EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2034-9 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/033847 | QJ-AB-15-002-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2073-8 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/184783 | QJ-AB-15-002-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2051-6 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/339688 | QJ-AB-15-002-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 03

Sprawozdanie specjalne

Europejska gwarancja
dla młodzieży: rozpoczęto
wdrażanie, lecz wciąż
istnieją zagrożenia

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Henri Grethen i która zajmuje się takimi obszarami wydatków, jak polityki strukturalne, transport i energia. Kontrolą kierowała Iliana Ivanova, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Tony Murphy, szef gabinetu; Mihail Stefanov, attaché; Emmanuel Rauch, kierownik działu; Valeria Rota, kierownik zespołu, a także kontrolerzy: Paolo Pesce oraz Kristina Maksinen.

Od lewej strony: P. Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinen, E. Rauch.

Spis treści

Skróty

Glosariusz

Streszczenie

Wstęp

Bezrobocie wśród młodych ludzi w Unii Europejskiej

Rola UE w zakresie polityki zatrudnienia

Gwarancja dla młodzieży: działanie wspierające młodzież w znalezieniu pracy oraz reforma strukturalna w celu ułatwienia przejścia od kształcenia do zatrudnienia

Finansowanie gwarancji dla młodzieży

Zakres kontroli i podejście kontrolne

Uwagi

Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie w tworzeniu systemu gwarancji dla młodzieży

Komisja udostępniła państwom członkowskim wytyczne dotyczące opracowywania gwarancji dla młodzieży w terminie pięciu miesięcy od daty przyjęcia zalecenia Rady

Komisja dokonała kompleksowej oceny przedstawionych przez państwa członkowskie projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży bez opóźnień

W wyniku oceny Komisja stwierdziła liczne nieprawidłowości w projektach planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży

Nie wszystkie państwa członkowskie przedłożyły plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży zmodyfikowane w następstwie oceny dokonanej przez Komisję

Brak wystarczającej koordynacji pomiędzy oceną planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży dokonaną przez Komisję a przeprowadzoną przez nią oceną warunków wstępnych programów operacyjnych EFS/YEI

Trybunał wskazał szereg zagrożeń dotyczących skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży

Ryzyko, że całkowita kwota finansowania może być niewystarczająca

Brak definicji oferty pracy dobrej jakości może ograniczyć skuteczność gwarancji dla młodzieży

Kompleksowy system monitorowania i sprawozdawczości w zakresie gwarancji dla młodzieży wciąż na etapie rozwoju

Wnioski i zalecenia

Załącznik I | — | Stopa bezrobocia wśród młodzieży (czerwiec 2014 r.)
Załącznik II | — | Kraje kwalifikujące się do uzyskania finansowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych
Załącznik III | — | Ocena Komisji dotycząca planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży oraz warunków wstępnych Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Odpowiedzi Komisji

Skróty

CPR: Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 320))

EFS: Europejski Fundusz Społeczny

EMCO: Komitet Zatrudnienia

ICT: Technologie informacyjno-komunikacyjne

MOP: Międzynarodowa Organizacja Pracy

(Młodzież) NEET: (Młodzież) niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się

PKB: Produkt krajowy brutto

PO: Program operacyjny

SWD: Dokument roboczy służb Komisji

YAT: Grupa zadaniowa ds. młodzieży

YEI: Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Glosariusz

Europejska sieć publicznych służb zatrudnienia: Sieć utworzona na podstawie decyzji Rady i Parlamentu Europejskiego z myślą o maksymalizacji skuteczności publicznych służb zatrudnienia. Obejmuje ona wszystkie 28 państw członkowskich oraz Komisję Europejską. Celem jest porównanie wydajności publicznych służb zatrudnienia względem odpowiednich poziomów odniesienia, określenie sprawdzonych empirycznie dobrych praktyk i wspieranie wzajemnego uczenia się, promowanie modernizacji i poprawy jakości usług świadczonych przez służby zatrudnienia, w tym usług związanych z gwarancją dla młodzieży, a także przygotowywanie danych na potrzeby europejskiej strategii zatrudnienia oraz strategii krajowych w zakresie rynku pracy.

Europejski Fundusz Społeczny: Europejski Fundusz Społeczny (EFS) ma na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej poprzez poprawę możliwości zatrudnienia i pracy (głównie poprzez szkolenia), wspieranie wysokiego poziomu zatrudnienia i tworzenie większej liczby lepszych miejsc pracy.

Europejski semestr: Europejski semestr to pierwszy etap unijnego rocznego cyklu kierowania polityką gospodarczą i nadzoru nad nią. Podczas europejskiego semestru Komisja analizuje strategie każdego z państw członkowskich pod kątem reform strukturalnych i budżetowych, wydaje zalecenia i monitoruje proces ich wdrażania. W ramach drugiego etapu rocznego cyklu, znanego jako krajowy semestr, państwa członkowskie wdrażają uzgodnione strategie polityczne.

Grupa zadaniowa ds. młodzieży: W lutym 2012 r. Komisja wraz z ośmioma państwami członkowskimi, które w owym czasie miały najwyższe wskaźniki bezrobocia wśród młodzieży, powołała grupy zadaniowe ds. młodzieży (YAT) w celu określenia działań pozwalających wykorzystać środki UE (w tym środki z EFS) wciąż dostępne w okresie programowania 2007–2013 na rzecz wsparcia możliwości zatrudnienia dla ludzi młodych oraz wsparcia małych i średnich przedsiębiorstw.

Gwarancja dla młodzieży: Celem gwarancji dla młodzieży, przyjętej na podstawie zalecenia Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży, jest zapewnienie, aby wszyscy młodzi ludzie w wieku do 25 lat w ciągu czterech miesięcy od uzyskania statusu osoby bezrobotnej lub zakończenia kształcenia formalnego otrzymali dobrej jakości ofertę zatrudnienia, dalszego kształcenia, przyuczenia do zawodu lub stażu. Gwarancja dla młodzieży stanowi kluczową reformę strukturalną, która ma zwiększyć współpracę pomiędzy instytucjami, co przełoży się na konkretne rezultaty dla osób młodych.

Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych: Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI) ma na celu zapewnienie wsparcia finansowego dla regionów, w których stopa bezrobocia wśród młodzieży przekracza 25%. Odbywa się to poprzez wspieranie realizacji gwarancji dla młodzieży, tak aby uzupełniała ona i wzmacniała działania finansowane z EFS. W ramach tej inicjatywy finansowane są działania skierowane bezpośrednio do młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się (NEET) w wieku poniżej 25 lat (lub według uznania państw członkowskich – poniżej 30 lat). Całkowity budżet dostępny w ramach tej inicjatywy to 6 mld euro. Ramy polityczne tej inicjatywy określono w pakiecie na rzecz zatrudnienia młodzieży, w szczególności w zaleceniu w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży. Podstawę prawną Inicjatywy stanowią rozporządzenia w sprawie EFS na lata 2014–2020.

Koncentracja wydatków na wstępnym etapie (front loading): W kontekście Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych koncentracja wydatków na wstępnym etapie oznacza, że odnośna pula środków będzie dostępna do wykorzystania w całości w ciągu pierwszych dwóch lat obowiązywania wieloletnich ram finansowych, a nie w ciągu siedmiu lat (2014–2020).

Międzynarodowa Organizacja Pracy: Międzynarodowa Organizacja Pracy (MOP) jest agencją Organizacji Narodów Zjednoczonych zajmującą się kwestiami związanymi z zatrudnieniem, w szczególności międzynarodowymi normami pracy. Do MOP należy 185 ze 193 państw członkowskich ONZ. W przeciwieństwie do pozostałych organizacji wyspecjalizowanych ONZ Międzynarodowa Organizacja Pracy posiada trójstronną strukturę zarządzania, w której reprezentowane są rządy, pracodawcy i pracownicy. MOP zapewnia również statystyki dotyczące rynku pracy.

Młodzież NEET: Młodzież NEET to młodzież „niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się”. Definicja ta została uzgodniona przez Komitet Zatrudnienia (EMCO) w kwietniu 2010 r. w kontekście zintegrowanych wytycznych dotyczących strategii „Europa 2020”. Definicją objęte są niekształcące się i nieszkolące się osoby bezrobotne oraz niekształcące się i nieszkolące się osoby bierne zawodowo.

Innymi słowy, termin „niepracujący” obejmuje zarówno osoby bezrobotne, jak i bierne zawodowo, natomiast „niekształcący się i nieszkolący się” oznacza, że do kategorii NEET nie zalicza się osób zatrudnionych lub objętych kształceniem formalnym lub nieformalnym.

Oceny oddziaływania: Oceny oddziaływania odgrywają istotną rolę w procesach decyzyjnych na szczeblu UE, gdyż w ich ramach systematycznie gromadzone i analizowane są informacje dotyczące planowanych interwencji oraz szacowany jest ich potencjalny wpływ. Ocen oddziaływania dokonuje się w odniesieniu do wszystkich głównych inicjatyw strategicznych (tj. inicjatyw przedstawionych w Rocznej strategii politycznej lub, na późniejszym etapie, uwzględnionych w Programie działalności legislacyjnej i prac Komisji), z pewnymi wyraźnie określonymi wyjątkami. Ponadto w szczególnych przypadkach oceną oddziaływania mogą zostać objęte inne istotne inicjatywy.

Plan wdrożenia gwarancji dla młodzieży: Plan określający sposób wdrożenia gwarancji dla młodzieży na szczeblu krajowym, role poszczególnych organów publicznych i innych organizacji, sposób finansowania gwarancji (w tym wykorzystanie funduszy unijnych), sposób oceny postępów w jej wdrażaniu oraz harmonogram prac. Plany są sporządzane przez państwa członkowskie. Nie przyjmuje ich Komisja.

Program operacyjny: Program operacyjny (PO) określa priorytety i cele szczegółowe poszczególnych państw członkowskich oraz sposób, w jaki finansowanie (ze środków UE oraz publicznych i prywatnych środków krajowych) zostanie wykorzystane w danym okresie (zazwyczaj w ciągu siedmiu lat) w celu sfinansowania projektów. Projekty te muszą przyczyniać się do realizacji celów określonych na poziomie osi priorytetowej PO. Programy operacyjne opracowywane są dla każdego z funduszy w obszarze polityki spójności (tj. EFRR, FS i EFS). Za przygotowanie PO odpowiadają państwa członkowskie, przy czym warunkiem wypłacenia środków z budżetu UE jest zatwierdzenie PO przez Komisję. Programy operacyjne można modyfikować w okresie, którego dotyczą, wyłącznie za zgodą obu stron.

Warunki wstępne: Konkretne, szczegółowo zdefiniowane z góry czynniki, które są niezbędne do skutecznego i wydajnego osiągnięcia danego celu w przypadku priorytetu inwestycyjnego lub priorytetu unijnego, mają bezpośredni i rzeczywisty związek z osiągnięciem tego celu oraz bezpośredni wpływ na ten proces. Państwa członkowskie, przygotowując programy operacyjne współfinansowane z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w okresie programowania 2014–2020, oceniają, czy warunki te zostały spełnione. W przypadku niespełnienia warunków wstępnych należy przygotować plany działania zapewniające ich spełnienie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Streszczenie

I

W czerwcu 2014 r. średnia stopa bezrobocia wśród osób w wieku od 15 do 24 lat w UE wyniosła 22%. Stanowi to duże wyzwanie dla wszystkich państw członkowskich. Sytuacja w niektórych krajach, gdzie bezrobocie dotyka jedną na dwie lub jedną na trzy młode osoby, jest krytyczna, co może doprowadzić do powstania straconego pokolenia i przyczynić się do znacznych kosztów społeczno-gospodarczych.

II

W 2012 r. Komisja, w odpowiedzi na pogarszającą się sytuację młodych bezrobotnych osób, którą pogłębił kryzys gospodarczo-finansowy, przedłożyła wniosek dotyczący gwarancji dla młodzieży, czego skutkiem było przyjęcie zalecenia Rady w kwietniu 2013 r. W dokumencie tym Rada sformułowała zalecenia pod adresem Komisji i państw członkowskich dotyczące ustanowienia „gwarancji dla młodzieży” mającej zapewnić systematycznie i w całej Unii Europejskiej, aby wszyscy młodzi ludzie w wieku do 25 lat w ciągu czterech miesięcy od uzyskania statusu osoby bezrobotnej lub zakończenia kształcenia formalnego otrzymali „dobrej jakości” ofertę zatrudnienia, dalszego kształcenia, przyuczenia do zawodu lub stażu.

III

Program ten będzie finansowany z budżetu unijnego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego i specjalnej Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, której budżet na lata 2014–2020 kształtuje się na poziomie 12,7 mld euro. Wymagane będzie krajowe finansowanie uzupełniające, ponieważ oprócz działań ukierunkowanych na indywidualne osoby konieczne są również reformy strukturalne.

IV

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja udzieliła państwom członkowskim odpowiedniego wsparcia we wprowadzaniu gwarancji dla młodzieży, oraz dokonał analizy potencjalnych zagrożeń związanych z wdrożeniem tego systemu. Trybunał stwierdził, że Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie. Zidentyfikowano jednak trzy potencjalne zagrożenia dotyczące skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży, mianowicie kwestie adekwatności całkowitego finansowania, definicji „oferty dobrej jakości” oraz sposobu prowadzenia przez Komisję monitorowania rezultatów osiągniętych w ramach tego systemu oraz sprawozdawczości w tym zakresie.

V

Trybunał zaleca, co następuje:

οPaństwa członkowskie powinny przedstawić jasne i kompletne informacje na temat kosztów wszystkich planowanych działań na rzecz zwalczania bezrobocia wśród młodzieży w ramach gwarancji dla młodzieży, tak aby Komisja mogła ocenić całkowite potrzeby finansowe w tym zakresie.

οKomisja powinna upowszechnić zestaw kryteriów jakościowych, których spełnienie kwalifikować będzie daną pracę, staż i przyuczenie do zawodu do wsparcia z budżetu unijnego. Kryteria te można ustalić w oparciu o elementy „oferty dobrej jakości”, określone w wytycznych Komisji dotyczących oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych.

οKomisja powinna stworzyć kompleksowy system monitorowania gwarancji dla młodzieży, obejmujący zarówno reformy strukturalne, jak i działania ukierunkowane na indywidualne osoby. Wyniki monitorowania powinny być przedstawiane Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie.

Wstęp

Bezrobocie wśród młodych ludzi w Unii Europejskiej

01

W ostatnich dziesięciu latach, w szczególności zaś od początku kryzysu gospodarczo-finansowego, liczba osób bezrobotnych w UE znacznie wzrosła. Zagrożenie bezrobociem jest szczególnie wysokie w przypadku osób młodych (w wieku od 15 do 24 lat), co wynika na przykład z tego, że mają one mniejsze doświadczenie, w związku z czym często ich miejsca pracy są likwidowane w pierwszej kolejności. U szczytu kryzysu gospodarczo-finansowego w niektórych państwach członkowskich doprowadziło to do sytuacji, w której wejście na rynek pracy po zakończeniu kształcenia stało się niemal niemożliwe¹.

02

Bezrobocie wśród młodzieży w większym stopniu uzależnione jest od cyklu koniunkturalnego niż bezrobocie w ujęciu ogólnym, a młode osoby są częściej zatrudniane w sektorach bardziej narażonych na pogorszenie koniunktury, takich jak przemysł wytwórczy, sektor budowlany, detaliczny lub hotelarsko-gastronomiczny. W ciągu ostatnich czterech lat odnotowano trzykrotnie większy spadek ogólnego wskaźnika zatrudnienia wśród młodzieży niż w przypadku osób dorosłych. Jak wynika z informacji Międzynarodowego Funduszu Walutowego, czynniki cykliczne odpowiadają za ok. 50% zmian stopy bezrobocia wśród młodzieży w Europie i za 70% wzrostu stopy bezrobocia w państwach strefy euro znajdujących się w trudnej sytuacji².

