EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2014

ISBN 978-92-872-1316-7 (epub)

ISBN 978-92-872-1293-1 (tryckt version)

doi:10.2865/14675

© Europeiska unionen, 2014

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

Avgiftsbelagda prenumerationer

•Genom ett av Europeiska unionens publikationsbyrås försäljningsombud
(http://publications.europa.eu/others/agents/index_sv.htm).

SV
2014

nr 21

Särskild rapport

EU-finansierad
flygplatsinfrastruktur:
dålig valuta för pengarna

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Innehåll

Ordförklaringar

Sammanfattning

Inledning

Den europeiska luftfartens viktigaste kännetecken

EU:s luftfartspolitik och finansiering av flygplatsinfrastruktur

Förvaltningen av investeringar i flygplatsinfrastruktur inom Eruf och Sammanhållningsfonden

Typer av flygplatsinfrastruktur som granskats

Revisionens inriktning och omfattning

Iakttagelser

För hälften av de granskade flygplatserna kunde det påvisas ett behov av ny eller uppgraderad infrastruktur

Byggförseningar förekom när det gällde merparten av de granskade flygplatserna och kostnadsöverskridanden när det gällde hälften av dem

Mer än hälften av anläggningarna underutnyttjades

EU-finansiering av investeringar som inte är kostnadseffektiva

7 av de 20 granskade flygplatserna är inte ekonomiskt självbärande

Prognoserna över passagerarantal var alldeles för optimistiska för 12 av de 20 granskade flygplatserna

De EU-finansierade investeringarna hade begränsade effekter på passagerarantal, kundservice och jobbskapande

Liknande investeringar i flygplatser som ligger mycket nära varandra

Planeringen av investeringar i flygplatsinfrastruktur samordnas i regel inte på nationell nivå

Begränsad information om EU-finansiering av flygplatser tillgänglig för kommissionen

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga I | — | Anslag från Eruf och Sammanhållningsfonden mellan 2000 och 2013 till flygplatsinfrastruktur per medlemsstat (i euro)
Bilaga II | — | Förteckning över granskade flygplatser och projekt
Bilaga III | — | Översikt över granskningsresultat och bedömning
Bilaga IV | — | Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde

Kommissionens svar

Ordförklaringar

Flygledningstjänst (ATM): En landning eller en start på en flygplats av ett flygplan i luftfart. Kapaciteten på flygsidan mäts i allmänhet i form av ATM per timme – som anger antalet flygplan som kan landa, parkera eller starta inom en timme.

Förvaltningsmyndighet: Organ på nationell, regional eller lokal nivå som utses av den medlemsstat som föreslår det operativa programmet för kommissionen som ska godkänna det, och som sedan ansvarar för dess förvaltning och genomförande.

Generaldirektorat (GD): En avdelning vid Europeiska kommissionen. Vid denna granskning berördes GD Regional- och stadspolitik och GD Transport och rörlighet.

Investeringar i flygplatsinfrastruktur: Investeringar i flygplatser på marksidan och flygsidan. Infrastrukturinvesteringar på marksidan inbegriper uppförande av nya terminaler, utbyggnad av befintliga terminaler och anslutningar till väg- och järnvägsnät. Infrastrukturinvesteringar på flygsidan inbegriper anläggning av start- och landningsbanor, taxibanor och plattor, infrastruktur och utrustning avseende flygtrafikkontrolltjänsten samt säkerhetsutrustning.

Operativt program (OP): Dokument som utarbetas på central eller regional nivå i en medlemsstat och godkänns av kommissionen och som ska utgöra en uppsättning väl samordnade prioriteringar med fleråriga åtgärder.

Sammanhållningspolitiska medel: Medel för att främja politik som syftar till att stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen i Europeiska unionen och minska skillnaderna i utveckling mellan olika regioner i EU. Vår granskning gällde särskilt: i) Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) som ska investera i infrastruktur, skapa eller bevara arbetstillfällen, stödja lokal utveckling och verksamhet inom små och medelstora företag och ii) Sammanhållningsfonden som ska stärka den ekonomiska och sociala sammanhållningen genom att finansiera miljö- och transportprojekt i medlemsstater med en BNI per capita som är lägre än 90 % av EU-genomsnittet.

Större projekt och sammanhållningsprojekt: Ett projekt som består av en rad arbeten som inte kan separeras ekonomiskt, som fyller en specifik teknisk funktion, har tydligt definierade mål och för vilket den totala kostnad som tas med vid beräkningen av bidraget från fonden överstiger 50 miljoner euro. Kommissionen måste godkänna både större projekt och sammanhållningsprojekt på projektnivå.

Upptagningsområde: En flygplats influensområde och förmåga att locka till sig besökare och kunder, beroende på den befolkning som bor i närheten och möjligheterna till yttransport.

Sammanfattning

I

Vid granskningen analyserade vi EU-finansierade investeringar i flygplatsinfrastruktur och undersökte om

—det fanns ett påvisat behov av investeringarna,

—byggnadsarbetena blev klara i tid och inom budgeten,

—den nybyggda (eller uppgraderade) infrastrukturen utnyttjades fullt ut.

Dessutom bedömde vi om investeringarna ledde till ett ökat passagerarantal och en förbättrad kundservice. Slutligen försökte vi ta reda på om de EU-finansierade flygplatserna var ekonomiskt hållbara.

II

Granskningen var inriktad på 20 EU-finansierade flygplatser i fem medlemsstater (Estland, Grekland, Spanien, Italien och Polen). Flygplatserna fick en total EU-finansiering på 666 miljoner euro under programperioderna 2000–2006 och 2007–2013 via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden.

III

Den övergripande slutsatsen är att de EU-finansierade investeringarna i flygplatser gav dålig valuta för pengarna: alltför många flygplatser (som ofta låg mycket nära varandra) fick finansiering och i många fall var den EU-finansierade infrastrukturen överdimensionerad. Endast hälften av de granskade flygplatserna lyckades öka passagerarantalet, och förbättringar av kundservicen mättes eller påvisades inte.

IV

Vi noterar även att EU-finansieringen inte var kostnadseffektiv och att 7 av de 20 granskade flygplatserna inte är lönsamma och att det därför finns en risk för att de kan behöva stängas om inte de får fortsatt offentligt ekonomiskt stöd. Det gäller särskilt små regionala flygplatser med färre än 100 000 passagerare per år. Vi noterade också att EU-finansieringen inte samordnas på ett bra sätt av medlemsstaterna och att den inte övervakas tillräckligt av kommissionen, särskilt inte inom större projekt och sammanhållningsprojekt, vilket leder till överkapacitet och dålig valuta för pengarna.

V

Revisionsrätten rekommenderar följande:

i)Kommissionen bör under programperioden 2014–2020 se till att medlemsstaterna endast anslår EU-medel till flygplatsinfrastruktur på flygplatser som är ekonomiskt bärkraftiga och för vilka investeringsbehoven har bedömts och påvisats ordentligt. Detta bör också ingå i kommissionens godkännande och övervakning av operativa program.

ii)Medlemsstaterna bör ha sammanhängande regionala, nationella och överstatliga planer för flygplatsutveckling för att undvika överkapacitet, överlappning och investeringar i flygplatsinfrastruktur som inte är samordnade.

Inledning

Den europeiska luftfartens viktigaste kännetecken

01

Lufttransport är den mest utbredda formen av passagerartransport på långa sträckor men den tillgodoser även behoven hos många resenärer på medellånga sträckor. Enligt Eurocontrol kommer lufttrafiken i Europa att bli nästan dubbelt så stor till 2030, och Europa kommer inte att kunna tillgodose en stor del av denna efterfrågan på grund av bristen på ban- och markinfrastruktur, framför allt på större navflygplatser.

02

Det finns i dag mer än 500 flygplatser med kommersiell trafik i Europa som är indelade i

i)navflygplatser, som erbjuder en lång rad tjänster (affärs-/fritidsresor, inrikesflyg/flyg inom Europa/interkontinentala flygförbindelser) och samlar trafik från mindre flygplatser och

ii)regionala flygplatser, som knyter ihop avlägsna regioner med centrum för ekonomisk verksamhet och matar passagerare till navflygplatser men som också erbjuder direktflyg till andra regionala flygplatser.

03

De största navflygplatserna i Europa med minst fem miljoner passagerare per år¹ står för 78 % av den totala lufttrafiken i Europa, flygplatser med mellan en och fem miljoner passagerare per år står för 18 % av det totala antalet medan mindre flygplatser med mindre än en miljon passagerare per år endast används av 4 % av passagerarna.

04

Luftfarten är ett viktigt ekonomiskt område: europeiska flygplatser sysselsätter direkt eller indirekt mer än en miljon människor som arbetar för flygbolag och med underhåll, catering, detaljhandel och flygkontrolltjänster. Flygbolag och flygplatser bidrar med mer än 140 miljarder euro till Europas BNP².

05

Lönsamheten är dock ofta ett problem: trots att trafiken på de regionala flygplatserna i Europa ökade med nära 60 % mellan 2001 och 2010 gick nästan hälften (48 %) av de europeiska flygplatserna med förlust 2010. Det gäller särskilt för mindre, regionala flygplatser som de offentliga myndigheterna kanske vill ha kvar av socioekonomiska skäl.

EU:s luftfartspolitik och finansiering av flygplatsinfrastruktur

06

Sedan tidigt 1990-tal har syftet med EU:s luftfartspolitik³ varit att övervinna kapacitetsproblem och bygga ytterligare infrastruktur, men också att utnyttja befintliga anläggningar bättre. Det skulle kunna uppnås genom en effektivare användning av ankomst- och avgångstider⁴, bättre marktjänster och bättre integrering med järnvägsnätet.

07

Transportinfrastrukturprojekt, bland annat flygplatsrelaterade åtgärder, är ett stort utgiftsområde i EU:s budget. EU anslog cirka 4,5 miljarder euro⁵ under programperioderna mellan 2000 och 2013 till flygplatsinfrastruktur via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Sammanhållningsfonden och TEN-T⁶. Cirka 1,2 miljarder euro (eller 27 %) anslogs till flygplatsrelaterade investeringar i teknik och multimodala förbindelser (t.ex. infrastruktur för flygledningstjänster och förbindelser mellan flygplats och stadscentrum), se figur 1.

Figur 1

Översikt över finansieringskällor till investeringar i flygplatsinfrastruktur 2000–2013

Källa: Europeiska revisionsrätten.

08

Mer än 2,8 miljarder euro av de 3,3 miljarder euro i infrastrukturstöd (85 %) för perioden 2000–2013 kom från sammanhållningspolitiska medel (dvs. Eruf och Sammanhållningsfonden), och 75 % av dem investerades i fyra medlemsstater (Grekland, Spanien, Italien och Polen). I figur 2 finns en översikt över anslagen och i bilaga I uppgifter per medlemsstat.

Figur 2

Översikt över sammanhållningspolitiska anslag till investeringar i flygplatsinfrastruktur per medlemsstat 2000–2013

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Förvaltningen av investeringar i flygplatsinfrastruktur inom Eruf och Sammanhållningsfonden

09

Kommissionen och medlemsstaterna delar på ansvaret för EU:s utgifter inom Eruf och Sammanhållningsfonden⁷. Kommissionen fastställer riktlinjer för planeringen av operativa program och förhandlar, godkänner och övervakar genomförandet av de operativa program som förvaltningsmyndigheterna i medlemsstaterna föreslår.

10

Kommissionen har det övergripande ansvaret för att medlen används korrekt och ansvarar också för att övervaka hur kontrollsystemen inrättas och fungerar i medlemsstaterna och ersätta godkända utgifter. Förvaltningsmyndigheten ansvarar för förvaltningen och genomförandet av det operativa programmet medan kommissionens godkännande krävs både för större projekt och för sammanhållningsprojekt⁸.

11

Genomförandeorgan, som agerar för förvaltningsmyndigheternas räkning, ansvarar i regel för att förvalta själva flygplatsinfrastrukturprojektet. De enheter som berördes i de granskade projekten var AENA (Spanien), ENAC och ENAV (Italien) och Tallinns flygplats (Estland). I Polen har centrumet för EU:s transportprojekt funktioner som förvaltningsmyndigheten har delegerat till det medan HCAA i Grekland, som är ett offentligt organ som äger och sköter alla flygplatser förutom Atens flygplats, ansvarar för att rangordna och välja ut projekt för investeringar i flygplatsinfrastruktur.

Typer av flygplatsinfrastruktur som granskats

12

Flygplatsinfrastruktur kan gälla antingen mark- eller flygsidan. Infrastrukturinvesteringar på marksidan inbegriper uppförande av nya terminaler, utbyggnad av befintliga terminaler och anslutningar till väg- och järnvägsnät. Infrastrukturinvesteringar på flygsidan inbegriper anläggning av start- och landningsbanor, taxibanor och plattor, infrastruktur och utrustning avseende flygtrafikkontrolltjänsten och säkerhetsutrustning.

13

Merparten av investeringarna i urvalet av granskade projekt gällde infrastruktur på flygsidan: investeringar i start- och landningsbanor, plattor, taxibanor och säkerhetsförbättringar på 18 av de 20 flygplatserna. Investeringar i infrastruktur på marksidan gällde framför allt uppförande av nya terminaler eller utbyggnader av befintliga terminaler. Återstoden av de granskade medlen användes till olika typer av infrastruktur som bilparkeringar, fraktterminaler och automatiserade persontransportsystem. I tabell 1 finns en allmän översikt över EU:s medfinansiering per typ av infrastruktur.

