TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO

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ES
2015

Nº 03

Informe Especial

Garantía juvenil de la UE:
Se han dado los primeros
pasos pero la aplicación
del programa presenta
riesgos

(presentado con arreglo al artículo 287 TFUE, apartado 4, segundo párrafo)

Equipo auditor

Los informes especiales del TCE presentan los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o temas de gestión específicos. El TCE selecciona y planifica estas tareas de auditoría a fin de que tengan el máximo impacto, teniendo en cuenta los riesgos para la gestión o el cumplimiento, el nivel de ingresos o gastos afectados, la evolución futura y el interés político y público.

Esta auditoría de gestión ha sido efectuada por la Sala de auditoría II—presidida por el Miembro del TCE Henri Grethen—que está especializada en los ámbitos de gastos de políticas estructurales, transporte y energía. Ha sido dirigida por el miembro del TCE Iliana Ivanova, con la colaboración de Tony Murphy, jefe de gabinete; Mihail Stefanov, jefe de gabinete adjunto; Emmanuel Rauch, jefe de unidad; Valeria Rota, jefa de equipo; Kristina Maksinen, auditora y Paolo Pesce, auditor.

De izquierda a derecha: P. Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinen, E. Rauch.

Índice

Abreviaciones

Glosario

Resumen

Introducción

Desempleo juvenil en la UE

Papel de la UE en la política de empleo

Garantía Juvenil: una medida para ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo y una reforma estructural para mejorar la transición de la escuela al trabajo

Financiación del sistema de Garantía Juvenil

Alcance y enfoque de la fiscalización

Observaciones

La Comisión prestó apoyo adecuado y sin demoras a los Estados miembros en su implantación del sistema de Garantía Juvenil

La Comisión facilitó a los Estados miembros orientaciones sobre la concepción del sistema de Garantía Juvenil en el plazo de cinco meses fijado en la Recomendación del Consejo

La Comisión llevó a cabo una evaluación global y tempestiva de los proyectos de planes de aplicación de la Garantía juvenil presentados por los Estados miembros

La Comisión detectó muchas deficiencias en su evaluación de los proyectos de PAGJ

No todos los Estados miembros presentaron un PAGJ revisado tras la evaluación de la Comisión

La evaluación de los PAGJ por la Comisión no estuvo suficientemente coordinada con su evaluación de las condiciones ex ante de los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

El Tribunal identificó varios riesgos para la aplicación eficaz del sistema de Garantía Juvenil

Riesgo de que la financiación total no resulte idónea

La falta de definición de una buena oferta de trabajo puede perjudicar la eficacia de la Garantía Juvenil

Marco global de supervisión y presentación de informes de Garantía Juvenil aún en proceso de desarrollo

Conclusiones y recomendaciones

Anexo I | — | Tasa de desempleo juvenil (junio de 2014)
Anexo II | — | Países que cumplen los requisitos para acceder a la financiación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil
Anexo III | — | Evaluación por la Comisión de los PAGJ y de las condiciones ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

Respuestas de la Comisión

Abreviaciones

EMCO: Comité de empleo

FSE: Fondo Social Europeo

Ninis: (Jóvenes) que ni trabajan, ni estudian ni reciben formación

OIT: Organización Internacional del Trabajo

PAGJ: Plan de aplicación de la garantía juvenil

PNB: Producto Nacional Bruto

PO: Programa operativo

SPE: Servicios públicos de empleo

SWD: Documento de trabajo de los servicios de la Comisión

TIC: Tecnologías de la información y de la comunicación

Glosario

Condiciones ex ante: Factores críticos predefinidos con precisión, que constituyen un requisito previo y necesario para el logro eficaz y eficiente del objetivo específico de una prioridad de inversión o de una prioridad de la Unión, y tendrán con respecto a dicho logro un vínculo directo y auténtico y un efecto directo. Al elaborar programas operativos que reciben cofinanciación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) en el período de programación 2014-2020, los Estados miembros deben evaluar si se han cumplido estas condiciones. De no ser así, tendrán que elaborarse planes de acción para garantizar su cumplimiento antes del 31 de diciembre de 2016.

Distribución anticipada: En el contexto de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, la distribución anticipada significa que la totalidad correspondiente del presupuesto debe estar disponible para ser desembolsada durante los dos primeros años del marco financiero plurianual en lugar de distribuirse durante los siete años (2014-2020).

Equipo de acción: En febrero de 2012, la Comisión, junto con los ocho Estados miembros que registraban los mayores niveles de desempleo juvenil en aquel momento, crearon equipos de acción que debían identificar medidas para utilizar la financiación de la UE (incluida la del FSE) aun disponible en el marco del período de programación 2007-2013 para apoyar oportunidades de trabajo para jóvenes y pymes.

Evaluaciones de impacto: Contribuyen a los procesos decisorios de la UE mediante la recopilación y el análisis sistemáticos de información sobre intervenciones planificadas y la estimación de su probable impacto. Deben llevarse a cabo para todas las iniciativas principales (las presentadas en la estrategia política anual o, posteriormente, en el programa de trabajo legislativo de la Comisión), con algunas excepciones claramente definidas. Además, pueden efectuarse para otras iniciativas significativas caso por caso.

Fondo Social Europeo (FSE): Tiene por objeto reforzar la cohesión económica y social en la Unión Europea mejorando el empleo y las oportunidades de trabajo (principalmente a través de medidas de formación), y fomentando un elevado nivel de empleo y la creación de puestos de trabajo más numerosos y de mejor calidad.

Garantía Juvenil: Sistema aprobado por la Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, que debe garantizar que todos los jóvenes menores de 25 años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal. La Garantía Juvenil constituye una reforma estructural crucial, que hace que las instituciones trabajen mejor juntas para aportar resultados concretos para los jóvenes.

Iniciativa sobre Empleo Juvenil: Tiene el objetivo de proporcionar apoyo financiero a regiones que registran índices de desempleo juvenil superiores al 25 %, prestando ayuda para la ejecución de la Garantía Juvenil y así reforzar y complementar las actividades financiadas por el FSE. Financia actividades dirigidas directamente a jóvenes que ni trabajan ni estudian ni siguen formación alguna (ninis) menores de veinticinco años de edad (o cuando los Estados miembros lo consideran pertinente, menores de treinta), y cuenta con un presupuesto total de 6 000 millones de euros. El marco político para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil lo constituye el paquete de medidas sobre el empleo juvenil y en particular la Recomendación sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, y la base jurídica son los Reglamentos del FSE para 2014-2020.

Ninis: Los ninis se definen como jóvenes que «no trabajan, ni estudian ni reciben formación alguna». Esta definición fue acordada por el Comité de Empleo (EMCO) en abril de 2010 para utilizarla en el contexto de las Directrices Integradas Europa 2020. La definición de nini engloba a personas desempleadas que ni estudian ni reciben formación y a personas inactivas que ni estudian ni reciben formación.

Dicho de otro modo, «no empleadas» incluye tanto a personas en paro como inactivas, mientras que «no integradas en los sistemas de educación o formación» significa que las personas que están empleadas y/o reciben educación formal o informal no se consideran ninis.

Organización Internacional del Trabajo: Agencia de las Naciones Unidas que se ocupa de cuestiones laborales, y en particular de normas internacionales del trabajo. A ella pertenecen 185 de los 193 países miembros de las Naciones Unidas. A diferencia de otras agencias especializadas de las Naciones Unidas, la OIT cuenta con una estructura de gobierno tripartita que representa a gobiernos, empresarios y trabajadores. La OIT es uno de los principales proveedores de estadísticas laborales.

Plan de aplicación de la Garantía Juvenil (PAGJ): Este plan expone cómo ha de aplicarse la Garantía Juvenil a nivel nacional, las funciones respectivas de las autoridades públicas y otras organizaciones, el modo de financiación (con la utilización de los fondos de la UE), el modo de evaluar los progresos y el calendario. Los planes son elaborados por los Estados miembros y no son aprobados por la Comisión.

Programa Operativo: Programa que expone las prioridades y objetivos específicos de un Estado miembro y el modo en que se utilizará la financiación (cofinanciación de la UE y nacional pública y privada) durante un período determinado (en general de siete años) para financiar proyectos que deberán contribuir a lograr una serie de objetivos definidos en los ejes prioritarios del programa operativo. Existen programas operativos de cada fondo del ámbito de cohesión (FEDER, FC y FSE). Cada programa es elaborado por el Estado miembro y tiene que ser aprobado por la Comisión antes de que puedan efectuarse pagos con cargo al presupuesto de la UE. Solo pueden modificarse durante el período correspondiente si ambas partes están de acuerdo.

Red Europea de Servicios Públicos de Empleo: Creada tras una Decisión del Consejo y el Parlamento Europeo para maximizar la eficiencia de los servicios públicos de empleo (SPE), la red abarca a los veintiocho países de la UE y a la Comisión Europea. Tiene por objeto comparar el rendimiento de los SPE mediante evaluaciones comparativas, identificar buenas prácticas basadas en datos contrastados y fomentar el aprendizaje mutuo, promover la modernización y el refuerzo de la prestación de servicios del SPE, entre ellos la Garantía Juvenil, y preparar aportaciones para la estrategia europea de empleo y las correspondientes políticas nacionales de mercado de trabajo.

Semestre Europeo: Primera fase del ciclo anual de la UE de orientación y supervisión de la política económica. Cada Semestre Europeo, la Comisión Europea analiza las políticas de reforma fiscal y estructural de cada Estado miembro, formula recomendaciones y supervisa su aplicación. En la segunda fase del ciclo anual, denominada Semestre Nacional, los Estados miembros aplican las políticas acordadas.

Resumen

I

Una tasa media de desempleo del 22 % en la UE en junio de 2014 en los jóvenes de entre quince y veinticuatro años de edad representa un desafío significativo para todos los Estados miembros. La situación es crítica en algunos de ellos, donde las tasas de desempleo afectan a entre uno de cada dos y uno de cada tres jóvenes, planteando la perspectiva de una generación perdida con unos costes socioeconómicos significativos.

II

Como reacción al empeoramiento de la situación para los jóvenes desempleados, que se vio exacerbada por la crisis económica y financiera, en 2012 la Comisión presentó una propuesta de sistema de Garantía Juvenil, que dio lugar a la aprobación de una Recomendación del Consejo en abril de 2013, en la que el Consejo recomendaba a la Comisión y a los Estados miembros establecer la «Garantía Juvenil», definida para garantizar sistemáticamente, en toda la UE, que todos los jóvenes menores de veinticinco años reciban una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal.

III

El sistema se financiará con cargo al presupuesto de la UE a través del Fondo Social Europeo y una Iniciativa sobre Empleo Juvenil específica con una dotación estimada de 12 700 millones de euros para el período 2014-2020. Será necesaria una financiación nacional complementaria, ya que, además de medidas dirigidas a los individuos, también serán necesarias reformas estructurales.

IV

En su fiscalización el Tribunal evaluó si la Comisión había prestado apoyo adecuado a los Estados miembros para implantar sus sistemas de Garantía Juvenil, analizó los posibles riesgos en su aplicación, y llegó a la conclusión de que la ayuda prestada por la Comisión a los Estados miembros fue adecuada y oportuna. Sin embargo, el Tribunal identificó tres riesgos potenciales para la aplicación eficaz del sistema, concretamente la idoneidad de la financiación total, el modo en que se define una buena oferta de trabajo y el modo en que la Comisión supervisa e informa de los resultados del sistema.

V

El Tribunal recomienda lo siguiente:

οLos Estados miembros deberían presentar un panorama claro y completo del coste de todas las medidas previstas para combatir el desempleo juvenil en el marco del sistema de Garantía Juvenil, a fin de que la Comisión pueda evaluar las necesidades totales de financiación.

οPara que los empleos, los períodos de prácticas y la formación de aprendiz reciban la ayuda del presupuesto de la UE, la Comisión debería proponer el cumplimiento de un conjunto de atributos cualitativos, que podrían basarse en los elementos que definen una buena oferta en las orientaciones de la Comisión para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

οLa Comisión debería implantar un sistema global de supervisión para el sistema de Garantía Juvenil que abarque al mismo tiempo reformas estructurales y medidas dirigidas a los individuos, y transmitir al Parlamento Europeo y al Consejo los resultados de esta supervisión.

Introducción

Desempleo juvenil en la UE

01

A lo largo de pasada década, y en particular desde el comienzo de la crisis económica y financiera, el número de desempleados en la UE ha aumentado considerablemente. El riesgo de desempleo es aún mayor para los jóvenes (de quince a veinticuatro años): por ejemplo, al tener menos experiencia, los jóvenes son a menudo los primeros en sufrir la disminución de puestos de trabajo. En algunos Estados miembros, durante el peor momento de la crisis económica y financiera, este hecho dio lugar a una situación en que la transición de los jóvenes de los centros de enseñanza al mercado laboral era prácticamente imposible¹.

02

El desempleo juvenil también es más sensible al ciclo económico que el desempleo general, y es más probable que los jóvenes estén empleados en sectores económicos más expuestos a la desaceleración económica, como la industria, la construcción, el comercio minorista o la hostelería. En los últimos cuatro años, las tasas globales de empleo de los jóvenes han descendido tres veces más que las de los adultos. Según el Fondo Monetario Internacional (FMI), alrededor del 50 % de las variaciones en las tasas de desempleo juvenil en Europa se deben a factores cíclicos, pero estos suponen el 70 % del incremento de las tasas de desempleo en los países de la zona euro afectados por la crisis².

