TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU

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PDF | ISBN 978-92-872-2020-2 | ISSN 1977-5822 | doi:10.2865/07996 | QJ-AB-15-002-PT-N
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PT
2015

n.º 03

Relatório Especial

Garantia para a Juventude
da UE: foram tomadas
as primeiras medidas,
mas preveem-se riscos
de execução

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete; Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Emmanuel Rauch, chefe de unidade; Valeria Rota, chefe de equipa; Kristina Maksinen, auditora e Paolo Pesce, auditor.

Da esquerda para a direita: P. Pesce, T. Murphy, I. Ivanova, M. Stefanov, K. Maksinen, E. Rauch.

Índice

Siglas e acrónimos

Glossário

Síntese

Introdução

Desemprego dos jovens na UE

Papel da UE na política de emprego

Garantia para a Juventude: uma medida para apoiar os jovens na procura de um emprego e uma reforma estrutural para melhorar a transição da escola para o mundo profissional

Financiamento do instrumento de Garantia para a Juventude

Âmbito e método da auditoria

Observações

A Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros no estabelecimento do instrumento de Garantia para a Juventude

Orientações da Comissão sobre a conceção do instrumento de Garantia para a Juventude apresentadas aos Estados-Membros cinco meses após a Recomendação do Conselho

A Comissão realizou uma avaliação abrangente e oportuna dos projetos de Planos de Implementação apresentados pelos Estados-Membros

A avaliação realizada pela Comissão identificou muitas das insuficiências que afetam os projetos de Planos de Implementação

Nem todos os Estados-Membros apresentaram Planos de Implementação revistos na sequência da avaliação realizada pela Comissão

Avaliação dos Planos de Implementação efetuada pela Comissão não foi suficientemente coordenada com a sua avaliação das condicionalidades ex ante para os programas operacionais do FSE/da IEJ

O Tribunal identificou alguns riscos para a execução eficaz do instrumento de Garantia para a Juventude

Risco de o financiamento total não ser adequado

Falta de definição de boa oferta de emprego pode comprometer a eficácia da Garantia para a Juventude

Quadro abrangente de acompanhamento e comunicação da Garantia para a Juventude ainda em desenvolvimento

Conclusões e recomendações

Anexo I | — | Taxa de desemprego dos jovens (junho de 2014)
Anexo II | — | Estados-Membros elegíveis para financiamento pela IEJ
Anexo III | — | Avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude e das condicionalidades ex ante da IEJ

Respostas da Comissão

Siglas e acrónimos

COEM: Comité do Emprego.

FSE: Fundo Social Europeu.

IEJ: Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

NEET: [«(Young people) Not in Employment, Education or Training»] jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação.

OIT: Organização Internacional do Trabalho.

PIB: Produto interno bruto.

PO: Programa operacional.

RAE: Relatório Anual de Execução.

RDC: Regulamento Disposições Comuns: Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 320).

SPE: Serviços públicos de emprego.

SWD: Documento de trabalho dos serviços da Comissão (Staff Working Document).

TIC: Tecnologias da informação e da comunicação.

Glossário

Antecipação orçamental: no âmbito da IEJ, a antecipação orçamental significa que o respetivo orçamento total ficará disponível para desembolso durante os primeiros dois anos do Quadro Financeiro Plurianual (QFP), em vez de ser repartido ao longo dos sete anos (2014-2020).

Avaliações de impacto: as avaliações de impacto contribuem para o processo de tomada de decisão da UE através de uma recolha e análise sistemáticas de informações relativas às intervenções previstas, bem como de uma estimativa do seu impacto provável. Devem ser realizadas para todas as grandes iniciativas políticas (ou seja, as que são apresentadas na estratégia política anual ou, posteriormente, no programa legislativo e de trabalho da Comissão), com algumas exceções claramente definidas. Além disso, outras iniciativas importantes podem ser abrangidas pontualmente.

Condicionalidades ex ante: fatores críticos, concretos e predefinidos com precisão, que constituem um requisito prévio para a realização eficaz e eficiente de um objetivo específico de uma prioridade de investimento ou de uma prioridade da União, direta e efetivamente relacionados com a realização desse objetivo e com impacto direto sobre a mesma. Na elaboração de programas operacionais que recebem cofinanciamento dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento no período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem avaliar se essas condicionalidades foram cumpridas. Caso contrário, será necessário elaborar planos de ação para assegurar o cumprimento até 31 de dezembro de 2016.

Fundo Social Europeu (FSE): o Fundo Social Europeu visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego (principalmente através de medidas de formação profissional), da promoção de um elevado nível de emprego e da criação de mais e melhores empregos.

Garantia para a Juventude: instituída pela Recomendação do Conselho de 22 de abril de 2013 relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude, pretende assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma boa oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. A Garantia para a Juventude é uma reforma estrutural essencial, melhorando a colaboração entre as instituições para proporcionar resultados concretos para os jovens.

Grupo de ação para a juventude: em fevereiro de 2012, a Comissão e os oito Estados-Membros com as taxas mais elevadas de desemprego dos jovens nessa data criaram grupos de ação para a juventude, com o objetivo de identificar medidas destinadas a utilizar o financiamento da UE (incluindo do FSE) ainda disponível no âmbito do período de programação de 2007-2013 para apoiar as oportunidades de emprego para jovens e as pequenas e médias empresas.

Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ): iniciativa que se destina a prestar apoio financeiro a regiões com taxas de desemprego dos jovens superiores a 25%, apoiando a execução da Garantia para a Juventude para reforçar e complementar as atividades financiadas pelo FSE. Financia atividades destinadas diretamente a jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação (NEET) com idade inferior a 25 anos (ou, nos casos em que os Estados-Membros considerem importante, inferior a 30). O seu orçamento global ascende a 6 mil milhões de euros. O enquadramento estratégico da IEJ é constituído pelo Pacote relativo ao Emprego dos Jovens e, em especial, pela Recomendação relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude. A base jurídica da IEJ é proporcionada pelos regulamentos do FSE para 2014-2020.

NEET (Young people not in employment, education or training): jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação. Esta definição foi adotada pelo Comité do Emprego (COEM) em abril de 2010, para utilização no âmbito das Orientações Integradas Europa 2020. Inclui pessoas desempregadas que não estudam nem seguem uma formação e pessoas inativas que não estudam nem seguem uma formação.

Por outras palavras, os NEET incluem tanto os desempregados como as pessoas inativas, enquanto as pessoas empregadas e/ou a receber educação formal ou informal estão excluídas desta categoria.

Organização Internacional do Trabalho (OIT): agência das Nações Unidas que trata de questões relacionadas com o trabalho, especialmente as normas internacionais do trabalho. Dos 193 membros da ONU, 185 são membros da OIT. Ao contrário de outras agências especializadas das Nações Unidas, a Organização Internacional do Trabalho tem uma estrutura governativa tripartida, com representantes dos governos, empregadores e trabalhadores. A OIT é um dos principais fornecedores de estatísticas sobre o trabalho.

Plano de Implementação da Garantia para a Juventude: plano que define a forma como a Garantia para a Juventude será implementada a nível nacional, os papéis respetivos das autoridades públicas e de outros organismos, a forma como será financiada (incluindo a utilização de fundos da UE), o modo como os progressos realizados serão acompanhados e o calendário. Estes planos são elaborados pelos Estados-Membros e não são adotados pela Comissão.

Programa operacional: um programa operacional (PO) define as prioridades e os objetivos específicos de um Estado-Membro e a forma como o financiamento (cofinanciamento da UE e nacional, público e privado) será utilizado durante um determinado período (em geral, sete anos) para financiar os projetos. Estes projetos devem contribuir para concretizar um determinado número de objetivos especificados ao nível do eixo prioritário do PO. Existem PO para cada um dos fundos do domínio da Coesão (ou seja, FEDER, FC e FSE). Um PO é elaborado pelo Estado-Membro e tem de ser aprovado pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Durante o período abrangido, os PO só podem ser alterados por acordo mútuo das duas partes.

Rede Europeia de Serviços Públicos de Emprego: rede criada na sequência de uma Decisão do Conselho e do Parlamento Europeu, com vista a otimizar a eficiência dos serviços públicos de emprego (SPE). É constituída pelos 28 países da UE e pela Comissão Europeia. Tem por objetivo comparar o desempenho dos SPE através de análises comparativas, identificar as boas práticas baseadas em dados concretos e fomentar a aprendizagem mútua, promover a modernização e o reforço dos serviços prestados pelos SPE, incluindo o da Garantia para a Juventude, elaborar contributos para a Estratégia Europeia para o Emprego e as respetivas políticas nacionais para o mercado de trabalho.

Semestre Europeu: primeira fase do ciclo anual de orientação e supervisão da política económica da UE. Em cada Semestre Europeu, a Comissão Europeia analisa as políticas de reforma orçamental e estrutural de cada Estado-Membro, formula recomendações e acompanha a respetiva execução. Na segunda fase do ciclo anual, designada por Semestre Nacional, os Estados-Membros executam as políticas que acordaram.

Síntese

I

A taxa de desemprego dos jovens com idade entre 15 e 24 anos na UE, que se elevava a 22% em média em junho de 2014, representa um desafio significativo para todos os Estados-Membros. A situação é crítica em alguns destes, onde o desemprego afeta entre um em dois ou um em três jovens, criando a perspetiva de uma geração perdida, com significativos custos socioeconómicos.

II

Em resposta ao agravamento da situação dos jovens desempregados, exacerbada pela crise económica e financeira, em 2012 a Comissão apresentou uma proposta de um instrumento de Garantia para a Juventude que deu origem à adoção de uma Recomendação do Conselho em abril de 2013. Nesse documento, o Conselho recomendava que a Comissão e os Estados-Membros estabelecessem uma «Garantia para a Juventude», com o fim de assegurar sistematicamente, em toda a UE, que todos os jovens com menos de 25 anos beneficiam de uma «boa» oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados.

III

O instrumento será financiado pelo orçamento da UE através do Fundo Social Europeu e de uma Iniciativa para o Emprego dos Jovens criada para o efeito, com uma dotação estimada de 12,7 mil milhões de euros para 2014-2020. Será preciso financiamento nacional complementar, uma vez que são necessárias reformas estruturais além das medidas destinadas a particulares.

IV

A auditoria do Tribunal avaliou se a Comissão prestou apoio adequado aos Estados-Membros no estabelecimento dos seus instrumentos de Garantia para a Juventude, tendo examinado os possíveis riscos associados à execução. O Tribunal concluiu que a Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros. Contudo, identificou três potenciais riscos para a execução eficaz do instrumento, em especial o caráter adequado do financiamento total, a definição de uma boa oferta e a forma de acompanhamento e comunicação dos resultados utilizada pela Comissão.

V

O Tribunal formula as seguintes recomendações:

οOs Estados-Membros devem apresentar uma síntese clara e exaustiva dos custos de todas as medidas previstas para combater o desemprego dos jovens no âmbito do instrumento de Garantia para a Juventude, para que a Comissão possa avaliar as necessidades globais de financiamento.

οA Comissão deve promover um conjunto de atributos qualitativos a preencher para que os empregos, aprendizagens e estágios sejam apoiados pelo orçamento da UE. Estes poderão basear-se nos elementos que definem uma boa oferta incluídos nas orientações da Comissão para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

οA Comissão deve criar um sistema de acompanhamento abrangente para o instrumento de Garantia para a Juventude, que inclua tanto as reformas estruturais como as medidas destinadas a particulares. Os resultados desse acompanhamento devem ser comunicados ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

Introdução

Desemprego dos jovens na UE

01

Durante a última década, e em especial desde o início da crise económica e financeira, o número de pessoas desempregadas na UE aumentou consideravelmente. O risco de ficar desempregado é ainda maior para os jovens (15-24 anos): por exemplo, uma vez que são menos experientes, os jovens são muitas vezes o primeiro alvo da redução dos postos de trabalho. Em alguns Estados-Membros, durante o pico da crise económica e financeira, essas circunstâncias deram origem a uma situação em que a transição dos jovens da escola para o mercado de trabalho era quase impossível¹.

02

O desemprego dos jovens é igualmente mais sensível ao ciclo económico do que o desemprego global e os jovens são também mais suscetíveis de trabalhar em setores económicos mais expostos a recessão económica, como os setores produtivo, da construção, do comércio a retalho ou da hotelaria. Nos últimos quatro anos, as taxas de emprego global dos jovens caíram três vezes mais do que as dos adultos. Segundo o Fundo Monetário Internacional (FMI), cerca de 50% das alterações nas taxas de desemprego dos jovens na Europa explicam-se por fatores cíclicos, mas, nos países em dificuldades na área do euro, 70% do aumento das taxas de desemprego resultam desses fatores².

03

Em 2010, a Comissão lançou, no âmbito da estratégia «Europa 2020», a iniciativa emblemática «Juventude em Movimento»³, que defendia uma educação e formação de melhor qualidade, uma integração mais adequada no mercado de trabalho e uma maior mobilidade enquanto ferramentas para combater o desemprego dos jovens. A Comissão convidou ainda os Estados-Membros a garantirem que todos os jovens têm um emprego, frequentam um programa de aprendizagem complementar ou outras medidas de ativação no prazo de quatro meses após a saída da escola e a assegurarem esta possibilidade sob a forma de uma «Garantia para a Juventude».

04

Em dezembro de 2011, a Comissão propôs uma «Iniciativa Oportunidades para a Juventude»⁴ e, em janeiro de 2012, anunciou que iria trabalhar em conjunto com os oito Estados-Membros mais afetados pelo desemprego dos jovens, criando grupos de ação para a juventude com vista a uma melhor utilização do financiamento da UE ainda disponível durante o período de programação de 2007-2013.