Tabell 1

Typ av EU-finansierad flygplatsinfrastruktur som granskades

Typer av granskad flygplatsinfrastruktur | Granskade EU-medel (i euro) | %
Terminaler (14 flygplatser) | 164 227 220 | 35,66
Start- och landningsbanor (13 flygplatser) | 80 590 629 | 17,50
Plattor (14 flygplatser) | 50 988 499 | 11,07
Taxibanor (10 flygplatser) | 39 594 288 | 8,60
Säkerhetsförbättringar (12 flygplatser) | 34 681 200 | 7,53
Annat (12 flygplatser, t.ex. bilparkeringar, fraktterminaler, automatiserade persontransportsystem) | 90 419 523 | 19,64
TOTALT | 460 501 539 | 100,0

14

Målen med de flesta av de granskade projekten var att hantera befintliga eller kommande flaskhalsar i infrastrukturen⁹, öka servicenivån för passagerarna, anpassa sig till nya säkerhetskrav eller förbättra förbindelserna till och från flygplatserna.

15

I ruta 1 finns två exempel på den typ av flygplatsinfrastruktur som granskades vid revisionen.

Ruta 1

Exempel på EU-finansierad flygplatsinfrastruktur

a)På Tallinns flygplats i Estland investerades cirka 53 miljoner euro i EU-medfinansiering i en utbyggnad av terminalen, en utbyggnad av start- och landningsbanan, en ombyggnad av den största delen av plattan samt i miljö- och säkerhetsinfrastruktur.

Bild 1 — Den nya terminalen och plattan på Tallinns flygplats.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

b)De investeringar som granskades på Neapels flygplats i Italien gällde utbyggnad av terminalen, start- och landningsbanan, plattan och utrustning till flygledningstjänsten. Kostnaden för investeringen var 52,4 miljoner euro, varav 20,6 miljoner euro kom från EU.

Bild 2 — Del av den utbyggda plattan på Neapels flygplats.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

1Reglerna för hur de olika kategorierna ska definieras finns i Riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser, avsnitt 1.2.1.12 (EUT C 312, 9.12.2005, s. 1).

2http://ec.europa.eu/transport/modes/air/internal_market/

3Rådets förordning (EEG) nr 95/93 av den 18 januari 1993 om gemensamma regler för fördelning av ankomst- och avgångstider vid gemenskapens flygplatser (EGT L 14, 22.1.1993, s. 1), KOM(2001) 370 Vitbok – Den gemensamma transportpolitiken fram till 2010: Vägval inför framtiden, KOM(2006) 314, 22.6.2006, Hållbara transporter för ett rörligt Europa, KOM(2006) 819, 24.1.2007, En handlingsplan för kapacitet, effektivitet och säkerhet på Europas flygplatser, KOM(2011) 144, 28.3.2011, Vitbok – Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem.

4Tillstånd att använda all infrastruktur på en flygplats som behövs för tillhandahållandet av flygtjänster för start eller landning, på bestämd dag och tidpunkt.

5Dessutom beviljade EIB lån på 14 miljarder euro för stöd till flygplatsinfrastruktur från år 2000 i regioner som inte omfattas av sammanhållningspolitiken, och cirka 2,3 miljarder euro beviljades i lån för stöd till förnyelse av europeiska lufttrafikföretags flygplatsflotta (http://www.eib.org/projects/loans/sectors/transports.htm).

6Det transeuropeiska transportnätets (TEN-T) finansiering är främst begränsad till undersökningar och vissa mindre infrastrukturarbeten på flygplatser i regioner som inte omfattas av sammanhållningspolitiken.

7http://ec.europa.eu/regional_policy/how/index_en.cfm

8Att kommissionen måste godkänna alla projekt inom Sammanhållningsfonden gällde bara för programperioden 2000–2006. Under perioden 2007–2013 krävdes kommissionens godkännande endast för projekt som kostade mer än 50 miljoner euro.

9En flaskhals är en begränsning i hela flygplatsens operativa kapacitet som orsakas av en enda komponent (t.ex. start- och landningsbana, platta, terminal) och som bestämmer hela flygplatsens kapacitet och förhindrar att andra komponenter används till sin fulla kapacitet.

Revisionens inriktning och omfattning

16

Vid revisionen analyserade vi EU-finansierade investeringar i flygplatsinfrastruktur och undersökte om

οdet fanns ett påvisat behov av investeringarna,

οbyggnadsarbetena blev klara i tid och inom budgeten,

οden nybyggda (eller uppgraderade) infrastrukturen utnyttjades fullt ut.

Dessutom bedömde vi om investeringarna ledde till ett ökat passagerarantal och en förbättrad kundservice. Slutligen analyserade vi om de EU-finansierade flygplatserna var ekonomiskt hållbara.

17

Revisionen var inriktad på 20 EU-finansierade flygplatser i fem medlemsstater (Estland, Grekland, Spanien, Italien och Polen). Flygplatserna fick en total EU-finansiering på 666 miljoner euro under programperioderna 2000–2006 och 2007–2013 via Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Sammanhållningsfonden, varav vi granskade 460 miljoner euro.

18

Åtta flygplatser valdes ut för granskning i Spanien, fem i Italien, tre i Grekland, två i Polen och två i Estland. Urvalsmetoden var att välja ut

i)alla flygplatser som hade större projekt och projekt inom Sammanhållningsfonden¹⁰,

ii)fem flygplatser slumpmässigt och

iii)fem flygplatser utifrån en riskbedömning. De återstående¹¹ fyra flygplatserna valdes ut därför att det var de flygplatser som hade använt störst summor på infrastrukturprojekt som inte var större projekt eller projekt inom Sammanhållningsfonden. I bilaga II finns en förteckning över de granskade flygplatserna med de granskade beloppen, genomförandeperioder och typer av granskad infrastruktur per flygplats.

19

Vid revisionen gjorde vi en skrivbordsgranskning av gällande lagstiftning, dokument om planeringen av luftfarten i de fem medlemsstaterna och publikationer från de främsta branschorganisationerna (däribland Airports Council International, Air Transport Research Society, Eurocontrol, Internationella lufttransportorganisationen (IATA), Internationella transportforumet – OECD etc.). Vi gjorde även granskningsbesök på plats och bedömde EU-finansieringens output, resultat och effekter och flygplatsernas ekonomiska situation. Vi analyserade inte frågor om statligt stöd med avseende på flygplatsinfrastruktur.

20

Granskningsarbetet pågick mellan maj 2013 och maj 2014.

21

Revisionsrätten noterar följande:

οDen långsiktiga trenden för efterfrågan på lufttransport är positiv: trots en tillfällig svacka efter den ekonomiska krisen blev det en återhämtning för antalet lufttransporter i Europa 2010, med en ökning på 3,4 % av det totala antalet passagerare jämfört med 2009¹². Sammantaget ökade passagerarantalet i EU-27 med 6 % mellan 2007 och 2013.

οDe nationella genomsnitten för alla flygplatser i de fem medlemsstater som granskas i denna rapport hade en genomsnittlig tillväxt på 2 % mellan 2007 och 2013.

οTrots en begränsad och tillfällig effekt av krisen 2007 och 2008 återvände tillväxten till luftfartssektorn under den resterande tiden av den granskade perioden. Därför hade den ekonomiska krisen inte haft någon större inverkan på resultaten av de flygplatsinfrastrukturprojekt som granskades.

10Detta gäller sex flygplatser: tre i Spanien, en i Italien, en i Grekland och en i Estland.

11Vid revisionen koncentrerade vi oss på flygplatser på fastlandet: när så var möjligt uteslöt vi små flygplatser på öar från den granskade populationen, eftersom dessa i allmänhet uppvisar mindre stordriftsfördelar och också därför att befolkningen har begränsade möjligheter att välja en annan flygplats.

12Eurostat, Air transport recovers in 2010: Issue number 21/2012 (lufttransporten återhämtar sig 2010: nummer 21/2012) (http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-SF-12-021/EN/KS-SF-12-021-EN.PDF).

Iakttagelser

För hälften av de granskade flygplatserna kunde det påvisas ett behov av ny eller uppgraderad infrastruktur

22

Under revisionen bedömde vi om det hade funnits ett behov av investeringar i terminaler på marksidan. Därför jämförde vi antalet passagerare per m² och år före och efter investeringen och använde det europeiska riktmärket¹³ på 104 passagerare per m² och år som kriterium.

23

I 10 av de 14 terminalbyggnadsprojekten var det tydligt att man behövde bygga ut infrastrukturen för att undvika överbelastning eller förväntade flaskhalsar (Catania, Crotone, Neapel, Fuerteventura, La Palma, Vigo, Heraklion, Thessaloniki, Rzeszów och Tallinn). I två fall (Comiso och Tartu) behövdes nya terminaler för kommersiell trafik. Men det fanns inget akut behov av terminalutbyggnader i Alghero (5,2 miljoner euro av de använda EU-medlen) eller Badajoz (6 miljoner euro av de använda EU-medlen): man hade kunnat hantera sporadiska trafiktoppar vissa tider på dagen på dessa flygplatser bättre genom tillfälliga lösningar¹⁴ i stället för att bygga permanent infrastruktur som oftast underutnyttjades (se figur 3).

24

På liknande sätt behövdes hälften av de utbyggnader av rullbanor och plattor som finansierades med EU-pengar för att hantera flaskhalsar vid trafiktoppar: i 9 av de 18 EU-finansierade investeringarna på flygsidan kunde man styrka att kapacitetsuppbyggnad behövdes (Badajoz, La Palma, Murcia, Vigo, Catania, Neapel, Gdańsk, Rzeszów och Tallinn). I tre fall (Córdoba, Fuerteventura och Kastoria) var behovet av en kapacitetsuppbyggnad inte motiverad: den befintliga infrastrukturen på flygsidan var mer än tillräcklig för att man skulle kunna hantera den prognostiserade efterfrågan också på lång sikt i Córdoba och Fuerteventura, och i Kastoria var den nyttokalkyl som låg till grund för projektet att bygga ut banan inte tillfredsställande.

25

Sammantaget fanns det inget behov alls av ett eller flera av de projekt som valdes ut för granskning på 9 av de 20 granskade flygplatserna. Det motsvarar 28 % eller 129 miljoner euro av den EU-finansiering till flygplatser som granskades.

Figur 3

Hur terminalen användes före utbyggnaden

Källa: Flygplatsmyndigheternas uppgifter.

Förklaring: Riktmärket på 104 passagerare per m² anges med den röda linjen, användningen av den befintliga kapaciteten före utbyggnad anges i grönt, orange används för flygplatser som har mellan 50 och 100 % av riktmärket, medan rött används för flygplatser med mindre än 50 % av riktmärket. Eftersom Comiso är en ny flygplats som öppnades först 2013 är en analys av hur terminalen användes före utbyggnaden inte aktuell.

26

I ruta 2 finns exempel på EU-finansierade infrastrukturprojekt.

Ruta 2

Exempel på EU-finansierad flygplatsinfrastruktur

a)Bygga en ny terminal:
I Catania i Italien var terminalbyggnaden för liten för det antal passagerare som använde flygplatsen. En lokal flygklubbshangar uppgraderades därför och användes som tillfällig avgångshall tills den nya passagerarterminalen öppnade (se figur 3) vilken kunde hantera passagerartrafiken och undanröja tidigare flaskhalsar.

Bild 3 — Ny terminal på Catanias flygplats.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

b)Onödig utbyggnad på flygsidan
I 2001 års generalplan för Córdobas flygplats i Spanien angavs att den befintliga start- och landningsbanan inte behövde byggas ut enligt trafikprognoserna och med hänsyn till de typer av luftfartyg som förväntades (det tidigare taket för ATM/timme i Córdoba var fyra medan den befintliga kapaciteten för plattan och start- och landningsbanan var elva ATM/timme). Dessutom har 99 % av de 4,2 miljoner invånare som bor i flygplatsens upptagningsområde även tillgång till minst en annan flygplats inom två timmars bilresa. Den trafik som de närliggande flygplatserna i Málaga (12,5 miljoner passagerare 2012) och Sevilla (4,3 miljoner passagerare) drar till sig, samt den anslutningsmöjlighet som järnvägslinjen för höghastighetståg erbjuder mellan Sevilla, Córdoba och Madrid, begränsar betydligt efterfrågan på lufttransport på denna flygplats. Men den spanska regeringen beslutade 2008 att bygga ut start- och landningsbanan utan att först göra en behovsanalys eller undersökning om potentiell tillväxt, en kostnadsnyttoanalys eller motivera den plötsliga ökning av passagerartrafik som förväntades. Start- och landningsbanan byggdes ut, vilket gjorde att större luftfartyg kunde landa och starta där, till en kostnad på mer än 70 miljoner euro, varav mer än 12,6 miljoner kom från EU-budgeten. Volymen på lufttrafiken, i huvudsak icke kommersiellt allmänflyg, låg dock kvar på samma låga nivå som före utbyggnaden. Plattan byggdes också ut med 17 300 m² till en kostnad av 1,5 miljoner euro, däribland 810 000 euro i EU-investering, trots att den ursprungliga planen för utbyggnaden endast var 6 775 m². Eftersom det finns ytterst lite kommersiell trafik på denna flygplats (mindre än 7 000 passagerare 2013) används sällan den utbyggda start- och landningsbanan, och den utbyggda plattan används som parkeringsplats för icke kommersiella plan (allmänflyg) (se bild 4).

Bild 4 — Plattan på Córdobas flygplats: utbyggnaden används endast till allmänflyg.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

Byggförseningar förekom när det gällde merparten av de granskade flygplatserna och kostnadsöverskridanden när det gällde hälften av dem

27

Vi granskade även om flygplatsinfrastrukturprojekten slutfördes i tid och inom budgeten. Vi konstaterade följande:

οAlla projekt utom ett hade slutförts när granskningen genomfördes.