03

En 2010, la Comisión puso en marcha la iniciativa emblemática Europa 2020 «Juventud en Movimiento»³, que propugnaba una mejor educación y formación, una integración más satisfactoria en el mercado laboral y una mayor movilidad como instrumentos para combatir el desempleo juvenil. La Comisión también instó a los Estados miembros a velar por que todos los jóvenes tuvieran trabajo, educación adicional u otras medidas de activación en un plazo de cuatro meses tras acabar la escuela y ofrecer estas medidas como una «Garantía Juvenil».

04

En diciembre de 2011, la Comisión propuso una «Iniciativa de Oportunidades para la Juventud»⁴ y en enero de 2012 anunció que trabajaría con los ocho Estados miembros más afectados por el desempleo juvenil creando «equipos de acción» a fin de hacer un mejor uso de la financiación de la UE aún disponible durante el período de programación 2007-2013.

05

En diciembre de 2012, en su «Paquete de medidas sobre el empleo juvenil»⁵, la Comisión propuso una Recomendación del Consejo de establecer una «Garantía Juvenil». La propuesta fue aprobada por el Consejo de Ministros de la UE de abril de 2013⁶ y refrendada por el Consejo Europeo de junio de 2013⁷.

06

En 2014, el desempleo juvenil en el conjunto de la UE continuaba en unos niveles alarmantemente elevados (véanse el recuadro 1 y el anexo I).

07

Por otra parte, existe una diferencia muy acusada entre los países con las mayores y las menores tasas de desempleo juvenil (véase el gráfico 1), que llega a ser de casi 50 puntos porcentuales entre el Estado miembro con la tasa más baja de desempleo juvenil (Alemania, con un 7,8 % en junio de 2014) y el que registra la tasa más alta (España, con un 53,4 % en junio de 2014).

Recuadro 1

Desempleo juvenil en la UE — cifras sobre la situación en 2014

En junio de 2014, casi cinco millones de jóvenes (menores de veinticinco años) se encontraban desempleados en la zona de la EU-28, de los cuales más de 3,3 millones en la zona del euro, lo que representa una tasa de desempleo del 22 % en la UE. Más de uno de cada cinco jóvenes ciudadanos de la UE que se hallan en el mercado de trabajo no puede encontrar empleo, y en Grecia y España, la proporción es de uno de cada dos.

Gráfico 1

Tasas de desempleo juvenil (entre quince y veinticuatro años de edad) en los Estados miembros de la UE (junio de 2014)

Fuente: Eurostat.

08

El desempleo juvenil supone también un coste socioeconómico significativo. Un estudio de Eurofound de 2012⁸ llegaba a la conclusión de que los jóvenes europeos de entre quince y veinticuatro años de edad que ni están empleados, ni reciben ninguna educación ni formación (ninis) suponen un coste estimado (en prestaciones de desempleo e ingresos e impuestos no percibidos) de alrededor de 153 000 millones de euros (en torno al 1,2 % del PNB de la UE) anuales. Además, el desempleo juvenil supone un coste a largo plazo para la economía, la sociedad y los individuos afectados, como el mayor riesgo de futuro desempleo (resultado del deterioro de las cualificaciones y la desmotivación derivados del desempleo y la inactividad prolongados) y pobreza. En 2014, un total de 7,5 millones de jóvenes eran ninis.

Papel de la UE en la política de empleo

09

La función de la UE en la política de empleo es garantizar la coordinación de las políticas de empleo de los Estados miembros, en particular definiendo orientaciones para dichas políticas. La Comisión también puede apoyar y, en caso necesario, complementar acciones nacionales contra el desempleo⁹.

10

En el contexto del Semestre Europeo, la Comisión también desempeña un papel al proponer recomendaciones al Consejo en el marco de su supervisión multilateral de las políticas económicas de los Estados miembros, entre ellas la de empleo¹⁰. La Comisión considera que estas recomendaciones, denominadas «recomendaciones específicas por país» (REP), son políticamente vinculantes una vez refrendadas por el Consejo Europeo. En último término pueden dar lugar a sanciones si tienen por objeto subsanar deficiencias que se considere que puedan colocar a los Estados miembros en una situación de desequilibrio macroeconómico o de déficit excesivo si el Consejo Europeo considera que el Estado miembro no está abordándolas suficientemente¹¹.

Garantía Juvenil: una medida para ayudar a los jóvenes a encontrar un empleo y una reforma estructural para mejorar la transición de la escuela al trabajo

11

La Recomendación del Consejo de 2013 describe el concepto de Garantía Juvenil (véase el recuadro 2) y formula recomendaciones específicas tanto para los Estados miembros como para la Comisión sobre su implantación y ejecución.

12

A diferencia de medidas anteriores, la Garantía Juvenil tiene por objeto proporcionar una de cuatro ofertas alternativas (puesto de trabajo, período de aprendizaje, período de prácticas o educación continua) a los jóvenes de la UE que no tienen empleo ni reciben educación o formación de manera sistemática. Según el Consejo, los Estados miembros deberían proporcionar la Garantía Juvenil «de acuerdo con las circunstancias nacionales, regionales y locales»¹².

13

La aplicación de la Garantía Juvenil requiere una combinación de medidas que pueden ejecutarse a corto, medio y largo plazo. Mientras algunos resultados relativos a acciones dirigidas a individuos pueden lograrse rápidamente, otras necesitan un cierto tiempo para tener un impacto positivo. Las reformas estructurales en relación con los servicios públicos de empleo o los ajustes de la legislación laboral constituyen ejemplos de medidas a largo plazo.

Recuadro 2

¿Qué es la «Garantía Juvenil»?

En el marco de la Garantía Juvenil, los Estados miembros deben garantizar que, en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal, los jóvenes menores de veinticinco años puedan encontrar una buena oferta de empleo adecuada a su formación, capacitación y experiencia, o adquirir la formación, la capacitación y la experiencia necesarias para encontrar un puesto de trabajo en el futuro a través de un período de aprendizaje, un período de prácticas o educación continua.

Financiación del sistema de Garantía Juvenil

14

El sistema de Garantía Juvenil se financia a partir del presupuesto de la UE, en particular a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil (IEJ)¹³ y el Fondo Social Europeo (FSE) para el período de programación 2014-2020, y de los presupuestos nacionales (véase el gráfico 2). Esta financiación pública puede complementarse con financiación privada (por ejemplo, inversiones de empresas en planes de aprendizaje o de formación financiados por fundaciones privadas).

Gráfico 2

Esquema de la financiación de la Garantía Juvenil

Fuente: TCE.

Fondo Social Europeo

15

El FSE es con diferencia la fuente de financiación más importante del sistema de Garantía Juvenil. En febrero de 2015, la Comisión estimó que su financiación ascenderá a un total cercano a los 9 500 millones de euros, incluidos los 3 200 millones de euros necesarios para igualar la financiación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil cuando proceda (véase el apartado 16). El FSE puede financiar medidas destinadas directamente a individuos o correspondientes a reformas estructurales (véase el recuadro 3).

Recuadro 3

Ejemplos de actividades que pueden recibir el apoyo del FSE

El FSE puede apoyar actividades como el desarrollo de servicios juveniles especializados, establecimiento de ventanillas únicas (por ejemplo, en los servicios públicos de empleo y en internet), bases de datos mejoradas, apoyo a servicios de empleo e itinerarios escolares, campañas de sensibilización, apoyo a organizaciones voluntarias que proporcionen tutores, creación de centros de análisis y desarrollo de modelos políticos.

Iniciativa sobre Empleo Juvenil

16

A fin de complementar el apoyo financiero disponible de la UE a las regiones más afectadas por el desempleo y la inactividad, el Consejo y el Parlamento Europeo acordaron crear una Iniciativa sobre Empleo Juvenil específica financiada con 6 400 millones de euros. La financiación de la Iniciativa incluye 3 200 millones de euros de una nueva línea presupuestaria específica dedicada al empleo juvenil que debe ser complementada con al menos 3 200 millones de euros de sus asignaciones nacionales en virtud del FSE. A diferencia de la parte del FSE, la asignación específica de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil no está sujeta al requisito de cofinanciación nacional¹⁴ y los gastos efectuados por los Estados miembros desde el 1 de septiembre de 2013 pueden ser reembolsados con carácter retrospectivo. Se ha anticipado la financiación total de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil para que los fondos estén disponibles en 2014 y 2015 y los gastos correspondientes deberán efectuarse antes del final de 2017 y 2018.

17

La Iniciativa sobre Empleo Juvenil forma parte de la programación global del FSE y está aprobada en programas operativos específicos de la Iniciativa o como parte de los programas operativos del FSE como eje prioritario o incluso como parte de un eje prioritario¹⁵.

18

El apoyo de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil se concentra en regiones que registran unas tasas de empleo juvenil superiores al 25 % y a jóvenes que ni trabajan ni estudian ni siguen formación alguna (ninis), y financia actividades destinadas directamente a jóvenes menores de veinticinco años o, cuando los Estados miembros lo consideren oportuno, menores de treinta años¹⁶ (véase el recuadro 4).

19

Veinte Estados miembros cumplen los requisitos para acceder a la financiación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil (véanse el gráfico 3 y el anexo II), puesto que en 2012 tenían regiones con una tasa de desempleo juvenil superior al 25 %¹⁷.

20

En 2014, la Comisión indicó que, para que la Garantía Juvenil se convirtiera en realidad, los Estados miembros también necesitaban dar prioridad a las medidas de empleo juvenil en sus presupuestos nacionales¹⁸.

Recuadro 4

Ejemplos de actividades que pueden ser apoyadas por la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

A través de la Iniciativa sobre empleo Juvenil pueden financiarse medidas como la provisión de experiencia por un primer trabajo, la orientación profesional individualizada, las medidas de movilidad dirigidas a combinar cualificaciones y empleo, la ayuda inicial para jóvenes empresarios, la ayuda directa para períodos de prácticas y períodos de aprendizaje y la provisión de formación en competencias digitales.

Gráfico 3

Iniciativa sobre Empleo Juvenil — regiones subvencionables

Fuente: Servicios de Estudios Parlamentarios del Parlamento Europeo.

Papel de la Comisión en la implantación, aplicación y supervisión de la garantía juvenil

21

La función de la Comisión en relación con la implantación, aplicación y supervisión de la Garantía Juvenil se definió específicamente en la Recomendación del Consejo de abril de 2013¹⁹. En particular, la Comisión debía:

—instar a los Estados miembros a optimizar el uso del FSE, de conformidad con las prioridades de inversión pertinentes del FSE para el período de programación 2014-2020, y la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, cuando proceda, para apoyar la implantación y la aplicación de los sistemas de Garantía Juvenil como instrumento político para combatir y prevenir el desempleo juvenil y la exclusión social;

—supervisar la concepción, la aplicación y los resultados de los sistemas de Garantía Juvenil en el contexto de la supervisión multilateral del Comité de Empleo (véase el apartado 68) en el marco del Semestre Europeo y dentro del programa anual de la Red europea de servicios públicos de empleo, analizar el impacto de las políticas existentes y formular, en su caso, recomendaciones específicas por país a los Estados miembros, basadas en las directrices de las políticas de empleo de estos.

22

De conformidad con la Recomendación del Consejo y con arreglo al Reglamento sobre disposiciones comunes, la Comisión y los Estados miembros deben garantizar la eficacia de los fondos del FSE y la Iniciativa sobre Empleo Juvenil durante la preparación y la aplicación mediante la supervisión, la presentación de informes y la evaluación²⁰.

Evaluación por la Comisión de los planes de aplicación de la Garantía Juvenil

23

Tras la Comunicación de la Comisión de junio de 2013 «Un llamamiento a la acción contra el desempleo juvenil»²¹ y la reunión del Consejo Europeo²², los Estados miembros se comprometieron a presentar un plan de aplicación de la Garantía Juvenil (PAGJ) a la Comisión. Los Estados miembros que cumplían las condiciones para acceder a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil debían enviar estos documentos antes del final de 2013 y los demás en 2014. En el marco del Semestre Europeo, se encomendó a la Dirección General de la Comisión de Empleo, Asuntos Sociales e Inclusión la tarea de evaluar los planes de aplicación de la Garantía Juvenil de los Estados miembros en enero de 2014 para poder facilitar a éstos información de retorno durante las reuniones bilaterales del Semestre Europeo en febrero de 2014.

1Centro Regional de Información de las Naciones Unidas para Europa Occidental, «Juventud: la más afectada por la crisis financiera mundial» (http://www.unric.org).

2Fondo Monetario Internacional, Informe por país nº 14/199 «Euro Area Policies», julio de 2014, Parte «Youth Unemployment in Europe: Okun’s Law and Beyond».

3COM(2010) 477 final de 15 de septiembre de 2010 «Juventud en Movimiento».

4COM(2011) 933 final de 20 de diciembre de 2011 «Iniciativa de Oportunidades para la Juventud».

5COM(2012) 729 final de 5 de diciembre de 2012 «Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil».

6Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil (DO C 120 de 26.4.2013, p. 1).

7Conclusiones del Consejo Europeo, 27 y 28 de junio de 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

8Eurofound (2012), NEETs – Young people not in employment education or training: Characteristics, cost and policy responses in Europe (Los ninis, jóvenes que ni estudian ni trabajan: características, costes y respuestas políticas en Europa), Oficina de Publicaciones de la Unión Europea, Luxemburgo.

9Artículos 5, apartado 2, y 147 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO C 115 de 9.5.2008, p. 47).

10Artículo 148 de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (DO C 115 de 9.5.2008, p. 47).