05

Em dezembro de 2012, no seu «Pacote relativo ao Emprego dos Jovens»⁵, a Comissão apresentou uma proposta de Recomendação do Conselho relativa ao estabelecimento de uma «Garantia para a Juventude». Esta proposta foi adotada pelo Conselho de Ministros da UE em abril de 2013⁶ e posteriormente aprovada pelo Conselho Europeu de junho de 2013⁷.

06

Em 2014, o desemprego dos jovens em toda a UE continuava em níveis preocupantemente elevados (ver caixa 1 e anexo I).

07

Além disso, existe um desfasamento enorme entre os países com as taxas de desemprego dos jovens mais elevadas e as menos elevadas (ver figura 1).

Existe uma diferença de quase 50 pontos percentuais entre o Estado-Membro com a taxa mais baixa de desemprego dos jovens (Alemanha, com 7,8% em junho de 2014) e o que apresenta a taxa mais elevada (Espanha, com 53,4% em junho de 2014).

Caixa 1

Desemprego dos jovens na UE — Alguns números sobre a situação em 2014

Pouco menos de 5 milhões de jovens (com menos de 25 anos) estavam desempregados na UE-28 em junho de 2014, dos quais mais de 3,3 milhões na área do euro, o que representa uma taxa de desemprego de 22% na UE. Mais de um em cinco jovens cidadãos da UE no mercado de trabalho não consegue encontrar um emprego; na Grécia e em Espanha essa relação é de um em dois.

Figura 1

Taxas de desemprego dos jovens (15-24 anos) nos Estados-Membros da UE (junho de 2014)

Fonte: Eurostat.

08

O desemprego dos jovens tem igualmente um significativo custo socioeconómico. Um estudo realizado em 2012 pela Eurofound⁸ concluiu que os jovens europeus com idade entre 15 e 24 anos, que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação (NEET) têm um custo estimado (em termos de subsídios de desemprego e de perda de rendimentos e receitas fiscais) de aproximadamente 153 mil milhões de euros por ano (cerca de 1,2% do PIB da UE). Além disso, o desemprego dos jovens tem um custo a longo prazo para a economia, a sociedade e as pessoas em causa, como o maior risco de desemprego futuro (em resultado de uma deterioração das competências e da desmotivação que decorrem do desemprego e da inatividade prolongados) e de pobreza. Em 2014, um total de 7,5 milhões de jovens eram NEET.

Papel da UE na política de emprego

09

O papel desempenhado pela UE na política de emprego consiste em garantir a coordenação das políticas de emprego dos Estados-Membros, definindo, nomeadamente, as diretrizes para essas políticas. A Comissão pode igualmente apoiar e, se necessário, completar as medidas nacionais de combate ao desemprego⁹.

10

No âmbito do Semestre Europeu, compete igualmente à Comissão propor recomendações ao Conselho, na sequência da supervisão multilateral das políticas económicas dos Estados-Membros, incluindo a política de emprego¹⁰. A Comissão considera essas recomendações, conhecidas por recomendações específicas por país, politicamente vinculativas, depois de aprovadas pelo Conselho Europeu. Em última análise, podem dar origem a sanções, caso sejam referentes a insuficiências consideradas como deixando os Estados-Membros numa situação de desequilíbrio macroeconómico e/ou de défice excessivo à qual o Conselho Europeu estima que o Estado-Membro em causa não deu posteriormente uma resposta suficiente¹¹.

Garantia para a Juventude: uma medida para apoiar os jovens na procura de um emprego e uma reforma estrutural para melhorar a transição da escola para o mundo profissional

11

A Recomendação do Conselho formulada em 2013 descreve o conceito de Garantia para a Juventude (ver caixa 2) e dirige recomendações específicas tanto aos Estados-Membros como à Comissão relativas à criação e à execução da Garantia para a Juventude.

12

Ao contrário de medidas anteriores, a Garantia para a Juventude pretende oferecer uma de quatro alternativas (emprego, aprendizagem, estágio ou formação permanente) a jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação em toda a UE, de forma sistemática. Segundo o Conselho, os Estados-Membros devem executar a Garantia para a Juventude «em função das condições específicas nacionais, regionais e locais»¹².

13

A execução da Garantia para a Juventude exige uma combinação de medidas que podem ser executadas a curto, médio ou mais longo prazo. Embora alguns resultados relativos a medidas direcionadas para particulares possam ser alcançados rapidamente, outras medidas necessitarão de algum tempo para terem um impacto positivo. As reformas estruturais relativas a serviços públicos de emprego (SPE) e os ajustamentos à legislação laboral constituem exemplos de medidas a longo prazo.

Caixa 2

O que é a «Garantia para a Juventude»?

No âmbito da Garantia para a Juventude, os Estados-Membros devem assegurar que todos os jovens com menos de 25 anos conseguem encontrar um «bom» emprego adequado à sua formação académica, competências e experiência, ou adquirir a formação académica, as competências e a experiência necessárias para encontrar um emprego no futuro através de aprendizagem, estágio ou formação permanente, no prazo de quatro meses após terem ficado desempregados ou terem terminado o ensino formal.

Financiamento do instrumento de Garantia para a Juventude

14

O instrumento de Garantia para a Juventude é financiado pelo orçamento da UE, em especial através da Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ)¹³ e do Fundo Social Europeu (FSE) para o período de programação de 2014-2020, e pelos orçamentos nacionais (ver figura 2).

O financiamento público pode ser complementado por financiamento privado (por exemplo, investimentos de empresas em regimes de aprendizagem ou estágios financiados por fundações privadas).

Figura 2

Síntese do financiamento da Garantia para a Juventude

Fonte: TCE.

Fundo Social Europeu

15

O FSE é de longe a fonte de financiamento da UE mais importante para o instrumento de Garantia para a Juventude. Em fevereiro de 2015, a Comissão estimava que o financiamento pelo FSE irá totalizar cerca de 9,5 mil milhões de euros, incluindo os 3,2 mil milhões de euros necessários para igualar o financiamento pela IEJ, quando adequado (ver ponto 16). O FSE pode financiar medidas destinadas especificamente a particulares e as que dizem respeito a reformas estruturais (ver caixa 3).

Caixa 3

Exemplos de atividades que podem ser apoiadas pelo FSE

São exemplos de atividades que podem ser apoiadas pelo FSE: o desenvolvimento de serviços especializados para jovens, a criação de balcões únicos [por exemplo, nos serviços públicos de emprego (SPE) e na Internet], bases de dados melhoradas, o apoio aos serviços de emprego e de orientação profissional nas escolas, as campanhas de sensibilização, o apoio a organizações de voluntariado que oferecem mentores, a criação de centros de análise e a elaboração de modelos de política.

Iniciativa para o Emprego dos Jovens

16

Para complementar o apoio financeiro da UE disponível para as regiões em que as pessoas sentem mais dificuldades relacionadas com o desemprego dos jovens e a inatividade, o Conselho e o Parlamento Europeu acordaram em criar uma Iniciativa para o Emprego dos Jovens (IEJ), no valor de 6,4 mil milhões de euros. O financiamento da IEJ inclui 3,2 mil milhões de euros de uma nova rubrica específica do orçamento da UE dedicada ao emprego dos jovens, que as dotações nacionais no âmbito do FSE devem igualar num montante de pelo menos 3,2 mil milhões de euros.

Ao contrário do que sucede com a parte do FSE, a dotação específica para a IEJ não está sujeita à obrigatoriedade de cofinanciamento nacional¹⁴ e os custos suportados pelos Estados-Membros desde 1 de setembro de 2013 são retroativamente elegíveis para reembolso. O financiamento total da IEJ é antecipado, pelo que esses fundos estão disponíveis em 2014 e 2015. As despesas correspondentes devem ser realizadas até ao final de 2017 e 2018.

17

A IEJ faz parte da programação global do FSE, sendo aprovada em programas operacionais específicos da IEJ, no âmbito dos programas operacionais do FSE enquanto eixo prioritário ou até como uma parte de um eixo prioritário¹⁵.

18

O apoio da IEJ concentra-se em regiões com taxas de desemprego dos jovens superiores a 25% e nos jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação (NEET). Financia atividades destinadas diretamente a jovens com idade inferior a 25 anos ou, nos casos em que os Estados-Membros considerem importante, inferior a 30¹⁶ (ver caixa 4).

19

Vinte Estados-Membros são elegíveis para financiamento pela IEJ (ver figura 3 e anexo II), pois tinham regiões em que o desemprego dos jovens era superior a 25% em 2012¹⁷.

20

Em 2014, a Comissão afirmou que, para que a Garantia para a Juventude se torne realidade, os Estados-Membros também têm de dar prioridade às medidas de emprego dos jovens nos seus orçamentos nacionais¹⁸.

Caixa 4

Exemplos de atividades que podem ser apoiadas pela IEJ

São exemplos de medidas que podem ser financiadas pela IEJ: a disponibilização de primeira experiência de emprego, o acompanhamento no emprego (job coaching) para particulares, medidas de mobilidade para aproximar as competências e os empregos, o apoio a empresas em fase de arranque para jovens empreendedores, o apoio direto a estágios e aprendizagens e a prestação de formação em competências digitais.

Figura 3

Iniciativa para o Emprego dos Jovens — Regiões elegíveis

Fonte: Serviço de Estudos do Parlamento Europeu.

Papel da Comissão na criação, execução e acompanhamento da Garantia para a Juventude

21

O papel desempenhado pela Comissão na criação, execução e acompanhamento da Garantia para a Juventude foi definido especificamente na Recomendação do Conselho formulada em abril de 2013¹⁹. A Comissão deverá, em especial:

-incentivar os Estados-Membros a aproveitarem melhor o Fundo Social Europeu, de acordo com as prioridades de investimento do Fundo Social Europeu para o período de programação 2014-2020, e, quando tal se justifique, a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, para apoiar a implementação dos instrumentos de Garantia para a Juventude enquanto mecanismos políticos para combater e prevenir o desemprego juvenil e a exclusão social;

-acompanhar a conceção, a implementação e os resultados dos instrumentos de Garantia para a Juventude, através da supervisão multilateral do Comité do Emprego (ver ponto 68) no âmbito do Semestre Europeu e do programa de trabalho anual da Rede Europeia dos Serviços Públicos de Emprego, analisar o impacto das políticas vigentes e dirigir, se necessário, recomendações específicas a cada um dos Estados-Membros, com base nas orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros.

22

Segundo a Recomendação do Conselho, em consonância com o Regulamento Disposições Comuns para 2014-2020, a Comissão e os Estados-Membros asseguram a eficácia do FSE e da IEJ durante a sua preparação e execução, através de acompanhamento, avaliação e comunicação de informações²⁰.

Avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude

23

Na sequência da Comunicação da Comissão de junho de 2013 intitulada «Apelo à ação contra o desemprego dos jovens»²¹ e da reunião do Conselho Europeu²², os Estados-Membros comprometeram-se a apresentar à Comissão um Plano de Implementação da Garantia para a Juventude. Os Estados-Membros elegíveis para a IEJ deviam enviar estes documentos até ao final de 2013 e os restantes em 2014. No âmbito do Semestre Europeu, a Direção-Geral do Emprego, dos Assuntos Sociais e da Inclusão ficou incumbida de avaliar, em janeiro de 2014, os Planos de Implementação dos Estados-Membros que estivessem disponíveis, de forma a poder apresentar observações aos Estados-Membros durante as reuniões bilaterais do Semestre Europeu, em fevereiro de 2014.

1Centro Regional de Informação das Nações Unidas para a Europa Ocidental, «Jovens: os mais afetados pela crise financeira mundial» (http://www.unric.org).

2Fundo Monetário Internacional, Relatório por País n.º 14/199 «Euro Area Policies» (Políticas da área do euro), julho de 2014, Parte «Youth Unemployment in Europe: Okun’s Law and Beyond» (Desemprego dos jovens na Europa: para lá da Lei de Okun).

3COM(2010) 477 final, de 15 de setembro de 2010, «Juventude em Movimento».

4COM(2011) 933 final, de 20 de dezembro de 2011, «Iniciativa Oportunidades para a Juventude».

5COM(2012) 729 final, de 5 de dezembro de 2012, «Proposta de Recomendação do Conselho relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude».

6Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude (JO C 120 de 26.4.2013, p. 1).

7Conclusões do Conselho Europeu, 27-28 de junho de 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

8Eurofound (2012), NEETs — Young people not in employment, education, or training: Characteristics, cost and policy responses in Europe (NEET — jovens que não trabalham, não estudam nem seguem uma formação: características, custos e respostas políticas na Europa), Serviço das Publicações da União Europeia, Luxemburgo.

9N.º 2 do artigo 5.º e artigo 147.º da versão consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, p. 47).

10Artigo 148.º da versão consolidada do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (JO C 115 de 9.5.2008, p. 47).

11Regulamento (UE) n.º 1176/2011 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de novembro de 2011, sobre prevenção e correção dos desequilíbrios macroeconómicos (JO L 306 de 23.11.2011, p. 25).

12Recomendação n.º1 da Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude.

13Conclusões do Conselho Europeu, 8 de fevereiro de 2013, EUCO 37/13 (http://www.consilium.europa.eu).

14N.º 3 do artigo 22.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao Fundo Social Europeu e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1081/2006 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 470).

15Artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

16Artigo 16.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013 e Anexo VIII do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

17Artigo 16.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

18Comissão Europeia, MEMO «The EU Youth Guarantee» (Garantia para a Juventude da UE), 8 de outubro de 2014.

19Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude.

20N.º 9 do artigo 4.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

21COM(2013) 447 final, de 19 de junho de 2013.

22Conclusões do Conselho Europeu, 27 e 28 de junho de 2013, EUCO 104/2/13 (http://www.consilium.europa.eu).

