EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2012-7 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/447414 | QJ-AB-15-002-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-2007-3 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/634507 | QJ-AB-15-002-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2052-3 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/200079 | QJ-AB-15-002-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 03

Zvláštní zpráva

Systém záruk pro mladé
lidi: první kroky jsou za
námi, ale rizika související
s jeho uplatňováním na
nás teprve čekají

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby maximalizoval jejich dopad, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a zajištění souladu s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj, politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát II, jemuž předsedá člen EÚD Henri Grethen a který se zaměřuje na výdajové oblasti strukturálních politik, energetiky a dopravy. Audit vedla členka EÚD Iliana Ivanova s podporou vedoucího kabinetu Tony Murphyho, attaché kabinetu Mihaila Stefanova, vedoucího oddělení Emmanuela Raucha, vedoucího týmu Valerie Rotaové a auditorů Kristiny Maksinenové a Paola Pesceho.

Zleva doprava: P. Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinenová, E. Rauch.

Obsah

Zkratky

Glosář

Shrnutí

Úvod

Nezaměstnanost mladých lidí v EU

Role EU v politice zaměstnanosti

Záruka pro mladé lidi: opatření na podporu mladých lidí, kteří hledají zaměstnání, a strukturální reforma usilující zlepšit přechod ze školy do práce

Financování systému záruk pro mladé lidi

Rozsah a koncepce auditu

Připomínky

Komise členské státy vhodným způsobem a včas podpořila při zřizování režimu záruk pro mladé lidi

Pokyny Komise ke koncipování režimu záruk pro mladé lidi poskytnuté členským státům do pěti měsíců od vydání doporučení Rady

Komise provedla uceleným způsobem a včas posoudila návrhy YGIP předložené členskými státy

Komise ve svých posouzeních identifikovala v návrzích prováděcích plánů řadu nedostatků

Ne všechny členské státy předložily po posouzení Komise revidovaný prováděcí plán

Posuzování prováděcích plánů Komisí nebylo dostatečně koordinováno s posuzováním předběžných podmínek operačních programů ESF/YEI

Účetní dvůr zjistil řadu rizik pro účinné uplatňování režimu záruk pro mladé lidi

Riziko, že celkové financování nemusí být dostatečné

Nebylo definováno, co je nabídka kvalitního pracovního místa, což může účinnost záruky pro mladé lidi poškodit

Ucelený rámec pro monitorování a podávání zpráv o záruce pro mladé lidi se teprve vytváří

Závěry a doporučení

Příloha I | — | Míra nezaměstnanosti mládeže (červen 2014)
Příloha II | — | Země způsobilé pro financování iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí
Příloha III | — | Hodnocení prováděcího plánu systému záruk pro mladé lidi a předběžné podmínky iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí

Odpovědi Komise

Zkratky

AIR: Výroční zpráva o provádění

DJZ: Doporučení pro jednotlivé země

EMCO: Výbor pro zaměstnanost

ESF: Evropský sociální fond

ESIF: Evropské strukturální a investiční fondy

HDP: Hrubý domácí produkt

IKT: Informační a komunikační technologie

ILO: Mezinárodní organizace práce (International Labour Organisation)

NEET: Mladí lidé a osoby, které nemají zaměstnání, nestudují ani se neškolí – tzv. NEET (Not in Employment, Education or Training)

NSU: Nařízení o společných ustanoveních: nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1303/2013 ze dne 17. prosince 2013 o společných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti, Evropském zemědělském fondu pro rozvoj venkova a Evropském námořním a rybářském fondu, o obecných ustanoveních o Evropském fondu pro regionální rozvoj, Evropském sociálním fondu, Fondu soudržnosti a Evropském námořním a rybářském fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1083/2006 (Úř. věst. L 347, 30. 12. 2002, s. 320).

OP: Operační program

PD: Posouzení dopadu

PES: Veřejné služby zaměstnanosti

SWD: Pracovní dokument útvarů Komise

YAT: Akční tým pro mladé lidi (Youth Action Team)

YEI: Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí (Youth Employment Initiative)

YG: Záruky pro mladé lidi

YGIP: Plán provádění systému záruk pro mladé lidi

Glosář

Akční tým pro mladé: V únoru 2012 Komise spolu s osmi členskými státy, které měly v té době nejvyšší míru nezaměstnanosti mladých lidí, ustavila akční týmy pro mladé lidi (YAT), jejichž úkolem bylo vybrat opatření, na něž budou prostředky EU (včetně prostředků ESF), které v rámci programového období 2007–2013 zbývaly na podporu pracovních příležitostí pro mladé lidi a malé a střední podniky, využity.

Evropská síť veřejných služeb zaměstnanosti: Tato síť byla ustavena na základě rozhodnutí Rady a Evropského parlamentu maximalizovat efektivnost veřejných služeb zaměstnanosti (PES). Síť zahrnuje všech 28 členských států EU a Evropskou komisi. Jejím cílem je srovnávat výkonnost veřejných služeb zaměstnanosti s využitím referenčních hodnot, identifikovat prokazatelně osvědčené postupy a podporovat vzájemnou výměnu poznatků, propagovat modernizaci a posílení v oblasti poskytování VSZ, včetně Evropské strategie zaměstnanosti a příslušných vnitrostátních politik trhu pracovních sil.

Evropský semestr: Evropský semestr je první fáze každoročního cyklu řízení hospodářské politiky a dohledu nad ní. Každý evropský semestr Evropská komise analyzuje fiskální politiku a politiku strukturálních reforem každého členského státu, vydává doporučení a monitoruje jejich plnění. Ve druhé fázi ročního cyklu, tzv. národním semestru, členské státy realizuje ty politiky, o nichž panuje shoda.

Evropský sociální fond: Cílem Evropského sociálního fondu (ESF) je posilovat hospodářskou a sociální soudržnost v Evropské unii zlepšováním situace v oblasti zaměstnanosti a pracovních příležitostí (zejména opatřeními v oblasti odborné přípravy), podporou vysoké míry zaměstnanosti a vytvářením většího počtu lepších pracovních míst.

Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí: Cílem iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí (YEI) je poskytovat finanční podporu regionům, v nichž míra nezaměstnanosti mladých lidí překračuje 25 %, podporou realizace systému záruk pro mladé lidi s cílem posílit a doplnit činnosti financované z ESF. Financuje činnosti cílící přímo na mladé osoby, které nepracují, nestudují, ani se neškolí (NEET) do 25 let (případně až do 30 let, pokud to členské státy považují za relevantní). Disponuje rozpočtem v celkové výši 6 miliard EUR. Rámec politiky pro iniciativu je dán v balíčku týkajícím se zaměstnanosti mladých lidí, zejména doporučením zavést záruky pro mladé lidi. Právním základem iniciativy jsou nařízení ESF na období 2014–2020.

Mezinárodní organizace práce (International Labour Organization): Mezinárodní organizace práce (ILO) je agentura OSN, která se zabývá problematikou práce, zejména mezinárodními pracovními normami. 185 ze 193 členských států OSN je členem ILO. Podobně jako jiné specializované agentury OSN má i Mezinárodní organizace práce třístrannou správní strukturu – zástupce zemí, zaměstnanců a pracovníků. ILO je hlavním poskytovatelem statistických údajů o práci.

NEET: Zprávy o mladých lidech a osobách, které nemají zaměstnání, nestudují ani se neškolí (tzv. NEET – Not in Employment, Education or Training). Výbor pro zaměstnanost (EMCO) schválil tuto definici v dubnu 2010 pro účely využití v kontextu integrovaných hlavních směrů strategie Evropa 2020. Tato definice NEET zahrnuje nezaměstnané, kteří nestudují ani se neškolí, a neaktivní osoby, které nestudují ani se neškolí.

Jinými slovy do kategorie „bez zaměstnání“ spadají jak nezaměstnaní, tak neaktivní osoby, zatímco „nestuduje ani se neškolí“ znamená, že osoby, které jsou v pracovním poměru anebo se formálně či neformálně vzdělávají se do skupiny NEET nezapočítávají.

Operační program: Operační program (OP) stanoví priority členského státu a konkrétní cíle a jak bude financování (EU i vnitrostátní prostředky z veřejných zdrojů a spolufinancování ze soukromého sektoru) v daném období (obvykle sedm let) využito k financování projektů. Projekty musí přispívat dosažení určitého počtu cílů specifikovaných na úrovni prioritní osy OP. Všechny fondy pro oblast soudržnosti mají operační programy (tj. EFRR, FS a ESF). Operační programy připravuje členský stát a před provedením jakýchkoliv plateb z rozpočtu EU je musí schválit Komise. Operační programy je možné v průběhu obdobní, k němuž se vztahují, měnit, pokud s tím obě strany souhlasí.

Posouzení dopadu: Posouzení dopadů (PD) přispívají do rozhodovacího procesu tím, že systematicky shromažďují a analyzují informace o plánovaných intervencích a odhadují jejich pravděpodobný dopad. Posouzení dopadu je nutno provádět u všech hlavních iniciativ v oblasti politik (tj. iniciativ uvedených v roční politické strategii (APS) nebo následně v legislativním a pracovním programu Komise (CLWP)), s několika jasně definovanými výjimkami. Předmětem posouzení dopadů mohou být v konkrétních případech i jiné významné iniciativy.

Prováděcí plán záruky pro mladé lidi: Prováděcí plán záruky pro mladé lidi (YIGP) stanoví, jak budou záruky pro mladé lidi prováděny na národní úrovni, příslušné role orgánů veřejné správy a jiných organizací, jak budou záruky financovány (včetně využití prostředků EU), jak se bude hodnotit pokrok a časový plán. Tyto plány připravují členské státy. Nepodléhají schválení Komisí.

Předběžné podmínky: Předběžné podmínky jsou konkrétní a přesně předdefinované kritické faktory, které jsou předpokladem pro účinné a efektivní realizace konkrétního cíle investiční priority nebo priority Unie, mají na něj přímou a faktickou vazbu či přímý dopad. Při přípravě operačních programů, které jsou v programovém období 2014–2014 spolufinancovány z evropských strukturálních a investičních fondů (ESIF), musí členské státy posuzovat, zda tyto podmínky byly splněny. Pokud splněny nebyly, je nutno vypracovat akční plány, které zajistí splnění do 31. prosince 2016.

Předběžné vyčlenění prostředků: V kontextu iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí se předběžným vyčleněním prostředků míní, že příslušný rozpočet bude k dispozici pro úhrady v plné výši v průběhu prvních dvou let víceletého finančního rámce (VFR), místo aby byl rozdělen do celého sedmiletého období (2014–2020).

Záruka pro mladé lidi: Záruka pro mladé lidi, přijatá doporučením Rady o zřízení záruky pro mladé lidi z 22. dubna 2013, by měla zajišťovat, aby se všem mladý lidem do 25 let dostalo kvalitních pracovních nabídek, dalšího vzdělání, vyučení nebo praxe do čtyř měsíců od doby, kdy ukončí své formální vzdělání nebo se stanou nezaměstnanými. Záruka pro mladé lidi je klíčovou strukturální reformou, na níž orgány lépe spolupracují, aby mladým lidem poskytly konkrétní výsledky.

Shrnutí

I

Průměrná míra nezaměstnanosti mladých lidí mezi 15 a 24 lety v EU činila v červnu 2014 22 %. Pro všechny členské státy je tento údaj zásadní výzvou. V některých členských státech, kde nezaměstnanost postihuje od jednoho ze dvou až jedno ze tří mladých lidí, je situace kritická s perspektivou ztracené generace a významných společensko-hospodářských nákladů.

II

V reakci na zhoršující se situaci nezaměstnaných mladých lidí, kterou ještě ztížila hospodářská a finanční krize, přišla Komise v roce 2012 s návrhem systému záruk pro mladé lidi, na jehož základě bylo v dubnu 2013 schváleno doporučení Rady. Rada v tomto dokumentu Komisi a členským státům doporučuje, aby zavedly „záruku pro mladé lidi“, jež má podle své definice zajistit, aby se všem mladým lidem do 25 let do čtyř měsíců od doby, kdy se stanou nezaměstnanými nebo ukončí své formální vzdělání, dostalo „kvalitní nabídky“ zaměstnání, dalšího vzdělávání, učňovského programu nebo stáže.

III

Systém bude financován z rozpočtu EU prostřednictvím Evropského sociálního fondu a iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Prostředky přidělené na tuto iniciativu na období 2014–2020 dosahují přibližně 12,7 miliardy EUR. Bude nutné i doplňující financování z národních zdrojů, neboť kromě opatření zaměřených na jednotlivce budou potřeba i strukturální reformy.

IV

Účetní dvůr v rámci svého auditu posuzoval, zda Komise členským státům poskytla při zavádění systémů záruk pro mladé lidi vhodnou podporu a přezkoumala možná rizika související se zaváděním těchto systémů. Účetní dvůr dospěl k závěru, že Komise členské státy při zavádění systémů záruk pro mladé lidi obecně vhodným způsobem a včas podpořila. Identifikoval však tři potenciální rizika účinného uplatňování tohoto systému, a to: dostatečnost celkových prostředků na financování, definice kvalitní nabídky a způsob, jakým Komise systém monitoruje a vykazuje jeho výsledky.

V

Účetní dvůr doporučuje, aby:

οčlenské státy předložily jasný a vyčerpávající přehled nákladů na všechna plánovaná opatření pro boj s nezaměstnaností v rámci systému záruk pro mladé lidi, aby Komise mohla posoudit souhrnnou potřebu prostředků na financování;

οKomise propagovala soubor kvalitativních atributů, které by měla pracovní místa, stáže a učňovská příprava splňovat, aby se kvalifikovala pro podporu z rozpočtu EU. Soubor by mohl vycházet z prvků, které definují kvalitní nabídku v pokynech Komise k hodnocení iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí;

οKomise by měla zavést ucelený monitorovací systém pro systém záruk pro mladé lidi, který by pokrýval jak strukturální reformy, tak opatření cílená na jednotlivce. O výsledcích z tohoto monitorování by se měly podávat zprávy Evropskému parlamentu a Radě.

Úvod

Nezaměstnanost mladých lidí v EU

01

Za uplynulou dekádu a zejména od začátku hospodářské a finanční krize se počet nezaměstnaných v EU výrazně zvýšil. Pro mladé lidi (15–24 let) je riziko nezaměstnanosti ještě vyšší. Například mají méně zkušeností, a jsou proto často při rušení pracovních míst propouštěni jako první. V některých členských státech to v době, kdy vrcholila hospodářská a finanční krize vedlo k tomu, že přechod mladých lidí ze školy na pracovní trh prakticky nebyl možný¹.