11Reglamento (UE) nº 1176/2011 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de noviembre de 2011, relativo a la prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos (DO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

12Recomendación 1 de la Recomendación del Consejo, de 22 de abril de 2013, sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil.

13Conclusiones del Consejo Europeo, 8 de febrero de 2013 – EUCO 37/13 (http://www.consilium.europa.eu).

14Artículo 22, apartado 3, del Reglamento (UE) nº 1304/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, relativo al Fondo Social Europeo y por el que se deroga el Reglamento (CE) n ° 1081/2006 del Consejo (DO L 347 de 20.12.2013, p. 470).

15Artículo 18 del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

16Artículo 16 del Reglamento (UE) nº 1304/2013 y anexo VIII del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

17Artículo 16 del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

18MEMO Comisión Europea, La Garantía Juvenil de la UE, 8 de octubre de 2014.

19Recomendación de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de una Garantía Juvenil.

20Artículo 4, apartado 9, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

21COM(2013) 447 final de 19 de junio de 2013.

22Conclusiones del Consejo Europeo, 27 y 28 de junio de 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

Alcance y enfoque de la fiscalización

24

A través de su fiscalización, el Tribunal evaluó si la Comisión había prestado apoyo adecuado a los Estados miembros para implantar el sistema de Garantía Juvenil y analizó los posibles riesgos de aplicación.

25

La fiscalización abarcó el período comprendido desde la aprobación de la Recomendación del Consejo en abril de 2013 hasta junio de 2014. En esta fecha, se completó la fase de concepción del sistema de Garantía Juvenil, incluida la presentación de los PAGJ por los Estados miembros y su subsiguiente evaluación por la Comisión. Además, el Tribunal ha tenido en cuenta alguna información adicional facilitada por la Comisión hasta febrero de 2015 (en particular en relación con la financiación estimada de la UE para la Garantía Juvenil y el desarrollo del sistema de supervisión). La fiscalización tenía por objeto identificar riesgos potenciales que pudieran afectar a la aplicación del sistema. El Tribunal también tiene la intención de tratar cuestiones relativas al empleo juvenil, como la aplicación de iniciativas de la UE en los Estados miembros, en futuros informes.

26

La fiscalización se centró en la evaluación por la Comisión de los PAGJ en una muestra de cinco Estados miembros: Irlanda, Italia, Lituania y Portugal, donde también se crearon equipos de acción, y Francia. En estos Estados miembros, el Tribunal repitió la evaluación de la Comisión y analizó la información de retorno facilitada por esta a los Estados miembros y el seguimiento subsiguiente. Asimismo, el Tribunal examinó, en los Estados miembros de los que se disponía de información, la relación entre la evaluación de los PAGJ y la evaluación de las condiciones previas ligadas a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. Por último, el Tribunal evaluó el marco de la UE para supervisar los progresos hacia una aplicación eficaz del sistema de Garantía Juvenil y los informes correspondientes.

Observaciones

La Comisión prestó apoyo adecuado y sin demoras a los Estados miembros en su implantación del sistema de Garantía Juvenil

27

La aplicación de la Garantía Juvenil requiere unas reformas estructurales profundas de los sistemas de formación, búsqueda de empleo y educación para mejorar la transición de la escuela al trabajo y la empleabilidad de los jóvenes. Además de estas reformas estructurales, la Garantía Juvenil también fomenta la utilización de una gran variedad de medidas proactivas (como salarios temporales y bien orientados o subvenciones para períodos de prácticas o de aprendizaje) destinadas a impulsar la demanda del mercado laboral juvenil, y que pueden ayudar a los jóvenes a entrar en dicho mercado y perfeccionar sus cualificaciones.

28

La Recomendación del Consejo ofrece orientaciones sobre buenas prácticas para establecer un sistema de Garantía Juvenil eficaz. El Tribunal examinó en qué medida la Comisión ha incluido estos criterios en su evaluación de los PAGJ, así como el grado en que los Estados miembros tuvieron en cuenta el análisis de la Comisión de los proyectos de dichos planes y si la evaluación de estos por la Comisión estaba bien coordinada con su evaluación ex ante de los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

La Comisión facilitó a los Estados miembros orientaciones sobre la concepción del sistema de Garantía Juvenil en el plazo de cinco meses fijado en la Recomendación del Consejo

29

El análisis del Tribunal mostró que la Comisión elaboró orientaciones para desarrollar un PAGJ nacional y las difundió entre los Estados miembros en septiembre de 2013, es decir, cinco meses después de la aprobación de la Recomendación del Consejo de abril de 2013. Estas orientaciones contenían un modelo que abarcaba los elementos clave para crear un plan de aplicación global, basado en los distintos ejes de la Recomendación del Consejo:

—el contexto nacional y el modo en que la Garantía Juvenil aportaría valor añadido a las disposiciones actuales;

—adopción de enfoques basados en la asociación;

—medidas tempranas de intervención y activación;

—medidas que faciliten la integración en el mercado laboral;

—Financiación del sistema de Garantía Juvenil;

—evaluación y mejora continua de las reformas e iniciativas.

30

Además, la Comisión apoyó a los Estados miembros con la publicación de «Preguntas más frecuentes» en diciembre de 2013 en la página web dedicada a la Garantía Juvenil y varios documentos de apoyo, como un documento de trabajo de los servicios de la Comisión que detalla el concepto básico de la Garantía Juvenil y los principios que pueden contribuir a su éxito. Además, la Comisión organizó actos temáticos en octubre de 2013 y abril de 2014, y consiguió que todos los Estados miembros nombraran un coordinador nacional de la Garantía Juvenil.

31

El Tribunal, por lo tanto, considera que la Comisión prestó el debido apoyo a los Estados miembros, lo que facilitó la iniciación de sus sistemas nacionales de Garantía Juvenil y les permitió presentar los PAGJ en el breve plazo acordado en las conclusiones del Consejo de junio de 2013, esto es, antes del final de 2013 para los Estados miembros que cumplían los requisitos para acceder a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil y antes de la primavera de 2014 para los Estados restantes (véase el anexo II).

La Comisión llevó a cabo una evaluación global y tempestiva de los proyectos de planes de aplicación de la Garantía juvenil presentados por los Estados miembros

32

El Tribunal señala que los Estados miembros son los encargados de elaborar los PAGJ, mientras que a la Comisión compete llevar a cabo una evaluación profunda, tempestiva y coherente de los proyectos de estos planes para identificar deficiencias que puedan afectar negativamente la posibilidad de lograr una Garantía Juvenil eficaz. Sobre esta base, los Estados miembros pueden ajustar sus planes de aplicación en consecuencia, lo que les permitiría en particular aprovechar al máximo el FSE y la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, en su caso, y apoyar la creación y aplicación de los sistemas de Garantía Juvenil.

33

El Tribunal ha examinado la evaluación de los PAGJ por la Comisión y el grado en que los Estados miembros han reaccionado posteriormente a las deficiencias detectadas.

34

El Tribunal observó que la Comisión había elaborado una plantilla de evaluación completa que abarcaba los aspectos clave de la Recomendación del Consejo y que le permitía evaluar sistemáticamente los proyectos de PAGJ presentados por los Estados miembros. A continuación, las evaluaciones eran objeto de controles cruzados transversales a fin de garantizar la coherencia de todos los veintiocho PAGJ.

35

El Tribunal constató que la Comisión había evaluado todos los PAGJ de los Estados miembros abarcados por este informe y que pudo facilitar información de retorno a tiempo para las reuniones bilaterales celebradas en febrero de 2014.

La Comisión detectó muchas deficiencias en su evaluación de los proyectos de PAGJ

36

La Comisión detectó en su evaluación una serie de deficiencias en la información facilitada por los Estados miembros en relación con aspectos clave de sus PAGJ nacionales, como un análisis insuficiente o inexistente de la inadecuación de las cualificaciones, la ausencia de una explicación del modo en que las medidas llegarían a todos los ninis e incoherencias sobre el concepto de una buena oferta.

37

Sin embargo, la Comisión no abordó de manera profunda ni coherente los siguientes aspectos, que se recogen específicamente en la Recomendación del Consejo:

—Capacidades digitales o en TIC: La Comisión había señalado que las capacidades en técnicas de la información y comunicación (TIC) podían ofrecer un gran potencial para la creación de empleo sostenible²³. Además, subrayó que actualmente el número de graduados en TIC es insuficiente para cubrir todas las vacantes en este sector, donde, incluso en momentos recientes de turbulencia económica, la demanda de profesionales ha crecido a un ritmo del 3 % anual²⁴. Aunque la Comisión señaló el hecho de que los PAGJ de Italia y Lituania no contenían medidas para reforzar las cualificaciones digitales y de TIC, no lo hizo con los planes de Irlanda y Portugal pese a que estos tampoco hacían referencia a dichas cualificaciones.

—Obligación recíproca: La Recomendación del Consejo reconoce «la responsabilidad individual de los jóvenes en la búsqueda de una vía para incorporarse a la actividad económica». En algunos Estados miembros, los jóvenes desempleados corren el riesgo de que se les retiren o reduzcan las prestaciones por desempleo o de asistencia social si no aceptan cualquier oferta razonable de empleo, período de prácticas, formación o educación. La inobservancia de este principio puede limitar la eficacia del sistema de Garantía Juvenil puesto que tiene un efecto perjudicial en el compromiso de los participantes y reduce la responsabilidad de los Estados miembros de hacer una buena oferta. La Comisión no evaluó la presencia de la obligación recíproca en ninguno de los PAGJ examinados. El Tribunal observó que, de los cinco PAGJ, solo el de Irlanda hacía referencia a este principio.

—Aprendizaje mutuo: La Recomendación del Consejo insta a los Estados miembros a que «promuevan actividades de aprendizaje mutuo a escala nacional, regional y local entre todas las partes que participen en la lucha contra el desempleo juvenil, a fin de mejorar el diseño y los resultados de los futuros sistemas de Garantía Juvenil»²⁵. La Comisión no evaluó este importante aspecto, que está ligado a la rentabilidad de la aplicación en los Estados miembros, y el Tribunal observó que, con la excepción del PAGJ francés, el principio del «aprendizaje mutuo» no se menciona en ninguno de los PAGJ examinados.

No todos los Estados miembros presentaron un PAGJ revisado tras la evaluación de la Comisión

38

Durante el proceso de evaluación, cuando resultó necesario, la Comisión pidió a todos los Estados miembros abarcados por el informe más aclaraciones o les señaló las principales deficiencias de sus proyectos de PAGJ en observaciones por escrito. Asimismo, la Comisión celebró reuniones bilaterales con los Estados miembros para discutir en mayor profundidad las deficiencias detectadas. Además, la Comisión efectuó visitas técnicas en algunos de ellos para aclarar una serie de cuestiones y señalar problemas pendientes en los PAGJ²⁶.

39

Tras las reuniones bilaterales seguía existiendo algunas deficiencias importantes en los PAGJ y la Comisión solicitó información adicional a todos los Estados miembros examinados. Entre los Estados miembros controlados, el análisis del Tribunal mostró que Lituania fue el único que se comprometió a presentar una versión revisada de su PAGJ²⁷. Francia, Italia y Portugal fueron invitados a presentar una nueva versión de sus planes de aplicación pero no lo hicieron por diferentes motivos. Por ejemplo, según la Comisión, las autoridades italianas respondieron que se centrarían en elaborar minuciosamente sus programas operativos mejor que en redactar un nuevo PAGJ.

La evaluación de los PAGJ por la Comisión no estuvo suficientemente coordinada con su evaluación de las condiciones ex ante de los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

40

Según el Reglamento sobre disposiciones comunes para el período de programación 2014-2020, los Estados miembros deben cumplir condiciones ex ante específicas para garantizar una utilización eficaz y eficiente de los fondos de la UE. El citado reglamento²⁸ indica que «esta evaluación del cumplimiento se limitará a los criterios establecidos en las normas específicas de los Fondos y en la parte II del anexo XI y respetará las competencias nacionales y regionales para decidir sobre las medidas políticas concretas y adecuadas, incluido el contenido de las estrategias». La prioridad de inversión pertinente para los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil es la integración sostenible de los jóvenes en el mercado laboral, en particular los ninis, incluidos los jóvenes en riesgo de exclusión social y jóvenes de comunidades marginales, también a través de la aplicación de la Garantía Juvenil.

41

La Comisión debe evaluar la coherencia e idoneidad de la información facilitada por los Estados miembros en relación con las condiciones ex ante específicas antes de la aprobación de un PO²⁹. La condición ex ante para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil es la existencia de un marco político estratégico para fomentar el empleo juvenil, entre otros medios a través de la aplicación de la Garantía Juvenil³⁰. El Tribunal considera que la evaluación por la Comisión de esta condición ex ante específica de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil y la evaluación del PAGJ deben coordinarse estrechamente para garantizar la consonancia entre el PO del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil y el sistema de Garantía Juvenil.

42

El Tribunal examinó si la Comisión también tuvo en cuenta las deficiencias identificadas durante la evaluación de los PAGJ al elaborar sus conclusiones sobre el cumplimiento o no de las condiciones ex ante.

43

El Tribunal constató que la Comisión consideraba las condiciones ex ante relativas a los PO del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil como «cumplidas» a pesar de haber considerado los PAGJ como «muy limitados» o «parciales» (véase el anexo III). A juicio del Tribunal, la Comisión ha desaprovechado esta oportunidad para garantizar que los Estados miembros introduzcan una estrategia de empleo juvenil conforme a su compromiso político con el sistema Garantía Juvenil antes de la aprobación de los PO del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil para el período de programación 2014-2020. Además, el examen del Tribunal puso de manifiesto que los controles efectuados por la Comisión para la aprobación de los PO no verifican el modo en que los PO del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, en particular, van a contribuir a la aplicación eficaz de la Garantía Juvenil.