Âmbito e método da auditoria

24

Com a presente auditoria, o Tribunal avaliou se a Comissão prestou apoio adequado aos Estados-Membros no estabelecimento do instrumento de Garantia para a Juventude, tendo examinado os possíveis riscos associados à execução.

25

A auditoria incidiu sobre o período decorrido entre a adoção da Recomendação do Conselho, em abril de 2013, e junho de 2014. Nessa data, a fase de conceção do instrumento de Garantia para a Juventude estava terminada, incluindo a apresentação dos Planos de Implementação pelos Estados-Membros e posterior avaliação pela Comissão. Além disso, o Tribunal teve em conta informações adicionais fornecidas pela Comissão até fevereiro de 2015 (em especial, referentes ao financiamento estimado da UE afetado à Garantia para a Juventude e ao desenvolvimento do sistema de acompanhamento). O objetivo da auditoria consistiu em identificar potenciais riscos que poderiam ter um impacto na execução do instrumento. Em futuros relatórios, o Tribunal tenciona cobrir igualmente questões relativas ao emprego dos jovens, incluindo a execução de iniciativas da UE ao nível dos Estados-Membros.

26

A auditoria incidiu na avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação de uma amostra de cinco Estados-Membros: Irlanda, Itália, Lituânia e Portugal, que estavam também sujeitos aos grupos de ação para a juventude, e França. Relativamente a estes cinco Estados-Membros, o Tribunal repetiu a avaliação da Comissão e analisou tanto as observações que esta apresentou aos Estados-Membros como o posterior seguimento que lhes foi dado. O Tribunal examinou igualmente, no caso dos Estados-Membros relativamente aos quais as informações estavam disponíveis, a relação entre a avaliação dos Planos de Implementação e a avaliação das condicionalidades ex ante associadas à IEJ. Por último, o Tribunal avaliou o quadro da UE para acompanhar os progressos registados no sentido de alcançar uma execução eficaz do instrumento de Garantia para a Juventude e a respetiva comunicação.

Observações

A Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros no estabelecimento do instrumento de Garantia para a Juventude

27

A execução da Garantia para a Juventude exige reformas estruturais profundas dos sistemas de formação profissional, procura de emprego e educação para melhorar a transição da escola para o mundo profissional e a empregabilidade dos jovens. Além dessas reformas estruturais, a Garantia para a Juventude incentiva igualmente a utilização de uma vasta gama de medidas proativas destinadas a aumentar a procura pelo trabalho dos jovens. Estas medidas (como subvenções aos salários ou ajudas ao recrutamento, provisórias e bem orientadas, ou subsídios de aprendizagem e de estágio) podem ajudar os jovens a entrar no mercado de trabalho e desenvolver ainda mais as suas competências.

28

A Recomendação do Conselho oferece orientações em matéria de boas práticas para a criação de um instrumento eficaz de Garantia para a Juventude. O Tribunal analisou até que ponto a Comissão incluiu esses critérios de boas práticas na sua avaliação dos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude. Além disso, o Tribunal avaliou em que medida os Estados-Membros tiveram em conta a análise efetuada pela Comissão aos projetos de Planos de Implementação e se a avaliação desses planos efetuada pela Comissão foi bem coordenada com a sua avaliação ex ante dos PO do FSE/da IEJ.

Orientações da Comissão sobre a conceção do instrumento de Garantia para a Juventude apresentadas aos Estados-Membros cinco meses após a Recomendação do Conselho

29

A análise efetuada pelo Tribunal revelou que a Comissão produziu orientações sobre a elaboração de um Plano de Implementação nacional, que divulgou aos Estados-Membros em setembro de 2013, ou seja, cinco meses após a adoção da Recomendação do Conselho em abril de 2013. Essa nota de orientações incluía um modelo que abrangia os elementos fundamentais necessários para a elaboração de um plano de implementação abrangente, com base nos vários eixos da Recomendação do Conselho:

-o contexto nacional e a forma como a Garantia para a Juventude poderia representar valor acrescentado para as disposições atuais;

-construir estratégias de parceria;

-medidas de intervenção e ativação precoces;

-medidas de apoio à integração no mercado de trabalho;

-financiamento do instrumento de Garantia para a Juventude;

-contínua avaliação e melhoria das reformas e iniciativas.

30

Além disso, a Comissão apoiou os Estados-Membros através da publicação de «Perguntas Frequentes» em dezembro de 2013 no sítio Internet dedicado à Garantia para a Juventude e de vários documentos de apoio, como um documento de trabalho dos serviços da Comissão com informações pormenorizadas sobre o conceito de base da Garantia para a Juventude e os princípios que poderão contribuir para o seu sucesso. A Comissão organizou ainda eventos temáticos em outubro de 2013 e abril de 2014, tendo conseguido que todos os Estados-Membros designassem um coordenador nacional da Garantia para a Juventude.

31

Por conseguinte, o Tribunal considera que a Comissão prestou apoio oportuno aos Estados-Membros. Esse apoio permitiu-lhes iniciar a criação dos seus instrumentos nacionais de Garantia para a Juventude e apresentar os Planos de Implementação dentro do curto prazo acordado nas conclusões do Conselho de junho de 2013, ou seja, até ao final de 2013 para os Estados-Membros elegíveis para a IEJ e até à primavera de 2014 para os restantes (ver anexo II).

A Comissão realizou uma avaliação abrangente e oportuna dos projetos de Planos de Implementação apresentados pelos Estados-Membros

32

O Tribunal constata que a responsabilidade pelos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude é dos Estados-Membros. A função da Comissão é realizar uma avaliação exaustiva, oportuna e coerente dos projetos de Planos de Implementação para identificar as insuficiências que podem afetar negativamente a possibilidade de concretizar uma Garantia para a Juventude eficaz. Com base nessa avaliação, os Estados-Membros podem em seguida ajustar em conformidade os seus Planos de Implementação. Em especial, isso permitiria aos Estados-Membros aproveitarem melhor o FSE e, quando tal se justifique, a IEJ e apoiar a implementação dos instrumentos de Garantia para a Juventude.

33

O Tribunal examinou a avaliação dos Planos de Implementação nacionais realizada pela Comissão e analisou em que medida os Estados-Membros reagiram posteriormente às insuficiências detetadas.

34

O Tribunal constatou que a Comissão elaborou uma grelha de avaliação abrangente, que cobre os aspetos fundamentais da Recomendação do Conselho. Com base nessa grelha, a Comissão estava em condições de avaliar sistematicamente os projetos de Planos de Implementação apresentados pelos Estados-Membros. As avaliações eram em seguida sujeitas a controlos cruzados horizontais, com o objetivo de garantir a coerência dos 28 Planos de Implementação.

35

No que se refere aos Estados-Membros abrangidos pelo presente relatório, a Comissão avaliou todos os Planos de Implementação examinados pelo Tribunal, estando em condições de apresentar observações a tempo das reuniões bilaterais que decorreram em fevereiro de 2014.

A avaliação realizada pela Comissão identificou muitas das insuficiências que afetam os projetos de Planos de Implementação

36

A avaliação realizada pela Comissão detetou várias insuficiências relativamente às informações fornecidas pelos Estados-Membros sobre aspetos fundamentais incluídos nos Planos de Implementação nacionais. São exemplos dessas insuficiências a análise insuficiente ou inexistente da inadequação das competências, a falta de definição da forma como as medidas previstas garantem que todos os jovens NEET serão alcançados e incoerências quanto ao que constitui uma boa oferta.

37

Contudo, a Comissão não tratou de forma exaustiva e coerente os seguintes aspetos que estão especificamente incluídos na Recomendação do Conselho:

-Competências em TIC/digitais: a Comissão considerou que as competências em TIC encerram potencialidades importantes de criação de empregos sustentáveis²³. Além disso, salientou que «o número de licenciados em TIC é insuficiente para preencher todas as vagas neste setor, onde, mesmo em tempos de recente turbulência económica, a procura de profissionais de TIC tem vindo a crescer a uma taxa de 3% ao ano»²⁴.

Embora a Comissão tenha mencionado que os Planos de Implementação de Itália e da Lituânia não incluíam medidas destinadas a melhorar as competências em TIC/digitais, não fez o mesmo relativamente à Irlanda e a Portugal, embora estes Planos de Implementação também não referissem essas competências.

-Obrigação mútua: a Recomendação do Conselho reconhece que «cabe aos próprios jovens uma quota-parte de responsabilidade na procura de uma via para entrar na atividade económica». Em alguns Estados-Membros, os jovens desempregados correm o risco de ver retirados ou reduzidos os subsídios de desemprego ou as prestações de assistência social caso não aceitem qualquer oferta razoável de emprego, aprendizagem, estágio ou educação. Não ter em conta este princípio pode limitar a eficácia de um instrumento de Garantia para a Juventude, uma vez que tem um efeito prejudicial no empenho dos participantes e reduz a responsabilidade dos Estados-Membros em apresentarem uma boa oferta. A Comissão não verificou a existência da obrigação mútua em nenhum dos Planos de Implementação examinados. O Tribunal constatou que, dos cinco Planos de Implementação examinados, apenas o da Irlanda incluía uma referência específica a este princípio.

-Aprendizagem mútua: a Recomendação do Conselho recomenda que os Estados-Membros «promovam atividades de aprendizagem mútua à escala nacional, regional e local entre todos os intervenientes na luta contra o desemprego juvenil, a fim de melhorar a conceção e a implementação dos instrumentos de Garantia para a Juventude»²⁵. A Comissão não avaliou este aspeto pertinente, que está ligado à relação custo-eficácia da execução nos Estados-Membros, e o Tribunal verificou que o princípio da «aprendizagem mútua» não está incluído em nenhum dos Planos de Implementação examinados, à exceção do de França.

Nem todos os Estados-Membros apresentaram Planos de Implementação revistos na sequência da avaliação realizada pela Comissão

38

Durante o processo de avaliação, a Comissão, quando adequado, solicitou por escrito aos Estados-Membros abrangidos pelo presente relatório que prestassem esclarecimentos adicionais e/ou salientou as principais insuficiências detetadas nos respetivos Planos de Implementação. A Comissão organizou igualmente reuniões bilaterais com os Estados-Membros para debater as insuficiências detetadas. Além disso, realizou visitas técnicas a determinados Estados-Membros, para esclarecer várias questões e detetar problemas pendentes nos Planos de Implementação²⁶.

39

Continuavam a existir várias insuficiências importantes nos Planos de Implementação depois das reuniões bilaterais e a Comissão solicitou informações adicionais a todos os Estados-Membros. No caso dos Estados-Membros examinados, a análise do Tribunal revelou que a Lituânia foi o único que se comprometeu a apresentar uma versão revista do Plano de Implementação²⁷. Solicitou-se a França, Itália e Portugal que apresentassem uma nova versão dos seus Planos de Implementação, mas estes recusaram por razões diversas. Por exemplo, segundo a Comissão, as autoridades italianas responderam que iriam concentrar-se em elaborar cuidadosamente os PO pertinentes em vez de redigirem um novo Plano de Implementação.

Avaliação dos Planos de Implementação efetuada pela Comissão não foi suficientemente coordenada com a sua avaliação das condicionalidades ex ante para os programas operacionais do FSE/da IEJ

40

Segundo o RDC para o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem cumprir condicionalidades ex ante específicas, de modo a assegurar uma utilização eficaz e eficiente dos fundos da UE. O RDC²⁸ estipula que a «avaliação do cumprimento pela Comissão deve limitar-se aos critérios definidos nas regras específicas dos fundos e no anexo XI, parte II, e deve respeitar as competências nacionais e regionais para decidir das medidas políticas específicas e adequadas, incluindo o conteúdo das estratégias». A prioridade de investimento pertinente dos PO do FSE/da IEJ é a «integração sustentável no mercado laboral dos jovens, em especial os que não trabalham, não estudam, nem se encontram em formação, incluindo os jovens em risco de exclusão social e de comunidades marginalizadas, incluindo através da concretização da Garantia para a Juventude».

41

A Comissão avalia a coerência e a adequação das informações prestadas pelo Estado-Membro sobre as condicionalidades ex ante específicas antes da adoção de um PO²⁹. A condicionalidade ex ante aplicável à IEJ é a existência de um quadro estratégico para promover o emprego dos jovens, inclusive por via da implementação da Garantia para a Juventude³⁰. O Tribunal considera que a avaliação realizada pela Comissão desta condicionalidade ex ante específica aplicável à IEJ e a avaliação do Plano de Implementação devem ser estreitamente coordenadas, para garantir a harmonização entre o PO do FSE/da IEJ e o instrumento de Garantia para a Juventude.

42

O Tribunal analisou se as insuficiências detetadas pela Comissão durante a avaliação dos Planos de Implementação eram igualmente mencionadas quando a Comissão retirava conclusões quanto ao cumprimento ou não das condicionalidades ex ante.

43

O Tribunal constatou que a Comissão considerava as condicionalidades ex ante relativas aos PO do FSE/da IEJ «cumpridas» apesar de avaliar os Planos de Implementação como «muito limitados» ou «parciais» (ver anexo III). Na opinião do Tribunal, a Comissão perdeu uma oportunidade de garantir que os Estados-Membros introduzem uma estratégia para o emprego dos jovens, em conformidade com o respetivo compromisso político com o instrumento de Garantia para a Juventude antes da aprovação dos PO do FSE/ /da IEJ para o período de programação de 2014-2020. Além disso, o exame do Tribunal revelou que os controlos realizados pela Comissão para a aprovação dos PO não abrangem a forma como os PO do FSE/da IEJ, em especial, contribuirão para a execução eficaz da Garantia para a Juventude.