02

Nezaměstnanost mladých lidí je také oproti nezaměstnanosti obecně citlivější na výkyvy hospodářského cyklu a u mladých lidí je rovněž vyšší pravděpodobnost, že budou zaměstnáni v hospodářských sektorech, které jsou vůči hospodářským poklesům exponovanější, jako výroba, stavebnictví, maloobchod nebo pohostinství. V posledních čtyřech letech poklesla celková míra zaměstnanosti mladých oproti nezaměstnanosti dospělých trojnásobně. Podle Mezinárodního měnového fondu (IMF) jsou tyto změny v míře nezaměstnanosti mladých lidí v Evropě z 50 % způsobeny cyklickými faktory, ale v zatížených zemích eurozóny je to ze 70 %².

03

V roce 2010 zahájila Komise vlajkovou iniciativu strategie Evropa 2020 Mládež v pohybu³, která se zasazovala o lepší vzdělání a odbornou přípravu, úspěšnější integraci na pracovním trhu a větší mobilitu jako nástroje boje proti nezaměstnanosti mladých lidí. Komise dále rovněž vyzvala členské státy, aby usilovaly o to, aby všichni mladí lidé byli do čtyř měsíců od jejich odchodu ze školy zaměstnáni, studovali nebo se účastnili jiného aktivačního opatření, a poskytly v tomto smyslu mladým lidem záruku.

04

V prosinci 2011 přišla Komise s návrhem iniciativy „Příležitosti pro mladé“⁴ a v lednu 2012 oznámila, že bude spolupracovat s osmi členskými státy nejvíce postiženými nezaměstnaností mladých lidí a ustaví členské státy akční týmy pro mladé (YATs), aby mohly lépe využívat finanční prostředky EU zbývající pro programové období 2007–2013.

05

V prosinci 2012 Komise v rámci svého balíčku pro zaměstnanost mladých lidí⁵ navrhla doporučení Rady o zřízení „záruky pro mladé lidi“. Rada ministrů EU tento návrh přijala v dubnu 2013⁶ a do června 2013 ho dále schválila Evropská rada⁷.

06

V roce 2014 se nezaměstnanost mladých lidí v EU jako celku stále pohybovala na znepokojivě vysoké úrovni (viz rámeček 1 a příloha I).

07

Rozdíl mezi zeměmi s nejvyšší a nejnižší mírou nezaměstnanosti mladých lidí je extrémní (viz obrázek 1).

Rozdíl mezi členským státem s nejnižší mírou nezaměstnanosti mladých (Německo: 7,8 % v červnu 2014) a státem s nejvyšší mírou (Španělsko: 53,4 % v červnu 2014) je téměř 50 procentních bodů.

Rámeček 1

Nezaměstnanost mladých lidí v EU: údaje k situaci v roce 2014

V červnu 2014 bylo v EU-25 bez zaměstnání téměř 5 milionů mladých lidí (do 25 let), z toho 3,3 milionu v eurozóně. To odpovídá 22 % míře nezaměstnanosti v EU. Více než 20 % mladých občanů EU nemůže na trhu práce najít místo. V Řecku a ve Španělsku je to každý druhý mladý člověk.

Obrázek 1

Míra nezaměstnanosti mladých lidí (15–24 let) v členských státech EU (červen 2014)

Zdroj: Eurostat.

08

Nezaměstnanost mladých lidí sebou rovněž nese významné socio-hospodářské náklady. V závěrech studie Eurofoundu⁸ z roku 2012 uvádějí, že náklady na mladé Evropany mezi 15 a 24 lety, kteří nepracují, nestudují a nejsou v učení (NEET), se odhadují (podpora v nezaměstnanosti a ušlé příjmy a daně) na přibližně 153 miliard EUR (asi 1,2 % HNP Evropské unie) ročně. Dále jsou zde dlouhodobé náklady nezaměstnanosti mladých pro ekonomiku, společnosti a dotčené jednotlivce, jako zvýšené riziko nezaměstnanosti v budoucnu (kvůli úpadku dovedností a ztráty motivace, které mohou být způsobeny dlouhým obdobím nezaměstnanosti a nečinnosti) a chudoba. V roce 2014 spadlo do kategorie NEET celkem 7,5 milionu mladých lidí.

Role EU v politice zaměstnanosti

09

Úkolem EU v oblasti zaměstnanosti je zajišťovat, aby opatření politiky zaměstnanosti členských států byla koordinována, zejména vymezením hlavních směrů těchto politik. Komise rovněž může podpořit, a je-li to nutné, slaďovat vnitrostátní opatření pro boj s nezaměstnaností⁹.

10

V kontextu evropského semestru je rovněž úkolem Komise předkládat Radě doporučení vycházejí z mnohostranného dohledu nad hospodářskou politikou členských států, včetně zaměstnanosti¹⁰. Komise má za to, že tato doporučení známá jako „doporučení pro jednotlivé země“ (CSR) jsou, jakmile je schválí Evropská rada, politicky závazné. V poslední řadě mohou vést k sankcím, pokud se týkají řešení nedostatků, které jsou příčinou makroekonomické nerovnováhy členského státu anebo jeho nadměrného deficitu, pokud má Evropská rada za to, že je příslušný členský stát následně dostatečně neřeší¹¹.

Záruka pro mladé lidi: opatření na podporu mladých lidí, kteří hledají zaměstnání, a strukturální reforma usilující zlepšit přechod ze školy do práce

11

Doporučení Rady z roku 2013 v hlavních rysech nastiňuje koncepci koncept záruky pro mladé lidi (viz rámeček 2) a zabývá se konkrétními doporučeními jak pro členské státy, tak pro Komisi souvisejícími s ustavením a prováděním záruk pro mladé lidi.

12

Na rozdíl od dřívějších opatření je cílem záruky pro mladé lidi systematicky poskytovat mladým lidem, kteří nepracují, nestudují ani se neškolí, jednu ze čtyř alternativních nabídek (zaměstnání, učení, stáž nebo další vzdělávání). Podle Rady by členské státy měly dodat záruku pro mladé lidi „v souladu s celostátními, regionálními a místními podmínkami“¹².

13

Pro provádění záruky pro mladé lidi je nutná řada opatření, jež lze zavádět v krátkodobém, střednědobé i dlouhodobém horizontu. Zatímco určitých výsledků týkajících se opatření zaměřených na jednotlivce je možné dosáhnout rychle, jiná si vyžádají určitý čas, než se projeví jejich pozitivní dopad. Příklady dlouhodobých opatření: strukturální reformy v souvislosti s veřejnými službami zaměstnanosti (PES) a úpravy pracovního práva.

Rámeček 2

Co je „záruka pro mladé lidi“?

V rámci záruku pro mladé lidi by členské státy měly zajistit všem mladým Evropanům kvalitní nabídku pracovních míst, další vzdělávání nebo odbornou přípravu, vyučení nebo stáž do čtyř měsíců od ukončení školní docházky nebo od doby, kdy se stali nezaměstnanými.

Financování režimu záruk pro mladé lidi

14

Režim záruk pro mladé lidi je financován z rozpočtu EU, zejména prostřednictvím iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí (YEI)¹³ a Evropského sociálního fondu (ESF) na programové období 2014–2020 a rozpočtů členských států (viz obrázek 2).

Finanční prostředky z veřejných zdrojů je možné doplnit financováním ze zdrojů soukromých (např. investice firem do učňovských programů nebo školicí programy financované soukromými nadacemi).

Obrázek 2

Přehled financování záruk pro mladé lidi

Zdroj: EÚD.

Evropský sociální fond

15

ESF je zdaleka nejdůležitějším zdrojem finančních prostředků EU určených pro financování režimu záruk pro mladé lidi. V únoru 2015 Komise odhadovala, že celkový objem těchto prostředků bude přibližně 9,5 miliardy EUR, včetně 3,2 miliardy EUR nutných v náležitých případech k doplnění financování iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí (viz bod 16). ESF může financovat opatření konkrétně zaměřená na jednotlivce i opatření související se strukturálními reformami (viz rámeček 3).

Rámeček 3

Příklady činnosti, jež je možné podporovat z ESF

K činnostem, jež je možné podporovat z ESF, patří například: rozvoj specializovaných služeb pro mladé lidi, zřizování jednotných kontaktních míst (např. v rámci veřejných služeb zaměstnanosti (PES) a na internetu), posílené databáze, podpora služeb související se zaměstnaností a kariérním poradenstvím ve školách, kampaně zvyšující povědomí o této problematice, podpora dobrovolnickým organizacím zajišťujícími mentory, zřizování center pro analýzu a vývoj modelů politik.

Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí (Youth Employment Initiative)

16

Jako doplnění finanční podpory EU regionům, kde se jednotlivci nejvíce potýkají s nezaměstnaností a nečinností mladých lidí, se Rada a Evropský parlament dohodly na vytvoření iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí s prostředky ve výši 6,4 miliardy EUR. Finanční prostředky na iniciativu zahrnují 3,2 miliardy EUR ze specifické nové rozpočtové položky pro nezaměstnanost mladých lidí, které doplní minimálně 3,2 miliardy EUR z národních přídělů v rámci stávajícího ESF.

Na rozdíl od části ESF se na zvláštní příděl na iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí nevztahuje povinnost spolufinancování¹⁴ ze strany členského státu a způsobilé k úhradě jsou retrospektivně i náklady, které členským státům vznikly od 1. září 2013. Prostředky na financování iniciativy se vyčleňují předem, aby byly k dispozici v letech 2014 a 2015, a související výdaje vzniknou do konce roku 2017 a roku 2018.

17

Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí je součástí obecného programování ESF a schvaluje se buďto v konkrétních operačních programech iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, nebo jako součást operačních programů ESF jako prioritní osa nebo dokonce jako součást prioritní osy¹⁵.

18

Podpora YEI se soustřeďuje na regiony, v nichž míra nezaměstnanosti mladých lidí přesahuje 25 %, a na mladé lidi, kteří nemají zaměstnání, nestudují ani se neškolí (NEETs). Financuje činnosti přímo zaměřené na mladé lidi do 25, případně až do 30 let¹⁶, pokud to členské státy považují za relevantní (viz rámeček 4).

19

Pro poskytnutí prostředků z této iniciativy je způsobilých dvacet členských států (viz obrázek 3 a příloha II), neboť měly regiony, kde nezaměstnanost mladých lidí v roce 2012 přesahovala 25 %¹⁷.

20

Komise v roce 2014 uvedla, že aby se záruka pro mladé lidi stala skutečností, musí členské státy rovněž upřednostnit opatření podporující zaměstnanost mládeže ve svých národních rozpočtech¹⁸.

Rámeček 4

Příklady činnosti, které mohou být podporovány YEI

K opatřením, která mohou být financována YEI, patří například: zajištění první pracovní zkušenosti, individuální koučing na pracovním místě, opatření na podporu mobility, které svede dohromady dovednosti s pracovními místy, podpora mladých podnikatelů zakládajících nové firmy, přímá podpora stáží a odborné praxe.

Obrázek 3

Iniciativa na podporu zaměstnanosti mladých lidí – způsobilé regiony

Zdroj: Výzkumná služba Evropského parlamentu.

Úloha Komise v nastavení, realizaci a monitorování záruky pro mladé lidi

21

Úloha Komise při zavádění, uplatňování a monitorování záruk pro mladé lidi byla konkrétně stanovena v doporučení Rady z dubna 2013¹⁹. Komise by konkrétně měla:

–vybízet členské státy, aby co nejlépe využívaly Evropského sociálního fondu v souladu s příslušnými investičními prioritami Evropského sociálního fondu na programové období 2014–2020 a případně iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí s cílem podpořit zavedení a provádění systému záruk pro mladé lidi jakožto politického nástroje pro boj proti nezaměstnanosti a sociálnímu vyloučení mladých lidí a pro předcházení těmto jevům;

–sledovat koncepci, provádění a výsledky systémů záruk pro mladé lidi prostřednictvím mnohostranného dohledu výboru pro zaměstnanost v rámci evropského semestru (viz bod 68) a v rámci ročního pracovního programu evropské sítě veřejných služeb zaměstnanosti, provádět analýzy dopadu uplatňovaných politik a ve vhodných případech se zaměřit na doporučení pro jednotlivé členské státy na základě hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států.

22

Podle doporučení Rady a v souladu s nařízením o společných ustanoveních na období 2014–2020 je úkolem Komise a členských států zajistit účinnost fondů ESF a YEI ve fázi jejich přípravy a zavádění prostřednictvím monitorování, podávání zpráv a hodnocení²⁰.

Posouzení plánu na zavedení záruk pro mladé lidi provedené Komisí

23

Po sdělení Komise z června 2013 „Výzva k řešení nezaměstnanosti mladých lidí“²¹ a zasedání Evropské rady²² se členské státy zavázaly předložit Komisi prováděcí plán záruky pro mladé lidi (YGIP). Členské státy způsobilé pro financování YEI měly tyto dokumenty zaslat do konce roku 2013 a ostatní v roce 2014. V rámci evropského semestru bylo Generální ředitelství Komise pro zaměstnanost, sociální věci a sociální začleňování v lednu 2014 pověřeno posouzením YGIP, aby členským státům mohla být v průběhu dvoustranných setkání v únoru 2014 poskytnuta zpětná vazba.

1Regionální informační centrum OSN pro západní Evropu „Mládež jako skupina nejvíce zasažená globální finanční krizí“ http://www.unric.org.

2Mezinárodní měnový fond, zpráva o zemi č. 14/199 „Politiky eurozóny“, červenec 2014, část „Nezaměstnanost mladých lidí v Evropě: Okunův zákon a dále“.

3KOM(2010) 477 v konečném znění ze dne 15. září 2010 „Mládež v pohybu“.

4KOM(2011) 933 v konečném znění ze dne 20. prosince 2011 „Příležitosti pro mladé“.

5KOM(2012) 729 v konečném znění ze dne 5. prosince 2012 „Návrh doporučení Rady o zřízení záruky pro mladé lidi.“

6Doporučení Rady ze dne 22. dubna 2013 o zavedení záruk pro mladé lidi (Úř. věst. C 120, 26.4.2013, s. 1).

7Závěry Evropské rady, 27.–28. června 2013, EUCO 104/2/13, (http://www.consilium.europa.eu).

8Eurofound (2012), NEET – mladí lidé, kteří nemají zaměstnání, nestudují ani se neškolí: charakteristické znaky, náklady a reakce v podobě politik v EU, Úřad pro úřední tisky Evropské unie, Lucemburk.

