recomendações práticas para setores específicos e estudos de casos, a fim de permitir aos beneficiários ajustar os seus projetos para proporcionar o máximo de valor acrescentado a nível da União Europeia.

Todos os grandes projetos terão de passar por um controlo de qualidade, quer pela Comissão quer por peritos independentes (JASPERS ou outras entidades designadas pelos Estados-Membros e aprovadas pela Comissão), antes da sua aprovação pela Comissão.

69

Primeiro parágrafo: a Comissão considera que as taxas de utilização dos aeroportos devem ser verificadas ao longo da vida útil dos investimentos efetuados, a fim de avaliar se atingiram plenamente a sua utilização operacional.

70

Os aeroportos regionais podem servir fins de comunicação para uma região ou comunidade e as autoridades públicas poderão desejar mantê-los em funcionamento por outros motivos não financeiros. É por isso que, por vezes, as infraestruturas de transportes públicos que não são rentáveis e exigem apoio do Estado são mantidas em funcionamento.

Recomendação 1

A Comissão aceita a recomendação e vai aplicá-la durante as negociações dos programas operacionais para o período de 2014-2020. A abordagem dos serviços da Comissão nas negociações é que o financiamento da UE às infraestruturas aeroportuárias destina-se, em especial, a aeroportos pertencentes à rede principal RTE-T. Além disso, a Comissão exige que os planos diretores globais em matéria de transportes sirvam de base à escolha das prioridades de investimento no domínio dos transportes. Todos os investimentos devem contribuir para a realização dos objetivos do eixo prioritário em causa e os investimentos em qualquer aeroporto, em especial, devem ser objeto de uma avaliação prévia e detalhada da viabilidade económica e da concorrência (por exemplo, se os operadores privados poderiam financiar o investimento). Por último, os investimentos devem ter por base os resultados plausíveis do necessário estudo de viabilidade e uma análise custo-benefício positiva.

72

A definição utilizada pela Comissão para as suas decisões em matéria de auxílios de Estado é a «zona de atração» (ou «de influência») de um aeroporto, em geral, a fronteira geográfica de um mercado, normalmente fixada em cerca de 100 quilómetros ou cerca de 60 minutos de tempo de viagem de automóvel, autocarro, comboio ou comboio de alta velocidade. No entanto, a zona de atração de um determinado aeroporto pode ser diferente, devendo ter-se em conta as especificidades de cada aeroporto específico. O tamanho e a forma da zona de atração varia de aeroporto para aeroporto, e depende de várias características do aeroporto, nomeadamente o seu modelo de negócios, a localização e os destinos servidos. A distância de 100 km (200 km quando exista comboio de alta velocidade) está igualmente prevista no artigo 24.º do Regulamento TEN-T ao definir os critérios para os componentes das infraestruturas de transporte aéreo. Tal como referido pelo Tribunal, num estudo recente dos serviços da Comissão sobre a acessibilidade aos serviços de transporte aéreo de passageiros na Europa, estes retiraram as suas conclusões com base numa zona de atração de 90 minutos de tempo de deslocação até aos aeroportos. A Comissão considera que as zonas de atração devem igualmente ter em conta outros elementos, como o modelo de negócios do aeroporto, o número e tipo de destinos servidos, a disponibilidade de capacidade aeroportuária noutros aeroportos, as ligações aos transportes públicos, os viajantes sensíveis ao fator tempo e se o aeroporto serve sobretudo os residentes e visitantes dessas zonas.

Muitas vezes os aeroportos regionais não servem os mesmos destinos com a mesma frequência do que os aeroportos vizinhos e, mais ainda, do que o aeroporto principal do Estado-Membro.