O Tribunal identificou alguns riscos para a execução eficaz do instrumento de Garantia para a Juventude

44

O Tribunal teve igualmente em conta se os potenciais riscos para a execução eficaz do instrumento de Garantia para a Juventude poderiam ser detetados ao examinar a avaliação realizada pela Comissão. Em especial, teve em conta o caráter adequado do financiamento da Garantia para a Juventude, a forma como é definida uma boa oferta e o acompanhamento do instrumento de Garantia para a Juventude.

Risco de o financiamento total não ser adequado

45

A execução dos instrumentos de Garantia para a Juventude nos Estados-Membros será uma medida dispendiosa, especialmente tendo em conta a atual escala de desemprego dos jovens na UE. O Tribunal considera que só é possível determinar uma estimativa global sólida do financiamento necessário para o instrumento de Garantia para a Juventude com base em valores fiáveis relativos ao custo da execução da Garantia para a Juventude em cada Estado-Membro. Além disso, as fontes de financiamento dos instrumentos nacionais de Garantia para a Juventude devem ser claras.

46

O Tribunal observa que o instrumento de Garantia para a Juventude pretende prestar apoio financeiro não só a jovens (desempregados ou em risco de ficarem desempregados), mas também a reformas estruturais fundamentais a médio e longo prazo. É por conseguinte evidente que a Garantia para a Juventude exigirá um investimento substancial.

47

Além disso, o montante de financiamento nacional disponibilizado para o instrumento de Garantia para a Juventude ainda não foi determinado na totalidade. Segundo a análise realizada pela Comissão dos Planos de Implementação apresentados pelos Estados-Membros, nove³¹ dos 28 Estados-Membros não forneceram informações sobre o financiamento nacional previsto. Os restantes apresentaram informações com graus de pormenor variáveis.

Não foi realizada uma avaliação de impacto relativa ao instrumento de Garantia para a Juventude

48

Em princípio, todas as grandes iniciativas orçamentais, legislativas e políticas da Comissão com um impacto significativo devem ser objeto de uma avaliação de impacto³². As avaliações de impacto devem especificar os custos e benefícios das propostas, de que modo ocorrem e quem é afetado. Nos termos das diretrizes da Comissão, todos os impactos deverão ser quantificados, nomeadamente em termos monetários, sempre que possível e adequado, com base em métodos rigorosos e dados fiáveis³³.

49

O Tribunal constata que, antes de propor o instrumento de Garantia para a Juventude, a Comissão não realizou qualquer avaliação de impacto. O documento de trabalho dos serviços da Comissão (SWD) que acompanhava a proposta de Recomendação do Conselho relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude apenas fazia referência às estimativas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) relativas a 2012 (ver a secção 2.3 do documento de trabalho dos serviços da Comissão) e apresentava estimativas preliminares relativas a alguns Estados-Membros (Áustria, Finlândia, Suécia e Reino Unido)³⁴. Por conseguinte, além das estimativas da OIT, não existem informações sobre o potencial custo global de executar um instrumento deste tipo em toda a UE.

A OIT apresentou estimativas diferentes, em 2012 e 2013, relativas às necessidades anuais de financiamento para a execução de uma Garantia para a Juventude

50

Em fevereiro de 2015, a Comissão estimou que, para a totalidade do período de programação de 2014-2020, serão afetados 12,7 mil milhões de euros de fundos da UE para financiar os instrumentos. Anteriormente, em abril de 2014, a Comissão tinha estimado³⁵ que este valor seria complementado por recursos nacionais, regionais e até privados num montante de 4 mil milhões de euros. Este total de 16,7 mil milhões de euros corresponde a cerca de 2,4 mil milhões de euros por ano.

51

Em 2012, a OIT comunicou que o custo anual estimado de uma execução eficaz da Garantia para a Juventude na área do euro seria de 0,2% do PIB³⁶ ou 0,45% das despesas públicas, o que ascende a 21 mil milhões de euros³⁷. As estimativas dos custos publicadas pela OIT em 2013, baseadas em seis países da área do euro³⁸, variavam entre aproximadamente 0,5% e 1,5% do PIB³⁹. Segundo a OIT, estes custos de execução diferem em função da disponibilidade da infraestrutura administrativa para a execução da garantia numa escala alargada e do tamanho da população elegível.

Não existem estimativas de custos sólidas para medidas específicas dos instrumentos de Garantia para a Juventude

52

Em 2013, a Comissão solicitou aos Estados-Membros que fornecessem uma estimativa dos custos relativos às medidas previstas e as respetivas fontes de financiamento quando apresentassem os seus Planos de Implementação da Garantia para a Juventude. Em especial, solicitou-se aos Estados-Membros que definissem as fontes de financiamento e respetiva afetação às diferentes reformas e medidas/iniciativas essenciais num plano de financiamento e que fornecessem informações específicas sobre cada medida (como o custo por medida, o número esperado de beneficiários por medida, a percentagem da população-alvo que cada medida deveria alcançar, o custo adicional de novas medidas e os resultados esperados).

53

Estas informações teriam permitido à Comissão avaliar se estavam afetados os recursos adequados ao instrumento de Garantia para a Juventude. Por exemplo, um dos desafios mais importantes identificados pela Comissão para a execução da Garantia para a Juventude em Espanha é a falta de financiamento nacional complementar, o que poderá prejudicar a execução da Garantia para a Juventude a curto e longo prazo⁴⁰. Por conseguinte, o Tribunal examinou os Planos de Implementação apresentados pelos cinco Estados-Membros abrangidos pelo presente relatório (França, Irlanda, Itália, Lituânia e Portugal), tendo verificado se foram fornecidas informações relativas aos custos estimados das medidas previstas e às respetivas fontes de financiamento.

54

O Tribunal constatou que, em geral, os Estados-Membros apresentaram estimativas dos custos das medidas destinadas a particulares. No entanto, os Planos de Implementação apresentados por alguns Estados-Membros não continham informações pertinentes como os custos por beneficiário relacionados com as ofertas (Irlanda e França), as metas de participação por medida e a percentagem da população-alvo que se esperava alcançar com a Garantia para a Juventude (França). Por conseguinte, a falta dessas informações não permite uma identificação precoce, por parte da Comissão, de possíveis insuficiências, como se pretendia.

55

Além disso, nenhum dos cinco Estados-Membros forneceu informações nos seus Planos de Implementação sobre o custo estimado da execução das reformas estruturais necessárias para a execução de uma Garantia para a Juventude eficaz.

56

Relativamente a três dos cinco Estados-Membros examinados, a dotação nacional indicada nos Planos de Implementação é significativamente inferior à dos vários fundos da UE, variando entre 13% (Portugal) e 35% (Itália e Lituânia) do montante total. Na Irlanda, a dotação nacional excedia a da UE, enquanto em França os dados disponíveis não permitiam realizar uma comparação deste tipo. Acresce que, à exceção da Lituânia, os Estados-Membros declararam globalmente as fontes de financiamento da UE relacionadas com as medidas (sob a mesma rubrica UE/FSE/IEJ). Devido à falta de informações completas e exatas, não foi portanto possível à Comissão avaliar o caráter adequado da fonte de financiamento das medidas ou tirar conclusões sobre a exequibilidade e sustentabilidade gerais dos planos financeiros da Garantia para a Juventude.

Desafios específicos na verificação da regularidade das despesas da IEJ

57

Segundo o Regulamento do FSE⁴¹, as modalidades da programação da IEJ podem assumir uma ou mais das seguintes formas (ver ponto 17):

-um programa operacional específico;

-um eixo prioritário específico no âmbito de um programa operacional;

-uma parte de um ou mais eixos prioritários.

O Tribunal considera que existe um desafio específico (em comparação com as despesas normais do FSE) para os Estados-Membros e a Comissão verificarem com eficácia a regularidade das despesas da IEJ declaradas. Esse desafio prende-se com os requisitos de elegibilidade mais rigorosos, a possibilidade de declarar despesas efetuadas desde setembro de 2013 e, especialmente no último caso mencionado, a inexistência de cofinanciamento da IEJ.

Falta de definição de boa oferta de emprego pode comprometer a eficácia da Garantia para a Juventude

58

O Tribunal lembra que a Garantia para a Juventude tem o objetivo de oferecer aos jovens uma verdadeira oportunidade de aumentarem a sua empregabilidade, com vista a uma integração sustentável e recompensadora no mercado de trabalho, e de, consequentemente, aumentar as taxas globais de emprego dos jovens.

Assim, o Conselho recomenda que os Estados-Membros assegurem que todos os jovens com idade até 25 anos recebam uma «boa» oferta no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. Contudo, a Recomendação do Conselho não indica o que constitui uma «boa» oferta nem especifica quem deverá fornecer essa definição.

59

Vários documentos da UE (como a Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios⁴² e a Declaração do Conselho sobre a Aliança Europeia da Aprendizagem⁴³) definem normas mínimas qualitativas não vinculativas de boa qualidade dos estágios e aprendizagens, para evitar que as empresas os explorem como fontes de mão-de-obra barata. Por outro lado, não existem documentos equivalentes que estabeleçam os princípios que definem um emprego de qualidade.

60

Em dezembro de 2013, a Comissão publicou orientações que definiam uma «boa» oferta como uma oferta que se espera dar origem a um vínculo sustentável no mercado de trabalho e que não deve ter apenas o efeito imediato de reduzir as estatísticas do desemprego dos jovens durante algum tempo⁴⁴.

61

Com base no exame de estudos pertinentes⁴⁵ neste domínio, o Tribunal considera que pode existir uma combinação de atributos relevantes para definir se uma oferta de emprego deve ser considerada «boa», nomeadamente, a duração do contrato (a termo fixo ou indeterminado), o tipo de contrato (a tempo parcial voluntário ou involuntário ou a tempo inteiro), o nível de remuneração relativamente ao custo de vida no Estado-Membro em causa, o conteúdo de competências dos empregos e respetivo nível e tipo de qualificações exigidas e a disponibilidade de formação adicional relacionada com o emprego. No âmbito do princípio da subsidiariedade, poderia ter sido definido um conjunto mínimo de atributos ao nível da UE, deixando aos Estados-Membros a flexibilidade para determinarem os seus próprios valores normalizados para cada um desses atributos.

62

Por exemplo, o Tribunal constatou que, na avaliação dos projetos de Planos de Implementação apresentados por Itália, a Comissão considerou uma oferta de emprego temporário (cinco a seis meses) como sendo «boa», ainda que o salário mensal fosse inferior ao limiar de pobreza da maioria das regiões do país, segundo dados do instituto nacional de estatísticas de Itália (ISTAT)⁴⁶. A Comissão não teve em conta quaisquer outros elementos qualitativos.

63

Devido à inexistência de um conjunto de atributos qualitativos para uma boa oferta de emprego, existe o risco de os instrumentos de Garantia para a Juventude serem executados de forma incoerente e ineficaz nos vários Estados-Membros ou até dentro de um único Estado-Membro. Embora obviamente seja possível verificar posteriormente a qualidade das ofertas nos vários Estados-Membros (ou seja, através de avaliações), nessa altura a maioria do orçamento da IEJ já estará afetado e/ou despendido (tendo em conta a antecipação orçamental do financiamento em 2014 e 2015), pelo que quaisquer insuficiências que afetem a eficácia das despesas da IEJ não poderão ser corrigidas.

64

O Tribunal regista que, em julho de 2014, a Comissão elaborou orientações específicas a utilizar para a avaliação da IEJ⁴⁷, prevista no regulamento do FSE⁴⁸ para o final de 2015 e de 2018, que exigem que os avaliadores informem sobre a qualidade das ofertas de emprego recebidas pelos participantes da IEJ, tendo igualmente em conta critérios qualitativos como os indicados anteriormente.

Quadro abrangente de acompanhamento e comunicação da Garantia para a Juventude ainda em desenvolvimento

65

O Tribunal considera que uma avaliação contínua das medidas no âmbito da Garantia para a Juventude é essencial para garantir que os fundos são investidos com sensatez e que as medidas são executadas de forma a terem um impacto real nos jovens. Por conseguinte, a conceção das medidas da Garantia para a Juventude deve incluir, desde o início, mecanismos de acompanhamento sólidos⁴⁹. Esta é a base de uma elaboração de políticas eficaz e baseada em provas, que deverá permitir alertar o Parlamento Europeu e o Conselho quando os objetivos não forem atingidos ou quando a eficiência das medidas não for satisfatória, dando-lhes a possibilidade de melhorar a conceção ou a execução das medidas.

66

A Comissão acompanha a implementação dos instrumentos da Garantia para a Juventude no âmbito do Semestre Europeu e deve analisar o impacto das políticas vigentes e dirigir, se necessário, recomendações específicas a cada um dos Estados-Membros, com base nas orientações para as políticas de emprego dos Estados-Membros⁵⁰.

67

O Tribunal analisou o quadro instituído para acompanhar a execução e os resultados tanto da Garantia para a Juventude no seu conjunto como em relação às medidas financiadas pela IEJ.

A conceção do instrumento de Garantia para a Juventude não inclui, desde o início, mecanismos de acompanhamento e comunicação abrangentes

68

Na sua Recomendação, o Conselho confiou à Comissão o acompanhamento da implementação da Garantia para a Juventude, através da supervisão multilateral do Comité do Emprego⁵¹ (COEM) no âmbito do Semestre Europeu (ver caixa 5). No entanto, segundo a Recomendação do Conselho, não está previsto comunicar os resultados desse acompanhamento ao Parlamento Europeu.