9Čl. 5 odst. 2 a článek 147 konsolidované verze Smlouvy o založení Evropského společenství (Úř. věst. C 115, 24.12.2002, s. 47).

10Článek 148 konsolidované verze Smlouvy o založení Evropského společenství (Úř. věst. C 115, 24.12.2002, s. 47).

11Nařízení (EU) č. 1176/2011 Evropského parlamentu a Rady ze dne 16. listopadu 2011 o prevenci a nápravě makroekonomické nerovnováhy (Úř. věst. L 306, 23.11.2011, s. 25).

12Doporučení 1 z doporučení Rady ze dne 22. dubna 2013 o zavedení záruk pro mladé lidi.

13Závěry Evropské rady, 8. února 2013, EUCO 37/13 (http://www.consilium.europa.eu).

14Čl. 22 odst. 3 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1081/2006 ze dne 17. prosince 2013 o Evropském sociálním fondu a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 1081/2006 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 470).

15Článek 18 nařízení (EU) č. 1304/2013.

16Článek 16 nařízení (EU) č. 1304/2013 a příloha VIII nařízení (EU) č. 1303/2013.

17Článek 16 nařízení (EU) č. 1304/2013.

18MEMO Evropské komise „Záruka pro mladé lidi“, 8. října 2014.

19Doporučení Rady ze dne 22. dubna 2013 o zavedení záruk pro mladé lidi.

20Článek 4.9 nařízení (EU) č. 1303/2013.

21KOM(2013) 447 v konečném znění ze dne 19. června 2013.

22Závěry Evropské rady, 27.–28. června 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

Rozsah a koncepce auditu

24

Účetní dvůr při auditu posuzoval, zda Komise poskytuje členským státům při zřizování režimu záruk pro mladé lidi vhodnou podporu, a prověřoval možná rizika spojená s jejich uplatňováním.

25

Audit zahrnul období od přijetí doporučení Rady v dubnu 2013 do června 2014. V té době byla již fáze koncipování režimu záruk pro mladé lidi dokončena a prováděcí plány záruk pro mladé lidi členské státy předloženy a posouzeny Komisí. Účetní dvůr vzal dále v úvahu některé doplňující informace poskytnuté Komisí do února 2015 (zejména v souvislosti s odhadem prostředků EU na financování záruky pro mladé lidi a rozvoj monitorovacího systému). Cílem auditu bylo identifikovat potenciální rizika, která by mohla mít dopad na provádění režimu. Účetní dvůr má rovněž v úmyslu pokrýt problematiku zaměstnanosti mladých lidí, včetně provádění iniciativ EU na úrovni členských států, ve svých budoucích zprávách.

26

Audit se soustředil na to, jak Komise posuzovala prováděcí plány záruk pro mladé lidi u vzorku pěti členských států: Irska, Itálie, Litvy a Portugalska, jichž se týkaly i akční týmy pro mládež (YAT), a Francie. U těchto pěti členských států Účetní dvůr opětovně provedl posouzení, jež předtím provedla Komise, a analyzoval jak zpětnou vazbu, kterou Komise členským státům poskytla, tak následnou kontrolu přijatých opatření. Účetní dvůr rovněž zkoumal u členských států, u nichž byly tyto informace k dispozici, souvislost mezi posouzením prováděcích plánů záruk pro mladé lidi a posouzení předběžných podmínek souvisejících s YEI. Účetní dvůr pak posuzoval rámec EU pro monitorování pokroku k účinnějšímu uplatňování režimu záruk pro mladé lidi a souvisejících zpráv.

Připomínky

Komise členské státy vhodným způsobem a včas podpořila při zřizování režimu záruk pro mladé lidi

27

Uplatňováním záruky pro mladé lidi vyžaduje hluboké strukturální reformy odborné praxe, hledání pracovního místa a vzdělávacího systému, které zlepší přechod ze školy do práce a zaměstnatelnost mladých lidí. Kromě těchto strukturálních reforem podporuje záruka pro mladé lidi rovněž využívání široké škály proaktivních opatření na podporu poptávky po práci mladých lidí. Tato opatření (jako dočasné a dobře zacílené dotace na mzdy nebo najímání pracovníků nebo granty na odborné praxe a stáže) mohou mladým lidem pomoci při vstupu na pracovní trh i s dalším rozvojem jejich dovedností.

28

Doporučení rady uvádí pokyny ohledně osvědčeného postupu při zřizování účinného režimu záruk pro mladé lidi. Účetní dvůr pověřoval, nakolik Komise tyto kritéria osvědčené praxe zahrnula do hodnocení prováděcích plánů záruk pro mladé lidi. Dále Účetní dvůr posuzoval, nakolik členské státy zohlednily analýzu návrhu YGIP provedenou Komisí a zda bylo hodnocení YGIP dobře koordinováno s posouzením operačních programů ESF/YEI ex ante.

Pokyny Komise ke koncipování režimu záruk pro mladé lidi poskytnuté členským státům do pěti měsíců od vydání doporučení Rady

29

Z analýzy Účetního dvora vyplynulo, že Komise vypracovala pokyny pro vytvoření národního YGIP a v září 2013, tj. pět měsíců po schválení doporučení Rady v dubnu 2013, je rozeslala členským státům. Součástí pokynů byla šablona s klíčovými prvky nutnými pro vytvoření uceleného plánu provádění na základě různých os doporučení Rady:

–vnitrostátní kontext a jak by záruka pro mladé lidi přispěla přidanou hodnotou ke stávajícím ustanovením;

–budování přístupu založeného na partnerství;

–raná intervence a aktivační opatření;

–podpůrná opatření umožňující integraci na pracovním trhu;

–financování systému záruk pro mladé lidi;

–posuzování a kontinuální zdokonalování reforem a iniciativ.

30

Komise navíc podpořila členské státy tím, že na internetové stránce věnované zárukám pro mladé lidi v prosinci 2013 zveřejnila „často kladené otázky“ a různé podpůrné dokumenty, jako pracovní dokument útvarů Komise, který podrobně popisuje základní koncepci záruky pro mladé lidi a zásady, které by mohly přispět k jejímu úspěchu. Komise dále v říjnu 2013 a v dubnu 2014 uspořádala tematické akce a podařilo se jí zajistit, aby všechny členské státy jmenovaly národního koordinátora pro systém záruk pro mladé lidi.

31

Účetní dvůr se proto domnívá, že Komise poskytla členským státům včasnou podporu. Členským státům to pomohlo začít se zaváděním národních režimů záruk pro mladé lidi a umožnilo jim to předložit YGIP v krátké době stanovené v červnu 2013 v závěrech Rady, tj. do konce roku 2013 pro členské státy způsobilé pro YEI a do jara 2014 pro ostatní členské státy (viz příloha II).

Komise provedla uceleným způsobem a včas posoudila návrhy YGIP předložené členskými státy

32

Účetní dvůr podotýká, že odpovědnost za plány provádění záruk pro mladé lidi nesou členské státy. Úkolem Komise je důkladně, včas a konzistentně posoudit návrhy prováděcích plánů a zjistit nedostatky, jež by mohly mít negativní dopad na možnost dosáhnout účinné záruky pro mladé lidi. Na základě tohoto posouzení pak členské státy mohly své plány příslušným způsobem opravit. Členským státům by to zejména umožnilo maximálně využít ESF a případně YEI a podpořit zřizování a provádění režimů záruk pro mladé lidi.

33

Účetní dvůr přezkoumal posouzení národních prováděcích plánů provedené Komisí a toho, nakolik členské státy následně reagovaly na zjištěné nedostatky.

34

Účetní dvůr zjistil, že Komise vypracovala ucelený systém hodnocení v podobě mřížky, který odráží klíčové aspekty doporučení Rady. Díky této mřížce mohla Komise systematicky posuzovat návrhy prováděcích plánů předkládaných členskými státy. Posouzení pak byla předmětem horizontálních křížových kontrol, jejichž cílem bylo zajistit jednotnost všech 28 YGIP.

35

Pokud jde členské státy, jichž se tato zpráva týká, Komise posoudila všechny prováděcí plány přezkoumané Účetním dvorem a mohla tedy poskytnout při dvoustranných setkáních, jež se konala v únoru 2014, poskytnout zpětnou vazbu.

Komise ve svých posouzeních identifikovala v návrzích prováděcích plánů řadu nedostatků

36

Komise ve svých posouzeních identifikovala řadu nedostatků, které souvisely s informacemi poskytovanými členskými státy a týkaly se klíčových aspektů jejich národních prováděcích plánů. K příkladům takových nedostatků patří: nedostatečná či vůbec žádná analýza nesourodosti dovedností, nebylo stanoveno, jak plánovaná opatření zajistí pokrytí všech mladých NEET, a nejednotnost v pohledu na to, co představuje kvalitní nabídka.

37

Komise však se však důkladně a soustavně nezabývala následujícími aspekty, které jsou konkrétně uvedeny v doporučení Rady:

–Znalosti v oblasti informačních a komunikačních technologií / digitální kompetence: Komise zjistila, že dovednosti v oblasti informačních a komunikačních technologií mohou nabídnout značný potenciál k vytváření trvale udržitelných pracovních míst²³. Dále zdůraznila, že v současné době počet absolventů v oborech IKT nedostačuje pro zaplnění všech volných pracovních míst v sektoru IKT, kde i v době nedávných hospodářských obtíží poptávka po odbornících na IKT rostla o 3 % ročně“²⁴.

Zatímco Komise vyzdvihla skutečnost, že italský a litevský prováděcí plán nezahrnuje žádná opatření na posílení znalostí v oblasti informačních a komunikačních technologií / digitálních kompetencí, v případě irského a portugalského plánu tak neučinila, i když i v jejich prováděcích plánech souvislost s IKT / digitálními kompetencemi chyběla.

–Vzájemné povinnosti: Doporučení Rady uznává „individuální odpovědnost mladých lidí za nalezení způsobu, jak se zapojit do hospodářské činnosti“. V některých členských státech mladým nezaměstnaným hrozí, že pokud nepřijmou jakoukoliv přiměřenou nabídku zaměstnání, stáže, odborné přípravy nebo vzdělávání, mohou jim být odňaty nebo sníženy dávky. Není-li tato zásada náležitě zohledňována, je zde riziko snížení účinnosti systému záruk pro mladé lidi z důvodu negativního dopadu na závazky na straně účastníků a dochází k omezení odpovědnosti členských států poskytovat kvalitní nabídky. Existenci vzájemné povinnosti však Komise u žádného z prověřovaných plánů provádění neposuzovala. Při auditu Účetní dvůr zjistil, že z pěti prověřovaných plánů provádění se o této zásadě konkrétně zmiňuje pouze plán Irska.

–Vzájemné učení: Rada ve svém doporučení členské státy vyzývá, aby „[podporovaly] vzájemné učení na národní, regionální a místní úrovni mezi všemi stranami, jež se podílejí na boji proti nezaměstnanosti mladých lidí, s cílem vylepšit strukturu a účinnost budoucích systémů záruk pro mladé lidi“²⁵. Komise tento relevantní aspekt, který souvisí s nákladovou efektivitou plnění v členských státech, neposuzovala a Účetní dvůr zjistil, že s výjimkou francouzského prováděcího plánu nebyla zásada „vzájemného učení“ zahrnuta do žádného z prověřovaných prováděcích plánů.

Ne všechny členské státy předložily po posouzení Komise revidovaný prováděcí plán

38

V průběhu posuzování Komise v náležitých případech žádala všechny členské státy, o nichž se ve zprávě pojednávalo, o další vysvětlení anebo upozorňovala na hlavní nedostatky jejich návrhu prováděcího plánu formou písemné zpětné vazby. Komise rovněž vedla dvoustranná jednání s členskými státy a diskutovala s nimi o zjištěných nedostatcích. Komise dále prováděla technické návštěvy některých členských států, aby si objasnila řadu otázek a identifikovala zbývající problémy v prováděcích plánech²⁶.

39

I po dvoustranných schůzkách zůstala v plánech provádění celá řada zásadních nedostatků a Komise požádala všechny prověřované členské státy o dodatečné informace. Z analýzy Účetního dvora u prověřovaných členských států vyplynulo, že jediným státem, který se zavázal předložit revidované znění plánu provádění záruk, byla Litva²⁷. Francie, Itálie a Portugalsko byly vyzvány, aby předložily nové verze svých plánů provádění, ale z různých důvodů tak odmítly učinit. Orgány italské státní správy tak například podle Komise odpověděly, že „než aby přepisovaly nový prováděcí plán, soustředí se na to, aby byly příslušné OP pečlivě koncipovány“.

Posuzování prováděcích plánů Komisí nebylo dostatečně koordinováno s posuzováním předběžných podmínek operačních programů ESF/YEI

40

Podle nařízení o společných ustanoveních na programové období 2014–2020 musí členské státy za účelem zajištění účinného a efektivního využití prostředků EU splnit konkrétní předběžné podmínky. V nařízení o společných ustanovení²⁸ se uvádí, že „toto posouzení splnění Komisí se omezí na kritéria stanovená v pravidlech pro daný fond a na kritéria stanovená v příloze XI části II a respektuje vnitrostátní a regionální pravomoci, pokud jde o rozhodování o konkrétních a přiměřených politických opatřeních včetně obsahu strategií.“ Příslušnou investiční prioritou pro operační programy ESF/YEI je „trvalé začlenění mladých lidí na trh práce mimo jiné pomocí „záruky pro mladé lidi“, a to zejména začlenění těch, kteří nemají zaměstnání a nejsou v procesu vzdělávání nebo odborné přípravy, včetně těch mladých lidí, kterým hrozí sociální vyloučení, a mladých lidí z marginalizovaných komunit“.

41

Ucelenost a adekvátnost informací, které členský stát poskytl ohledně konkrétních předběžných podmínek, Komise posoudí před přijetím operačního programu²⁹. Předběžnou podmínkou pro YEI je existence strategického politického rámce na podporu zaměstnanosti mladých lidí včetně provádění záruky pro mladé lidi³⁰. Účetní dvůr se domnívá, že posouzení této konkrétní předběžné podmínky YEI a posouzení prováděcího plánu Komisí by měla být úzce koordinována, aby bylo zajištěno, že operační program ESF/YEI a režim záruk pro mladé lidi budou v souladu.

42

Účetní dvůr posuzoval, zda Komise nedostatky, které zjistila při posuzování prováděcích plánů, ošetřila i při formulaci závěrů o plnění či neplnění předběžných podmínek.