οDet förekom byggförseningar och förseningar i den slutliga leveransen av flygplatsinfrastruktur på 17 av de 20 granskade flygplatserna¹⁵. I 14 fall var förseningen längre än ett år med ett genomsnitt på 23 månader. De största förseningarna konstaterades i Murcia-San Javier, Thessaloniki och Neapel¹⁶.

οDet förekom kostnadsöverskridanden vid 9 av de 20 granskade flygplatserna, vilket ledde till att cirka 95,5 miljoner euro mer användes än vad som ursprungligen hade budgeterats (åtta av dessa nio flygplatser¹⁷ hade kostnadsöverskridanden på flera miljoner euro). Det största kostnadsöverskridandet konstaterades i La Palma, med 25,6 miljoner euro för de granskade projekten, och Thessaloniki där utbyggnaden av start- och landningsbanan till havet hade överskridit kostnaden med 21,7 miljoner euro när granskningen genomfördes. Dessa kostnadsöverskridanden uppgår till mer än 10 % av den totala kostnaden för de nio flygplatserna och täcks av nationella budgetar¹⁸.

Mer än hälften av anläggningarna underutnyttjades

28

Enligt IATA-handboken¹⁹ ska man ha ett noga övervägt tillvägagångssätt när man investerar i flygplatsinfrastruktur, och en strategi för modulär tillväxt rekommenderas²⁰. I Europeiska kommissionens riktlinjer om byggandet av infrastruktur underströks behovet av att man i första hand bättre ska nyttja den befintliga infrastrukturen och endast bygga infrastruktur som är nödvändig och proportionerlig i förhållande till det uppsatta målet och som har tillfredsställande framtidsutsikter i fråga om nyttjande på medellång sikt²¹.

29

Vi granskade det faktiska utnyttjandet av EU-finansierad infrastruktur på flygplatserna. I det syftet bedömde vi utnyttjandet av det ytterligare terminalutrymme som skapats genom att analysera det årliga antalet passagerare per m² och utnyttjandet av terminalen vid trafiktoppar. När det gäller investeringar på flygsidan undersökte vi utnyttjandet av den kapacitet som skapats genom att analysera utvecklingen av antalet ATM.

30

När man jämför användningen av det nya eller kompletterande terminalutrymme på marksidan som skapats med riktmärket²² på 104 årliga passagerare per m² ser man att det endast var 4 av de 14 granskade flygplatserna (Catania, Neapel, Heraklion och Thessaloniki) som uppnådde riktmärket. Det genomsnittliga utnyttjandet på de tio andra flygplatsterminalerna låg långt under riktmärket och sju terminaler²³ hade en årlig utnyttjandegrad under 50 % (se figur 4). Sammantaget gick mer än hälften av de granskade EU-medlen (55 % eller 255 miljoner euro) till infrastruktur som var onödigt stor.

31

När vi bedömde utnyttjandet av det ytterligare terminalutrymmet vid trafiktoppar (vanligtvis den mest trafikerade timmen under årets mest trafikerade månad²⁴) hade åtta flygplatser ett bra utnyttjande av terminalen (Alghero, Catania, Comiso, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Tallinn och Tartu) och tre flygplatser hade ett rimligt utnyttjande av sin kapacitet (La Palma, Vigo och Neapel). Två flygplatser (Badajoz och Fuerteventura) hade dock byggt kapacitet som inte utnyttjades till fullo vid trafiktoppar.

Figur 4

Årlig utnyttjandegrad av terminal efter utbyggnad

Källa: Flygplatsmyndigheternas uppgifter.

Förklaring: Riktmärket på 104 passagerare per m² anges med den röda linjen, grönt används för flygplatser som har en genomsnittlig utnyttjandegrad över riktmärket efter utbyggnad, orange används för flygplatser med en utnyttjandegrad på mellan 50 och 100 % av riktmärket, medan rött används för flygplatser med ett genomsnitt på mindre än 50 %.

32

På liknande sätt bedömde vi kapaciteten på flygsidan, som har att göra med antalet start- och landningsbanor och deras egenskaper, storleken och konfigurationen på plattor, om det finns taxibanor och vilken typ av flygplan som använder flygplatsen. Bara när det gäller fyra av infrastrukturutbyggnaderna på flygsidan där EU-medel användes (i Catania, Neapel, Thessaloniki och Tallinn) motsvarade bygg- och anläggningsarbetena faktiska behov. En flygplats (Alghero) skapade rimlig kapacitet när det gällde utnyttjandet vid trafiktoppar medan alltför stor kapacitet skapades på de elva andra granskade flygplatserna.

33

I ruta 3 finns exempel på överdimensionerad infrastruktur.

Ruta 3

Exempel på överdimensionerad infrastruktur

a)Ny terminal
På Fuerteventuras flygplats i Spanien genomfördes ett projekt med 21 miljoner euro i EU-finansiering för att bygga ut terminalen. Projektet nästan tredubblade den befintliga golvytan (från 34 000 till 93 000 m²), lade till 14 utgångar till flygplanen (från 10 till 24), åtta nya bagageband (från 7 till 15) och fyra extra passagerarbryggor (från fem till nio). Omfattningen på bygg- och anläggningsarbetena fastställdes på förhand med hjälp av en prognos på 7,5 miljoner passagerare till 2015, medan flygplatsen hade 4,3 miljoner passagerare 2013. Men även om man hade uppnått prognosen på 7,5 miljoner passagerare skulle terminalen fortfarande ha varit överdimensionerad eftersom tio bagageband hade räckt enligt IATA:s standarder i stället för de 15 som byggdes. Eftersom det dessutom inte var tillräckligt mycket trafik för att den nya terminalen skulle utnyttjas till sin fulla kapacitet och eftersom det inte kommer att bli tillräckligt med trafik före 2030 enligt den senaste prognosen beslutade flygplatsmyndigheten att stänga delar av den (6 av de 24 utgångarna) för att minska de totala underhållskostnaderna (se bild 5).

Bild 5 — Stängd del av terminalen på Fuerteventuras flygplats.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

b)Utbyggnad av start- och landningsbana
Trots att det fanns ett behov av att bygga ut kapaciteten på flygsidan i La Palma, en av Kanarieöarna, motsvarade den ytterligare kapacitet som skapades genom en utbyggnad av plattformen och byggarbeten på start- och landningsbanan (däribland uppförande av två bilparkeringar under banan som inte används) 2008 inte de faktiska behoven: efter utbyggnaden (total kostnad 36,4 miljoner euro, varav 17,1 miljoner euro i EU-finansiering) ökade den nya kapaciteten på flygsidan från 12 till 30 ATM/timme, medan toppen/timme sedan utbyggnaden bara har varit 13 ATM/timme. Därför kommer den ytterligare kapacitet som skapats att förbli underutnyttjad tills antalet ATM/timme ökar markant (se bild 6).

Bild 6 — Överdimensionerad platta på La Palma flygplats.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

34

Vi bedömde även om den byggda infrastrukturen utnyttjades när granskningen genomfördes. Merparten av den utnyttjades, men cirka 38 miljoner euro (8 % av totalbeloppet) av de granskade EU-medlen investerades i infrastruktur som inte utnyttjades när granskningen genomfördes.

35

I ruta 4 finns ett exempel på outnyttjad infrastruktur.

Ruta 4

Tom och outnyttjad flygplatsinfrastruktur

I fraktprojektet på Thessalonikis flygplats i Grekland ingick att bygga två nya fraktterminaler, renovera två befintliga fraktbyggnader och anlägga en parkeringsplats. De två nybyggda fraktbyggnaderna förblev tomma (se bild 7) och endast en av de två renoverade fraktterminalerna användes regelbundet när granskningsbesöket gjordes (aktuella EU-medel: 7 miljoner euro). Det fanns inga bevis på att någon undersökning hade gjorts för att påvisa behovet av att öka flygfraktens kapacitet i regionen.

Bild 7 — En av de två nya fraktbyggnaderna på Thessalonikis flygplats som stod tomma när granskningsbesöket gjordes.

Källa: Europeiska revisionsrätten.

EU-finansiering av investeringar som inte är kostnadseffektiva

36

När det gäller infrastrukturprojekt fattas ett investeringsbeslut utifrån den kommande insatsens prognostiserade kostnader och intäkter när projektansökan ska godkännas. I teorin ska projektet endast sättas i gång om de prognostiserade intäkterna mer än täcker kostnaderna och i bästa fall bidrar till ekonomisk hållbarhet. Risken för EU-investeringen i sådana projekt är att de prognostiserade kostnaderna och intäkterna visar sig vara orealistiska. När det gäller den typ av projekt som granskades är de främsta farhågorna att man inte får se den förväntade ökningen av antalet passagerare eller att kostnaderna underskattas.

37

Vi beräknade en uppskattad kostnad per ytterligare passagerare och jämförde den med den planerade kostnad som angavs i de prognoser som gjordes när investeringarna beslutades för att bedöma risken för att EU investerar i flygplatsinfrastruktur som inte är kostnadseffektiv. Vi beräknade denna kostnad per ytterligare passagerare genom att dividera de kapitalinvesteringar som gjorts i de 20 flygplatserna under perioden 2000–2012 med antalet passagerare under en fiktiv 20-årsperiod²⁵ (som bygger på det faktiska antalet passagerare fram till 2013 och på de senaste prognoser som flygplatserna gjort för resten av perioden) (se figur 5).

38

Vår bedömning²⁶ visar att

οpå tio flygplatser (Alghero, Catania, Comiso, Crotone, Neapel, Thessaloniki, Heraklion, Rzeszów, Gdansk och Tallinn) är kostnaden per ytterligare passagerare mindre än 10 euro och stämde i allmänhet överens med den prognostiserade kostnaden,

οi Madrid är den uppskattade faktiska kostnaden per passagerare 32 euro, vilket är mycket mer än de 19 euro som användes på planeringsstadiet,

οpå sex spanska flygplatser (Fuerteventura, Burgos, Murcia, La Palma, Badajoz och Córdoba) och i Tartu i Estland är den uppskattade faktiska kostnaden för att locka en ytterligare passagerare mer än dubbelt så hög som prognosen; det tyder på att det finns en större risk för att investeringarna inte ger någon avkastning och att prognoserna som de bygger på var överoptimistiska,

οi Vigo och Kastoria kan den uppskattade kostnaden per ytterligare passagerare inte beräknas eftersom investeringarna inte ledde till att några ytterligare passagerare lockades dit.

Figur 5

Kostnad per ytterligare passagerare¹

Källa: Flygplatsmyndigheternas uppgifter.

Förklaring: Den planerade kostnaden per ytterligare passagerare anges i blått och den beräknade faktiska kostnaden per ytterligare passagerare anges i rött.

1 Den planerade kostnaden per ytterligare passagerare beräknades genom att de kapitalinvesteringar som gjorts i de 20 flygplatserna under perioden 2000–2012 delades med antalet prognostiserade passagerare under en fiktiv tjugoårsperiod. Revisionsrätten beräknade kostnaden per ytterligare passagerare genom att dela de kapitalinvesteringar som gjorts i de 20 flygplatserna med det faktiska antalet passagerare fram till 2013 och med de mest aktuella prognoserna som gjorts för resten av perioden vilka tillhandahölls av flygplatsledningen

7 av de 20 granskade flygplatserna är inte ekonomiskt självbärande

39

Vi bedömde även om de granskade flygplatserna är ekonomiskt självbärande och lönsamma²⁷. I det syftet gjorde vi en analys av flygplatsernas årsredovisningar.

40

Analysen visade att 4 av de 20 granskade flygplatserna var lönsamma med jämna mellanrum under den granskade perioden (Catania, Neapel, Tallinn och Gdańsk). Sju flygplatser, som visserligen inte är lönsamma än, har utsikter att balansera inkomster och utgifter på medellång sikt (Fuerteventura, Madrid-Barajas, Murcia, Alghero, Comiso, Rzeszów och Tartu) medan de återstående sju granskade flygplatserna (Badajoz, Burgos, Córdoba, La Palma, Vigo, Crotone och Kastoria) gjorde stora förluster mellan 2007 och 2012.

41

Vi beräknade även en vinst eller förlust per passagerare med hjälp av flygplatsernas årsredovisningar och klassificerade flygplatserna med hjälp av tre tröskelvärden som byggde på hur många passagerare som betjänades i genomsnitt under den granskade perioden: färre än 100 000 passagerare, mellan 100 000 och 1 500 000 passagerare och mer än 1 500 000 passagerare. Analysen (se figur 6) visar att flygplatser som har färre än 100 000 passagerare per år gjorde en genomsnittlig förlust per passagerare på 130 euro under perioden.

42

Det låga antalet passagerare på många av de granskade flygplatserna är visserligen inte den enda faktorn, men det tyder på att det finns en stor risk för att det inte kommer att bli någon ekonomisk vändning på medellång sikt (ju lägre passagerarantal, desto större förlust per passagerare eftersom poster som höga fasta kostnader eller stora avskrivningar fördelas över ett relativt litet antal). Vanligtvis är de med färre än 100 000 passagerare per år mindre regionala flygplatser som kämpar för att kunna fortsätta vara i drift utan fortsatt ekonomiskt offentligt stöd.

43

Investeringar i flygplatsinfrastruktur innebär även kostnader under kommande år både för drift och för underhåll. Därför behöver ett eventuellt beslut att investera i sådana flygplatser grundas på övertygande bevis på att de socioekonomiska fördelarna uppväger de ofta stora kostnader som det är frågan om²⁸.

