EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Lucemburk

LUCEMBURSKO

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Mnoho doplňujících informací o Evropské unii je k dispozici na internetu.

Můžete se s nimi seznámit na portálu Europa (http://europa.eu).

Lucemburk: Úřad pro publikace Evropské unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2176-6 | ISSN 1831-0788 | doi:10.2865/904887 | QJ-AB-15-003-CS-C
PDF | ISBN 978-92-872-2171-1 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/051920 | QJ-AB-15-003-CS-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2182-7 | ISSN 1977-5628 | doi:10.2865/054251 | QJ-AB-15-003-CS-E

© Evropská unie, 2015

Reprodukce povolena pod podmínkou uvedení zdroje.

JAK ZÍSKAT PUBLIKACE EU

Bezplatné publikace:

•jeden výtisk:
prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•více výtisků, plakáty či pohlednice:
v zastoupeních Evropské unie (http://ec.europa.eu/represent_cs.htm)
a v delegacích Evropské unie v zemích mimo EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_cs.htm);
můžete se také obrátit na síť Europe Direct na adrese http://europa.eu/europedirect/index_cs.htm
nebo na telefonní lince 00 800 6 7 8 9 10 11 (zdarma v rámci EU) (*).

(*)Informace jsou poskytovány zdarma, stejně jako většina telefonních hovorů (někteří operátoři, telefonní automaty nebo hotely však mohou telefonické spojení zpoplatnit).

Placené publikace:

•prostřednictvím stránek EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

CS
2015

č. 04

Zvláštní zpráva

Technická pomoc:
jaký je její příspěvek
v oblasti zemědělství
a rozvoje venkova?

(podle čl. 287 odst. 4 druhého pododstavce Smlouvy o fungování EU)

Auditní tým

Účetní dvůr ve svých zvláštních zprávách informuje o výsledcích auditů výkonnosti a auditů souladu s předpisy zaměřených na konkrétní oblasti rozpočtu či témat z oblasti správy a řízení. EÚD vybírá a koncipuje tyto auditní úkoly tak, aby maximalizoval jejich dopad, a zohledňuje přitom rizika pro výkonnost a soulad s předpisy, míru příslušných příjmů či výdajů, očekávaný vývoj a politické zájmy a zájem veřejnosti.

Tento audit výkonnosti provedl auditní senát I, jemuž předsedá členka Rasa Budbergytėová a který se zaměřuje na výdajové oblasti týkající se ochrany přírodních zdrojů a hospodaření s nimi. Audit vedla členka EÚD Kersti Kaljulaidová s podporou vedoucího oddělení Heldera Farii Viegase, vedoucího týmu Csaby Bartose, zástupkyně vedoucího týmu Blanky Happachové, auditora Macieje Szymury, auditora Carlose Sáncheze Rivery, auditora Roberta Resegottiho a Toma Everetta, který pomáhal s redigováním textu zprávy.

Zleva doprava: B. Happachová, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaidová, C. Sánchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Obsah

Zkratky

Shrnutí

Úvod

Co je technická pomoc?

Nedávná historie technické pomoci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova

Pravidla a nařízení

Rozpočty a rozsah výdajů

Rozsah, cíle a koncepce auditu

Rozsah a cíle auditu

Koncepce auditu

Připomínky

Jak jsou peníze na technickou pomoc skutečně vynakládány?

Problém jasnosti

Posun ke správním nákladům v Komisi

Důraz na mzdové náklady v členských státech

Jsou náklady způsobilé?

Určité případy formální nezpůsobilosti v Komisi

Častější problémy v členských státech

Jak vhodný je rámec výkonnosti pro technickou pomoc?

Slabé plánování a posuzování potřeb

Potřeby zdaleka nesplňují kritéria SMART

Omezené monitorování a hodnocení

Dopad nedostatečného rámce výkonnosti

Vytváření sítí: potenciál stát se účinným rámcem výkonnosti

Závěry a doporučení

Příloha
—
Finanční plánování technické pomoci v oblasti rozvoje venkova na období 2007–2013 a 2014–2020

Odpovědi Komise

Zkratky

CMEF: společný rámec pro monitorování a hodnocení (Common monitoring and evaluation framework)

ENRD: Evropská síť pro rozvoj venkova (European Network of Rural Development)

EZFRV: Evropský zemědělský fond pro rozvoj venkova

EZOZF: Evropský zemědělský orientační a záruční fond – předchůdce (1962–2006) EZZF a EZFRV

EZZF: Evropský zemědělský záruční fond

PRV: program rozvoje venkova

SAPARD: Zvláštní přístupový program pro zemědělství a rozvoj venkova (Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development) – nástroj zřízený pro pomoc kandidátským zemím (2000–2006) s nutným strukturálním přizpůsobením v zemědělství a venkovských oblastech před členstvím v EU

SZP: společná zemědělská politika

Shrnutí

I

Technická pomoc tradičně spočívá v poskytování odborných znalostí a financování státním správám, pro které představuje podporu při provádění programů souvisejících s cíli příslušných politik. V oblasti politiky EU „zemědělství a rozvoj venkova“ má technická pomoc podobu financování samostatných oblastí společné zemědělské politiky, tj. EZZF (pilíř I) a EZFRV (pilíř II). Výdaje by měly přispívat k tomu, aby Komise a členské státy rozvíjely své správní kapacity a prováděly programy spadající pod uvedené dva pilíře.

II

Účetní dvůr kontroloval, jak se využívalo financování technické pomoci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova v období 2007–2013. Do konce roku 2013 vyčerpaly Komise a členské státy polovinu svého rozpočtu na technickou pomoc v této oblasti politiky ve výši 1,8 miliardy EUR, přičemž zbylou část lze čerpat do konce roku 2015.

III

Audit se zaměřil na řízení technické pomoci a její příspěvek k hlavním cílům politiky. Za tímto účelem se prověřovaly činnosti, které se z technické pomoci v Komisi a v členských státech podporovaly, a zkoumalo se, zda byly vykazované náklady způsobilé a zda mechanismy měření výkonnosti technické pomoci byly vhodné a účinné.

IV

Účetní dvůr zjistil, že Komise a členské státy plně využily flexibility předpisů v této oblasti. Svoboda volby však vedla k nedostatečné důslednosti ohledně cílů financování a způsobů jeho využití. V kontrolovaném období se chápání technické pomoci odklonilo od „budování kapacit“ směrem k podpoře pravidelných správních nákladů, jako jsou mzdové náklady a údržba IT. Využívá-li se technická pomoc tímto způsobem, vyvolává to otázky o jejím konkrétním přínosu k celkovým programovým cílům.