43

Účetní dvůr zjistil, že Komise považuje předběžné podmínky týkající se operačních programů ESF/YEI za „splněné“, přestože prováděcí plány byly hodnoceny jako „velmi omezené“ nebo „částečné“ (viz příloha III). Účetní dvůr má za to, že Komise tak promeškala příležitost přispět k tomu, aby členské státy zavedly strategii pro zaměstnanost mladých lidí v souladu s jejich politickým závazkem vůči systému záruk pro mladé lidi před schválením operačních programů ESF/YEI na programové období 2014–2020. Z přezkumu provedeného Účetním dvorem dále vyplynulo, že kontroly, které Komise provádí při schvalování operačních programů se nezaměřují na to, jak zejména operační programy ESF/YEI přispějí k účinnému plnění záruk pro mladé lidi.

Účetní dvůr zjistil řadu rizik pro účinné uplatňování režimu záruk pro mladé lidi

44

Účetní dvůr měl rovněž za to, že možná rizika pro účinné uplatňování režimu záruk pro mladé lidi by bylo možné zjistit při přezkumu posouzení Komise. Zohledněna byla zejména adekvátnost financování záruk pro mladé lidi, způsob, jakým se definuje kvalitní nabídka I, a monitorování režimu záruk pro mladé lidi.

Riziko, že celkové financování nemusí být dostatečné

45

Uplatňování režimů záruk pro mladé lidi v členských státech bude nákladným opatřením, zejména uvážíme-li stávající míru nezaměstnanosti mezi mladými lidmi v EU. Účetní dvůr se domnívá, že robustní celkový odhad finančních prostředků na financování režimu záruky pro mladé lidi lze stanovit pouze na základě spolehlivých údajů o nákladech uplatňování záruk pro mladé lidi v každém členském státě. Dále by mělo být jasné, z jakých zdrojů budou režimy záruk pro mladé lidi financovány.

46

Účetní dvůr připomíná, že cílem režimu záruk pro mladé lidi není jen poskytovat (nezaměstnaným nebo nezaměstnaností ohroženým) mladým lidem finanční podporu, ale také strukturální reformy ve střednědobém a dlouhodobém horizontu. Je proto zřejmé, že záruka pro mladé lidi si vyžádá výraznou investici.

47

Částka finančních prostředků z národních zdrojů, kterou bude mít systém záruk pro mladé lidi k dispozici, zatím nebyla stanovena. Z analýzy Komise týkající se prováděcích plánů podaných členskými státy vyplývá, že devět³¹ z 28 členských států neposkytlo informace o předpokládaných finančních prostředcích na financování z národních zdrojů. Informace poskytnuté zbývajícími členskými státy se lišily mírou podrobnosti.

U režimů záruk pro mladé lidi nebylo provedeno žádné posouzení dopadu

48

U všech hlavních legislativních a rozpočtových iniciativ a iniciativ s výrazným dopadem, které definují určitou politiku, se musí provádět posouzení dopadu³². Posouzení dopadů musí konkrétně uvádět náklady a přínosy návrhu, jak vzniknou a koho se budou týkat. Dle pokynů Komise by všechny dopady měly být pomocí stabilních metod a spolehlivých údajů vyčísleny a peněžně vyjádřeny, kdykoliv tak lze a je vhodné učinit³³.

49

Účetní dvůr podotýká, že Komise před tím, než přišla s návrhem režimu záruk pro mladé lidi, neprovedla žádné posouzení dopadu. Pracovní dokument útvarů Komise (SWD), který provázel návrh na doporučení Rady o zavedení záruk pro mladé lidi, odkazoval pouze na odhady Mezinárodní organizace práce (ILO) z roku 2012 (viz oddíl 2.3 pracovního dokumentu útvarů Komise) a uváděl předběžné odhady pro některé členské státy (Rakousko, Finsko, Švédsko a Spojené království)³⁴. Kromě odhadů ILO tedy nejsou k dispozici žádné informace o možných celkových nákladech a uplatnění takového režimu v EU.

V letech 2012 a 2013 předložila ILO různé odhady finančních prostředků nutných každoročně na financování uplatňování záruk pro mladé lidi

50

V únoru 2015 Komise odhadla, že za celé programové období 2014–2020 bude na financování těchto systémů alokováno 12,7 miliardy EUR z prostředků EU. Dříve, v dubnu 2014, Komise odhadovala³⁵, že tyto prostředky budou doplněny o financování z národních, regionálních a případně i soukromých zdrojů ve výši 4 miliardy EUR. Souhrnná částka ve výši 16,7 miliardy EUR odpovídá přibližně 2,4 miliardám EUR ročně.

51

V roce 2012 ILO ve své zprávě uvedla, že odhadované roční náklady na účinné uplatňování záruky pro mladé lidi v eurozóně dosáhnou 0,2 % HDP³⁶ nebo 0,45 % vláních výdajů, což odpovídá 21 miliardám EUR³⁷. Odhady nákladů ILO zveřejněné v roce 2013 na základě šesti zemí eurozóny³⁸ se pohybovaly mezi přibližně 0,5 % a 1,5 % HDP³⁹. Podle ILO se tyto realizační náklady liší v závislosti na dostupnosti správní infrastruktury pro uplatňování záruky ve větším měřítku a na velikosti způsobilé populace.

Nebyly provedeny žádné robustní odhady nákladů na konkrétní opatření režimů záruk pro mladé lidi

52

Komise v roce 2013 požádala členské státy, aby jí spolu s plány provádění záruk pro mladé lidi předložily i odhad nákladů na plánovaná opatření a související zdroje financování. Členské státy byly zejména požádány, aby uvedly zdroje financování a jak budou tyto zdroje rozděleny mezi různé klíčové reformy a opatření/iniciativy ve finančním plánu a aby uvedly konkrétní informace o každém opatření (jako náklady na opatření, očekávaný počet příjemců na opatření, procento cílové populace, které opatření zasáhne, dodatečné náklady na nová opatření a očekávané důsledky).

53

To by Komisi umožnilo posoudit, zda byly na režim záruky pro mladé lidi vyčleněny dostatečné zdroje. Jako jednu z nejdůležitějších výzev pro provádění záruky pro mladé lidi ve Španělsku Komise například identifikovala „nedostatek doplňkového financování z národních zdrojů, který může ohrozit provádění záruky pro mladé lidi v krátkodobém i dlouhodobém horizontu“⁴⁰. Účetní dvůr proto provedl přezkum prováděcích plánů záruk pro mladé lidi předložených pěti členskými státy, o nichž se v této zprávě pojednává (Francie, Irsko, Itálie, Litva a Portugalsko), a kontroloval, zda byly poskytnuty nějaké informace o odhadech nákladů plánovaných opatření a souvisejících zdrojích financování.

54

Účetní dvůr zjistil, že členské státy obecně uváděly odhady u nákladů na opatření zaměřená na jednotlivce. U některých členských států však v předložených prováděcích plánech chyběly relevantní informace jako náklady na příjemce související s nabídkami (Irsko a Francie), cíle v oblasti účasti u jednotlivých opatření a procento cílové populace, na které se podle očekávání bude záruka vztahovat (Francie). Bez těchto informací není Komise schopná včas identifikovat možné nedostatky, jak by měla.

55

Ani jeden z těchto pěti členských států dále neuvedl ve svém prováděcím plánu informace o odhadech nákladů na realizaci strukturálních reforem, které jsou podmínkou účinné záruky pro mladé lidi.

56

U tří z pěti kontrolovaných členských států je v prováděcích plánech suma alokovaná z národních zdrojů výrazně nižší než částky z různých fondů EU a pohybuje se mezi 13 % (Portugalsko) a 35 % (Itálie a Litva) celkové výše prostředků. V případě Irska částka alokovaná z národních zdrojů převýšila prostředky poskytnuté EU. V případě Francie dostupné údaje takové srovnání neumožňují. S výjimkou Litvy členské státy dále prohlásily, že zdroje financování se k daným opatřením vztahují obecně (v rámci stejného okruhu EU/ESF/YEI). Komise proto kvůli nedostatku úplných a přesných informací nemohla posoudit vhodnost zdroje financování pro dané opatření ani vyslovit obecný závěr o proveditelnosti a udržitelnosti finančních plánů pro záruky pro mladé lidi.

Konkrétní výzvy ověřování správnosti výdajů YEI

57

Podle nařízení ESF⁴¹ mohou mít programová opatření iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí jednu nebo více z těchto forem (viz bod 17):

–specifický operační program;

–specifická prioritní osa v rámci operačního programu;

–část jedné nebo více prioritních os.

Účetní dvůr se domnívá, že (na rozdíl od situace u standardních výdajů ESF) členské státy a Komise stojí před specifickou výzvou účinně ověřit správnost vykázaných výdajů na iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Důvodem jsou přísnější požadavky na způsobilost, možnost vykazovat výdaje vzniklé od září 2013 a zejména v poslední z uvedených možností také absence spolufinancování pro iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí.

Nebylo definováno, co je nabídka kvalitního pracovního místa, což může účinnost záruky pro mladé lidi poškodit

58

Účetní dvůr připomíná, že cílem záruky pro mladé lidi je nabídnout jim skutečnou příležitost zvýšit svou zaměstnatelnost s vyhlídkou na udržitelnou a přínosnou integraci na pracovním trhu, a následně zlepšit celkovou míru zaměstnanosti mládeže.

Rada proto doporučuje, aby všechny členské státy zajistily, aby se všem mladým lidem do 25 let do čtyř měsíců od doby, kdy se stanou nezaměstnanými nebo ukončí své formální vzdělání, dostalo „kvalitní nabídky“. Doporučení Rady však neuvádí, co se touto „kvalitní nabídkou“ rozumí, ani nespecifikuje, kdo by ji měl definovat.

59

Řada dokumentů EU (jako doporučení Rady k rámci kvality pro stáže⁴² a prohlášení Rady o evropské alianci pro učňovskou přípravu“⁴³) stanoví nezávazné kvalitativní minimální standardy dobré kvality pro stáže a učňovskou přípravu, aby firmám bránila zneužívat tyto lidi jako levnou pracovní sílu. Na druhé straně však neexistují žádné ekvivalentní dokumenty, které by uváděly zásady definující dobré pracovní místo.

60

Komise v prosinci 2013 vydala pokyny, podle nichž se za „kvalitní nabídku“ považuje ta nabídka, u níž lze očekávat, že povede k udržitelnému kontaktu s pracovním trhem, a která by neměla mít pouze okamžitý a krátkodobý efekt v podobě snížení nezaměstnanosti mladých lidí ve statistikách⁴⁴.

61

Po přezkumu relevantních studií⁴⁵ z této oblasti se Účetní dvůr domnívá, že je možné, že existuje kombinace atributů, které jsou relevantní, pokud definujeme, zda lze nabídku pracovního místa považovat za „kvalitní“. Patří k nim: zejména doba trvání smlouvy (smlouva na dobu určitou nebo neurčitou), typ smlouvy (ne/dobrovolný částečný úvazek / plný úvazek), míra odměny má vztah k životním nákladům v příslušném členském státě), dovednostní požadavky na pracovní místa a související míra a typ požadované kvalifikace a dostupnosti dalších školení souvisejících s pracovním místem. V rámci zásady subsidiarity mohl být na úrovni EU definován minimální soubor atributů, zatímco členským státům by zůstala flexibilita při stanovování vlastních standardních hodnot pro každý atribut.

62

Účetní dvůr například zjistil, že Komise při posuzování prováděcích plánů předložených Itálií, by za „kvalitní nabídku“ považovala i nabídku dočasného zaměstnaní (pět až šest měsíců), i když by mzda byla podle údajů italského statistického úřadu ISTAT pod hranicí prahu chudoby pro měsíční příjem ve většině regionů země⁴⁶. Komise nebere v úvahu žádné jiné kvalitativní prvky.

63

Absence souboru kvalitativních atributů „kvalitní“ nabídky pracovního místa s sebou nese riziko, že systémy záruk pro mladé lidi mohou být v rámci všech členských států nebo jednotlivých členských států uplatňovány nejednotně a neúčinně. I když je samozřejmě možné zkontrolovat kvalitu nabídek v různých členských státech ex post (např. formou hodnocení), tou dobou by již byly většině prostředků v rozpočtu YEI přijaty závazky anebo by tyto prostředky byly vydány (s ohledem na předběžné vyčleňování prostředků v letech 2014 a 2015) a případné nedostatky s dopadem na účinnost výdajů YEI by nebylo možné nijak řešit.

64

Účetní dvůr upozorňuje, že Komise v červenci 2014 poskytla konkrétní pokyny k hodnocení YEI⁴⁷, s nimiž nařízení ESF⁴⁸ počítá na konec roku 2015 a 2018. V souladu s pokyny hodnotitelé podávají zprávu o kvalitě nabídek zaměstnání, které obdrželi účastnicí YEI, a bere přitom v úvahu kvalitativní kritéria, jak jsou například uvedena výše.

Ucelený rámec pro monitorování a podávání zpráv o záruce pro mladé lidi se teprve vytváří

65

Účetní dvůr se domnívá, že probíhající hodnocení opatření v rámci záruky pro mladé lidi je klíčové pro ujištění, že prostředky se investují moudře a opatření jsou prováděna způsoby, které budou mít na mladé lidi skutečný dopad. Od samého začátku by tedy měly být do koncepce opatření záruky pro mladé lidi zabudovány robustní monitorovací mechanismy⁴⁹. To je základem účinné a z důkazů vycházející tvorby politiky, kdy Evropský parlament a Radu budou upozorněni, pokud cíle nebudou plněny nebo pokud nebude efektivnost opatření uspokojivá, a budou tak moci koncepci nebo realizaci opatření zlepšit.

66

Komise monitoruje provádění systému záruk pro mladé lidi v rámci evropského semestru a jejím úkolem je provádět analýzy dopadu uplatňovaných politik a ve vhodných případech se zaměřit na doporučení pro jednotlivé členské státy na základě hlavních směrů politik zaměstnanosti členských států⁵⁰.

67

Účetní dvůr posuzoval rámce zřízený pro monitorování realizace a výsledků jak záruky pro mladé lidi jako celku, tak ve vztahu k akcím financovaným YEI.

Ucelené mechanismy pro monitorování a podávání zpráv nebyly součástí koncepce záruky pro mladé lidi od samého začátku

68

Rada formou doporučení pověřila Komise monitorování a realizací záruky pro mladé lidi prostřednictvím mnohostranného dohledu Výboru pro zaměstnanost⁵¹ (EMCO) v rámci evropského semestru (viz rámeček 5). Podle doporučení Rady však není v plánu podávat zprávy o výsledcích tohoto monitorování Evropskému parlamentu.