03

W 2010 r. Komisja rozpoczęła realizację inicjatywy „Mobilna młodzież”³ – inicjatywy przewodniej w ramach strategii „Europa 2020”, mającej na celu wspieranie wyższej jakości kształcenia i szkoleń, skuteczniejszą integrację na rynku pracy oraz większą mobilność jako narzędzia służące zwalczaniu bezrobocia wśród młodzieży. Komisja wezwała również państwa członkowskie do zapewnienia, aby wszyscy młodzi ludzi mieli pracę, dalej się kształcili lub brali udział w działaniach aktywizacyjnych w ciągu czterech miesięcy od zakończenia kształcenia. Działania te miały być podejmowane w ramach tzw. gwarancji dla młodzieży.

04

W grudniu 2011 r. Komisja przedstawiła inicjatywę „Szanse dla młodzieży”⁴, a w styczniu 2012 r. ogłosiła, że będzie współpracować z ośmioma państwami członkowskimi najbardziej dotkniętymi problemem bezrobocia wśród młodzieży za pośrednictwem nowo powołanych „grup zadaniowych ds. młodzieży” (YAT) w celu skuteczniejszego wykorzystania unijnych środków wciąż dostępnych w okresie programowania 2007–2013.

05

W grudniu 2012 r. w ramach „pakietu na rzecz zatrudnienia młodzieży”⁵ Komisja przedstawiła wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie ustanowienia „gwarancji dla młodzieży”. Rada Unii Europejskiej przyjęła ten wniosek w kwietniu 2013 r.⁶, a w czerwcu 2013 r. zatwierdziła go Rada Europejska⁷.

06

W 2014 r. bezrobocie wśród młodzieży w Unii Europejskiej wciąż utrzymywało się na niepokojąco wysokim poziomie (zob. ramka 1 i załącznik I).

07

Co więcej, wyjątkowo duże są różnice pomiędzy państwami charakteryzującymi się najwyższą i najniższą stopą bezrobocia wśród młodzieży (zob. schemat 1). Różnica pomiędzy państwem członkowskim o najniższej stopie bezrobocia wśród młodzieży (Niemcy – 7,8% w czerwcu 2014 r.) a państwem członkowskim o najwyższej stopie bezrobocia (Hiszpania – 53,4% w czerwcu 2014 r.) wynosi niemal 50 punktów procentowych.

Ramka 1

Bezrobocie wśród młodzieży w Unii Europejskiej – dane dotyczące 2014 r.

W czerwcu 2014 r. liczba bezrobotnych młodych osób (poniżej 25. roku życia) w UE-28 wyniosła blisko 5 mln, z czego 3,3 mln przypadło na strefę euro. Oznacza to stopę bezrobocia w UE na poziomie 22%. Ponad jedna piąta młodych obywateli Unii na rynku pracy nie może znaleźć zatrudnienia. W Grecji i w Hiszpanii problem ten dotyczy jednego na dwóch młodych obywateli.

Schemat 1

Stopa bezrobocia wśród młodzieży (15–24 r.ż.) w państwach członkowskich UE (czerwiec 2014 r.)

Źródło: Eurostat.

08

Bezrobocie wśród młodzieży wiąże się również ze znacznymi kosztami społeczno-gospodarczymi. Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez Eurofound⁸ w 2012 r., szacuje się, że niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się młodzież (młodzież NEET) w wieku od 15 do 24 lat powoduje koszty (w postaci świadczeń dla bezrobotnych oraz utraconych zarobków i podatków) na poziomie ok. 153 mld euro (ok. 1,2% PKB UE) rocznie. Ponadto bezrobocie wśród ludzi młodych ma również długofalowe koszty z punktu widzenia gospodarki, społeczeństwa oraz indywidualnych osób dotkniętych tym problemem w postaci większego zagrożenia bezrobociem (w wyniku obniżenia poziomu umiejętności oraz demotywacji, które są efektem przedłużającego się bezrobocia i długotrwałej bierności zawodowej) i ubóstwem w przyszłości. W 2014 r. liczba młodych ludzi NEET sięgnęła 7,5 mln.

Rola UE w zakresie polityki zatrudnienia

09

Rola UE w dziedzinie polityki zatrudnienia polega na dopilnowaniu, aby strategie polityczne państw członkowskich w zakresie zatrudnienia były skoordynowane, w czym pomaga w szczególności opracowanie wytycznych dla tych strategii. Komisja może również wspierać i, jeśli to konieczne, uzupełniać krajowe działania na rzecz walki z bezrobociem⁹.

10

W kontekście europejskiego semestru jednym z zadań Komisji jest również wydawanie zaleceń dla Rady, formułowanych w następstwie wielostronnego nadzoru nad realizacją przez państwa członkowskie strategii politycznych w zakresie gospodarki, w tym zatrudnienia¹⁰. Komisja uznaje, że zalecenia te, zwane „zaleceniami dla poszczególnych krajów”, po zatwierdzeniu przez Radę Europejską stają się politycznie wiążące. W przypadku gdy zalecenia dotyczą uchybień, które mogą zakłócić równowagę makroekonomiczną państwa członkowskiego lub spowodować nadmierny deficyt, a Rada Europejska uzna, że dane państwo członkowskie nie zastosowało się do takich zaleceń w wystarczającym stopniu, w ostateczności mogą zostać nałożone sankcje¹¹.

Gwarancja dla młodzieży: działanie wspierające młodzież w znalezieniu pracy oraz reforma strukturalna w celu ułatwienia przejścia od kształcenia do zatrudnienia

11

W zaleceniu Rady z 2013 r. opisano koncepcję gwarancji młodzieży (zob. ramka 2) i wydano szczegółowe zalecenia dla państw członkowskich i Komisji dotyczące ustanowienia i wdrożenia gwarancji dla młodzieży.

12

W odróżnieniu od wcześniejszych działań gwarancja dla młodzieży ma na celu zapewnienie w systematyczny sposób jednej z czterech ofert (oferta pracy, przyuczenia do zawodu, stażu lub dalszego kształcenia) wszystkim młodym osobom niekształcącym się, niepracującym ani nieszkolącym się na terenie całej Unii Europejskiej. Zdaniem Rady państwa członkowskie powinny wdrażać gwarancję dla młodzieży „zgodnie z uwarunkowaniami krajowymi, regionalnymi i lokalnymi”¹².

13

Wdrożenie gwarancji dla młodzieży wymaga przedsięwzięcia różnych środków w perspektywie krótko-, średnio- i długoterminowej. Podczas gdy w przypadku niektórych działań ukierunkowanych na indywidualne osoby rezultaty można osiągnąć szybko, inne działania, by wywrzeć pozytywny wpływ, będą wymagać więcej czasu. Do działań długofalowych należą reformy strukturalne dotyczące publicznych służb zatrudnienia oraz zmiany przepisów prawa pracy.

Ramka 2

Czym jest „gwarancja dla młodzieży”?

W ramach gwarancji dla młodzieży państwa członkowskie powinny zapewnić, by w ciągu czterech miesięcy od zakończenia kształcenia lub utraty pracy młodzi ludzie w wieku do 25 lat otrzymali „dobrej jakości” ofertę zatrudnienia dopasowaną do ich wykształcenia, umiejętności i doświadczenia lub możliwość zdobycia wykształcenia, umiejętności i doświadczenia wymaganych do znalezienia w przyszłości pracy w drodze stażu, przyuczenia do zawodu lub dalszego kształcenia.

Finansowanie gwarancji dla młodzieży

14

Gwarancja dla młodzieży jest finansowana z budżetu UE, w szczególności za pośrednictwem Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI)¹³ oraz Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS) na okres programowania 2014–2020, oraz z budżetów krajowych (zob. schemat 2). Środki publiczne mogą zostać uzupełnione środkami ze źródeł prywatnych (np. inwestycjami przedsiębiorstw w programy przyuczenia do zawodu czy finansowaniem programów szkoleń przez prywatne fundacje).

Schemat 2

Przegląd źródeł finansowania gwarancji dla młodzieży

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy.

Europejski Fundusz Społeczny

15

Europejski Fundusz Społeczny stanowi zdecydowanie najważniejsze źródło unijnych środków finansowych przeznaczonych na gwarancję dla młodzieży. W lutym 2015 r. Komisja oszacowała, że wysokość środków z EFS na ten cel wyniesie ok. 9,5 mld euro, w czym zawiera się kwota 3,2 mld euro, która jest niezbędna, aby w razie potrzeby uzupełnić finansowanie w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (zob. pkt 16). Z EFS można finansować działania ukierunkowane na indywidualne osoby oraz działania dotyczące reform strukturalnych (zob. ramka 3).

Ramka 3

Przykłady działań, które można finansować z EFS

Do działań, które można finansować z EFS, należą: ustanowienie specjalistycznych służb ds. młodzieży, stworzenie punktów kompleksowej obsługi (np. w ramach publicznych służb zatrudnienia oraz w internecie), stworzenie rozbudowanych baz danych, wspieranie służb zatrudnienia oraz szkolnych biur karier, organizowanie kampanii informacyjnych, wspieranie organizacji społecznych zapewniających mentorów, ustanawianie centrów analiz i opracowywanie modeli polityki.

Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

16

Aby zwiększyć wsparcie finansowe UE na rzecz regionów, które borykają się z najpoważniejszymi problemami dotyczącymi bezrobocia i bierności zawodowej wśród osób młodych, Rada i Parlament Europejski podjęły decyzję o utworzeniu specjalnej Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI), której budżet wynosi 6,4 mld euro. Środki finansowe przeznaczone na tę Inicjatywę obejmują 3,2 mld euro z nowej linii budżetu UE przeznaczonej na zatrudnienie ludzi młodych, które mają zostać uzupełnione kwotą co najmniej 3,2 mld euro ze środków przydzielonych państwom członkowskim w ramach EFS. W przeciwieństwie do części pochodzącej z EFS pula przeznaczona na YEI nie podlega wymogowi współfinansowania ze środków krajowych¹⁴, a koszty ponoszone przez państwa członkowskie od 1 września 2013 r. kwalifikują się do zwrotu a posteriori. Środki w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych zostaną udostępnione we wczesnej fazie okresu programowania, tj. w latach 2014 i 2015, a związane z nimi wydatki mają zostać poniesione odpowiednio do końca 2017 i 2018 r.

17

Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych jest włączona do programowania EFS. Zatwierdza się ją w ramach specjalnych programów operacyjnych dotyczących tej inicjatywy lub w ramach programów operacyjnych EFS jako odrębną oś priorytetową lub część osi¹⁵.

18

Wsparcie w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych przeznaczone jest przede wszystkim dla regionów, w których stopa bezrobocia wśród ludzi młodych przekracza 25%, a także dla młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się (NEET). W ramach Inicjatywy finansuje się działania ukierunkowane bezpośrednio na młode osoby poniżej 25. roku życia lub – według uznania państw członkowskich – poniżej 30. roku życia¹⁶ (zob. ramka 4).

19

Do finansowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych kwalifikuje się 20 państw członkowskich (zob. schemat 3 i załącznik II), w których znajdują się regiony, gdzie stopa bezrobocia wśród młodzieży w 2012 r. przekraczała 25%¹⁷.

20

W 2014 r. Komisja oświadczyła, że aby gwarancja dla młodzieży funkcjonowała w rzeczywistości, państwa członkowskie powinny potraktować działania na rzecz zatrudnienia młodzieży priorytetowo w swoich budżetach krajowych¹⁸.

Ramka 4

Przykłady działań, które można finansować w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Do działań, które można finansować w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, należą między innymi: umożliwienie zdobycia pierwszych doświadczeń zawodowych, indywidualne wspieranie kandydatów do pracy (job coaching), działania związane z mobilnością umożliwiające dopasowanie umiejętności i stanowisk pracy, wsparcie dla młodych przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą, bezpośrednie wsparcie w ramach staży i przyuczenia do zawodu oraz prowadzenie szkoleń z zakresu umiejętności cyfrowych.

Schemat 3

Regiony kwalifikujące się do wsparcia w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Źródło: Biuro Analiz Parlamentu Europejskiego.

Rola Komisji w ustanowieniu, wdrożeniu i monitorowaniu gwarancji dla młodzieży

21

Rolę Komisji w zakresie ustanowienia, wdrożenia i monitorowania gwarancji dla młodzieży w sposób szczegółowy określono w zaleceniu Rady z kwietnia 2013 r.¹⁹ Komisja powinna w szczególności:

—zachęcać państwa członkowskie do optymalnego wykorzystania Europejskiego Funduszu Społecznego – zgodnie ze stosownymi priorytetami inwestycyjnymi tego funduszu na okres programowania 2014–2020 – a w odpowiednim przypadku Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, aby wesprzeć przygotowywanie i wdrażanie gwarancji dla młodzieży jako instrumentu politycznego do walki z bezrobociem i wykluczeniem społecznym młodzieży oraz do zapobiegania tym zjawiskom;

—monitorować stan opracowywania i realizacji oraz efekty gwarancji dla młodzieży w kontekście wielostronnego nadzoru sprawowanego przez Komitet Zatrudnienia (zob. pkt 68) w ramach europejskiego semestru oraz w ramach rocznego programu prac europejskiej sieci publicznych służb zatrudnienia, analizować skutki realizowanych strategii politycznych, a także – w stosownych przypadkach – wydawać zalecenia poszczególnym państwom członkowskim na podstawie wytycznych dotyczących polityki państw członkowskich w zakresie zatrudnienia.

22

Jak wynika z zalecenia Rady, zadaniem Komisji i państw członkowskich, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów na lata 2014–2020, jest zapewnianie – na etapie przygotowania i wdrażania – skuteczności wykorzystania środków z EFS i w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych poprzez monitorowanie, ewaluację i sprawozdawczość²⁰.

Ocena planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży dokonana przez Komisję

23

W wyniku przyjęcia w czerwcu 2013 r. komunikatu Komisji zatytułowanego „Wezwanie do działania w sprawie bezrobocia wśród młodzieży”²¹ oraz w następstwie posiedzenia Rady Europejskiej²² państwa członkowskie zobowiązały się do przedłożenia Komisji planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży. Państwa członkowskie kwalifikujące się do otrzymania wsparcia w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych miały przesłać wspomniane dokumenty do końca 2013 r., a pozostałe państwa – w 2014 r. W ramach europejskiego semestru Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Społecznych i Włączenia Społecznego Komisji otrzymała zadanie przeprowadzenia w styczniu 2014 r. oceny przedłożonych do tego czasu planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży, tak aby państwa członkowskie mogły uzyskać informację zwrotną podczas posiedzeń dwustronnych w ramach europejskiego semestru w lutym 2014 r.

1Regionalne Centrum Informacyjne Organizacji Narodów Zjednoczonych dla Europy Zachodniej „Youth: the hardest hit by the global financial crisis” (Młodzież jako grupa najbardziej dotknięta skutkami globalnego kryzysu finansowego) (http://www.unric.org).

2Międzynarodowy Fundusz Walutowy, sprawozdanie krajowe nr 14/199 „Strategie polityczne strefy euro”, część „Youth Unemployment in Europe: Okun’s Law and Beyond” (Bezrobocie wśród młodzieży w Europie: prawo Okuna i nie tylko), lipiec 2014 r.

3COM(2010) 477 final z dnia 15 września 2010 r. „Mobilna młodzież”.

4COM(2011) 933 final z dnia 20 grudnia 2011 r., inicjatywa „Szanse dla młodzieży”.

5COM(2012) 729 final z dnia 5 grudnia 2012 r., Wniosek dotyczący zalecenia Rady w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży.

6Zalecenie Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży (Dz.U. C 120 z 26.4.2013, s. 1).

7Konkluzje Rady Europejskiej, 27–28 czerwca 2013 r., EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

8Eurofound (2012), „NEETs – Young people not in employment education or training: Characteristics, cost and policy responses in Europe” (Młodzież NEET – Młodzież niekształcąca się, niepracująca ani nieszkoląca się: charakterystyka, koszty i rozwiązania polityczne w Europie), Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg.

9Art. 5 ust. 2 i art. 147 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 47).

