ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Тел.: +352 4398-1

Ел. поща: eca-info@eca.europa.eu

Интернет страница: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2015 г.

Print | ISBN 978-92-872-2228-2 | ISSN 1831-0974 | doi:10.2865/999590 | QJ-AB-15-003-BG-C
PDF | ISBN 978-92-872-2205-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/635443 | QJ-AB-15-003-BG-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2193-3 | ISSN 1977-5814 | doi:10.2865/42855 | QJ-AB-15-003-BG-E

© Европейски съюз, 2015 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.

КАК ДА СЕ СДОБИЕМ С ПУБЛИКАЦИИТЕ НА ЕC?

Безплатни публикации:

•един екземпляр:
чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•повече от един екземпляр или постери/карти:
от представителствата на Европейския съюз (http://ec.europa.eu/represent_bg.htm),
от делегациите в страни извън Европейския съюз (http://eeas.europa.eu/delegations/index_bg.htm),
като се свържете с услугата Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_bg.htm)
или като се обадите на 00 800 6 7 8 9 10 11 (безплатен номер в ЕС) (*).

(*)Информацията, както и повечето обаждания са безплатни (възможно е обажданията от мрежата на някои оператори, от обществени телефони или от хотели да бъдат таксувани).

Платени публикации:

•чрез EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

BG
2015

№ 04

Специален доклад

Техническа помощ —
какъв е приносът ѝ
в сферата на земеделието
и развитието на
селските райони

(съгласно член 287, параграф 4, втора алинея, ДФЕС)

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав I с ръководител Rasa Budbergytė, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областта на опазването и управлението на природните ресурси. Одитът беше ръководен от члена на ЕСП Kersti Kaljulaid, със съдействието на Helder Faria Viegas, ръководител на нейния кабинет; Csaba Bartos, ръководител на екип; Blanka Happach, заместник-ръководител на екип; Maciej Szymura, одитор; Carlos Sanchez Rivero, одитор; Roberto Resegotti, одитор; Tom Everett, помощник при изготвянето.

От ляво на дясно: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Съдържание

Съкращения

Кратко изложение

Въведение

Какво представлява техническата помощ?

Исторически преглед на техническата помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони

Правила и разпоредби

Нива на бюджетиране и разходване

Обхват, цели и подход на одита

Обхват и цели на одита

Подход на одита

Констатации и оценки

Как в действителност се изразходват средствата за техническа помощ?

Проблем относно яснотата

В Комисията — насочване към административни разходи

В държавите членки — акцент върху възнагражденията за служители

Допустими ли са разходите?

Примери за формална недопустимост в Комисията

По-често срещани проблеми в държавите членки

Доколко е подходяща рамката за изпълнение по отношение на ТП?

Незадоволително планиране и оценка на нуждите

Цели, които не отговарят на SMART изискванията

Ограничен мониторинг и оценка

Въздействието на една несъвършена рамка за изпълнение

Развитие на мрежи: потенциал за ефективна рамка за изпълнение

Заключения и препоръки

Приложение
—
Финансово планиране на техническата помощ за развитието на селските райони за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г.

Отговори на Комисията

Съкращения

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕМРСР: Европейска мрежа за развитие на селските райони

ЕФГЗ: Европейски фонд за гарантиране на земеделието

ОРМО: Обща рамка за мониторинг и оценка

ОСП: Обща селскостопанска политика

ПРСР: Програма за развитие на селските райони

САПАРД: Специална предприсъединителна програма за развитие на земеделието и селските райони — инструмент, създаден с цел подпомагане на държавите кандидатки (2000—2006 г.) за необходимите структурни корекции в земеделието и селските райони преди присъединяване към ЕС

ФЕОГА: Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство — предшественик (1962—2006 г.) на ЕФГЗ и ЕЗФРСР

Кратко изложение

I

Традиционно техническата помощ (ТП) има за цел предоставяне на експертни познания и финансиране за подпомагане на правителствените служби при изпълнението на програми, свързани с цели на политиката. В областта на политиката на ЕС „Земеделие и развитие на селските райони“ ТП придобива формата на финансиране за отделни области на общата селскостопанска политика — ЕФГЗ (стълб I) и ЕЗФРСР (стълб II). Разходите следва да допринасят за развитие на административния капацитет и за изпълнение на програми по двата стълба от страна на Комисията и държавите членки.

II

Сметната палата извърши одит на използването на финансиране за ТП в сферата на земеделието и развитието на селските райони през периода 2007—2013 г. До края на 2013 г. Комисията и държавите членки са изразходвали половината от своя бюджет за ТП в размер на 1,8 млрд. евро в тази област на политика, като остатъкът може да се усвои до края на 2015 г.

III

Одитът се съсредоточи върху управлението на техническата помощ и приноса ѝ към основните цели на политиката. Това беше извършено чрез проверка на това кои дейности в Комисията и в държавите членки са подпомогнати с финансиране за ТП, дали декларираните разходи са били допустими и дали механизмите за измерване на резултатите от ТП са целесъобразни и ефективни.

IV

Сметната палата установи, че Комисията и държавите членки са използвали пълноценно нормативната гъвкавост в тази сфера. Свободата на избор обаче е довела до липса на строги правила относно целите на финансирането и неговото използване. В течение на одитирания период се наблюдава отдалечаване от виждането за ТП като средство за „изграждане на капацитет“ и насочване към редовни административни разходи като възнаграждения за персонал и поддръжка на ИТ. Използването на ТП по този начин повдига въпроси относно конкретния ѝ принос към общите цели на програмата.

V

Друго последствие от недобре регулирания подход на Комисията при използването на ТП засяга сферата на допустимостта за подпомагане. Тъй като административните разходи често се споделят между стълб I и стълб II, това може да доведе до объркване относно правилното отнасяне на разходите по отделните фондове. Този проблем възниква главно в държавите членки, където до голяма степен не се допуска съфинансиране на ТП по стълб I. Фактът, че административните разходи са допустими единствено по стълб II или (в Комисията) трябва да бъдат разделени между двата стълба, води до сложни административни процедури за обосновка на начина на разпределянето им, които не винаги се прилагат адекватно.

VI

Усвояването на всяко финансиране по ОСП изисква спазване на изискванията, свързани с гаранциите относно целесъобразността на разходите въз основа на рамка за мониторинг и оценка. Предвид своя до голяма степен неоперативен характер обаче техническата помощ е изключена от тази рамка. В резултат се прави компромис с прозрачността и управленската отговорност и е невъзможно да се определи дали ресурсите за ТП се използват ефективно и ефикасно. Налице е и риск да бъдат ощетени крайните бенефициенти в най-бедните региони на ЕС заради намаляване на финансирането за мерки за изграждане на капацитет, свързани с централните цели на финансирането — по-специално поради структурата на съфинансирането.

VII

Като цяло Сметната палата стига до заключението, че поради липса на подходяща рамка за измерване на резултатите от разходите за ТП в областта на земеделието и развитието на селските райони, Комисията и държавите членки не могат да докажат в каква степен техническата помощ допринася за изпълнението на общите цели на политиката на ОСП.

Предвид това Сметната палата отправя следните препоръки:

οКомисията следва да прецизира обхвата и прилагането на техническата помощ от държавите членки в областта на развитието на селските райони. По-специално, следва да се прецизира разграничението между оперативни разходи/„изграждане на капацитет“ и допустими административни разходи/разходи за „бюджетна подкрепа“, особено по отношение на възнагражденията за персонала. Такова разяснение ще подобри прозрачността относно начините, по които може да бъде използвано финансирането. Комисията трябва да следи отблизо използването на ТП от държавите членки.

οКомисията следва също така да предприеме подходящи мерки, за да гарантира, че общите административни разходи, като напр. редовната поддръжка на ИТ, не се финансират от бюджетните редове за ТП.

οВ бъдеще Комисията следва да изисква от държавите членки да докладват отделно административните разходи/разходите за „бюджетна подкрепа“ за развитие на селските райони, за да направи по-прозрачен факта, че част от финансирането за ТП се използва за подобно подпомагане.

οКомисията и държавите членки следва да създадат подходяща рамка за измерване на резултатите от финансирането на ТП. По-специално, нуждите от ТП на Комисията и на държавите членки следва да бъдат надлежно оценени и следва да има механизъм за определяне на целите и измерване на напредъка в тяхното постигане.

Въведение

Какво представлява техническата помощ?

01

В международния контекст техническата помощ (ТП) се определя като предоставяне на ноу-хау под формата на персонал, обучение, изследвания и свързаните с тях разходи¹. Най-общо тя се предоставя в рамките на помощта за развитие от ОИСР, ООН и други международни организации посредством експертни познания и консултации за подпомагане на държавите с програми за развитие.

02

В контекста на ЕС предоставянето на специфични експертни познания е характерно за мерките за техническа помощ в сферата на външното подпомагане за развиващите се държави и други държави извън ЕС. Комисията също така предоставя ТП под формата на финансиране посредством три други основни канала:

οКато покрива разходите на изпълнителните агенции, създадени с цел управление на проекти и програми както в конкретни, така и в хоризонтални области на политика;

οКато установява бюджетни функции, финансирани от оперативния бюджет², така че нейните генерални дирекции да могат да ръководят, управляват и координират програми в конкретни области на политика;

οКато съфинансира усвояваната от държавите членки ТП във връзка със средствата от ЕС (например ЕЗФРСР, ЕФР, разходите за сближаване, ЕФРР) с цел улесняване на изпълнението на национални и регионални програми и дейности.

03

Настоящият одитен доклад обхваща последните две области на разходи, които съответстват на начина, по който се усвоява финансиране за техническата помощ в областта на политика „Земеделие и развитие на селските райони“.

04

Традиционно категориите разходи, финансирани по този начин, са изготвяне на доклади за изследвания и оценки, организиране на срещи и семинари, обучения и услуги на външни експерти. Въпреки това финансирането може да обхваща и разходи за персонал, разработване и поддръжка на ИТ, дейности по информация и публичност и развитие на мрежи. Разходите следва да бъдат свързани с конкретна програма и да допринасят за общите цели на политика във връзка с развитието на административния капацитет и изпълнението на програмата.

Исторически преглед на техническата помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони

05

Правилата за използване на техническа помощ в сферата на земеделието не са едни и същи за стълб I на ОСП (пазарни мерки и преки помощи чрез ЕФГЗ) и стълб II (подпомагане на развитието на селските райони чрез ЕЗФРСР).

06

От 2000 г. до 2004 г. единственото съфинансиране за ТП, предоставено на държавите членки за целите на развитието на селските райони, има за източник секция „Ориентиране“ на Европейски фонд за ориентиране и гарантиране на селското стопанство (ФЕОГА). Нивата на подпомагане са сравнително ниски (1 % от общото финансиране) и се упражнява щателен надзор от страна на Комисията по отношение на начина на използване на финансирането за ТП.

07

През програмния период 2000—2006 г. на десет държави кандидатки от Централна и Източна Европа³ е предложена техническа помощ в сферата на земеделието в контекста на САПАРД. Това е една от структурните програми (останалите са ФАР и ИСПА), насочени към изграждане на капацитет в сферата на институциите, транспорта, околната среда и земеделието с цел подготовка на администрацията за членство в ЕС. По трите програми има общи правила относно изпълнението и допустимостта на ТП. При програмата САПАРД ЕС поема цялата сума на разходите за ТП, извършени във всяка държава по инициатива на Комисията, като годишно финансира средно 3 %.

08

От 2004 г. нататък осемте държави по САПАРД, които тогава се присъединиха към ЕС, успяха да се възползват от нови преходни мерки, включително допълнителни ресурси за ТП към секция „Гарантиране“ на ФЕОГА, които да им помогнат да укрепят административния си капацитет за целите на ефикасното управление на своите програми за развитие на селските райони (ПРСР).

09

През периода 2007—2013 г. — който е основният акцент в настоящия доклад — е прекъсната връзката със структурните разходи, и финансирането (включително и компонентът ТП) в сферата на земеделието и развитието на селските райони се обвързва със законодателството за конкретната област на политика. Въпреки че това не води до значителни промени на правилата по стълб I, наблюдават се значителни промени в подхода към използването на ТП по стълб II. Приложимото законодателство е описано в следващия раздел.

10

Един въведен за периода 2007—2013 г. елемент от програмирането на ТП, на който следва да се обърне внимание, е изискването за изграждане на мрежа за развитието на селските райони както на национално равнище⁴, така и в рамките на ЕС⁵. Въпреки че представлява само малка част от предвиденото по ЕЗФРСР финансиране за техническа помощ, развитието на мрежи е важно допълнение, тъй като е създадена рамка в целия ЕС, в която са включени голям брой разнообразни потенциални партньори.