Rámeček 5

Úloha výboru pro zaměstnanost (EMCO)

Hlavním úkolem výboru je fungovat jako poradní výbor pro ministry práce a sociálních věcí v Radě pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele (EPSCO). Mnohostranný dohled vykonávaný výbor pomáhá při uceleném posuzování realizace napříč členskými státy, jež čelí podobným výzvám, i s posuzování strategických možností a plánů. Monitoruje pokrok členských států v realizaci reforem, k nimž nabádají doporučení pro jednotlivé země. Jedna z jeho pracovních skupin má mandát vybírat a rozvíjet ukazatele pro monitorování strategie zaměstnanosti, včetně monitorování záruky pro mladé lidi.

69

Výbor EMCO prověřoval pokrok se zaváděním záruky pro mladé lidi v květnu 2014 a současně prováděl posouzení situace v oblasti zaměstnanosti v členských státech a národních programů reforem. Tato činnost měla podobu vzájemného nezávislého posouzení a měla zajistit co nejúplnější pokrytí, aby mohly být určeny klíčové výzvy v členských státech.

70

Účetní dvůr na základě přezkumu zpráv k členským státům, jichž se květnový přezkum týkal, zjistil, že tyto analýzy se výrazně lišily v tom, do jaké míry poskytovaly podrobnosti. Například zatímco prověrka Irska svou šíří zahrnula dopodrobna i záruku pro mladé lidi, prověrka Portugalska se jí vůbec nezabývala.

71

Účetní dvůr podotýká, že jedna pracovní skupina výboru EMCO vypracovala zvláštní ukazatele pro monitorování realizace a výsledků záruky pro mladé lidi na úrovni EU⁵². Jde o makroekonomické ukazatele, které mají doplňovat ukazatele, jež měří přímý dopad politiky a rychlost předkládání nabídek mladým lidem. Rada tyto ukazatele schválila v prosinci 2014. Pilotní testování metodiky bylo zahájeno v říjnu 2014 a jeho výsledky budou vyhodnoceny v průběhu roku 2015; podle výboru EMCO může na základě hodnocení posléze dojít k určité technické revizi rámce pro ukazatele⁵³.

72

Jelikož tyto ukazatele nejsou povinné, budou relevantní informace o úspěchu záruky pro mladé lidi jako celku záviset na trvalém závazku členských států poskytovat příslušná ucelená a spolehlivá data. Účetní dvůr se rovněž domnívá, že dostupnost těchto ukazatelů v rané fázi by členským státům umožnila zakomponovat je do jejich správních systémů ve fázi koncepce systému záruky pro mladé lidi.

Pro realizaci doporučení pro jednotlivé země týkajících se záruk pro mladé lidi jsou nutné dlouhodobé reformy

73

V rámci evropského semestru Komise rovněž analyzuje dopad politik z oblasti zaměstnanosti a bere přitom v úvahu údaje vykázané ve srovnávacích přehledech (viz rámeček 6) a případně upozorňuje na nedostatky členské státy formou výročních doporučení pro jednotlivé země.

74

Účetní dvůr přezkoumal, jak je záruka pro mladé lidi ošetřena v rámci doporučení pro jednotlivé země. U členských států ve vzorku se konkrétně kontrolovalo, zda doporučení byla konkrétní, měřitelná a dosažitelná.

Rámeček 6

Srovnávací přehled Komise pro nezaměstnanost mladých lidí a ukazatele NEET

Nezaměstnanost mladých lidí a ukazatele NEET jsou součástí nově vytvořeného srovnávacího přehledu klíčových ukazatelů z oblasti zaměstnanosti a ze sociální oblasti, které upozorňují na zásadní nerovnováhy v oblasti zaměstnanosti i v sociálních otázkách v EU. První srovnávací přehled byl zveřejněn jako součást společné zprávy o zaměstnanosti z roku 2014, přijatý společně Komisí a Radou ministrů EU. Tvoří ho pět klíčových ukazatelů a je pro Komisi je základním východiskem při formulaci návrhů strukturálních reforem.

75

Účetní dvůr zjistil, že doporučení pro jednotlivé země za rok 2013 týkající se zaměstnanosti mladých lidí nebyly obecně ani konkrétní, ani měřitelné (viz rámeček 7).

76

V roce 2014 přišla Komise s návrhem konkrétních doporučení k uplatňování záruk pro mladé lidi v osmi zemích (Španělsko, Itálie, Slovensko, Chorvatsko, Portugalsko, Polsko, Bulharsko a Irsko). Účetní dvůr zjistil, že tato doporučení byla podrobnější a některá uváděla i milníky.

77

Účinné plnění doporučení pro jednotlivé země však závisí na politickém závazku na úrovni členského státu. Podle Komise bylo plně provedeno pouze 10 % doporučení pro jednotlivé země na rok 2013, zatímco v případě 45 % doporučení pro jednotlivé země pokroku dosaženo nebylo nebo byl jen velmi malý⁵⁴. Evropský parlament se touto skutečností zabýval již v říjnu 2014⁵⁵.

78

V souvislosti s tím, jak se o záruce pro mladé lidi pojednává v doporučeních pro jednotlivé země, upozorňuje Účetní dvůr na nutnost rozsáhlých reforem, které pravděpodobně nebudou provedeny v krátkodobém horizontu.

Rámeček 7

Doporučení pro jednotlivé země 2013 – Příklad Litvy a Itálie

Litvě bylo v rámci doporučení pro jednotlivé země doporučeno „zlepšit zaměstnatelnost mladých lidí, například formou záruky pro mladé lidi, posílit uplatňování a účinnost učňovských programů a řešit přetrvávající problém s nedostatkem kompatibility dovedností“. Itálie měla „podniknout další kroky k posílení účasti na pracovním trhu, zejména v případě žen a mladých lidí, například formou záruk pro mladé lidi“. Oba dokumenty odkazovaly na systémy záruk pro mladé lidi, ale neuváděly podrobné informace o tom, jak by země měly tyto systémy uplatňovat, aby maximalizovaly jejich dopad, a nepředložily ani žádné měřitelné cíle či průběžné milníky.

Neexistují žádné plány pro systematické podávání zpráv o systémech záruk pro mladé lidi jako celku

79

Podle nařízení o společných ustanovení je Komise povinna počínaje rokem 2016 předávat každoročně Evropskému parlamentu souhrnnou zprávu k výročním zprávám o provádění programu. V letech 2017 a 2019 vypracuje Komise strategické zprávy, v nichž shrne zprávy o pokroku předkládané členskými státy a zúčastní se debaty o těchto zprávách v parlamentu⁵⁶.

80

Účetní dvůr podotýká, že ta opatření záruk pro mladé lidi, která nejsou financována z operačních programů ESF/YEI, by neměla být do těchto zpráv zahrnuta, protože výroční zprávy o provádění se týkají pouze intervencí financovaných EU. S výjimkou ukazatelů EMCO neexistuje žádné ustanovení pro podávání zpráv o té části systému záruk pro mladé lidi na úrovni EU, které jsou financovány z národních zdrojů. S tím je spojeno riziko, že zainteresované strany nebudou mít jasno v tom, jak a nakolik záruka pro mladé lidi jako celek přispívá k boji proti nezaměstnanosti mládeže.

Nový rámec výkonnosti pro ESF/YEI se zaměřuje na výsledky

81

Akce záruky pro mladé lidi financované z ESF/YEI mají být monitorovány podle právního rámce evropských strukturálních a investičních fondů⁵⁷. Nařízení ESF uvádí konkrétní ustanovení týkající se monitorování a hodnocení YEI a podávání souvisejících zpráv, dopady a příspěvek k záruce pro mladé lidi tak lze měřit a zviditelňovat. Konkrétně stanoví, že „nejméně dvakrát během programového období se provádí hodnocení účinnosti, [efektivnosti] a dopadu kombinované podpory z ESF a zvláštních přídělů pro iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí a provádění záruky pro mladé lidi. První hodnocení bude provedeno do 31. prosince 2015 a druhé hodnocení do 31. prosince 2018“⁵⁸.

82

Dále od dubna 2015 a po všechny následující roky musí členské státy zasílat Komisi spolu s výročními zprávami o provádění strukturovaná data týkající se společných ukazatelů pro akce podporované EU. Tyto zprávy rovněž uvádí a hodnotí kvalitu nabídek zaměstnání, které dostávají účastníci této inciativy, a posuzují jejich pokrok v dalším vzdělávání, při hledání udržitelného a důstojného pracovního místa nebo při nástupu do učňovské či odborné přípravy⁵⁹.

83

Nařízení ESF stanoví povinné společné ukazatele výstupu a výsledků pro všechny akce podporované operačním programem (OP)⁶⁰. U operačních programu aktivujících YEI se rovněž vyžaduje, aby členské státy uváděly konkrétní ukazatele výsledků.

84

Účetní dvůr prověřoval relevantnost ukazatelů výsledků iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, jak jsou stanoveny v nařízení ESF, a zjistil, že níže uvedené ukazatele výsledků by pro účely schvalování budoucích OP ESF/YIE nebo úprav stávajících OP mohly být podrobnější:

–specifické ukazatele výsledků pro YEI „nezaměstnaní / dlouhodobě nezaměstnaní / neaktivní účastníci, kteří po ukončení své účasti obdrží nabídku zaměstnání, dalšího vzdělávání, učňovské nebo odborné přípravy“ nevyžadují, aby členské státy poskytovaly údaje, které rozlišují mezi čtyřmi různými nabídkami, které účastníci mohou v rámci systému záruk pro mladé lidi obdržet. Absence takové povinnosti znamená, že nebudou k dispozici podrobné údaje o typech nabídek v rámci záruk pro mladé lidi, a tedy ani o tom, zda budou nutná nápravná opatření, která by zlepšila účinnost opatření;

–ukazatele dlouhodobých výsledků iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí hodnotí situaci mladých lidí šest měsíců po ukončení intervence, hodnocení po delší době by však usnadnilo formulaci závěrů o udržitelnosti některých nabídek (např. nabídka pracovního místa);

–nařízení umožňuje členským státům, které si tak přejí učinit, rozšířit cílovou skupinu iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, o osoby ve věku 25 až 29 let. Na věkovou skupinu 25–29 let se však žádné ukazatele výsledků iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí nevztahují, což posuzování účinnosti opatření pro tuto věkovou skupinu ztěžuje. Zatímco v pokynech Komise se členským státům důrazně doporučuje, aby si vytvořily své vlastní ukazatele výstupů (například účastníci akcí financovaných YEI) pro věkovou skupinu 25–29, o souvisejících ukazatelích výsledků se pokyny nezmiňují. Účetní dvůr zjistil, že ani jeden ze čtyř kontrolovaných členských států, které se rozhodly záběr iniciativy rozšířit (Francie, Itálie, Litva a Portugalsko), nezavedl dodatečné ukazatele výsledků pro konkrétní programy a dva (Francie a Portugalsko) nezavedly ani dodatečné ukazatele výstupů pro rozšířenou cílovou skupinu.

23KOM(2008) 868 „Nové dovednosti pro nová pracovní místa – Předvídání a zohledňování potřeb trhu práce a potřebných kvalifikací“.

24Pracovní dokument útvarů Evropské komise SEK(2012) 409, s. 21.

25Doporučení členským státům č. 25.

26Ze států v auditovaném vzorku to byl pouze případ Itálie.

27Vedle Litvy dále na žádost Komise předložilo do června 2014 přepracované prováděcí plány dalších 12 členských států (Belgie, Bulharsko, Řecko, Španělsko, Chorvatsko, Maďarsko, Lotyšsko, Nizozemsko, Polsko, Rumunsko, Švédsko a Slovensko).

28Čl. 19 odst. 3 nařízení (EU) č. 1303/2013.

29Čl. 19 odst. 1 a 3 nařízení (EU) č. 1303/2013.

30Příloha XI nařízení (EU) č. 1303/2013.

31Estonsko, Španělsko, Finsko, Irsko, Lucembursko, Malta, Polsko, Švédsko a Spojené království.

32Bod 3 zvláštní zprávy EÚD č. 3/2010 „Posuzování dopadů v orgánech EU: napomáhá při rozhodování?“ (http://eca.europa.eu).

33Evropská komise, Pokyny pro posuzování dopadů, SEK(2009) 92.

34Pracovní dokument útvarů Evropské komise, SWD(2012) 409 v konečném znění, s. 11–12.

35Veřejné slyšení Evropského parlamentu, rozpočtový výbor ve spolupráci s výborem pro zaměstnanost a sociální věci, úterý 1. dubna 2014, strana 23.

36ILO, Globální výhled pro zaměstnanost, „Globální vlivy rozvinutých ekonomik na rozvíjející se ekonomiky zhoršují situaci mladých uchazečů o práci“, září 2012, http://www.ilo.org.

37ILO, Eurozone job crisis: trends and policy responses (Krize zaměstnanosti v eurozóně: trendy a reakce v podobě politik), červenec 2012. Tyto informace byly rovněž zveřejněny na internetové stránce Komise http://ec.europa.eu.

38Belgie, Irsko, Španělsko, Francie, Nizozemsko a Portugalsko.

39ILO, Youth guarantees: a response to the youth employment crisis? (Záruky pro mladé lidi: reakce na krizi zaměstnanosti mládeže?), 2013 (http://www.ilo.org).

40Pracovní dokument útvarů Evropské komise SEK(2014) 410, s. 25.

41Článek 18 nařízení (EU) č. 1304/2013.

42Doporučení rady k rámci kvality pro stáže, Brusel, 10. března 2014 (http://www.consilium.europa.eu).

43Prohlášení Rady „Evropská aliance pro učňovskou přípravu“, Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele, Lucemburk, 15. října 2013.

44Často kladené dotazy k záruce pro mladé lidi, otázka 6 (http://www.ec.europa.eu).

45Evropský parlament, Indicators of Job Quality in the European Union (Ukazatele kvality pracovního místa v Evropské unii), PE429.972, 2009, http://www.europarl.europa.eu; CSES, Study on Measuring Employment Effects ((Studie měření účinků zaměstnanosti), červen 2006; OECD, Local Implementation of Youth Guarantees: Emerging Lessons from European Experiences (Lokální uplatňování záruky pro mladé lidi: nová poučení z evropských zkušeností), 2014.

46Italský národní statistický úřad (ISTAT) Calcolo della soglia di povertà assoluta, (http://www.istat.it).

47Evropská komise, Guidance on Evaluation of the Youth Employment Initiative (Pokyny k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí), červenec 2014.

48Čl. 19 odst. 6 nařízení (EU) č. 1304/2013.

49Evropská komise, The Youth Guarantee: Making It Happen (Záruka pro mladé lidi: jak na to), 2014, s. 3.