10Art. 148 wersji skonsolidowanej Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. C 115 z 9.5.2008, s. 47).

11Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1176/2011 z dnia 16 listopada 2011 r. w sprawie zapobiegania zakłóceniom równowagi makroekonomicznej i ich korygowania (Dz.U. L 306 z 23.11.2011, s. 25).

12Zalecenie 1 zalecenia Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży.

13Konkluzje Rady Europejskiej, 8 lutego 2013 r., EUCO 37/13 (http://www.consilium.europa.eu).

14Art. 22 ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1304/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1081/2006 (Dz.U. L 347 z 20.12.2013, s. 470).

15Art. 18 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

16Art. 16 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013. i załącznik VIII do rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

17Art. 16 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

18Notatka Komisji Europejskiej „Unijna gwarancja dla młodzieży”, 8 października 2014 r.

19Zalecenie Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży.

20Art. 4 ust. 9 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

21COM(2013) 447 final z dnia 19 czerwca 2013 r.

22Konkluzje Rady Europejskiej, 27–28 czerwca 2013 r., EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

Zakres kontroli i podejście kontrolne

24

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy Komisja udzieliła państwom członkowskim odpowiedniego wsparcia we wprowadzaniu gwarancji dla młodzieży, oraz przeanalizował potencjalne zagrożenia dotyczące wdrożenia tego systemu.

25

Kontrola obejmowała okres od przyjęcia zalecenia Rady w kwietniu 2013 r. do czerwca 2014 r., kiedy zakończył się etap prac nad koncepcją gwarancji dla młodzieży, a także składania planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przez państwa członkowskie oraz dokonania ich oceny przez Komisję. Ponadto Trybunał wziął po uwagę dodatkowe informacje przekazane przez Komisję do lutego 2015 r. (dotyczące w szczególności szacunkowej wielkości środków unijnych przeznaczonych na gwarancję dla młodzieży oraz rozwoju systemu monitorowania). Kontrola miała na celu wskazanie potencjalnych zagrożeń, mogących mieć wpływ na wdrożenie systemu gwarancji. Trybunał zamierza poruszyć kwestie dotyczące zatrudnienia ludzi młodych, w tym wdrożenia inicjatyw UE na szczeblu państw członkowskich, również w przyszłych sprawozdaniach.

26

Podczas kontroli skupiono się na dokonanej przez Komisję ocenie planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży w wybranych pięciu państwach członkowskich: w Irlandii, we Włoszech, na Litwie i w Portugalii – w państwach objętych pracami grup zadaniowych ds. młodzieży (YAT) – oraz we Francji. Trybunał dokonał ponownej oceny planów przedłożonych przez wspomniane pięć państw członkowskich i przeanalizował zarówno informacje zwrotne przekazane im przez Komisję, jak i podjęte działania następcze. W odniesieniu do państw członkowskich, dla których takie informacje były dostępne, Trybunał zbadał również związek pomiędzy oceną planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży a oceną warunków wstępnych związanych z Inicjatywą na rzecz zatrudnienia ludzi młodych. Co więcej, Trybunał ocenił unijne ramy monitorowania postępów na drodze ku skutecznemu wdrożeniu gwarancji dla młodzieży oraz sprawozdawczość w tym zakresie.

Uwagi

Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie w tworzeniu systemu gwarancji dla młodzieży

27

Wdrożenie gwarancji dla młodzieży wymaga przeprowadzenia dogłębnych reform strukturalnych w zakresie systemów szkolenia, poszukiwania pracy i kształcenia w celu ułatwienia przejścia od kształcenia do zatrudnienia oraz w celu zwiększenia szans na zatrudnienie osób młodych. Oprócz wspomnianych reform strukturalnych gwarancja dla młodzieży stanowi również zachętę do podejmowania szerokiej gamy działań na rzecz zwiększenia zapotrzebowania na młodych pracowników. Działania te (takie jak tymczasowe i właściwie ukierunkowane subsydiowanie wynagrodzeń, subsydia rekrutacyjne czy dofinansowanie staży i przyuczenia do zawodu) mogą ułatwić młodym ludziom wejście na rynek pracy i dalszy rozwój ich umiejętności.

28

Zalecenie Rady zawiera wytyczne dotyczące dobrych praktyk w zakresie ustanowienia skutecznego systemu gwarancji dla młodzieży. Trybunał zbadał, w jakim zakresie Komisja uwzględniła w ocenie planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży kryteria przewidziane w tych wytycznych, a ponadto ocenił, na ile państwa członkowskie wzięły pod uwagę analizę projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przeprowadzoną przez Komisję oraz to, czy ocena tych planów przez Komisję była odpowiednio skoordynowana z przeprowadzoną przez nią oceną ex ante PO EFS/YEI.

Komisja udostępniła państwom członkowskim wytyczne dotyczące opracowywania gwarancji dla młodzieży w terminie pięciu miesięcy od daty przyjęcia zalecenia Rady

29

Analiza Trybunału wykazała, że Komisja wydała wytyczne dotyczące opracowywania krajowych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży i rozpowszechniła je wśród państw członkowskich we wrześniu 2013 r., tj. w terminie pięciu miesięcy od daty przyjęcia zalecenia Rady w kwietniu 2013 r. Wytyczne te zawierały szablon obejmujący kluczowe elementy niezbędne do opracowania kompleksowego planu wdrożenia, w oparciu o różne filary, o których mowa w zaleceniu Rady:

—kontekst krajowy oraz sposób, w jaki gwarancja dla młodzieży tworzy wartość dodaną wobec aktualnych przepisów;

—budowanie podejścia partnerskiego;

—wczesne interwencje i środki aktywizacyjne;

—środki wsparcia umożliwiające integrację na rynku pracy;

—finansowanie gwarancji dla młodzieży;

—ocenę i stałe doskonalenie reform i inicjatyw.

30

Ponadto w grudniu 2013 r. Komisja wsparła państwa członkowskie, publikując na stronie internetowej poświęconej gwarancji dla młodzieży „najczęściej zadawane pytania” oraz różne dokumenty dodatkowe, takie jak dokument roboczy zawierający szczegółowy opis koncepcji gwarancji dla młodzieży oraz zasad, które mogą przyczynić się do jej powodzenia. Co więcej, w październiku 2013 r. i w kwietniu 2014 r. Komisja zorganizowała spotkania tematyczne i dopilnowała, by każde państwo członkowskie powołało krajowego koordynatora ds. gwarancji dla młodzieży.

31

Trybunał stwierdza zatem, że Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie. Działania Komisji ułatwiły państwom członkowskim rozpoczęcie procesu ustanawiania krajowych systemów gwarancji dla młodzieży oraz umożliwiły im przedłożenie planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży w krótkim terminie, przewidzianym w konkluzjach Rady z czerwca 2013 r., tj. do końca 2013 r. dla państw członkowskich kwalifikujących się do otrzymania finansowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych oraz do wiosny 2014 r. dla pozostałych państw (zob. załącznik II).

Komisja dokonała kompleksowej oceny przedstawionych przez państwa członkowskie projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży bez opóźnień

32

Trybunał podkreśla, że odpowiedzialność za plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży spoczywa na państwach członkowskich. Rolą Komisji jest przeprowadzenie w stosownym czasie dogłębnej i spójnej oceny projektów tych planów w celu stwierdzenia ewentualnych nieprawidłowości, które mogą negatywnie wpłynąć na skuteczność gwarancji dla młodzieży. Na tej podstawie państwa członkowskie mogłyby odpowiednio zmodyfikować swoje plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży, co umożliwiłoby im w szczególności możliwie najlepsze wykorzystanie EFS oraz, w stosownych przypadkach, Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, a także pozytywnie odbiłoby się na ustanowieniu i wdrożeniu gwarancji dla młodzieży.

33

Trybunał przeanalizował ocenę krajowych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży dokonaną przez Komisję i zweryfikował, w jakim zakresie w następstwie tej oceny państwa członkowskie odniosły się do zidentyfikowanych nieprawidłowości.

34

Trybunał stwierdził, że Komisja opracowała kompleksową siatkę oceny, obejmującą główne aspekty wymienione w zaleceniu Rady. Dzięki tej siatce Komisja miała możliwość dokonania systematycznej oceny projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożonych przez państwa członkowskie. Poszczególne oceny poddano następnie horyzontalnym kontrolom krzyżowym, aby zapewnić spójność wszystkich 28 planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży.

35

Jeśli chodzi o państwa członkowskie objęte niniejszym sprawozdaniem, Komisja oceniła wszystkie plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży skontrolowane przez Trybunał i przekazała informacje zwrotne z odpowiednim wyprzedzeniem przed posiedzeniami dwustronnymi, które odbyły się w lutym 2014 r.

W wyniku oceny Komisja stwierdziła liczne nieprawidłowości w projektach planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży

36

W ramach oceny Komisja stwierdziła szereg nieprawidłowości dotyczących informacji przedstawionych przez państwa członkowskie w odniesieniu do kluczowych aspektów krajowych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży. Przykłady takich nieprawidłowości to: brak analizy niedopasowania kwalifikacji do potrzeb rynku pracy lub przeprowadzenie jej w niewystarczającym zakresie, brak wykazania, w jaki sposób planowane działania zapewnią dotarcie do młodzieży NEET, oraz brak spójnej definicji oferty dobrej jakości.

37

Niemniej jednak Komisja nie odniosła się w sposób dogłębny i konsekwentny do następujących aspektów, które wyraźnie uwzględniono w zaleceniu Rady:

—Umiejętności z zakresu ICT oraz umiejętności cyfrowe: Komisja ustaliła, że umiejętności z zakresu ICT mogłyby w dużym stopniu przyczyniać się do tworzenia zrównoważonych miejsc pracy²³. Ponadto podkreśliła, że „[l]iczba absolwentów kierunków ICT jest obecnie niewystarczająca, aby obsadzić wszystkie wakaty w sektorze ICT, gdzie nawet w dobie niedawnych zawirowań gospodarczych zapotrzebowanie na pracowników wzrastało o 3% rocznie”²⁴. Chociaż Komisja zwróciła uwagę na fakt, że włoskie i litewskie plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży nie obejmowały żadnych działań na rzecz doskonalenia umiejętności z zakresu ICT oraz umiejętności cyfrowych, nie poruszyła tej kwestii w przypadku Irlandii i Portugalii, mimo że w planach tych państw również brakowało odniesień do umiejętności z tego zakresu.

—Zasada obopólnych obowiązków: W zaleceniu Rady podkreślono, że „to na samych młodych ludziach spoczywa odpowiedzialność za poszukiwanie sposobu na aktywność gospodarczą”. W niektórych państwach członkowskich młode bezrobotne osoby ryzykują utratę części lub całości zasiłku dla bezrobotnych bądź świadczeń pomocy społecznej w przypadku gdy odmówią przyjęcia rozsądnej oferty zatrudnienia, stażu, szkolenia lub kształcenia.. Nieuwzględnienie tej zasady może prowadzić do ograniczenia skuteczności gwarancji dla młodzieży, ponieważ brak takiego rozwiązania przekłada się na mniejsze zaangażowanie ze strony uczestników, a także sprawia, że państwa członkowskie czują się w mniejszym stopniu odpowiedzialne za zapewnienie oferty dobrej jakości. Zasada obopólnych obowiązków nie została uwzględniona przez Komisję w żadnym z analizowanych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży. Trybunał ustalił, że spośród pięciu ocenionych planów tylko w przypadku Irlandii plan zawierał wyraźne odniesienie do wspomnianej zasady.

—Wzajemne uczenie się: W zaleceniu Rada wzywa państwa członkowskie, aby „wspierały działania poświęcone wzajemnemu uczeniu się na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym między wszystkimi stronami zaangażowanymi w zwalczanie bezrobocia wśród młodzieży, tak by ulepszać kształt i realizację przyszłych systemów gwarancji dla młodzieży”²⁵. Komisja nie oceniła jednak tego istotnego aspektu związanego z racjonalnością kosztową wdrożenia gwarancji w państwach członkowskich, a Trybunał stwierdził, że z wyjątkiem Francji zasada „wzajemnego uczenia się” nie została uwzględniona w żadnym z przeanalizowanych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży.

Nie wszystkie państwa członkowskie przedłożyły plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży zmodyfikowane w następstwie oceny dokonanej przez Komisję

38

W trakcie oceny Komisja zwróciła się w stosownych przypadkach do wszystkich państw członkowskich objętych niniejszym sprawozdaniem o dalsze wyjaśnienia lub wskazała w formie pisemnej główne uchybienia w projektach planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży. Komisja zorganizowała również spotkania dwustronne z państwami członkowskimi, aby bardziej szczegółowo omówić stwierdzone nieprawidłowości. Ponadto Komisja odbyła wizyty techniczne w niektórych państwach członkowskich, aby wyjaśnić szereg kwestii oraz zidentyfikować nierozwiązane jeszcze problemy związane z planami wdrożenia gwarancji dla młodzieży²⁶.

39

Po spotkaniach dwustronnych w planach wdrożenia gwarancji dla młodzieży nadal znajdowało się wiele istotnych nieprawidłowości, a Komisja zwróciła się do wszystkich państw członkowskich objętych badaniem o przekazanie dodatkowych informacji. W przypadku państw objętych kontrolą analiza Trybunału wykazała, że Litwa jako jedyna zobowiązała się do przedłożenia zmodyfikowanego projektu planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży²⁷. Francja, Włochy i Portugalia zostały wezwane do przedstawienia nowych wersji planów wdrożenia, lecz z różnych powodów odmówiły. Na przykład według Komisji władze Włoch odpowiedziały, że „priorytetem będzie raczej prawidłowe opracowanie odnośnych programów operacyjnych, a nie napisanie nowego planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży”.

Brak wystarczającej koordynacji pomiędzy oceną planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży dokonaną przez Komisję a przeprowadzoną przez nią oceną warunków wstępnych programów operacyjnych EFS/YEI

40

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie wspólnych przepisów na okres programowania 2014–2020 państwa członkowskie mają obowiązek spełnienia szczególnych warunków wstępnych w celu zapewnienia, by środki unijne wykorzystano w sposób wydajny i skuteczny. Rozporządzenie w sprawie wspólnych przepisów²⁸ stanowi, że „ocena spełnienia warunków przeprowadzona przez Komisję ogranicza się do kryteriów określonych w przepisach dotyczących poszczególnych funduszy w części II załącznika XI, z poszanowaniem kompetencji krajowych i regionalnych w zakresie decydowania o szczegółowych i odpowiednich działaniach w zakresie polityki, w tym zakresie strategii”. W przypadku programów operacyjnych EFS/YEI odnośnym priorytetem inwestycyjnym jest realizowana m.in. poprzez wdrożenie gwarancji dla młodzieży trwała integracja na rynku pracy młodych osób – w szczególności młodzieży NEET – w tym osób zagrożonych wykluczeniem społecznym oraz młodych osób wywodzących się ze społeczności marginalizowanych.

41

Przed przyjęciem PO Komisja musi dokonać oceny spójności i adekwatności informacji przedstawionych przez państwa członkowskie w odniesieniu do poszczególnych warunków wstępnych²⁹. Warunkiem wstępnym Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych jest istnienie ram strategicznych polityki na rzecz promowania zatrudnienia młodzieży, m.in. poprzez wdrożenie gwarancji dla młodzieży³⁰. Trybunał jest zdania, że ocena tego szczególnego warunku wstępnego Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych powinna być ściśle skoordynowana z oceną planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży, tak aby zagwarantować zgodność pomiędzy PO EFS/YEI a systemem gwarancji dla młodzieży.

42

Trybunał zbadał, czy uchybienia zidentyfikowane przez Komisję w trakcie oceny planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży zostały przez nią uwzględnione podczas formułowania wniosków dotyczących spełnienia lub niespełnienia warunków wstępnych.