Правила и разпоредби

11

За периода 2007—2013 г. техническата помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони се споменава в повече от един регламент на ЕС⁶. По стълб I съфинансирането за ТП от държавите членки е позволено единствено за няколко схеми⁷, които съвместно представляват по-малко от 5 % от бюджета на ЕФГЗ. В допълнение, в член 13 от Регламента относно финансирането на ОСП изрично се посочва: „Извършените разходи под формата на административни разходи и разходи за персонала от държавите членки и бенефициерите на помощ от ЕФГЗ не се поемат от фонда.“ За разлика от тези ограничения за използването на финансиране за ТП от страна на Комисията, по стълб I не е определен максимален размер.

12

В сферата на развитието на селските райони правилата упълномощават Комисията да използва до 0,25 % от разпределената сума по ЕЗФРСР за годината за финансиране на дейности по ТП. Тези дейности са описани като „мерки за подготвителни дейности, мониторинг, административна помощ, оценка и контрол“⁸. На държавите членки е поверена пълна отговорност за собствения им бюджет за ТП, който е определен на максимум 4 % от общия размер на всяка ПРСР, и предвиден да бъде изразходван за „дейности по подготовка, управление, мониторинг, оценка, информация и контрол“⁹. В рамките на тези граници както Комисията, така и държавите членки имаха възможност да определят колко да отделят за техническа помощ и кои проекти/дейности да финансират.

13

Комисията не е предложила значителни промени на принципите за финансиране за ТП през текущия програмен период (2014—2020 г.) както в сферата на развитието на селските райони, така и за земеделието като цяло. Същевременно е заложено да нарасне планираният обем на разходите за ТП от държавите членки и от Комисията (вж. приложението).

Нива на бюджетиране и разходване

14

В Дял 05 от бюджета на ЕС („Земеделие и развитие на селските райони“), бюджетните кредити за разходи за ТП се появяват както в оперативни¹⁰, така и в административни бюджетни редове¹¹.

15

Таблицата представя обобщени данни за техническата помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони през периода 2007—2013 г.

16

До края на програмния период Комисията все още не е изчерпала кредитите за поемане на задължения за ТП по стълб I и стълб II. Сумата, отделена по стълб II, е 0,19 % от общия бюджет на ЕЗФРСР, което е значително под позволения таван, а в края на 2013 г. едва около една четвърт от тази отделена сума е изразходвана. Сходна е ситуацията в държавите членки, където средната сума, планирана за стълб II, е под 1,9 % от общия бюджет за развитие на селските райони, а средното изпълнение е около 0,8 % в края на 2013 г. — като отново и двете са значително под тавана от 4 %. Въпреки това, тъй като счетоводните отчети могат да включват разходи, извършени до 2015 г. (правилото „n+2“), окончателните равнища на изпълнение от всички бюджети могат да бъдат по-високи.

Таблица

Обобщени данни за разходите за ТП по стълб I и стълб II

(в млн. евро)
Област на политика | Схема | Бенефициент | Таван (%) | Планиран бюджет за ТП (кредити за задължения) 2007—2013 г. | Финансово изпълнение 2007—2013 г.
Земеделие и развитие на селските райони | Стълб I | Комисия | Не е приложимо | 73,5 | 54,4
ДЧ | Не е приложимо | Липсват консолидирани данни
Стълб II | Комисия | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
ДЧ | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
ОБЩО „Земеделие и развитие на селските райони“ | 1 774,5 | 890,8

Бележка: Всички данни са със закръглени стойности.

Източник: ЕСП въз основа на общия бюджет на ЕС и данни, предоставени от Комисията.

1Определение на ОИСР в Директива за статистическо отчитане на Комитета за подпомагане на развитието (DAC), 12 ноември 2010 г., параграфи 47—48.

2Тъй като Комисията е единствената институция на ЕС с оперативен бюджет, единствено тя носи отговорност за финансирането, реализирането и надзора над финансирането за ТП на равнище ЕС.

3Всички присъединяващи се държави през 2004 г. и 2007 г., с изключение на Кипър и Малта.

4Чрез „национални мрежи на селските райони“.

5Чрез Европейска мрежа за развитие на селските райони.

6Основните разпоредби за 2007—2013 г. са член 5 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 на Съвета от 21 юни 2005 г. относно финансирането на Общата селскостопанска политика (Регламент относно финансирането на ОСП) (ОВ L 209, 11.8.2005 г., стр. 1), член 66 от Регламент (EО) № 1698/2005 на Съвета от 20 септември 2005 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) (Регламент относно ЕЗФРСР) (ОВ L 277, 21.10.2005 г., стр. 1) и членове 40—41а от Регламент (ЕО) № 1794/2006 на Комисията от 15 декември 2006 г. за определянето на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (Регламент за изпълнение за подпомагането по ЕЗФРСР) (ОВ L 368, 23.12.2006 г., стр. 15) Както и Финансовия регламент от 2002 г. (Регламент № 1605/2002 на Съвета), тези текстове са отменени и заменени.

7Като мерки за винопроизводство и пчеларство, схемата за производство на плодове и схемата POSEI за най-отдалечените региони.

8Член 66, параграф 1 от Регламента относно ЕЗФРСР.

9Член 66, параграф 2 от Регламента относно ЕЗФРСР.

10Глави 05 02 и 05 03 за конкретни схеми по стълб I; глава 05 04 за стълб II. Някои елементи от разходите за ТП също са включени в глава 05 08, която обединява общите дейности по координация на политиката по ОСП — т.е. такива отвъд сферата на конкретната програма.

11Член 05 01 04 (разходи за подкрепа). Въпреки че са класифицирани като административни бюджетни кредити, разходите от това естество се отнасят към оперативните разходи на програмата, към която имат принос. Важно условие е, че те трябва ясно да бъдат свързани или с ЕФГЗ, или с ЕЗФРСР. Друга част от разходите по глава 05 01 (административни) също е свързана с настоящия одит. Това се отнася до „Други разходи за управление“ (позиция 05 01 02 11), бюджетен ред, използван за финансиране на дейности, макар да са много сходни с оперативната ТП, не са специфични за програмата и следователно не отговарят на изискванията на регламентите.

Обхват, цели и подход на одита

Обхват и цели на одита

17

Сметната палата провери използването на финансиране за техническа помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони през програмния период 2007—2013 г. Одитът се съсредоточи върху редовността, ефективността и ефикасността на финансирането в Комисията и държавите членки.

18

Темата на одита е избрана отчасти заради многообразието на техническата помощ (като хоризонтална област на финансиране), която се появява в редица бюджетни редове (точка 14) и за която в крайна сметка не се прилага единно и ясно определение в приложимото законодателство.

19

Одитът имаше за цел да оцени доколко техническата помощ се управлява добре и дали допринася за централните цели на земеделието и развитието на селските райони. По-специално проверихме:

οкакви дейности са финансирани със средства за ТП (вж. точки 24—51);

οдали са допустими декларираните разходи за техническа помощ (точки 52—59);

οдали механизмите за измерване на изпълнението на ТП са целесъобразни и ефективни (точки 60—82);

Подход на одита

20

Основният одитен ангажимент включваше посещения в Генерална дирекция „Земеделие и развитие на селските райони“ на Комисията (ГД „Земеделие и развитие на селските райони“) и в пет държави членки (Италия, Литва, Унгария, Австрия и Полша), които използват финансиране за ТП в сферата на земеделието и развитието на селските райони. Тези държави бяха избрани, тъй като имат общо повече от 50 % от разходите за ТП през одитирания период.

21

Нашите констатации се основават на информация, получена от одитните посещения, и от анкета сред регионалните и националните управляващи органи в 27 държави членки. От 92 такива органа, 50 са изпратили отговори на анкетата, въпреки че не винаги те са пълни или подробни. Както е посочено, анкетата и посещенията в държавите са осигурили информация за приблизително 76 % от всички разходи за ТП, планирани в сферата на развитието на селските райони в края на 2013 г.

22

В петте избрани държави членки одиторите посетиха основните бенефициенти на финансиране за ТП — министерства на земеделието, разплащателни агенции и други органи, които отговарят за прилагането на мерки за развитие на селските райони. Също така те проведоха срещи с други заинтересовани страни, като например представители на земеделски асоциации, селскостопански камари, НПО и други членове на национални мрежи за развитие на селските райони. Най-накрая, одиторите провериха 20 проекта на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, финансирани от бюджета за ТП, и 91 проекта за ТП в петте държави членки.

23

Поради забраната за административни разходи по ЕФГЗ от член 13 (вж. точка 11), и липсата на консолидирани данни относно малкия брой позволени случаи на ТП по стълб I, одитът в държавите членки се съсредоточи върху разходите за развитие на селските райони (стълб II). Финансирането на ТП за държавите кандидатки за членство в ЕС е изключено от одита поради минималния размер на разходите (едва 0,3 млн. евро за целия програмен период).

Констатации и оценки

Как в действителност се изразходват средствата за техническа помощ?

24

Преди 2007 г. финансирането за ТП по ОСП е използвано главно за дейности за изграждане на капацитет, а административните разходи в държавите членки са били изрично изключени от всякакво подпомагане¹². Понастоящем обхватът на финансирането за ТП е достатъчно гъвкав, за да обхване разнообразните нужди за развитие на административния капацитет. Въпреки това осигуряването на гъвкавост не трябва да означава отдалечаване от традиционното разбиране за техническа помощ или за това как финансирането следва да се използва на практика. В допълнение, с цел да се гарантира, че финансирането за ТП осигурява добавена стойност, то не трябва да заменя административните разходи, които така или иначе ще бъдат извършени от националната администрация или тази на ЕС в процеса на текущото управление на схемите за публично подпомагане.

25

Следователно, въпреки че действащите правила не забраняват изцяло финансирането на административни разходи от средствата за ТП, Сметната палата счита, че такова използване следва да бъде напълно обосновано и прозрачно. С оглед на това проверихме какви средства за ТП са изплатени и дали е налице ясно и всеобщо определение за използването им, което да гарантира добавена стойност за подпомогнатите дейности.

Проблем относно яснотата

26

В законодателството на ЕС единственото официално определение за техническа помощ се появява в контекста на възлагането на обществени поръчки, финансирани от общия бюджет: „[…] дейностите за оказване на подкрепа и изграждане на капацитет, необходими за изпълнението на програма или дейност, по-конкретно подготвителните, управленските, мониторинговите, оценъчните, одитните и контролните дейности“¹³. Преди 2013 г. такова определение не се съдържа никъде във Финансовия регламент, както и в регламентите, които са формирали правното основание за ОСП 2007—2013 г.

27

По време на одитирания период концепцията за ТП е причислена към „друг вид финансиране“ на „мерките за подготовка, мониторинг, административна и техническа подкрепа, оценка, одит и контрол, необходими за провеждането на Общата селскостопанска политика, включително политиката за развитие на селските райони“ (член 5 от Регламента за финансиране на ОСП)¹⁴. В този списък е очевидна липсата на „изграждането на капацитет“. Споменава се два пъти — всеки път с известни вариации — в член 66 от Регламента относно ЕЗФРСР във връзка с финансирането на ТП в сферата на развитие на селските райони съответно от Комисията и от държавите членки (вж. точка 12). Използват се неспецифичните термини „административна подкрепа“ или „управление“, което позволява прилагането на техническата помощ по отношение на административни разходи, при необходимост. При условие че е налице връзка с програмата, отговорните органи като цяло имат право да използват финансирането за ТП по начин, който те считат за подходящ.

28

Липсата на ясно и ограничително определение пречи на определянето на цели и измерими резултати и така намалява степента на управленска отговорност. Неясното разграничаване между оперативни и административни разходи също така е в ущърб на бюджетната прозрачност. В крайна сметка, по-голямата свобода на избор е довела до липса на строги правила относно целите на финансирането и относно това, как може да бъде използвано то.

В Комисията — насочване към административни разходи

29

В регламентите не е определена горна граница за използването от страна на Комисията на финансиране за ТП по стълб I. За стълб II размерът на предоставените средства е определен до 0,25 % от общите средства по ЕЗФРСР и може да се разходва за широк обхват от дейности, свързани с операции по развитие на селските райони, включително „административна помощ“. Регламентът относно ЕЗФРСР не определя по-строго тези дейности, освен изискването за създаване на Европейска мрежа за развитие на селските райони (ЕМРСР).

30

До голяма степен Комисията се въздържа от промяна на широкообхватните определения, дадени в Регламентите относно финансирането на ОСП и ЕЗФРСР, и не е изготвила комплексни насоки относно естеството на оперативните дейности за ТП. Единствените такива параметри са определени във връзка с обществените поръчки и с финансирането на ИТ и разходите за одит. На централно ниво отговорните служби на Комисията са изготвили общи правила (кратък справочник) за финансово управление на разходите за ОСП, но в тях не се прави ясно разграничение между допустимите разходи за ТП по стълб I и по стълб II и общите административни разходи.