50Doporučení Rady ze dne 22. dubna 2013 o zavedení záruk pro mladé lidi, doporučení 6.

51Výbor pro zaměstnanost byl vytvořen rozhodnutím Rady 2000/98/ES ze dne 24. ledna 2000 o zřízení Výboru pro zaměstnanost (Úř. věst. L 29, 4.2.2000, s. 21) na základě článku 150 SFEU. Každý členský stát EU a Komise jmenují do výboru EMCO dva členy.

52INDIC/07/13052014/EN – Monitorování záruk pro mladé lidi – revidovaný zápis pracovní skupiny pro jednání IG dne 13. května 2014.

53Rada Evropské unie: Implementation of the Youth Guarantee and monitoring framework – endorsement of the EMCO’s key messages (Uplatňování záruky pro mladé lidi a rámec monitorování – schválení hlavních sdělení výboru EMCO), 17. listopadu 2014.

54Internetová stránka Komise: Doporučení pro jednotlivé země 2013 (http://ec.europa.eu).

55Usnesení Evropského parlamentu ze dne 22. října 2014 o evropském semestru pro koordinaci hospodářských politik: provádění priorit na rok 2014 (2014/2059(INI)).

56Článek 53 nařízení (EU) č. 1303/2013.

57Nařízení (ES) č. 1303/2009 a nařízení (ES) č. 1304/2013.

58Čl. 19 odst. 6 nařízení (EU) č. 1304/2013.

59Čl. 19 odst. 3 a čl. 19 odst. 4 nařízení (ES) č. 1304/2013.

60Příloha II nařízení (EU) č. 1304/2013.

Závěry a doporučení

85

Doporučení o zavedení záruk pro mladé lidi bylo oficiálně schváleno Radou ministrů EU dne 22. dubna 2013 na základě návrhu Komise z prosince 2012. Tento dokument uvádí konkrétní doporučení jak pro členské státy, tak pro Komisi týkající se uplatňování systému záruk. Konkrétně Komise byla pověřena posuzovat plány provádění záruk pro mladé lidi, aby členským státům mohla být v průběhu dvoustranných setkání v rámci evropského semestru poskytnuta zpětná vazba.

Komise členské státy při zřizování systémů záruk pro mladé lidi vhodným způsobem a včas podpořila

86

Účetní dvůr dospěl k závěru, že Komise členské státy při zřizování režimu záruk pro mladé lidi obecně vhodným způsobem a včas podpořila. Komise konkrétně vydala pokyny ke koncepci systémů záruk pro mladé lidi v září 2013, tj. pouze pět měsíců po schválení doporučení Rady z dubna 2013 (body 29–31).

87

Komise provedla ucelené a včasné posouzení návrhů plánů provádění záruk pro mladé lidi předložených členskými státy a úspěšně identifikovala několik nedostatků. Důkladně a uceleně však neposoudila tyto aspekty: IKT/digitální kompetence, vzájemné povinnosti a vzájemné učení. Účetní dvůr rovněž zjistil, že ne všechny členské státy předložily po posouzení Komise aktualizovaný plán provádění záruk (body 32–39).

Účetní dvůr identifikoval rizika pro účinné provádění systémů záruk pro mladé lidi

88

Na základě přezkumu posouzení plánů provádění záruk pro mladé lidi, jak ho provedla Komise, zjistil Účetní dvůr řadu rizik týkajících dostatečnosti celkového financování a povahy „kvalitní nabídky“, jakož i mechanismů systémů záruk pro mladé lidi určených k monitorování a podávání zpráv.

Dostatečnost celkového financování systému záruk pro mladé lidi

89

Účetní dvůr se domnívá, že bez posouzení dopadu Komisí nejsou k dispozici dostatečné informace o potenciálních nákladech na provádění systému záruk pro mladé lidi v členských státech EU. Dále v době auditu neměla Komise podrobnou představu o částkách financování z národních či evropských zdrojů přidělených členskými státy na různá opatření systému záruk pro mladé lidi, zejména na opatření související se strukturálními reformami. Účetní dvůr má za to, že jelikož tyto informace nejsou k dispozici, je zde riziko, že celkové prostředky na financování nemusí být pro provádění systému záruk pro mladé lidi dostatečné (body 45–57).

Doporučení 1

Členské státy předložily jasný a vyčerpávající přehled nákladů na všechna plánovaná opatření pro boj s nezaměstnaností v rámci systému záruk pro mladé lidi, aby Komise mohla posoudit souhrnnou potřebu prostředků na financování.

Povaha „kvalitní nabídky“

90

„Kvalita“ nabídek jako faktor zdůrazněný v definici záruky pro mladé lidi je klíčový, neboť mladým lidem přináší skutečnou příležitost zvýšit svou zaměstnatelnost s vyhlídkou na udržitelnou a přínosnou integraci na pracovním trhu a následně zlepšuje celkovou míru zaměstnanosti mládeže. Absence souboru kvalitativních atributů „kvalitní“ nabídky s sebou nese riziko neuceleného a neúčinného provádění systémů záruk pro mladé lidi mezi členskými státy (či dokonce v členských státech) (body 58–64).

Doporučení 2

Komise propagovala soubor kvalitativních atributů, které by měla pracovní místa, stáže a učňovská příprava splňovat, aby se kvalifikovala pro podporu z rozpočtu EU. Soubor by mohl vycházet z prvků, které definují kvalitní nabídku v pokynech Komise k hodnocení iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí.

Monitorování režimů záruk pro mladé lidi

91

Účetní dvůr zjistil, že ucelený rámec pro monitorování a podávání zpráv o záruce pro mladé lidi se teprve vytváří. Aby bylo možné vytvořit si jasnou představu o provádění systému záruk pro mladé lidi jako celku, měla by se všechna opatření monitorovat. Tak bude zajištěno, že prostředky budou investovány moudře a opatření se budou provádět způsoby, které budou mít na mladé lidi skutečný dopad. Monitorování by také mělo umožnit reagovat proaktivně, když se ukáže, že cíle nebudou splněny. O těchto informacích by se měly podávat zprávy způsobem, který umožní úspěch (nebo neúspěch) záruk pro mladé lidi prokázat (body 65–84).

Doporučení 3

Komise by měla zavést ucelený monitorovací systém pro systém záruk pro mladé lidi, který by pokrýval jak strukturální reformy, tak opatření cílená na jednotlivce. O výsledcích z tohoto monitorování by se měly podávat zprávy Evropskému parlamentu a Radě.

Tuto zprávu přijal senát II, jemuž předsedá Henri GRETHEN, člen Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 25. února 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Přílohy

Příloha I

Míra nezaměstnanosti mládeže (červen 2014)

Zdroj: Eurostat.

Příloha II

Země způsobilé pro financování iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí

Členský stát
Region(y) způsobilé pro financování v rámci iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí
Zvláštní příděl na iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí
(EUR)

Belgie
Ano
42 435 070

Bulharsko
Ano
55 188 745

Česká republika
Ano
13 599 984

Dánsko
Ne
—

Německo
Ne
—

Estonsko
Ne
—

Irsko
Ano
68 145 419

Řecko
Ano
171 517 029

Španělsko
Ano
943 496 315

Francie
Ano
310 161 402

Chorvatsko
Ano
66 177 144

Itálie
Ano
567 511 248

Kypr
Ano
11 572 101

Lotyšsko
Ano
29 010 639

Litva
Ano
31 782 633

Lucembursko
Ne
—

Maďarsko
Ano
49 765 356

Malta
Ne
—

Nizozemsko
Ne
—

Rakousko
Ne
—

Polsko
Ano
252 437 822

Portugalsko
Ano
160 772 169

Rumunsko
Ano
105 994 315

Slovinsko
Ano
9 211 536

Slovensko
Ano
72 175 259

Finsko
Ne
—

Švédsko
Ano
44 163 096

Spojené království
Ano
206 098 124

CELKEM

3 211 215 406

Příloha III

Hodnocení prováděcího plánu systému záruk pro mladé lidi a předběžné podmínky iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí

Členské státy
Důsledky posouzení plánů provádění záruk pro mladé lidi
Předběžné podmínky

Bulharsko

  Velmi omezené

  Splněné

Česká republika

  Velmi omezené

  Splněné

Řecko

  Velmi omezené

  Splněné

Itálie

  Velmi omezené

  Splněné

Litva

  Velmi omezené

  Splněné

Polsko

  Velmi omezené

  Splněné

Spojené království

  Velmi omezené

  Splněné

Belgie

      Částečné

  Splněné

Irsko

      Částečné

  Splněné

Španělsko

      Částečné

  Splněné

Francie

      Částečné

  Splněné

Chorvatsko

      Částečné

  Splněné

Kypr

      Částečné

  Nesplněné

Lotyšsko

      Částečné

  Splněné

Maďarsko

      Částečné

  Splněné

Portugalsko

      Částečné

  Splněné

Slovinsko

      Částečné

  Splněné

Slovensko

      Částečné

  Splněné

Švédsko

      Částečné

  Splněné

Vysvětlivka: Předběžné podmínky iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí pro Rumunsko nebyly Komisí v době auditu posouzeny.

Odpovědi Komise

Shrnutí

V První odrážka

Komise bere na vědomí doporučení určená členským státům. Sama by v některých případech uvítala, kdyby dostávala lepší přehled o odhadovaných nákladech na všechna plánovaná opatření boje s nezaměstnaností mladých lidí.

Komise vypracovala šablonu, s jejíž pomocí měly členské státy předložit údaje ke zdrojům financování na úrovni EU, členského státu, regionu/obce, zaměstnavatele či ke zdrojům jiným. Členské státy tak byly vybídnuty k tomu, aby o celkových nákladech a o financování záruk pro mladé lidi (včetně prostředků, jež k financování chybějí) podaly úplné informace.

Tyto údaje (byť různě podrobné) předložilo z 28 členských států devatenáct.

V Druhá odrážka

Komise toto doporučení akceptuje, s tím, že jej pokládá za částečně již splněné. Odkazuje přitom zejména na doporučení Rady k rámci kvality stáží, Evropskou alianci pro učňovskou přípravu a související prohlášení Rady, jakož i na monitorování kvality zaměstnání, jež probíhá v rámci evropského semestru.

Pokud jde o propagaci kvalitativních atributů, bude Komise i nadále přicházet s podněty k úvahám o „kvalitních nabídkách“. Bude přitom zohledňovat atributy kvality, které uvádí ve svých pokynech k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí (dále též „YEI“). Komise zejména na nejbližší schůzce národních koordinátorů pro systém záruk pro mladé lidi podnítí ke konceptu „kvalitních nabídek“ debatu a vyzve členské státy, aby o tomto konceptu diskutovaly na půdě Výboru pro zaměstnanost. Komise též prozkoumá možnost, jak problematiku kvalitních záruk pro mladé lidi řešit v rámci Programu vzájemného učení. Další vodítka k této problematice pak vypracuje v samostatném dokumentu s odpověďmi na nejčastější dotazy k zárukám pro mladé lidi.

Komise konstatuje, že v souladu s pokyny k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí bude kvalita nabídek zaměstnání dokládána výstupy z hodnocení ex post.

V Třetí odrážka

Komise toto doporučení akceptuje, s tím, že jej pokládá za částečně již splněné. Odkazuje přitom na rámec ukazatelů, jejž schválila Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele, a dále na relevantní mechanismy upravené v článku 19 a přílohách I a II nařízení o Evropském sociálním fondu (ESF). Odkazuje též na relevantní úpravu v nařízení o společných ustanoveních, jež se týká monitorování a hodnocení těch opatření, která jsou financována z prostředků Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Doporučení pokládá Komise za částečně splněné i vzhledem ke svému závazku podat Evropskému parlamentu a Radě v roce 2016 zprávu o plnění záruk pro mladé lidi.

Hodnocení, jež Komise k uplatňování záruk pro mladé lidi provádí v rámci evropského semestru, bude v budoucnu rozšířeno o monitorovací činnosti. Výstup z monitorování bude promítnut i do zprávy, kterou Komise v roce 2016 na téma uplatňování záruk pro mladé lidi podá Evropskému parlamentu a Radě předepsanou formální cestou.

Úvod

15

Komise konstatuje, že dalších 11 miliard EUR je vyčleněno např. na modernizaci služeb zaměstnanosti a podporu samostatné výdělečné činnosti, jež budou k zaměstnávání mladých lidí rovněž nepřímo přispívat.

Přes 26 miliard EUR bude vynaloženo na vzdělávání včetně celoživotního učení, s tím, že mezi hlavními příjemci prostředků budou pravděpodobně právě mladí lidé.

Připomínky

37

Komise by ráda připomněla, že svou činnost vyvíjí v prostředí tzv. „měkkého“ práva a že se přitom opírá o doporučení Rady. Řada dílčích prvků záruk pro mladé lidi je v mnoha případech zajisté žádoucí, avšak do konkrétního národního programu nemusí být zakomponovány všechny z nich.

Hodnocení plánů provádění záruk pro mladé lidi navíc bylo teprve prvním krokem v kontinuálním monitorování toho, jak jsou tyto záruky v členských státech plněny. Uplatňování systémů těchto záruk Komise monitoruje v rámci evropského semestru, v němž je sledována celá škála politik v členských státech, které se k realizaci záruk pro mladé lidi váží.

37 První odrážka

Potřeba zlepšit znalosti v oblasti informačních a komunikačních technologií a digitální kompetence je ve vhodných případech zdůrazňována v kontextu evropského semestru.

37 Druhá odrážka

Komise je toho názoru, že konkrétnímu systému záruk pro mladé lidi neubírá nutně na účinnosti, není-li u něj posuzována vazba mezi nepřijetím přiměřené nabídky na straně jedné a dávkami v nezaměstnanosti či sociální pomocí na straně druhé.

Pracovní dokument útvarů Komise uvádí, že při koncipování systému záruk pro mladé lidi lze přihlédnout k zásadám vzájemných povinností, např. zapojení do aktivních politik trhu práce¹.

Doporučení Rady se odvolává na zásadu vzájemných povinností v kontextu včasného zásahu a aktivace (doporučení č. 10).

„Vzájemné povinnosti“ mohou být sice zdrojem nemalých přínosů, nicméně v tabulce používané k hodnocení nefigurují. Hodnotit systém podle toho, zda jsou v něm „vzájemné povinnosti“ zakomponovány, by totiž bylo příliš restriktivní v případě, že by se členský stát rozhodl svůj systém na těchto povinnostech nezakládat nebo že by to jeho legislativa či postupy neumožňovaly.