43

Trybunał stwierdził, że Komisja uznała warunki wstępne dotyczące PO EFS/YEI za „spełnione”, mimo że plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży oceniono jako „bardzo ograniczone” lub „częściowe” (zob. załącznik III). Trybunał jest zdania, że Komisja zaprzepaściła szansę, by zagwarantować, że państwa członkowskie wywiążą się ze swoich zobowiązań politycznych do wdrożenia gwarancji dla młodzieży i wprowadzą strategię zatrudnienia młodzieży przed zatwierdzeniem PO EFS/YEI na okres programowania 2014–2020. Ponadto Trybunał wykazał w swoim badaniu, że kontrole przeprowadzone przez Komisję przed zatwierdzeniem PO nie obejmowały weryfikacji, w jaki sposób programy operacyjne EFS/YEI przyczynią się do skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży.

Trybunał wskazał szereg zagrożeń dotyczących skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży

44

W ramach przeglądu ocen Komisji Trybunał przeanalizował również, czy można zidentyfikować potencjalne zagrożenia, które mogą mieć wpływ na skuteczne wdrożenie gwarancji dla młodzieży. Trybunał rozważył w szczególności kwestie adekwatności finansowania, sposobu definiowania oferty dobrej jakości oraz monitorowania gwarancji dla młodzieży.

Ryzyko, że całkowita kwota finansowania może być niewystarczająca

45

Wdrożenie gwarancji dla młodzieży w państwach członkowskich będzie działaniem kosztownym, w szczególności jeśli wziąć pod uwagę aktualną stopę bezrobocia wśród młodzieży w Unii Europejskiej. Trybunał uważa, że ogólną wartość wymaganego finansowania gwarancji dla młodzieży można w sposób rzetelny oszacować jedynie na podstawie wiarygodnych danych dotyczących kosztu wdrożenia gwarancji w każdym państwie członkowskim. Ponadto powinna istnieć jasność co do źródeł finansowania krajowych gwarancji dla młodzieży.

46

Trybunał zauważa, że system gwarancji dla młodzieży ma na celu nie tylko zapewnienie wsparcia finansowego dla młodych osób (bezrobotnych lub zagrożonych bezrobociem), ale również wsparcie zasadniczych reform strukturalnych w perspektywie średnio- i długoterminowej. Jest zatem oczywiste, że gwarancja dla młodzieży będzie wymagać znacznych inwestycji.

47

Co więcej, nie określono jak dotąd pełnej kwoty środków krajowych, które zostaną udostępnione w ramach gwarancji dla młodzieży. Jak wynika z przeprowadzonej przez Komisję analizy planów wdrożenia złożonych przez państwa członkowskie, dziewięć³¹ spośród 28 państw nie przedstawiło żadnych informacji na temat planowanej wysokości środków krajowych, a dane przekazane przez pozostałe państwa charakteryzowały się różnym stopniem szczegółowości.

Brak oceny oddziaływania gwarancji dla młodzieży

48

Co do zasady wszystkie główne inicjatywy Komisji w zakresie prawodawstwa, budżetu oraz kształtowania polityki, mające istotne znaczenie, muszą zostać poddane ocenie oddziaływania³². W ocenach oddziaływania należy określić koszty oraz korzyści płynące z wniosków legislacyjnych, przedstawić sposób ich wystąpienia, a także wskazać podmioty, których koszty lub korzyści te mogą dotyczyć. Zgodnie z wytycznymi Komisji we wszystkich możliwych i odpowiednich przypadkach oddziaływanie powinno zostać określone w sposób ilościowy i wyrażone w wartościach pieniężnych, z wykorzystaniem odpowiednich metod i na podstawie wiarygodnych danych³³.

49

Trybunał stwierdził, że Komisja nie przeprowadziła oceny oddziaływania przed złożeniem wniosku dotyczącego gwarancji dla młodzieży. W dokumencie roboczym Komisji (SWD) towarzyszącym wnioskowi dotyczącemu zalecenia Rady w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży nawiązano jedynie do szacunków Międzynarodowej Organizacji Pracy (MOP) z 2012 r. (zob. dokument roboczy Komisji, pkt 2.3) i przedstawiono wstępne szacunki dotyczące niektórych państw członkowskich (Austrii, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa)³⁴. W konsekwencji oprócz szacunków MOP nie ma żadnych informacji na temat potencjalnego ogólnego kosztu wdrożenia gwarancji na terenie całej UE.

W 2012 i 2013 r. MOP przedstawiła różne szacunki dotyczące rocznych kosztów wdrożenia gwarancji dla młodzieży

50

W lutym 2015 r. Komisja oszacowała, że przez cały okres programowania 2014–2020 na finansowanie gwarancji ze środków UE przeznaczona zostanie kwota 12,7 mld euro. Wcześniej, w kwietniu 2014 r., Komisja przedstawiła z kolei szacunki³⁵, z których wynikało, że powyższa kwota zostanie uzupełniona o 4 mld euro ze środków krajowych, regionalnych, a nawet prywatnych. Łączna kwota w wysokości 16,7 mld euro przełożyłaby się na ok. 2,4 mld euro rocznie.

51

W 2012 r. MOP poinformowała, że szacunkowy roczny koszt skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży w strefie euro wyniósłby 0,2% PKB³⁶ lub 0,45% wydatków publicznych, czyli 21 mld euro³⁷. Z szacunków MOP opublikowanych w 2013 r. i dotyczących sześciu krajów ze strefy euro³⁸ wynika z kolei, że koszt ten wyniósłby między ok. 0,5 a 1,5% PKB³⁹. Według MOP koszty te różnią się w zależności od dostępności infrastruktury administracyjnej służącej wdrożeniu gwarancji na większą skalę oraz wielkości kwalifikującej się populacji.

Brak wiarygodnych szacunków dotyczących kosztów poszczególnych działań w ramach gwarancji dla młodzieży

52

W 2013 r. Komisja zwróciła się do państw członkowskich, by wraz z planami wdrożenia gwarancji dla młodzieży przekazały szacunki dotyczące kosztów planowanych działań i informacje o odnośnych źródłach finansowania. Państwa członkowskie poproszono w szczególności o to, aby określiły źródła finansowania i przydział środków na realizację kluczowych reform oraz poszczególnych działań/inicjatyw w planie finansowania oraz by przekazały szczegółowe informacje na temat każdego z działań (takie jak koszt danego działania, przewidywana liczba beneficjentów, procent populacji docelowej, do której ma dotrzeć dane działanie, dodatkowy koszt nowych działań oraz przewidywane wyniki).

53

Informacje takie umożliwiłyby Komisji ocenę, czy środki przeznaczone na system gwarancji dla młodzieży są adekwatne. Przykładowo w Hiszpanii jako jedną z największych przeszkód we wdrożeniu gwarancji dla młodzieży Komisja wskazała „brak uzupełniającego finansowania ze środków krajowych, co może zagrozić wdrożeniu gwarancji w perspektywie krótko- i długoterminowej”⁴⁰. Z tego względu Trybunał zbadał plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożone przez pięć państw członkowskich objętych niniejszym sprawozdaniem (Francję, Irlandię, Włochy, Litwę i Portugalię) oraz sprawdził, czy zawarto w nich informacje dotyczące szacunkowych kosztów planowanych działań oraz odnośnych źródeł finansowania.

54

Trybunał stwierdził, że zasadniczo państwa członkowskie przekazywały szacunki dotyczące kosztów działań ukierunkowanych na indywidualne osoby. W planach wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożonych przez niektóre państwa członkowskie brakowało jednak informacji na temat pewnych istotnych kwestii, takich jak koszt przypadający na beneficjenta związany z ofertami (Irlandia i Francja), wartości docelowe dotyczące liczby uczestników w danym działaniu czy udział procentowy populacji docelowej, który ma zostać objęty gwarancją dla młodzieży (Francja). W rezultacie brak takich informacji uniemożliwia Komisji wczesną identyfikację ewentualnych niedociągnięć zgodnie z założeniami.

55

Ponadto żadne z pięciu państw członkowskich nie przedstawiło w planach wdrożenia informacji na temat szacowanych kosztów reform strukturalnych niezbędnych w celu realizacji skutecznej gwarancji dla młodzieży.

56

W przypadku trzech z pięciu państw członkowskich objętych kontrolą pula środków krajowych określona w planie wdrażania gwarancji dla młodzieży jest znacznie niższa od kwoty środków pochodzących z różnych funduszy unijnych i wynosi od 13% (w przypadku Portugalii) do 35% (w przypadku Włoch i Litwy). Jeśli chodzi o Irlandię, pula krajowa była większa od puli UE, a w przypadku Francji nie można było dokonać takiego porównania na podstawie dostępnych danych. Co więcej, państwa członkowskie, z wyjątkiem Litwy, wskazały unijne źródła finansowania działań w ujęciu globalnym (w tej samej pozycji UE/EFS/YEI). Z uwagi na brak kompletnych i dokładnych informacji Komisja nie mogła ocenić adekwatności źródeł finansowania poszczególnych działań ani wyciągnąć ogólnych wniosków na temat wykonalności i trwałości planów finansowych dotyczących gwarancji dla młodzieży.

Trudności w weryfikacji prawidłowości wydatków w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

57

Zgodnie z rozporządzeniem w sprawie EFS⁴¹ rozwiązania dotyczące programowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych mogą przyjmować jedną lub kilka z następujących form (zob. pkt 17):

—odrębnego programu operacyjnego;

—odrębnej osi priorytetowej w ramach programu operacyjnego;

—części co najmniej jednej osi priorytetowej.

Zdaniem Trybunału skuteczna weryfikacja przez państwa członkowskie i Komisję prawidłowości wydatków zadeklarowanych w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych jest utrudniona (w porównaniu ze standardowymi wydatkami z EFS). Wynika to z bardziej rygorystycznych wymogów kwalifikowalności, możliwości zadeklarowania wydatków ponoszonych od września 2013 r. oraz – zwłaszcza w ostatnim przypadku wymienionym powyżej – z braku współfinansowania Inicjatywy.

Brak definicji oferty pracy dobrej jakości może ograniczyć skuteczność gwarancji dla młodzieży

58

Trybunał przypomina, że gwarancja dla młodzieży ma zwiększyć szanse młodych ludzi na znalezienie zatrudnienia i przyczynić się do ich trwałej i korzystnej integracji na rynku pracy, co w konsekwencji ma doprowadzić do wzrostu ogólnych wskaźników zatrudnienia wśród młodzieży. Rada zaleca zatem, aby państwa członkowskie dopilnowały, by wszystkie młode osoby poniżej 25. roku życia otrzymały „dobrej jakości” ofertę w ciągu czterech miesięcy od uzyskania statusu osoby bezrobotnej lub zakończenia kształcenia formalnego. W zaleceniu Rady nie określono jednak, czym jest oferta „dobrej jakości”, nie wskazano też, kto powinien opracować definicję takiej oferty.

59

W szeregu dokumentów unijnych (takich jak zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży⁴² oraz oświadczenie Rady pt. „Europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego”⁴³) określono niewiążące, minimalne normy dobrej jakości stażu lub przygotowania zawodowego, aby uniemożliwić przedsiębiorstwom wykorzystywanie tych form zatrudnienia jako tanich źródeł siły roboczej. Z drugiej strony nie istnieją równoważne dokumenty, w których ustanowiono by zasady określające dobrej jakości miejsce pracy.

60

W grudniu 2013 r. Komisja wydała wytyczne, zgodnie z którymi „dobrej jakości” oferta to oferta, po której można się spodziewać ustanowienia „trwałych więzi z rynkiem pracy” i której „bezpośredni skutek nie powinien ograniczać się jedynie do chwilowego obniżenia statystyk dotyczących bezrobocia wśród młodzieży”⁴⁴.

61

Na podstawie przeglądu stosownych badań w tym obszarze⁴⁵ Trybunał stwierdza, że można opracować zestaw atrybutów pozwalający określić, czy daną ofertę pracy można uznać za ofertę „dobrej jakości”, mianowicie: czas trwania umowy (określony lub nieokreślony), rodzaj umowy (dobrowolna lub wymuszona praca w niepełnym wymiarze godzin / praca na pełen etat), wysokość wynagrodzenia w stosunku do kosztów utrzymania w danym państwie członkowskim, umiejętności wymagane w pracy w stosunku do poziomu i rodzaju wymaganych kwalifikacji, a także możliwość odbycia dodatkowych szkoleń zawodowych. Zgodnie z zasadą pomocniczości minimalny zestaw atrybutów mógłby zostać ustalony na szczeblu UE, natomiast państwa członkowskie mogłyby dowolnie określać własne normy w odniesieniu do każdego atrybutu.

62

Trybunał stwierdził na przykład, że Komisja, dokonując oceny projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożonych przez Włochy, uznałaby ofertę zatrudnienia tymczasowego (na okres od pięciu do sześciu miesięcy) za ofertę „dobrej jakości”, mimo że – jak wynika z danych włoskiego urzędu statystycznego (ISTAT)⁴⁶ – oferowane wynagrodzenie miesięczne było niższe niż próg ubóstwa dochodowego w większości regionów tego kraju. Komisja nie wzięła pod uwagę żadnych innych czynników jakościowych.

63

Brak kryteriów jakościowych określających ofertę pracy „dobrej jakości” powoduje, że gwarancja dla młodzieży może być wdrażana niespójnie i nieskutecznie w różnych państwach członkowskich, a nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego. Wprawdzie jakość ofert składanych w państwach członkowskich można oczywiście sprawdzić ex post (tj. w drodze ocen), jednak do tego czasu większość środków z budżetu Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych zostałaby już przydzielona lub wydana (zgodnie z zasadą koncentracji wydatków w pierwszych latach okresu programowania, tj. w latach 2014 i 2015) i nie podjęto by żadnych działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości mających wpływ na skuteczność wydatków w ramach tej inicjatywy.

64

Trybunał zauważa, że w lipcu 2014 r. Komisja przedstawiła szczegółowe wytyczne na potrzeby dokonywania oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych⁴⁷, których przedłożenie przewidziano w rozporządzeniu w sprawie EFS⁴⁸ na koniec 2015 r. oraz na koniec 2018 r. i w których na oceniających nałożono obowiązek składania sprawozdań na temat jakości ofert zatrudnienia otrzymywanych przez uczestników Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych z uwzględnieniem kryteriów jakościowych, takich jak kryteria określone powyżej.

Kompleksowy system monitorowania i sprawozdawczości w zakresie gwarancji dla młodzieży wciąż na etapie rozwoju

65

Trybunał stwierdza, że bieżąca ocena działań podejmowanych w ramach gwarancji dla młodzieży jest niezbędna w celu zapewnienia mądrego wykorzystania środków oraz takiej realizacji działań, aby miały one rzeczywisty wpływ na życie młodych osób. Dlatego od samego początku w ramach koncepcji gwarancji dla młodzieży należy przewidzieć solidne mechanizmy monitorowania⁴⁹. Mechanizmy takie stanowią podstawę skutecznego i popartego empirycznymi dowodami prowadzenia polityki i służą Parlamentowi Europejskiemu i Radzie jako system ostrzegania w sytuacji, gdy cele nie są osiągane lub gdy skuteczność działań jest niezadowalająca, umożliwiając im jednocześnie zmodyfikowanie koncepcji lub sposobu wdrażania działań.

66

Komisja monitoruje wdrażanie systemu gwarancji dla młodzieży w ramach europejskiego semestru oraz analizuje oddziaływanie realizowanych strategii politycznych, a także – w stosownych przypadkach – wydaje zalecenia dla poszczególnych państw członkowskich na podstawie wytycznych dotyczących polityki zatrudnienia państw członkowskich⁵⁰.

67

Trybunał dokonał oceny ram ustanowionych w celu monitorowania wdrażania i rezultatów zarówno gwarancji dla młodzieży w ujęciu całościowym, jak i działań finansowanych ze środków Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych.