Caixa 5

Funções do Comité do Emprego (COEM)

O COEM tem principalmente uma função de comité consultivo dos Ministros do Emprego e Assuntos Sociais no Conselho Emprego e Assuntos Sociais (EPSCO). A supervisão multilateral do COEM ajuda a avaliar de maneira geral a execução nos Estados-Membros que enfrentam desafios semelhantes, bem como a avaliar as opções e os planos políticos. Acompanha os progressos realizados pelos Estados-Membros na execução das reformas desencadeadas pelas recomendações específicas por país. Um dos seus subgrupos é responsável por selecionar e desenvolver indicadores de acompanhamento da estratégia do emprego, o que inclui o acompanhamento da Garantia para a Juventude.

69

Em maio de 2014, o COEM examinou os progressos realizados na execução da Garantia para a Juventude e avaliou a situação do emprego e os programas nacionais de reforma dos Estados-Membros. Esse exame assumiu a forma de avaliações pelos pares e pretendia ser tão abrangente quanto possível para identificar os principais desafios nos Estados-Membros.

70

Com base nos relatórios examinados relativos aos Estados-Membros abrangidos pelo exercício de maio, o Tribunal constatou que o nível de pormenor dessa análise variava significativamente. Por exemplo, enquanto o exame da Irlanda se concentrava extensivamente na Garantia para a Juventude, o de Portugal nem sequer a abordava.

71

O Tribunal constata igualmente que um subgrupo do COEM desenvolveu indicadores específicos para acompanhar a execução e os resultados da Garantia para a Juventude ao nível da UE⁵². Trata-se de indicadores macroeconómicos que deverão complementar indicadores que medem o impacto direto da política e a rapidez da apresentação de ofertas aos jovens. Os indicadores foram aprovados pelo Conselho em dezembro de 2014. Um exercício-piloto para testar a metodologia foi lançado em outubro de 2014 e os resultados serão avaliados durante 2015 o que, segundo o COEM, poderá dar origem a algumas revisões de ordem técnica do quadro de indicadores⁵³.

72

Uma vez que estes indicadores não são obrigatórios, as informações pertinentes sobre o sucesso da totalidade da Garantia para a Juventude dependerão do empenho contínuo dos Estados-Membros em fornecerem dados exaustivos e fiáveis. O Tribunal considera igualmente que a disponibilidade desses indicadores numa fase anterior teria permitido aos Estados-Membros incluí-los no seu sistema administrativo na fase de conceção do instrumento de Garantia para a Juventude.

São necessárias reformas a longo prazo para dar resposta às recomendações específicas por país relativas à Garantia para a Juventude

73

No âmbito do Semestre Europeu, a Comissão analisa também o impacto das políticas de emprego, tendo em conta os dados comunicados no painel (ver caixa 6) e, se necessário, assinala as insuficiências aos Estados-Membros através de recomendações específicas por país anuais.

74

O Tribunal examinou a forma como a Garantia para a Juventude foi tratada nas recomendações específicas por país. Em especial, no caso dos Estados-Membros constantes da amostra, verificou se as recomendações eram específicas, mensuráveis e realizáveis.

Caixa 6

Painel da Comissão sobre os indicadores de desemprego dos jovens e dos NEET

Os indicadores do desemprego dos jovens e dos NEET fazem parte de um novo painel dos principais indicadores sociais e de emprego elaborado pela Comissão, que identifica as principais desigualdades de emprego e sociais na UE. O primeiro painel desse tipo foi publicado com o Relatório Conjunto sobre o Emprego de 2014, adotado conjuntamente pela Comissão e pelo Conselho de Ministros da UE. É composto por cinco indicadores-chave e constitui a base das propostas da Comissão para as reformas estruturais.

75

O Tribunal constatou que as recomendações específicas por país para 2013 que diziam respeito ao desemprego dos jovens geralmente não eram específicas nem mensuráveis (ver caixa 7).

76

Em 2014, a Comissão propôs recomendações específicas sobre a execução da Garantia para a Juventude a oito países (Espanha, Itália, Eslováquia, Croácia, Portugal, Polónia, Bulgária e Irlanda). O Tribunal constatou que estas recomendações específicas por país apresentavam mais pormenores e algumas incluíam igualmente metas.

77

A aplicação eficaz das recomendações depende, porém, do compromisso político ao nível nacional. Segundo a Comissão, apenas 10% das recomendações específicas por país para 2013 foram completamente implementadas enquanto, em 45%, os progressos foram limitados ou inexistentes⁵⁴. Também o Parlamento Europeu mencionou esta situação em outubro de 2014⁵⁵.

78

O Tribunal observa que, relativamente às recomendações específicas por país que tratam da Garantia para a Juventude, são necessárias reformas consideráveis que é pouco provável serem executadas a curto prazo.

Caixa 7

Recomendações específicas por país para 2013 — Exemplos da Lituânia e da Itália

Para a Lituânia, a recomendação específica por país indicava que o Estado-Membro devia melhorar a empregabilidade dos jovens, por exemplo através de uma Garantia para a Juventude, reforçar a execução e a eficácia dos regimes de aprendizagem e corrigir a constante inadequação das competências. A recomendação dirigida à Itália indicava que o Estado-Membro devia tomar mais medidas para fomentar a participação no mercado de trabalho, especialmente das mulheres e dos jovens, por exemplo através de uma Garantia para a Juventude. As duas recomendações específicas por país referiam o instrumento de Garantia para a Juventude, mas nenhuma delas fornecia pormenores sobre a forma de os países executarem os instrumentos para estes terem o maior impacto, nem definiam metas mensuráveis ou etapas intermédias.

Não existem planos para a comunicação sistemática sobre a totalidade dos instrumentos de Garantia para a Juventude

79

O RDC exige que, a partir de 2016, a Comissão apresente todos os anos ao Parlamento Europeu um relatório de síntese com base nos relatórios de execução anuais. Além disso, em 2017 e 2019, a Comissão tem de elaborar relatórios estratégicos resumindo os relatórios de progresso dos Estados-Membros que serão apresentados ao Parlamento Europeu, devendo participar no debate do Parlamento sobre esses relatórios⁵⁶.

80

O Tribunal observa que as medidas da Garantia para a Juventude que não sejam financiadas pelos PO do FSE/ /da IEJ não seriam incluídas nesses relatórios, uma vez que os RAE apenas abrangem as intervenções financiadas pela UE. Por conseguinte, à exceção dos indicadores do COEM, não existem disposições ao nível da UE relativas à comunicação de dados sobre a parte do instrumento da Garantia para a Juventude financiada a nível nacional. Esta situação comporta o risco de os intervenientes não terem uma visão global clara sobre a forma como a Garantia para a Juventude no seu todo contribui para resolver a questão do desemprego dos jovens e em que medida o faz.

O novo quadro de desempenho para o FSE/a IEJ incide nos resultados

81

As medidas da Garantia para a Juventude financiadas pelo FSE/pela IEJ devem ser acompanhadas segundo o enquadramento jurídico dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento⁵⁷. O Regulamento do FSE contém disposições específicas relativas ao acompanhamento, comunicação e avaliação da IEJ, para garantir que os seus impactos e contribuição para a Garantia para a Juventude podem ser medidos e tornados visíveis. Em especial, exige que «pelo menos duas vezes durante o período de programação, deve proceder-se a uma avaliação da eficácia, da eficiência e do impacto do apoio conjunto do FSE e da dotação específica da IEJ, nomeadamente para a execução da Garantia para a Juventude. A primeira avaliação deve ser efetuada até 31 de dezembro de 2015, e a segunda avaliação até 31 de dezembro de 2018»⁵⁸.

82

Além disso, a partir de abril de 2015 e nos anos seguintes, os Estados-Membros devem enviar à Comissão dados estruturados relativos a indicadores comuns para as medidas apoiadas pela UE, juntamente com os relatórios anuais de execução. Os relatórios devem igualmente apresentar e avaliar a qualidade das ofertas de emprego recebidas pelos participantes, bem como o seu progresso na formação contínua, na obtenção de empregos duradouros e dignos, ou na participação em estágios de aprendizagem ou de aperfeiçoamento⁵⁹.

83

O regulamento do FSE prevê indicadores de realização e de resultado comuns obrigatórios para todas as medidas apoiadas por um Programa Operacional (PO)⁶⁰. Para o PO que ativa a IEJ, exige igualmente que os Estados-Membros especifiquem indicadores de resultado.

84

O Tribunal examinou a pertinência dos indicadores de resultado da IEJ definidos no regulamento do FSE, tendo detetado que os seguintes indicadores poderiam ser mais pormenorizados na aprovação de futuros PO do FSE/da IEJ ou ao introduzir alterações nos PO existentes:

-o indicador de resultados específico «Desempregados/Desempregados de longa duração/Inativos que não estudam nem seguem uma formação que recebem uma oferta de emprego, educação contínua ou oportunidades de aprendizagem ou estágio (...), uma vez terminada a participação» não exige que os Estados-Membros forneçam dados que distingam as quatro ofertas diferentes que os participantes podem receber no âmbito do instrumento de Garantia para a Juventude. A inexistência desse requisito significa que não estarão disponíveis informações pormenorizadas sobre os tipos de ofertas da Garantia para a Juventude que os jovens aceitaram e, por conseguinte, se serão necessárias medidas corretivas para melhorar a eficácia das medidas;

-os indicadores de resultados a longo prazo da IEJ medem a situação dos jovens seis meses depois de terminada a intervenção, ao passo que uma avaliação durante um período de tempo mais longo tornaria mais fácil retirar conclusões sobre a sustentabilidade de determinadas ofertas (por exemplo, ofertas de emprego);

-o regulamento permite que os Estados-Membros alarguem o grupo-alvo da IEJ a jovens com idade superior a 25 anos mas inferior a 30, numa base voluntária. No entanto, nenhum dos indicadores de resultados da IEJ abrange a faixa etária dos 25-29 anos, tornando difícil avaliar a eficácia das medidas nesse grupo etário. Embora as orientações da Comissão incentivem fortemente os Estados-Membros a desenvolver os seus próprios indicadores de realizações (como os participantes nas medidas financiadas pela IEJ) para a faixa etária dos 25-29 anos, não refere os indicadores de resultados associados. O Tribunal constatou que, dos quatro Estados-Membros examinados que decidiram alargar o âmbito da IEJ (França, Itália, Lituânia e Portugal), nenhum definiu indicadores de resultados adicionais específicos do programa e dois deles (França e Portugal) nem sequer definiram os indicadores de realizações adicionais para abrangerem o grupo-alvo alargado.

23COM(2008) 868 «Novas Competências para Novos Empregos, Antecipar e adequar as necessidades do mercado de trabalho e as competências».

24Documento de trabalho dos serviços da Comissão, SWD(2012) 409 final, p. 24.

25Recomendação n.º 25 aos Estados-Membros.

26Dos Estados-Membros constantes da amostra auditada, apenas Itália recebeu uma visita técnica.

27Além da Lituânia, 12 outros Estados-Membros apresentaram Planos de Implementação revistos até junho de 2014 (Bélgica, Bulgária, Grécia, Espanha, Croácia, Hungria, Letónia, Países Baixos, Polónia, Roménia, Suécia e Eslováquia), na sequência do pedido da Comissão.

28N.º 3 do artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

29N.os 1 e 3 do artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

30Anexo XI do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

31Estónia, Espanha, Finlândia, Irlanda, Luxemburgo, Malta, Polónia, Suécia e Reino Unido.

32Relatório Especial n.º 3/2010, «A avaliação de impacto nas instituições da UE apoia o processo de tomada de decisão?», ponto 3 (http://eca.europa.eu).

33Comissão Europeia, Diretrizes sobre a avaliação de impacto, SEC(2009) 92.

34Documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, SWD(2012) 409 final, p. 11-12.

35Audição Pública do Parlamento Europeu, Comissão dos Orçamentos em cooperação com a Comissão do Emprego e Assuntos Sociais, terça-feira, 1 de abril de 2014, p. 23.

36OIT, Global Employment Outlook (Perspetivas globais do emprego), «Global spill-overs from advanced to emerging economies worsen the situation for young jobseekers» (Repercussões globais das economias avançadas para as emergentes pioram a situação dos jovens à procura de emprego), setembro de 2012, http://www.ilo.org.

37OIT, Eurozone job crisis: trends and policy responses (A crise do emprego na área do euro: tendências e respostas políticas), julho de 2012. As informações foram igualmente publicadas no sítio Internet da Comissão, http://ec.europa.eu.

38Bélgica, Irlanda, Espanha, França, Países Baixos e Portugal.

39OIT, Youth guarantees: a response to the youth employment crisis? (Garantias para a Juventude: uma resposta à crise do desemprego dos jovens?), 2013 (http://www.ilo.org).

40Documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, SWD(2014) 410 final, p. 25.

41Artigo 18.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

42Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios, Bruxelas, 10 de março de 2014 (http://www.consilium.europa.eu).

43Declaração do Conselho sobre a Aliança Europeia da Aprendizagem, Conselho Emprego, Política Social, Saúde e Consumidores, Luxemburgo, 15 de outubro de 2013.

44Perguntas Frequentes sobre a Garantia para a Juventude, pergunta n.º 6 (http://www.ec.europa.eu).

45Parlamento Europeu, Indicators of Job Quality in the European Union (Indicadores da qualidade do emprego na União Europeia), PE429.972, 2009, http://www.europarl.europa.eu; CSES, Study on Measuring Employment Effects (Estudo sobre a medição dos efeitos do emprego), junho de 2006; OCDE, Local Implementation of Youth Guarantees: Emerging Lessons from European Experiences (Execução local das Garantias para a Juventude: ensinamentos emergentes das experiências europeias), 2014.

46Instituto nacional de estatísticas de Itália (ISTAT), «Calcolo della soglia di povertà assoluta» (Cálculo do limiar de pobreza absoluta) (http://www.istat.it).

47Comissão Europeia, Guidance on Evaluation of the Youth Employment Initiative (Orientações sobre a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens), julho de 2014.