31

Най-голям дял в отпуснатите средства за вътрешна ТП на Комисията през 2007—2013 г. имат разходите за оперативни дейности, или изграждане на капацитет (основно по бюджетни редове за развитие на мрежи, външни консултации, оценки и ИТ). През 2007 г. общата стойност на поетите задължения възлиза на 12,78 млн. евро, като за 2013 г. сумата е с 71 % по-висока, или 21,9 млн. евро. Същевременно се е променил и балансът между различните сфери на дейност по ТП. Бюджетите за оценки и консултации са останали сравнително стабилни в абсолютни стойности, а поетите задължения за ИТ и развитие на мрежи са се увеличили значително. Във фигура 1 са представени относителните дялове на тези категории разходи през 2007 г. и 2013 г.

Фигура 1

Графики, сравняващи използването на ТП от страна на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ през 2007 г. и 2013 г. (поети задължения)

Източник: ЕСП въз основа на подробни бюджетни данни, представени от ГД „Земеделие и развитие на селските райони“.

32

Докато въвеждането и разработването на ИТ системи за конкретни цели лесно може да се квалифицира като техническа помощ, свързана с изграждане на капацитет, по-трудно е по този начин да се категоризират текущите разходи за ИТ поддръжка. Затова ИТ поддръжката е по-скоро необходим управленски разход, а не специфичен за програмата инструмент и като такъв преди е бил изцяло финансиран от административния бюджет. Сега, въпреки че наличната информация от Комисията не позволява ясна разбивка между ИТ поддръжка и ИТ разработване, са налице ясни индикации за тенденция към по-високо финансиране по ТП на неоперативни разходи за ИТ. Това е описано по-долу.

33

През последните години, на първо място се наблюдава спад в областта „Други разходи за управление“ (административни разходи, които не са специфични за програмата и следователно не могат да бъдат финансирани по бюджетния ред за ТП). Като цяло Комисията е намалила значително годишните си поети задължения по „Други разходи за управление“ от малко под 180 млн. евро през 2007 г. до под 145 млн. евро през 2013 г. — кумулативен спад от над 20 %. Както се вижда на фигура 2, спадът е бил още по-сериозен в областта на земеделието и развитието на селските райони. Въпреки това той е повече от балансиран през същия период заради увеличението на общите разходи за ТП (ЕФГЗ и ЕЗФРСР, оперативни и неоперативни), които от почти еднакви нива през 2007 г. са станали три пъти повече в сравнение с „Други разходи за управление“ през 2013 г.

Фигура 2

Обратна тенденция в разходите на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за техническа помощ в сравнение с позицията „Други разходи за управление“

Източник: ЕСП от данните в общите бюджети за 2007—2013 г.

34

На второ място, от 2014 г. Комисията е взела решение да финансира своята ИТ система в областта на земеделието и развитието на селските райони изцяло от средства по ТП, позовавайки се на целта за постоянно намаляваща употреба на административния бюджет¹⁵. Тъй като ИТ поддръжката е като цяло неоперативна или не е специфична за програмата, решението всъщност представлява официално признаване, че общите административни разходи са допустими като разходи за ТП.

35

Отнасянето на разходи за ИТ поддръжка и други основни разходи към бюджетни редове, които не отразяват истинското им естество, заличава разликата между административни и оперативни разходи, което оказва неблагоприятно въздействие върху бюджетната дисциплина. В Комисията това е намалило прозрачността относно естеството и ползите от разходите за ТП и е допринесло за реализирането на мними икономии.

В държавите членки — акцент върху възнагражденията за служители

36

В сферата на развитието на селските райони предоставеното преди 2006 г. финансиране за ТП чрез САПАРД и ФЕОГА се съсредоточава върху изграждане на капацитет за националните органи. Основният принцип на подпомагане е бил, че създаването и развитието на местния капацитет биха позволили намаляване на финансирането с течение на времето. През 2007—2013 г. обаче общите нива на финансиране са се повишили, държавите членки са поели в по-голяма степен контрола върху собствените си разходи за ТП и правилата са облекчени, което е позволило да се финансират разходи, които преди това не са били допустими, като текущи разходи за администрация и възнаграждения на персонала. В резултат на това наличните средства са използвани по много различен начин в сравнение с първите години на XXI век.

37

Точно както на вътрешно равнище Комисията използва максимално условията на голяма гъвкавост, по отношение на разходите на държавите членки тя е приела политика на ненамеса. Като предлага минимални насоки от общ характер в тази връзка, тя е разрешила държавите членки да използват съфинансиране за ТП за широк кръг неоперативни разходи.

38

По стълб II (ЕЗФРСР) държавите членки имат право да използват до 4 % от общото финансиране по програмата за покриване на нуждите от техническа помощ. Някои държави членки са избрали да бюджетират значителен дял от този максимален процент през 2007—2013 г. Дания, Естония, Унгария, Литва, Латвия и Малта са определили ставка, която е максимумът, или е близко до него, а в Швеция ставката също надвишава 3 %. Подробности за всички държави членки са представени в приложението, където също така е видно, че за периода 2014—2020 г. повечето държави членки са увеличили своите средства за ТП, а някои от тях със значителен марж.

39

Във фигура 3 е представено бюджетното планиране на посетените по време на одита държави членки по отношение на трите най-разпространени категории разходи в ПРСР, които отговарят на дейностите, посочени в Регламента относно ЕЗФРСР¹⁶.

40

Категорията „Подготовка, управление, мониторинг, оценка и контрол“ е от особен интерес. Тя включва много видове административни разходи, основно за възнаграждения за персонала. Както в държавите членки, така и в Комисията се наблюдава нарастваща тенденция, където е законосъобразно, да се поема тежестта на все по-ограничения бюджет за персонал и административни дейности от алтернативни източници.

41

Четири от петте държави членки изрично са отчели, че административните разходи са с най-голям дял в техните действителни разходи за техническа помощ. В Литва през периода 2007—2013 г. тази бюджетна функция представлява 51 % от общите разходи за ТП. В Полша и Унгария съответната сума е над 60 %, а в Австрия е малко под 95 %. В Италия, където много управляващи органи по ТП са външни консултанти от публичния сектор, административните разходи (които покриват разходите за ИТ и за персонал за техническа и административна поддръжка) често са включени в категорията „Укрепване на капацитета“. Така високите нива на административни разходи възникват навсякъде, дори в държавите членки, в които нивата на общите поети задължения за ТП са сравнително ниски — делът на административни разходи е по-висок в Полша (където нивото на финансиране за ТП е 1,49 %), отколкото в Унгария (3,94 %).

Фигура 3

Планирани разходи за ТП от петте държави членки за периода 2007—2013 г. (съфинансиране от ЕЗФРСР)

1 Липсват консолидирани данни относно информацията и публичността на ниво държави членки.

Източник: ПРСР и данни, представени от държавите членки.

42

Фигура 4 представя в обобщен вид действителните разходи по ЕЗФРСР в петте посетени държави плюс другите държави членки, които са изпратили отговори на анкетата¹⁷. Показани са същите три основни групи дейности, както във фигура 3, но категорията „Подготовка, управление, мониторинг, оценка и контрол“ е разбита на две части. Това позволява по-точно разбиране на административните разходи, които тук включват възнаграждения за служителите и съпътстващи разходи, режийни разходи за помещенията и други постоянни разходи, но изключват разходите за оценки, обучения и ИТ. Подобни разходи могат също да възникнат като компонент от разходите за „Информация и публичност“ и „Национална мрежа за развитие на селските райони“, като във втория случай има таван до 25 % от финансирането¹⁸.

Фигура 4

Разходи за ТП в различни държави членки по категории (2007—2013 г., съфинансиране от ЕЗФРСР)

Бележка: Данните за Испания, Германия и Италия, всяка от които има система от регионални ПРСР, са екстраполирани от данните, представени от регионите, изпратили отговори на анкетата. Във всеки случай е счетено, че покритието е достатъчно представително за всеки от случаите (Испания — 95 %, Германия — 85 %, Италия — 77 %).

43

Резултатите от анкетата потвърждават констатациите в петте одитирани държави членки — при определяне на критериите за допустимост за финансиране на ТП компетентните органи обикновено са тълкували регулаторните разпоредби по прекалено гъвкав начин.

44

Това широко разбиране за техническа помощ изобщо не е специфично само за сферата на земеделието и развитието на селските райони, а се наблюдава и в други сфери на финансиране от ЕС. В един скорошен доклад за Комисията¹⁹ относно финансирането на разходи за възнаграждения по структурните фондове беше изведено заключението „… всички държави членки използват ТП за съфинансиране на разходи за персонал. По-конкретно повечето държави членки използват ТП за съфинансиране основно на заплати.“²⁰

45

В началото на периода разходите за възнаграждения вече представляват голяма част от финансирането за ТП, използвано от държавите членки по ЕЗФРСР, и в много случаи този дял впоследствие нараства допълнително. В Полша например, разходите за управление (основно за персонала) нарастват драстично през 2013 г. чрез трансфер от дейности за разпространение на информация и мрежа за развитие на селските райони. От средата на 2009 г. насам Литва постепенно включва в средствата за ТП заплатите на персонала, който само отчасти е ангажиран в изпълнението на ПРСР, с явната цел да облекчи тежестта за националния бюджет. Ако през 2008 г. няма персонал, който да е нает на непълно работно време, в края на 2012 г. почти 75 % от персонала, финансиран по този начин, е бил ангажиран и с други задачи, несвързани с ПРСР. При финансирането на разходи за възнаграждение на вече нает персонал, ТП на практика представлява бюджетна подкрепа. По-долу са разгледани проблемите, които поражда това.

Алтернативните разходи на финансирането за ТП

46

Предвид твърде общото определение за техническа помощ и разходите, свързани с управлението на средствата по ОСП (вж. каре 1), не е изненадващо, че държавите членки — подобно на Комисията — във все по-голяма степен отделят средствата за ТП за административни разходи, които са спомагателни за финансирането на развитието на селските райони или спадат към неоперативните бюджети. Проблемът е, че по принцип е трудно да се измери икономическата изгода от такива разходи или да се докаже, че използването на финансиране за ТП по този начин има полезен и ефикасен принос към общия ефект на „по-големия бюджет“, който е помощта за развитие на селските райони.

47

Колкото по-голям е делът в общото финансиране по ЕЗФРСР, определен от държавата членка за дейности по ТП, толкова по-малко са средствата на разположение за ключови мерки за развитие на селските райони, които осигуряват по-голяма пряка полза за земеделските стопани и селските общности. Когато ТП се използва като бюджетна подкрепа, в действителност това е за сметка на крайните бенефициенти.

48

В известен смисъл предвид вариациите на процентите на съфинансиране рискът е по-голям за бенефициентите, които имат по-голяма нужда от средства от ЕС. За периода 2007—2013 г. таванът на участието на ЕЗФРСР е 50 % в Австрия и в Северна Италия, а 75 % в регионите за сближаване, които включват Полша, Унгария и Литва. Перспективата за финансиране в съотношение 3:1 може да осигури допълнителен стимул за държавите членки за разходване на средства, но се губят някои от евентуалните предимства, ако значителен процент от съфинансирането се отклонява за неоперативни цели.

49

Използването на средствата на ЕС по този начин, въпреки че е сравнително малко като процент, отклонява съществени по размер суми от ключовите цели на финансирането. Допускането на административни разходи по техническата помощ поставя Комисията и държавите членки в ситуация на конфликт на интереси. В качеството си на ръководители на ОСП те вземат решения за това колко следва да се разходва за различните мерки, включително за ТП, с цел постигане на най-голяма икономическа изгода. Междувременно в качеството си на бенефициенти по ТП, изплатена за административни разходи, те имат стимул да увеличат максимално плащанията за необходимите разходи за управление на програмата (вж. каре 1).

Каре 1

Техническа помощ и разходите за управление на програмите

Усвояването на средства по ЕФГЗ и ЕЗФРСР е свързано с известни административни разходи. На равнище ЕС, Комисията трябваше да създаде и управлява фондовете, но също така и да установи и ЕМРСР, която очевидно е свързана със средства за ТП.

В държавите членки националните и/или регионалните органи бяха натоварени с прилагането на редица мерки, които могат да се нуждаят от нова административна уредба. Основното законодателство, свързано с ОСП, изисква от тях да положат всички възможни усилия в рамките на своите правомощия, за да защитят финансовите интереси на Съюза. За тази цел в Регламента относно ЕЗФРСР бяха посочени задължителни мерки в разделите „Управление и контрол“, „Информация и публичност“ и „Мониторинг и оценка“. Заедно с изискването за стратегии за местно развитие, местни групи за действие и национални мрежи за развитие на селските райони, тези мерки водят до значителни разходи за държавите членки във връзка с предоставянето на помощта, както е описано по-долу.

В своя отчет за дейността за 2013 г. ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ резюмира отчетите на държавите членки за общите им разходи за проверки и контрол на плащания, сертифицирани по стълб I и стълб II²¹. По стълб I разходите на контролните органи (включително разходите за възнаграждения, обучение, поддръжка и сграден фонд) представляват около 5,13 % от общите разходи за мерки по ЕФГЗ. Почти липсват средства по ТП, предоставени на държавите членки по стълб I, така че тази сума не може да използва съфинансиране от ЕС. По стълб II съответната сума, изчислена въз основа на отчетите на държавите членки, е 8,13 %. При тези обстоятелства има силна мотивация за възстановяване на максимален размер средства по ТП и това е накарало определени държави членки да определят своите бюджети на нивото на тавана от 4 % или близо до него.