W koncepcji systemu gwarancji dla młodzieży nie uwzględniono od początku kompleksowych mechanizmów monitorowania i sprawozdawczości

68

Rada, na mocy zalecenia, powierzyła Komisji obowiązek monitorowania wdrażania gwarancji dla młodzieży w drodze wielostronnego nadzoru sprawowanego przez Komitet Zatrudnienia⁵¹ (EMCO) w ramach europejskiego semestru (zob. ramka 5). W zaleceniu Rady nie przewidziano jednak przedstawiania Parlamentowi Europejskiemu sprawozdań z rezultatów monitorowania.

Ramka 5

Rola Komitetu Zatrudnienia (EMCO)

Głównym zadaniem Komitetu Zatrudnienia jest pełnienie funkcji komitetu doradczego dla ministrów pracy i spraw społecznych w Radzie ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów (EPSCO). Wielostronny nadzór sprawowany przez Komitet Zatrudnienia wspiera całościową ocenę wdrażania polityki w państwach członkowskich stojących w obliczu podobnych wyzwań oraz ocenę planów i wariantów strategicznych. W ramach wielostronnego nadzoru monitoruje się postępy państw członkowskich we wdrażaniu reform podejmowanych w wyniku zaleceń dla poszczególnych krajów. Jedna z podgrup Komitetu jest upoważniona do wybierania i opracowywania wskaźników służących do monitorowania strategii zatrudnienia, w tym gwarancji dla młodzieży.

69

W maju 2014 r. Komitet Zatrudnienia dokonał oceny postępów we wdrażaniu gwarancji dla młodzieży, a także ocenił sytuację w zakresie zatrudnienia w państwach członkowskich oraz krajowe programy reform. Działania te miały charakter ocen wzajemnych o możliwie najszerszym zakresie, tak by zidentyfikować główne trudności i problemy w państwach członkowskich.

70

Na podstawie sprawozdań dotyczących państw członkowskich objętych kontrolą w maju Trybunał stwierdził, że poziom szczegółowości analiz znacząco się różnił. Ocena Irlandii, na przykład, w znacznej mierze koncentrowała się na gwarancji dla młodzieży, podczas gdy w ocenie Portugalii w ogóle nie uwzględniono tego zagadnienia.

71

Trybunał odnotowuje również, że podgrupa Komitetu Zatrudnienia opracowała szczegółowe wskaźniki na potrzeby monitorowania wdrożenia i rezultatów gwarancji dla młodzieży na szczeblu UE⁵². Są to wskaźniki makroekonomiczne, które planowo stanowić będą uzupełnienie wskaźników służących do pomiaru bezpośredniego wpływu polityki oraz tempa składania ofert młodym osobom. Wskaźniki te zostały zatwierdzone przez Komitet Zatrudnienia w grudniu 2014 r. W październiku 2014 r. z kolei rozpoczęła się operacja pilotażowa mająca na celu przetestowanie nowej metodyki, której wyniki mają zostać poddane ocenie w 2015 r. Zdaniem EMCO może to doprowadzić do pewnych modyfikacji o charakterze technicznym w stosowanych wskaźnikach⁵³.

72

Ponieważ wspomniane wskaźniki nie są obowiązkowe, stosowne informacje na temat powodzenia systemu gwarancji dla młodzieży jako całości będą zależeć od ciągłego zaangażowania ze strony państw członkowskich i ich gotowości do przekazywania kompleksowych i wiarygodnych danych. Trybunał uważa również, że dostępność tych wskaźników na wcześniejszym etapie umożliwiłaby państwom członkowskim uwzględnienie ich w systemach administracyjnych na etapie koncepcyjnego opracowywania gwarancji dla młodzieży.

Potrzeba długofalowych reform, by wdrożyć zalecenia dla poszczególnych krajów dotyczące gwarancji dla młodzieży

73

Komisja w ramach europejskiego semestru analizuje wpływ polityki zatrudnienia z uwzględnieniem danych ujętych w tabeli wyników (zob. ramka 6), a w stosownych przypadkach wydaje roczne zalecenia dla poszczególnych krajów, w których zwraca uwagę państw członkowskich na ewentualne uchybienia.

74

Trybunał zbadał, w jaki sposób w zaleceniach dla poszczególnych krajów uwzględniono kwestię gwarancji dla młodzieży. Trybunał zweryfikował w szczególności, czy w przypadku państw członkowskich objętych próbą zalecenia były zdefiniowane, wymierne i osiągalne.

Ramka 6

Tabela wyników Komisji przedstawiająca wskaźniki bezrobocia wśród młodzieży i wskaźniki NEET

Wskaźniki bezrobocia wśród młodzieży i wskaźniki NEET są częścią nowo opracowanej tabeli wyników Komisji, która zawiera kluczowe wskaźniki zatrudnienia i wskaźniki społeczne, na podstawie których można określić główne źródła nierównowagi w kontekście zatrudnienia oraz nierówności społecznych w UE. Pierwszą taką tabelę opublikowano we wspólnym sprawozdaniu o zatrudnieniu z 2014 r., przyjętym wspólnie przez Komisję i Radę Unii Europejskiej. Składa się ona z pięciu kluczowych wskaźników i stanowi punkt wyjścia dla wniosków Komisji dotyczących reform strukturalnych.

75

Trybunał stwierdził, że w ujęciu ogólnym zalecenia dla poszczególnych krajów z 2013 r. dotyczące bezrobocia wśród młodzieży nie były ani zdefiniowane, ani wymierne (zob. ramka 7).

76

W 2014 r. Komisja wydała szczegółowe zalecenia dotyczące wdrożenia gwarancji dla młodzieży pod adresem ośmiu krajów (Hiszpanii, Włoch, Słowacji, Chorwacji, Portugalii, Polski, Bułgarii i Irlandii). Zdaniem Trybunału w zaleceniach tych Komisja zawarła więcej szczegółów, a w niektórych uwzględniła również etapy pośrednie.

77

Skuteczne wdrożenie zaleceń dla poszczególnych krajów zależy jednak od zaangażowania politycznego na szczeblu krajowym. Według Komisji jedynie 10% zaleceń dla poszczególnych krajów na 2013 r. zostało zrealizowanych w pełni, natomiast w przypadku 45% odnotowano niewielkie postępy lub ich brak⁵⁴. Fakt ten został również zauważony przez Parlament Europejski w październiku 2014 r.⁵⁵.

78

Zdaniem Trybunału w związku z zaleceniami dla poszczególnych krajów odnoszącymi się do gwarancji dla młodzieży konieczne są poważne reformy, które trudno będzie zrealizować w krótkim czasie.

Ramka 7

Zalecenia dla poszczególnych krajów z 2013 r. – przykład Litwy i Włoch

W przypadku Litwy zalecono „zwiększenie szans osób młodych na zatrudnienie, np. za pomocą gwarancji dla młodzieży, poprawę stopnia wdrożenia i skuteczności programów przyuczenia do zawodu oraz rozwiązanie utrzymującego się problemu niedopasowania umiejętności”. W zaleceniu pod adresem Włoch z kolei zalecono „podjęcie dalszych działań w celu zwiększenia uczestnictwa w rynku pracy, szczególnie kobiet i młodych ludzi, np. za pomocą gwarancji dla młodzieży”. W obydwu zaleceniach znalazło się odniesienie do gwarancji dla młodzieży, nie przedstawiono jednak szczegółowych informacji co do tego, w jaki sposób kraje te powinny wdrożyć system gwarancji, by mógł on osiągnąć jak największe oddziaływanie. Nie przewidziano też wymiernych celów ani etapów pośrednich.

Brak planów dotyczących systematycznej sprawozdawczości w zakresie gwarancji dla młodzieży w ujęciu całościowym

79

W rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów nałożono na Komisję obowiązek przekazywania Parlamentowi Europejskiemu każdego roku, począwszy od 2016 r., sprawozdania podsumowującego przygotowanego na podstawie rocznych sprawozdań państw członkowskich z wdrażania. Ponadto w 2017 r. i 2019 r. Komisja przekaże Parlamentowi Europejskiemu sprawozdania strategiczne, podsumowujące sprawozdania państw członkowskich z postępów, i weźmie udział w prowadzonej przez Parlament debacie nad tymi sprawozdaniami⁵⁶.

80

Trybunał zauważa, że ponieważ sprawozdania państw członkowskich z wdrażania obejmują wyłącznie interwencje finansowane z budżetu UE, nie będą one uwzględniać działań w ramach gwarancji dla młodzieży, które nie są finansowane ze środków PO EFS/YEI. W rezultacie, oprócz wskaźników Komisji Zatrudnienia, nie przewiduje się sprawozdawczości na szczeblu UE odnoszącej się do tej części gwarancji dla młodzieży, która finansowana jest ze środków krajowych. Zachodzi zatem ryzyko, że zainteresowane strony nie będą miały pełnego obrazu, w jaki sposób i w jakim zakresie gwarancja dla młodzieży w ujęciu całościowym przyczynia się do rozwiązania problemu bezrobocia wśród młodzieży.

W nowych ramach wykonania dla EFS/YEI położono nacisk na rezultaty

81

Działania w ramach gwarancji dla młodzieży finansowane ze środków EFS/YEI należy monitorować zgodnie z ramami prawnymi dotyczącymi europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych⁵⁷. W rozporządzeniu w sprawie EFS zawarto szczegółowe przepisy dotyczące monitorowania i oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych oraz sprawozdawczości w tym zakresie w celu zapewnienia, aby jej wkład na rzecz gwarancji był mierzalny i widoczny. W rozporządzeniu zawarto w szczególności wymóg następującej treści: „co najmniej dwukrotnie w ciągu okresu programowania przeprowadza się ewaluację obejmującą analizę skuteczności, efektywności oraz wpływu wsparcia udzielanego łącznie z EFS oraz szczególnej alokacji dla Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, w tym także na wdrażanie gwarancji dla młodzieży. Pierwsza ewaluacja zostanie zakończona do dnia 31 grudnia 2015 r., a druga – do dnia 31 grudnia 2018 r.”⁵⁸.

82

Ponadto od kwietnia 2015 r. każde państwo członkowskie wraz z rocznymi sprawozdaniami z wdrażania ma obowiązek przekazać Komisji ustrukturyzowane dane dotyczące wspólnych wskaźników w zakresie działań finansowanych ze środków UE. W sprawozdaniach tych należy również określić i ocenić jakość ofert zatrudnienia otrzymanych przez uczestników oraz postępy tych osób w ustawicznym kształceniu, znajdowaniu trwałych i wartościowych miejsc pracy lub przechodzeniu do przygotowania zawodowego czy dobrej jakości stażu⁵⁹.

83

W rozporządzeniu w sprawie EFS przewidziano obowiązkowe wspólne wskaźniki produktu i rezultatu dotyczące wszystkich działań wspieranych w ramach programu operacyjnego (PO)⁶⁰. W przypadku PO uruchamiającego Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych istnieje również wymóg, aby państwa członkowskie określiły szczegółowe wskaźniki rezultatu.

84

Trybunał zbadał stosowność wskaźników rezultatu dotyczących Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych i określonych w rozporządzeniu w sprawie EFS i stwierdził, że przy zatwierdzaniu przyszłych PO EFS/YEI oraz wprowadzaniu zmian do istniejących PO następujące wskaźniki rezultatu mogłyby zostać bardziej uszczegółowione:

—wskaźniki rezultatu dotyczące Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych „Bezrobotni / długotrwale bezrobotni / bierni zawodowo uczestnicy, którzy otrzymają ofertę pracy, kształcenia ustawicznego, przygotowania zawodowego czy stażu po opuszczeniu programu” – nie przewidują wymogu po stronie państw członkowskich, by w przekazywanych danych wskazać jeden z czterech możliwych rodzajów ofert, jakie uczestnicy mogą otrzymać w ramach gwarancji dla młodzieży. Brak wspomnianego wymogu przekłada się brak szczegółowych danych na temat rodzajów ofert przyjmowanych przez młode osoby w ramach gwarancji dla młodzieży, a w konsekwencji na brak informacji na temat ewentualnej konieczności podjęcia działań naprawczych w celu zwiększenia skuteczności działań;

—długoterminowe wskaźniki rezultatu dotyczące Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych służą do pomiaru sytuacji młodych osób jedynie sześć miesięcy po zakończeniu interwencji, podczas gdy pomiar w dłuższej perspektywie ułatwiłby wyciągnięcie wniosków na temat trwałości poszczególnych ofert (np. ofert pracy);

—w rozporządzeniu przewiduje się, że państwa członkowskie na zasadzie dobrowolności mogą podjąć decyzję o rozszerzeniu grupy docelowej Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych o osoby powyżej 25. roku życia, a poniżej 30. roku życia. Żaden ze wskaźników rezultatu stosowanych w odniesieniu do Inicjatywy nie odnosi się jednak do grupy wiekowej od 25 do 29 lat, co utrudnia ocenę skuteczności działań na rzecz tej grupy. W swoich wytycznych Komisja zdecydowanie zachęca wprawdzie państwa członkowskie do opracowania własnych wskaźników produktu (np. liczba uczestników działań finansowanych w ramach Inicjatywy) dla grupy wiekowej od 25 do 29 lat, nie odnosi się jednak do powiązanych wskaźników rezultatu. Trybunał ustalił, że spośród czterech państw członkowskich objętych kontrolą, które zdecydowały się rozszerzyć zakres inicjatywy (Francja, Włochy, Litwa i Portugalia), żadne nie ustanowiło dodatkowych wskaźników rezultatu odnoszących się do tego programu, a dwa (Francja i Portugalia) nie określiły nawet dodatkowych wskaźników produktu obejmujących poszerzoną grupę docelową.

23COM(2008) 868/3 „Nowe umiejętności w nowych miejscach pracy. Przewidywanie wymogów rynku pracy i potrzeb w zakresie umiejętności oraz ich wzajemne dopasowywanie”.

24Dokument roboczy Komisji Europejskiej SWD(2012) 409 final, s. 21.

25Zalecenie 25 skierowane do państw członkowskich.

26Spośród państw zbadanych w ramach próby Komisja udała się z wizytą techniczną tylko do Włoch.

27Oprócz Litwy do czerwca 2014 r. zmodyfikowane plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożyło na wniosek Komisji 12 innych państw członkowskich: Belgia, Bułgaria, Grecja, Hiszpania, Chorwacja, Węgry, Łotwa, Niderlandy, Polska, Rumunia, Szwecja i Słowacja.

28Art. 19 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

29Artykuł 19 ust. 1 i 3 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

30Załącznik XI do rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

31Estonia, Hiszpania, Finlandia, Irlandia, Luksemburg, Malta, Polska, Szwecja i Zjednoczone Królestwo.

32Sprawozdanie specjalne nr 3/2010 „Oceny oddziaływania w instytucjach Unii Europejskiej: czy wspierają one procesy decyzyjne?”, pkt 3 (http://eca.europa.eu).

33Komisja Europejska, „Wytyczne dotyczące oceny wpływu”, SEC(2009) 92.

34Dokument roboczy Komisji Europejskiej SWD(2012) 409 final, s. 11–12.

35Wysłuchanie publiczne w Parlamencie Europejskim, Komisja Budżetowa we współpracy z Komisją Zatrudnienia i Spraw Socjalnych, wtorek 1 kwietnia 2014 r., s. 23.

36MOP, Światowa prognoza zatrudnienia, „Global spill-overs from advanced to emerging economies worsen the situation for young jobseekers” (Globalne skutki kryzysu przenoszące się z gospodarek rozwiniętych do gospodarek wschodzących pogarszają sytuację młodych osób poszukujących zatrudnienia), wrzesień 2012 r., http://www.ilo.org.

37MOP, „Eurozone job crisis: trends and policy responses” (Kryzys zatrudnienia w strefie euro: tendencje i odpowiedzi polityczne), lipiec 2012. Informacje opublikowano również na stronie internetowej Komisji http://ec.europa.eu.

38Belgia, Irlandia, Hiszpania, Francja, Niderlandy i Portugalia.

39MOP, „Youth guarantees: a response to the youth employment crisis?” (Gwarancje dla młodzieży: odpowiedź na kryzys bezrobocia wśród młodzieży?), 2013 (http://www.ilo.org).