V

Další důsledek nedostatečně normativního přístupu Komise k technické pomoci leží v oblasti způsobilosti. Poněvadž správní náklady jsou často sdíleny mezi pilířem I a pilířem II, mohou nastat nejasnosti, zda jsou výdaje danému fondu správně přiřazeny. Tento problém nastává hlavně v členských státech, které převážně nemají žádný nárok na spolufinancování technické pomoci v rámci pilíře I. Skutečnost, že správní náklady jsou způsobilé pouze v rámci pilíře II nebo (v Komisi) že se musí mezi oba pilíře rozdělovat, vedla ke vzniku složitých správních postupů ke zdůvodnění, jakým způsobem se dělí. Tyto postupy se navíc ne vždy dodržují.

VI

Využívání všech prostředků na SZP se řídí požadavky, které se týkají záruk za vhodnost výdajů prostřednictvím rámce pro monitorování a hodnocení. Avšak vzhledem k tomu, že technická pomoc je převážně neoperační povahy, byla z tohoto rámce vyňata. To ve svém důsledku podkopává transparentnost a vyvozování odpovědnosti a rovněž nelze říci, zda se prostředky na technickou pomoc využívají účinně a efektivně. Hrozí také, že pokud se budou prostředky odklánět od opatření na budování kapacit souvisejících s hlavními cíli financování, znevýhodní to kvůli struktuře spolufinancování konečné příjemce zejména v chudších regionech EU.

VII

Účetní dvůr došel k celkovému závěru, že jelikož pro výdaje na technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova chybí vhodný rámec výkonnosti, Komise ani členské státy nejsou s to prokázat, jak technická pomoc přispěla k celkovým cílům SZP.

Účetní dvůr proto předkládá následující doporučení:

οKomise by měla vyjasnit rozsah a působnost technické pomoci členských států v oblasti rozvoje venkova. Především by měla vyjasnit rozlišení mezi operačními výdaji či výdaji na „budování kapacit“ a způsobilými správními náklady či náklady na „rozpočtovou podporu“, a to zejména v případě mzdových nákladů. Takové vyjasnění by zvýšilo transparentnost, pokud jde o možné využití financování. Komise by měla pečlivě monitorovat, jak členské státy technickou pomoc provádějí.

οKomise by měla vhodnými opatřeními zajistit, aby obecné správní výdaje, jako je pravidelná údržba IT, nebyly hrazeny z rozpočtových položek technické pomoci.

οKomise by měla v budoucnosti požadovat, aby členské státy vykazovaly správní náklady či náklady na „rozpočtovou podporu“ v oblasti rozvoje venkova samostatně, aby bylo transparentnější, že část financování technické pomoci se vynakládá na tuto podporu.

οKomise a členské státy by měly pro financování technické pomoci vytvořit vhodný rámec výkonnosti. Zejména je třeba řádně posoudit potřeby Komise a členských států v oblasti technické pomoci a zavést mechanismus pro stanovení cílů a sledování jejich plnění.

Úvod

Co je technická pomoc?

01

Technická pomoc se v mezinárodním kontextu definuje jako „poskytování know-how v podobě pracovníků, odborné přípravy, výzkumu a souvisejících nákladů“¹. Obvykle se poskytuje v rámci rozvojové pomoci OECD, OSN a dalších mezinárodních organizací prostřednictvím odborných znalostí a poradenství jako pomoc státům s rozvojovými programy.

02

V případě EU se poskytováním odborných znalosti vyznačují opatření technické pomoci v oblasti vnější podpory rozvojovým zemím a dalším nečlenským státům. Komise technickou pomoc rovněž poskytuje ve formě financování, a to dalšími třemi hlavními způsoby:

οhradí výdaje výkonných agentur, které byly založeny, aby řídily projekty a programy jak ve zvláštních, tak průřezových oblastech politiky;

οzřídila položky, financované z operačního rozpočtu², aby její generální ředitelství mohla spravovat, řídit a koordinovat programy v konkrétních oblastech politiky;

οspolufinancuje technickou pomoc, kterou využívají členské státy v souvislosti s fondy EU (například EZFRV, EFF, výdaje na soudržnost, EFRR), a usnadňuje tak provádění národních a regionálních programů či opatření.

03

Tato auditní zpráva se zabývá posledními dvěma z těchto oblastí výdajů, které odpovídají tomu, jak se financování technické pomoci využívá v oblasti politiky „zemědělství a rozvoj venkova“.

04

Ke kategoriím nákladů, které jsou takto financovány, tradičně patří zpracování studií a hodnotících zpráv, organizace jednání a seminářů, odborná příprava a služby externích odborníků. Financování se však může týkat i osobních nákladů, vývoje a údržby IT, činností souvisejících s informováním a publicitou a vytváření sítí. Výdaje by měly být svázány s konkrétním programem a měly by přispívat k celkovým cílům politiky při rozvoji správních kapacit a provádění programů.

Nedávná historie technické pomoci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova

05

Pravidla upravující využívání technické pomoci nejsou totožná u pilíře I společné zemědělské politiky (tržní opatření a přímá podpora prostřednictvím EZZF) a u pilíře II (podpora rozvoje venkova prostřednictvím EZFRV).

06

Mezi lety 2000 a 2004 byla jediným zdrojem spolufinancování technické pomoci v oblasti rozvoje venkova, který měly členské státy k dispozici, tzv. orientační sekce Evropského zemědělského orientačního a záručního fondu (EZOZF). Míra podpory byla poměrně nízká (1 % celkového financování) a Komise na využívání technické pomoci důsledně dohlížela.

07

Během programového období 2000–2006 byla deseti středoevropským a východoevropským kandidátským zemím³ nabídnuta technická pomoc v oblasti zemědělství v rámci programu SAPARD. Byl to jeden ze tří strukturálních programů (vedle programů Phare a ISPA), které se týkaly budování kapacit v oblasti institucí, dopravy, životního prostředí a zemědělství, a které tak měly připravovat státní správu na členství v EU. Všechny tři programy měly společná pravidla pro provádění a způsobilost technické pomoci. V případě programu SAPARD hradila EU výdaje na technickou pomoc vzniklé z iniciativy Komise v plném rozsahu v každé zemi, a to v průměrné míře 3 % ročního financování.

08

Od roku 2004 mohlo osm zemí, které v tom roce vstoupily do EU, využívat v programu SAPARD nová přechodná opatření, včetně dodatečných zdrojů na technickou pomoc z tzv. záruční sekce EZOZF, a posilovat tak správní kapacitu pro efektivní řízení svých programů rozvoje venkova (PRV).

09

V období 2007–2013 – na něž se tato zpráva soustředí především –, bylo spojení se strukturálními výdaji přerušeno a financování (včetně složky technické pomoci) v oblasti zemědělství a rozvoje venkova bylo upraveno samostatně v předpisech vztahujících se na danou oblast politiky. Zatímco pro pilíř I to neznamenalo podstatné změny pravidel, u pilíře II došlo ve způsobu využívání technické pomoci k zásadnímu vývoji. Příslušné předpisy se popisují v následujícím oddíle.