48N.º 6 do artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

49Comissão Europeia, The Youth Guarantee: Making It Happen (Garantia para a Juventude: a execução), 2014, p. 3.

50Recomendação n.º 6 da Recomendação do Conselho, de 22 de abril de 2013, relativa ao estabelecimento de uma Garantia para a Juventude.

51O COEM foi criado pela Decisão 2000/98/CE do Conselho, de 24 de janeiro de 2000, que institui o Comité do Emprego (JO L 29 de 4.2.2000, p. 21) com base no artigo 150.º do TFUE. Cada Estado-Membro da UE e a Comissão nomeiam dois membros do COEM.

52INDIC/07/13052014/EN – Monitoring the Youth Guarantee (Acompanhamento da Garantia para a Juventude) — Nota revista do Grupo de Trabalho para a reunião do grupo «Indicadores» de 13 de maio de 2014.

53Conselho da União Europeia: «Implementation of the Youth Guarantee and monitoring framework – endorsement of the EMCO’s key messages» (Execução da Garantia para a Juventude e quadro de acompanhamento — aprovação das principais mensagens do COEM), 17 de novembro de 2014.

54Sítio Internet da Comissão: Country-Specific Recommendations 2013 (Recomendações específicas por país de 2013) (http://ec.europa.eu).

55Resolução do Parlamento Europeu, de 22 de outubro de 2014, sobre o Semestre Europeu para a coordenação das políticas económicas: aplicação das prioridades para 2014 [2014/2059 (INI)].

56Artigo 53.º do Regulamento (UE) n.º 1303/2013.

57Regulamento (UE) n.º 1303/2013 e Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

58N.º 6 do artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

59N.os 3 e 4 do artigo 19.º do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

60Anexo II do Regulamento (UE) n.º 1304/2013.

Conclusões e recomendações

85

A Recomendação relativa à Garantia para a Juventude foi formalmente adotada pelo Conselho de Ministros da UE em 22 de abril de 2013, com base numa proposta apresentada pela Comissão em dezembro de 2012. Esse documento continha recomendações específicas dirigidas tanto aos Estados-Membros como à Comissão relativas à execução do instrumento. Em especial, a Comissão ficou incumbida de avaliar os Planos de Implementação da Garantia para a Juventude dos Estados-Membros que estivessem disponíveis, de forma a poder apresentar observações aos Estados-Membros durante as reuniões bilaterais do Semestre Europeu.

A Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros no estabelecimento do instrumento de Garantia para a Juventude

86

Globalmente, o Tribunal conclui que a Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros no processo de estabelecimento da Garantia para a Juventude. Em especial, a Comissão emitiu orientações sobre a conceção dos instrumentos de Garantia para a Juventude em setembro de 2013, ou seja, apenas cinco meses após a adoção da Recomendação do Conselho em abril de 2013 (pontos 29-31).

87

A Comissão realizou uma avaliação abrangente e oportuna dos projetos de Planos de Implementação apresentados pelos Estados-Membros, tendo conseguido detetar várias insuficiências. Contudo, não avaliou de forma exaustiva e coerente os seguintes aspetos: competências em TIC/digitais, obrigação mútua e aprendizagem mútua. O Tribunal constatou igualmente que nem todos os Estados-Membros apresentaram Planos de Implementação atualizados na sequência da avaliação realizada pela Comissão (pontos 32-39).

O Tribunal identificou riscos para a execução eficaz dos instrumentos de Garantia para a Juventude

88

Com base no exame que o Tribunal efetuou às avaliações realizadas pela Comissão aos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude, foram identificados vários riscos relativos ao caráter adequado do financiamento total e à natureza de uma «boa oferta», bem como disposições de acompanhamento e comunicação para o instrumento de Garantia para a Juventude.

Caráter adequado do financiamento total do instrumento de Garantia para a Juventude

89

O Tribunal considera que, não existindo uma avaliação de impacto realizada pela Comissão, não existem informações suficientes sobre o custo potencial da execução de um instrumento de Garantia para a Juventude nos Estados-Membros da UE. Além disso, à data da auditoria, a Comissão não dispunha de uma imagem pormenorizada dos montantes de financiamento nacionais e da UE afetados pelos Estados-Membros às várias medidas do instrumento de Garantia para a Juventude e, em especial, às medidas relacionadas com reformas estruturais. O Tribunal considera que, devido à falta dessas informações, existe o risco de o financiamento total não ser adequado para executar o instrumento de Garantia para a Juventude (pontos 45-57).

Recomendação 1

Os Estados-Membros devem apresentar uma síntese clara e exaustiva dos custos de todas as medidas previstas para combater o desemprego dos jovens no âmbito do instrumento de Garantia para a Juventude, para que a Comissão possa avaliar as necessidades globais de financiamento.

Natureza de uma «boa oferta»

90

A natureza «boa» de uma oferta, um fator salientado na definição do que constitui uma Garantia para a Juventude, é essencial para oferecer aos jovens uma verdadeira oportunidade de aumentarem a sua empregabilidade, com vista a uma integração sustentável e recompensadora no mercado de trabalho, e de, consequentemente, aumentar as taxas globais de emprego dos jovens. A inexistência de um conjunto de atributos qualitativos para uma oferta ser considerada «boa» implica o risco de uma execução incoerente e ineficaz dos instrumentos de Garantia para a Juventude nos vários Estados-Membros (ou até dentro de um único Estado-Membro) (pontos 58-64).

Recomendação 2

A Comissão deve promover um conjunto de atributos qualitativos a preencher para que os empregos, aprendizagens e estágios sejam apoiados pelo orçamento da UE. Estes poderão basear-se nos elementos que definem uma boa oferta incluídos nas orientações da Comissão para a avaliação da IEJ.

Acompanhamento dos instrumentos de Garantia para a Juventude

91

O Tribunal verificou que está ainda em desenvolvimento um quadro abrangente de acompanhamento e comunicação da Garantia para a Juventude. Para ter uma imagem clara da execução da totalidade do instrumento de Garantia para a Juventude, todas as medidas devem ser objeto de um acompanhamento, para garantir que os fundos são investidos com sensatez e que as medidas são executadas de forma a terem um impacto real nos jovens. Esse acompanhamento permitiria igualmente reagir de forma proativa quando for óbvio que as metas não serão atingidas. Estas informações devem ser comunicadas de uma forma que permita demonstrar o sucesso (ou insucesso) da Garantia para a Juventude (pontos 65-84).

Recomendação 3

A Comissão deve criar um sistema de acompanhamento abrangente para o instrumento de Garantia para a Juventude, que inclua tanto as reformas estruturais como as medidas destinadas a particulares. Os resultados desse acompanhamento devem ser comunicados ao Parlamento Europeu e ao Conselho.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 25 de fevereiro de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexos

Anexo I

Taxa de desemprego dos jovens (junho de 2014)

Fonte: Eurostat.

Anexo II

Estados-Membros elegíveis para financiamento pela IEJ

Estado-Membro
Região elegível (regiões elegíveis) para financiamento no âmbito da IEJ
Dotação específica da Iniciativa para o Emprego dos Jovens
(em euros)

Bélgica
Sim
42 435 070

Bulgária
Sim
55 188 745

República Checa
Sim
13 599 984

Dinamarca
Não
-

Alemanha
Não
-

Estónia
Não
-

Irlanda
Sim
68 145 419

Grécia
Sim
171 517 029

Espanha
Sim
943 496 315

França
Sim
310 161 402

Croácia
Sim
66 177 144

Itália
Sim
567 511 248

Chipre
Sim
11 572 101

Letónia
Sim
29 010 639

Lituânia
Sim
31 782 633

Luxemburgo
Não
-

Hungria
Sim
49 765 356

Malta
Não
-

Países Baixos
Não
-

Áustria
Não
-

Polónia
Sim
252 437 822

Portugal
Sim
160 772 169

Roménia
Sim
105 994 315

Eslovénia
Sim
9 211 536

Eslováquia
Sim
72 175 259

Finlândia
Não
-

Suécia
Sim
44 163 096

Reino Unido
Sim
206 098 124

TOTAL

3 211 215 406

Anexo III

Avaliação pela Comissão dos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude e das condicionalidades ex ante da IEJ

Estados-Membros
Resultado da avaliação dos Planos de Implementação
Condicionalidades ex ante

Bulgária

  Muito limitado

  Cumpridas

República Checa

  Muito limitado

  Cumpridas

Grécia

  Muito limitado

  Cumpridas

Itália

  Muito limitado

  Cumpridas

Lituânia

  Muito limitado

  Cumpridas

Polónia

  Muito limitado

  Cumpridas

Reino Unido

  Muito limitado

  Cumpridas

Bélgica

      Parcial

  Cumpridas

Irlanda

      Parcial

  Cumpridas

Espanha

      Parcial

  Cumpridas

França

      Parcial

  Cumpridas

Croácia

      Parcial

  Cumpridas

Chipre

      Parcial

  Não cumpridas

Letónia

      Parcial

  Cumpridas

Hungria

      Parcial

  Cumpridas

Portugal

      Parcial

  Cumpridas

Eslovénia

      Parcial

  Cumpridas

Eslováquia

      Parcial

  Cumpridas

Suécia

      Parcial

  Cumpridas

Nota: À data da auditoria, a Comissão não tinha avaliado as condicionalidades ex ante da IEJ relativas à Roménia.

Respostas da Comissão

Síntese

V Primeiro travessão

A Comissão toma nota da recomendação dirigida aos Estados-Membros e gostaria de facto, em alguns casos, de receber uma melhor panorâmica dos custos estimados de todas as medidas previstas para combater o desemprego dos jovens.

O modelo elaborado pela Comissão solicitava aos Estados-Membros que lhe facultassem informações sobre fontes de financiamento da UE, nacionais, regionais/locais, dos empregadores e outras, incentivando assim os Estados-Membros a apresentar informações completas sobre os custos globais e o financiamento da Garantia para a Juventude (incluindo as lacunas de financiamento).

19 dos 28 Estados-Membros forneceram estas informações (com diferentes graus de pormenor).

V Segundo travessão

A Comissão aceita a recomendação, que considera já estar parcialmente aplicada, nomeadamente com base na Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios, na Aliança Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa do Conselho e no acompanhamento da qualidade do emprego no âmbito do Semestre Europeu.

No que respeita à promoção dos atributos qualitativos, a Comissão continuará a incentivar a reflexão em torno das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta os atributos qualitativos mencionados nas orientações para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. A Comissão irá, nomeadamente: animar o debate sobre o conceito de ofertas de «boa qualidade» na próxima reunião dos coordenadores nacionais da Garantia para a Juventude, convidar os Estados-Membros a debater o conceito de oferta de «boa qualidade» no contexto dos trabalhos do COEM, explorar a possibilidade de abordar as ofertas de «boa qualidade» da Garantia para a Juventude no âmbito do Programa de Aprendizagem Mútua (PAM) e fornecer mais orientações sobre «boa qualidade» no quadro do documento Perguntas Frequentes da Garantia para a Juventude.

A Comissão observa que as avaliações ex post fornecerão elementos sobre a qualidade das ofertas de emprego, tal como recomendado nas orientações para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

V Terceiro travessão

A Comissão aceita a recomendação, que considera já estar parcialmente posta em prática através do quadro de indicadores aprovado pelo Conselho (EPSCO), através dos mecanismos relevantes estabelecidos no artigo 19.º e no anexo I e II do Regulamento FSE e nas disposições em causa do RDC em matéria de acompanhamento e avaliação no caso de medidas financiadas ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens e através do seu compromisso de apresentar um relatório sobre a execução da Garantia para a Juventude ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 2016.

As atividades de acompanhamento serão tidas em conta pela Comissão na avaliação da execução da Garantia para a Juventude no âmbito dos futuros Semestres Europeus, bem como pelo relatório da Comissão de 2016 sobre a execução da Garantia para a Juventude, que será formalmente apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho através dos canais adequados.

Introdução

15

A Comissão observa que 11 mil milhões de euros adicionais visam medidas como a modernização dos serviços de emprego e medidas no domínio do emprego por conta própria que irão igualmente apoiar indiretamente o emprego dos jovens.

Mais de 26 mil milhões de euros serão gastos com medidas no domínio da educação, incluindo a aprendizagem ao longo da vida, das quais os jovens são suscetíveis de ser os principais beneficiários.

Observações

37

A Comissão gostaria de recordar que opera num quadro de instrumentos jurídicos não vinculativos com base numa recomendação do Conselho e que, embora muitos subelementos da Garantia para a Juventude sejam eventualmente desejáveis, nem todos têm de fazer parte de um determinado instrumento nacional.

Além disso, a avaliação do Plano de Implementação da Garantia para a Juventude apresentado foi apenas uma primeira etapa do processo de acompanhamento permanente da execução dessa garantia nos Estados-Membros. A Comissão acompanha a execução dos instrumentos de Garantia para a Juventude no âmbito do Semestre Europeu. O processo do Semestre Europeu abrange um amplo espetro de políticas nacionais relacionadas com a concretização da Garantia para a Juventude.

37 Primeiro travessão

No contexto do Semestre Europeu, a necessidade de melhorar as competências em TIC/digitais é destacada, sempre que seja necessário.

37 Segundo travessão

A Comissão considera que a inexistência de associação entre a não aceitação de uma oferta razoável e o subsídio de desemprego ou prestações de assistência social não limita necessariamente a eficácia de um instrumento de Garantia para a Juventude.

O documento de trabalho dos serviços da Comissão estabelece que os princípios de obrigação mútua, como a participação em políticas ativas do mercado de trabalho, poderiam ser tidos em conta aquando da conceção de um instrumento de Garantia para a Juventude¹.

Na recomendação do Conselho, o princípio da obrigação mútua é invocado no contexto da intervenção e ativação precoces (recomendação 10).