50

Като увеличават автономността на държавите членки, действащите механизми за ТП допринасят за това, държавите членки да разчитат в голяма степен на средствата от ЕС, които все повече се използват в сфери, нямащи доказано въздействие върху укрепването или развитието на капацитета. По време на одита полските и литовските органи изразиха недоволството си от неточността на правилата, както и интерес да получат допълнителни насоки от Комисията относно по-ефикасното и ефективно използване на техническата помощ.

51

Настоящата висока степен на използване на средства от ТП за административни разходи изглежда ще продължи през целия период 2014—2020 г. Четири от петте посетени държави членки обясниха, че все още разглеждат ТП предимно като инструмент за финансиране на основната структура за изпълнение на своите ПРСР²². Освен това ТП сега представлява по-голям общ дял от всички разходи. Както е видно в приложението, въпреки че сборният бюджет за развитие на селските райони за всички държави членки е по-малък през новия период, общата сума, определена за техническа помощ (1,9 млрд. евро), е с 24 % по-висока.

Допустими ли са разходите?

Примери за формална недопустимост в Комисията

52

На ниво Комисия Сметната плата провери 20 проекта на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ за одитирания период във всички сфери на техническата помощ. Нередности бяха установени в четири проекта, като във всеки от случаите беше отчетена неправомерно използване на неоперативния бюджет по ЕФГЗ. Три от четирите случая бяха изцяло отнесени към ЕФГЗ, въпреки че използват финансиране и по стълб II (51 500 евро за закупуването на 40 лаптопа, 10 000 евро за закупуването на лицензи за софтуер и 13 800 евро за договор за поддръжка на защитна стена). Тъй като неоперативните разходи трябва да бъдат свързани с конкретната програма, за да отговарят на условията за финансиране на ТП, тези разходи е следвало да бъдат пропорционално разпределени между бюджетите на ЕФГЗ и ЕЗФРСР. Четвъртият случай е изплатена на ОИСР безвъзмездна помощ за ТП в размер на 278 000 евро, която също е включена в бюджета на ЕФГЗ, въпреки че предходните плащания по същото споразумение за безвъзмездна помощ са били финансирани — и то правомерно — по главата за обща координация на ОСП.

53

При никоя от обществените поръчки по 20-те избрани проекти не бяха установени съществени проблеми, свързани с несъответствие. Процедурите са били подбрани и обявени правилно и впоследствие са приложени съгласно нормативните изисквания.

По-често срещани проблеми в държавите членки

54

При одита бяха установени много случаи на неправомерно финансиране на техническа помощ по стълб II в петте одитирани държави членки. От 91 проверени проекта за ТП, при 35 бяха установени недопустими или частично недопустими разходи. Основните проблеми са свързани или с използването на финансиране за дейности, споделени между двата стълба (и следователно не напълно допустимо), или с проблеми с договарянето и обществените поръчки. При някои проекти се наблюдават и двата вида нередности.

Някои дейности в държавите членки не са изключителни за стълб II

55

Както беше посочено, член 13 от Регламента относно финансирането на ОСП изрично забранява финансирането на административни разходи и такива за персонал във връзка с ЕФГЗ (стълб I). В държавите членки обаче установихме, че 25 от одитираните проекти са включвали плащания за ТП, извършени по стълб II за административни разходи, които всъщност са извършени във връзка със стълб I, или за дейности, които иначе не са свързани с ЕЗФРСР. Рискът от възникването на това е особено висок, когато покупките или проектите са споделени между стълб I и стълб II. В такива случаи част от разходите, разбира се, са недопустими и не следва да бъдат съфинансирани.

56

Примерите в каре 2 показват, че съществува риск от нередовни разходи поради слабости при воденето на документацията, използването на коефициенти или други административни процедури, свързани с прекомерно сложното или донякъде произволно разграничаване между разходите в две много сходни сфери на дейност. При равни други условия, не е ясно защо административните разходи и тези за персонала следва да не бъдат позволени по стълб I, но да бъдат позволени по стълб II.

Каре 2

Риск от недопустими разходи, когато разходите са споделени със стълб I

Повечето примери за поделяне на разходите са свързани с възнаграждение на персонала, ангажиран както в ПРСР, така и извън ПРСР, особено при липсата на достатъчно доказателства за дела на плащането по стълб II. В Литва липсвашеобосновка, че коефициентите, използвани за разпределяне на разходи към задълженията по ПРСР, са точни, и поради това допустимостта на декларациите за разходите не можеше да бъде проверена. В Унгария разходите за персонал можеха да бъдат приети като допустими само по отношение на служители, ангажирани на пълно работно време с дейности, свързани конкретно с ПРСР 2007—2013 г. Въпреки това някои служители, работещи по ТП, са били наети в отдели, които имат текущи задължения извън ПРСР (секретариати в министерства, финансови и правни отдели), но липсват реални данни, че са били ангажирани на пълен работен ден с дейности по ПРСР. Случаи, подобни на тези, бяха установени в Полша и Австрия.

Друга област на споделени разходи между стълб I и стълб II е закупуването и поддръжката на ИТ оборудване или софтуер. В Полша коефициентът, прилаган за разпределението на разходите по поддръжката на ИТ към дейностите за развитие на селските райони в разплащателната агенция, е неактуален най-малко от четири години насам. В Италия не можеше да се установи дали оборудването за видео конферентна връзка, закупено от Министерство на земеделието и отнесено единствено към ЕЗФРСР, се използва изцяло по стълб II.

Последната сфера на споделени разходи засяга проверките за кръстосано спазване²³, където, ако липсва ясно разграничение между видовете подпомагане, е възможно извършени дейности по ЕФГЗ да използват финансиране, предназначено изключително за ЕЗФРСР. В Австрия коефициентът, използван за отнасянето на разходите за проверка на кръстосаното спазване към заявленията по СЕП (недопустими) в сравнение с исканията за агроекологични плащания в сферата на развитието на селските райони (допустими), не е бил актуализиран ежегодно. През 2011 г. това доведе до надплатена сума от 15 600 евро по ЕЗФРСР.

Нередности при възлагане на обществени поръчки

57

При одита бяха установени много проблеми, свързани със сключването на договори и практиките по възлагане на обществени поръчки в държавите членки (които засягат 17 от 51 одитирани процедури за възлагане на обществени поръчки, основно в сферата на дейности по информация и публичност). Възникналите въпроси включват използването на пряко договаряне вместо тръжна процедура при избора на изпълнител, в противоречие с разпоредбите за прозрачност, равно третиране и недискриминация, заложени в Директивата за обществените поръчки²⁴ и в някои случаи — в приложимите национални правила. Прилагането на неправомерна процедура не само нарушава законодателството на ЕС и/или националните закони, а и е в противоречие с правилата за свободен пазар, дискриминира други потенциални изпълнители и може да доведе до преразход на бюджета.

Каре 3

Примери за нередности при възлагане на обществени поръчки

Използване на неправомерна процедура

В Италия са закупени услуги от две туристически агенции (на стойност съответно 170 000 евро и 130 000 евро) чрез пряко договаряне в нарушение на националните правила, според които поръчки над 40 000 евро се възлагат на конкурентен принцип.

В Полша е използвано без обосновка пряко договаряне за сключване с подчинен правителствен субект (услуги по настаняване, хранене, конференции и обучения) и с предходен изпълнител (ИТ услуги, предоставени на правителствена агенция).

Завишаване на стойността на поръчките

В Унгария през 2008 г. е възложена комплексна рамкова поръчка с организатор на събития въз основа на единични цени, които биха били прекалено високи даже шест години по-късно. Поръчката с прекомерно висока стойност впоследствие е била прекратена две години по-рано.

Тръжните спецификации като пречка пред прозрачността и равното третиране

При одита в Италия бяха установени множество случаи на публични обявления с ограничена или неточна информация относно техническите критерии, които биха ще бъдат взети под внимание при избора на изпълнител. Това е затруднило правилното формулиране на предложенията от страна на компетентни, но неопитни кандидати и също така е усложнило задачата по оценка на относителните предимства на отделните предложения и обосновка на окончателното решение за избор на изпълнител.

Незадоволително функциониране на системите за контрол

58

Независимо от коментарите по точка 56 установихме, че системите за контрол на държавите членки, използвани за определяне на това дали разходите са правилно разпределени по стълб II, не функционират правилно. В много случаи, в които държавите членки са определили коефициенти или други изчисления за разделяне на разходите между ЕФГЗ и ЕЗФРСР, формулите не са били прилагани системно или не са актуализирани редовно, и проверките не са установили грешките, които е трябвало да се коригират. В това отношение е обнадеждаващо да се отбележи, че след извършения одита Комисията е подобрила правилата, уреждащи проверките на държавите членки на разходите за техническа помощ²⁵.

59

По същия начин, повечето проекти, по които сме установили нередности при възлагането на обществени поръчки, вече са били преминали административни проверки от компетентните национални органи. Тъй като тези проверки не са установили недостатъците, идентифицирани от ЕСП, те се оказват неефективни. Отново, в отговор на нуждата от действия за подобряване на ефективността на системите за управление и контрол на ТП в държавите членки, Комисията вече заяви, че изготвя насоки за възлагане на обществени поръчки за периода 2014—2020 г.

Доколко е подходяща рамката за изпълнение по отношение на ТП?

60

Преамбюлът към Финансовия регламент посочва принципите за икономичност, ефикасност и ефективност като ключови принципи за добро финансово управление във всички сфери на бюджетните разходи. В подкрепа на тези принципи трябва да бъдат определени цели SMART²⁶ за всяка област на действие, които да бъдат наблюдавани посредством показатели за изпълнение, което изисква представянето на годишни „отчети за дейността“. Най-накрая, институциите (в случая Комисията) трябва да извършат предварителни и последващи оценки.²⁷

61

В контекста на споделеното управление споменатите по-горе задачи са делегирани на държавите членки, които носят отговорност за това средствата да се използват в съответствие с приложимите правила и принципи.²⁸

62

Следователно усвояването на всяко финансиране по ОСП изисква строго изпълнение на изискванията, свързани с гаранциите за целесъобразност на разходите. При настоящия одит беше установено, че прилагащите органи често изключват техническата помощ от обхвата на тези правила. Въпреки това, както е обяснено в каре 4, задълженията, заложени във Финансовия регламент, важат в еднаква степен и за техническата помощ като дейност в областта на политиката „Земеделие и развитие на селските райони“.

Каре 4

Дейност или само инструмент е ТП?

Най-общо одитът установи, че компетентните органи считат техническата помощ за източник на административно подпомагане за основни операции по финансирането, който се изключва от регулаторните изисквания за изпълнение. За Австрия ТП е чисто и просто инструмент за изпълнение на ПРСР и единственият индикатор за нейната ефективност е успехът на програмата. Предвид това виждане ТП не може да бъде планирана и не може да бъде обвързана с цели и показатели, които следва да са по-тясно свързани със същинските мерки²⁹, към които тя има принос. За Комисията представянето на ТП като отделна консолидирана дейност сама по себе си би затруднило оценката на ресурсите, вложени във всяка област на дейността за развитие на селските райони.

Тази логика, която третира финансирането за ТП отчасти пасивно и извън рамката за оперативно изпълнение, противоречи на регламентите. В член 66 от Регламента относно ЕЗФРСР ТП се споменава както като „дейност“, така и като „мярка“, а в член 2, буква г) понятието „мярка“ се дефинира като „пакет от операции, допринасящи за изпълнението на дадена ос“. Освен това предвид обема на средствата, отделени за разходи за ТП, и по-специално в държавите членки (над 1,5 млрд. евро), от голямо значение е да има яснота за това, че помощта се управлява добре и че допринася за изпълнението на програмата. Това може да бъде постигнато най-добре чрез правилно планиране, мониторинг и оценка на конкретните въздействия.

63

Въпреки че ТП е малка част от общите разходи, тя представлява значителна по размер сума в рамките на целия програмен период и следва да бъде надлежно отчитана. Независимо от уверенията от Комисията и държавите членки, че техните разходи за ТП във връзка с неоперативни дейности са както необходими, така и пропорционални, и че са ценен принос към успеха на програмата, като цяло липсва рамка за изпълнение, която да докаже това твърдение. Тази област се характеризира с незадоволително многогодишно планиране, липса на точна оценка на нуждите, неточни цели (които следователно не са SMART) и липса на насочени към изпълнението мониторинг и оценка на програмите за ТП (вместо това финансовите аспекти получават най-голяма тежест).

Незадоволително планиране и оценка на нуждите

64

С цел надлежно разработване на целите и планиране на целевите нива на изпълнение, важно е да се извърши първоначална оценка на нуждите и да се планира в средносрочен и дългосрочен план. В допълнение, това е част от процедурата по предварително оценяване, заложена в Регламента относно ЕЗФРСР³⁰.