40Dokument roboczy Komisji Europejskiej SWD(2014) 410 final, s. 25.

41Art. 18 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

42Zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży, Bruksela, 10 marca 2014 r. (http://www.consilium.europa.eu).

43Oświadczenie Rady „Europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego”, Rada ds. Zatrudnienia, Polityki Społecznej, Zdrowia i Ochrony Konsumentów, Luksemburg, 15 października 2013 r.

44Najczęściej zadawane pytania dotyczące gwarancji dla młodzieży, pytanie 6 (http://www.ec.europa.eu).

45Parlament Europejski, „Indicators of Job Quality in the European Union” (Wskaźniki jakości miejsc pracy w Unii Europejskiej), PE429.972, 2009 (http://www.europarl.europa.eu); Ośrodek Usług Strategicznych i Oceny (CSES), „Study on Measuring Employment Effects” (Badanie pomiaru wpływu na zatrudnienie), czerwiec 2006; OECD, „Local Implementation of Youth Guarantees: Emerging Lessons from European Experiences” (Wdrażanie gwarancji dla młodzieży na szczeblu lokalnym: wnioski z doświadczeń europejskich), 2014.

46Włoski urząd statystyczny (ISTAT) „Calcolo della soglia di povertà assoluta” (Obliczenie progu ubóstwa absolutnego), http://www.istat.it.

47Komisja Europejska, „Wytyczne dotyczące oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych”, lipiec 2014 r.

48Art. 19 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

49Komisja Europejska, „The Youth Guarantee: Making It Happen” (Gwarancja dla młodzieży: czas na rezultaty), 2014, s. 3.

50Zalecenie Rady z dnia 22 kwietnia 2013 r. w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży, zalecenie 6.

51Komitet Zatrudnienia został utworzony na mocy decyzji Rady 2000/98/WE z dnia 24 stycznia 2000 r. ustanawiającej Komitet Zatrudnienia (Dz.U. L 29 z 4.2.2000, s. 21) na podstawie art. 150 TFUE. Każde państwo członkowskie oraz Komisja mianują po dwóch członków Komitetu Zatrudnienia.

52INDIC/07/13052014/EN–Monitorowanie gwarancji dla młodzieży – zmienione opracowanie tematyczne grupy roboczej przygotowane na posiedzenie grupy wdrożeniowej w dniu 13 maja 2014 r.

53Rada Unii Europejskiej, „Wdrożenie gwarancji dla młodzieży i ramy monitorowania – Zatwierdzenie głównych postulatów Komitetu Zatrudnienia”, 17 listopada 2014 r.

54Strona internetowa Komisji, zalecenia dla poszczególnych krajów za 2013 r. (http://ec.europa.eu).

55Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 22 października 2014 r. w sprawie europejskiego semestru na rzecz koordynacji polityki gospodarczej – realizacja priorytetów na rok 2014 (2014/2059(INI)).

56Art. 53 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

57Rozporządzenie (UE) nr 1303/2013 i rozporządzenie (UE) nr 1304/2013.

58Art. 19 ust. 6 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

59Art. 19 ust. 3 i art. 19 ust. 4 rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

60Załącznik II do rozporządzenia (UE) nr 1304/2013.

Wnioski i zalecenia

85

Rada Unii Europejskiej przyjęła zalecenie w sprawie ustanowienia gwarancji dla młodzieży w dniu 22 kwietnia 2013 r. na podstawie wniosku złożonego przez Komisję w grudniu 2012 r. W zaleceniu tym zawarto szczegółowe zalecenia dotyczące wdrożenia gwarancji, skierowane zarówno do państw członkowskich, jak i do Komisji. Do zadań powierzonych Komisji należy w szczególności dokonywanie oceny planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożonych przez państwa członkowskie w celu zapewnienia państwom informacji zwrotnych podczas posiedzeń dwustronnych w trakcie europejskiego semestru.

Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie przy ustanawianiu systemu gwarancji dla młodzieży

86

Trybunał stwierdza, że ogólnie rzecz biorąc, Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie przy ustanawianiu systemu gwarancji dla młodzieży. Komisja wydała wytyczne dotyczące opracowywania gwarancji dla młodzieży już we wrześniu 2013 r., tj. w terminie zaledwie pięciu miesięcy od daty przyjęcia zalecenia Rady w kwietniu 2013 r. (pkt 29–31).

87

Komisja dokonała kompleksowej oceny projektów planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedstawionych przez państwa członkowskie bez opóźnień i z powodzeniem zidentyfikowała szereg nieprawidłowości. Zdaniem Trybunału Komisja nie przeanalizowała jednak w dogłębny i konsekwentny sposób aspektów takich, jak umiejętności z zakresu ICT oraz umiejętności cyfrowe, zasada obopólnych obowiązków oraz wzajemne uczenie się. Trybunał stwierdził ponadto, że nie wszystkie państwa członkowskie przedłożyły plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży zaktualizowane w następstwie oceny dokonanej przez Komisję (pkt 32–39).

Trybunał zidentyfikował zagrożenia dotyczące skutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży

88

Na podstawie przeglądu dokonanych przez Komisję ocen planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży Trybunał wskazał zagrożenia związane z adekwatnością całkowitego finansowania, definicją „oferty dobrej jakości” oraz systemem monitorowania i sprawozdawczości w zakresie gwarancji dla młodzieży.

Adekwatność całkowitego finansowania gwarancji dla młodzieży

89

Trybunał uznał, że ze względu na brak oceny oddziaływania przez Komisję informacje na temat potencjalnego kosztu wdrożenia gwarancji dla młodzieży w państwach członkowskich są niewystarczające. Ponadto w momencie przeprowadzenia kontroli Komisja nie dysponowała szczegółowymi informacjami na temat środków unijnych i krajowych przeznaczonych przez państwa członkowskie na poszczególne działania realizowane w ramach gwarancji dla młodzieży, w szczególności na działania związane z reformami strukturalnymi. W opinii Trybunału z uwagi na brak takich informacji istnieje ryzyko, że całkowita kwota finansowania może być niewystarczająca, aby wdrożyć system gwarancji dla młodzieży (pkt 45–57).

Zalecenie 1

Państwa członkowskie powinny przedstawić jasne i kompletne informacje na temat kosztów planowanych działań na rzecz zwalczania bezrobocia wśród młodzieży podejmowanych w ramach gwarancji dla młodzieży, tak aby Komisja mogła ocenić całkowite potrzeby w zakresie finansowania.

Charakter „oferty dobrej jakości”

90

„Dobra jakość” ofert – co zostało podkreślone w definicji gwarancji dla młodzieży – jest istotna w celu zapewnienia młodym osobom większych szans na znalezienie zatrudnienia. Przyczynia się ona do trwałej i korzystnej integracji na rynku pracy, a w rezultacie przekłada się na wzrost ogólnych wskaźników zatrudnienia wśród młodzieży. Brak kryteriów jakościowych pozwalających uznać daną ofertę pracy za ofertę „dobrej jakości” niesie za sobą ryzyko niespójnego i nieskutecznego wdrożenia gwarancji dla młodzieży w państwach członkowskich (a nawet w obrębie jednego państwa członkowskiego) (pkt 58–64).

Zalecenie 2

Komisja powinna upowszechnić zestaw kryteriów jakościowych, których spełnienie kwalifikować będzie daną pracę, staż i przyuczenie do zawodu do wsparcia z budżetu unijnego. Kryteria te można ustalić w oparciu o elementy oferty dobrej jakości określone w wytycznych Komisji dotyczących oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych.

Monitorowanie gwarancji dla młodzieży

91

Trybunał stwierdził, że kompleksowy system monitorowania i sprawozdawczości dotyczący gwarancji dla młodzieży wciąż jest na etapie rozwoju. Dla uzyskania pełnego obrazu procesu wdrażania gwarancji dla młodzieży w ujęciu całościowym należy monitorować wszystkie działania, tak aby zagwarantować, że środki inwestowane będą mądrze, a działania będą realizowane w taki sposób, aby miały rzeczywisty wpływ na życie młodych osób. Dzięki temu możliwe będzie również podejmowanie odpowiednich działań w momencie gdy okaże się, że cele nie zostaną osiągnięte. Informacje uzyskane za pomocą monitorowania powinno się przedstawiać w sposób pozwalający wykazać powodzenie programu gwarancji dla młodzieży (lub jego brak) (pkt 65–84).

Zalecenie 3

Komisja powinna stworzyć kompleksowy system monitorowania gwarancji dla młodzieży, obejmujący zarówno reformy strukturalne, jak i działania ukierunkowane na indywidualne osoby. Wyniki monitorowania powinny być przedkładane Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczył Henri GRETHEN, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 25 lutego 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załączniki

Załącznik I

Stopa bezrobocia wśród młodzieży (czerwiec 2014 r.)

Źródło: Eurostat.

Załącznik II

Kraje kwalifikujące się do uzyskania finansowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Państwo członkowskie | Region lub regiony kwalifikujące się do uzyskania finansowania w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych | Środki przeznaczone na Inicjatywę na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (w EUR)
Belgia | Tak | 42 435 070
Bułgaria | Tak | 55 188 745
Republika Czeska | Tak | 13 599 984
Dania | Nie | -
Niemcy | Nie | -
Estonia | Nie | -
Irlandia | Tak | 68 145 419
Grecja | Tak | 171 517 029
Hiszpania | Tak | 943 496 315
Francja | Tak | 310 161 402
Chorwacja | Tak | 66 177 144
Włochy | Tak | 567 511 248
Cypr | Tak | 11 572 101
Łotwa | Tak | 29 010 639
Litwa | Tak | 31 782 633
Luksemburg | Nie | -
Węgry | Tak | 49 765 356
Malta | Nie | -
Niderlandy | Nie | -
Austria | Nie | -
Polska | Tak | 252 437 822
Portugalia | Tak | 160 772 169
Rumunia | Tak | 105 994 315
Słowenia | Tak | 9 211 536
Słowacja | Tak | 72 175 259
Finlandia | Nie | -
Szwecja | Tak | 44 163 096
Zjednoczone Królestwo | Tak | 206 098 124
RAZEM |  | 3 211 215 406

Załącznik III

Ocena Komisji dotycząca planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży oraz warunków wstępnych Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych

Państwo członkowskie
Wyniki oceny planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży
Warunki wstępne

Bułgaria

  bardzo ograniczone

  spełnione

Republika Czeska

  bardzo ograniczone

  spełnione

Grecja

  bardzo ograniczone

  spełnione

Włochy

  bardzo ograniczone

  spełnione

Litwa

  bardzo ograniczone

  spełnione

Polska

  bardzo ograniczone

  spełnione

Zjednoczone Królestwo

  bardzo ograniczone

  spełnione

Belgia

      częściowe

  spełnione

Irlandia

      częściowe

  spełnione

Hiszpania

      częściowe

  spełnione

Francja

      częściowe

  spełnione

Chorwacja

      częściowe

  spełnione

Cypr

      częściowe

  niespełnione

Łotwa

      częściowe

  spełnione

Węgry

      częściowe

  spełnione

Portugalia

      częściowe

  spełnione

Słowenia

      częściowe

  spełnione

Słowacja

      częściowe

  spełnione

Szwecja

      częściowe

  spełnione

Uwaga: W trakcie kontroli Komisja nie oceniła warunków wstępnych dotyczących Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych dla Rumunii.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

V Podpunkt pierwszy

Komisja przyjmuje do wiadomości zalecenie skierowane do państw członkowskich i potwierdza, że w niektórych przypadkach potrzebne byłoby dokładniejsze przedstawienie szacunkowych kosztów wszystkich planowanych działań na rzecz zwalczania bezrobocia wśród młodzieży.

We wzorze opracowanym przez Komisję państwa członkowskie były proszone o przedstawienie informacji dotyczących finansowania UE, krajowego, regionalnego lub lokalnego, ze strony pracodawców i z innych źródeł, co miało zachęcić państwa członkowskie do przedstawienia pełnych informacji na temat kosztów ogólnych i finansowania gwarancji dla młodzieży (w tym na temat niedoborów środków).

Informacje (o różnym stopniu szczegółowości) przedstawiło 19 spośród 28 państw członkowskich.

V Podpunkt drugi

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa je za częściowo wdrożone, w szczególności poprzez zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży, europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego i powiązane z nim oświadczenie Rady oraz monitorowanie jakości zatrudnienia w ramach europejskiego semestru.

Jeżeli chodzi o promowanie cech jakościowych, Komisja będzie nadal stymulować debatę na temat ofert „dobrej jakości”, biorąc pod uwagę cechy jakościowe wymienione w wytycznych dotyczących oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI). Komisja w szczególności: poprowadzi debatę na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” na następnym posiedzeniu krajowych koordynatorów gwarancji dla młodzieży, zaprosi państwa członkowskie do dyskusji na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” w kontekście prac Komitetu Zatrudnienia, przeanalizuje możliwość wprowadzenia ofert „dobrej jakości” w ramach gwarancji dla młodzieży do programu wzajemnego uczenia się (MLP) oraz przedstawi dalsze wskazówki dotyczące „dobrej jakości” w dokumencie „Najczęściej zadawane pytania” dotyczącym gwarancji dla młodzieży.

Komisja zauważa, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wytycznych dotyczących oceny YEI dane na temat jakości ofert pracy zostaną przedstawione w ocenie ex post.

V Podpunkt trzeci

Komisja przyjmuje zalecenie i uważa je za częściowo wdrożone poprzez ramy wskaźników zatwierdzone przez Radę EPSCO, odpowiednie ustalenia określone w art. 19 oraz w załączniku I i II do rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (CPR) dotyczące monitorowania i oceny w przypadku środków finansowanych w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI) oraz poprzez swoje zobowiązanie do złożenia w 2016 r. Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania na temat wdrażania gwarancji dla młodzieży.

Działania dotyczące monitorowania zostaną wykorzystane przez Komisję do oceny wdrożenia gwarancji dla młodzieży w ramach przyszłych europejskich semestrów, a także do opracowania sprawozdania Komisji za 2016 r. dotyczącego wdrożenia gwarancji dla młodzieży, które zostanie – oficjalnie i przy użyciu właściwych kanałów – przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

Wstęp

15

Komisja zwraca uwagę, że na takie działania, jak modernizacja służb zatrudnienia i wspieranie samozatrudnienia, które będą także pośrednio wspierać zatrudnienie wśród młodzieży, przeznaczonych zostanie dodatkowo 11 mld euro.

Młodzież może również okazać się jednym z głównych beneficjentów działań w zakresie edukacji, w tym dotyczących uczenia się przez całe życie, na które przeznaczonych zostanie 26 mld euro.

Uwagi

37

Komisja pragnie przypomnieć, że działa w ramach tzw. prawa miękkiego, w oparciu o zalecenie Rady, i że choć wiele elementów gwarancji dla młodzieży jest w stosownych przypadkach pożądanych, nie wszystkie muszą być częścią danego systemu krajowego.

Ponadto ocena przedstawionych planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży to zaledwie pierwszy krok w procesie stałego monitorowania wdrażania gwarancji dla młodzieży w państwach członkowskich. Komisja monitoruje wdrażanie systemów gwarancji dla młodzieży w ramach europejskiego semestru. Procedura europejskiego semestru obejmuje szeroki wachlarz dziedzin polityki krajowej, które są związane z wdrażaniem gwarancji dla młodzieży.

37 Tiret pierwsze

Potrzebę zwiększenia umiejętności z zakresu ICT/umiejętności cyfrowych podkreślono w stosownych przypadkach w ramach europejskiego semestru.

37 Tiret drugie

Komisja uważa, że nieuwzględnienie związku między odrzuceniem rozsądnej oferty a świadczeniami dla bezrobotnych lub świadczeniami z pomocy społecznej nie musi ograniczać skuteczności danego systemu gwarancji dla młodzieży.

W dokumencie roboczym służb Komisji stwierdzono, że przy opracowywaniu systemu gwarancji dla młodzieży można uwzględnić zasadę obopólnych obowiązków, np. udział w aktywnej polityce rynku pracy¹.