Embora a «obrigação mútua» possa ter importantes benefícios, não figura na grelha de avaliação, uma vez que seria demasiado prescritiva para avaliar a inclusão de um instrumento no caso de um Estado-Membro optar ou não por basear nela o seu instrumento ou no caso de as suas disposições e práticas nacionais não o permitirem.

Foi assim dada prioridade à avaliação dos principais elementos constitutivos da Garantia para a Juventude e à existência e cobertura pretendidas das ofertas.

41

No contexto da adoção de um programa operacional que contenha medidas relativas à Iniciativa para o Emprego dos Jovens, deve estar em vigor um quadro estratégico para promover o emprego dos jovens antes de qualquer desembolso de fundos da Comissão. A avaliação da Comissão desta condição prévia (condicionalidade ex ante da Iniciativa para o Emprego dos Jovens) tem por base a autoavaliação do Estado-Membro e as informações nela facultadas. Sempre que o Estado-Membro se tenha referido a outras estratégias nacionais em matéria de emprego dos jovens, com exceção do Plano de Implementação da Garantia para a Juventude, a Comissão teve que basear a sua apreciação do respeito pela condicionalidade ex ante da Iniciativa para o Emprego dos Jovens em todos os documentos estratégicos para o emprego dos jovens referidos pelos Estados-Membros. No entanto, aquando da avaliação da condicionalidade ex ante da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, a Comissão analisa a coerência com o Plano de Implementação da Garantia para a Juventude, de forma a que os investimentos do FSE sejam coerentes com os objetivos estratégicos do Estado-Membro em causa.

42

A Comissão observa que o quadro de avaliação do Plano de Implementação da Garantia para a Juventude não é o mesmo que para a condicionalidade ex ante da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, uma vez que os dois processos são norteados por objetivos diferentes — respetivamente, objetivos estratégicos (GJ) e o cumprimento da lei (IEJ).

Os critérios de cumprimento da condicionalidade ex ante exigem a existência de um quadro estratégico para promover o emprego dos jovens, inclusive por via da implementação da Garantia para a Juventude. Os subcritérios face aos quais este quadro estratégico deve ser avaliado pelos serviços da Comissão foram também estabelecidos no regulamento. Este último não faz qualquer referência à existência de um Plano de Implementação da Garantia para a Juventude e, a fortiori, à sua avaliação positiva pela Comissão.

Por conseguinte, não existe uma ligação automática entre a avaliação do Plano de Implementação da Garantia para a Juventude, que é feita a partir de uma perspetiva estratégica e face à recomendação «Garantia para a Juventude», e a avaliação da EAC relacionada com a Iniciativa para o Emprego dos Jovens, que é realizada com base num conjunto fixo de critérios pormenorizados no RDC.

A Comissão observa que propôs essa ligação, que teria tornado a existência de um Plano de Implementação da Garantia para a Juventude um requisito legal para o respeito da condicionalidade ex ante da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, mas foi rejeitada pelo Conselho durante o processo legislativo.

43

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 42. Os resultados, por vezes, matizados ou ligeiramente diferentes dos dois processos são explicados pela sua natureza diferente, embora, em certa medida, interligada.

Os subcritérios face aos quais o quadro estratégico para promover o emprego dos jovens deve ser avaliado contém igualmente elementos qualitativos, tais como a identificação das principais partes interessadas, incluindo as autoridades públicas envolvidas e os mecanismos de coordenação com os parceiros, a criação de sistemas de intervenção e ativação precoces, bem como os meios de controlo. A avaliação destes elementos qualitativos vai além de uma mera formalidade de comprovação.

Além disso, na medida do possível, o contexto da apreciação da Comissão do cumprimento da condicionalidade ex ante da IEJ serviu de meio para solicitar determinadas alterações do Plano de Implementação da Garantia para a Juventude (por exemplo, no caso de França).

Resposta comum da Comissão aos pontos 45 e 46

A Comissão concorda e gostaria de salientar que o investimento na Garantia para a Juventude é crucial para a UE, a fim de preservar o potencial de crescimento futuro. A disponibilização de apoio financeiro significativo por parte da UE pode contribuir para este objetivo — designadamente, por parte do Fundo Social Europeu e no contexto da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. No entanto, para tornar a Garantia para a Juventude uma realidade, os Estados-Membros devem igualmente privilegiar as medidas a favor do emprego juvenil nos seus orçamentos nacionais.

47

19 dos 28 Estados-Membros forneceram informações sobre as fontes de financiamento previstas do seu instrumento de Garantia para a Juventude (com diferentes graus de pormenor). Contudo, em alguns casos, a Comissão gostaria de receber uma melhor panorâmica dos custos estimados de todas as medidas planeadas, se bem que saiba que as estimativas dos custos da Garantia para a Juventude são objeto de reservas.

49

A recomendação relativa à Garantia para a Juventude não define a forma exata como os Estados-Membros irão executar a Garantia para a Juventude, uma vez que dependerá em muito da situação nacional (isto é, do respetivo número de NEET e das suas características específicas).

Os impactos dependerão, por conseguinte, da escolha dos Estados-Membros no que se refere à orientação e conceção do apoio.

Tal como explicado na exposição de motivos da proposta da Comissão, é acompanhada por um documento de trabalho dos serviços da Comissão que explica pormenorizadamente o que é a Garantia para a Juventude, aborda a problemática dos custos e dos benefícios destes instrumentos e descreve individualmente os ingredientes necessários para tornar a Garantia para a Juventude um sucesso. Além disso, num anexo do documento de trabalho dos serviços da Comissão apresenta-se as políticas de fomento do emprego juvenil já em curso nos 27 Estados-Membros e na Croácia, refletindo as diferentes situações de partida destes países relativamente à instituição de instrumentos de Garantia para a Juventude plenamente desenvolvidos.

O custo real da Garantia para a Juventude depende também das circunstâncias nacionais e da forma como é elaborada e executada em cada Estado-Membro. Como tal, as estimativas dos custos da Garantia para a Juventude estão sujeitas a uma série de reservas.

A este respeito, países como a Áustria, a Finlândia, a Suécia e o Reino Unido poderiam ser considerados exemplos indicativos dos custos potenciais para as intenções dos Estados-Membros em matéria de implementação da Garantia para a Juventude.

50

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 15.

53

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 47.

54

Com efeito, a Comissão informou a França de que os objetivos globais quantitativos do plano não são suficientemente claros e indicou que subsistem dúvidas sobre os aspetos qualitativos das ofertas que os «pôles d’emploi» irão propor aos NEET a fim de assegurar a coerência com a Garantia para a Juventude. Outras medidas de seguimento decorrem no contexto do Semestre Europeu.

No seu Plano de Implementação da Garantia para a Juventude, a Irlanda apresentou um quadro com informações sobre a participação média, a admissão de novos participantes, o número de jovens e o custo indicativo da prestação de serviços aos jovens. As autoridades irlandesas estão reticentes quanto aos números de participação futura nos projetos até que sejam decididas as dotações orçamentais nacionais e, por conseguinte, não forneceram quaisquer dados para além de 2014. Por conseguinte, não foi considerado necessário ou adequado solicitar informações complementares às autoridades irlandesas.

Resposta comum da Comissão aos pontos 55 e 56

A Comissão considerou que era sobretudo importante poder verificar se recursos nacionais (suficientes) foram afetados para além dos fundos da UE. Por conseguinte, forneceu aos Estados-Membros um modelo em que foram convidados a fornecer informações sobre as fontes de financiamento disponíveis, ou seja, fontes de financiamento da UE, nacionais, regionais/ /locais, dos empregadores e/ou de outras fontes.

A repartição entre os diferentes fundos da UE era secundária nesta fase, uma vez que os programas operacionais se seguiriam em breve. A Comissão considerou que a repartição pormenorizada das fontes de financiamento da UE pelos fundos FSE/IEJ será apresentada no quadro dos PO relevantes, dado as negociações informais sobre os planos financeiros dos PO estarem ainda em curso entre os Estados-Membros e a Comissão.

57

A Comissão observa que a regularidade das despesas da IEJ será objeto de verificações como parte do processo normal de emissão da declaração de fiabilidade que toma devidamente em conta os riscos específicos.

Resposta comum da Comissão aos pontos 61 e 62

A Comissão concorda que a «boa qualidade» é um elemento crucial para a implementação da Garantia para a Juventude.

A Comissão promove um conjunto de atributos qualitativos para os estágios (com base na Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios) e as aprendizagens (com base na Aliança Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa do Conselho). Relativamente ao mercado de trabalho, a Comissão acompanha a qualidade do emprego no quadro do Semestre Europeu, com especial atenção na transição do ensino para o trabalho e nas questões relacionadas com a segmentação do mercado de trabalho.

No que respeita à qualidade do emprego no mercado aberto, a Comissão considera que qualquer avaliação da qualidade dependerá da situação do mercado de trabalho em causa, incluindo aspetos como a legislação laboral ou o atual clima económico.

A Comissão continuará a incentivar a reflexão em torno das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta os atributos qualitativos mencionados nas orientações para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. A Comissão irá em especial animar o debate sobre o conceito de ofertas de «boa qualidade» na próxima reunião dos coordenadores nacionais da Garantia para a Juventude, convidar os Estados-Membros a debater o conceito de oferta de «boa qualidade» no contexto dos trabalhos do COEM, explorar a possibilidade de abordar as ofertas de «boa qualidade» da Garantia para a Juventude no âmbito do Programa de Aprendizagem Mútua (PAM) e fornecer mais orientações sobre «boa qualidade» no quadro do documento Perguntas Frequentes da Garantia para a Juventude.

63

A Comissão remete para a sua resposta comum aos pontos 61 e 62.

Além disso, a Comissão considera que uma aplicação coerente da GJ e uma abordagem única não são possíveis nem estão em conformidade com a recomendação do Conselho, a qual indica claramente que os instrumentos de Garantia para a Juventude devem estar em conformidade com as circunstâncias locais, regionais e nacionais.

No entanto, a Comissão concorda que a aplicação eficaz dos instrumentos de Garantia para a juventude é essencial. A abordagem baseada nos resultados seguida pela Comissão tem muitas vantagens para avaliar a eficácia das medidas relativas aos instrumentos de Garantia para a Juventude, já que tem em conta as diferentes situações do mercado de trabalho e a adequação das ofertas aos indivíduos.

A este respeito, a Comissão considera que, em geral, uma oferta é de boa qualidade, caso a pessoa que dela beneficia participar de modo sustentável no mercado de trabalho. Noutros termos, que não regresse posteriormente ao desemprego nem à inatividade; uma oferta de «boa qualidade» pode, por conseguinte, ser avaliada com base nos seus resultados. Tal como referido (ver resposta comum aos pontos 61 e 62), a Comissão vai continuar a estimular a reflexão em torno das ofertas de «boa qualidade».

A Comissão observa que as ofertas de estágios de aprendizagem, estágios profissionais e formação permanente, quer sejam ou não ofertas subvencionadas — como as financiadas ao abrigo dos programas Iniciativa para o Emprego dos Jovens/FSE ou de programas nacionais, estão já abrangidas por normas de qualidade.

65

A Comissão gostaria de assinalar que foi necessário um longo exercício de consensualização para definir um quadro comum de acompanhamento, o que poderá ter atrasado num momento crítico a adoção da Recomendação do Conselho «Garantia para a Juventude» e, por isso, entravado uma rápida concretização.

68

A Comissão gostaria de salientar que os resultados do acompanhamento contribuem para os principais documentos adotados pela Comissão Europeia no contexto do Semestre Europeu (documentos de trabalho dos serviços da Comissão, revisões aprofundadas, propostas de recomendações específicas por país).

A Comissão realiza periodicamente trocas de pontos de vista com o Parlamento Europeu sobre a evolução do Semestre Europeu.

Além disso, na sequência das conclusões do Conselho Europeu de 27 e 28 de junho de 2013, a Comissão apresentará em 2016 um relatório ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a implementação da Garantia para a Juventude e o funcionamento da IEJ.

Resposta comum da Comissão aos pontos 69 e 70

A Comissão observa que uma segunda análise dos progressos realizados a nível da implementação dos instrumentos de Garantia para a Juventude em 21 Estados-Membros teve lugar no quadro do Comité do Emprego em 3 de dezembro de 2014, tendo sido extraídas conclusões para cada Estado-Membro objeto de análise, que serão objeto de acompanhamento em maio de 2015. Todas as análises do COEM de dezembro de 2014 incidiram detalhada e coerentemente nos instrumentos de Garantia para a Juventude, de acordo com os métodos de trabalho aplicados a todos os Estados-Membros. As análises de maio e dezembro de 2014 foram repercutidas nas reuniões seguintes do Conselho EPSCO sobre o desemprego dos jovens e a Garantia para a Juventude.

71

O quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude foi aprovado pelo Comité do Emprego em 22 de setembro de 2014. O Conselho EPSCO aprovou em dezembro de 2014 as mensagens principais do COEM sobre o quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude, que apelam para um forte empenhamento político para ultrapassar os obstáculos existentes na recolha de dados e assegurar um sistema sólido de acompanhamento da Garantia para a Juventude a nível da UE e dos Estados-Membros, com base no quadro proposto.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 65.

72

A Comissão concorda que o compromisso continuado dos Estados-Membros é necessária. A recolha de dados-piloto referente à Garantia para a Juventude foi lançada pelo grupo dos indicadores do Comité de Emprego em outubro de 2014. O objetivo era testar a metodologia proposta para a recolha periódica de dados administrativos destinada a acompanhar a implementação da Garantia para a Juventude e avaliar os obstáculos enfrentados pelos Estados-Membros e a forma como podem ser superados com vista ao lançamento da recolha periódica de dados em junho de 2015. Até 18 de fevereiro, todos os Estados-Membros, com exceção de três, enviaram os seus contributos. Os restantes contributos devem chegar brevemente.