65

В Комисията един от окончателните резултати от възприемането на разходите за ТП като административно подпомагане е, че до голяма степен те се разглеждат като годишни разходи. Почти във всички области на дейност (с изключение на проучванията и оценкита на ЕМРСР) липсва първоначална оценка на нуждите за периода и многогодишно планиране за усвояване на средства. Това означава, че в някои случаи бюджетните средства се подновяват от година на година без да има потвърждение за това дали нуждата, идентифицирана няколко години преди това (в краткосрочен план), все още е в сила. В допълнение, без надлежна оценка на нуждите изпълнението може да стане произволно и нефокусирано.

66

Регламентът относно ЕЗФРСР изисква от държавите членки да извършват предварителна оценка на своите ПРСР с цел да „идентифицират и оценяват средносрочните и дългосрочни нужди, целите, които се преследват, очакваните резултати, количествените цели, особено по отношение на връзката с първоначалната ситуация, добавената стойност от Общността, степента до която са отразени приоритетите на Общността, поуките от предходни програми и качеството на процедурите за изпълнение, мониторинг, оценка и финансово управление“³¹.

67

Също както Комисията, и петте държави членки обикновено са пропускали да включат техническата помощ в своите многогодишни оценки на нуждите за развитие на селските райони. Основното последствие от тази политика се прояви под формата на нестабилни бюджети за ТП, които могат да бъдат изменяни с административен акт. Дори в Полша, където е била изготвена оценка на нуждите от ТП за един компонент на ПРСР, първоначалният бюджет е бил значително занижен. При спазване на подхода си на ненамеса в разходите на държавата членка по тази бюджетна функция, Комисията прие необходимите изменения на програмата без резерви.

Цели, които не отговарят на SMART изискванията

68

Предназначението на целите SMART е да насочат финансирането по-точно и по този начин да се постигнат по-ефикасно конкретните крайни цели. Целите, които са SMART, осигуряват също така по-ясна рамка за мониторинг и оценка на резултатите.

69

Поради незадоволителното планиране и оценка на нуждите, Комисията като цяло не е успяла да разработи цели SMART за разходите по ТП. Техническата помощ не е включена в подробните годишни планове за управление на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“, в които са обобщени целите и показателите за идващата година — дори ако проектите и дейностите, подпомогнати от финансиране за ТП, са включени в тези планове. Решенията за оперативно финансиране, изготвени от ГД, също нямат цели и показатели SMART за проектите за ТП, които са третирани по същия начин като общите административни разходи на Комисията. Единственото изключение е сферата на оценките и проучванията, която — както беше отбелязано — се основава на многогодишно планиране и разполага с цели SMART, включени в изискванията на съответните конкретни регламенти.

70

В държавите членки е постигнато много малко за разработването на специфични цели за ТП. Липсата на многогодишно планиране в отделни области на дейности за ТП (например мерки за информация и комуникация за националната мрежа за развитие на селските райони) са възпрепятствали прозрачността и определянето на целите. Това допълнително се затруднява от липсата на ясно разграничение между отделни области на дейност за ТП или между тях и други сходни дейности, несвързани с целите на ЕЗФРСР. От петте посетени държави членки единствено Италия е излязла извън общия обхват на регламентите. Въпреки това дори и в Италия целите не са количествено измерени и им липсва времеви хоризонт.

Каре 5

Примери за недостатъчно добре формулирани цели от програмните документи на държавите членки

Целите на Литва включват осигуряване на целесъобразна подготовка, ефикасно изпълнение и оценка на програмата […], осигуряване на целесъобразно представяне и публичност и информация […], осигуряване на достъп до информация.

Полските цели основно са ограничени до назоваване на дейностите, посочени в членове 66 и 68 от Регламента относно ЕЗФРСР. Следователно, въпреки че отговарят на регулаторните изисквания, те не уточняват очакваните резултати или въздействия на техническата помощ, нито посочват как ще бъде измерено изпълнението на ТП.

Ограничен мониторинг и оценка

71

Във Финансовия регламент са определени известни условия за дейностите по мониторинг и оценка от страна на Комисията. Основно следва да се изготвят годишни доклади, адресирани до бюджетния орган, относно постигането на целите, оценено спрямо показателите за изпълнение³².

72

В сферата на развитието на селските райони³³ основните точки за периода 2007—2013 г. включват изискването за обща рамка за мониторинг и оценка (ОРМО) на Комисията и държавите членки, като ограничен брой показатели са общи за всички ПРСР. От всяка държава членка също така се очаква да определи допълнителни показатели, които да позволяват измерването на напредъка, ефикасността и ефективността на нейната ПРСР във всички етапи на изпълнението. Предвидено беше да се изготвя годишен доклад за напредъка, адресиран до Комисията, както и предварителни, средносрочни и последващи оценки на качеството, ефикасността и ефективността на програмата.

73

ОРМО е създадена съгласно изискванията. Въпреки това, изхождайки от разбирането, че техническата помощ не следва да спазва изискванията за постигане на резултати, тя не е спомената в общите насоки за ОРМО и липсва в описанието на мерките и общите показатели.

74

Следователно в Комисията мониторингът и оценката на финансирането за ТП са толкова ограничени, колкото и планирането на ТП. Липсват критерии за обвързване на цялостното изпълнение на програмата, а фокусът изцяло е върху финансовите и други чисто административни аспекти, като спазването на таваните за разходи и крайните срокове за изпълнение на договорите.

75

Ситуацията е много сходна в държавите членки, отново поради причината, че техническата помощ не присъства в ОРМО. Мониторингът от страна на Комисията върху ПРСР на държавите членки е ограничен до проверки на бюджетното изпълнение и съответствието с 4 %-ния таван. Собственият основен инструмент за мониторинг на държавите членки е годишният доклад за напредъка, който всяка от тях изготвя във връзка със своята ПРСР, но в годишния доклад за напредъка на три от шестте проверени ПРСР липсва оценка на ТП. А в случаите, когато е направена такава оценка, липсата на показатели за изпълнение и въздействие или на ясни насоки за представяне ограничава обхвата на мониторинга до финансовото изпълнение.

Въздействието на една несъвършена рамка за изпълнение

76

Именно Комисията — в качеството си на орган, отговарящ за изпълнението на бюджета на ЕС — следва да гарантира доброто финансово управление на ЕЗФРСР. Тази задача включва предоставянето на ясни насоки за ефикасно и ефективно използване на ТП. Въпреки това чрез липсата на определение за собствените нужди за ТП като част от рамката за изпълнение и при липсата на настояване държавите членки да направят същото, Комисията се е лишила от инструмент за оценка на цялостното въздействие на разходите за ТП и така да насочи финансирането към сфери, където би било най-полезно.

77

Една рамка за изпълнение също така би била полезна като основа за предлагане на решения за ТП в отговор на конкретни проблеми, които биха могли да възникнат във връзка с ЕЗФРСР. Когато през 2011 г. и 2012 г. Комисията покани всички държави членки да разработят планове за действие за намаляване на недопустимия процент на грешки в сферата на развитие на селските райони, беше изпусната възможността да се идентифицира техническата помощ като средство за улесняване или подпомагане на коригиращите действия.

78

Доколкото елементите на планиране, мониторинг и оценка, изисквани съгласно Финансовия регламент, са налице в Комисията и в държавите членки, те обхващат оперативни действия, а не административните разходи, които сега представляват най-голям дял в бюджетите за ТП. Ключова причина е например, че е много трудно да се планира и оценява приносът на разходите за заплати към цялостното изпълнение на програмата. Този вид разходи е далеч по-несъвместим от оперативните разходи с нуждата да се докаже съобразност с принципите на добро финансово управление.

Развитие на мрежи: потенциал за ефективна рамка за изпълнение

79

ЕМРСР³⁴ е единственият компонент на техническата помощ в Комисията, който изрично е дефиниран в законодателството на ЕС в сферата на земеделието и развитието на селските райони. ЕМРСР има ясни цели, свързани с консолидацията и укрепването на практиките в сферата на развитие на селските райони и капацитета в целия Съюз.

80

Една от задачите на ЕМРСР е да подпомогне националните мрежи за развитие на селските райони в държавите членки, които също се финансират чрез техническа помощ³⁵. Установен е абсолютен таван от 25 % от всяко предвидено финансиране за НМРСР за необходимите административни структури³⁶, като остатъкът трябва да се изразходва за изготвяне на план за действие, който да съдържа конкретни информационни дейности и дейности по укрепване на капацитета³⁷.

81

Следователно в случая както с ЕМРСР, така и с националните мрежи, законодателството е дало точни предписания относно използването на финансиране за ТП с ясно разграничение между оперативните и неоперативните разходи. Повечето разходи за дейности на мрежите на теория са съвместими с рамката за изпълнение, което следва да улесни осигуряването на последователност на дейностите за ТП в тази сфера и да подпомогне извършването на оценка и верификация в съответствие с общите принципи на добро финансово управление.

82

Въпреки това дейностите на мрежите често се характеризират със същата степен на непълно планиране, мониторинг и оценка на ТП, както и развитието на селските райони като цяло. Най-общо тяхното въздействие трудно може да бъде оценено — въпреки че може да се направи изключение с италианската национална мрежа за развитие на селските райони (вж. каре 6), която в някои отношения е модел за планиране и функциониране на ТП.

Каре 6

Италианската НМРСР³⁸ като пример за функционираща рамка за изпълнение

При одита беше установено, че италианската НМРСР до голяма степен е постигнала общите си оперативни цели (подобрено управление, изграждане на управленски и административен капацитет, споделяне на знания и добри практики) и е предложила ефективна координация и подкрепа на регионалните ПРСР в Италия (посредством съпоставяне на данни и консултации), докато междувременно е насърчила трансграничното сътрудничество. НМРСР има популярен уебсайт и организира инициативи и събития с широк обхват. Комуникационните ѝ дейности са много широкообхватни (включително уеб общност за млади земеделски производители и училищни проекти). За да бъдат идентифицирани и насърчени добрите практики, се организират видео състезания за млади земеделски производители, като произведенията на победителите се публикуват на уебсайта на НМРСР.

Постиженията и успехът на НМРСР сред заинтересованите страни отчасти се дължат на подробно планиране на оперативните резултати. Следователно НМРСР подлежи на мониторинг и оценка спрямо редица показатели, обвързани с целеви стойности. Набор показатели за резултати (например проведени заседания, публикувани насоки) са свързани с действията по конкретната програма, докато показатели за резултатите (нива на удовлетвореност на клиентите, разпространение на добри практики) и показатели за въздействие (брой ключови участници, ангажирани в управлението, публично възприятие на видимостта на политиките за РСР) са установени за НМРСР като цяло.

Най-накрая, програмата за НМРСР взема предвид предварителните и текущите оценки за финансиране на ТП. Всички препоръки, направени през 2010 г. от независимия средносрочен оценител относно нуждата от рамка на показателите, обща за всички действия, свързани с ТП, са предприети от италианските органи с оглед на подобряване на качеството на мониторинга.

12В член 1, параграф 4 от Регламент № 1258/1999 (ЕО) на Съвета от 17 май 1999 г. относно финансирането на Общата селскостопанска политика (ОВ L 160, 26.6.1999 г., стр. 103) (изцяло отменен в края на 2006 г.) се посочва: „[ФЕОГА] не поема административните разходи и средствата за заплати на персонала, плащани от държавите членки и получателите на помощи, получени от Фонда.“

13Член 121, параграф 7 от Делегиран регламент (ЕС) № 1268/2012 на Комисията от 29 октомври 2012 г. относно правилата за прилагане на Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза (ОВ L 362, 31.12.2012 г., стр. 1).

14Формулировката на член 6 от новия Регламент относно финансирането на ОСП (Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета (ОВ L 347, 20.12.2013 г., стр. 549)) е по-ясна, но като цяло не е по-различна.

15ГД „Земеделие и развитие на селските райони“ 2013 г. „Генерален план в сферата на информационните технологии“, стр. 12.

16Член 66, параграфи 2 и 3.

17Всъщност България и Румъния не изпратиха отговори на анкетата, но необходимата информация беше налична в ПРСР на тези държави и в разбивките на разходите, представени от Комисията.

18Член 41, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Служба за публикации на Европейския съюз, Люксембург, 2014 г.

20Пак там, стр. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf.

22Изключението е Унгария, която е решила да ограничи своето финансиране на ТП през периода 2014—2020 г. за функционирането на националната мрежа за развитие на селските райони и свързаните с нея дейности до общ процент от 2,4 %. Всички други нужди от финансиране на развитието на селските райони следва да бъдат покрити от националния бюджет.

23„Кръстосано спазване“ е изискването земеделските стопани, които получават преки плащания по стълб I, да трябва да изпълнят основните стандарти за опазване на околната среда, безопасност на храните, здравето на животните и фитосанитарната обстановка и хуманно отношение към животните. Прилага се и по отношение на повечето плащания за околна среда по стълб II.