10

Pozoruhodnou součástí programování technické pomoci, která byla zavedena na období 2007–2013, byl požadavek na vytváření sítí v oblasti rozvoje venkova jak na vnitrostátní úrovni⁴, tak v rámci EU⁵. I když na vytváření sítí připadala jen malá část přídělu z EZFRV na technickou pomoc, jednalo se o důležitý doplněk, neboť byl vytvořen rámec pokrývající celou EU a sdružující velké množství různých potenciálních partnerů.

Pravidla a nařízení

11

Pro období 2007–2013 se hlavní odkazy na technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova objevily ve více než jednom nařízení EU⁶. V rámci pilíře I bylo spolufinancování technické pomoci členským státům povoleno jen u několika režimů⁷, na něž společně připadalo méně než 5 % rozpočtu EZZF. Navíc v článku 13 nařízení o financování SZP bylo výslovně uvedeno: „EZZF nepřebírá výdaje související se správními a osobními náklady členských států a příjemců podpory z EZZF“. V protikladu k těmto omezením nebyla stanovena žádná maximální částka, která by omezovala to, jak financování technické v rámci pilíře I využívá Komise.

12

Pravidla v oblasti rozvoje venkova zmocňovala Komisi využít na financování činností technické pomoci až 0,25 % ročního přídělu na EZFRV. Činnosti byly označeny jako „opatření zaměřená na přípravu, sledování, správní pomoc, hodnocení a kontrolu“⁸. Členské státy dostaly plnou pravomoc rozhodovat o svém rozpočtu na technickou pomoc, který byl stanoven jako maximálně 4 % z celkové částky určené na každý PRV a který měl být využit na „činnosti související s přípravou, řízením, sledováním, hodnocením, informováním a kontrolou a týkající se pomoci programu“⁹. V těchto mezích mohly Komise i členské státy volně rozhodovat o tom, kolik prostředků věnovat na technickou pomoc a které projekty či činností financovat.

13

Ani v oblasti rozvoje venkova, ani v zemědělství obecně nenavrhla Komise žádné významné změny zásad financování technické pomoci v současném programovém období (2014–2020). Plánovaný objem výdajů členských států i Komise na technickou pomoc se mezitím má zvýšit (viz příloha).

Rozpočty a rozsah výdajů

14

V hlavě 05 rozpočtu EU (zemědělství a rozvoj venkova) se prostředky na výdaje na technickou pomoc objevují jak v operačních¹⁰, tak ve správních položkách¹¹.

15

Přehled technické pomoci v oblasti zemědělství a rozvoje venkova během období 2007–2013 je uveden v tabulce.

16

Do konce programového období Komise zatím své závazky na technickou pomoc pro pilíř I a pilíř II nevyčerpala. Částka přidělená v rámci pilíře II činila 0,19 % celkového rozpočtu EZFRV, což je výrazně méně než povolený strop, a do konce roku 2013 byla utracena přibližně čtvrtina tohoto přídělu. Podobná situace byla i v členských státech, kde byla v rámci pilíře II v průměru naplánována částka odpovídající méně než 1,9 % celkového rozpočtu na rozvoj venkova, přičemž do konce roku 2013 dosahovalo průměrné plnění asi 0,8 %, takže i v tomto případě jsou obě hodnoty výrazně nižší než 4% strop. Jelikož však v účetnictví mohou být zohledněny výdaje vzniklé až do roku 2015 (pravidlo n+2), míra finančního plnění u všech rozpočtů může být mnohem vyšší.

Tabulka

Přehled výdajů na technickou pomoc v rámci pilíře I a pilíře II

(v mil. EUR)
Oblast politiky | Režim | Příjemce | Strop (%) | Rozpočtové plánování technické pomoci (závazky) 2007–2013 | Finanční plnění 2007–2013
Zemědělství a rozvoj venkova | Pilíř I | Komise | — | 73,5 | 54,4
členské státy | — | Konsolidované údaje nejsou k dispozici
Pilíř II | Komise | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
členské státy | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
CELKEM „zemědělství a rozvoj venkova“ | 1 774,5 | 890,8

Pozn.: všechny údaje byly zaokrouhleny.

Zdroj: EÚD na základě souhrnného rozpočtu EU a údajů poskytnutých Komisí.

1Definice OECD v DAC Statistical Reporting Directive (Směrnice Výboru pro rozvojovou pomoc pro statistické výkaznictví), 12. listopadu 2010, body 47–48.

2Jelikož Komise je jediným orgánem EU s operačním rozpočtem, odpovídá za financování a provádění technické pomoci na úrovni EU a dohled nad ní ona sama.

3Všechny státy přistoupivší v letech 2004 a 2007 kromě Kypru a Malty.

4Prostřednictvím tzv. celostátních sítí pro venkov.

5Prostřednictvím Evropské sítě pro rozvoj venkova.

6Hlavními ustanoveními pro období 2007–2013 byly článek 5 nařízení Rady (ES) č. 1290/2005 ze dne 21. června 2005 o financování společné zemědělské politiky (nařízení o financování SZP) (Úř. věst. L 209, 11.8.2005, s. 1), článek 66 nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 ze dne 20. září 2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (nařízení o EZFRV) (Úř. věst. L 277, 21.10.2005, s. 1) a články 40 až 41a nařízení Komise (ES) č. 1974/2006 ze dne 15. prosince 2006, kterým se stanoví podrobná pravidla pro použití nařízení Rady (ES) č. 1698/2005 o podpoře pro rozvoj venkova z Evropského zemědělského fondu pro rozvoj venkova (EZFRV) (prováděcí nařízení pro podporu z EZFRV) (Úř. věst. L 368, 23.12.2006, s. 15). Podobně jako finanční nařízení z roku 2002 (nařízení Rady č. 1605/2002) byly i tyto texty nyní zrušeny a nahrazeny.

7Například opatření týkající se vín a včelařství, program distribuce ovoce do škol a program POSEI pro nejvzdálenější regiony.

8Čl. 66 odst. 1 nařízení o EZFRV.

9Čl. 66 odst. 2 nařízení o EZFRV.

10Kapitoly 05 02 a 05 03 jsou určené na režimy v rámci pilíře I; kapitola 05 04 je určena na pilíř II. Některé součásti technické pomoci jsou rovněž obsaženy v kapitole 05 08, v níž jsou seskupeny činnosti související s obecnou koordinací politiky v rámci SZP – tj. činnosti přesahující konkrétní programovou oblast.