73

A leitura do painel dos principais indicadores sociais e de emprego é complementada por informações adicionais provenientes, nomeadamente, do Observatório de Desempenho do Emprego (ODE) e da avaliação das medidas adotadas pelos Estados-Membros.

Resposta comum da Comissão aos pontos 74 a 76

A Comissão sublinha que a elaboração e adoção das recomendações específicas por país é, antes de mais, um processo político, no âmbito do qual, com base em análises específicas por país constantes dos documentos de trabalho dos serviços da Comissão, esta apresenta uma proposta que é seguidamente reexaminada através de um processo de supervisão multilateral nos comités e grupos do Conselho e, posteriormente, adotada pelo Conselho Europeu.

As propostas da Comissão de recomendações específicas por país têm em conta as especificidades da situação de cada país.

Caixa 7

A Comissão considera que as recomendações tanto para a Lituânia como para Itália tiveram devidamente em conta as especificidades da situação de cada país.

77

A Comissão observa que, em geral, o processo do Semestre Europeu está a conduzir, num perspetiva de médio prazo, a consideráveis esforços de reforma nos Estados-Membros.

80

A Comissão considera que o Plano de Implementação da Garantia para a Juventude apresentado pelos Estados-Membros prevê já, na maioria dos casos, uma visão geral útil de todas as medidas relativas à Garantia para a Juventude.

Além disso, a Comissão criou um sistema de acompanhamento da Garantia para a Juventude. As reformas estruturais são objeto de acompanhamento no âmbito do Semestre Europeu, nomeadamente do COEM. As medidas que visam pessoas serão objeto de acompanhamento, tanto através do quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude, como, no caso de medidas financiadas ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, através dos mecanismos estabelecidos no artigo 19.º e nos anexos I e II do Regulamento FSE e nas disposições do RDC relacionadas com o acompanhamento e a avaliação.

84

Os indicadores do anexo II do Regulamento FSE relativos à Iniciativa para o Emprego dos jovens foram concebidos de forma a conformarem-se tão estreitamente quanto possível com os indicadores comuns do anexo I do Regulamento FSE. Ao mesmo tempo, refletem a natureza específica da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

84 Primeiro travessão

A fim de assegurar resultados de qualidade no que respeita ao financiamento (IEJ) concedido, a Comissão está interessada em avaliar os resultados globais quanto à alteração da situação das pessoas em causa — nomeadamente o facto de passar da categoria de NEET na fase de início da operação para uma potencial mudança de situação na sequência do apoio da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

A Garantia para a Juventude tem os seus próprios requisitos de acompanhamento, que permitirão rastrear o tipo de ofertas propostas no âmbito da Garantia para a Juventude a partir de 2016.

84 Segundo travessão

Os indicadores da IEJ seguem a lógica e o padrão dos indicadores comuns do FSE.

O subsequente acompanhamento dos anteriores participantes nas medidas da IEJ coloca um encargo adicional nos participantes e recursos administrativos. No caso de certas medidas, esse acompanhamento obrigatório alargado pode ser considerado oneroso e excessivo. Os efeitos observados após um período prolongado reduzem também o nexo de causalidade entre as observações e as intervenções, diminuindo o valor acrescentado de tais observações.

Todavia, os Estados-Membros podem, para além do acompanhamento obrigatório, decidir introduzir indicadores adicionais de mais longo prazo, por exemplo para repetir um inquérito após 6 meses. Além disso, os Estados-Membros têm a obrigação de realizar avaliações de impacto, que darão uma visão dos efeitos a longo prazo das intervenções, tais como diferenciais de rendimento para os anos subsequentes e indicadores análogos para além dos indicadores apresentados no anexo II.

84 Terceiro travessão

Sempre que um Estado-Membro tenha indicado no seu PO a intenção de alargar o grupo-alvo para menos de 30 anos, a Comissão solicitou ao Estado-Membro que incluísse novos indicadores específicos dos programas para cobrir o grupo 25-29 anos.

Os indicadores de resultados não visam especificamente a idade e não abrangem todos os grupos etários, como o grupo 15-18 anos, etc. No entanto, os Estados-Membros são convidados pela Comissão a incluir indicadores de realizações específicos dos programas para o grupo etário 25-29 anos relativos à Iniciativa para o Emprego dos Jovens, se decidirem visar esse grupo. Tais indicadores permitirão avaliar a eficácia das intervenções quando cruzados com os indicadores de resultados do anexo II relativos à IEJ.

Conclusões e recomendações

87

Ver resposta da Comissão ao ponto 37.

89

A Comissão remete para a sua resposta ao ponto 47.

A Comissão observa que a recomendação do Conselho não prescreve a forma exata como os Estados-Membros devem implementar a Garantia para a Juventude (ou seja, emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio), uma vez que dependerá da situação nacional (ou seja, o respetivo número de NEET e a estrutura dos NEET). A orientação e a conceção do apoio específico influenciam os custos e benefícios e tornam difícil estimar antecipadamente os custos e benefícios de todas as opções possíveis.

A Comissão concorda, todavia, que poderá existir um risco de que o financiamento total possa não ser suficiente para implementar os instrumentos de Garantia para a Juventude e incentivou os Estados-Membros a dar prioridade às medidas a favor do emprego juvenil nos seus orçamentos nacionais.

Importa igualmente recordar que os fundos da UE para apoio à GJ ultrapassam as medidas diretas do FSE e da IEJ relativamente às medidas de formação e de emprego dos jovens. O FSE também apoia a modernização dos serviços do mercado de trabalho, o emprego por conta própria, a educação e as medidas de inclusão social — que, em parte, apoiam igualmente o emprego dos jovens do ponto de vista da reforma estrutural.

Recomendação 1

A Comissão toma nota da recomendação dirigida aos Estados-Membros e gostaria de facto, em alguns casos, de receber uma melhor panorâmica dos custos estimados de todas as medidas previstas para combater o desemprego dos jovens.

O modelo elaborado pela Comissão solicitava aos Estados-Membros que lhe facultassem informações sobre fontes de financiamento da UE, nacionais, regionais/locais, dos empregadores e outras, incentivando assim os Estados-Membros a apresentar informações completas sobre os custos globais e o financiamento da Garantia para a Juventude (incluindo as lacunas de financiamento).

19 dos 28 Estados-Membros forneceram estas informações (com diferentes graus de pormenor).

90

Além disso, a Comissão considera que uma aplicação coerente da GJ e uma abordagem única não são possíveis nem estão em conformidade com a recomendação do Conselho, a qual indica claramente que os instrumentos de Garantia para a Juventude devem estar em conformidade com as circunstâncias locais, regionais e nacionais.

A Comissão concorda que a aplicação eficaz dos instrumentos de Garantia para a juventude é essencial. A abordagem baseada nos resultados seguida pela Comissão tem muitas vantagens para avaliar a eficácia das medidas relativas aos instrumentos de Garantia para a Juventude, já que tem em conta as diferentes situações do mercado de trabalho e a adequação das ofertas aos indivíduos.

A este respeito, a Comissão considera que, em geral, uma oferta é de boa qualidade, caso a pessoa que dela beneficia participar de modo sustentável no mercado de trabalho. Noutros termos, que não regresse posteriormente ao desemprego nem à inatividade; uma oferta de «boa qualidade» pode, por conseguinte, ser avaliada com base nos seus resultados.

A Comissão observa que as ofertas de estágios de aprendizagem, estágios profissionais e formação permanente, quer sejam ou não ofertas subvencionadas — como as financiadas ao abrigo dos programas Iniciativa para o Emprego dos Jovens/FSE ou de programas nacionais, estão já abrangidas por normas de qualidade.

A este respeito, a Comissão promove um conjunto de atributos qualitativos para os estágios (com base na Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios) e as aprendizagens (com base na Aliança Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa do Conselho). Relativamente ao mercado de trabalho, a Comissão acompanha a qualidade do emprego no quadro do Semestre Europeu, com especial atenção na transição do ensino para o trabalho e nas questões relacionadas com a segmentação do mercado de trabalho.

No que respeita à qualidade do emprego no mercado aberto, a Comissão considera que qualquer avaliação da qualidade dependerá da situação do mercado de trabalho em causa, incluindo aspetos como a legislação laboral ou o atual clima económico.

Recomendação 2

A Comissão aceita a recomendação, que considera já estar parcialmente aplicada, nomeadamente com base na Recomendação do Conselho relativa a um Quadro de Qualidade para os Estágios, na Aliança Europeia da Aprendizagem e na declaração conexa do Conselho e no acompanhamento da qualidade do emprego no âmbito do Semestre Europeu.

No que respeita à promoção dos atributos qualitativos, a Comissão continuará a incentivar a reflexão em torno das ofertas de «boa qualidade», tendo em conta os atributos qualitativos mencionados nas orientações para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens. A Comissão irá, nomeadamente: animar o debate sobre o conceito de ofertas de «boa qualidade» na próxima reunião dos coordenadores nacionais da Garantia para a Juventude, convidar os Estados-Membros a debater o conceito de oferta de «boa qualidade» no contexto dos trabalhos do COEM, explorar a possibilidade de abordar as ofertas de «boa qualidade» da Garantia para a Juventude no âmbito do Programa de Aprendizagem Mútua (PAM) e fornecer mais orientações sobre «boa qualidade» no quadro do documento Perguntas Frequentes da Garantia para a Juventude.

A Comissão observa que as avaliações ex post fornecerão elementos sobre a qualidade das ofertas de emprego, tal como recomendado nas orientações para a avaliação da Iniciativa para o Emprego dos Jovens.

91

A Comissão acompanha a implementação da Garantia para a Juventude no âmbito do Semestre Europeu, nomeadamente através de reuniões bilaterais com os Estados-Membros e de missões de averiguação.

Através da sua participação no Comité do Emprego (COEM) — na sua preparação das deliberações do Conselho — a Comissão contribui também para a supervisão multilateral da execução da Garantia para a Juventude. Foram realizadas a este respeito análises específicas da supervisão multilateral pelo COEM uma vez em 2013 e duas vezes em 2014. As análises de maio e dezembro de 2014 foram repercutidas nas reuniões seguintes do Conselho EPSCO sobre o desemprego dos jovens e a Garantia para a Juventude.

A Comissão, se necessário, propõe recomendações específicas por país dirigidas aos Estados-Membros. As conclusões das análises multilaterais do COEM contribuem para as negociações finais das recomendações específicas por país.

O Comité do Emprego (COEM) aprovou um quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude em 22 de setembro de 2014, com base em indicadores macroeconómicos, de execução e de níveis de seguimento que, no seu conjunto, visam dar uma visão global do impacto dos instrumentos de Garantia para a Juventude na situação dos jovens no mercado de trabalho em toda a Europa. Os dados administrativos necessários para o «nível de execução» são atualmente testados através de um exercício-piloto de recolha de dados em todos os 28 Estados-Membros, com a recolha regular de dados a iniciar em 2015. As mensagens principais relativas ao quadro de indicadores foram adotadas pelo Conselho EPSCO em 11 de dezembro de 2014, sublinhando o empenho político dos Estados-Membros em fornecerem os dados necessários.

As medidas que visam pessoas serão objeto de acompanhamento, tanto através do quadro de indicadores para o acompanhamento da Garantia para a Juventude, como, no caso de medidas financiadas ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens, através dos mecanismos estabelecidos no artigo 19.º e nos anexos I e II do Regulamento FSE e nas disposições do RDC relacionadas com o acompanhamento e a avaliação. No que se refere especificamente à Iniciativa para o Emprego dos Jovens, a Comissão criou um quadro para o acompanhamento das ações IEJ executadas no quadro da Garantia para a Juventude, mediante a fixação de indicadores comuns no seu Regulamento FSE.

Recomendação 3

A Comissão aceita a recomendação, que considera já estar parcialmente posta em prática através do quadro de indicadores aprovado pelo Conselho (EPSCO), através dos mecanismos relevantes estabelecidos no artigo 19.º e no anexo I e II do Regulamento FSE e nas disposições em causa do RDC em matéria de acompanhamento e avaliação no caso de medidas financiadas ao abrigo da Iniciativa para o Emprego dos Jovens e através do seu compromisso de apresentar um relatório sobre a execução da Garantia para a Juventude ao Parlamento Europeu e ao Conselho em 2016.

As atividades de acompanhamento serão tidas em conta pela Comissão na avaliação da execução da Garantia para a Juventude no âmbito dos futuros Semestres Europeus, bem como pelo relatório da Comissão de 2016 sobre a execução da Garantia para a Juventude, que será formalmente apresentado ao Parlamento Europeu e ao Conselho através dos canais adequados.

1Documento de trabalho dos serviços da Comissão Europeia, SWD(2012) 409 final, p. 4.

QJ-AB-15-002-PT-E  ISSN 1977-5822

O desemprego dos jovens representa um enorme desafio para todos os Estados-Membros da UE. Em resposta a esta situação, em 2013 o Conselho Europeu lançou uma iniciativa denominada Garantia para a Juventude. No âmbito deste instrumento, todos os jovens com menos de 25 anos devem beneficiar de uma «boa» oferta de emprego, educação contínua, aprendizagem ou estágio no prazo de quatro meses após terem terminado o ensino formal ou terem ficado desempregados. O instrumento será parcialmente financiado pelo orçamento da UE, sendo necessário financiamento nacional complementar.
Com o presente relatório, o Tribunal avaliou se a Comissão prestou apoio adequado e oportuno aos Estados-Membros na elaboração dos respetivos Planos de Implementação da Garantia para a Juventude. O Tribunal examinou ainda se era possível detetar os potenciais riscos associados à execução eficaz do instrumento.