24Директива 2004/18/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (ОВ 134, 30.4.2004 г., стр. 114).

25Член 62 от за Регламент за изпълнение (ЕС) № 809/2014 на Комисията от 17 юли 2014 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета по отношение на интегрираната система за администриране и контрол, мерките за развитие на селските райони и кръстосаното съответствие (OВ L 227, 31.7.2014 г., стр. 69) изрично посочва, че по отношение на разходите за ТП на държавите членки се прилага общото изискване за административни проверки и проверки на място и отчитане. Също се подчертава независимостта, като се предвижда, че контролните органи трябва да бъдат „функционално независими“ от органите, разрешаващи плащането.

26„Конкретни, измерими, постижими, ориентирани към резултати и обвързани със срок“.

27Тези принципи и правила в тази точка попадат в обхвата на член 27 от Финансовия регламент от 2002 г.

28Вж. член 53б от Финансовия регламент от 2002 г.

29Както е описано в дял IV, глава I от Регламента относно ЕЗФРСР. Техническата помощ се разглежда в дял IV, глава II.

30Член 85.

31Пак там.

32Член 27, параграф 3 от Финансовия регламент от 2002 г.

33Членове 77—87 от Регламента относно ЕЗФРСР.

34Създадена в съответствие с член 67 от Регламента относно ЕЗФРСР.

35Съгласно член 68 от Регламента относно ЕЗФРСР.

36Член 41, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1974/2006.

37„[…] най-малко идентифициране и анализ на добри практики, годни за прилагане в съответната страна, и информация за тях, управление на мрежата, организация на обмена на опит и ноу-хау, подготовката на програми за обучение на местните групи за действие, които са в процес на създаване, както и техническа помощ за сътрудничество между районите и международно сътрудничество.“

38Италия е една от малкото държави членки, която разполага със система от регионални ПРСР. Това означава, че НМРСР изпълнява двойни функции като орган за координация и за подпомагане за районите във всички сфери на политиката на развитие на селските райони, а не само като мярка за техническа помощ. Следователно тя следва да изпълнява изискванията на ОРМО, така както се изисква за една национална ПРСР.

Заключения и препоръки

83

Като цяло Сметната палата заключава, че поради липсата на подходяща рамка за изпълнение за разходите за ТП в сферата на земеделието и развитието на селските райони, нито Комисията, нито държавите членки могат да докажат в каква степен техническата помощ допринася за изпълнението на общите цели на политиката на ОСП.

84

Независимо от отделените значителни суми, законодателната рамка не определя ясно ТП, а правилата са неясно формулирани по отношение на това, как може да се използва тя. При одита беше установено, че Комисията и държавите членки са се възползвали пълноценно от тази ситуация. Въпреки това свободата на избор е довела до липса на строги правила (точка 28). Комисията не е разработила комплексни насоки относно финансирането на ТП на вътрешно равнище или за държавите членки (точки 30 и 37).

85

В Комисията е неясна границата между оперативни разходи и общи административни разходи. По-специално разходите за поддръжка на ИТ придобиват все по-голям дял в бюджета за ТП (точки 32—35). Междувременно четири от петте одитирани държави членки са отчели административните разходи като най-големия дял от своите разходи за техническа помощ, с акцент върху разходите за възнаграждения на служителите. В ситуациите, при които ангажираният персонал по принцип се занимава с изпълнение на дадена политика, това използване на ТП на практика представлява бюджетна подкрепа. Понастоящем е стандартна практика в много области на политика на ЕС е да се финансират разходи за възнаграждения на персонал от техническа помощ (точки 39—45).

86

Липсата на ясно разграничение между оперативни и административни разходи и липсата на яснота относно естеството на дейностите, които следва да включват в ТП, намалява бюджетната прозрачност и пречи на контрола върху разходването на бюджетите (точки 26—28).

87

При одита бяха установени някои формални случаи на недопустимост в Комисията, които се дължат на неправилно отчитане на разходи от бюджета (точка 52). В държавите членки основните проблеми са свързани или с използването на финансиране за дейности, споделени между двата стълба (и следователно не напълно допустими), или с проблеми при договарянето и обществените поръчки (точки 54—59). Въпреки това Сметната палата стигна до заключението, че повечето разходи за ТП отговарят на гъвкавите критерии за допустимост, които в момента са в сила.

88

Сметната палата установи, че на практика административните разходи като възнаграждения за служителите или ИТ често се отчитат по двата стълба на ОСП. Следователно фактът, че те са допустими единствено по стълб II (в държавите членки) или пропорционално по стълб I и по стълб II (в Комисията) изисква сложни процедури, които да обосновават начина на разпределяне на разходите (точки 52, 54—56).

89

В допълнение, по принцип е трудно да се измери икономическата изгода в контекста на административните разходи. Следователно, въпреки че усвояването на тези разходи за ТП вероятно допринася по различен начин за постигането на целите на политиката на ОСП, на практика е невъзможно да се направи достоверна оценка на този принос и по-специално да се докаже, че тази форма на разходи за ТП осигурява по-добра икономическа изгода от преките разходи за мерки, които са същински за ОСП (точки 46—48).

90

Освен това допускането на административни разходи по ТП поставя Комисията и държавите членки в ситуация на конфликт на интереси. В качеството си на ръководители на ОСП те вземат решения за това колко следва да се разходва за различните мерки, включително за ТП, с цел постигане на най-голяма икономическа изгода. Същевременно в качеството си на бенефициенти по ТП, отпусната за административни разходи, те имат стимул да увеличават максимално плащанията за необходимите разходи за управление на програмата (точка 49).

Препоръка 1

Комисията следва да прецизира обхвата и приложението на техническата помощ. По-специално, следва да се разясни разграничението между оперативни разходи/„изграждане на капацитет“ и допустими административни разходи/разходи за „бюджетна подкрепа“, особено по отношение на възнагражденията за служителите.

Такова прецизиране би подобрило прозрачността относно начините, по които може да се използва финансирането. Комисията следва да наблюдава внимателно използването на ТП от държавите членки.

Препоръка 2

Комисията следва също така да предприеме подходящи мерки, за да гарантира, че общите административни разходи, като напр. редовната поддръжка на ИТ, не се финансират от бюджетните редове за ТП.

Препоръка 3

В бъдеще Комисията следва да изисква от държавите членки да докладват отделно административните разходи/разходите за „бюджетна подкрепа“ за развитие на селските райони, за да създаде по-голяма прозрачност за факта, че част от финансирането за ТП се използва за подобно подпомагане.

91

Сметната палата установи, че Комисията и държавите членки не са създали подходяща рамка за изпълнение, чрез която да могат да докажат необходимостта и ефективността на финансирането за ТП. Неточността, с която техническата помощ е включена в регламентите за периода 2007—2013 г., е позволило на управляващите органи да я изключат от основния аспект на доброто финансово управление. Тъй като повечето разходи за ТП не са оперативни, до голяма степен те се приемат за годишни разходи и не се включват в общата рамка за мониторинг и оценка. В резултат на това ТП се характеризира с незадоволително многогодишно планиране и липса на правилна оценка на нуждите, което води до неточни цели и липса на мониторинг и оценка, насочени към изпълнението (точки 60—75).

92

Като не е определила собствените си нужди от ТП като част от рамката за изпълнение и като не е настоявала държавите членки да направят същото, Комисията се е лишила от инструмент за оценка на цялостното въздействие на разходите за ТП и за насочване на финансирането към сфери, където то би било най-полезно. Това сериозно компрометира потенциалната ефективност на финансирането за ТП (точки76—78).

93

Сметната палата установи, че механизмите за развитие на мрежи са позволили по-голяма съвместимост с елементите на рамката за изпълнение чрез по-точни насоки относно използването на финансиране за ТП и ясно разграничение между това кои дейности са оперативни и кои не, както и предвид определения таван за разходи за управление на държавите членки (точки 79—82).

Препоръка 4

Комисията и държавите членки следва да създадат подходяща рамка за изпълнение по отношение на финансирането на ТП. По-специално нуждите от ТП на Комисията и на държавите членки следва да бъдат надлежно оценени и трябва да има механизъм за определяне на целите и измерване на напредъка към тях, което на свой ред ще увеличи отчитането и ще позволи подобряване на ефективността и ефикасността на разходите.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав I с ръководител Rasa BUDBERGYTĖ — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 11 март 2015 г.

За Сметната палата

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Председател

Приложение

Приложение

Финансово планиране на техническата помощ за развитието на селските райони за периодите 2007—2013 г. и 2014—2020 г. въз основа на данни на ГД „Земеделие и развитие на селските райони“

Държава членка | 2007—2013 г. | 2014—2020 г. | Промени в 2014—2020 г. спрямо 2007—2013 г. (2007—2013 г. = 100 %)
Финансов план: Развитие на селските райони (в евро) | Финансов план: Техническа помощ (в евро) | Дял на ТП в разходите за РСР | Финансов план: Развитие на селските райони (в евро) | Финансов план: Техническа помощ (в евро) | Дял на ТП в разходите за РСР | Промяна в планираните разходи за РСР | Промяна в планираните разходи за ТП
Белгия¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
България¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Чешка република¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Дания² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Германия¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Естония | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Ирландия¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Гърция¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Испания¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Франция¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Италия¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Кипър¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Латвия | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Литва | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Люксембург¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | N/A
Унгария¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Малта¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Нидерландия² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Австрия | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Полша² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Португалия¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Румъния¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Словения | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Словакия² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Финландия | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Швеция¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Обединено кралство¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Общо/среден дял по държави членки³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1За периода 2014—2020 г. програмите за развитие на селските райони все още не са одобрени или са само частично одобрени от Комисията (в края на февруари 2015 г.).

2За периода 2014—2020 г. все още не е включен опцията за гъвкавост (трансфери по първия стълб).

3С изключение на Хърватия, която се присъедини към ЕС през 2013 г. и следователно няма разходи по ЕЗФРСР за периода 2007—2013 г. За периода 2014—2020 г. нейният планиран бюджет по ЕЗФРСР е в размер 2,026 млрд. евро, в това число 55 млн. евро за техническа помощ.

Отговори на Комисията

Кратко изложение

IV

Комисията счита, че в член 5 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единственото ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така и на ЕЗФРСР, на равнището и/или от името на Комисията.

За новия програмен период техническата помощ на равнището на държавите членки е определена съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

Свободата на избор, която произтича от нормативната гъвкавост, е необходима за справяне с голямото разнообразие от нужди, които имат националните и регионалните органи. Изграждането на капацитет е свързано в много съществена степен с определен вид разходи, като например административни разходи или ИТ инструменти. Разходите, финансирани чрез техническа помощ, са пряко свързани с подготовката, изпълнението и оценяването на програмите за развитие на селските райони (ПРСР).

По отношение на програмния период 2014—2020 г. Комисията е представила комплексни насоки на държавите членки и е предоставила курса на политиката на длъжностните лица, за да се оптимизират подходите при договарянето на новите ПРСР.

V

Държавите членки трябва да осигурят доказуемостта и контролируемостта на всички мерки за развитие на селските райони, които те възнамеряват да приложат. В този смисъл държавите членки определят разпоредби за контрол, които да дават достатъчни гаранции, че критериите за допустимост и останалите задължения се спазват (член 48 от Регламент (ЕО) № 1974/2006).

За програмния период 2014—2020 г. техническата помощ ще бъде предмет на административни проверки и проверки на място (член 62 от Регламент (ЕС) № 809/2014), подобряващи нивото на сигурност от гледна точка на допустимостта на разходите.

Разходите за техническа помощ трябва да бъдат проследими и ресурсите, финансирани с тях, следва да могат да бъдат идентифицирани чрез надлежни счетоводни практики. Същият принцип се прилага и за другите разходи, бенефициенти и операции, които могат да бъдат финансирани по други фондове на ЕС или изобщо чрез публично подпомагане.

VI

Държавите членки имат задължението да предоставят в годишния доклад за напредъка информация относно качеството и ефективността на изпълнението на програмата, включително използваната техническа помощ (приложение VII към Регламент (ЕО) № 1974/2006).

Разходите за техническа помощ допринасят за безпрепятствено изпълнение на програмите, което в крайна сметка е от полза за бенефициентите.

VII

Техническата помощ допринася за изпълнението, мониторинга, контрола и оценката на ПРСР. Само чрез синтеза на последващите оценки на ПРСР ще бъде възможно да се докаже приносът на техническата помощ за изпълнението на общите цели на ОСП.

Законодателят е решил да предостави гъвкавост на държавите членки при усвояването на финансиране за техническа помощ.

VII Първа препоръка

Комисията приема тази препоръка и ще разработи допълнително насоки в този контекст.