11Článek 05 01 04 (výdaje na podporu). Ačkoli se výdaje tohoto druhu klasifikují jako správní prostředky, účtují se do operačních výdajů programu, k němuž přispívají. Zásadní je to, že musejí zřetelně souviset buď s EZZF, nebo s EZFRV. Pro tento audit má význam ještě další část (správních) výdajů v kapitole 05 01. Jedná se o „ostatní výdaje na řízení“ (bod 05 01 02 11), což je položka, z níž se financují činnosti, které jsou sice podobné operační technické pomoci, avšak nesouvisejí s konkrétním programem, a tudíž nespadají pod nařízení.

Rozsah, cíle a koncepce auditu

Rozsah a cíle auditu

17

Účetní dvůr prověřoval využívání finančních prostředků určených na technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova během programového období 2007–2013. Audit se zaměřil na správnost, účinnost a efektivnost financování v Komisi i v členských státech.

18

Téma auditu bylo zčásti vybráno kvůli rozmanitosti technické pomoci (jako průřezové oblasti výdajů). Technická pomoc se objevuje v řadě rozpočtových položek (bod 14) a pro kterou v příslušných předpisech neexistovala jediná jasná definice.

19

Cílem auditu bylo posoudit, jak dobře je technická pomoc řízena a zda přispívá k hlavním cílům politiky zemědělství a rozvoje venkova. Konkrétně jsme zkoumali:

οjaké činnosti byly z prostředků určených na technickou pomoc financovány (viz body 24–51);

οzda byly vykázané náklady na technickou pomoc způsobilé (body 52–59);

οzda byly mechanismy měření výkonnosti technické pomoci vhodné a účinné (body 60–82);

Koncepce auditu

20

Hlavní auditní činnost spočívala v návštěvách v Generálním ředitelství Evropské komise pro zemědělství a rozvoj venkova (GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova) a v pěti členských státech (Itálie, Litva, Maďarsko, Rakousko a Polsko), které využívají technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova. Tyto země byly vybrány proto, že na ně společně během kontrolovaného období připadalo více než 50 % výdajů na technickou pomoc.

21

Naše zjištění vycházejí z informací získaných během kontrolních návštěv a z průzkumu mezi regionálními a celostátními řídicími orgány ve 27 členských státech. Z 92 orgánů jich na průzkum odpovědělo 50, třebaže ne vždy v plném rozsahu a ne velmi podrobně. Průzkum a návštěvy v členských zemích celkově přinesly informace o přibližně 76 % všech výdajů na technickou pomoc naplánovaných v oblasti rozvoje venkova ke konci roku 2013.

22

V pěti vybraných členských státech navštívili auditoři hlavní příjemce financování určeného na technickou pomoc – ministerstva zemědělství, platební agentury a další subjekty zodpovědné za provádění opatření pro rozvoj venkova. Jednali také s dalšími zainteresovanými subjekty, jako jsou zástupci sdružení zemědělců, zemědělských komor, nevládních organizací a dalších členů celostátních sítí pro venkov. Auditoři rovněž přezkoumali 20 projektů GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova financovaných z rozpočtu na technickou pomoc a 91 projektů technické pomoci ve vybraných pěti členských státech.

23

Jelikož článek 13 zakazuje financovat správní výdaje z EZZF (viz bod 11) a chybí konsolidované údaje o několika málo povolených případech technické pomoci spadající pod pilíř I, zaměřil se audit v členských státech na výdaje na rozvoj venkova (pilíř II). Financování technické pomoci pro kandidátské země EU bylo z auditu vyňato, neboť související výdaje byly minimální (pouhých 0,3 milionu EUR za celé programové období).

Připomínky

Jak jsou peníze na technickou pomoc skutečně vynakládány?

24

Před rokem 2007 se financování technické pomoci v rámci SZP využívalo v podstatě na činnosti související s budováním kapacit a správní výdaje v členských státech byly z veškeré podpory výslovně vyloučeny¹². V současnosti je rozsah financování technické pomoci dostatečně pružný, aby byly uspokojeny různé potřeby rozvoje správních kapacit. Na druhé straně by se však při zajišťování pružnosti nemělo ztrácet ze zřetele tradiční chápání technické pomoci nebo to, jak se má financování v praxi využívat. Aby financování technické pomoci přinášelo přidanou hodnotu, nemělo by nahrazovat správní výdaje, které by jinak vnitrostátním orgánům nebo orgánům EU při jejich každodenním řízení režimů veřejné podpory vznikly.

25

Účetní dvůr se tudíž domnívá, že ačkoli současná pravidla všeobecně nezakazují financovat z technické pomoci správní náklady, mělo by být její využívání k tomuto účelu plně odůvodněno a mělo by být transparentní. S ohledem na tyto skutečnosti jsme také prověřovali, jak se prostředky na technickou pomoc vynakládaly a zda existuje jasná společná definice využití, které zajišťuje přidanou hodnotu podporovaných činností.

Problém jasnosti

26

Jediná definice technické pomoci v právu EU se objevuje v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek ze souhrnného rozpočtu: „[…] činnosti zaměřené na podporu a budování kapacit, jež jsou nutné k provedení určitého programu či akce, zejména činnosti přípravné, řídicí, monitorovací, hodnotící, auditní a kontrolní“¹³. Před rokem 2013 se taková definice nenacházela nikde ve finančním nařízení a nebyla ani v nařízeních, která tvořila právní základ společné zemědělské politiky v období 2007–2013.

27

V kontrolovaném období byl pojem technické pomoci uváděn jakou součást položky „jiné druhy financování“ „opatření zaměřených na přípravu, sledování, správní a technickou pomoc, hodnocení, audit a kontrolu, která jsou nezbytná pro provádění společné zemědělské politiky, včetně rozvoje venkova“ (článek 5 nařízení o financování SZP)¹⁴. Stojí za povšimnutí, že tento seznam že opomíjí „budování kapacit“. Seznam se vyskytuje dvakrát – pokaždé poněkud jinak – v článku 66 nařízení o EZFRV v souvislosti s financováním technické pomoci v oblasti rozvoje venkova jednak Komisí, a jednak členskými státy (viz bod 12). Zde je to neurčitý pojem „správní pomoc“ nebo „řízení“, který umožňuje použít technickou pomoc, je-li to nutné, i na správní náklady. Pokud existuje propojení s programem, jsou zodpovědné orgány v podstatě oprávněny použít financování technické pomoci jakýmkoli způsobem, který si zvolí.

28

Chybějící jasná a omezující definice brání stanovení cílových hodnot a měřitelných cílů, a snižuje tak míru odpovědnosti. Je-li rozdíl mezi operačními a správními náklady zamlžen, je to rovněž škodlivé pro rozpočtovou transparentnost. A konečně, větší možnost volby vyústila v nedostatečnou důslednost, pokud jde o cíle financování a to, jak lze prostředky použít.