Figur 6

Genomsnittlig vinst eller förlust per passagerare på de granskade flygplatserna under perioden 2007–2012

Källa: Flygplatsmyndigheternas bokföringsuppgifter. Förlusten per passagerare kan egentligen vara högre eftersom

i) en del av kostnaderna för att driva en flygplats inte syns i en flygplats årsredovisning (t.ex. kostnaderna för polis, brandkår, tull, marknadsföring osv.) och

ii) de grekiska flygplatserna inte beräknar avskrivningskostnader och inte heller tar med ränteavgifter.

44

Ett exempel på de problem som mindre flygplatser brottas med kan ses i Burgos. På grund av höga avskrivningskostnader för infrastruktur och lågt passagerarantal (18 905 passagerare 2013) ackumulerade Burgos flygplats en ekonomisk förlust på 30 miljoner euro (67 % av de totala tillgångarna) från öppnandet av den i juli 2008 till slutet av 2012. Eftersom 90 % av alla kommersiella flygningar sköts av ett enda transportföretag till en enda destination (Barcelona) är risken stor för att flygplatsen fortsätter att ha ett ohållbart lågt antal passagerare för att vara lönsam eftersom befolkningen i upptagningsområdet har minst fem andra flygplatser²⁹ att flyga från inom två timmars restid med bil (se även ruta 5).

Ruta 5

Exempel på en flygplats som inte är ekonomiskt självbärande

I Kastoria var flygplatsens intäkter 176 000 euro för åren 2005–2012 medan den totala kostnaden för att hålla flygplatsen öppen under samma period var 7,7 miljoner euro. Under denna period var det totala antalet passagerare 25 000, vilket motsvarar en förlust på cirka 275 euro per passagerare. Ungefär 16,5 miljoner euro (5,6 miljoner euro i EU-medel) investerades i en utbyggnad av start- och landningsbanan på flygplatsen som fram till dess att denna rapport skrevs aldrig hade använts av den typen av flygplan som utbyggnaden gjordes för. Det kan inte anses vara ett ändamålsenligt utnyttjande av offentliga medel.

45

Enligt en ekonomisk rapport från Airports Council International (ACI) 2011 kan flygplatser med fler än fem miljoner passagerare per år drivas med vinst, flygplatser med mellan en och fem miljoner passagerare per år kan täcka sina driftskostnader medan mindre flygplatsers intäkter inte ens kan täcka de rörliga kostnaderna. Det stämmer överens med våra egna beräkningar som presenteras i figur 6.

Prognoserna över passagerarantal var alldeles för optimistiska för 12 av de 20 granskade flygplatserna

46

Vi bedömde kvaliteten på och tillförlitligheten i de trafikprognoser som togs fram som underlag för investeringsbesluten och undersökte hur de skilde sig från den faktiska utvecklingen av passagerartrafiken.

47

Vi konstaterade att de prognoser om fler passagerare som fanns i dessa planer var alldeles för optimistiska på 12 av de 20 flygplatserna. I Córdoba till exempel var antalet passagerare 6 955 år 2013 mot prognosen på 179 000 och i Crotone 28 892 mot prognosen på 306 000.

48

Med hänsyn till det antal passagerare som använde flygplatserna fram till 2013 och det antal som prognostiserades av flygplatserna för de kommande åren är det sannolikt att det ytterligare antalet passagerare i genomsnitt kommer att ligga 36 % under den prognos som hade gjorts när investeringsbeslutet fattades. Endast i sex fall (Alghero, Catania, Comiso, Gdańsk, Heraklion och Tallinn) var det faktiska passagerarantalet 2013 större än prognosen. Två flygplatser hade prognoser som låg mindre än 10 % över det faktiska ytterligare passagerarantalet (Neapel och Rzeszów) medan prognoserna för alla andra flygplatser var alldeles för optimistiska (se figur 7).

De EU-finansierade investeringarna hade begränsade effekter på passagerarantal, kundservice och jobbskapande³⁰

49

Vi undersökte om de förväntade resultaten hade uppnåtts genom att analysera utvecklingen av passagerarantalet, kundservicen och investeringarnas effekt på jobbskapande.

Figur 7

Prognosernas kvalitet¹

Källa: Flygplatsmyndigheternas uppgifter.

Förklaring: Flygplatser med ett större antal faktiska ytterligare passagerare under de 20 åren efter utbyggnaden jämfört med prognoserna anges i grönt, antal ytterligare passagerare på mindre än 10 % under prognoserna anges i orange medan de flygplatser som ligger under det senare tröskelvärdet anges i rött.

1 Revisionsrätten bedömde kvaliteten på prognoserna genom att jämföra den ursprungliga prognosen för varje flygplats om ytterligare passagerare som ska lockas dit med det faktiska antal passagerare som använde flygplatsen fram till 2013 och med den mest aktuella prognosen för resten av perioden som tillhandahölls av flygplatsledningen. Detta beräknades för en period på 20 år efter utbyggnadsarbetena.

50

I tabell 2 finns passageraruppgifter för de granskade flygplatserna för 2007 (första året med mätning), 2010 (passageraruppgifter efter krisen) och 2013. Endast 10 av de 20 granskade flygplatserna lyckades öka antalet passagerare mellan 2007 och 2013. De flygplatser som lockade till sig flest passagerare var de i Gdańsk (en ökning på 1,1 miljon passagerare) och i Catania, Heraklion och Rzeszów (300 000–400 000 fler passagerare). Nio av flygplatserna (Fuerteventura, Madrid, Vigo, Murcia, La Palma, Badajoz, Córdoba, Crotone och Neapel) hade till och med färre passagerare 2013 än 2007.

Tabell 2

Översikt över passagerartrender på de granskade flygplatserna

| 2007 | 2010 | 2013 | Variation 2007–2013
Fuerteventura | 4 629 877 | 4 173 590 | 4 259 341 | - 8 %
Madrid | 52 110 787 | 49 866 113 | 39 729 027 | - 24 %
Vigo | 1 405 968 | 1 093 576 | 678 720 | - 52 %
Burgos | 13 037 | 33 595 | 18 905 | 45 %
Murcia | 2 002 949 | 1 349 579 | 1 140 447 | - 43 %
La Palma | 1 207 572 | 992 363 | 809 521 | - 33 %
Badajoz | 91 585 | 61 179 | 29 113 | - 68 %
Córdoba | 22 410 | 7 852 | 6 955 | - 69 %
Alghero | 1 300 115 | 1 388 217 | 1 563 908 | 20 %
Catania | 6 083 735 | 6 321 753 | 6 400 127 | 5 %
Comiso |  |  | 59 513 |
Crotone | 106 122 | 103 828 | 28 892 | - 73 %
Neapel | 5 775 838 | 5 584 114 | 5 444 422 | - 6 %
Thessaloniki | 4 168 557 | 3 910 751 | 4 337 376 | 4 %
Heraklion | 5 438 825 | 4 907 337 | 5 675 653 | 4 %
Kastoria | 3 806 | 3 019 | 5 304 | 39 %
Rzeszów | 279 996 | 454 237 | 589 920 | 111 %
Gdańsk | 1 715 816 | 2 225 113 | 2 844 308 | 66 %
Tallinn | 1 728 430 | 1 384 831 | 1 958 801 | 13 %
Tartu | 1 182 | 23 504 | 13 790 | 1 067 %
TOTALT | 88 086 607 | 83 884 551 | 75 594 043 | - 14 %

Källa: Flygplatsmyndigheternas passageraruppgifter.

51

Det fanns begränsade bevis på att kundservicen hade blivit bättre. På tre flygplatser (Fuerteventura, Thessaloniki och Heraklion) hade EU-finansierade projekt specifika mål att öka kvaliteten på passagerarservicen. Enkäter bland passagerare och flygbolag där ”indikatorer för tillfredsställelse” användes visade i allmänhet en uppåtgående trend för kundservice sedan 2010 på dessa tre flygplatser. Det var också fallet för åtta andra (Badajoz, La Palma, Madrid-Barajas, Vigo, Alghero, Catania, Neapel och Rzeszów). På de återstående nio flygplatserna hade kvaliteten på servicen till passagerare inte blivit bättre och inte heller hade man gjort någon mätning av om sådana förbättringar hade förekommit.

52

Jobbskapande och ekonomisk tillväxt anses i allmänhet vara goda skäl för att investera i flygplatser. Men vi konstaterade att socioekonomiska fördelar i allmänhet inte mättes. Det fanns även få bevis på att nya jobb skapades som ett resultat av EU-investeringarna i de granskade projekten. När det gäller fyra flygplatser (Comiso, Rzeszów, Gdańsk och Tallinn) kan ett begränsat antal nyskapade fasta jobb direkt kopplas till de granskade EU-projekten. Undersökningar som gjorts av flygplatserna i Madrid-Barajas, Alghero och Gdańsk visar på allmänna fördelar för en region tack vare flygplatsens läge och verksamhet. Men undersökningarna visar ingen koppling mellan förbättrad regional BNP och EU-finansierade investeringar i flygplatsinfrastruktur.

Liknande investeringar i flygplatser som ligger mycket nära varandra

53

Vi granskade även flygplatsernas influensområde, dvs. deras förmåga att locka till sig besökare och kunder (upptagningsområdet), något som beror på den befolkning som bor i närheten och möjligheterna till yttransporter. Till det använde vi de senast tillgängliga uppgifterna från Eurostat om nuvarande vägförbindelser, uppgifter om trafikhastighet, befolkning och potentiellt antal turister³¹. Vi analyserade hur upptagningsområdena överlappade varandra med hjälp av ett enhetligt kriterium på 120 minuter restid med bil³².

54

Vår analys (alla diagram för de granskade flygplatserna finns i bilaga IV) visar följande:

οNär det gäller 13 av de 18 granskade flygplatserna³³ finns det stora överlappningar³⁴ med närliggande flygplatsers upptagningsområden och i många fall förekommer överlappningarna med flera upptagningsområden. En stor majoritet av befolkningen som bor i de granskade flygplatsernas upptagningsområde hade flera andra alternativ inom två timmars restid med bil att flyga via en närliggande flygplats. Endast fem flygplatser i det granskade urvalet (Madrid-Barajas, Badajoz, Tartu, Tallinn och Rzeszów) låg på platser där merparten av befolkningen hade begränsade möjligheter att välja en annan flygplats inom två timmars restid med bil.

οDet finns ett överskott av flygplatser som ligger mycket nära varandra och som investerade i liknande infrastruktur (terminaler, plattor, start- och landningsbanor): trots att de flesta flygplatserna i stor utsträckning överlappade varandra tog man endast liten hänsyn till investeringar i närliggande flygplatser, vilket hade varit nödvändigt för en rationell planering och optimal användning av EU-medel.

55

En alternativ analys som vi gjorde där vi använder 90 minuters köravstånd som kriterium, vilket också kommissionen gjorde i en undersökning 2013³⁵, ledde till liknande resultat³⁶.

56

Endast vissa flygplatser använde analysen av upptagningsområdet när de planerade framtida investeringar. Varje flygplats hade dock sin egen definition av upptagningsområde eftersom ingen av medlemsstaterna hade fastställt en gemensam definition. Analysen av upptagningsområdet användes i allmänhet inte till att identifiera överlappningar mellan flygplatser som ligger nära varandra och vilka konsekvenser det får för tillväxtpotentialen. Det ledde ofta till att potentiella passagerare räknades två gånger i de totalsummor som varje flygplats använde för att motivera utbyggnaden (i generalplanerna för flygplatserna i Catania och Comiso, som båda fick betydande EU-medel, räknade man en stor del av den befolkning som bor i båda flygplatsernas upptagningsområde två gånger).

57

Effekten av investeringarna i de närliggande flygplatserna eller effekten av konkurrerande yttransportmedel beaktades i allmänhet inte när man skulle fatta beslut om att bygga ut en flygplats kapacitet eller inte (se två exempel i ruta 6). Ett viktigt undantag var Madrid-Barajas flygplats där trafikprognoserna anpassades så att de tog hänsyn till det faktum att flyglinjen till Barcelona skulle förlora 40 % av sina passagerare på grund av den kommande öppningen av en höghastighetstågförbindelse.

Ruta 6

Exempel på analys av upptagningsområde

a)I Vigo förekommer stora överlappningar eftersom i princip hela befolkningen (99,92 % av de 6 164 630 invånarna i Vigos upptagningsområde) också har tillgång till minst en annan flygplats inom två timmars restid med bil. Efterfrågan på lufttrafik på denna flygplats kommer att påverkas av att det finns närliggande flygplatser i La Coruña, Santiago de Compostela och Porto och höghastighetstågförbindelser till andra delar av Spanien.

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Vigo, Spanien (LEVX)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

b)Murcia-San Javier var från början en militärflygplats som öppnade för civil flygtrafik med vissa restriktioner i fråga om driftstimmar. Beslut fattades från 2003 till 2007 om att bygga ut ytterligare kapacitet på flygsidan för militären som i utbyte skulle tillåta att den civila flygplatsen också skulle ha öppet på morgonen. Det fanns dock ingen analys av överlappningen mellan upptagningsområdena i San Javier och Alicante eller den närliggande flygplatsen i Corvera bara 37 kilometer bort³⁷. Corveras flygplats blev klar 2012, samtidigt som investeringarna i Murcia-San Javier, men den var inte i drift när granskningen genomfördes eftersom den ännu inte har fått den certifiering som den ansökte om i oktober 2011.