El Tribunal identificó varios riesgos para la aplicación eficaz del sistema de Garantía Juvenil

44

Al examinar la evaluación de la Comisión, el Tribunal también tuvo en cuenta si se podrían identificar riesgos potenciales para la aplicación eficaz del sistema de Garantía Juvenil, en particular, la idoneidad de la financiación de la Garantía Juvenil, la definición de buena oferta y la supervisión del sistema.

Riesgo de que la financiación total no resulte idónea

45

La aplicación de los sistemas de Garantía Juvenil en los Estados miembros será una medida costosa, especialmente si se tiene en cuenta el nivel actual de desempleo juvenil en toda la UE. El Tribunal considera que solo puede efectuarse una estimación global válida de la financiación necesaria para el sistema de Garantía Juvenil si esta se basa en cifras fiables del coste de su aplicación en cada Estado miembro. Por otra parte, las fuentes a partir de las cuales se financiarán los sistemas deben ser claras.

46

El Tribunal observa que el sistema de Garantía Juvenil no solo tiene la finalidad de proporcionar ayuda financiera a los jóvenes (desempleados o en riesgo de serlo), sino también unas reformas estructurales fundamentales a medio y a largo plazo. Por lo tanto, es evidente que la Garantía Juvenil requerirá una inversión significativa.

47

Por otra parte, el importe de financiación nacional que se pone a disposición del sistema de Garantía Juvenil todavía no se ha determinado plenamente. Según el análisis de la Comisión de los PAGJ presentados por los Estados miembros, nueve³¹ de los veintiocho no han facilitado información alguna sobre la financiación nacional prevista, mientras que los demás Estados miembros han proporcionado información con un grado variable de detalle.

Ausencia de evaluación del impacto del sistema de Garantía Juvenil

48

En principio, todas las grandes iniciativas legislativas, presupuestarias y de definición de políticas de la Comisión con un impacto significativo deben ser objeto de una evaluación de impacto³², en la que se especifiquen los costes y los beneficios de las propuestas, cómo se producen y a quién afectan. Según las orientaciones de la Comisión, todos los tipos de impacto deben cuantificarse y expresarse monetariamente cuando sea posible y apropiado, sobre la base de métodos sólidos y datos fiables³³.

49

El Tribunal observa que la Comisión no llevó a cabo ninguna evaluación de impacto antes de proponer el sistema de Garantía Juvenil. El documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD) que acompañaba la Propuesta de Recomendación del Consejo sobre el establecimiento de una Garantía Juvenil solo hacía referencia a las estimaciones de 2012 de la Organización Internacional del Trabajo (véase la sección 2.3 del documento de trabajo de los servicios de la Comisión) y presentaba estudios preliminares de algunos Estados miembros (Austria, Finlandia, Suecia y el Reino Unido)³⁴. En consecuencia, aparte de las estimaciones de la OIT, no existe información sobre el coste total que tendría la aplicación de este sistema en la UE.

La OIT presentó estimaciones diferentes, en 2012 y 2013, de los requisitos anuales de financiación para la aplicación de la Garantía Juvenil

50

En febrero de 2015, la Comisión estimó que para la totalidad del período de programación 2014-2020, se asignarían 12 700 millones de euros de la UE para financiar los sistemas. Anteriormente, en abril de 2014, la Comisión estimó³⁵ que esto sería complementado por recursos nacionales, regionales e incluso privados por un importe de 4 000 millones de euros. Este total de 16 700 millones de euros representa alrededor de 2 400 millones de euros al año.

51

En 2012, la OIT informó de que el coste anual estimado de la aplicación eficaz de la Garantía Juvenil en la Eurozona sería el 0,2 % del PNB³⁶ o el 0,45 % del gasto público, que asciende a 21 000 millones de euros³⁷. Las estimaciones de la OIT publicadas en 2013 basadas en seis países de la Eurozona³⁸ oscilaban aproximadamente entre el 0,5 % y el 1,5 % del PNB³⁹. Según la OIT, estos costes de aplicación difieren según la disponibilidad de las infraestructuras administrativas para la aplicación de una garantía a mayor escala y el tamaño de la población subvencionable.

Ausencia de una estimación sólida de los costes de las medidas específicas de los sistemas de Garantía Juvenil

52

En 2013, la Comisión solicitó a los Estados miembros que facilitaran una estimación de costes de las medidas previstas y de las correspondientes fuentes de financiación al presentar sus PAGJ. En particular, se pedía a los Estados miembros que explicaran sus fuentes de financiación y su asignación a las distintas reformas y medidas o iniciativas clave en un plan de financiación, y que facilitaran información concreta sobre cada medida (como el coste y el número previsto de beneficiarios por medida, el porcentaje de la población destinataria a la que estas deben alcanzar, los costes adicionales de las medidas nuevas y los resultados esperados).

53

Esto habría permitido a la Comisión evaluar si se habían asignado los recursos adecuados al sistema de Garantía Juvenil. Por ejemplo, la «falta de financiación nacional complementaria, que podría minar la implantación de la garantía juvenil a corto y largo plazo»⁴⁰ fue identificada por la Comisión como uno de los problemas más importantes para la prestación de una Garantía Juvenil en España. El Tribunal, por tanto, examinó los PAGJ presentados por los cinco Estados miembros que comprende este informe (Francia, Irlanda, Italia, Lituania y Portugal) y comprobó si se facilitaba alguna información sobre los costes estimados de las medidas previstas y sus correspondientes fuentes de financiación.

54

El Tribunal constató que en general los Estados miembros presentaban estimaciones de los costes de las medidas destinadas a individuos. Sin embargo, en algunos Estados miembros los PAGJ presentados carecían de información pertinente como los costes por beneficiario relativos a las ofertas (Irlanda y Francia), los objetivos de participación por medida y el porcentaje de la población destinataria que se esperaba que fuera alcanzada por la Garantía Juvenil (Francia). Por consiguiente, la falta de esta información no permite a la Comisión identificar a tiempo las posibles deficiencias como se había previsto.

55

Además, ninguno de los cinco Estados miembros aportó información sobre el coste estimado de la aplicación de las reformas estructurales necesarias para ofrecer una Garantía Juvenil eficaz en sus PAGJ.

56

En tres de los cinco Estados miembros controlados, la asignación nacional especificada en el PAGJ es significativamente inferior a la de los diversos fondos de la UE, con una oscilación entre el 13 % (Portugal) y el 35 % (Italia y Lituania) del importe total. En Irlanda, la asignación nacional superó la de la UE, mientras que en Francia los datos disponibles no permitían efectuar tal comparación. Por otra parte, con excepción de Lituania, los Estados miembros declararon las fuentes de financiación de la UE correspondientes a las medidas globalmente (en la misma rúbrica UE/FSE/Iniciativa sobre Empleo Juvenil). Por ello, debido a la falta de información completa y exacta, la Comisión no pudo evaluar la idoneidad de la fuente de financiación de las medidas o llegar a una conclusión sobre la viabilidad y sostenibilidad generales de los planes financieros de Garantía Juvenil.

Problemas específicos en la verificación de la regularidad de los gastos de la Iniciativa sobre el Empleo Juvenil

57

Según el Reglamento del FES⁴¹, las disposiciones de programación de la PAGJ pueden adoptar una o varias de las formas siguientes (véase el apartado 17):

—un programa operativo específico;

—un eje prioritario específico de un programa operativo;

—una parte de uno o más ejes prioritarios.

El Tribunal considera que los Estados miembros y la Comisión afrontan un problema específico (en comparación con los gastos normales del FSE) para verificar la regularidad de los gastos declarados en virtud de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, debido a la mayor severidad de los requisitos de subvencionabilidad, a la posibilidad de declarar gastos efectuados desde septiembre de 2013 y, particularmente en el último caso arriba mencionado, a la ausencia de cofinanciación para esta iniciativa.

La falta de definición de una buena oferta de trabajo puede perjudicar la eficacia de la Garantía Juvenil

58

El Tribunal recuerda que la Garantía Juvenil tiene por objeto ofrecer a los jóvenes una auténtica oportunidad de aumentar su empleabilidad de cara a una integración en el mercado laboral sostenible y gratificante, e impulsar en consecuencia las tasas de empleo. Por ello, el Consejo recomienda que los Estados miembros velen por que todos los jóvenes menores de veinticinco años reciban una buena oferta en un plazo de cuatro meses después de perder su empleo o de dejar la educación formal. Sin embargo, la Recomendación del Consejo no indica en qué consiste una buena oferta, ni especifica quien debería proporcionar dicha definición.

59

Una serie de documentos de la UE (como la Recomendación del Consejo de un Marco de Calidad para los Períodos de Prácticas⁴² y la Declaración del Consejo sobre la « Alianza Europea para el aprendizaje»⁴³) exponían unas normas mínimas cualitativas no obligatorias de calidad para los períodos de prácticas y de aprendizaje con el fin de evitar que las empresas explotaran a los jóvenes como mano de obra barata. Por otra parte, no existen documentos equivalentes que establezcan principios que definan un empleo de calidad.

60

En diciembre de 2013, la Comisión emitió orientaciones según las cuales una buena oferta es aquella que se espera que dé lugar a una vinculación sostenible al mercado de trabajo y que no tenga únicamente como efecto inmediato la reducción temporal de las estadísticas del desempleo juvenil⁴⁴.

61

Basándose en un examen de estudios pertinentes⁴⁵ de este ámbito, el Tribunal considera que puede haber una combinación de atributos que sirvan para definir si una oferta de empleo puede considerarse buena, concretamente la duración del contrato (fija o indefinida), el tipo de contrato (a tiempo parcial voluntario o involuntario o a tiempo completo), el nivel de retribución según el coste de la vida en el Estado miembro de que se trate, las competencias necesarias para el puesto y el correspondiente nivel y tipo de cualificación exigidos, así como la existencia de formación adicional en relación con el puesto. En el contexto del principio de subsidiariedad, podría haberse definido a escala de la UE una serie mínima de características, dejando a los Estados miembros flexibilidad para determinar sus propios valores normalizados para cada una.

62

El Tribunal observó, por ejemplo, que la Comisión, al evaluar los proyectos de PAGJ presentados por Italia, consideraría buena una oferta de empleo temporal (de cinco a seis meses) aunque el salario mensual estuviera por debajo del umbral de pobreza en la mayor parte del país, según los datos del Instituto Italiano de Estadística (ISTAT)⁴⁶. La Comisión no tuvo en cuenta ningún otro elemento cualitativo.

63

La ausencia de una serie de atributos cualitativos para que se considere buena una oferta de empleo implica el riesgo de una aplicación incoherente e ineficaz de los sistemas de Garantía Juvenil en los Estados miembros o incluso en un Estado miembro en particular. Aunque, evidentemente, es posible verificar a posteriori la calidad de las ofertas efectuadas en los distintos Estados miembros (a través de evaluaciones), para entonces la mayor parte del presupuesto de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil ya se habría comprometido o utilizado (teniendo en cuenta la distribución anticipada de los fondos en 2014 y 2015) y cualquier deficiencia que afectara la eficacia de los gastos de la Iniciativa no se resolvería.

64

Asimismo, el Tribunal observa que en junio de 2014 la Comisión proporcionó orientaciones específicas para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil⁴⁷, previstas en el Reglamento del FSE⁴⁸ para el final de 2015 y de 2018, que exige a los evaluadores que informen sobre la calidad de las ofertas de empleo recibidas por los participantes de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, teniendo también en cuenta criterios cualitativos como los arriba expuestos.

Marco global de supervisión y presentación de informes de Garantía Juvenil aún en proceso de desarrollo

65

El Tribunal considera que una evaluación continua de las medidas de la Garantía Juvenil es fundamental para garantizar que los fondos se inviertan de manera razonable y las medidas se apliquen de manera que marquen una verdadera diferencia para los jóvenes, por lo que es necesario que desde el principio se introduzcan unos mecanismos sólidos de supervisión en el planteamiento de las medidas de la Garantía Juvenil⁴⁹. Este es el fundamento para una definición de las políticas eficaz y basada en datos empíricos que alerte al Parlamento Europeo y al Consejo cuando no se alcancen los objetivos o cuando la eficiencia de las medidas no sea satisfactoria, y les permita mejorar su planteamiento o su aplicación.

66

La Comisión supervisa la aplicación del sistema de Garantía Juvenil en el marco del Semestre Europeo, y debe analizar el impacto de las políticas existentes y dar seguimiento, si procede, a recomendaciones específicas por países dirigidas a los Estados miembros, basándose en las directrices sobre las políticas de empleo de los Estados miembros⁵⁰.

67

El Tribunal evaluó el marco establecido para supervisar la ejecución y los resultados, tanto de la Garantía Juvenil en su conjunto como en relación con las acciones financiadas por la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

Las disposiciones globales de supervisión y de presentación de informes no se incorporaron en la concepción del sistema de la Garantía Juvenil desde el inicio

68

A través de su Recomendación, el Consejo encargó a la Comisión la supervisión de la aplicación de la Garantía Juvenil a través de la vigilancia multilateral del Comité de empleo⁵¹ (EMCO) en el marco del Semestre Europeo (véase el recuadro 5). No obstante, según la Recomendación del Consejo, no está previsto informar de esta supervisión al Parlamento Europeo.