Posun ke správním nákladům v Komisi

29

Pro to, jak může Komise používat financování technické pomoci v rámci pilíře I, nestanoví nařízení žádnou horní hranici. V případě pilíře II je dostupná částka stanovena jako maximálně 0,25 % celkového přídělu na EZFRV, přičemž prostředky lze vynaložit na množství různých činností souvisejících s rozvojem venkova, včetně „správní pomoci“. Kromě požadavku zřídit Evropskou síť pro rozvoj venkova (ENRD) nařízení o EZFRV tyto činnosti blíže nevymezuje.

30

Komise povětšinou široké definice uvedené v nařízení o financování SZP a v nařízení o EZFRV dále nerozvinula a nevypracovala podrobné pokyny týkající se povahy operačních činností v oblasti technické pomoci. Jediné takové parametry byly stanoveny v souvislosti se zadáváním veřejných zakázek a s financováním výdajů na IT a na audit. Na ústřední úrovni sice odpovědné útvary Komise vypracovaly obecná pravidla (tzv. vádemékum) pro finanční řízení výdajů na SZP, avšak ta rozdíl mezi způsobilými výdaji na technickou pomoc v rámci pilíře I a pilíře II a obecnými správními náklady jasně neobjasňují.

31

Největší část interního přídělu Komise na technickou pomoc v období 2007–2013 byla vydána na operační činnosti, tj. činnosti související s budováním kapacit (které spadaly hlavně pod položky vytváření sítí, externí poradenství, hodnocení a IT). V roce 2007 činila celková hodnota závazků 12,78 milionu EUR, zatímco údaj za rok 2013 byl o 71 % vyšší, tj. 21,9 milionu EUR. Současně se změnil poměr mezi různými činnostmi v oblasti technické pomoci. Rozpočty na hodnocení a poradenství zůstaly v absolutním vyjádření poměrně stabilní, avšak více závazků bylo uzavřeno v oblasti IT a vytváření sítí. Poměrný podíl těchto výdajových kategorií v letech 2007 a 2013 zachycuje graf 1.

Graf 1

Grafy srovnávající, jak GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova využívalo technickou pomoc v letech 2007 a 2013 (uzavřené závazky)

Zdroj: EÚD na základě podrobných rozpočtových údajů od GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova.

32

Zatímco zavádění a vývoj systémů IT pro specifické účely lze snadno označit za technickou pomoc související s budováním kapacit, kategorizovat náklady na pravidelnou údržbu IT tímto způsobem je těžší. Důvodem je to, že údržba IT je nutným nákladem na řízení spíše než nástrojem vztahujícím se ke konkrétnímu programu, a jako taková se dříve financovala výhradně ze správního rozpočtu. Ačkoli dostupné informace Komise neumožňují údržbu IT a vývoj IT jasně oddělit, je patrný zřetelný trend k většímu financování neoperačních nákladů na IT z technické pomoci. O této problematice se pojednává níže.

33

Zaprvé, v posledních letech došlo v oblasti „ostatních výdajů na řízení“ (správní náklady, které se nevztahují ke konkrétnímu programu, a z rozpočtové položky na technickou pomoc je tudíž nelze financovat) k poklesu. Komise jako celek plynule snižovala své roční závazky na „ostatní výdaje na řízení“ z téměř 180 milionů EUR v roce 2007 na méně než 145 milionů EUR v roce 2013 – což je kumulativní pokles o více než 20 %. Jak vyplývá z grafu 2, v oblasti zemědělství a rozvoje venkova byl pokles ještě prudší. Nicméně během téhož období byl více než vyvážen zvýšením celkových výdajů na technickou pomoc (EZZF a EZFRV, operační i neoperační), které se vyvíjely od téměř vyrovnaného stavu v roce 2007 k bezmála trojnásobku „ostatních výdajů na řízení“ v roce 2013.

Graf 2

Opačný trend výdajů GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova na technickou pomoc ve srovnání s položkami „ostatních výdajů na řízení“

Zdroj: EÚD, z údajů v souhrnných rozpočtech v období 2007–2013.

34

Zadruhé, Komise se od roku 2014 rozhodla financovat svůj systém IT v oblasti zemědělství a rozvoje venkova výhradně z přídělu na technickou pomoc a odvolávala se přitom na svůj cíl „soustavně snižovat využívání správního rozpočtu“¹⁵. Jelikož údržba IT je obecně neoperační povahy a nevztahuje se ke konkrétním programům, rozhodnutí se v podstatě rovná formálnímu uznání, že všeobecné správní výdaje mohou být financovány z výdajů na technickou pomoc.

35

Přiřazují-li se náklady na údržbu IT a další nezbytné náklady rozpočtovým položkám, které neodrážejí jejich skutečnou povahu, zamlžuje se tím rozlišení mezi tím, co je správní a co je operační povahy, což negativně ovlivňuje rozpočtovou kázeň. V Komisi to proto vedlo ke snížení transparentnosti, pokud jde o povahu a přínosy výdajů na technickou pomoc, a k šetření na nesprávném místě.

Důraz na mzdové náklady v členských státech

36

V oblasti rozvoje venkova se financování technické pomoci poskytované před rokem 2006 prostřednictvím programu SAPARD a EZOZF zaměřovalo na budování kapacit pro vnitrostátní orgány. Podpora vycházela ze zásady, že vytvoří-li se a rozvine domácí kapacita, bude možno financování během doby snižovat. Celková míra financování v období 2007–2013 se však zvyšovala, členské státy získaly nad vlastními výdaji na technickou pomoc větší kontrolu a pravidla se uvolnila. To umožnilo financovat náklady, které předtím způsobilé nebyly, jako například běžnou správu a mzdy. Dostupné finance se tak využívaly velmi odlišně než na počátku tisíciletí.

37

Stejně tak jako interně využila Komise stav velké flexibility v maximální míře, pokud jde o výdaje členských států, přijala politiku nevměšování se. Tím, že v tomto ohledu nabídla jen málo podrobných pokynů, případně pokyny žádné, souhlasila s tím, že členské státy budou spolufinancování technické pomoci využívat na mnoho různých neoperačních výdajů.

38

V rámci pilíře II (EZFRV) jsou členské státy oprávněny využít na své potřeby v oblasti technické podpory až 4 % veškerého programového financování. Některé členské státy se v období 2007–2013 rozhodly zahrnout do rozpočtu významnou část tohoto maximálního procentního podílu. Dánsko, Estonsko, Maďarsko, Litva, Lotyšsko a Malta stanovily míru rovnající se nebo blížící se maximu a míra také přesáhla 3 % ve Švédsku. Podrobnosti o všech členských státech jsou uvedeny v příloze, z níž rovněž vyplývá, že na období 2014–2020 většina členských států prostředky přidělené na technickou pomoc zvýšila, některé z nich podstatně.

39

Graf 3 zobrazuje rozpočtové plánování členských států navštívených během auditu u tří nejběžnějších výdajových kategorií v programech rozvoje venkova, které odpovídají činnostem vyjmenovaným v nařízení o EZFRV¹⁶.