O facto de a Comissão não ter pleno conhecimento pormenorizado de todos os projetos financiados pela União Europeia em toda a UE e em todos os setores não significa que não cumpra as suas funções de supervisão regulamentar. Pelo contrário, a Comissão exerce a sua função de supervisão — frequentemente para além das suas prerrogativas regulamentares — através de relatórios anuais e, se necessário, do acompanhamento também a nível de projeto, do tratamento ad hoc das questões problemáticas e de auditorias específicas. Além disso, no passado a Comissão recusou o cofinanciamento a aeroportos regionais cuja viabilidade não era evidente e que não pareciam justificar-se do ponto de vista da coesão.

A Comissão observa igualmente que os projetos do Fundo de Coesão foram aprovados diretamente pela Comissão no período de 2000-2006, enquanto no período de 2007-2013 foram incluídos nos programas, sendo aprovados individualmente apenas quando se tratasse de grandes projetos. A Comissão tomou medidas no período de 2007-2013 para melhorar a avaliação dos grandes projetos, através da criação da iniciativa JASPERS, que presta assistência técnica aos Estados-Membros, da elaboração de um guia abrangente para a ACB e da utilização de peritos externos quando necessário.

No período de 2007-2013, a Comissão recebeu 17 candidaturas para projetos importantes de aeroportos. Durante a avaliação, a Comissão presta grande atenção à questão do custo global do projeto, dos seus benefícios e valor acrescentado para a sociedade. Esta situação resultou em casos específicos, como a redução do âmbito dos projetos (por exemplo, os aeroportos de Iasi e de Wroclaw) ou a inclusão de condições na decisão de aprovação (para o aeroporto de Gdansk, devido a planos de construção de aeroportos adjacentes em Gdynia). A Comissão verificou sempre cuidadosamente a análise da procura. Nalguns casos, a Comissão instou as autoridades nacionais a abandonarem os projetos (por exemplo, os aeroportos de Kielce e Bialystok) devido à procura insuficiente e a preocupações da Comissão relacionadas com a sustentabilidade financeira desses aeroportos.

Recomendação 2

A Comissão concorda com a importância de um planeamento estratégico aeroportuário coerente como meio de evitar a criação de capacidades excessivas no futuro.

A Comissão concorda com a recomendação dirigida aos Estados-Membros (elaboração de planos coerentes a nível regional, nacional e, quando adequado e possível, supranacional, para o desenvolvimento dos aeroportos). Por seu lado, a Comissão vai verificar a sua aplicação durante as negociações sobre os programas operacionais para o período 2014-2020, através da avaliação dos planos de transporte no âmbito do cumprimento de condicionalidades ex ante. Ver também a resposta aos pontos 68 a 71.

A outro nível, a Comissão vai intensificar o acompanhamento e avaliação da capacidade do mercado do transporte aéreo da União Europeia para enfrentar os desafios e oportunidades futuros.

1O livro branco de 2011 «Roteiro do espaço único europeu dos transportes (ponto 28), disponível no seguinte endereço: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/PT/TXT/HTML/?uri=CELEX:52011DC0144&from=EN.

2Comunicação de 2011 relativa à política aeroportuária na UE, disponível em http://ec.europa.eu/transport/modes/air/airports/index_en.htm.]

QJ-AB-14-020-PT-E  ISSN 1977-5822

O Tribunal auditou 20 aeroportos em cinco Estados-Membros e constatou que, em muitos casos, o financiamento da União Europeia é concedido a aeroportos localizados muito próximos uns dos outros: em 13 aeroportos existem sobreposições significativas com as zonas de atração dos aeroportos próximos. Esta situação resultou numa falta de otimização dos recursos, no sobredimensionamento das infraestruturas financiadas pela UE e em excesso de capacidade. O Tribunal observa igualmente que o financiamento da União não foi economicamente eficaz e que sete dos aeroportos examinados não são rentáveis, pelo que podem ter de ser encerrados, a menos que recebam apoio financeiro público contínuo. O financiamento de aeroportos pela União não é bem coordenado a nível nacional e, especialmente no que se refere a grandes projetos e a projetos do Fundo de Coesão, é supervisionado de forma insuficiente pela Comissão, que, de um modo geral, não sabe quais são os aeroportos que recebem financiamento nem o respetivo montante.