VII Втора препоръка

Комисията не може да приеме тази препоръка. Тя счита, че ИТ поддръжката е оперативна дейност, свързана с актуализацията и развитието на системите. В съответствие с бюджетните насоки на Комисията относно ЕСИ фондовете от 16 май 2014 г. за програмите със споделено управление относно използването на оперативната и неоперативната (административната) техническа помощ в случай на разходи за ИТ и одит всички видове разходи за ИТ, независимо дали са свързани с разработването или с поддръжката на ИТ, винаги следва да се начисляват в същия бюджетен ред като съответните им разходи за разработване на ИТ. Този подход засилва бюджетната дисциплина и съответствието във всички области на споделено управление на бюджета на Комисията.

VII Трета препоръка

Комисията приема тази препоръка.

В средносрочен план Комисията ще поиска по-подробна информация в рамките на текущите системи за отчитане, за да се подобри мониторингът на видовете разходи (т.е. административни и оперативни разходи) в бюджета за техническа помощ.

VII Четвърта препоръка

Комисията приема тази препоръка. Комисията ще насърчава държавите членки да използват подходящи показатели за мониторинг на разходите за техническа помощ, макар че няма да го направи задължителен.

Въведение

13

Обемът на разходите за ТП се планира с оглед на установените съответни нужди. Например член 8, буква в), подточка (vi) от Регламент (ЕС) № 1305/2014 въвежда изискване за управляващите органи да гарантират подходяща съвещателна функция относно регулаторните изисквания и действията, свързани с иновациите, факт, който може да е породил допълнителни съответни нужди по отношение на техническата помощ.

Комисията е оптимизирала подхода към техническата помощ при всички европейски структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове), като е установила общи правни разпоредби, приложими за всички. С тази разпоредба (член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013) леко се разширява обхватът на разходите, допустими за подпомагане, като се включват комуникации, изграждане на мрежи, обработване на оплаквания и одиторски дейности, които не се използваха за определянето на техническа помощ при предишната правна рамка в областта на развитието на селските райони.

16

По отношение на стълб I всички задължения трябва да бъдат поемани в рамките на съответната бюджетна година и, с изключение на редките случаи на разрешени пренасяния от една бюджетна година към следващата, те изтичат в края на годината. Въпреки това плащанията могат да бъдат извършвани в рамките на повече от една бюджетна година.

По отношение на стълб II резултатът от използването на планираното финансиране за техническа помощ все още не е напълно известен, тъй като държавите членки могат да представят декларации за разходите през цялата 2015 г. Налице са значителни различия между държавите членки по отношение на дела на предвиденото финансиране за развитие на селските райони, който те планират да използват за техническа помощ.

Констатации и оценки

24

По отношение на стълб I финансирането на административни разходи на държавите членки се изключва в ЕФГЗ. Административни разходи, направени от бенефициентите на оперативни фондове или програми, са допустими и могат да бъдат включени в декларациите на държавите членки въз основа на делегираните актове, приети от Комисията по силата на новия Регламент за ООП (ЕС) № 1308/2013.

25

Комисията признава значението на обосновката и прозрачността на административните разходи, финансирани по линия на техническата помощ. Надлежното изпълнение на програмите и, в крайна сметка, политиката за развитие на селските райони изискват добре оборудвани администрации.

26

Комисията счита, че в член 5 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единственото ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така и на ЕЗФРСР, на равнището и/или от името на Комисията.

За новия програмен период техническата помощ на равнището на държавите членки е определена съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

27

Въпреки че включването на понятието „изграждане на капацитет“ в член 5 не е изрично, всички детайлизирани дейности в крайна сметка водят до изграждането на капацитет на Комисията и службите на държавите членки за законосъобразното и редовно прилагане на правилата на ОСП.

28

При приемането на регламентите законодателят е избрал гъвкав и широк подход за използването на техническата помощ от страна на държавите членки. Комисията не може да попречи на прилагането на тези разпоредби, особено когато е установено, че разходите са допустими.

Независимо от това, за текущия програмен период Комисията е издала специфични указания за държавите членки, както и курса на политиката и индикативни показатели за длъжностните лица.

Административните разходи, подпомогнати по линия на техническата помощ, трябва да бъдат ясно свързани с изпълнението на програмата. Гъвкавостта при усвояването на средствата по линия на техническата помощ в рамките на установените тавани не означава липса на строги правила. При споделено управление държавите членки следва да гарантират, че бюджетът на ЕС се изразходва в съответствие с принципите на икономичност, ефикасност и ефективност (член 30 от Финансовия регламент (ЕС) № 966/2012).

С разходите за техническа помощ се подпомагат дейностите на Националната мрежа за селските райони в държавите членки, които са ясно определени и установени в правната рамка (член 68 от Регламент (ЕО) № 1698/2005) и в ПРСР.

30

По мнение на Комисията „определението“ и „естеството“ на техническата помощ следва да бъдат установени от законодателя.

Целта на краткия справочник за режима на пряко управление е да се предоставят насоки относно одобряването, финансовите схеми, процесите и процедурите, прилагани за изпълнение на бюджета, а не да се предоставят правила относно разпределянето на бюджетните средства по бюджетни редове.

31

Според счетоводните системи на Комисията общата стойност на поетите задължения през 2013 г. е била 21.879.114 евро. Комисията е засилила дейностите за изграждане на мрежи, по-специално във връзка с Европейското партньорство за иновации, в края на програмния период 2007—2013 г. Дейностите за изграждане на мрежи са били също така ключов елемент в подготовката на следващия програмен период. Като цяло изграждането на мрежи представлява важна ориентирана към резултати дейност, залегнала в основата на замисъла на политиката. По отношение на ИТ системите разработването на нови и по-усъвършенствани инструменти (например RDIS2, SFC) за подготовката на периода 2014—2020 г. бе осъществено най-вече от 2012 г. нататък и поради това свързаните разходи са значително по-високи, отколкото през 2007 г. Вж. също отговорите на точки 32—35.

Общ отговор на Комисията по точки 32—35

Отговорните служби на Комисията са финансирали разходите за информационни технологии чрез редица бюджетни статии въз основа на връзката на въпросните разходи с основната дейност:

Бюджетните статии, използвани за това финансиране, включват нетехническа оперативна помощ за разходи за подпомагане на дейностите по ОСП (ЕФГЗ и ЕЗФРСР са отделно финансирани чрез статия 05 01 04) и оперативна техническа помощ, пряко свързана с изпълнението на оперативните програми и дейности по ОСП (финансирани от ЕФГЗ по бюджетна статия 05 08 09 и от ЕЗФРСР по бюджетна позиция 05 04 05 02).

Разработването и поддържането на ИТ административни системи постепенно бе поето от хоризонталните служби в рамките на Комисията. Комисията обаче остава отговорна за ИТ системите, обслужващи ОСП. Гореспоменатите бюджетни статии обхващат както първоначалните разходи за разработване на съответните ИТ системи, така и разходите за поддръжката им. Последните разходи включват както по-нататъшното развитие на тези системи при възникване на необходимост (развиваща се в съответствие с нуждите поддръжка), така и необходимата корективна поддръжка и експлоатация.

Комисията е издала насоки за програмите със споделено управление, които осигуряват необходимите указания относно вида на бюджетния ред, който да се използва в случай на ИТ разходи (и одит) за целите на подходящото съответствие по отношение на бюджетирането на разходите за ИТ. Всички видове ИТ разходи, независимо дали за разработване или за поддръжка на ИТ, трябва да са съобразени с тези насоки и разходите за поддръжка винаги трябва да се начисляват в същия бюджетен ред като съответните им разходи за разработване на ИТ. Този подход засилва бюджетната дисциплина и съответствието във всички генерални дирекции със споделено управление.

36

Вж. отговора на Комисията по точка 28.

37

Вж. отговора на Комисията по точка 28.

38

Средната сума във връзка с използването на техническа помощ за програмния период 2007—2013 г. (1,57 %) и прогнозната за програмния период 2014—2020 г. (1,97 %) показва умерено разпределение по държави членки и сочи, че средствата се изразходват само за необходими дейности, свързани с изпълнението на ПРСР. Освен това действителната изразходена сума през периода 2007—2013 г. (към 31 октомври 2014 г.) е била само 70 % от планираните суми, посочени в приложението. Следователно едва 1,16 % от изпълнения бюджет за периода 2007—2013 г. практически е бил отделен за техническа помощ.

Вж. също отговора на Комисията по точка 13.

Общ отговор на Комисията по точки 40 и 41

Доброто финансово управление и амбициозните цели на политиката в областта на развитието на селските райони изискват повишен административен капацитет в държавите членки. За да се осигури адекватно изпълнение, бе предвидено увеличено използване на ресурсите за запазването на административния капацитет в държавите членки.

Нещо повече, през одитирания период имаше сериозна икономическа криза, особено в някои държави членки, в които националните администрации понесоха съществени съкращения и недостиг на ресурси. С цел да се гарантира доброто изпълнение на политиката и да се намали нарастващото ниво на процента на грешки, тези администрации потърсиха финансиране от ЕС чрез подпомагане за техническа помощ.

43

Член 66, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 гласи: „По инициатива на държавите членки за всяка програма за развитие на селските райони ЕЗФРСР може да финансира дейности по подготовка, управление, мониторинг, оценка, информация и контрол. До 4 % от общата сума за всяка програма може да се задели за тези дейности.“ Съгласно член 71, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 1698/2005 правилата за допустимост на разходите се определят от компетентните национални органи и са предмет на специални условия, поставени от същия регламент за някои от мерките за развитие на селските райони.

45

Комисията счита, че преразпределението на бюджетни кредити за управление подобрява обработката на заявленията за подпомагане и води до подобрено предоставяне на консултантски услуги на бенефициентите на ПРСР, особено по отношение на сложни инвестиционни мерки, като по този начин се подобрява цялостното изпълнение на програмата.

46

Техническата помощ е използвана частично за цялостното управление на ПРСР, което по мнение на вземащите решения лица представлява необходимо подпомагане за изпълнението на политиката. Поради това тя следва да се оценява в контекста на показателите за изпълнение на ПРСР.

47

Техническата помощ се използва предимно за облекчаване на административната тежест на бенефициентите, за подобряване на техните знания и информация относно изпълнението на програмата или за пълноценно използване на ИТ инструментите и електронната администрация. Следователно разходите за техническа помощ, дори ако отчасти се използват като бюджетно подпомагане, имат положително въздействие за бенефициентите.

48

Националните администрации в икономически по-слабите държави членки се нуждаят от по-голяма подкрепа за изпълнение на поетите задължения и ангажименти към ЕС по отношение на изпълнението на програмата. Тези разходи са необходими за финансиране на административни ресурси, свързани с изпълнението на програмата.

Разходите на Полша за техническа помощ в процентно изражение са сравнително ниски.

49

Техническата помощ подпомага изпълнението на ключовите цели на политиката, които не биха могли да бъдат постигнати при отсъствието на такова финансиране. Поради това Комисията счита, че разходите за техническа помощ не отклоняват значителни ресурси от целите на политиката, а напротив, те засилват мерките за изпълнение в държавите членки.

През периода 2007—2013 г. за техническа помощ са изразходвани едва 1,16 % от разходите (при възможен таван от 4 %). Този сравнително малък процент от разходите за развитие на селските райони не показва стремеж към максимално увеличаване на плащанията за административни разходи на държавите членки.

Каре 1

С оглед на факта, че от бюджета за техническа помощ се финансират някои режийни разходи, които могат да бъдат отнесени към изпълнението на програмата, делът на тези разходи, съпоставен с общия бюджет на политиката (т.е. 1,16 %), изглежда много ограничен.

По мнение на Комисията, въпреки че разходите за контрол в държавите членки не следва да бъдат увеличавани, трябва да се наблегне на необходимостта от подобряване на качеството и ефективността на контрола.

Задълженията, свързани с управление, контрол, информация, публичност, изграждане на мрежи, мониторинг и оценка, са необходими за осъществяване на политиката и техните разходи следва да бъдат съфинансирани по ЕЗФРСР.

50

Комисията представи насоки за държавите членки относно използването на техническа помощ за програмния период 2014—2020 г. в рамките на Комитета за развитие на селските райони.

51

Таблицата в приложението се основава на проектите на ПРСР, представени от държавите членки, по-голямата част от които са все още в процес на обсъждане.

Вж. също отговора на Комисията по точка 13.

54

Комисията провежда редица одити в държавите членки, за да провери разходите за техническа помощ. Грешките, докладвани от Комисията и ЕСП, се проследяват и се предлагат финансови корекции.

Правната рамка за програмния период 2014—2020 г. бе подсилена. Фишът с насоки, представен на държавите членки, включва следната препоръка: „Административните разходи на бенефициентите, финансирани чрез техническа помощ, включително разходи за персонал, следва да бъдат ясно определени (вид административни разходи и критерии за разпределение). В допълнение, когато бенефициентите използват и други фондове (например ЕСИ фондове или ЕФГЗ), трябва да се гарантират проверимостта и измеримостта на административните разходи, финансирани чрез техническа помощ.“

55

Държавите членки са осведомени, че техническата помощ може да се отнася само до ПРСР и че трябва да бъде доказано ясно разграничение на административните разходи и разходите за персонал, свързани със стълб І и стълб ІІ.