Recuadro 5

Papel del Comité de Empleo (EMCO)

La función principal de EMCO es actuar como comité consultivo para los ministros del Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (EPSCO). El seguimiento multilateral del EMCO contribuye a evaluar globalmente los procesos de aplicación en Estados miembros con retos similares y a evaluar opciones y planes políticos. EMCO supervisa los progresos realizados por los Estados miembros en la aplicación de las reformas impulsadas por las recomendaciones específicas por país. Uno de sus subgrupos tiene el cometido de seleccionar y elaborar indicadores para supervisar la estrategia de empleo, donde se incluye la Garantía Juvenil.

69

En mayo de 2014 EMCO examinó los progresos realizados en la aplicación de la Garantía Juvenil, y evaluó la situación del empleo en los Estados miembros y los programas de reforma nacionales. Este proceso tuvo lugar en forma de evaluaciones entre homólogos y tenía la finalidad de garantizar la máxima cobertura posible para identificar problemas clave en los Estados miembros.

70

Basándose en los informes examinados de los Estados miembros abarcados por este examen de mayo, el Tribunal observó que el grado de detalle variaba considerablemente. Por ejemplo, mientras que el examen de Irlanda se centraba significativamente en la Garantía Juvenil, el de Portugal no hacía referencia a ella en absoluto.

71

El Tribunal también observa que un subgrupo del Comité de empleo ha elaborado indicadores específicos para supervisar la aplicación y los resultados de la Garantía Juvenil en la UE⁵². Se trata de indicadores macroeconómicos que se espera que complementen a indicadores que midan el impacto directo de la política y el ritmo de presentación de ofertas a los jóvenes. Dichos indicadores fueron refrendados por el Consejo en diciembre de 2014. En octubre del mismo año se inició un ejercicio piloto para verificar la metodología, cuyos resultados se evaluarán durante 2015 y que, según el Comité de Empleo, pueden dar lugar a alguna revisión técnica del marco de indicadores⁵³.

72

Puesto que estos indicadores no son obligatorios, la información pertinente sobre el éxito de la Garantía Juvenil en conjunto dependerá del compromiso continuo de los Estados miembros de proporcionar datos completos y fiables. El Tribunal también considera que si estos indicadores hubieran estado disponibles antes, los Estados miembros podrían haberlos incluido en sus sistemas administrativos en la fase de concepción del sistema de Garantía Juvenil.

Se necesitan reformas a largo plazo para dar respuesta a las recomendaciones específicas por país relativas a los sistemas de Garantía Juvenil

73

En el marco del Semestre Europeo, la Comisión también analiza el impacto de las políticas de empleo teniendo en cuenta los datos registrados en el cuadro de indicadores (véase el recuadro 6) y, en su caso, señala las deficiencias a los Estados miembros a través de recomendaciones específicas por país.

74

El Tribunal examinó el modo en que se había tratado la Garantía Juvenil en las recomendaciones específicas por país. En particular, en los Estados miembros que componían la muestra, se verificó si las recomendaciones eran específicas, mensurables y alcanzables.

Recuadro 6

Cuadro de indicadores de la Comisión sobre desempleo juvenil e indicadores relativos a los ninis

Los indicadores sobre desempleo juvenil y sobre ninis forman parte de un cuadro de la Comisión de indicadores clave sociales y de empleo elaborado recientemente que identifica los principales desequilibrios en estos ámbitos en la UE. El primero de estos cuadros de indicadores se publicó en el Informe Conjunto sobre el Empleo de 2014, aprobado conjuntamente por la Comisión y el Consejo de Ministros de la UE. Está compuesto por cinco indicadores clave y constituye la base de las propuestas de la Comisión sobre reformas estructurales.

75

El Tribunal constató que las recomendaciones específicas por país de 2013 relativas al desempleo juvenil en general no eran específicas ni mensurables (véase el recuadro 7).

76

En 2014, la Comisión propuso recomendaciones específicas sobre la aplicación de la Garantía Juvenil en ocho países (España, Italia, Eslovaquia, Croacia, Portugal, Polonia, Bulgaria e Irlanda). El Tribunal observó que estas recomendaciones específicas por país contenían más precisiones y algunas también incluyeron objetivos intermedios.

77

No obstante, la aplicación eficaz de las recomendaciones específicas por país depende del compromiso político a nivel nacional. Según la Comisión, solo el 10 % de todas las recomendaciones específicas por país de 2013 se han aplicado plenamente, mientras que el 45 % han sido objeto de un seguimiento limitado o nulo⁵⁴. Este hecho también fue abordado por el Parlamento Europeo en octubre de 2014⁵⁵.

78

El Tribunal observa que, en relación con las recomendaciones específicas por país relativas a la Garantía Juvenil, son necesarias unas reformas considerables, cuya ejecución a corto plazo resulta improbable.

Recuadro 7

Recomendaciones específicas por país de 2013 — Ejemplos de Lituania e Italia

La recomendación específica por país para Lituania era mejorar la empleabilidad de los jóvenes, por ejemplo a través de una Garantía Juvenil, reforzar la aplicación y la eficacia de los planes de aprendizaje y solventar la inadecuación persistente de las cualificaciones; a Italia, que tomara medidas adicionales para fomentar la participación en el mercado laboral, en particular de mujeres y jóvenes, por ejemplo a través de una Garantía Juvenil. Ambas recomendaciones específicas por país hacían referencia al sistema de Garantía Juvenil, pero no facilitaban detalles de cómo deberían aplicar los sistemas los países para lograr el máximo impacto ni proporcionaban objetivos mensurables o etapas intermedias.

No existen planes de presentación sistemática de informes sobre el conjunto de programas de Garantía Juvenil

79

Según el Reglamento sobre disposiciones comunes, la Comisión deberá enviar cada año a partir de 2016 al Parlamento Europeo un informe de síntesis de los informes anuales de aplicación. Además, en 2017 y 2019, también deberá presentar al Parlamento Europeo informes estratégicos que resuman los informes de situación de los Estados miembros y asistir al debate del Parlamento sobre los mismos⁵⁶.

80

El Tribunal observa que las medidas de Garantía Juvenil que no son financiadas a través de los programas operativos del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil no se incluirán en los mencionados informes puesto que los informes anuales de aplicación abarcan solo intervenciones financiadas por la UE. En consecuencia, con la excepción de los indicadores EMCO, no hay ninguna disposición para que se informe de la parte financiada a nivel nacional en el conjunto del Sistema de Garantía Juvenil, lo que implica el riesgo de que las partes interesadas no dispongan de un panorama claro y completo del grado en que la Garantía Juvenil contribuye globalmente a combatir el desempleo juvenil.

El nuevo marco de rendimiento del FSE y de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil se centra en los resultados

81

Las acciones de Garantía Juvenil financiadas por el FSE o la Iniciativa sobre Empleo Juvenil deben ser supervisadas con arreglo al marco jurídico de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos⁵⁷. El Reglamento del FSE contiene disposiciones específicas para supervisar, evaluar e informar de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil a fin de garantizar que su impacto y contribución a la Garantía Juvenil sean mensurables y visibles. En particular, establece que «durante el período de programación se evaluarán como mínimo dos veces la eficacia, la eficiencia y el impacto de la financiación conjunta del Fondo Social Europeo y la asignación específica concedida a la Iniciativa de Empleo Juvenil, también para la ejecución de la Garantía Juvenil. La primera evaluación se completará a más tardar el 31 de diciembre de 2015, y la segunda, a más tardar el 31 de diciembre de 2018»⁵⁸.

82

Además, a partir de abril de 2015 y en los años subsiguientes, los Estados miembros deberán enviar a la Comisión datos estructurados relativos a indicadores comunes de las acciones financiadas por la UE junto con sus informes anuales de aplicación, en los que también se expondrá y evaluará la calidad de las ofertas de empleo recibidas por los participantes y sus progresos en la educación continua, en la búsqueda de trabajos sostenibles y dignos, o en la transición a períodos de aprendizaje o de prácticas de calidad⁵⁹.

83

El reglamento del FSE prevé indicadores comunes obligatorios de realizaciones y de resultados para todas las acciones apoyadas por un programa operativo⁶⁰ y también dispone que en el programa operativo que active la Iniciativa sobre Empleo Juvenil los Estados miembros detallen indicadores específicos de resultados.

84

El Tribunal examinó la pertinencia de los indicadores de resultados de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil expuestos en el Reglamento del FSE y observó que los siguientes indicadores podrían detallarse más cuando se aprueben futuros PO del FSE o de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil o se modifiquen los PO existentes:

—los indicadores de resultados específicos de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil «Participantes desempleados/desempleados de larga duración/inactivos que reciben una oferta de empleo, educación continuada, un período de aprendizaje o de prácticas tras su participación» no exigen a los Estados miembros presentar datos que diferencien entre las cuatro ofertas diferentes que los participantes pueden recibir gracias al Sistema de Garantía Juvenil. La ausencia de ese requisito significa que no se dispondrá de detalles sobre los tipos de ofertas de Garantía Juvenil aprovechadas por los jóvenes y por consiguiente si será necesario adoptar acciones correctoras para mejorar la eficacia de las medidas;

—los indicadores de resultados a más largo plazo de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil miden la situación de los jóvenes seis meses después de finalizar la intervención, aunque efectuar esta medición en un período más amplio permitiría extraer conclusiones sobre la sostenibilidad de determinadas ofertas (por ejemplo, ofertas de empleo);

—el Reglamento permite a los Estados miembros ampliar, de manera voluntaria, el grupo destinatario de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil a personas mayores de veinticinco años y menores de treinta. Sin embargo, ninguno de los indicadores de resultados de la Iniciativa contempla este grupo de edad, por lo que resulta difícil evaluar la eficacia de las medidas en este caso. Mientras que las orientaciones de la Comisión instan encarecidamente a los Estados miembros a desarrollar sus propios indicadores de realizaciones para el grupo de edad de entre veinticinco y treinta años, no hace hincapié en el indicador de resultados correspondiente. El Tribunal observó que de los cuatro Estados miembros examinados que optaron por ampliar el alcance de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil (Francia, Italia, Lituania y Portugal), ninguno ha implantado indicadores de resultados adicionales específicos del programa, y dos (Francia y Portugal) ni siquiera han establecido indicadores de realizaciones adicionales para abarcar el grupo destinatario ampliado.

23COM(2008) 863/3 «Nuevas Capacidades para Nuevos Empleos: Previsión de las capacidades necesarias y su adecuación a las exigencias del mercado laboral».

24SWD (2012) 409 final, p. 21.

25Recomendación 25 a los Estados miembros.

26En la muestra auditada, solo Italia recibió esta visita técnica.

27Además de Lituania, otros doce Estados miembros presentaron PAGJ revisados antes de junio de 2014 (Bélgica, Bulgaria, Grecia, España, Croacia, Hungría, Letonia, Países Bajos, Rumanía, Suecia y Eslovaquia) tras la petición de la Comisión.

28Artículo 19, apartado 3, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

29Artículo 19, apartados 1 y 3, del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

30Anexo XI del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

31Estonia, España, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Polonia, Suecia y el Reino Unido.

32Informe Especial nº 3/2010 «Evaluaciones del impacto en las instituciones europeas: ¿sirven de apoyo a la adopción de decisiones?», apartado 3 (http://eca.europa.eu).

33Comisión Europea, «Directrices de evaluación de impacto», SEC(2009) 92.

34Documento de trabajo de los servicios de la Comisión SWD(2012) 409 final, pp. 11-12.

35Audiencia pública del Parlamento Europeo, Comisión de Presupuestos en colaboración con la Comisión de Empleo y Asuntos Sociales, 1 de abril de 2014, p. 23.

36OIT, Global Employment Outlook, «Global spill-overs from advanced to emerging economies worsen the situation for young jobseekers», septiembre de 2012, http://www.ilo.org

37OIT, Crisis del empleo en la eurozona: Tendencias y políticas para afrontarla, julio de 2012. La información también se publicó en el sitio web de la Comisión http://ec.europa.eu

38Bélgica, Irlanda, España, Francia, Países Bajos y Portugal.

39OIT, «Youth guarantees: a response to the youth employment crisis?», 2013 (http://www.ilo.org).

40Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SWD(2014) 410 final, p. 25

41Artículo 18 del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

42Recomendación del Consejo sobre un marco de calidad para los períodos de prácticas, Bruselas, 10 de marzo de 2014 (http://www.consilium.europa.eu).

43Declaración del Consejo sobre la «Alianza Europea para el aprendizaje», Consejo de Empleo, Política Social, Sanidad y Consumidores, Luxemburgo, 15 de octubre de 2013.

44Preguntas más frecuentes sobre Garantía Juvenil, pregunta 6 (http://www.ec.europa.eu).

45Parlamento Europeo, Indicators of Job Quality in the European Union, PE429.972, 2009, http://www.europarl.europa.eu; CSES, Study of Measuring Employment Effects, junio de 2006; OCDE, Local Implementation of Youth Guarantees: Emerging Lessons from European Experiences, 2014.

46Instituto Italiano de Estadística (ISTAT) «Calcolo della soglia di povertà assoluta», (http://www.istat.it).

47Comisión Europea, Guidance on Evaluation of the Youth Employment Initiative, julio de 2014.

48Artículo 19, apartado 6, del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

49Comisión Europea, The Youth Guarantee: Making It Happen, 2014, p. 3.

50Recomendación del Consejo de 22 de abril de 2013 sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil, Recomendación 6.