40

Zvláštní pozornost si v této souvislosti zaslouží kategorie „příprava, řízení, sledování, hodnocení a kontrola“. Zahrnuje mnoho druhů správních výdajů, hlavně mzdové náklady. A v členských státech se podobně jako v Komisi šíří tendence zmírňovat břemeno stále omezenějšího personálního a správního rozpočtu z alternativních zdrojů, je-li to dovoleno.

41

Čtyři z pěti navštívených členských států výslovně uvedly, že největší podíl jejich skutečných výdajů na technickou pomoc připadá na správní náklady. V Litvě v období 2007–2013 tato položka představovala 51 % veškerých výdajů na technickou pomoc, v Polsku a Maďarsku činil příslušný údaj přes 60 % a v Rakousku téměř 95 %. V Itálii, kde v mnoha případech jako řídicí orgány pro technickou pomoc vystupují externí poradci z veřejného sektoru, byly správní výdaje (které pokrývají náklady na IT a na technické pracovníky a pracovníky správní podpory) často zařazovány do kategorie „posilování kapacit“. Vysoká míra správních výdajů se tak objevuje všeobecně, a to i v členských státech, kde je celková míra závazků určených na technickou pomoc relativně nízká – podíl správních nákladů je vyšší v Polsku (kde byla míra financování technické pomoci 1,49 %) než v Maďarsku (3,94 %).

Graf 3

Plánované výdaje na technickou pomoc pěti členských států za období 2007–2013 (financování z EZFRV)

¹ O kategorii informování a publicita neexistují na úrovni těchto členských států žádné konsolidované údaje.

Zdroj: Programy rozvoje venkova a údaje dodané členskými státy.

42

Graf 4 shrnuje skutečné výdaje z EZFRV v pěti navštívených zemích a dalších členských státech, které odpověděly na průzkum¹⁷. Obsahuje tytéž tři hlavní skupiny činností jako graf 3, avšak kategorie „příprava, řízení, sledování, hodnocení a kontrola“ je rozdělena do dvou částí. To umožňuje přesnější chápání „správních nákladů“, které zde zahrnují mzdy a související platby, režijní náklady na kanceláře a další provozní náklady, avšak nezahrnují náklady na hodnocení, školení a IT. Podobné náklady mohou také vznikat jako složka výdajů na „informování a publicitu“ a „celostátní síť pro venkov“, v druhém případě až do stropu 25 % financování¹⁸.

Graf 4

Výdaje na technickou pomoc v různých členských státech podle kategorie (2007–2013, spolufinancování z EZFRV)

Pozn.: Údaje o Španělsku, Německu a Itálii, které mají systém regionálních PRV, jsou extrapolovány z údajů poskytnutých regiony, které odpověděly na průzkum. Pokrytí bylo u všech zemí v každém případě považováno za dostatečně reprezentativní (Španělsko 95 %, Německo 85 %, Itálie 77 %).

43

Výsledky průzkumu potvrdily zjištění z pěti kontrolovaných členských států: když příslušné orgány stanoví kritéria způsobilosti pro financování technické pomoci, obvykle vykládají předpisy velmi pružným způsobem.

44

Takto široké chápání technické pomoci se v žádném případě neomezuje jen na zemědělství a rozvoj venkova, nýbrž týká se i dalších oblastí financování EU. V nedávné zprávě pro Komisi¹⁹ o financování mzdových nákladů ze strukturálních fondů se uvádí závěr v tom smyslu, že všechny členské státy použily technickou pomoc na spolufinancování personálních nákladů, přesněji řečeno, že většina členských států z technické pomoci spolufinancuje platy²⁰.

45

Na začátku období připadala na mzdové náklady velká část technické pomoci, kterou členské státy čerpaly z EZFRV, a následně tento podíl v mnoha případech dále narůstal. Například v Polsku prostředky určené na náklady na řízení (hlavně osobní náklady) v roce 2013 prudce vzrostly převodem z informačních opatření a z opatření souvisejících se sítěmi pro venkov. Od poloviny roku 2009 Litva postupně začleňovala do přídělu na technickou pomoc platy zaměstnanců, kteří se na provádění PRV podíleli jen částečně, s výslovným cílem ulevit vnitrostátnímu rozpočtu. Zatímco v roce 2008 nebyli žádní pracovníci, kteří by se na provádění PRV podíleli jen částečně, koncem roku 2012 pracovalo rovněž na jiných úkolech, které s PRV nesouvisí, téměř 75 % všech pracovníků financovaných tímto způsobem. Pokud se z technické pomoci financují mzdové náklady již zaměstnaných pracovníků, technická pomoc se ve skutečnosti rovná rozpočtové podpoře. Problémy, které tak vznikají, se rozebírají níže.

Náklady ušlé příležitosti u financování technické pomoci

46

Vzhledem k volné definici technické pomoci a nákladům souvisejícím se správou fondů SZP (viz rámeček 1) není nikterak překvapující, že členské státy podobně jako Komise stále více využívají výdaje na technickou pomoc na pokrytí správních nákladů, které financování rozvoje venkova jen doplňují nebo které spadají do neoperačních rozpočtů. Problém spočívá v tom, že je z podstaty obtížné měřit efektivnost těchto nákladů nebo prokázat, že takovéto využití prostředků na technickou pomoc účelně a efektivně přispívá k dopadu širšího rozpočtu na podporu rozvoje venkova.

47

Čím větší podíl celkového financování z EZFRV vyčlení členské státy na činnosti technické pomoci, tím méně prostředků zůstane na hlavní opatření rozvoje venkova, z nichž mají zemědělci a venkovská společenství bezprostřední prospěch. Není-li technická pomoc ničím více než jen rozpočtovou podporou, nesou tyto výdaje ve skutečnosti koneční příjemci.

48

Vzhledem k rozdílům v míře spolufinancování je v určitém ohledu riziko větší pro potřebnější příjemce prostředků EU. V období 2007–2013 činil strop příspěvku z EZFRV 50 % v Rakousku a severní Itálii, avšak 75 % v konvergenčních regionech, k nimž patřilo Polsko, Maďarsko a Litva. Perspektiva příspěvku v poměru 3:1 může pro členské státy být další pobídkou k vydávání prostředků, avšak část potenciální výhody se ztrácí, je-li významný podíl spolufinancování převeden na neoperační účely.

49

Využíváním financí EU tímto způsobem, i když je procentuálně méně významné, se ovšem odklánějí významné částky od klíčových cílů financování. Umožní-li se, aby správní náklady spadaly pod technickou pomoc, dostávají se jak Komise, tak členské státy do střetu zájmů. Jako subjekty řídící SZP rozhodují o výdajích na jednotlivá opatření, včetně technické pomoci, s cílem využít prostředky co nejefektivněji. Ovšem současně jsou jako příjemci technické pomoci vyplácené na správní výdaje motivováni zvýšit na nejvyšší míru platby na nutné náklady související s řízením programů (viz rámeček 1).