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Murcia - San Javier, Spanien (LELC)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

58

När det gäller flygplatserna i Córdoba, Vigo, Murcia, Burgos, Alghero, Crotone, Neapel, Catania, Comiso, Kastoria och Gdańsk var överlappningarna mellan upptagningsområdena särskilt påtagliga. Den närmaste konkurrerande flygplatsen ligger i de flesta fall endast en timmes bilresa bort och 97 % av dem som bor inom två timmars bilresa till dessa elva flygplatser har också tillgång till minst en annan flygplats inom två timmar med bil. I Córdoba, Vigo, Murcia och Neapel finns det tre konkurrerande flygplatser inom två timmars bilresa och när det gäller Burgos finns det fem konkurrerande flygplatser inom samma avstånd, se tabell 3.

59

Den definition som kommissionen använde för att utfärda beslut om statligt stöd är att ett upptagningsområde för en flygplats i allmänhet är flygplatsens geografiska marknad, vars gräns normalt ligger cirka 100 kilometer från flygplatsen eller på ett avstånd som motsvarar cirka 60 minuters resa med bil, buss, tåg eller höghastighetståg. På grundval av nya riktlinjer om statligt stöd som antogs i februari 2014 fattade kommissionen ett antal beslut om investerings- och driftsstöd till flygplatser och flygbolag och betonade att i) stöd till infrastruktur på flygplatser som ligger alltför nära varandra inte bidrar till den regionala tillgängligheten eller utvecklingen och ii) mångfaldigande av olönsam flygplatsinfrastruktur är ett slöseri med skattebetalarnas pengar som snedvrider konkurrensen mellan flygplatser³⁸. Dessa iakttagelser är i linje med revisionsrättens granskningsresultat.

Tabell 3

Antal flygplatser som konkurrerar med de granskade flygplatserna med uppgifter om restid och avstånd

Land | Granskade flygplatser | Antal konkurrerande flygplatser inom 2 timmar från den granskade flygplatsen | Genomsnittlig restid till konkurrerande flygplatser (min) för boende i de överlappande områdena | Närmaste konkurrerande flygplats | Restid till närmaste konkurrerande flygplats (min) | Vägavstånd till närmaste konkurrerande flygplats (km)
Spanien | Córdoba | 3 | 113 | Sevilla | 87 | 119
Vigo | 3 | 72 | Santiago | 57 | 93
Fuerteventura | 1 | 79 | Lanzarote | 79 | 81
La Palma | 0 |  |  |  |
Murcia | 3 | 80 | Corvera | 33 | 36
Badajoz | 0 | 134 | Lissabon | 127 | 226
Burgos | 5 | 100 | Vitoria | 70 | 114
Madrid-Barajas | 0 | 158 | Valladolid | 140 | 213
Italien | Alghero | 2 | 109 | Olbia | 93 | 126
Crotone | 1 | 101 | Lamezia T. | 62 | 88
Neapel | 3 | 94 | Salerno | 47 | 73
Catania | 2 | 103 | Comiso | 67 | 84
Comiso | 1 | 111 | Catania | 66 | 84
Grekland | Thessaloniki | 1 | 105 | Kozani | 87 | 137
Heraklion | 1 | 116 | Sitia | 107 | 102
Kastoria | 2 | 85 | Kozani | 52 | 68
Polen | Gdańsk | 2 | 65 | Gdynia | 37 | 32
Rzeszów | 0 | 152 | Lublin | 138 | 155
Estland | Tallinn | 0 | 131 | Helsingfors | 124 | 109
Tartu | 0 | 174 | Tallinn | 160 | 189

Planeringen av investeringar i flygplatsinfrastruktur samordnas i regel inte på nationell nivå

60

Vi undersökte hur tillförlitliga de långsiktiga strategierna för flygplatsutveckling var i de fem besökta medlemsstaterna och kontrollerade om det fanns en strategisk ram för en sammanhängande utveckling av alla flygplatser på landets territorium som byggde på en kartläggning av behov.

61

Vi konstaterade att när beslut fattades om de viktigaste flygplatsinvesteringarna i granskningsurvalet hade endast en av de fem medlemsstaterna en långsiktig strategisk vision: i Polen fanns det ett flygplatsutvecklingsprogram (Airports Development Programme) med en förteckning över investeringar i flygplatsinfrastruktur som bedömdes vara nödvändiga.

62

Det fanns ingen strategisk långsiktig flygplatsutvecklingsplan i Spanien, Italien, Grekland eller Estland. Dessa länder hade allmänna och långsiktiga planer som omfattade alla transportmedel som dock i) inte hade någon särskild inriktning på vare sig luftfart eller flygplatsutveckling och ii) inte samordnades med utvecklingen av andra transportmedel som potentiellt skulle kunna konkurrera med lufttrafiken.

63

Generalplaner fanns vanligtvis för enskilda flygplatser och i dem beskrevs den geografiska och ekonomiska kontexten. Men endast 11 av de 20 flygplatserna (Badajoz, Burgos, Fuerteventura, La Palma, Madrid-Barajas, Murcia, Vigo, Catania, Heraklion, Thessaloniki och Kastoria) hade med en behovsbedömning när det gällde ytterligare investeringar i infrastruktur för flygplatsen i planerna.

64

De uppsatta målen för de granskade flygplatsprojekten var i allmänhet varken kvantifierade eller avgränsade i tid. De tenderade att uttryckas i form av byggoutput, som ”att bygga en flygplats för 400 000 passagerare per år” eller att ”öka servicenivån för passagerare och förbättra infrastrukturen”. När projekten väl hade genomförts kontrollerade medlemsstaternas myndigheter outputen, men i allmänhet inte om eller i vilken utsträckning projektmålen hade uppnåtts.

65

De indikatorer som användes för att mäta projektens framgång tenderade att vara indikatorer för fysisk output och antalet skapade jobb under uppförandet. I de fåtal fall där det fanns resultatindikatorer var de antingen inte tillräckligt specifika eller så saknade de en utgångspunkt eller en klausul om hur och när uppfyllelsen av dem skulle mätas. Ibland slogs projektuppgifter ihop med andra projekt, vilket gör det omöjligt att i efterhand mäta uppfyllelsen av enskilda projektmål³⁹. Det ledde till att förvaltnings- och övervakningssystemen i medlemsstaterna i regel endast jämförde uppnådd output med hjälp av fysiska indikatorer.

Begränsad information om EU-finansiering av flygplatser tillgänglig för kommissionen

66

Det sätt på vilket rapporteringssystemet för delad förvaltning fungerade under perioden 2000–2006 innebär att information om Eruf-infrastrukturprojekt på flygplatser i EU inte fanns tillgänglig för kommissionen förrän det operativa programmet avslutades (tidigast i slutet av 2009). Läget borde ha förbättrats till den fleråriga finansieringsperioden 2007–2013 eftersom förvaltningsmyndigheterna förväntades offentliggöra information om sådana projekt på sin webbplats. Men det finns fortfarande ingen fullständig överblick över flygplatsinfrastrukturprojekt som finansieras av Eruf och Sammanhållningsfonden.

67

Den här situationen gör att kommissionen inte har en fullständig bild av alla EU-investeringar som går till flygplatser och det begränsar dess möjligheter att övervaka och se till att politiken utformas och genomförs korrekt.

132012 Airport Benchmarking Report, som publicerades av ATRS-Air Transport Research Society (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf).

14T.ex. anställa mer personal (på deltid) för att påskynda hanteringen av ankommande eller avresande passagerare och inrätta tillfällig och rörlig infrastruktur för att transportera passagerare mellan flyg- och marksidan.

15De flygplatser där det inte förekom några förseningar i byggarbetena och leveransen av infrastruktur jämfört med den ursprungliga planeringen var Crotone, Gdańsk och Tartu.

16I Murcia-San Javier togs anläggningarna på flygsidan, kontrolltornet och start- och landningsbanan i drift fem år efter att de hade slutförts, i Thessaloniki försenades terminalprojektet med fyra och ett halvt år, i Neapel försenades flygtrafiktjänstprojektet med fyra och ett halvt år trots det faktum att de myndigheter som ingått kontraktet hade tilldelat bygg- och anläggningsarbetena direkt eftersom det var bråttom.

17Undantaget är flygplatsen i Badajoz, där ett litet kostnadsöverskridande på 223 000 euro eller 2,8 % av budgeten konstaterades.

18Vid en annan granskning konstaterade revisionsrätten liknande brister i projektförberedelserna till andra flygplatsinfrastrukturprojekt som finansierades med TEN-T-medel. När det gäller Berlin Brandenburgs internationella flygplats var planeringsdokumenten inte klara och måste ändras under anbudsinfordran, vilket ledde till stora kostnadsöverskridanden.

19Internationella lufttransportorganisationen är en branschorganisation för världens flygbolag. Den företräder cirka 240 flygbolag eller mer än 84 % av den totala lufttrafiken. IATA stöder flygbolagsverksamhet och hjälper till att formulera en policy och standarder för branschen.

20Att bygga infrastruktur på ett modulärt sätt (faser) och i intervaller för att ligga något före efterfrågan och att upprätthålla förutbestämda och nödvändiga servicenivåer. Källa: Avsnitt C1.13.7 i 2004 IATA Airport Development Reference manual (IATA:s referenshandbok för flygplatsutveckling 2004).

21Punkt 61 i kommissionens riktlinjer för finansiering av flygplatser och för statliga igångsättningsstöd för flygbolag med verksamhet på regionala flygplatser (EUT C 312, 9.12.2005, s. 1).

22Såsom publicerat av ATRS-Air Transport Research Society när det gäller europeiska flygplatser 2010 (http://www.atrsworld.org/docs/KeyFindings2012ATRSBenchmarkingReport-June22.pdf.)

23Av de sju terminaler som konstaterades vara underutnyttjade togs de i Comiso och Rzeszów i bruk först 2013 respektive 2012. Enligt prognoserna kommer dessa flygplatser att uppnå riktmärket på 104 passagerare per m² 2018 (Comiso) och 2031 (Rzeszów).

24I Spanien definierades den mest trafikerade timmen antingen som den trettionde mest trafikerade timmen under året eller den timme som samlar 97,75 % av trafiken.

25Olika tidsrymder föreslås vid bedömningen av en flygplatsinfrastrukturs livstid: Europeiska kommissionens handbok vid kostnadsnyttoanalys (CBA) föreslår en period på 25 år, Jaspers (Joint Assistance to Support Projects in European Regions, gemensamt stöd till projekt i de europeiska regionerna) vägledning anger en period på mellan 20 och 40 år för byggnader och mellan 15 och 30 år för start- och landningsbanor, taxibanor och plattor, IATA föreslår att man bygger för tio år och nationella genomförandeorgan har 20 eller 25 år som standard. På den grunden tog vi 20 år som förväntad livstid för infrastrukturen när vi gjorde beräkningen.

26Det bör noteras att den rapporterade siffran endast innefattar ursprungliga infrastrukturkostnader medan driftsposter som kostnaderna för underhåll av infrastrukturen, polis, brandkår, tull och marknadsföring inte har tagits med.

27Utifrån de årsredovisningar som lämnats av HCAA för flygplatserna i Thessaloniki, Heraklion och Kastoria kan revisionsrätten endast göra en uppskattning av kassaflödena.

28Till exempel beslutade det spanska utvecklingsministeriet i juni 2012 att minska underhållskostnaderna på 17 flygplatser som har färre än 500 000 passagerare per år för att kapa kostnaderna men samtidigt att upprätthålla driften på mindre flygplatser och minska antalet driftstimmar och anställda.

29Flygplatserna i Bilbao, Leon, Logrono, Valladolid och Vitoria ligger mindre än två timmars bilresa från Burgos, medan flygplatserna i Pamplona, Santander och San Sebastian ligger inom två timmar och tio minuters bilresa.

30En förteckning över de granskade flygplatserna med en fullständig översikt över granskningsiakttagelserna och granskningsresultaten finns i bilaga III.

31De senaste tillgängliga väguppgifterna kom från TeleAtlas vägnät 2009. Befolkningsuppgifterna byggde på 2006 års uppgifter om befolkningstäthet. Uppgifterna om turismen var också från 2006 och beräknades utifrån antal belagda nätter på turistboenden och antal sängar. Flygplatsernas placering togs från Eurostats referensdatabas (GISCO). Närliggande konkurrerande flygplatser kartlades utifrån antalet passagerare per år (flygplatser med färre än 15 000 passagerare per år beaktades inte).

32Vi är medvetna om att varje enskild flygplats har sina egna specifika kännetecken, men har ändå valt att i bedömningen använda en övergripande definition på upptagningsområde som ett område inom en radie på två timmars restid eftersom det tillvägagångssättet får stöd av flera referenser i aktuell litteratur, t.ex. Starkie, 2008, Marucci och Gatta, 2009. Dessutom har många passagerare längre restid: det finns till exempel regelbundna busslinjer som kör passagerare från den granskade flygplatsen i Tartu till Riga på tre och en halv timme (https://www.airbaltic.com/en/bus).

33Flygplatserna i Fuerteventura och La Palma ingick inte i bedömningen eftersom de är de enda på respektive ö.

34Revisionsrätten betraktar en överlappning som stor om mer än 75 % av befolkningen har tillgång till flera olika flygplatser inom 120 minuters resa med bil.

35Kommissionens publikation Measuring accessibility to passenger flights in Europe: Towards harmonised indicators at regional level (mätning av tillgång till passagerarflygningar: mot harmoniserade indikatorer på regional nivå), Regional Focus, 01/2013 i september 2013.

36Andelen boende med tillgång till flera olika flygplatser – där vi använde 90 i stället för 120 minuters köravstånd som kriterium – ligger kvar på över 75 % när det gäller tolv flygplatser.

37År 2003 godkändes planerna på en ny flygplats i Corvera av ministeriet och flygplatsen förklarades ha ett allmänt intresse för landet. Kontraktet tilldelades i maj 2007, den tekniska utformningen av projektet avslutades i juni 2008 och de fysiska installationerna blev klara i april 2012.