51El EMCO fue creado por la Decisión 2000/98/CE del Consejo, de 24 de enero de 2000, por la que se crea el Comité de empleo (DO L 29, 4.2.2000, p. 21) basada en el artículo 150 del TFUE. Cada Estado miembro de la UE y la Comisión nombran a dos miembros del EMCO.

52INDIC/07/13052014/EN – Seguimiento de la Garantía Juvenil– Nota revisada del grupo de trabajo para la reunión del GI de 13 de mayo de 2014.

53Consejo de la Unión Europea: «Aplicación de la Garantía Juvenil y marco de seguimiento — Aprobación de los mensajes clave del Comité de Empleo», 17 de noviembre de 2014.

54Sitio web de la Comisión: Recomendaciones específicas por país 2013, (http://ec.europa.eu).

55Resolución del Parlamento Europeo de 22 de octubre de 2014 sobre el Semestre Europeo para la coordinación de la política económica: aplicación de las prioridades de 2014 [2014/2059(INI)].

56Artículo 53 del Reglamento (UE) nº 1303/2013.

57Reglamento (UE) nº 1303/2013 y Reglamento (UE) nº 1304/2013.

58Artículo 19, apartado 6, del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

59Artículo 19, apartados 3 y 4, del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

60Anexo II del Reglamento (UE) nº 1304/2013.

Conclusiones y recomendaciones

85

La Recomendación sobre el establecimiento de una Garantía Juvenil fue aprobada formalmente por el Consejo de Ministros el 22 de abril de 2013 basada en una propuesta de la Comisión de diciembre de 2012. La Recomendación daba consejos específicos a los Estados miembros y a la Comisión para la aplicación del sistema. En particular, se confió a la Comisión la evaluación de los planes de aplicación de la Garantía Juvenil para poder proporcionar información de retorno a los Estados miembros durante las reuniones bilaterales del Semestre Europeo.

La Comisión prestó apoyo adecuado y sin demoras a los Estados miembros en su implantación del sistema de Garantía Juvenil

86

En general, el Tribunal llega a la conclusión de que la Comisión facilitó ayuda adecuada y oportuna a los Estados miembros en el proceso de establecimiento de la Garantía Juvenil, en particular a través de sus orientaciones sobre la concepción de los sistemas de Garantía Juvenil en septiembre de 2013, tan solo cinco meses después de la aprobación de la Recomendación del Consejo en abril de 2013 (apartados 29 a 31).

87

La Comisión llevó a cabo una evaluación global y oportuna de los proyectos de PAGJ presentados por los Estados miembros y consiguió identificar varias insuficiencias. Sin embargo, no evaluó de manera completa y coherente los siguientes aspectos: cualificaciones digitales y de TIC, obligación recíproca y aprendizaje mutuo. El Tribunal también constató que no todos los Estados miembros presentaron un PAGJ tras la evaluación de la Comisión (apartados 32 a 39).

El Tribunal ha identificado riesgos para la aplicación eficaz de los sistemas de Garantía Juvenil

88

Basándose en el examen del Tribunal de la evaluación efectuada por la Comisión de los PAGJ, se ha identificado una serie de riesgos relativos a la idoneidad de la financiación total y a la naturaleza de una «buena oferta», así como a las disposiciones de supervisión y presentación de informes del sistema de Garantía Juvenil.

Idoneidad de la financiación total para el sistema de Garantía Juvenil

89

El Tribunal considera que, sin una evaluación de impacto elaborada por la Comisión, la información sobre el coste potencial de la aplicación del sistema de Garantía Juvenil en los Estados miembros de la UE es insuficiente. Por otra parte, en el momento en que tuvo lugar la fiscalización, la Comisión no disponía de una visión detallada de los importes de financiación nacionales y de la UE asignados por los Estados miembros a las distintas medidas del sistema de Garantía Juvenil, en particular de las medidas relativas a las reformas estructurales. El Tribunal considera que, debido a la falta de tal información, existe el riesgo de que la financiación total no resulte idónea para aplicar el sistema (apartados 45 a 57).

Recomendación 1

Los Estados miembros deberían presentar un panorama claro y completo del coste de todas las medidas previstas para combatir el desempleo juvenil en el marco del sistema de Garantía Juvenil, a fin de que la Comisión pueda evaluar las necesidades totales de financiación.

Naturaleza de una «buena oferta»

90

La característica de calidad de las ofertas, factor destacado en la definición de lo que constituye una Garantía Juvenil, es crucial para proporcionar a los jóvenes una auténtica oportunidad de aumentar su empleabilidad de cara a una integración en el mercado laboral sostenible y gratificante y por consiguiente de elevar las tasas de empleo globales. El Tribunal considera que la ausencia de una serie de atributos cualitativos para que una oferta se considere buena supone el riesgo de una aplicación incongruente e ineficaz de los sistemas de Garantía Juvenil entre los Estados miembros e incluso dentro de estos (apartados 58 a 64).

Recomendación 2

Para que los empleos, los períodos de prácticas y la formación de aprendiz reciban la ayuda del presupuesto de la UE, la Comisión debería proponer el cumplimiento de un conjunto de atributos cualitativos, que podrían basarse en los elementos que definen una buena oferta en las orientaciones de la Comisión para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

Supervisión de los sistemas de Garantía Juvenil

91

El Tribunal observó que el marco global de supervisión y presentación de informes del sistema de Garantía Juvenil aún se está desarrollando. Para tener una idea clara de la aplicación del sistema de Garantía Juvenil en conjunto, deberían supervisarse todas las medidas para que los fondos se inviertan de manera sensata y las medidas se apliquen de modo que marquen una auténtica diferencia para los jóvenes. Esto también permitiría reaccionar de manera proactiva cuando esté claro que los objetivos no se van a cumplir. La información tendría que presentarse de manera que se pueda demostrar el éxito (u otro resultado) de la Garantía Juvenil (apartados 65 a 84).

Recomendación 3

La Comisión debería implantar un sistema global de supervisión para el sistema de Garantía Juvenil que abarque al mismo tiempo reformas estructurales y medidas dirigidas a los individuos, y transmitir al Parlamento Europeo y al Consejo los resultados de esta supervisión.

El presente Informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri Grethen, miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo, en su reunión del día 25 de febrero de 2015.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Tasa de desempleo juvenil (junio de 2014)

Fuente: Eurostat.

Anexo II

Países que cumplen los requisitos para acceder a la financiación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

Estado miembro
Regiones admisibles para acceder a la financiación en virtud de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil
Asignación específica de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil
(millones de euros)

Bélgica
Sí
42 435 070

Bulgaria
Sí
55 188 745

República Checa
Sí
13 599 984

Dinamarca
No
-

Alemania
No
-

Estonia
No
-

Irlanda
Sí
68 145 419

Grecia
Sí
171 517 029

España
Sí
943 496 315

Francia
Sí
310 161 402

Croacia
Sí
66 177 144

Italia
Sí
567 511 248

Chipre
Sí
11 572 101

Letonia
Sí
29 010 639

Lituania
Sí
31 782 633

Luxemburgo
No
-

Hungría
Sí
49 765 356

Malta
No
-

Países Bajos
No
-

Austria
No
-

Polonia
Sí
252 437 822

Portugal
Sí
160 772 169

Rumanía
Sí
105 994 315

Eslovenia
Sí
9 211 536

Eslovaquia
Sí
72 175 259

Finlandia
No
-

Suecia
Sí
44 163 096

Reino Unido
Sí
206 098 124

TOTAL

3 211 215 406

Anexo III

Evaluación por la Comisión de los PAGJ y de las condiciones ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil

EM
Resultado de la evaluación del PAGJ
Condicionalidad ex ante

Bulgaria

  Muy limitado

    Cumplida

República Checa

  Muy limitado

    Cumplida

Grecia

  Muy limitado

    Cumplida

Italia

  Muy limitado

    Cumplida

Lituania

  Muy limitado

    Cumplida

Polonia

  Muy limitado

    Cumplida

Reino Unido

  Muy limitado

    Cumplida

Bélgica

      Parcial

    Cumplida

Irlanda

      Parcial

    Cumplida

España

      Parcial

    Cumplida

Francia

      Parcial

    Cumplida

Croacia

      Parcial

    Cumplida

Chipre

      Parcial

  NO cumplida

Letonia

      Parcial

    Cumplida

Hungría

      Parcial

    Cumplida

Portugal

      Parcial

    Cumplida

Eslovenia

      Parcial

    Cumplida

Eslovaquia

      Parcial

    Cumplida

Suecia

      Parcial

    Cumplida

Nota: Las condiciones ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil de Rumanía no habían sido evaluadas por la Comisión en el momento de la fiscalización.

Respuestas de la Comisión

Resumen

V Primer punto

La Comisión toma nota de la recomendación dirigida a los Estados miembros y ciertamente acogería con agrado, en algunos casos, un panorama más claro y completo del coste estimado de todas las medidas previstas para combatir el desempleo juvenil.

La plantilla elaborada por la Comisión pedía información a los Estados miembros sobre las fuentes de financiación de la UE, nacionales, regionales/locales, de empresarios y otras fuentes, alentándolos a facilitar toda la información sobre los costes generales de una Garantía Juvenil y sobre su financiación, incluidos los déficits de financiación.

De los veintiocho Estados miembros, diecinueve han facilitado esta información (con distintos niveles de detalle).

V Segundo punto

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya se ha aplicado en parte, concretamente a través de la Recomendación del Consejo sobre un marco de calidad para los períodos de prácticas, de la Alianza Europea para el Aprendizaje y de la correspondiente Declaración del Consejo, y del seguimiento de la calidad del empleo en el Semestre Europeo.

Con respecto a la promoción de atributos cualitativos, la Comisión seguirá alentando el debate sobre las «buenas» ofertas, teniendo en cuenta los atributos cualitativos mencionados en la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. En particular, la Comisión promoverá el debate sobre el concepto de las «buenas» ofertas en la siguiente reunión de coordinadores nacionales de Garantía Juvenil; instará a los Estados miembros a discutir el concepto de «buenas» ofertas en el contexto del trabajo del Comité de Empleo (EMCO); estudiará la posibilidad de abordar las «buenas» ofertas de la Garantía Juvenil en el programa de aprendizaje mutuo; y seguirá proporcionando orientación sobre la «calidad» en el documento de preguntas frecuentes sobre la Garantía Juvenil.

La Comisión señala que las evaluaciones posteriores proporcionarán pruebas sobre la calidad de las ofertas de trabajo, como se recomienda en la guía para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

V Tercer punto

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya se ha aplicado en parte, a través del marco de indicadores avalados por el Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (EPSCO), de las disposiciones pertinentes del artículo 19 y de los anexos I y II del Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) y de las disposiciones pertinentes del Reglamento sobre disposiciones comunes relativas al seguimiento y evaluación en el caso de las medidas financiadas a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, y a través de su compromiso de informar al Parlamento Europeo y al Consejo sobre la aplicación de la Garantía Juvenil en 2016.

Las actividades de seguimiento se utilizarán en la evaluación de la aplicación de la Garantía Juvenil por parte de la Comisión en los próximos Semestres Europeos. Asimismo, documentarán el informe de la Comisión de 2016 sobre la aplicación de la Garantía Juvenil, que se remitirá oficialmente al Parlamento Europeo y al Consejo a través de los conductos adecuados.

Introducción

15

La Comisión observa que hay 11 000 millones de euros adicionales destinados a medidas tales como la modernización de los servicios de empleo y el trabajo por cuenta propia, que también servirán de forma indirecta para apoyar el empleo juvenil.

Se gastarán más de 26 000 millones de euros en medidas de educación, incluyendo el aprendizaje permanente, en el que probablemente sean los jóvenes los principales beneficiaros.

Observaciones

37

La Comisión desearía recordar que opera en un contexto jurídico flexible, basado en una recomendación del Consejo, y que aunque muchos subelementos de una Garantía Juvenil son deseables en algunos casos, no todos ellos deben formar parte de todos los sistemas nacionales.

Además, la evaluación del plan de aplicación de la Garantía Juvenil (PAGJ) presentado constituía solo un primer paso en el proceso de seguimiento continuo de la aplicación de la Garantía Juvenil en los Estados miembros. La Comisión supervisa la implantación de los sistemas de Garantía Juvenil en el marco del proceso del Semestre Europeo. El proceso del Semestre Europeo cubre un amplio espectro de políticas nacionales relacionadas con la aplicación de una Garantía Juvenil.

37 Primer guion

En el contexto del Semestre Europeo se pone de relieve, cuando procede, la necesidad de mejorar las capacidades digitales o en técnicas de la información y comunicación (TIC).

37 Segundo guion

La Comisión opina que no tener en cuenta la relación entre la no aceptación de una oferta razonable y el desempleo, o los beneficios de los servicios sociales, no limita necesariamente la efectividad de un sistema de Garantía Juvenil.

Según el documento de trabajo de los servicios de la Comisión, al diseñar un sistema de Garantía Juvenil¹ podrían considerarse los principios de obligación recíproca, como la participación en políticas activas relativas al mercado laboral.

En la Recomendación del Consejo, el principio de obligación recíproca se invoca en el contexto de una intervención y activación tempranas (recomendación 10).

Aunque la «obligación recíproca» puede conllevar importantes beneficios, no figura en el cuadro de evaluación, ya que sería demasiado prescriptivo juzgar un sistema en contra de su inclusión en caso de que un Estado miembro elija no basar su sistema en él o en caso de que sus disposiciones y prácticas nacionales no lo permitan.