Rámeček 1

Technická pomoc a náklady na řízení programů

S prováděním EZZF i EZFRV jsou spojeny určité správní výdaje. Na úrovni EU musela Komise vedle ustavení a řízení fondů založit také síť ENRD, která s výdaji na technickou pomoc přímo souvisí.

V členských státech dostaly celostátní anebo regionální orgány za úkol provádět celou škálu opatření, která mohou vyžadovat nové správní mechanismy. Podle základních předpisů upravujících SZP jsou povinny činit vše, co je v jejich silách, aby ochránily finanční zájmy Unie. Proto byly v nařízení o EZFRV v oddílech nazvaných řízení a kontrola, informování a publicita a monitorování a hodnocení stanovena povinná opatření. Spolu s požadavkem vytvořit strategie místního rozvoje, místní akční skupiny a celostátní sítě pro rozvoj venkova vedla tato opatření v členských státech v souvislosti s prováděním pomoci ke vzniku značných nákladů, jak je doloženo níže.

Ve své zprávě o činnosti za rok 2013 GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova shrnulo údaje členských států o celkových výdajích na kontroly ověřených plateb v rámci pilíře I a pilíře II²¹. U pilíře I náklady kontrolních orgánů (včetně mzdových nákladů, školení, údržby a výdajů na budovy) představovaly přibližně 5,13 % celkových výdajů na opatření EZZF. V rámci pilíře I nejsou na technickou pomoc vyhrazeny pro členské státy téměř žádné prostředky, takže tuto částku nelze z fondů EU spolufinancovat. V rámci pilíře II činila odpovídající částka vypočítaná na základě zpráv členských států 8,13 %. Za těchto okolností je motivace pokrýt maximální částku z technické pomoci silná a některé členské státy vedla k tomu, že svůj rozpočet stanovily ve výši 4% stropu nebo blízko této hranice. Jelikož technická pomoc nesmí přesáhnout 4 % celkového spolufinancování, i zde musí být případný přebytek související s výkonem kontrol hrazen z vnitrostátních rozpočtů.

50

Tím, že současné mechanismy technické pomoci posílily autonomii členských států, zvýšily i míru, v níž se členské státy spoléhají na prostředky EU, které se stále více využívají v oblastech bez jasného dopadu na posilování a rozvoj kapacit. Během auditu vyjádřily polské a litevské orgány nespokojenost s nepřesností pravidel a také zájem o to, aby dostaly další pokyny z Komise k tomu, jak technickou pomoc efektivněji a účinněji využívat.

51

Zdá se, že současný vysoký podíl prostředků technické pomoci vyčleněných na správní náklady bude v období 2014–2020 přetrvávat. Zástupci čtyř z pěti navštívených členských států uvedli, že technickou pomoc stále považují za nástroj, s jehož pomocí lze financovat základní prováděcí strukturu svých PRV²². Na technickou pomoc navíc nyní připadá větší celkový podíl úhrnných výdajů. Jak je patrné z přílohy, i když je souhrnný rozpočet na rozvoj venkova pro všechny členské státy v novém období menší, celková částka vyčleněná na technickou pomoc (1,9 miliardy EUR) je o 24 % vyšší.

Jsou náklady způsobilé?

Určité případy formální nezpůsobilosti v Komisi

52

V Komisi prověřoval Účetní dvůr 20 projektů GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova z kontrolovaného období ve všech oblastech technické pomoci. U čtyř projektů byly zjištěny nesrovnalosti – ve všech případech byl nesprávně použit neoperační rozpočet EZZF. Tři z těchto čtyř projektů (51 500 EUR na pořízení 40 laptopů, 10 000 EUR na pořízení licencí na programové vybavení a 13 800 EUR na smlouvu o údržbě firewallu) byly přiřazeny výhradně EZZF, třebaže přinášely užitek i v rámci pilíře II. Aby mohly být financovány z technické pomoci, musí se neoperační výdaje vztahovat k určitému programu, takže tyto náklady měly být poměrně rozděleny mezi rozpočet na EZZF a na EZFRV. Čtvrtá položka byl grant na technickou pomoc v částce 278 000 EUR ve prospěch OECD, který byl rovněž zařazen do rozpočtu na EZZF, přestože předešlé platby v rámci téže dohody o grantu byly správně financovány z obecné kapitoly na koordinaci SZP.

53

U veřejných zakázek souvisejících s 20 vybranými projekty se celkově nevyskytly žádné případy závažného porušení předpisů. Řízení byla správně zvolena a vyhlášena a poté provedena v souladu s předpisy.

Častější problémy v členských státech

54

Audit odhalil v pěti kontrolovaných členských státech mnoho případů nesprávného financování technické pomoci z pilíře II. Z 91 přezkoumaných projektů technické pomoci byly nezpůsobilé či částečně nezpůsobilé výdaje zjištěny u 35. Hlavní problémy spočívají v tom, že financování se používá na činnosti spadající pod oba pilíře (které tak nejsou způsobilé v plném rozsahu), nebo se jedná o záležitosti související se zakázkami a jejich zadáváním. U některých projektů se vyskytovaly oba druhy nesrovnalostí.

Některé činnosti členských států nespadají výlučně pod pilíř II

55

Jak již bylo uvedeno, článek 13 nařízení o financování SZP výslovně zakazuje jakkoli financovat v souvislosti s EZZF (pilíř I) správní a personální náklady. V členských státech jsme však zjistili, že 25 z kontrolovaných projektů zahrnovalo platby technické pomoci provedené v rámci pilíře II na správní náklady, které ve skutečnosti vznikly v souvislosti s pilířem I, nebo na činnosti jinak nesouvisející s EZFRV. Riziko, že k tomu bude docházet, je obzvláště vysoké, spadají-li nákupy či projekty jak pod pilíř I, tak pod pilíř II. V takových případech je část výdajů samozřejmě nezpůsobilá a neměla by být spolufinancována.

56

Příklady v rámečku 2 ukazují, že nedostatky v evidenci, používání koeficientů či jiné správní postupy související s až příliš složitým a někdy libovolným rozlišováním výdajů ve dvou velmi odlišných oblastech činnosti s sebou přinášejí riziko nesprávných výdajů. Pokud by všechny ostatní okolnosti zůstaly stejné, je nejasné, proč by měly být správní a personální náklady zakázány u pilíře I, avšak u pilíře II nikoli.