38Uttalande från kommissionens vice ordförande Joaquín Almunia den 1 oktober 2014; se även IP/14/1065, MEMO/14/544.

39Till exempel kan man inte genom indikatorn ”förväntad ökning av antalet inrikespassagerare” för projekten 2007–2013 på Tartu flygplats analysera flygplatsens ökning av passagerare eftersom antalet passagerare på flygplatsen ingår i antalet passagerare i färjetrafiken.

Slutsatser och rekommendationer

68

Den övergripande slutsatsen är att de EU-finansierade investeringarna i flygplatser gav dålig valuta för pengarna: alltför många flygplatser (som ofta låg mycket nära varandra) fick finansiering och i många fall var den EU-finansierade infrastrukturen överdimensionerad.

69

Vi konstaterade framför allt följande:

οEtt behov av EU-finansierade investeringar i flygplatsinfrastruktur kunde påvisas i ungefär hälften av de projekt som granskades (utifrån en riktmärkning med jämförbara flygplatser, punkterna 22–26).

οDet förekom förseningar i uppförandet och den slutliga leveransen av flygplatsinfrastrukturen på 17 flygplatser och kostnadsöverskridanden på 9 av de 20 granskade flygplatserna (punkt 27).

οMer än hälften av den nybyggda (eller uppgraderade) infrastrukturen utnyttjades inte fullt ut. I några fall var detta även fallet vid trafiktoppar (punkterna 28–35).

70

Vi noterar även att EU-finansieringen inte var kostnadseffektiv och att 7 av de 20 granskade flygplatserna inte är lönsamma och att det därför finns risk för att de kan behöva stängas om de inte får fortsatt offentligt ekonomiskt stöd. Det gäller särskilt små regionala flygplatser med färre än 100 000 passagerare per år (punkterna 36–48).

71

Dessutom ledde inte alltid de EU-finansierade investeringarna till förväntade resultat: det faktiska passagerarantalet hamnade långt under den ursprungliga prognosen och endast 10 av de 20 flygplatserna lyckades öka antalet passagerare mellan 2007 och 2013. Förbättringar av kundservicen mättes oftast inte och är därför svåra att bedöma (punkterna 49–52).

Rekommendation 1

Revisionsrätten rekommenderar att kommissionen under programperioden 2014–2020 ser till att medlemsstaterna endast beviljar EU-finansiering till flygplatsinfrastruktur till flygplatser som är ekonomiskt bärkraftiga och för vilka investeringsbehoven har bedömts och påvisats ordentligt. Detta bör ingå i kommissionens godkännande och övervakning av operativa program.

72

I många fall beviljas EU-finansiering till flygplatser som ligger mycket nära varandra. Vår analys visade att det finns stora överlappningar med närliggande flygplatsers upptagningsområden när det gäller 13 av de 18 granskade flygplatserna. Det kan leda till överkapacitet och utgör dålig valuta för pengarna (punkterna 53–59). Slutligen samordnas inte EU-finansieringen av flygplatser på ett bra sätt på nationell nivå och den övervakas inte tillräckligt av kommissionen, särskilt inte inom större projekt och sammanhållningsprojekt. När det gäller de projekt som valts ut av medlemsstaterna vet kommissionen i allmänhet inte vilka flygplatser som får finansiering och hur mycket de får (punkterna 60–67).

Rekommendation 2

Revisionsrätten rekommenderar att medlemsstaterna har sammanhängande regionala, nationella eller överstatliga planer för flygplatsutveckling för att undvika överkapacitet, överlappning och investeringar i flygplatsinfrastruktur som inte är samordnade.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning II, med ledamoten Henri GRETHEN som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 12 november 2014.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da Silva Caldeira
Ordförande

Bilagor

Bilaga I

Anslag från Eruf och Sammanhållningsfonden mellan 2000 och 2013 till flygplatsinfrastruktur¹ per medlemsstat (i euro)

| Land | Eruf+SF (2000–2006) | Eruf+SF (2007–2013) | Eruf+SF (2000–2013) | % av Eruf+SF totalt
1 | Spanien | 390 324 552 | 295 047 976 | 685 372 528 | 23,98 %
2 | Polen | 0 | 601 446 388 | 601 446 388 | 21,04 %
3 | Italien | 306 237 009 | 187 381 345 | 493 618 354 | 17,27 %
4 | Grekland | 170 111 813 | 202 400 000 | 372 511 813 | 13,03 %
5 | Tjeckien | 4 203 169 | 96 510 469 | 100 713 638 | 3,52 %
6 | Frankrike | 44 861 420 | 50 609 810 | 95 471 230 | 3,34 %
7 | Lettland | 16 562 376 | 78 500 000 | 95 062 376 | 3,33 %
8 | Estland | 54 973 097 | 12 526 683 | 67 499 780 | 2,36 %
9 | Litauen | 11 388 469 | 48 066 024 | 59 454 493 | 2,08 %
10 | Portugal | 13 820 420 | 40 959 745 | 54 780 165 | 1,92 %
11 | Storbritannien | 30 703 979 | 23 000 000 | 53 703 979 | 1,88 %
12 | Bulgarien (Ispa) | 45 000 000 | 0 | 45 000 000 | 1,57 %
13 | Rumänien | 0 | 41 061 301 | 41 061 301 | 1,44 %
14 | Slovenien | 0 | 28 700 000 | 28 700 000 | 1,00 %
15 | EU:s gränsöverskridande samarbete | 13 789 117 | 14 007 318 | 27 796 435 | 0,97 %
16 | Ungern | 15 516 000 | 0 | 15 516 000 | 0,54 %
17 | EU:s interregionala samarbete | 6 060 967 |  | 6 060 967 | 0,21 %
18 | Tyskland | 5 341 238 | 490 000 | 5 831 238 | 0,20 %
19 | Slovakien | 4 261 687 | 0 | 4 261 687 | 0,15 %
20 | Sverige | 0 | 3 347 149 | 3 347 149 | 0,12 %
21 | Österrike | 1 317 325 | 0 | 1 317 325 | 0,05 %
| Totalt | 1 134 472 638 | 1 724 054 208 | 2 858 526 846 | 100 %

1Här ingår inte finansiering från sammanhållningspolitiska medel av teknik och multimodala investeringar, som uppskattas till ungefär 1,2 miljarder euro.

Bilaga II

Förteckning över granskade flygplatser och projekt

Land | Flygplats | EU-medel till granskade projekt | Startdatum (viktigaste arbeten) | Slutdatum (viktigaste arbeten) | Granskade terminaler (EU-finansiering) | Granskade plattor (EU-finansiering) | Granskade taxibanor (EU-finansiering) | Granskade rullbanor (EU-finansiering) | Granskade säkerhets- och kontrolltornssystem (EU-finansiering) | Annat (t.ex. APM, frakt, bilparkering) (EU-finansiering)
Spanien | Badajoz | 6 134 779 | 2008 | 2010 | 4 047 417 | 1 409 190 |  | 84 785 |  | 593 387
Burgos | 191 603 | 2007 | 2008 |  |  |  |  |  | 191 603
Córdoba | 13 468 562 | 2006 | 2008 |  | 810 855 |  | 12 657 707 |  |
Fuerteventura | 53 695 604 | 2004 | 2010 | 21 358 194 | 7 549 633 | 3 464 284 | 17 463 071 | 2 631 649 | 1 228 773
La Palma | 49 764 569 | 2004 | 2010 | 26 315 005 | 13 661 002 |  | 3 435 400 | 220 835 | 6 132 327
Madrid | 41 043 520 | 2000 | 2007 |  |  |  |  |  | 41 043 520
Murcia | 20 396 706 | 2004 | 2011 |  |  | 2 636 907 | 2 937 427 | 2 775 913 | 12 046 459
Vigo | 6 058 451 | 2006 | 2009 | 734 640 | 2 459 015 |  |  | 2 017 122 | 847 674
Italien | Alghero | 13 278 792 | 2001 | 2007 | 5 179 050 | 2 338 322 | 2 482 393 | 2 192 707 | 1 086 320 |
Catania | 44 660 578 | 2002 | 2006 | 28 012 093 | 2 688 203 | 6 090 574 | 2 329 754 | 5 539 954 |
Comiso | 20 263 062 | 2004 | 2010 | 5 209 079 | 1 366 465 | 1 578 057 | 5 607 996 | 5 183 279 | 1 318 186
Crotone | 4 736 007 | 2006 | 2011 | 869 283 | 1 877 056 | 1 199 550 | 437 453 | 352 665 |
Neapel | 20 649 583 | 2000 | 2009 | 5 517 072 | 2 817 663 | 5 106 493 | 3 124 613 | 4 083 742 |
Grekland | Thessaloniki | 54 054 434 | 2001 | 2009 | 11 779 105 | 1 524 912 |  | 23 908 629 |  | 16 841 788
Heraklion | 9 240 605 | 2001 | 2005 | 9 240 605 |  |  |  |  |
Kastoria | 5 635 060 | 1999 | 2003 |  |  |  | 5 635 060 |  |
Polen | Gdańsk | 13 732 481 | 2007 | 2012 |  | 1 401 465 | 5 594 565 |  |  | 6 736 451
Rzeszów | 18 597 944 | 2009 | 2013 | 15 686 246 |  |  |  | 2 090 980 | 820 718
Estland | Tallinn | 53 093 520 | 2005 | 2008 | 29 212 175 | 10 308 691 | 10 665 438 |  | 288 579 | 2 618 637
Tartu | 11 805 499 | 2008 | 2012 | 1 067 256 | 776 027 | 776 027 | 776 027 | 8 410 162 |
| Granskad befolkning | 460 501 359 |  |  | 164 227 220 | 50 988 499 | 39 594 288 | 80 590 629 | 34 681 200 | 90 419 523
| i % |  |  |  | 35,66 % | 11,07 % | 8,60 % | 17,50 % | 7,53 % | 19,64 %

Bilaga III

Översikt över granskningsresultat och bedömning¹

Land | Flygplats | Var investeringen välplanerad? | Uppnåddes den fysiska ouputen? | Behövdes investeringarna? | Används all output? | Uppnåddes förväntade kvantitativa resultat mellan 2007 och 2013? | Nåddes de kvalitativa fördelarna? | Kunde någon effekt på den regionala ekonomin beläggas? | Är kostnaden per ytterligare passagerare rimlig? | Är detta en hållbar flygplats?
Spanien | Badajoz |  |  |  |  |  |  |  |  |
Burgos |  |  |  |  |  |  |  |  |
Córdoba |  |  |  |  |  |  |  |  |
Fuerteventura |  |  |  |  |  |  |  |  |
La Palma |  |  |  |  |  |  |  |  |
Madrid-Barajas |  |  |  |  |  |  |  |  |
Murcia |  |  |  |  |  |  |  |  |
Vigo |  |  |  |  |  |  |  |  |
Italien | Alghero |  |  |  |  |  |  |  |  |
Catania |  |  |  |  |  |  |  |  |
Comiso |  |  |  |  |  |  |  |  |
Crotone |  |  |  |  |  |  |  |  |
Neapel |  |  |  |  |  |  |  |  |
Grekland | Heraklion |  |  |  |  |  |  |  |  |
Kastoria |  |  |  |  |  |  |  |  |
Thessaloniki |  |  |  |  |  |  |  |  |
Polen | Gdańsk |  |  |  |  |  |  |  |  |
Rzeszów |  |  |  |  |  |  |  |  |
Estland | Tallinn |  |  |  |  |  |  |  |  |
Tartu |  |  |  |  |  |  |  |  |

1Förklaring till bilaga III.

Förklaring till bilaga III

| Flygplats | Var investeringen välplanerad? | Uppnåddes den fysiska ouputen? | Behövdes investeringarna? | Används all output? | Nåddes de kvalitativa fördelarna? | Kunde någon effekt på den regionala ekonomin beläggas? | Är kostnaden per ytterligare passagerare rimlig? | Är detta en hållbar flygplats?
”Grönt” betyder en tillfredsställande situation: | Det finns en långsiktig plan för luftsektorn, analys av upptagningsområde och tillförlitliga prognoser i en generalplan för flygplatsen | Output har byggts som planerat | Det finns bevis på att en ordentlig behovsbedömning har gjorts | Medfinansierad infrastruktur användes på ett ändamålsenligt sätt | De förväntade kvantitativa förbättringarna har åstadkommits | De förväntade kvalitativa fördelarna har belagts med hjälp av passagerarenkäter | Den positiva effekten på den regionala ekonomin har belagts | Den faktiska kostnaden per ytterligare passagerare ligger under 20 euro | Flygplatsen är lönsam
”Gult” betyder en mellansituation: | Vissa av ovan angivna delar finns | Output har byggts med skillnader jämfört med vad som var planerat | Det fanns inga bevis på att en del av investeringen behövdes | Medfinansierad infrastruktur användes men långt under kapaciteten | Det förekom förbättringar, men färre än förväntat eller för tidigt att säga (Comiso) | Det fanns kvalitativa fördelar, även om dessa inte mättes | Det fanns undersökningar om effekten på den regionala ekonomin utan någon koppling till investeringarna | Den faktiska kostnaden per ytterligare passagerare ligger mellan 20 och 80 euro | Flygplatsen är inte lönsam, men kommer att kunna uppnå nollresultat på medellång sikt (sju år) eller det finns inga räkenskaper som medger insyn (två grekiska flygplatser)
”Rött” betyder en otillfredsställande situation: | Ingen av dessa delar finns eller beaktas inför investeringsbeslutet | (Del av den) planerade outputen har inte (eller inte än) byggts | Det finns bevis på att investeringen inte behövdes | (Del av) infrastrukturen användes inte | Det fanns inga kvantitativa förbättringar | Det fanns inga bevis på kvalitativa fördelar | Den positiva effekten på den regionala ekonomin har inte kunnat beläggas | Den faktiska kostnaden per ytterligare passagerare ligger över 80 euro | Flygplatsen är beroende av ett fortsatt stöd för sin drift

Bilaga IV

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Badajoz

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Badajoz, Spanien (LEBZ)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Burgos

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Burgos, Spanien (LEBG)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Córdoba

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Córdoba, Spanien (LEBA)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Madrid-Barajas

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Madrid-Barajas, Spanien (LEMBD)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Murcia

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Murcia - San Javier, Spanien (LELC)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Vigo

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Vigo, Spanien (LEVX)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Alghero

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Alghero, Italien (LIEA)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Catania

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Catania, Italien (LICC)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Comiso

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Comiso, Italien (LICB)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Crotone

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Crotone, Italien (LIBC)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Neapel

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Neapel, Italien (LIRN)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Heraklion

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Heraklion, Grekland (LGIR)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Kastoria

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Aristotelis, Grekland (LGKA)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Thessaloniki

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Thessaloniki "Macedonia", Grekland (LGTS)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Gdańsk

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Gdansk, Polen (EPGD)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Rzeszów

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Rzeszów, Polen (EPRZ)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Tallinn

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Tallinn, Estland (EETN)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Analys av enskilda flygplatsers upptagningsområde: Tartu

Antal flygplatser som överlappar den granskade flygplatsen i Tartu, Estland (EETU)

Källor: Eurostats befolkningsuppgifter (2006) och uppgifter om turismen (2006/10).