W zaleceniu Rady zasadę obopólnych obowiązków przywołuje się w kontekście wczesnej interwencji i aktywizacji (zalecenie 10).

Choć zasada „obopólnych obowiązków” może przynosić istotne korzyści, nie figuruje ona w tabeli oceny, ponieważ ocenianie systemów na jej podstawie miałoby zbyt nakazowy charakter w stosunku do państw członkowskich, które zdecydowały się jej nie uwzględniać lub w których na jej uwzględnienie nie pozwalają przepisy krajowe i praktyka krajowa.

W świetle powyższego za priorytet uznano ocenę głównych elementów gwarancji dla młodzieży oraz zamierzone istnienie i zakres ofert.

41

W kontekście przyjęcia programu operacyjnego zawierającego środki powiązane z Inicjatywą na rzecz zatrudnienia ludzi młodych warunkiem wypłacenia jakichkolwiek funduszy przez Komisję jest opracowanie „ram strategicznych na rzecz wspierania zatrudnienia młodzieży”. Komisja dokonuje oceny tego warunku wstępnego (tzw. warunek wstępny w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych) w oparciu o samoocenę państwa członkowskiego i zawarte w niej informacje. Jeżeli państwo członkowskie wprowadziło odwołania do dodatkowych krajowych strategii na rzecz zatrudnienia młodzieży innych niż plan wdrożenia gwarancji dla młodzieży, Komisja musiała dokonać oceny spełnienia warunku wstępnego YEI na podstawie wszystkich dokumentów strategicznych dotyczących zatrudnienia młodzieży wskazanych przez państwa członkowskie. Jednak oceniając warunek wstępny w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Komisja sprawdza spójność z planem wdrożenia gwarancji dla młodzieży, tak aby inwestycje z EFS były dostosowane do celów polityki danego państwa członkowskiego.

42

Komisja zwraca uwagę, że ramy oceny planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży nie są takie same jak w przypadku warunku wstępnego YEI, ponieważ oba te procesy mają inne cele – odpowiednio cel dotyczący polityki (gwarancja dla młodzieży) i zgodność z prawem (Inicjatywa na rzecz zatrudnienia ludzi młodych).

Aby kryteria spełnienia warunku wstępnego zostały spełnione, rzeczywiście wymagane jest „istnienie ram strategicznych na rzecz wspierania zatrudnienia młodzieży, w tym poprzez wdrożenie gwarancji dla młodzieży”. Szczegółowe kryteria, na podstawie których służby Komisji powinny oceniać te „ramy strategiczne”, zostały również określone w rozporządzeniu. Nie wprowadzono w nim żadnego odwołania do planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży ani tym bardziej do jego pozytywnej oceny przez Komisję.

W związku z tym nie ma automatycznego związku między oceną planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży, dokonywaną z perspektywy polityki i na podstawie zalecenia w sprawie gwarancji dla młodzieży, a oceną warunku wstępnego YEI, którą przeprowadza się na podstawie stałego zestawu kryteriów wyszczególnionych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów.

Komisja zauważa, że takie powiązanie, które wprowadziłoby prawny wymóg istnienia planu wdrożenia gwarancji dla młodzieży, aby można było uznać spełnienie warunku wstępnego YEI, było proponowane przez Komisję, ale zostało odrzucone przez Radę w trakcie procesu legislacyjnego.

43

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 42. W niektórych przypadkach zniuansowane lub nieco odmienne wyniki dwóch procesów można wytłumaczyć ich odmiennym, chociaż w pewnym stopniu powiązanym, charakterem.

Szczegółowe kryteria, na podstawie których należy oceniać „ramy strategiczne na rzecz wspierania zatrudnienia młodzieży”, obejmują również elementy jakościowe, takie jak określenie głównych zainteresowanych stron, w tym zaangażowanych organów publicznych, oraz metod koordynacji z partnerami, ustanowienie systemów szybkiej interwencji i aktywizacji oraz ustalenia dotyczące monitorowania. Ocena tych elementów jakościowych wykracza poza czystą kontrolę formalną.

Ponadto przy okazji dokonywanej przez Komisję oceny spełnienia warunku wstępnego YEI rzeczywiście, jeżeli było to wykonalne, korzystano z możliwości zasugerowania poprawek w planie wdrożenia gwarancji dla młodzieży (np. w przypadku Francji).

Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 45 i 46

Komisja zgadza się i pragnie podkreślić, że inwestycja w gwarancję dla młodzieży ma kluczowe znaczenie dla UE, by zachować potencjał wzrostu w przyszłości. Efekty poważnego wsparcia finansowego UE, szczególnie z EFS, a także w kontekście inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, będą wymierne. Aby jednak pomyślnie wcielić w życie gwarancję dla młodzieży, państwa członkowskie muszą również uznać działania na rzecz zatrudnienia młodzieży za priorytet w swych budżetach krajowych.

47

19 spośród 28 państw członkowskich przedstawiło informacje na temat planowanych źródeł finansowania systemów gwarancji dla młodzieży (o różnych stopniach szczegółowości). W niektórych przypadkach Komisja z zadowoleniem przyjęłaby dokładniejsze przedstawienie szacunkowych kosztów wszystkich planowanych środków, mimo że jest świadoma, iż wszelkie szacunki dotyczące kosztów gwarancji dla młodzieży podlegają pewnym zastrzeżeniom.

49

W zaleceniu dotyczącym gwarancji dla młodzieży nie określono dokładnego sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny wdrażać gwarancję dla młodzieży, ponieważ w dużym stopniu zależy on od sytuacji w danym kraju (tj. liczebności młodzieży niekształcącej się, niepracującej ani nieszkolącej się (młodzieży NEET) oraz cech szczególnych tej grupy społecznej).

Wpływ będzie zatem zależeć od wyboru celów i sposobu organizacji wsparcia, jakiego dokonają państwa członkowskie.

Jak wyjaśniono w uzasadnieniu wniosku Komisji, towarzyszy mu dokument roboczy służb Komisji, w którym zawarto więcej informacji na temat tego, co stanowi gwarancję dla młodzieży, omówiono kwestię kosztów i korzyści takich systemów oraz opisano poszczególne elementy, które są niezbędne do zapewnienia skuteczności gwarancji dla młodzieży. W załączniku do dokumentu roboczego służb Komisji przedstawiono ponadto działania polityczne mające na celu wspieranie zatrudnienia młodzieży, które zostały już podjęte w 27 państwach członkowskich i w Chorwacji, i które odzwierciedlają różne punkty wyjścia tych państw przy tworzeniu sprawnie działających systemów gwarancji dla młodzieży.

Faktyczny koszt gwarancji dla młodzieży zależy także od warunków panujących w danym kraju oraz od sposobu jej przygotowania i realizacji w każdym państwie członkowskim. W związku z tym wszelkie szacunki dotyczące kosztów gwarancji dla młodzieży podlegają pewnym zastrzeżeniom.

Pewną wskazówką co do wielkości potencjalnych kosztów dla państw członkowskich, które zamierzają wdrożyć gwarancję dla młodzieży, mogłyby być przykłady Austrii, Finlandii, Szwecji i Zjednoczonego Królestwa.

50

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 15.

53

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 47.

54

Komisja rzeczywiście poinformowała Francję, że ogólne cele ilościowe planu nie są wystarczająco jasno sformułowane, i zaznaczyła, że wątpliwości budzą nadal jakościowe aspekty ofert, które Pôle Emploi będzie proponować młodzieży NEET, aby spełnić warunki gwarancji dla młodzieży. Dalsze działania są podejmowane w związku z europejskim semestrem.

W swoim planie wdrożenia gwarancji dla młodzieży Irlandia przedstawiła tabelę zawierającą informacje dotyczące średniego udziału, napływu nowych uczestników, przewidywanego napływu osób młodych i indykatywnych kosztów oferty dla młodzieży. Władze irlandzkie nie chcą podjąć się oszacowania przyszłej liczby uczestników, zanim nie zostanie podjęta decyzja o przydziale środków z budżetu krajowego, dlatego nie dostarczyły żadnych danych dotyczących okresu po roku 2014. Stwierdzono zatem, że zwrócenie się o dalsze informacje do władz irlandzkich nie jest konieczne ani właściwe.

Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 55 i 56

Komisja uznała, że przede wszystkim istotne jest, by móc sprawdzić, czy oprócz funduszy UE przyznano (wystarczające) zasoby krajowe. Dlatego też przekazała ona państwom członkowskim wzór, na podstawie którego miały one udzielić informacji na temat dostępnych źródeł finansowania, tj. czy pochodzą z UE, funduszy krajowych, regionalnych lub lokalnych, od pracodawców lub z innych źródeł finansowania.

Na tym etapie podział na różne fundusze UE był drugorzędny, ponieważ wkrótce miały zostać opracowane programy operacyjne. Komisja uznała, że szczegółowy podział źródeł finansowania UE na fundusze EFS i YEI zostanie uwzględniony w odpowiednich programach operacyjnych, tym bardziej, że nadal trwały nieformalne negocjacje między państwami członkowskimi a Komisją dotyczące planów finansowych programów operacyjnych.

57

Komisja zauważa, że prawidłowość wydatków w ramach YEI będzie weryfikowana w ramach normalnego procesu poświadczania wiarygodności, w którym bierze się pod uwagę szczególne zagrożenia.

Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 61 i 62

Komisja zgadza się, że „dobra jakość” jest kluczowym elementem wdrażania gwarancji dla młodzieży.

Komisja promuje zestaw cech jakościowych staży (poprzez zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży) i przygotowania zawodowego (poprzez europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego i powiązane z nim oświadczenie Rady). W odniesieniu do miejsc pracy Komisja monitoruje jakość zatrudnienia w ramach europejskiego semestru, ze szczególnym naciskiem na przejście od kształcenia do zatrudnienia oraz kwestie związane z segmentacją rynku pracy.

W odniesieniu do jakości zatrudnienia na wolnym rynku, Komisja jest zdania, że wszelka ocena jakościowa będzie zależeć od sytuacji na danym rynku pracy, w tym od takich aspektów jak prawo pracy i aktualna sytuacja gospodarcza.

Komisja będzie nadal stymulować debatę na temat ofert „dobrej jakości”, biorąc pod uwagę cechy jakościowe wymienione w wytycznych dotyczących oceny YEI. Komisja w szczególności poprowadzi debatę na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” na następnym posiedzeniu krajowych koordynatorów gwarancji dla młodzieży, zaprosi państwa członkowskie do dyskusji na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” w kontekście prac Komitetu Zatrudnienia, przeanalizuje możliwość wprowadzenia ofert „dobrej jakości” w ramach gwarancji dla młodzieży do programu wzajemnego uczenia się (MLP) oraz przedstawi dalsze wskazówki dotyczące „dobrej jakości” w dokumencie „Najczęściej zadawane pytania” dotyczącym gwarancji dla młodzieży.

63

Komisja odsyła do swojej zbiorczej odpowiedzi na pkt 61 i 62.

Ponadto Komisja uważa, że spójne wdrażanie gwarancji dla młodzieży i jedno uniwersalne podejście nie jest możliwe ani zgodne z zaleceniem Rady, w którym jasno stwierdzono, że systemy gwarancji dla młodzieży powinny być zgodne z warunkami lokalnymi, regionalnymi i krajowymi.

Komisja zgadza się jednak, że kluczowe znaczenie ma skuteczne wdrożenie systemów gwarancji dla młodzieży. Podejście opierające się na wynikach, które przyjęła Komisja, ma w związku z tym wiele zalet w zakresie oceny skuteczności działań podejmowanych w ramach systemów gwarancji dla młodzieży, ponieważ uwzględnia zróżnicowaną sytuację na rynku pracy oraz dostosowanie ofert do indywidualnych potrzeb.

W związku z tym Komisja jest zdania, że zasadniczo oferta jest dobrej jakości, jeżeli osoba, która z niej korzysta, nawiązuje trwałe więzi z rynkiem pracy. Oznacza to, że w późniejszym okresie nie staje się ponownie bezrobotna ani bierna zawodowo. W związku z tym oferta „dobrej jakości” może być oceniania pod kątem rezultatu. Jak już wspomniano (zob. zbiorcza odpowiedź na pkt 61 i 62), Komisja będzie nadal zachęcać do refleksji na temat ofert „dobrej jakości”.

Komisja zwraca uwagę, że oferty dotyczące przygotowania zawodowego, staży i kształcenia ustawicznego, bez względu na to, czy są one subsydiowane – jak np. oferty finansowane w ramach programów YEI lub EFS albo w ramach programów krajowych – czy nie, są już objęte normami jakości.

65

Komisja pragnie zwrócić uwagę, że zdefiniowanie wspólnych ram monitorowania wymaga długiego procesu budowania konsensusu. Mogłoby to opóźnić przyjęcie zalecenia Rady dotyczącego gwarancji dla młodzieży w krytycznym momencie, utrudniając szybkie osiągnięcie celów.

68

Komisja zwraca uwagę, że wyniki monitorowania są wykorzystywane w najważniejszych dokumentach przyjmowanych przez Komisję Europejską w kontekście europejskiego semestru (dokumenty robocze służb Komisji, szczegółowe oceny sytuacji, wnioski dotyczące zaleceń dla poszczególnych krajów).

Komisja regularnie wymienia poglądy na temat rozwoju sytuacji w zakresie europejskiego semestru z Parlamentem Europejskim.

Ponadto w nawiązaniu do konkluzji Rady Europejskiej z 27–28 czerwca 2013 r. Komisja w 2016 r. złoży Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdanie z wdrażania gwarancji dla młodzieży oraz działania Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych.

Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 69 i 70

Komisja zauważa, że drugi przegląd postępów realizacji systemów gwarancji dla młodzieży w 21 państwach członkowskich miał miejsce w Komitecie Zatrudnienia w dniu 3 grudnia 2014 r. Efektem tego przeglądu były wnioski dotyczące sytuacji w każdym omówionym państwie członkowskim. Działania następcze podjęte na ich podstawie zostaną omówione w maju 2015 r. Wszystkie przeglądy EMCO z grudnia 2014 r. koncentrowały się w znacznym stopniu na systemach gwarancji dla młodzieży, w jednolity sposób zgodnie z metodami pracy stosowanymi w odniesieniu do wszystkich państw członkowskich. Zarówno przeglądy z maja, jak i z grudnia 2014 r. zostały omówione w trakcie posiedzeń Rady EPSCO poświęconych bezrobociu osób młodych oraz gwarancji dla młodzieży.

71

Ramy wskaźników do monitorowania gwarancji dla młodzieży zostały zatwierdzone przez Komitet Zatrudnienia w dniu 22 września 2014 r. Rada EPSCO zatwierdziła w grudniu 2014 r. główne postulaty Komitetu Zatrudnienia w sprawie ram wskaźników do monitorowania gwarancji dla młodzieży, stwierdzając, że usunięcie istniejących przeszkód w gromadzeniu danych i zapewnienie solidnego systemu monitorowania gwarancji dla młodzieży na poziomie UE i państw członkowskich, w oparciu o proponowane ramy, wymaga zdecydowanego zaangażowania politycznego.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 65.

72

Komisja zgadza się, że konieczne jest stałe zaangażowanie państw członkowskich. W październiku 2014 r. grupa ds. wskaźników Komitetu Zatrudnienia rozpoczęła pilotażowe gromadzenie danych dotyczących gwarancji dla młodzieży. Celem było przetestowanie proponowanej metody regularnego gromadzenia danych administracyjnych do celów monitorowania wdrażania gwarancji dla młodzieży oraz dokonanie oceny przeszkód napotykanych przez państwa członkowskie i sposobów ich pokonywania, mając na uwadze rozpoczęcie regularnego gromadzenia danych w czerwcu 2015 r. W terminie do dnia 18 lutego wszystkie państwa członkowskie z wyjątkiem trzech przesłały dokumentację. Dokumentacja od pozostałych państw jest spodziewana wkrótce.