Вж. също отговора по точка 54.

Каре 2

Според литовските органи министерството одобрява редовно актуализирани списъци на служителите, които само отчасти са ангажирани в изпълнението на ПРСР, заедно с конкретните проценти от работното им време. В разплащателната агенция пропорционалното разпределяне на работното време на персонала се определя, като се вземат предвид различните фондове, управлявани от агенцията, възложените задачи и функции, одобрените планове за действие, планираните покани за представяне на предложения и тяхната обработка, проверките на място и т.н.

По отношение на Унгария на 19 декември 2014 г. Комисията припомни на унгарските органи, че за програмния период 2014—2020 г. следва да бъде предоставен списък на бенефициентите на техническа помощ. В допълнение, когато бенефициентите използват и други фондове (например ЕСИ фондове или ЕФГЗ), трябва да се гарантират проверимостта и измеримостта на финансираните административни разходи.

По отношение на Австрия по време на преговорите относно програмата за периода 2014—2020 г. органите бяха осведомени, че техническата помощ може да се отнася само до ПРСР и че трябва да бъде доказано ясно разграничение на административните разходи и разходите за персонал, свързани със стълб І и стълб ІІ.

По отношение на Полша коефициентите бяха изчислени въз основа на допускането, че съотношението между стълб I и стълб II е малко вероятно да се промени през периода.

Следва да се отбележи, че Комисията взема предвид констатациите и оценките на Сметната палата в хода на своите одити.

Вж. също отговора по точка 55.

56

Вж. отговора на Комисията по точка 54.

Каре 3

Комисията многократно е подчертавала значението на съответствието с правилата за обществените поръчки на двустранни срещи и в различни документи, обменяни с управляващите органи, в съответствие с член 82, параграф 2, буква е) от Регламент (ЕС) № 1698/2005.

Специални гаранции относно съответствието, по-специално по отношение на правилата относно конкуренцията и обществените поръчки, са предоставени от италианския управляващ орган в годишния доклад за напредъка.

С член 62 от Регламент (ЕС) №°1305/2013 бе разширена областта, в която изчисленията или потвърждаването на тяхната точност следва да се правят от независим експерт. Тя също така ще включва всички операции, при които ще се използват опростени варианти по отношение на разходите.

62

През програмния период 2014—2020 г. националните мрежи на селските райони ще бъдат наблюдавани чрез 3 специфични показателя за изпълнението (приложение IV от Регламент (ЕС) № 808/2014). По отношение на другите дейности, финансирани по линия на техническата помощ, фишът с насоки, представен на държавите членки, включва следната препоръка: „С цел да бъдат спазени общите принципи на доброто финансово управление на средствата от ЕС, разходите за техническа помощ следва да се основават на оперативни цели, които са SMART (член 30 от Финансовия регламент (ЕС) № 966/2012), след надлежна оценка на нуждите. Резултатите следва да бъдат наблюдавани и оценявани въз основа на показатели за изпълнение. Държавите членки се насърчават да установят допълнителни специфични показатели за техническа помощ.“

Каре 4

ПРСР се осъществяват чрез мерки, които изискват подпомагане под формата на техническа помощ за тяхното цялостно надлежно изпълнение. В този смисъл Комисията счита, че мерките представляват инструменти на политиката (пакет инструменти), а техническата помощ е хоризонтална дейност, която подпомага ефективното управление на ПРСР.

Намерението техническата помощ и мерките да се разглеждат като отделни едни от други ясно се доказва от факта, че те се намират в различни глави в законодателството в областта на развитието на селските райони. Например в случая на Регламент 1305/2013: в глава I от дял III са описани мерките, в глава II са описани общите разпоредби за няколко мерки, а в глава III са описани техническата помощ и изграждането на мрежи. Видно е, че техническата помощ е отделена от мерките. От това разделяне обаче не следва, че техническата помощ не се наблюдава и оценява. ПРСР са надлежно планирани, наблюдавани и оценявани и въздействията на техническата помощ са в основата на доброто изпълнение и ефективната реализация на ПРСР като цяло.

По отношение на Австрия финансирането на административните разходи, извършени от разплащателната агенция, беше в съответствие със съответното законодателство на ЕС и поради това беше одобрено от Комисията.

63

Тъй като по рамката за мониторинг и оценка се оценява цялостното изпълнение на ПРСР, преразход по отношение на (неоперативни) разходи, които не допринасят за цялостното изпълнение на програмата, би дал отражение като по-слабо цялостно изпълнение. Поради това Комисията счита, че приносът на техническата помощ косвено се включва в оценката.

64

Общите и конкретните цели се определят съответно на нивото на ПРСР.

Вж. също отговора на Комисията по точка 62.

67

От държавите членки се изисква да оценят как средносрочните и дългосрочните нужди могат да бъдат обхванати от ПРСР като цяло.

Измененията на програмите трябва да бъдат надлежно обосновани от държавите членки и когато се предвиждат изменения в разходите за техническа помощ, трябва да бъде предоставена конкретна обосновка.

Освен това примерът с Полша показва възможните трудности при подготовката на отделна съдържателна дългосрочна оценка на нуждите в областта на техническата помощ.

69

Комисията не е определила отделни цели за цялото финансиране на техническа помощ, защото тя счита, че това не е необходимо, ефективно от гледна точка на разходите или пропорционално. Въпреки това, когато е уместно, тя е разработила многогодишно планиране и съответни основни етапи (оценка, генерален план за ИТ и т.н.).

73

Техническата помощ не се споменава отделно в общите насоки за Общата рамка за мониторинг и оценка (ОРМО), защото изискванията за постигане на резултати са косвено обхванати и се измерват в рамките на изпълнението на мерките, към които те имат принос.

ОРМО предвижда използването на допълнителни показатели за ПРСР (член 81, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1698/2005), които следва да бъдат определени от държавите членки с цел да се даде възможност за мониторинг и оценка на специфичните особености на ПРСР. С нея също така бяха въведени общи въпроси за оценка за техническата помощ, за да бъде оценявана при междинните и последващите оценки.

75

Предвид голямото разнообразие от нужди, обхванати от техническата помощ, отделянето на мониторинга и оценката от елементите на ПРСР, към които те допринасят, би наложило много голяма и скъпо струваща рамка за проследяването на сравнително малки разходи. Според приложение VII към Регламент (ЕО) № 1974/2006 годишният доклад за напредъка следва да съдържа информация за стъпките, предприети от управляващия орган и от Комитета за мониторинг с цел осигуряване на качествено и ефективно изпълнение на програмата, включително техническата помощ. Въпреки това оценката на ПРСР (включително оценки на изпълнението и на въздействието) следва да се извърши при средносрочните и последващите оценки.

76

Предвид големия брой на ПРСР и голямото разнообразие от обхванати нужди се счита, че е по-подходящо държавите членки да преценяват къде и как подпомагането, както е определено в законодателството, е най-необходимо. Насочването се извършва от държавите членки въз основа на оценка на нуждите и средствата се отпускат за конкретни области, считани за уместни. Тези области, както се вижда от цифрите, се различават значително в различните държави членки.

77

Държавите членки забележимо са увеличили дейностите за сътрудничество между разплащателните агенции, за да се оценят и преодолеят съществуващите слабости в изпълнението, които водят до висок процент на грешки. Тези дейности могат да бъдат финансирани чрез техническа помощ.

78

Вж. отговора на Комисията по точка 75.

82

За програмния период 2014—2020 г. една от задачите на Събранието на мрежите на селските райони, установени в член 3, буква г) от Решение за изпълнение на Комисията 2014/825/ЕС, е осигуряване на подходящо проследяване и оценка на дейностите на ЕМРСР и на мрежата за ЕПИ. Съгласно същия нормативен акт, член 8, буква в) предвижда текущото оценяване на ефективността и ефикасността на дейностите на ЕМРСР и на мрежата за ЕПИ.

Заключения и препоръки

83

Техническата помощ допринася за изпълнението, мониторинга, контрола и оценката на ПРСР. Само чрез синтеза на последващите оценки на ПРСР ще бъде възможно да се докаже приносът на техническата помощ за изпълнението на общите цели на ОСП.

Законодателят е решил да предостави гъвкавост на държавите членки при използването на финансиране за техническа помощ.

84

Комисията счита, че в член 5 от Регламент (ЕО) № 1290/2005 е предвидено единственото ясно правно позоваване както на ЕФГЗ, така и на ЕЗФРСР, на равнището и/или от името на Комисията.

За новия програмен период техническата помощ на равнището на държавите членки е определена съгласно член 59 от Регламент (ЕС) № 1303/2013.

Свободата на избор, която произтича от нормативната гъвкавост, е необходима за справяне с голямото разнообразие от нужди, които имат националните и регионалните органи. Надлежното изпълнение на ПРСР е много тясно обвързано с необходимите разходи, като например административни разходи за ИТ инструменти. Разходите, финансирани чрез техническа помощ, са пряко свързани с подготовката, изпълнението и оценяването на програмите за развитие на селските райони (ПРСР).

По отношение на програмния период 2014—2020 г. Комисията е представила комплексни насоки на държавите членки и е предоставила курса на политиката на длъжностните лица, за да се оптимизират подходите при договарянето на новите ПРСР.

85

В съответствие с бюджетните насоки на Комисията относно ЕСИ фондовете за програмите със споделено управление относно използването на оперативната и неоперативната (административната) техническа помощ в случай на разходи за ИТ и одит всички видове разходи за ИТ, независимо дали са свързани с разработването или с поддръжката на ИТ, винаги следва да се начисляват в същия бюджетен ред като съответните им разходи за разработване на ИТ. Този подход засилва бюджетната дисциплина и съответствието във всички области на споделено управление на бюджета на Комисията. По отношение на техническата помощ по инициатива на държавите членки разходите за възнаграждения са допустими, ако ресурсите, платени от тях, са пряко свързани с изпълнението на ПРСР. В тази връзка фишът с насоки, представен на държавите членки, относно техническата помощ за периода 2014—2020 г. включва конкретна информация за това как да се разпределят и финансират разходите за персонал.

86

Комисията насърчава държавите членки да гарантират, че административните разходи на бенефициентите, финансирани чрез техническа помощ, включително разходите за персонал, са ясно определени. В допълнение, когато бенефициентите използват и други фондове (например ЕСИ фондове или ЕФГЗ), трябва да се гарантират проверимостта и измеримостта на административните разходи, финансирани чрез техническа помощ.¹

Препоръка 1

Комисията приема тази препоръка и ще разработи допълнително насоки в този контекст.

Препоръка 2

Комисията не може да приеме тази препоръка. Тя счита, че ИТ поддръжката е оперативна дейност, свързана с актуализацията и развитието на системите. В съответствие с бюджетните насоки на Комисията относно ЕСИ фондовете от 16 май 2014 г. за програмите със споделено управление относно използването на оперативната и неоперативната (административната) техническа помощ в случай на разходи за ИТ и одит всички видове разходи за ИТ, независимо дали са свързани с разработването или с поддръжката на ИТ, винаги следва да се начисляват в същия бюджетен ред като съответните им разходи за разработване на ИТ. Този подход засилва бюджетната дисциплина и съответствието във всички области на споделено управление на бюджета на Комисията.

Препоръка 3

Комисията приема тази препоръка.

В средносрочен план Комисията ще поиска по-подробна информация в рамките на текущите системи за отчитане, за да се подобри мониторингът на видовете разходи (т.е. административни и оперативни разходи) в бюджета за техническа помощ.

91

Тъй като техническата помощ е хоризонтална подпомагаща дейност, мониторингът и оценката на разходите за нея са заложени в мониторинга и оценката на програмите като цяло.

За техническата помощ се прилагат специфични финансови показатели за изпълнението.

92

Потенциалната ефективност на даден инструмент не зависи от наличието на система за оценяване на неговото въздействие.

Препоръка 4

Комисията приема тази препоръка.

Комисията ще насърчава държавите членки да използват подходящи показатели за мониторинг на разходите за техническа помощ, макар че няма да го направи задължителен.

1Фиш с насоки относно техническата помощ за периода 2014—2020 г.

QJ-AB-15-003-BG-E  1977-5814

Традиционно техническата помощ се определя като предоставяне на експертни познания и финансиране за подпомагане на правителствените служби при изпълнението на програми, свързани с цели на политиката. С извършения одит Сметната палата провери използването на средствата за техническа помощ в сферата на земеделието и развитието на селските райони през периода 2007—2013 г. Тя установи, че е налице отдалечаване от виждането за техническата помощ като средство за „изграждане на капацитет“ и насочване към редовни административни разходи. Поради тази причина, както и поради липсата на подходяща рамка за измерване на резултатите, Комисията и държавите членки не могат да докажат в каква степен техническата помощ допринася за изпълнението на общите цели на политиката на ОСП.