Kommissionens svar

Sammanfattning

III

Kommissionen noterar revisionsrättens slutsatser om de granskade projekten för perioderna 2000–2006 och 2007–2013 och håller med om att EU-stödet från Sammanhållningsfonden för flygplatsinfrastruktur i vissa fall inte användes på ett ändamålsenligt sätt under dessa perioder. Kommissionen vill understryka att man redan dragit lärdom av denna erfarenhet, vilket har lett till en helt ny strategi i lagstiftningen för programperioden 2014–2020.

Det nya regelverket har skärpts när det gäller investeringar i flygplatsinfrastruktur, så att man begränsat alternativen till att förbättra infrastrukturens miljöprestanda och säkerhet. Dessutom har kommissionen ett mer begränsat fokus i förhandlingarna och inriktar sig främst på flygplatser som ingår i det centrala transeuropeiska transportnätet (TEN-T-nätet).

När det gäller strategisk planering innehåller det nya regelverket särskilda förhandsvillkor om regionala eller nationella transportplaner som innehåller en övergripande transportstrategi per sektor och som anger bidraget till att förverkliga TEN-T-nätet och innehåller en förteckning över de projekt som ska genomföras (en ”realistisk, mogen projektplanering”). Kommissionen tar full hänsyn till dessa planer innan den godkänner eventuella operativa program för investeringar i transportsektorn.

För större projekt har kommissionen antagit delegerade akter och genomförandeakter. I dessa akter föreskrivs vilken kvalitetsgranskning och vilka kvalitetsfaktorer som ska ingå i den kostnadsnyttoanalys som alla större projekt omfattas av, t.ex. de huvudsakliga fördelarna och kostnaderna per sektor, en förteckning över risker att ta hänsyn till och exakta referensperioder per sektor. Dessutom kommer man snart att utfärda riktlinjer för kostnadsnyttoanalysen, med konkreta rekommendationer för olika sektorer och fallstudier, så att stödmottagarna kan utforma sina projekt efter vad som ger mesta möjliga mervärde för EU.

Alla större projekt kommer att genomgå en obligatorisk kvalitetsgranskning innan de godkänns av kommissionen. Kvalitetsgranskningen kommer att utföras antingen av kommissionen eller av oberoende sakkunniga (Jaspers eller andra enheter som utsetts av medlemsstaterna och godkänts av kommissionen).

IV

Kommissionen noterar att de regionala flygplatserna ofta fyller ett kommunikationssyfte i en region eller ett lokalsamhälle och att de offentliga myndigheterna kanske vill ha kvar dem i drift av andra skäl än enbart ekonomiska. Det är därför som offentlig transportinfrastruktur är kvar i drift, trots att den inte är lönsam och behöver statligt stöd.

Kommissionen känner inte till alla detaljer om samtliga EU-finansierade projekt i hela EU och inom alla sektorer, men detta innebär inte att den inte lyckas utföra den lagstadgade tillsyn som den ansvarar för. Tvärtom utför kommissionen denna tillsyn – ofta utöver vad som krävs enligt lagstiftningen – genom årlig rapportering och övervakning, vid behov även på projektnivå, genom specifika åtgärder för vissa problem och särskilda granskningar. Kommissionen har dessutom tidigare sagt nej till samfinansiering av regionala flygplatser som saknade klara affärsmässiga förutsättningar och inte verkade motiverade i sammanhållningshänseende.

Kommissionen noterar också att den själv direkt godkände Sammanhållningsfondens projekt under perioden 2000–2006. Under perioden 2007–2013 ingick projekten däremot i programmen, och det var endast större projekt som godkändes enskilt. Under perioden 2007–2013 förbättrade kommissionen bedömningen av större projekt genom att inrätta Jaspers, som ger tekniskt stöd till medlemsstaterna, utarbeta en omfattande handbok om kostnadsnyttoanalys och genom att vid behov använda sig av extern sakkunskap.

Under perioden 2007–2013 inkom 17 ansökningar om större flygplatsprojekt till kommissionen. Vid bedömningen ägnar kommissionen stor uppmärksamhet åt projektets totala kostnader, fördelar och mervärde för samhället. Detta har i vissa fall lett till att projektens omfattning minskat (t.ex. flygplatserna i Iași och Wroclaw) eller att villkor införts i beslutet om godkännande (för flygplatsen i Gdansk på grund av planerna på att bygga en närliggande flygplats i Gdynia). Kommissionen gör alltid en noggrann kontroll av efterfrågeanalysen. I vissa fall har kommissionen uppmanat de nationella myndigheterna att ställa in projekt (t.ex. flygplatserna i Kielce och i Bialystok) på grund av otillräcklig efterfrågan och kommissionens farhågor när det gäller dessa flygplatsers ekonomiska bärkraft.

V i)

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den under förhandlingarna om de operativa programmen för perioden 2014–2020. Kommissionens strategi i förhandlingarna är att EU:s finansiering av flygplatsinfrastruktur ska inriktas särskilt på flygplatser som ingår i det centrala TEN-T-nätet. Kommissionen kräver också att de heltäckande generalplanerna för transporter ska ligga till grund för valet av investeringsprioriteringar. Alla investeringar bör bidra till att uppnå målen för det berörda prioriterade området, och det bör särskilt göras en detaljerad bedömning av den ekonomiska bärkraften och konkurrensen i samband med alla flygplatsinvesteringar (t.ex. om investeringen skulle kunna finansieras av privata aktörer). Investeringarna bör slutligen grunda sig på sannolika resultat från den obligatoriska genomförbarhetsstudien och en positiv kostnadsnyttoanalys.

V ii)

Kommissionen håller med om att enhetlig strategisk flygplatsplanering är ett viktigt sätt att undvika felplacerad kapacitet i framtiden.

Kommissionen instämmer i rekommendationen till medlemsstaterna (om sammanhängande regionala, nationella och, där så är lämpligt och möjligt, överstatliga planer för flygplatsutveckling). Kommissionen kommer å sin sida att kontrollera genomförandet under förhandlingarna om de operativa programmen för perioden 2014–2020, genom att bedöma transportplanerna som en del av förhandsvillkoren. Se även svaret på punkterna 68–71.

Dessutom kommer kommissionen att i högre grad övervaka och bedöma i vilken mån EU:s lufttransportmarknad är kapabel att möta utmaningarna och tillvarata möjligheterna i framtiden.

Inledning

01

I Eurocontrols senaste undersökning om tillväxtens utmaningar, Challenges of Growth 2013, bekräftas och upprepas det kapacitetsproblem som man konstaterat i tidigare undersökningar.

I det mest sannolika scenariot (med kapacitetsbegränsning) kommer antalet flygningar att öka med 50 % mellan 2012 och 2035. Det kommer att saknas plats för nästan två miljoner flygningar (12 % av den totala efterfrågan på resor) på grund av reducerade utbyggnadsplaner för flygplatserna. Detta motsvarar uppskattningsvis en brist på flygningar tur och retur för 120 miljoner passagerare (totalt 240 miljoner passagerare per år).

Dessutom kommer fler än 20 flygplatser att utnyttja hela eller nästan hela sin kapacitet 2035, jämfört med bara tre 2012 (s.k. hotspots – bl.a. flygplatser i Spanien och Grekland). Denna undersökning visar att problemet med felplacerad kapacitet behöver diskuteras ytterligare och att det kommer att råda brist på kapacitet i Europa de kommande 20 åren, om man ser till de utbyggnadsplaner för flygplatser som nyligen rapporterats.

Källa: Challenges of Growth 2013, tillgänglig på https://www.eurocontrol.int/articles/challenges-growth

06

I sin vitbok från 2011 om transportpolitik ansåg kommissionen att trafiköverbelastning är ett stort bekymmer. Den fastslog att ”kapaciteten vid flygplatserna måste optimeras och vid behov ökas för att bättre kunna möta den ökade efterfrågan på resor”¹.

I det senare meddelande från 2011 som åtföljer flygplatspaketet bekräftade kommissionen att trafiköverbelastning på flygplatser är ett problem i EU. Kapacitetsbrist på marken äventyrar dessutom hela projektet om ett gemensamt europeiskt luftrum. Samtidigt ökar konkurrensen för Europas luftfartssektor, och den globala flygmarknaden förskjuts till regioner som Asien och Stillahavsområdet, Mellanöstern och Latinamerika. Detta hotar Europas gynnsamma läge som vägkorsning i det globala luftfartssystemet och de fördelar som detta läge ger när det gäller anslutningar².

Revisionens inriktning och omfattning

21 – Första strecksatsen

Även om lufttransporterna har ökat i EU-27 sedan 2010, anser kommissionen inte att det har skett någon allmän återhämtning inom lufttransporter under åren 2007–2013. Utvecklingen inom lufttransportsektorn varierar avsevärt mellan olika medlemsstater och avspeglas inte enbart i de genomsnittliga siffrorna för hela EU. Antalet passagerare under 2010 ökade i 21 medlemsstater och minskade i 6 medlemsstater. Under 2011 noterade 25 medlemsstater en ökning och 2 medlemsstater en minskning. Under 2012 hade 18 en ökning och 9 en minskning, och under 2013 hade 21 en ökning och 6 en minskning. En betydande växling mellan ökning och minskning noterades de senaste åren i Spanien, Italien och Grekland – tre länder med väl dokumenterade ekonomiska problem. Enligt uppgifter från Eurostat för 2013 har antalet flygpassagerare inte nått upp till den nivå som rådde före krisen i Grekland och Spanien.

21 – Andra strecksatsen

Kommissionen anser inte att det finns någon tydlig tendens när det gäller flygpassagerare i de granskade medlemsstaterna. Under åren 2007–2013 minskade lufttransporten med 3,3 % i Grekland och med 3,5 % i Spanien. I Spanien minskade passagerarflyget under 2008, 2009, 2012 och 2013, i Grekland minskade det 2008, 2009, 2010 och 2012 och i Italien minskade det 2008, 2009, 2012 och 2013.

21 – Tredje strecksatsen

Kommissionen påpekar att ekonomin i EU-27 antingen har befunnit sig i stagnation eller recession sedan 2007, med undantag för åren 2010 och 2011. I några av de granskade medlemsstaterna har BNP minskat dramatiskt: Grekland är inne på sitt sjätte år med recession. I Italien och Spanien var det recession under fyra av sex år. Kommissionen anser därför att krisen har allvarliga och ihållande effekter på lufttransporten.

Iakttagelser

Gemensamt svar på punkterna 28 och 30

Flygplatser är infrastrukturer med lång livslängd. Kommissionen anser att man bör kontrollera flygplatsernas utnyttjandegrad under investeringarnas hela livstid, för att bedöma om driftskapaciteten utnyttjas fullt ut. Det bästa är visserligen att bygga flygplatsinfrastruktur i etapper för att hålla sig nära eller precis ovanför riktvärdet, men detta skulle i praktiken innebära ständigt pågående arbeten vid flygplatsen, vilket kräver särskilda arrangemang och stör flygplatsens funktioner och tjänster.

37

Kommissionen anser att det är svårt att se en tendens i de passagerartrafiksiffror för åren 2007–2013 som ligger till grund för revisionsrättens omräkning av kostnaden per ytterligare passagerare. Kommissionen anser därför att det vore lämpligare om projektens kostnadseffektivitet bedömdes utifrån delmål och halvtidsutvärderingar. Se även kommissionens svar på punkt 21.

Gemensamt svar på punkterna 40–43

Vid bedömningen av större projekt inom ramen för sammanhållningspolitiken betraktar kommissionen ekonomisk hållbarhet som ett projekts förmåga att generera tillräckliga intäkter för att täcka driftskostnaderna för varje verksamhetsår, och inte förmågan att ge vinst. EU-stödet bör visserligen helst gå till lönsamma infrastrukturer, men vissa transportinfrastrukturer går med förlust trots att det finns intäkter. I sådana fall grundas beslutet om att tillhandahålla stöd på om projektet är samhällsekonomiskt önskvärt (dvs. ger större fördelar än kostnader).