73

Analizę tablicy wyników zawierającej kluczowe wskaźniki zatrudnienia i wskaźniki społeczne uzupełniają dodatkowe informacje pochodzące m.in. z Przeglądu sytuacji w dziedzinie zatrudnienia (EPM) oraz z oceny działań w zakresie polityki podjętych przez państwa członkowskie.

Zbiorcza odpowiedź Komisji na pkt 74 i 76

Komisja podkreśla, że formułowanie i przyjmowanie zaleceń dla poszczególnych krajów jest przede wszystkim procesem politycznym, w ramach którego Komisja, opierając się na analizie sytuacji w poszczególnych krajach zawartej w dokumentach roboczych służb Komisji, przedkłada wniosek, który jest sprawdzany w procesie wielostronnego nadzoru w komitetach i grupach Rady, a następnie zatwierdzany przez Radę Europejską.

Wnioski Komisji w sprawie zaleceń dla poszczególnych krajów uwzględniają specyficzną sytuację każdego kraju.

Ramka 7

Komisja uważa, że zarówno w zaleceniach dotyczących Litwy, jak i Włoch należycie uwzględniono specyfikę każdego z tych krajów.

77

Komisja zauważa, że – ogólnie rzecz biorąc – w wyniku procedury semestru w perspektywie średnioterminowej w państwach członkowskich podejmowane są znaczące wysiłki na rzecz reform.

80

Komisja uważa, że plany wdrożenia gwarancji dla młodzieży przedłożone przez państwa członkowskie dają już w większości przypadków użyteczny ogólny obraz wszystkich środków podejmowanych w ramach gwarancji dla młodzieży.

Ponadto Komisja ustanowiła system monitorowania gwarancji dla młodzieży. Reformy strukturalne są monitorowane za pośrednictwem europejskiego semestru, w tym przez Komitet Zatrudnienia. Środki skierowane do osób indywidualnych będą monitorowane poprzez ramy wskaźników do monitorowania gwarancji dla młodzieży, a w przypadku środków finansowanych w ramach YEI – poprzez odpowiednie uzgodnienia określone w art. 19 i w załącznikach I i II do rozporządzenia w sprawie EFS oraz w odpowiednich przepisach dotyczących monitorowania i oceny określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów.

84

Wskaźniki dla Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych w załączniku II do rozporządzenia w sprawie EFS zaprojektowano tak, aby były jak najbardziej zbliżone do wspólnych wskaźników z załącznika I do tego rozporządzenia. Jednocześnie odzwierciedlają one szczególny charakter tej inicjatywy.

84 Tiret pierwsze

Chcąc zapewnić odpowiednią jakość wyników finansowania YEI, Komisja jest zainteresowana pomiarem ogólnych skutków w odniesieniu do zmiany statusu danej osoby – z NEET na etapie rozpoczęcia działań na inny status po otrzymaniu wsparcia w ramach inicjatywy.

Gwarancja dla młodzieży ma swoje własne wymogi dotyczące monitorowania, które umożliwią śledzenie, jakiego rodzaju oferty są proponowane w ramach gwarancji od 2016 r.

84 Tiret drugie

Wskaźniki dotyczące Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych są zgodne z logiką i strukturą wspólnych wskaźników EFS.

Dalsze monitorowanie byłych beneficjentów środków finansowanych w ramach inicjatywy nakłada dodatkowe obciążenia na uczestników i wymaga dodatkowych zasobów administracyjnych. W przypadku niektórych środków tak szeroko zakrojone obowiązkowe monitorowanie może być postrzegane jako kosztowne i niepotrzebne. Obserwowanie skutków po upływie dłuższego czasu powoduje również, że związki przyczynowe łączące obserwacje z interwencjami nie są już tak wyraźne, co zmniejsza wartość dodaną takich obserwacji.

Państwa członkowskie mogą jednak, oprócz obowiązkowego monitorowania, zdecydować o wprowadzeniu dodatkowych wskaźników długoterminowych, takich jak powtórzenie badania po 6 miesiącach. Ponadto państwa członkowskie mają obowiązek przeprowadzania ocen skutków, które, oprócz wskaźników przedstawionych w załączniku II, będą źródłem danych na temat długoterminowych skutków interwencji, takich jak różnice w dochodach na kolejny rok i innych podobnych wskaźników.

84 Tiret trzecie

W każdym przypadku, gdy państwo członkowskie poinformowało w swoim PO, że planuje rozszerzyć swoją grupę docelową o osoby w wieku poniżej 30 lat, Komisja zaleciła uwzględnienie dodatkowych wskaźników specyficznych dla danego programu, obejmujących grupę wiekową 25–29.

Wskaźniki rezultatu nie uwzględniają wieku i nie obejmują określonych grup wiekowych, np. 15–18 lat. Jednak państwa członkowskie są proszone przez Komisję o uwzględnienie wskaźników rezultatu specyficznych dla poszczególnych programów w ramach YEI dla grupy wiekowej 25–29 lat, jeśli zdecydują się objąć ją działaniami. Wskaźniki te, w połączeniu ze wskaźnikami rezultatu dotyczącymi YEI z załącznika II, pozwolą na ocenę skuteczności interwencji.

Wnioski i zalecenia

87

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 37.

89

Komisja odsyła do swojej odpowiedzi na pkt 47.

Komisja zauważa, iż w zaleceniu Rady nie określono sposobu, w jaki państwa członkowskie powinny wdrażać gwarancję dla młodzieży (tj. zatrudnienie, kształcenie ustawiczne, przygotowanie zawodowe lub staże), ponieważ będzie on zależeć od sytuacji w danym kraju (tj. liczby młodzieży NEET oraz struktury tej grupy społecznej). Ukierunkowanie wsparcia i sposób jego udzielania wpływają na koszty i korzyści i utrudniają oszacowanie z góry kosztów i korzyści wszystkich potencjalnych opcji.

Komisja zgadza się jednak, że istnieje ryzyko, iż całkowita kwota finansowania może być niewystarczająca do wdrożenia systemów gwarancji dla młodzieży, i zachęca państwa członkowskie do uznania działań na rzecz zatrudnienia młodzieży za priorytet w swoich budżetach krajowych.

Należy również przypomnieć, że wsparcie gwarancji dla młodzieży z funduszy UE wykracza poza bezpośrednie środki YEI i EFS dotyczące szkolenia i zatrudnienia ludzi młodych. EFS wspiera także modernizację usług rynku pracy, samozatrudnienie, środki z zakresu kształcenia i włączenia społecznego, które, patrząc z perspektywy reformy strukturalnej, również w pewnym stopniu wspierają zatrudnienie młodzieży.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje do wiadomości zalecenie skierowane do państw członkowskich i potwierdza, że w niektórych przypadkach rzeczywiście potrzebne jest dokładniejsze przedstawienie szacunkowych kosztów wszystkich planowanych środków na rzecz zwalczania bezrobocia wśród młodzieży.

We wzorze opracowanym przez Komisję państwa członkowskie były proszone o przedstawienie informacji dotyczących finansowania UE, krajowego, regionalnego lub lokalnego, ze strony pracodawców i z innych źródeł, co miało zachęcić państwa członkowskie do przedstawienia pełnych informacji na temat kosztów ogólnych i finansowania gwarancji dla młodzieży (w tym na temat niedoborów środków).

Informacje (o różnym stopniu szczegółowości) przedstawiło 19 spośród 28 państw członkowskich.

90

Komisja uważa, że spójne wdrażanie gwarancji dla młodzieży i jedno uniwersalne podejście nie jest możliwe ani zgodnie z zaleceniem Rady, w którym jasno stwierdzono, że systemy gwarancji dla młodzieży powinny być zgodne z uwarunkowaniami lokalnymi, regionalnymi i krajowymi.

Komisja zgadza się, że kluczowe znaczenie ma skuteczne wdrożenie systemów gwarancji dla młodzieży. Podejście opierające się na wynikach, które przyjęła Komisja, ma w związku z tym wiele zalet w zakresie oceny skuteczności działań podejmowanych w ramach systemów gwarancji dla młodzieży, ponieważ uwzględnia zróżnicowaną sytuację na rynku pracy oraz dostosowanie ofert do indywidualnych potrzeb.

W związku z tym Komisja jest zdania, że zasadniczo oferta jest dobrej jakości, jeżeli osoba, która z niej korzysta, nawiązuje trwałe więzi z rynkiem pracy. Oznacza to, że w późniejszym okresie nie staje się ponownie bezrobotna ani bierna zawodowo. W związku z tym oferta „dobrej jakości” może być oceniania pod kątem rezultatu.

Komisja zwraca uwagę, że oferty dotyczące przygotowania zawodowego, staży i kształcenia ustawicznego, bez względu na to, czy są one subsydiowane – jak np. oferty finansowane w ramach programów YEI lub EFS albo w ramach programów krajowych – czy nie, są już objęte normami jakości.

W tym zakresie Komisja promuje zestaw cech jakościowych staży (poprzez zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży) i przygotowania zawodowego (poprzez europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego i powiązane z nim oświadczenie Rady). W odniesieniu do miejsc pracy Komisja monitoruje jakość zatrudnienia w ramach europejskiego semestru, ze szczególnym naciskiem na przejście od kształcenia do zatrudnienia oraz kwestie związane z segmentacją rynku pracy.

W odniesieniu do jakości zatrudnienia na otwartym rynku, Komisja jest zdania, że wszelka ocena jakościowa będzie zależeć od sytuacji na danym rynku pracy, w tym od takich aspektów jak prawo pracy i aktualna sytuacja gospodarcza.

Zalecenie 2

Komisja przyjmuje to zalecenie i uważa je za częściowo wdrożone, w szczególności poprzez zalecenie Rady w sprawie ram jakości staży, europejski sojusz na rzecz przygotowania zawodowego i powiązane z nim oświadczenie Rady oraz monitorowanie jakości zatrudnienia w ramach europejskiego semestru.

Jeżeli chodzi o promowanie cech jakościowych, Komisja będzie nadal stymulować debatę na temat ofert „dobrej jakości”, biorąc pod uwagę cechy jakościowe wymienione w wytycznych dotyczących oceny Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI). Komisja w szczególności: poprowadzi debatę na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” na następnym posiedzeniu krajowych koordynatorów gwarancji dla młodzieży, zaprosi państwa członkowskie do dyskusji na temat koncepcji ofert „dobrej jakości” w kontekście prac Komitetu Zatrudnienia, przeanalizuje możliwość wprowadzenia ofert „dobrej jakości” w ramach gwarancji dla młodzieży do programu wzajemnego uczenia się (MLP) oraz przedstawi dalsze wskazówki dotyczące „dobrej jakości” w dokumencie „Najczęściej zadawane pytania” dotyczącym gwarancji dla młodzieży.

Komisja zauważa, że zgodnie z zaleceniami zawartymi w wytycznych dotyczących oceny YEI, dane na temat jakości ofert pracy zostaną przedstawione w ocenie ex post.

91

Komisja monitoruje realizację gwarancji dla młodzieży w ramach europejskiego semestru, w tym za pomocą spotkań dwustronnych z państwami członkowskimi oraz poprzez wyjazdy w celach informacyjnych.

Dzięki swojemu członkostwu w Komitecie Zatrudnienia (EMCO) – biorąc udział w przygotowaniu obrad Rady – Komisja uczestniczy również w wielostronnym nadzorze nad wdrażaniem gwarancji dla młodzieży. Specjalne przeglądy w ramach wielostronnego nadzoru zostały w związku z powyższym przeprowadzone przez EMCO w 2013 r. i dwa razy w 2014 r. Zarówno przeglądy z maja, jak i z grudnia 2014 r. zostały omówione w trakcie posiedzeń Rady EPSCO poświęconych bezrobociu osób młodych oraz gwarancji dla młodzieży.

W stosownych przypadkach Komisja proponuje zalecenia dla poszczególnych państw członkowskich, a wnioski z przeprowadzanych przez EMCO przeglądów wielostronnych są wykorzystywane w negocjacjach dotyczących ostatecznych wersji zaleceń dla poszczególnych krajów.

W dniu 22 września 2014 r. Komitet Zatrudnienia zatwierdził ramy wskaźników do monitorowania gwarancji dla młodzieży, które opierają się na wskaźnikach makroekonomicznych oraz dotyczących poziomów wdrożenia i indywidualnego monitorowania beneficjentów gwarancji, które, razem wzięte, będą mieć na celu przedstawienie całościowego obrazu oddziaływania systemów gwarancji dla młodzieży na sytuację młodych ludzi na rynku pracy w całej Europie. Dane administracyjne niezbędne dla „poziomu wdrożenia” są obecnie testowane w ramach projektu pilotażowego gromadzenia danych we wszystkich 28 państwach członkowskich. Regularne gromadzenie danych ma się rozpocząć w 2015 r. Główne postulaty w sprawie ram wskaźników zostały zatwierdzone przez Radę EPSCO w dniu 11 grudnia 2014 r. Uwypuklono w nich polityczne zobowiązanie państw członkowskich do dostarczenia niezbędnych danych.

Środki skierowane do osób indywidualnych będą monitorowane poprzez ramy wskaźników do monitorowania gwarancji dla młodzieży, a w przypadku środków finansowanych w ramach YEI – poprzez odpowiednie uzgodnienia określone w art. 19 i w załącznikach I i II do rozporządzenia w sprawie EFS oraz w odpowiednich przepisach dotyczących monitorowania i oceny określonych w rozporządzeniu w sprawie wspólnych przepisów. Co się tyczy w szczególności Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych, Komisja ustanowiła ramy monitorowania działań inicjatywy realizowanych w ramach gwarancji dla młodzieży poprzez określenie wspólnych wskaźników w swoim rozporządzeniu w sprawie EFS.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje zalecenie i uważa je za częściowo wdrożone poprzez ramy wskaźników zatwierdzone przez Radę EPSCO, odpowiednie ustalenia określone w art. 19 oraz w załącznikach I i II do rozporządzenia w sprawie Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), odpowiednie przepisy rozporządzenia w sprawie wspólnych przepisów (CPR) dotyczące monitorowania i oceny w przypadku środków finansowanych w ramach Inicjatywy na rzecz zatrudnienia ludzi młodych (YEI) oraz poprzez swoje zobowiązanie do złożenia w 2016 r. Parlamentowi Europejskiemu i Radzie sprawozdania na temat wdrażania gwarancji dla młodzieży.

Działania dotyczące monitorowania będą wykorzystane przez Komisję w trakcie oceny wdrożenia gwarancji dla młodzieży w ramach przyszłych europejskich semestrów, a także do opracowania sprawozdania Komisji za 2016 r. dotyczącego wdrożenia gwarancji dla młodzieży, które zostanie – oficjalnie i przy użyciu właściwych kanałów – przedłożone Parlamentowi Europejskiemu i Radzie.

1Dokument roboczy służb Komisji Europejskiej SWD(2012) 409 final, s. 4.

QJ-AB-15-002-PL-E  ISSN 1977-5768

Bezrobocie wśród młodych ludzi stanowi duże wyzwanie dla państw członkowskich w całej Unii Europejskiej. W związku z tym w 2013 r. Rada Europejska zaleciła wdrożenie inicjatywy pod nazwą „gwarancja dla młodzieży”. W ramach tego programu wszyscy młodzi ludzie poniżej 25. roku życia mają otrzymać „dobrej jakości” ofertę zatrudnienia, dalszego kształcenia, przyuczenia do zawodu lub stażu w ciągu czterech miesięcy od uzyskania statusu osoby bezrobotnej lub zakończenia kształcenia formalnego. Program będzie częściowo finansowany z budżetu UE, lecz wymagany będzie również wkład ze środków krajowych.
W sprawozdaniu Trybunał ocenił, czy Komisja we właściwym czasie zapewniła państwom członkowskim odpowiednie wsparcie przy opracowywaniu planów wdrożenia gwarancji dla młodzieży. Ponadto zbadano, czy istnieją potencjalne zagrożenia mogące mieć wpływ na skuteczną realizację programu gwarancji dla młodzieży.