Přednost tedy byla dána tomu, posuzovat hlavní komponenty záruk pro mladé lidi a zamýšlenou existenci a rozsah nabídek.

41

Při přijímání operačního programu, jehož opatření s Iniciativou na podporu zaměstnanosti mladých lidí nějak souvisejí, musí být předtím, než Komise z fondů uvolní jakékoli prostředky, zaveden „strategický politický rámec na podporu zaměstnanosti mladých lidí“. Při posuzování toho, je-li tento předpoklad (tzv. předběžná podmínka YEI) naplněn, vychází Komise ze sebehodnocení členského státu a z údajů v něm uvedených. Odkazuje-li členský stát na doplňující národní strategie pro zaměstnanost mladých lidí, u nichž se nejedná o plán provádění záruk pro mladé lidi, musí Komise splnění předběžné podmínky YEI posoudit na základě všech strategických dokumentů na poli zaměstnanosti mladých lidí, o nichž se tento členský stát zmiňuje. Při posuzování této předběžné podmínky si však Komise všímá toho, jsou-li dané strategie v souladu s plánem provádění záruk pro mladé lidi, tak aby investice z ESF naplňovaly politické cíle daného členského státu.

42

Komise konstatuje, že rámec pro posuzování plánu provádění záruk pro mladé lidi není totožný s posuzováním předběžné podmínky YEI. Oba postupy totiž sledují odlišné cíle, v jednom případě cíle politické (záruky pro mladé lidi), v druhém případě soulad s právními předpisy (YEI).

Ke splnění předběžné podmínky je zapotřebí „existence strategického politického rámce na podporu zaměstnanosti mladých lidí, včetně uplatňování záruk pro mladé lidi“. Dílčí kritéria, podle nichž by měly útvary Komise tento „strategický politický rámec“ posuzovat, upravuje rovněž nařízení. Nařízení samotné se nezmiňuje o existenci plánu provádění záruk pro mladé lidi, natož pak o tom, že jej Komise musí posoudit kladně.

Posuzování plánu provádění záruk pro mladé lidi, které se řídí politickými hledisky a probíhá na základě doporučení o zavedení záruk pro mladé lidi, tedy nijak automaticky nesouvisí s posuzováním předběžné podmínky YEI, které se řídí pevným souborem kritérií podrobně upravených v nařízení o společných ustanoveních.

Komise konstatuje, že sama navrhovala takovouto vazbu vytvořit. Předběžná podmínka YEI by pak byla splněna, pokud by byl dodržen právní požadavek na vypracování plánu provádění záruk pro mladé lidi. Rada však tento návrh během legislativního procesu zamítla.

43

Komise odkazuje na svou odpověď k bodu 42. Někdy diferencované či mírně odlišné výsledky obou postupů jsou dány jejich rozdílnou, byť do určité míry vzájemně provázanou povahou.

Dílčí kritéria, podle nichž by měl být „strategický politický rámec na podporu zaměstnanosti mladých lidí“ posuzován, obsahují i kvalitativní prvky, k nimž patří mj. identifikace hlavních zúčastněných stran včetně zúčastněných orgánů veřejné moci, dále způsob koordinace s partnery, nastavení systémů včasného zásahu a aktivace, jakož i mechanismus monitorování. Posouzení těchto kvalitativních prvků přesahuje rámec čistě formální kontroly.

Posuzování toho, nakolik je splněna předběžná podmínka YEI, využila Komise v rámci možností jako příležitosti k tomu, aby si v plánu provádění záruk pro mladé lidi vyžádala určité modifikace (např. v případě Francie).

Souhrnná odpověď Komise k bodům 45 a 46

Komise s Účetním dvorem souhlasí. Ráda by poukázala na skutečnost, že investice do záruk pro mladé lidi jsou pro EU klíčové z hlediska zachování jejího budoucího růstového potenciálu. Významná finanční podpora z EU může pomoci, a to zejména podpora z Evropského sociálního fondu a podpora v rámci Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Avšak k tomu, aby se záruky pro mladé lidi staly skutečností, musí členské státy také přistupovat k opatřením podporujícím zaměstnanost mladých lidí jako k rozpočtovým prioritám.

47

Devatenáct členských států z 28 předložilo (různě podrobné) údaje k plánovaným zdrojům financování svých systémů záruk pro mladé lidi. V některých případech by však Komise uvítala lepší přehled odhadovaných nákladů na všechna plánovaná opatření, byť si je vědoma toho, že odhady nákladů na tento druh záruk platí s výhradami.

49

Doporučení o zavedení záruk pro mladé lidi nepředepisuje přesný způsob, jakým mají členské státy tyto záruky uplatňovat. Tento způsob bude totiž do značné míry záviset na situaci v daném členském státě (tj. na počtu osob zařazených do kategorie NEET a jejich charakteristikách).

Dopady budou tedy záviset na řešení, které si členské státy zvolí, pokud jde o zacílení a koncepci podpory.

Jak je uvedeno v důvodové zprávě návrhu Komise, je spolu s návrhem předkládán i pracovní dokument útvarů Komise, který ve větších podrobnostech rozvádí, čím jsou záruky pro mladé lidi tvořeny, řeší otázky nákladů a přínosů těchto systémů a popisuje jednotlivé stavební prvky nutné k tomu, aby byl tento druh záruk úspěšný. V jedné z příloh prezentuje tento pracovní dokument i politiky, které jsou na podporu zaměstnanosti mladých lidí ve 27 členských státech a Chorvatsku již zavedeny. Reflektuje přitom různorodost výchozích podmínek, v nichž tyto země své systémy záruk pro mladé lidi začínají utvářet do komplexní podoby.

Skutečné náklady na záruky pro mladé lidi budou záviset i na podmínkách v konkrétním členském státě a na způsobu, jakým jsou záruky nastaveny a uplatňovány. Odhady nákladů na tyto záruky tedy budou vždy platit s řadou výhrad.

Jako orientační odhad nákladů, jež by si vyžádaly záměry členských států uplatňovat záruky pro mladé lidi, by v této souvislosti mohly posloužit příklady z Rakouska, Finska, Švédska a Spojeného království.

50

Komise odkazuje na svou odpověď k bodu 15.

53

Komise odkazuje na svou odpověď k bodu 47.

54

Francii Komise sdělila, že celkové kvantitativní cíle jejího plánu nejsou dostatečně jasné, a naznačila, že přetrvávají pochybnosti o kvalitativních aspektech nabídek, jež bude Pôle emploi osobám zařazeným do kategorie NEET předkládat s cílem plnit cíle záruk pro mladé lidi. Navazující kroky probíhají v rámci evropského semestru.

Irsko ve svém plánu provádění záruk pro mladé lidi předložilo tabulku s údaji o průměrné účasti, počtu nových účastníků, očekávaném přírůstku stavu mladých lidí a o orientačních nákladech na programy pro mladé lidi. Odhadovat budoucí účast se irské orgány zdráhají, dokud nebude rozhodnuto o přídělech prostředků z irského rozpočtu, a proto nepředložily za období po roce 2014 žádné číselné údaje. Požadovat po irských orgánech další informace tedy nebylo považováno za nutné ani vhodné.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 55 a 56

Komise měla za to, že je v prvé řadě důležité moci si udělat obrázek o tom, zda byly v členském státě vyčleněny (dostatečné) zdroje nad rámec prostředků z EU. Vypracovala tedy pro členské státy šablonu a požádala je, aby do ní vyplnily údaje o disponibilních zdrojích financování, tj. o tom, zda toto financování bude pocházet ze zdrojů EU, členského státu, regionu/obce, určitého zaměstnavatele nebo zdrojů jiných.

Rozpis prostředků podle jednotlivých fondů EU byl v dané fázi podružný, neboť v nejbližší době měly být přijímány operační programy. Podle názoru Komise měl být podrobný rozpis zdrojů EU v členění podle prostředků z ESF/YEI prezentován v příslušných operačních programech, zejména proto, že členské státy a Komise o finančních plánech těchto programů v té době neformálně vyjednávaly.

57

Komise konstatuje, že správnost výdajů na Iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí bude ověřována v rámci obvyklého procesu budování věrohodnosti, který náležitě zohledňuje specifická rizika.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 61 a 62

Komise souhlasí s tím, že „kvalitní nabídka“ je klíčovým prvkem uplatňování záruk pro mladé lidi.

Komise propaguje soubor kvalitativních atributů stáží (prostřednictvím doporučení Rady k rámci kvality stáží) a učňovské přípravy (prostřednictvím Evropské aliance pro učňovskou přípravu a souvisejícího prohlášení Rady). Pokud jde o pracovní místa, monitoruje Komise kvalitu zaměstnání v rámci evropského semestru. Zvláštní pozornost přitom věnuje přechodu ze školy do zaměstnání a problematice segmentace trhu práce.

Pokud jde o kvalitu zaměstnání na otevřeném trhu, je Komise toho názoru, že hodnocení kvality bude vždy záviset na tom, jaká situace na příslušném trhu práce panuje, včetně pracovněprávních předpisů, aktuální hospodářské situace a dalších aspektů.

K úvahám o „kvalitních nabídkách“ přispěje Komise dalšími podněty. Bude přitom zohledňovat atributy kvality, které uvádí ve svých pokynech k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Komise zejména na nejbližší schůzce národních koordinátorů pro systém záruk pro mladé lidi podnítí ke konceptu „kvalitních“ nabídek debatu a vyzve členské státy, aby o tomto konceptu diskutovaly na půdě Výboru pro zaměstnanost. Prozkoumá též možnost, jak problematiku „kvalitních nabídek“ mladým lidem řešit v rámci Programu vzájemného učení. Další vodítka k této problematice pak vypracuje v samostatném dokumentu s odpověďmi na nejčastější dotazy k zárukám pro mladé lidi.

63

Komise odkazuje na svou souhrnnou odpověď k bodům 61 a 62.

Nad rámec uvedeného se Komise domnívá, že jednotné uplatňování záruk pro mladé lidi a „univerzální“ přístup nejsou ani možné, ani v souladu s doporučením Rady, které jednoznačně uvádí, že systémy záruk pro mladé lidi by měly být v souladu s místními, regionálními a celostátními podmínkami.

Komise nicméně souhlasí s tím, že účinné uplatňování systémů záruk pro mladé lidi je zcela zásadní. Přístup orientovaný na výsledky, jejž Komise sleduje, má celou řadu předností, neboť hodnotí účinnost opatření, která jsou do systémů záruk pro mladé lidi zabudována. Přihlíží totiž k různorodosti podmínek na trhu práce a ke vhodnosti určité nabídky pro konkrétního jedince.

V této souvislosti zastává Komise názor, že se o kvalitní nabídku jedná v případě, pokud osoba, která ji využije, je schopna si následně kontakt s trhem práce udržet. Nevrátí se tedy mezi nezaměstnané ani do stavu nečinnosti. „Kvalitní nabídku“ tak lze poměřovat jejím výsledkem. Jak již bylo uvedeno (srv. souhrnná odpověď na body 61 a 62), bude Komise k úvahám o „kvalitních nabídkách“ přispívat dalšími podněty.

Komise konstatuje, že nabídky učňovské přípravy, stáže nebo dalšího vzdělávání již musí splňovat určité kvalitativní standardy. Uvedené platí bez ohledu na to, jedná-li se o nabídky subvencované (např. v rámci Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, z programů ESF nebo programů členských států), či nikoli.

65

Komise by ráda upozornila na skutečnost, že vzniku společného monitorovacího rámce předcházelo zdlouhavé hledání konsensu. Je možné, že se tím v kritickém okamžiku oddálilo přijetí doporučení Rady o zavedení záruk pro mladé lidi, a že tím bylo znemožněno rychlé zavedení rámce.

68

Komise by ráda poukázala na to, že výsledky monitorování jsou přebírány do hlavních dokumentů, které Evropská komise přijímá v rámci evropského semestru (pracovní dokumenty útvarů Komise, hloubkové přezkumy a návrhy doporučení pro jednotlivé země).

O vývoji v rámci evropského semestru si Komise pravidelně vyměňuje informace s Evropským parlamentem.

V souladu se závěry Evropské rady ze dne 27.–28. června 2013 Komise navíc podá v roce 2016 Evropskému parlamentu a Radě zprávu o uplatňování záruk pro mladé lidi a o realizaci Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 69 a 70

Komise konstatuje, že druhý přezkum pokroku, jehož bylo dosaženo při uplatňování systémů záruk pro mladé lidi ve 21 členských státech, proběhl na půdě Výboru pro zaměstnanost dne 3. prosince 2014, s tím, že pro každý z těchto členských států byly vyvozeny závěry. V květnu 2015 proběhne kontrola, jak byly tyto závěry naplněny. Všechny přezkumy, jež Výbor pro zaměstnanost v prosinci 2014 prováděl, se na systémy záruk pro mladé lidi zaměřovaly široce a jednotným způsobem, v souladu s pracovními metodami používanými na všechny členské státy. Tyto přezkumy z května a prosince 2014 se promítly do agendy následných schůzek Rady pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele, jež byly věnovány nezaměstnanosti mladých a zárukám pro mladé lidi.

71

Rámec ukazatelů, jež slouží k monitorování záruk pro mladé lidi, schválil Výbor pro zaměstnanost dne 22. září 2014. V prosinci 2014 pak schválila Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele Hlavní sdělení ohledně rámce ukazatelů pro sledování záruky pro mladé lidi, která Výbor pro zaměstnanost vypracoval. Tato hlavní sdělení se vyslovují za to, aby byly důsledně překonány stávající překážky, jež brání shromažďování dat, a aby byl na úrovni EU i členských států zajištěn spolehlivý systém monitorování záruk pro mladé lidi, který by se o navržený rámec opíral.

Viz též odpověď Komise k bodu 65.

72

Komise souhlasí s tím, že pokračujícího úsilí členských států je skutečně zapotřebí. V říjnu 2014 započala skupina Výboru pro zaměstnanost, která se věnuje problematice ukazatelů, s pilotním sběrem dat o zárukách pro mladé lidi. Cílem bylo otestovat metodiku, která byla navržena pro účely pravidelného sběru administrativních dat, s jejichž pomocí má být uplatňování záruk pro mladé lidi monitorováno. Dále měly být posouzeny překážky, s nimiž se členské státy potýkají, a způsoby, jak lze tyto překážky překonat s ohledem na to, že od června 2015 mají být tato data shromažďována pravidelně. Do 18. února předložily své příspěvky všechny členské státy s výjimkou tří. Ostatní příspěvky jsou očekávány v brzké době.