Por tanto, debe darse prioridad a la evaluación de los elementos fundamentales de la Garantía Juvenil y a la existencia prevista y a la cobertura de las ofertas.

41

En el contexto de la adopción de un programa operativo que contenga medidas relacionadas con la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, debe haber «un marco político estratégico para fomentar el empleo juvenil» antes de llevar a cabo cualquier desembolso de fondos por parte de la Comisión. La evaluación de la Comisión de esta condición previa (denominada condición ex ante de la Iniciativa sobre el Empleo Juvenil) se basa en el documento de autoevaluación del Estado miembro y en la información en él contenida. Siempre que el Estado miembro ha hecho referencia a otras estrategias nacionales aparte del plan de aplicación de la Garantía Juvenil (PAGJ), la Comisión ha tenido que basar su evaluación del cumplimiento de la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil en todos los documentos estratégicos para el empleo juvenil al que han hecho referencia los Estados miembros. Sin embargo, al valorar la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil la Comisión tiene en cuenta su coherencia con el PAGJ, de forma que las inversiones del FSE coincidan con los objetivos de la política del Estado miembro en cuestión.

42

La Comisión observa que el marco de evaluación del PAGJ no es el mismo que el de la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, ya que estos procesos tienen objetivos diferentes: político en el caso de la Garantía Juvenil y de cumplimiento de la ley en el de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

Los criterios de cumplimiento de la condición ex ante no requieren «la existencia de un marco político estratégico para fomentar el empleo juvenil, entre otros medios a través de la aplicación de la Garantía Juvenil». Los subcriterios a la luz de los cuales los servicios de la Comisión deben valorar este «marco político estratégico» también están establecidos en el Reglamento. Este último no hace ninguna referencia a la existencia de un PAGJ ni, obviamente, a su evaluación positiva por parte de la Comisión.

Por lo tanto, no hay una relación directa entre la evaluación del PAGJ, que se hace desde una perspectiva política y en contra de la recomendación de la Garantía Juvenil, y la evaluación de la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, que se lleva a cabo a través de un conjunto de criterios detallados en el Reglamento sobre disposiciones comunes.

La Comisión pone de manifiesto que tal relación, que habría hecho que la existencia de un PAGJ fuese un requisito legal de cumplimiento de la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, fue propuesta por la Comisión pero rechazada por el Consejo durante el proceso legislativo.

43

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 42. Las diferencias entre los resultados de ambos procesos, que a veces son solo matices o pequeños detalles, se explican porque tienen un carácter diferente aunque hasta cierto punto estén interrelacionados.

El subcriterio con el que debe valorarse el «marco político estratégico para fomentar el empleo juvenil» contiene también elementos cualitativos, como la identificación de las principales partes interesadas, incluyendo las autoridades públicas involucradas y los acuerdos de coordinación con los socios, la preparación de medidas tempranas de intervención y activación y la planificación del seguimiento. La evaluación de estos elementos cualitativos está yendo más allá de una pura formalidad de comprobación.

Además, en la medida de lo posible, el contexto de la evaluación del cumplimiento de la condición ex ante de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil por parte de la Comisión ha servido de conducto para solicitar determinadas modificaciones del PAGJ (como ha sido el caso de Francia).

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 45 y 46

La Comisión está de acuerdo y desea poner de manifiesto que invertir en una Garantía Juvenil es fundamental para que la UE mantenga su potencial de crecimiento futuro. Un apoyo financiero considerable de la UE (especialmente la contribución del Fondo Social Europeo) puede ser de ayuda en el contexto de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. Pero para que la Garantía Juvenil sea una realidad, los Estados miembros también han de dar prioridad a las medidas de empleo juvenil en sus presupuestos nacionales.

47

Diecinueve de los veintiocho Estados miembros han facilitado información sobre las fuentes previstas para la financiación de su sistema de Garantía Juvenil (con distintos niveles de detalle). No obstante, la Comisión acogería con agrado, en algunos casos, un panorama más claro y completo del coste estimado de todas las medidas previstas, aunque sea consciente de que la estimación de los costes de una Garantía Juvenil va acompañada de algunas salvedades.

49

La recomendación de una Garantía Juvenil no establece ninguna forma concreta para que los Estados miembros la pongan en práctica, ya que eso dependerá de la situación nacional (por ejemplo, el número de ninis que haya en el país y sus características específicas).

Por lo tanto, el impacto dependerá de la elección de los Estados miembros en lo que respecta a los objetivos y el diseño de la ayuda.

Como se explica en la exposición de motivos de la propuesta de la Comisión, se acompaña de un documento de trabajo de los servicios de la Comisión (SWD) que entra más en detalle sobre lo que constituye una Garantía Juvenil, aborda las cuestiones relacionadas con los costes y beneficios de esos sistemas y describe uno a uno los elementos necesarios para que la Garantía Juvenil tenga éxito. Además, en un anexo, el SWD presenta las políticas de apoyo al empleo juvenil ya en marcha en los veintisiete Estados miembros y Croacia, reflejando los diversos puntos de partida de estos países hacia el establecimiento de plenos sistemas de Garantía Juvenil.

El coste real de una Garantía Juvenil dependerá también de las circunstancias nacionales y de la forma en que se establece y se aplica en cada Estado miembro. La estimación de los costes de una Garantía Juvenil va acompañada de algunas salvedades.

A este respecto, los ejemplos de Austria, Finlandia, Reino Unido y Suecia pueden considerarse como una indicación de los costes potenciales, que puede servir de ayuda a los Estados miembros que pretenden poner en marcha una Garantía Juvenil.

50

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 15.

53

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 47.

54

La Comisión, ciertamente, ha informado a Francia de que los objetivos generales cuantitativos del plan no son suficientemente claros, y ha indicado que sigue habiendo dudas con respecto a los aspectos cualitativos de las ofertas que Pôle Emploi propondrá a los ninis con el fin de cumplir con la Garantía Juvenil. Se está llevando a cabo un seguimiento adicional en el contexto del Semestre Europeo.

En su PAGJ, Irlanda incluyó un cuadro con información sobre el promedio de participación, la afluencia de nuevos participantes, la afluencia esperada de jóvenes y el coste aproximado de la prestación de servicios a la juventud. Las autoridades de Irlanda son reacias a hacer estimaciones sobre la participación hasta que se decidan las asignaciones presupuestarias y, por tanto, no han facilitado cifras más allá de 2014. Por consiguiente, no se consideró necesario ni adecuado solicitar más información a las autoridades de Irlanda.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 55 y 56

La Comisión consideró que lo más importante era poder ver si se habían asignado (suficientes) recursos nacionales además de los fondos de la UE. En consecuencia, se distribuyó a los Estados miembros una plantilla en la que se les solicitaba información sobre las fuentes de financiación disponibles, por ejemplo si se trataría de fuentes de la EU, nacionales, regionales o locales, de empresarios o de otros tipos de fuentes de financiación.

En ese momento del proceso, el desglose entre los distintos fondos de la UE era secundario, ya que los programas operativos iban a estar terminados en poco tiempo. La Comisión pensó que el desglose detallado de las fuentes de financiación de la UE en fondos de FSE/Iniciativa sobre Empleo Juvenil se proporcionaría en los programas operativos pertinentes, sobre todo teniendo en cuenta que aún estaban teniendo lugar negociaciones informales entre los Estados miembros y la Comisión sobre los planes de financiación de los programas operativos.

57

La Comisión observa que la regularidad del gasto de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil estará sujeta a verificación como parte del proceso normal de desarrollo de garantías en el que se tienen debidamente en cuenta los riesgos específicos.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 61 y 62

La Comisión coincide en que la «calidad» es un elemento fundamental en la implantación del sistema de Garantía Juvenil.

La Comisión promueve una serie de atributos cualitativos para los períodos de prácticas (a través de la Recomendación del Consejo sobre un marco de calidad para los períodos de prácticas) y para la formación de aprendiz (a través de la Alianza Europea para el Aprendizaje y de la correspondiente Declaración del Consejo). En cuanto al empleo, la Comisión lleva a cabo un seguimiento de la calidad a este respecto en el Semestre Europeo, poniendo especial atención en la transición escuela-trabajo y en los asuntos relacionados con la segmentación del mercado laboral.

Con respecto a la calidad de empleo en el mercado libre, la Comisión piensa que cualquier evaluación de la calidad dependerá de la situación del mercado laboral pertinente, incluyendo aspectos tales como el derecho laboral o el clima económico actual.

La Comisión seguirá alentando la reflexión sobre las «buenas» ofertas, teniendo en cuenta los atributos cualitativos mencionados en la Guía para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. En particular, la Comisión promoverá el debate sobre el concepto de las «buenas» ofertas en la siguiente reunión de coordinadores nacionales de Garantía Juvenil; instará a los Estados miembros a discutir el concepto de «buenas» ofertas en el contexto del trabajo del Comité de Empleo (EMCO); estudiará la posibilidad de abordar las «buenas» ofertas de la Garantía Juvenil en el programa de aprendizaje mutuo; y seguirá proporcionando orientación sobre la «calidad» en el documento de preguntas frecuentes sobre la Garantía Juvenil.

63

La Comisión se remite a su respuesta conjunta a los párrafos 61 y 62.

Además, considera que una aplicación coherente de la Garantía Juvenil y un planteamiento único para todos los casos ni son posibles ni dan respuesta a la recomendación del Consejo, que indica con toda claridad que los sistemas de Garantía Juvenil deben ser acordes a las circunstancias nacionales, regionales y locales.

No obstante, coincide en que es muy importante llevar a cabo una aplicación efectiva de los sistemas de Garantía Juvenil. Precisamente, el planteamiento basado en los resultados que ha seguido la Comisión tiene muchas ventajas para valorar la efectividad de las medidas de los sistemas de Garantía Juvenil, ya que tiene en cuenta las distintas situaciones del mercado laboral y la idoneidad de las ofertas para los individuos.

En este sentido, la Comisión opina que, en general, una oferta puede considerarse de buena calidad si la persona que se beneficia de ella puede incorporarse al mercado laboral de forma permanente, es decir, no volver posteriormente al desempleo o a la inactividad; por lo tanto, una «buena» oferta puede medirse por sus resultados. Como ya se ha mencionado (véase la respuesta conjunta a los apartados 61 y 62), la Comisión seguirá alentando la reflexión sobre las «buenas» ofertas.

La Comisión señala que las ofertas de formación de aprendices, períodos de prácticas y educación continua, ya sean subvencionadas (como las financiadas en el marco de los programas FSE/Iniciativa sobre Empleo Juvenil) o no, ya están cubiertas por normas de calidad.

65

La Comisión desea poner de relieve que ha sido necesario llevar a cabo un ejercicio muy prolongado para llegar al consenso con respecto a la definición de un marco de seguimiento común. Esto ha podido retrasar la adopción de la Recomendación del Consejo sobre la Garantía Juvenil en un momento crítico, y por tanto dificultar la rápida obtención de unos resultados.

68

La Comisión desea poner de manifiesto que los resultados del seguimiento han servido para elaborar los documentos fundamentales adoptados por la Comisión en el contexto del Semestre Europeo (documentos de trabajo de los servicios de la Comisión, exámenes exhaustivos, propuestas de recomendaciones específicas por país).

La Comisión mantiene conversaciones periódicas con el Parlamento Europeo sobre los avances del Semestre Europeo.

Además, en respuesta a las conclusiones del Consejo Europeo de 27 a 28 de junio de 2013, la Comisión informará al Parlamento Europeo y al Consejo en 2016 sobre la aplicación de la Garantía Juvenil y sobre la ejecución de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 69 y 70

La Comisión observa que el 3 de diciembre de 2014 tuvo lugar en el EMCO un segundo examen de los avances en la implantación de los sistemas de Garantía Juvenil en veintiún Estados miembros, con conclusiones para cada uno de ellos. Este examen se repetirá en mayo de 2015. Todos los exámenes del EMCO de diciembre de 2014 se centraron en gran medida en los sistemas de Garantía Juvenil, en coherencia con los métodos de trabajo aplicados a todos los Estados miembros. Ambos exámenes de mayo y diciembre de 2014 se utilizaron en las reuniones siguientes del Consejo EPSCO sobre el desempleo juvenil y la Garantía Juvenil.

71

El cuadro de indicadores para el seguimiento de la Garantía Juvenil fue refrendado por el EMCO el 22 de septiembre de 2014. En diciembre de 2014, el Consejo EPSCO refrendó los mensajes clave sobre el cuadro de indicadores de seguimiento de la Garantía Juvenil, que piden un firme compromiso político para superar los obstáculos existentes para la obtención de datos y para garantizar un sistema de seguimiento sólido de la Garantía Juvenil a escala de los Estados miembros y de la UE, basado en el marco propuesto.

Véase también la respuesta de la Comisión al apartado 65.

72

La Comisión está de acuerdo en que es necesario un compromiso continuo por parte de los Estados miembros. La recogida de datos piloto sobre la Garantía Juvenil fue impulsada por el grupo de indicadores del EMCO en octubre de 2014. Con ello se pretendía poner a prueba la metodología propuesta para la recopilación periódica de datos administrativos con fines de seguimiento de la aplicación de la Garantía Juvenil, y evaluar los obstáculos a los que se enfrentan los Estados miembros y cómo pueden superarse estos, con vistas a iniciar la recogida periódica de datos en junio de 2015. El 18 de febrero todos los Estados miembros salvo tres habían enviado sus comentarios. Los comentarios restantes se esperan en breve.