45

De regionala flygplatserna kan fylla ett kommunikationssyfte i en region eller ett lokalsamhälle, och de offentliga myndigheterna kanske vill ha kvar dem i drift av andra skäl än enbart ekonomiska. Det är därför som offentlig transportinfrastruktur är kvar i drift, trots att den inte är lönsam och behöver statligt stöd.

50

Mellan 2007 och 2013 minskade passagerarflyget med cirka 3,5 % i Spanien och med 3,3 % i Grekland. Kommissionen noterar samma tendens vid de granskade flygplatserna och konstaterade också en trafikminskning i linje med utvecklingen i den spanska och den grekiska ekonomin, som har befunnit sig i recession nästan hela tiden sedan 2007.

Se även kommissionens svar på punkt 21.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 53–55

Den definition som kommissionen tillämpar för att utfärda beslut om statligt stöd är att upptagningsområdet för en flygplats i allmänhet är ”flygplatsens geografiska marknad, vars gräns normalt ligger cirka 100 kilometer från flygplatsen eller på ett avstånd som motsvarar cirka 60 minuters resa med bil, buss, tåg eller höghastighetståg från flygplatsen. Upptagningsområdet för en viss flygplats kan dock vara annorlunda och man måste beakta varje flygplats särdrag. Upptagningsområdets storlek och form varierar från flygplats till flygplats och beror på flygplatsens olika egenskaper, däribland dess affärsmodell, belägenhet och de destinationer som betjänas”. Gränsen 100 kilometer (200 kilometer om det finns höghastighetståg) anges likaså i artikel 24 i TEN-T-förordningen, där kriterierna för lufttransportinfrastrukturens komponenter fastställs. I en aktuell undersökning från kommissionens avdelningar om tillgänglighet till passagerarflyg i Europa grundade sig kommissionens slutsatser på ett upptagningsområde inom 90 minuters restid från flygplatsen, vilket revisionsrätten påpekar. Kommissionen anser att upptagningsområdena även bör ta hänsyn till andra faktorer, såsom flygplatsens affärsmodell, antalet och typen av destinationer, tillgänglig flygplatskapacitet vid andra flygplatser, kollektivtrafik, tidskänsliga resenärer och om flygplatsen främst används av områdets invånare eller besökare i området.

Regionala flygplatser har ofta inte samma destinationer med samma frekvens som de närliggande flygplatserna och i än mindre grad som huvudflygplatsen i respektive medlemsstat.

Gemensamt svar på punkterna 61–63

Den strategiska planeringen har ändrats radikalt inför perioden 2014–2020, genom att man infört bestämmelser om att vissa förhandsvillkor i transportsektorn måste vara uppfyllda. Detta innebär att det måste finnas en särskild heltäckande transportplan eller ramar på nationell eller regional nivå, innan stöd till operativa program kan godkännas. I transportplanen beskrivs hur programmet bidrar till det gemensamma europeiska transportområdet, det centralt och övergripande TEN-T-nät i vilket medlen från Eruf och Sammanhållningsfonden kommer att investeras, samt en realistisk, mogen projektplanering för genomförandet av de operativa programmen.

För de operativa programmen görs bl.a. en analys av situationen och de särskilda behov som finns vid tidpunkten för programplaneringen samt en koppling till de åtgärder som planeras. Kommissionen betraktar dem som planeringsdokument för EU:s samfinansierade åtgärder.

Gemensamt svar på punkterna 66 och 67

Enligt systemet med delad förvaltning delas befogenheter mellan kommissionen och medlemsstaterna. Medlemsstaterna ansvarar för den löpande förvaltningen, och kommissionen ansvarar för övervakning och översikt på programnivå och inte på projektnivå. Detta innebär att kommissionen varken ska eller får låta detaljerade uppgifter om varje enskilt projekt ligga till grund för genomförandet av programmen och kontrollen av efterlevnad, med hänsyn till att tusentals projekt samfinansieras varje år genom sammanhållningspolitiken.

Slutsatser och rekommendationer

Gemensamt svar på punkterna 68–71

Kommissionen noterar revisionsrättens slutsatser om de granskade projekten för perioderna 2000–2006 och 2007–2013, och håller med om att EU-stödet från Sammanhållningsfonden för flygplatsinfrastruktur i vissa fall inte användes på ett ändamålsenligt sätt under dessa programperioder. Kommissionen vill understryka att man redan dragit lärdom av denna erfarenhet, vilket har lett till en helt ny strategi i lagstiftningen för programperioden 2014–2020.

Det nya regelverket har skärpts när det gäller investeringar i flygplatsinfrastruktur, så att man begränsat alternativen till att förbättra infrastrukturens miljöprestanda och säkerhet. Dessutom har kommissionen en mer begränsad hållning i förhandlingarna och inriktar sig främst på flygplatser som ingår i det TEN-T-nätet.

När det gäller strategisk planering innehåller det nya regelverket särskilda förhandsvillkor om regionala eller nationella transportplaner som innehåller en övergripande transportstrategi per sektor och som anger bidraget till att förverkliga TEN-T-nätet och innehåller en förteckning över de projekt som ska genomföras (en ”realistisk, mogen projektplanering”). Kommissionen tar full hänsyn till dessa planer innan den godkänner eventuella operativa program för investeringar i transportsektorn.

För större projekt har kommissionen antagit delegerade akter och genomförandeakter. I dessa akter föreskrivs vilken kvalitetsgranskning och vilka kvalitetsfaktorer som ska ingå i den kostnadsnyttoanalys som alla större projekt omfattas av, t.ex. de huvudsakliga fördelarna och kostnaderna per sektor, en förteckning över risker att ta hänsyn till och exakta referensperioder per sektor. Dessutom kommer man snart att utfärda riktlinjer för kostnadsnyttoanalysen, med konkreta rekommendationer för olika sektorer och fallstudier, så att stödmottagarna kan utforma sina projekt efter vad som ger mesta möjliga mervärde för EU.

Alla större projekt kommer att genomgå en obligatorisk kvalitetsgranskning innan de godkänns av kommissionen. Kvalitetsgranskningen kommer att utföras antingen av kommissionen eller av oberoende sakkunniga (Jaspers eller andra enheter som utsetts av medlemsstaterna och godkänts av kommissionen).

69 – Första strecksatsen

Kommissionen anser att man bör kontrollera flygplatsernas utnyttjandegrad under investeringarnas hela livstid, för att bedöma om driftskapaciteten utnyttjas fullt ut.

70

De regionala flygplatserna kan fylla ett kommunikationssyfte i en region eller kommun, och de offentliga myndigheterna kanske vill ha kvar dem i drift av andra skäl än enbart ekonomiska. Det är därför som offentlig transportinfrastruktur ibland hålls kvar i drift, trots att den inte är lönsam och behöver statligt stöd.

Rekommendation 1

Kommissionen godtar rekommendationen och kommer att genomföra den under förhandlingarna om de operativa programmen för perioden 2014–2020. Kommissionens strategi i förhandlingarna är att EU:s finansiering av flygplatsinfrastruktur ska inriktas särskilt på flygplatser som ingår i det centrala TEN-T-nätet. Kommissionen kräver också att de heltäckande generalplanerna för transporter ska ligga till grund för valet av investeringsprioriteringar. Alla investeringar bör bidra till att uppnå målen för det berörda prioriterade området, och det bör särskilt göras en detaljerad bedömning av den ekonomiska bärkraften och konkurrensen i samband med alla flygplatsinvesteringar (t.ex. om investeringen skulle kunna finansieras av privata aktörer). Investeringarna bör slutligen grunda sig på sannolika resultat från den obligatoriska genomförbarhetsstudien och en positiv kostnadsnyttoanalys.

72

Den definition som kommissionen tillämpar för att utfärda beslut om statligt stöd är att upptagningsområdet för en flygplats i allmänhet är ”flygplatsens geografiska marknad, vars gräns normalt ligger cirka 100 kilometer från flygplatsen eller på ett avstånd som motsvarar cirka 60 minuters resa med bil, buss, tåg eller höghastighetståg från flygplatsen. Upptagningsområdet för en viss flygplats kan dock vara annorlunda och man måste beakta varje flygplats särdrag. Upptagningsområdets storlek och form varierar från flygplats till flygplats och beror på flygplatsens olika egenskaper, däribland dess affärsmodell, belägenhet och de destinationer som betjänas”. Gränsen 100 kilometer (200 kilometer om det finns höghastighetståg) anges likaså i artikel 24 i TEN-T-förordningen, där kriterierna för lufttransportinfrastrukturens komponenter fastställs. I en aktuell undersökning från kommissionens avdelningar om tillgänglighet till passagerarflyg i Europa grundade sig kommissionens slutsatser på ett upptagningsområde inom 90 minuters restid från flygplatsen, vilket revisionsrätten påpekar. Kommissionen anser att upptagningsområdena även bör ta hänsyn till andra faktorer, såsom flygplatsens affärsmodell, antalet och typen av destinationer, tillgänglig flygplatskapacitet vid andra flygplatser, kollektivtrafik, tidskänsliga resenärer och om flygplatsen främst används av områdets invånare eller besökare i området.

Regionala flygplatser har ofta inte samma destinationer med samma frekvens som de närliggande flygplatserna och i än mindre grad som huvudflygplatsen i respektive medlemsstat.

Kommissionen känner inte till alla detaljer om samtliga EU-finansierade projekt i hela EU och inom alla sektorer, men detta innebär inte att den inte lyckas utföra den lagstadgade tillsyn som den ansvarar för. Tvärtom utför kommissionen denna tillsyn – ofta utöver vad som krävs enligt lagstiftningen – genom årlig rapportering och övervakning, vid behov även på projektnivå, specifika åtgärder för vissa problem och särskilda granskningar. Kommissionen har dessutom tidigare sagt nej till samfinansiering av regionala flygplatser som saknade klara affärsmässiga förutsättningar och inte verkade motiverade i sammanhållningshänseende.

Kommissionen noterar också att den själv direkt godkände Sammanhållningsfondens projekt under perioden 2000–2006. Under perioden 2007–2013 ingick projekten däremot i programmen, och det var endast större projekt som godkändes enskilt. Under perioden 2007–2013 förbättrade kommissionen bedömningen av större projekt genom att inrätta Jaspers, som ger tekniskt stöd till medlemsstaterna, utarbeta en omfattande handbok om kostnadsnyttoanalyser och genom att vid behov använda sig av extern sakkunskap.

Under perioden 2007–2013 inkom 17 ansökningar om större flygplatsprojekt till kommissionen. Vid bedömningen ägnar kommissionen stor uppmärksamhet åt projektets totala kostnader, fördelar och mervärde för samhället. Detta har i vissa fall lett till att projektens omfattning minskat (t.ex. Iași flygplats och Wroclaws flygplats) eller att villkor införts i beslutet om godkännande (för Gdansk flygplats på grund av planerna på att bygga en närliggande flygplats i Gdynia). Kommissionen gör alltid en noggrann kontroll av efterfrågeanalysen. I vissa fall har kommissionen uppmanat de nationella myndigheterna att ställa in projekt (t.ex. flygplatserna i Kielce och i Bialystok) på grund av otillräcklig efterfrågan och kommissionens farhågor när det gäller dessa flygplatsers ekonomiska bärkraft.

Rekommendation 2

Kommissionen håller med om att enhetlig strategisk flygplatsplanering är ett viktigt sätt att undvika felplacerad kapacitet i framtiden.

Kommissionen instämmer i rekommendationen till medlemsstaterna (om sammanhängande regionala, nationella och, där så är lämpligt och möjligt, överstatliga planer för flygplatsutveckling). Kommissionen kommer å sin sida att kontrollera genomförandet under förhandlingarna om de operativa programmen för perioden 2014–2020, genom att bedöma transportplanerna som en del av förhandsvillkoren. Se även svaret på punkterna 68–71.

Dessutom kommer kommissionen att i högre grad övervaka och bedöma i vilken mån EU:s lufttransportmarknad är kapabel att möta utmaningarna och tillvarata möjligheterna i framtiden.

1Punkt 28 i Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde – ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem (2011), tillgänglig på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/ALL/;ELX_SESSIONID=HjP8JnxMmKkbg0nMHrxTqR3DX1042Lqfy2gdgLbQLf5rnTVZwSq6!1996567712?uri=CELEX:52011DC0144

2Kommissionens meddelande om flygplatspolitik i EU - kapacitets- och kvalitetsförbättringar ska främja tillväxt, anslutbarhet och hållbar rörlighet, tillgängligt på http://eur-lex.europa.eu/legal-content/SV/TXT/?uri=CELEX%3A52011DC0823&qid=1417003465062

QJ-AB-14-020-SV-E  ISSN 1977-5830

Revisionsrätten granskade 20 flygplatser i fem medlemsstater och konstaterade att EU-finansieringen i många fall gick till flygplatser som ligger mycket nära varandra: 13 flygplatser har stora överlappningar med närliggande flygplatsers upptagningsområden. Det gav dålig valuta för pengarna och ledde till överdimensionerad EU-finansierad infrastruktur och överkapacitet. Revisionsrätten noterar även att EU-finansieringen inte var kostnadseffektiv och att sju av de granskade flygplatserna inte är lönsamma: de kan behöva stängas om inte de får fortsatt offentligt ekonomiskt stöd. EU:s finansiering av flygplatser samordnas inte på ett bra sätt på nationell nivå och särskilt inte större projekt och sammanhållningsprojekt, som inte övervakas tillräckligt av kommissionen som i allmänhet inte vet vilka flygplatser som får finansiering och hur mycket de får.