73

Čtení srovnávacího přehledu klíčových ukazatelů z oblasti zaměstnanosti a ze sociální oblasti je doplněno dalšími daty, která jsou extrahována mj. z monitoru výsledků v oblasti zaměstnanosti a z posouzení politických opatření, jež zavedly členské státy.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 74 až 76

Komise zdůrazňuje, že formulace a přijímání doporučení pro jednotlivé země je v prvé řadě politickým procesem, v němž Komise na základě analýzy určité země provedené v pracovních dokumentech jejích útvarů vypracuje návrh, který je následně připomínkován a revidován v rámci mnohostranného dohledu ve výborech, skupinách Rady a poté přijat Evropskou radou.

Návrhy Komise na doporučení pro jednotlivé země zohledňují specifičnost situace v jednotlivých zemích.

Rámeček 7

Komise se domnívá, že specifičnost situace v Litvě i Itálii byla v doporučeních určených těmto zemím zohledněna náležitě.

77

Komise konstatuje, že z celkového pohledu je evropský semestr ve střednědobém horizontu zdrojem významného reformního úsilí v členských státech.

80

Komise se domnívá, že plány provádění záruk pro mladé lidi, jež členské státy předložily, již ve většině případů podávají užitečný všeobecný přehled o všech opatřeních, která jsou v rámci uvedených záruk plánována.

Komise dále zřídila systém, jímž mají být tyto záruky monitorovány. Monitorování strukturálních reforem probíhá v rámci evropského semestru, včetně Výboru pro zaměstnanost. Opatření zacílená na jednotlivce budou monitorována pomocí rámce ukazatelů pro sledování záruky pro mladé lidi. Budou-li opatření určená jednotlivcům financována z Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, budou jejich monitorování zajišťovat příslušné mechanismy, které stanoví článek 19 a příloha I a II nařízení o ESF a relevantní úprava v nařízení o společných ustanoveních, jež se týká monitorování a hodnocení.

84

Ukazatele výsledků Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, které jsou upraveny v příloze II nařízení o ESF, byly koncipovány tak, aby se co nejvíce blížily společným ukazatelům z přílohy I téhož nařízení. Zároveň však odrážejí specifičnost uvedené iniciativy.

84 První odrážka

V zájmu zajištění kvality v poměru k vynaloženým prostředkům (z Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí) má Komise zájem poměřovat celkové výsledky změnou ve statusu dané osoby. Jmenovitě chce zjišťovat, zda osoba zařazená při zahájení opatření do kategorie NEET případně změnila toto své postavení poté, co se jí z uvedené iniciativy dostalo podpory.

Záruky pro mladé lidi kladou na monitorování vlastní požadavky, jež umožní sledovat, jaké druhy nabídek byly v rámci záruk poskytovány počínaje rokem 2016.

84 Druhá odrážka

Ukazatele výsledků Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí se řídí logikou i koncepcí společných ukazatelů ESF.

Následné monitorování osob, které se opatření této iniciativy dříve účastnily, znamená další zátěž pro účastníky i administrativní zdroje. U některých opatření by takto rozsáhlé povinné monitorování mohlo být pokládáno za nákladné a nepřiměřené. Účinky pozorované s určitou časovou prodlevou navíc oslabují příčinnou souvislost mezi pozorováními a zásahy, což přínos těchto pozorování snižuje.

Členské státy se však mohou rozhodnout, že nad rámec povinného monitorování zavedou doplňující dlouhodobější ukazatele, např. že budou určité průzkumy opakovat po šesti měsících. Členské státy jsou navíc povinny provádět hodnocení dopadů, jež přinese poznatky o dlouhodobějších efektech zásahů, např. o příjmových diferenciálech v následujícím roce, či z něj vyplynou podobné ukazatele nad rámec ukazatelů uvedených v příloze II.

84 Třetí odrážka

Pokud členský stát ve svém operačním programu uvede, že plánuje rozšířit cílovou skupinu na věkovou skupinu pod 30 let, požádá jej Komise, aby do programu zapracoval doplňující, programově specifické ukazatele zaměřené na osoby ve věku 25–29 let.

Ukazatele výsledků nejsou jako takové specifické pro určitý věk a netýkají se konkrétních věkových skupin, např. 15–18 let apod. Komise však členské státy žádá, aby v případě, že se rozhodnou zaměřit se na věkovou skupinu 25–29 let, zakomponovaly do svých programů specifické ukazatele výstupů pro účely Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Pomocí těchto ukazatelů bude možné vyhodnocovat účinnost zásahů, pokud se zkombinují s ukazateli výsledků uvedené iniciativy dle přílohy II.

Závěry a doporučení

87

Viz odpověď Komise k bodu 37.

89

Komise odkazuje na svou odpověď k bodu 47.

Komise konstatuje, že doporučení Rady nepředepisuje přesný způsob, jakým mají členské státy záruky pro mladé lidi uplatňovat (tj. zaměstnání, další vzdělávání, učňovská příprava či stáž). Tento způsob totiž bude záviset na situaci v členském státě (tj. na tom, kolik osob je v něm v kategorii NEET registrováno a jakou strukturu tato skupina osob vykazuje). Zacílení a koncepce konkrétní podpory ovlivňuje náklady i přínosy a ztěžuje odhad nákladů a přínosů všech potenciálních možností předem.

Komise však souhlasí s možností rizika, že celkové prostředky na financování nemusí stačit na to, aby byly systémy záruk pro mladé lidi uplatněny. Komise vyzvala členské státy, aby k opatřením na podporu zaměstnanosti mladých lidí přistupovaly jako k rozpočtovým prioritám.

Je rovněž třeba připomenout, že podpora z fondů EU, jež na záruky pro mladé lidi plyne, přesahuje rámec přímých opatření Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí a ESF, která jsou určena na odbornou přípravu a zaměstnávání mladých lidí. ESF totiž podporuje i modernizaci služeb na trhu práce, samostatnou výdělečnou činnost, vzdělávání a sociální začlenění, které z hlediska strukturálních reforem zčásti napomáhají i zaměstnávání mladých lidí.

Doporučení 1

Komise bere na vědomí doporučení určená členským státům. Sama by v některých případech uvítala, kdyby o odhadovaných nákladech na všechna plánovaná opatření boje s nezaměstnaností mladých lidí dostávala lepší přehled.

Pomocí šablony, kterou Komise vypracovala, měly členské státy předložit údaje ke zdrojům financování na úrovni EU, členského státu, regionu/obce, zaměstnavatele či ke zdrojům jiným. Členské státy tak byly vybídnuty k tomu, aby o celkových nákladech a o financování záruk pro mladé lidi (včetně prostředků, jež k financování chybějí) podaly úplné informace.

Tyto údaje (byť různě podrobné) předložilo z 28 členských států devatenáct.

90

Komise se domnívá, že jednotné uplatňování záruk pro mladé lidi a „univerzální“ přístup nejsou ani možné, ani v souladu s doporučením Rady, které jednoznačně uvádí, že systémy záruk pro mladé lidi by měly být v souladu s místními, regionálními a celostátními podmínkami.

Komise souhlasí s tím, že účinné provádění systémů záruk pro mladé lidi je zcela zásadní. Přístup orientovaný na výsledky, jejž Komise sleduje, má celou řadu předností, neboť hodnotí účinnost opatření, která jsou do systémů záruk pro mladé lidi zabudována. Přihlíží totiž k různorodosti podmínek na trhu práce a ke vhodnosti určité nabídky pro konkrétního jedince.

V této souvislosti zastává Komise názor, že se o kvalitní nabídku jedná v případě, pokud osoba, která jí využije, je schopna si následně kontakt s trhem práce udržet. Nevrátí se tedy mezi nezaměstnané ani do stavu nečinnosti. „Kvalitní nabídku“ lze tudíž poměřovat jejím výsledkem.

Komise konstatuje, že nabídky učňovské přípravy, stáže nebo dalšího vzdělávání již musí splňovat určité kvalitativní standardy. Uvedené platí bez ohledu na to, jedná-li se o nabídky subvencované (např. v rámci Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, z programů ESF nebo programů členských států), či nikoli.

Komise v této souvislosti propaguje soubor kvalitativních atributů stáží (prostřednictvím doporučení Rady k rámci kvality stáží) a učňovské přípravy (prostřednictvím Evropské aliance pro učňovskou přípravu a souvisejícího prohlášení Rady). Pokud jde o pracovní místa, Komise monitoruje kvalitu zaměstnání v rámci evropského semestru. Zvláštní pozornost přitom věnuje přechodu ze školy do zaměstnání a problematice segmentace trhu práce.

Pokud jde o kvalitu zaměstnání na otevřeném trhu, Komise konstatuje, že hodnocení kvality bude vždy záviset na tom, jaká situace na příslušném trhu práce panuje, včetně pracovněprávních předpisů, aktuální hospodářské situace a dalších aspektů.

Doporučení 2

Komise toto doporučení akceptuje, s tím, že jej pokládá za částečně již splněné. Odkazuje přitom zejména na doporučení Rady k rámci kvality stáží, Evropskou alianci pro učňovskou přípravu a související prohlášení Rady, jakož i na monitorování kvality zaměstnání, jež probíhá v rámci evropského semestru.

Pokud jde o propagaci kvalitativních atributů, bude Komise i nadále přicházet s podněty k úvahám o „kvalitních nabídkách“. Bude přitom zohledňovat atributy kvality, které uvádí ve svých pokynech k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Komise zejména při nejbližší schůzce národních koordinátorů pro systém záruk pro mladé lidi podnítí o konceptu „kvalitních nabídek“ debatu a vyzve členské státy k diskusi o tomto konceptu na půdě Výboru pro zaměstnanost. Komise též prozkoumá možnost, jak problematiku „kvalitních nabídek“ mladým lidem řešit v rámci Programu vzájemného učení. Další vodítka k této problematice pak vypracuje v samostatném dokumentu s odpověďmi na nejčastější dotazy k zárukám pro mladé lidi.

Komise konstatuje, že v souladu s pokyny k hodnocení Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí bude kvalita nabídek zaměstnání dokládána výstupy z hodnocení ex post.

91

Uplatňování záruk pro mladé lidi Komise monitoruje v rámci evropského semestru, mj. při dvoustranných schůzkách se zástupci členských států a zjišťovacích misích.

K mnohostrannému dohledu nad tím, jak jsou tyto záruky uplatňovány, přispívá Komise i prostřednictvím svého členství ve Výboru pro zaměstnanost, konkrétně při přípravě na jednání Rady. Uvedený výbor v této souvislosti uspořádal v roce 2013 jeden a v roce 2014 dva přezkumy, jež byly mnohostrannému dohledu speciálně věnovány. Přezkumy z května a prosince 2014 se promítly do agendy následných schůzek Rady pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele, jež byly věnovány nezaměstnanosti mladých a zárukám pro mladé lidi.

Ve vhodných případech navrhuje Komise specifická doporučení členským státům. Závěrečná jednání o těchto doporučeních jsou obohacena o závěry z mnohostranných přezkumů ve Výboru pro zaměstnanost.

Výbor pro zaměstnanost schválil dne 22. září 2014 rámec ukazatelů pro sledování záruky pro mladé lidi. Tento rámec obsahuje ukazatele na úrovni makroekonomické, realizační a kontrolní, které by při vzájemné kombinaci měly podávat ucelený obrázek o tom, jak se efekty systémů záruk pro mladé lidi promítají do situace mladých lidí v celé Evropě na trhu práce. Administrativní údaje potřebné pro „realizační úroveň“ jsou v současnosti testovány v pilotním sběru dat ve všech 28 členských státech, s tím, že s pravidelným shromažďováním těchto dat má být započato v roce 2015. Dne 11. prosince 2014 schválila Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele Hlavní sdělení ohledně rámce ukazatelů pro sledování záruky pro mladé lidi. Tato sdělení podtrhují odhodlání členských států dodat potřebná data.

Opatření zacílená na jednotlivce budou monitorována pomocí rámce ukazatelů pro sledování záruky pro mladé lidi. Budou-li tato opatření financována z Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí, budou jejich monitorování zajišťovat příslušné mechanismy, které stanoví článek 19 a příloha I a II nařízení o ESF a relevantní úprava v nařízení o společných ustanoveních, jež se týká monitorování a hodnocení. Pokud jde jmenovitě o Iniciativu na podporu zaměstnanosti mladých lidí, zřídila Komise rámec, s jehož pomocí budou monitorována opatření této iniciativy, která budou realizována v rámci záruk pro mladé lidi. Za tímto účelem zavedla ve svém nařízení o ESF společné ukazatele.

Doporučení 3

Komise toto doporučení akceptuje, s tím, že jej pokládá za částečně již splněné. Odkazuje přitom na rámec ukazatelů, jejž schválila Rada pro zaměstnanost, sociální politiku, zdraví a ochranu spotřebitele, a na relevantní mechanismy upravené v článku 19 a přílohách I a II nařízení o ESF. Odkazuje dále na relevantní úpravu v nařízení o společných ustanoveních, jež se týká monitorování a hodnocení těch opatření, která jsou financována z prostředků Iniciativy na podporu zaměstnanosti mladých lidí. Doporučení pokládá Komise za částečně splněné i vzhledem ke svému závazku podat Evropskému parlamentu a Radě v roce 2016 zprávu o plnění záruk pro mladé lidi.

V rámci budoucích evropských semestrů bude hodnocení, jak jsou záruky uplatňovány, obohaceno o výstup z monitorování. Závěry z monitorování budou promítnuty i do zprávy, kterou Komise v roce 2016 na téma plnění záruk pro mladé lidi podá předepsanou formální cestou Evropskému parlamentu a Radě.

1Pracovní dokument útvarů Komise, SWD(2012) 409 final, s. 4.

QJ-AB-15-002-CS-E  ISSN 1977-5628

Nezaměstnanost mladých lidí je obrovskou výzvou, s níž se potýkají členské státy v celé EU. Evropská rada proto v roce 2013 zahájila v tomto směru iniciativu spočívající v systému záruk pro mladé lidi. V rámci tohoto systému by všichni mladí lidé do 25 let měli dostat „kvalitní nabídku“ zaměstnání, dalšího vzdělávání, učňovského programu nebo stáže do čtyř měsíců od doby, kdy se stanou nezaměstnanými nebo kdy ukončí své formální vzdělání. Systém bude částečně financován z rozpočtu EU a doplněn o financování z národních zdrojů.
Účetní dvůr ve své zprávě posuzoval, zda Komise včas poskytla členským státům při zavádění plánů provádění systému záruk pro mladé lidi vhodnou podporu. Dále zkoumal, zda lze zjistit možná rizika pro účinné uplatňování režimu záruk pro mladé lidi.