73

La lectura del cuadro de indicadores sociales y de empleo clave se completó con la información adicional derivada de (entre otros) el indicador de resultados en materia de empleo (IRE) y con la evaluación de las medidas adoptadas por los Estados miembros.

Respuesta conjunta de la Comisión a los apartados 74 a 76

La Comisión subraya que la formulación y adopción de las recomendaciones específicas por países es ante todo un proceso político en el que la Comisión, sobre la base del análisis de los documentos de trabajo, presenta una propuesta que, posteriormente, es examinada en un proceso de supervisión multilateral en los comités y grupos de Consejo y aprobada posteriormente por el Consejo Europeo.

Las propuestas de la Comisión para las recomendaciones específicas por países tienen en cuenta las particularidades de la situación de cada país.

Recuadro 7

La Comisión considera que las recomendaciones tanto para Lituania como para Italia tomaron debidamente en cuenta las peculiaridades de la situación de cada país.

77

La Comisión observa que, en su conjunto, el proceso del Semestre Europeo está dando lugar, desde una perspectiva a medio plazo, a considerables esfuerzos de reforma en los Estados miembros.

80

La Comisión considera que los PAGJ presentados por los Estados miembros ofrecen ya, en la mayoría de los casos, una útil visión de conjunto de la totalidad de las medidas del sistema de Garantía Juvenil.

Por otra parte, la Comisión ha establecido un sistema de seguimiento para la Garantía Juvenil. Las reformas estructurales son objeto de seguimiento a través del Semestre Europeo, incluido el EMCO. Las medidas centradas en las personas serán objeto de seguimiento a través del cuadro de indicadores para el seguimiento de la Garantía Juvenil y, en el caso de las medidas financiadas por la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, a través de los acuerdos pertinentes que figuran en el artículo 19 y en los anexos I y II del Reglamento del FSE y las correspondientes disposiciones del Reglamento sobre disposiciones comunes en materia de seguimiento y evaluación.

84

Los indicadores del anexo II del FSE para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil se han diseñado para llevar a cabo un seguimiento lo más exhaustivo posible de los indicadores comunes del anexo I. Al mismo tiempo, reflejan el carácter específico de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

84 Primer guion

A fin de garantizar que la financiación que se proporciona (a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil) tenga un resultado de calidad, la Comisión está interesada en medir los resultados generales con respecto al cambio en la situación del individuo, especialmente el de ser un nini al comenzar la intervención y experimentar un posible cambio tras recibir la ayuda de la citada Iniciativa.

La Garantía Juvenil tiene sus propios requisitos de seguimiento, que permitirán seguir la pista del tipo de ofertas que se proporcionan en el marco de la Garantía Juvenil a partir de 2016.

84 Segundo guion

Los indicadores de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil se ajustan a la lógica y al perfil de los indicadores comunes del FSE.

El seguimiento posterior de los antiguos participantes en las medidas de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil supone una carga adicional para los participantes y recursos administrativos. Para algunas de las medidas, tal seguimiento exhaustivo obligatorio puede resultar caro y excesivo. Los efectos que se observan después de un tiempo prolongado reducen también la relación de causalidad entre las observaciones y las intervenciones, lo cual disminuye el valor añadido de estas observaciones.

No obstante, los Estados miembros pueden decidir, además del seguimiento obligatorio, tener indicadores adicionales a largo plazo, por ejemplo repetir la revisión pasados seis meses. Además, los Estados miembros tienen la obligación de llevar a cabo evaluaciones de impacto, que ayudarán a comprender los efectos a largo plazo de las intervenciones, como el diferencial de ingresos en los años siguientes e indicadores similares además de los que se presentan en el anexo II.

84 Tercer guion

En los casos en los que un Estado miembro ha declarado en su programa operativo que tiene previsto ampliar el grupo destinatario a los menores de treinta años, la Comisión ha solicitado que el Estado miembro incluya indicadores específicos adicionales para cubrir el grupo de personas de entre veinticinco y veintinueve años.

Los indicadores de resultados no son específicos de la edad como tales, y no cubren ningún grupo de edad (por ejemplo, de quince a dieciocho años). Sin embargo, la Comisión ha pedido a los Estados miembros que incluyan indicadores de realización específicos para la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, si deciden centrar su atención en ellos. Tales indicadores permitirán valorar la efectividad de las intervenciones al cruzarse con los indicadores de resultados del anexo II de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

Conclusiones y recomendaciones

87

Véase la respuesta de la Comisión al apartado 37.

89

La Comisión se remite a su respuesta al apartado 47.

La Comisión señala que la Recomendación del Consejo no especifica la forma precisa en que los Estados miembros deben poner en práctica la Garantía Juvenil (empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas) porque eso dependerá de la situación nacional (es decir, número de ninis que haya en el país y estructura de los mismos). Los objetivos y el diseño de las ayudas concretas tienen una influencia en los costes y beneficios, y resulta difícil hacer una estimación previa de los costes y beneficios de todas las posibles opciones.

La Comisión, sin embargo, coincide en que puede haber un riesgo de que la financiación total no sea adecuada para aplicar los sistemas de Garantía Juvenil, y ha alentado a los Estados miembros a que den prioridad a las medidas de empleo juvenil en sus presupuestos nacionales.

Además, hay que recordar que la ayuda de los fondos de la UE a la Garantía Juvenil va más allá de las medidas directas de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil y del FSE para la formación de los jóvenes y las medidas de empleo. El FSE también apoya la modernización de los servicios del mercado laboral, el trabajo por cuenta propia, la educación y las medidas sociales de inclusión, que en parte también apoyan el empleo juvenil desde el punto de vista de la reforma estructural.

Recomendación 1

La Comisión toma nota de la recomendación dirigida a los Estados miembros, y ciertamente acogería con agrado, en algunos casos, un panorama más claro y completo de los costes estimados de todas las medidas previstas para luchar contra el desempleo juvenil.

La plantilla elaborada por la Comisión pedía información a los Estados miembros sobre las fuentes de financiación de la UE, nacionales, regionales/locales, de empresarios y otras fuentes, alentándolos a facilitar toda la información sobre los costes generales de una Garantía Juvenil y sobre su financiación, incluidos los déficits de financiación.

De los veintiocho Estados miembros, diecinueve han facilitado esta información (con distintos niveles de detalle).

90

La Comisión considera que la aplicación coherente de la Garantía Juvenil y un planteamiento único para todos los casos ni es posible ni da respuesta a la recomendación del Consejo, que indica con toda claridad que los sistemas de Garantía Juvenil han de ser acordes con las circunstancias nacionales, regionales y locales.

La Comisión está de acuerdo en que es muy importante aplicar con eficacia los sistemas de Garantía Juvenil. Precisamente, el planteamiento basado en los resultados que ha seguido la Comisión tiene muchas ventajas para valorar la efectividad de las medidas de los sistemas de Garantía Juvenil, ya que tiene en cuenta las distintas situaciones del mercado laboral y la idoneidad de las ofertas para los individuos.

En este sentido, la Comisión opina que, en general, una oferta puede considerarse de buena calidad si la persona que se beneficia de ella puede incorporarse al mercado laboral de forma permanente, es decir, no volver posteriormente al desempleo o a la inactividad; por lo tanto, una «buena» oferta puede medirse por sus resultados.

La Comisión señala que las ofertas de formación de aprendices, períodos de prácticas y educación continua, ya sean subvencionadas (como las financiadas en el marco de los programas FSE/Iniciativa sobre Empleo Juvenil) o no, ya están cubiertas por normas de calidad.

A este respecto, la Comisión promueve un conjunto de atributos de calidad para los períodos de prácticas (a través de la Recomendación del Consejo sobre un marco de calidad para los períodos de prácticas) y de formación de aprendices (a través de la Alianza Europea para el Aprendizaje y la correspondiente declaración del Consejo). En cuanto al empleo, la Comisión lleva a cabo un seguimiento de la calidad a este respecto en el Semestre Europeo, poniendo especial atención en la transición escuela-trabajo y en los asuntos relacionados con la segmentación del mercado laboral.

Con referencia a la calidad del empleo en el mercado libre, la Comisión señala que toda evaluación de la calidad dependerá de la situación del mercado laboral de que se trate, incluidos aspectos como la legislación laboral o el clima económico actual.

Recomendación 2

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya se ha aplicado en parte, concretamente a través de la Recomendación del Consejo sobre un marco de calidad para los períodos de prácticas, de la Alianza Europea para el Aprendizaje y de la correspondiente Declaración del Consejo, y del seguimiento de la calidad del empleo en el Semestre Europeo.

Con respecto a la promoción de atributos cualitativos, la Comisión seguirá alentando el debate sobre las «buenas» ofertas, teniendo en cuenta los atributos cualitativos mencionados en la Iniciativa sobre Empleo Juvenil. En particular, la Comisión promoverá el debate sobre el concepto de las «buenas» ofertas en la siguiente reunión de coordinadores nacionales de Garantía Juvenil; instará a los Estados miembros a discutir el concepto de «buenas» ofertas en el contexto del trabajo del Comité de Empleo (EMCO); estudiará la posibilidad de abordar las «buenas» ofertas de la Garantía Juvenil en el programa de aprendizaje mutuo; y seguirá proporcionando orientación sobre la «calidad» en el documento de preguntas frecuentes sobre la Garantía Juvenil.

La Comisión señala que las evaluaciones posteriores proporcionarán pruebas sobre la calidad de las ofertas de trabajo, como se recomienda en la guía para la evaluación de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil.

91

La Comisión supervisa la implantación de la Garantía Juvenil en el marco del Semestre Europeo, incluidas reuniones bilaterales con los Estados miembros, y a través de misiones de investigación.

A través de su participación en el EMCO (en su preparación de las deliberaciones del Consejo) la Comisión contribuye también a la vigilancia multilateral de la aplicación de la Garantía Juvenil. En este sentido, el EMCO ha llevado a cabo exámenes de vigilancia multilateral específicos, una vez en 2013 y dos veces en 2014. Ambos exámenes de mayo y diciembre de 2014 se utilizaron en las reuniones siguientes del Consejo EPSCO sobre el desempleo juvenil y la Garantía Juvenil.

La Comisión propone hacer, cuando proceda, recomendaciones específicas a cada Estado miembro. Las conclusiones de los exámenes multilaterales del EMCO documentan las negociaciones finales sobre la RSE.

El 22 de septiembre de 2014, el EMCO aprobó un marco de indicadores para el seguimiento de la Garantía Juvenil, en los ámbitos macroeconómico, de ejecución y de seguimiento, destinados conjuntamente a facilitar una visión global del impacto de los sistemas de Garantía Juvenil en la situación del mercado de trabajo de los jóvenes en toda Europa. Los datos administrativos necesarios para la «aplicación» se están sometiendo a prueba en este momento mediante un ejercicio piloto de recogida periódica de datos en los veintiocho Estados miembros, que se iniciará en 2015. El 11 de diciembre de 2014, el Consejo EPSCO refrendó una serie de mensajes clave sobre el marco de indicadores, subrayando el compromiso político de los Estados miembros a la hora de proporcionar los datos necesarios.

Las medidas centradas en las personas serán objeto de seguimiento a través del marco de indicadores para el seguimiento de la Garantía Juvenil y, en el caso de las medidas financiadas por la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, a través de los acuerdos pertinentes que figuran en el artículo 19 y en los anexos I y II del Reglamento del FSE y las correspondientes disposiciones del Reglamento sobre disposiciones comunes en materia de seguimiento y evaluación. En lo que respecta, concretamente, a la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, la Comisión ha creado un marco de seguimiento de las acciones emprendidas en el marco de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, al establecer indicadores comunes en su Reglamento del FSE.

Recomendación 3

La Comisión acepta la recomendación y considera que ya se ha aplicado en parte, a través del marco de indicadores avalados por el Consejo de Empleo y Asuntos Sociales (EPSCO), de las disposiciones pertinentes del artículo 19 y de los anexos I y II del Reglamento del Fondo Social Europeo (FSE) y de las disposiciones pertinentes del Reglamento sobre disposiciones comunes relativas al seguimiento y evaluación en el caso de las medidas financiadas a través de la Iniciativa sobre Empleo Juvenil, y a través de su compromiso de informar al Parlamento Europeo sobre la aplicación de la Garantía Juvenil en 2016.

Las actividades de seguimiento se utilizarán en la evaluación de la aplicación de la Garantía Juvenil por parte de la Comisión en los próximos Semestres Europeos. Asimismo, documentarán el informe de la Comisión de 2016 sobre la aplicación de la Garantía Juvenil, que se remitirá oficialmente al Parlamento Europeo y al Consejo a través de los conductos adecuados.

1Documento de trabajo de los servicios de la Comisión, SWD(2012) 409 final, p. 4.

QJ-AB-15-002-ES-E  ISSN 1977-5687

El desempleo juvenil es un gran problema que afrontan los Estados miembros en toda la UE. Desde esta perspectiva el Consejo puso en marcha en 2013 la iniciativa «Garantía Juvenil», en virtud de la cual, todos los jóvenes menores de veinticinco años deberán recibir una buena oferta de empleo, educación continua, formación de aprendiz o período de prácticas en un plazo de cuatro meses tras quedar desempleados o acabar la educación formal. La iniciativa se financiará en parte con el presupuesto de la UE y será necesaria una financiación nacional complementaria.
Con este informe el Tribunal evalúa si la Comisión ha prestado apoyo adecuado a los Estados miembros para implantar sus sistemas de Garantía Juvenil y analiza si existen riesgos potenciales en la aplicación eficaz del sistema.