Rámeček 2

Riziko nezpůsobilosti, jsou-li náklady sdíleny s pilířem I

Sdílené náklady se ve většině případů týkaly odměňování zaměstnanců, kteří měli na starosti činnosti související i nesouvisející s PRV. Šlo zejména o případy, kdy byl nedostatečně doložen a zdůvodněn podíl hrazený z pilíře II. V Litvě nebylo možno prokázat, zda jsou koeficienty, podle nichž se přiřazovaly náklady jednotlivým úkolům souvisejícím s PRV, správné, takže způsobilost výkazů nákladů nebylo možno ověřit. V Maďarsku měly být personální náklady způsobilé jen u pracovníků, kteří se činnostem přímo souvisejícím s PRV na období 2007–2013 věnovali na plný úvazek. Ovšem někteří pracovníci provádějící činnosti technické pomoci byli zaměstnáni v útvarech s řádnými povinnostmi přesahujícími rámec PRV (ministerské sekretariáty, finanční a právní oddělení), avšak bez skutečné záruky, že se činnostmi v souvislosti s PRV věnují na plný úvazek. Případy podobné těmto byly zjištěny i v Polsku a Rakousku.

Další oblastí, kde se výdaje sdílí mezi pilířem I a pilířem II, je nákup nebo údržba vybavení IT nebo programového vybavení. V Polsku byl koeficient, podle něhož se v platební agentuře přidělovaly výdaje na údržbu IT na činnosti v oblasti rozvoje venkova, nejméně čtyři roky neaktuální. V Itálii nebylo jasné, zda videokonferenční vybavení nakoupené ministerstvem zemědělství a hrazené výhradně z EZFRV bylo určeno k použití výlučně pro pilíř II.

Poslední sdílená oblast se týká kontrol podmíněnosti²³, u nichž je možné, není-li druh podpory jasně rozlišen, čerpat na opatření prováděná v rámci EZZF prostředky zamýšlené výsadně pro EZFRV. V Rakousku nebyl každý rok aktualizován koeficient, podle něhož se rozdělují náklady na inspekce podmíněnosti mezi výkazy nákladů v rámci režimu jednotné platby (nezpůsobilé) a agroenvironmentální výkazy v rámci rozvoje venkova (způsobilé). V roce 2011 to zpočátku vedlo k přeplatku z EZFRV ve výši 15 600 EUR.

Nesrovnalosti v zadávání veřejných zakázek

57

Audit odhalil nemálo problémů se zadáváním veřejných zakázek v členských státech (které se dotýkaly 17 z 51 kontrolovaných zadávacích řízení, především v oblasti informování a publicity). Jednalo se o používání přímého vyjednávání místo soutěžního zadávacího řízení při udělování zakázek, což je v rozporu s ustanoveními o transparentnosti, rovném zacházení a zákazu diskriminace ve směrnici o veřejných zakázkách²⁴ a v některých případech i s příslušnými vnitrostátními předpisy. Použitím nesprávného řízení se nejen porušují předpisy EU anebo vnitrostátní právo; podkopávají se tím také pravidla volného trhu, diskriminují se ostatní potenciální dodavatelé a může to vést k nadměrným nákladům.

Rámeček 3

Příklady nesrovnalostí v zadávání veřejných zakázek

Použití nesprávného řízení

V Itálii byly pořízeny dvě služby cestovní kanceláře (v hodnotě 170 000 a 130 000 EUR) přímým vyjednáváním, čímž byly porušeny vnitrostátní předpisy, podle nichž musí být zakázky nad 40 000 EUR nabízeny v otevřené soutěži.

V Polsku se přímým vyjednáváním bez odůvodnění uzavřely zakázky s podřízeným útvarem státní správy (hotelové, stravovací, konferenční a školicí služby) a s předchozím dodavatelem (služby IT poskytované vládní agentuře).

Předražené zakázky

V Maďarsku byla pořadateli akcí v roce 2008 udělena složitá rámcová zakázka na základě jednotkových cen, které by byly příliš vysoké i o šest let později. Předražená zakázka pak byla ukončena dva roky před jejím vypršením.

Zadávací dokumentace překážkou transparentnosti a rovného zacházení

V Itálii audit odhalil četné případy výběrových řízení na veřejné zakázky s omezenými nebo nepřesnými informacemi o technických kritériích, která pak byla zohledňována při udílení zakázky. Způsobilí, avšak nezkušení uchazeči tak měli obtíže, aby svou nabídku správně zformulovali, a rovněž to komplikovalo posuzování a porovnávání kvality jednotlivých nabídek a zdůvodňování konečného rozhodnutí o udělení zakázky.

Kontrolní systémy nebyly uplatňovány dostatečně

58

Bez ohledu na připomínky v bodě 56 jsme zjistili, že kontrolní systémy členských států, které mají stanovit, zda byly náklady správně přiřazeny pilíři II, nefungují řádně. V mnoha případech, kdy členské státy stanovily koeficienty nebo jiné výpočty pro rozdělení nákladů mezi EZZF a EZFRV, se vzorce nepoužívaly systematicky nebo se aktualizovaly nepravidelně, a přesto žádné kontroly tyto nedostatky, které je třeba odstranit, neodhalily. V této souvislosti je povzbudivé, že Komise od auditu posílila pravidla upravující kontroly výdajů na technickou pomoc, které členské státy provádějí²⁵.

59

Velmi podobná byla situace i u zadávání zakázek. U převážné většiny projektů, v nichž jsme objevili nesrovnalosti v zadávání zakázek, provedly příslušné vnitrostátní orgány již předtím správní kontroly. Jelikož tyto kontroly neodhalily nedostatky zjištěné Účetním dvorem, byly vyhodnoceny jako neúčinné. Komise i v tomto případě zareagovala na potřebu zlepšit efektivnost řídicích a kontrolních systémů členských států pro technickou pomoc a již oznámila, že připravuje pokyny k zadávání veřejných zakázek na období 2014–2020.

Jak vhodný je rámec výkonnosti pro technickou pomoc?

60

V preambuli finančního nařízení jsou hospodárnost, efektivnost a účinnost zakotveny jako základní principy řádného finančního řízení ve všech oblastech rozpočtových výdajů. Aby byly tyto principy zajištěny, musí být v každé oblasti činnosti stanoveny cíle splňující kritéria SMART²⁶, které se monitorují pomocí ukazatelů výkonnosti. Výsledkem monitorování jsou roční tzv. výkazy o činnosti. Posléze musí orgány a instituce (v tomto případě Komise) provádět hodnocení ex ante a ex post²⁷.

61

V rámci sdíleného řízení jsou výše uvedené úkoly svěřeny členským státům, které odpovídají za to, že se prostředky využívají v souladu s platnými pravidly a zásadami²⁸.

62

Využívání všech prostředků na SZP se tudíž přísně řídí požadavky, které se týkají záruk za vhodnost výdajů. Audit odhalil, že prováděcí orgány technickou pomoc z působnosti těchto pravidel často vyjímaly. Jak je však vysvětleno v rámečku 4, povinnosti ve finančním nařízení se vztahují rovněž na technickou pomoc jako na činnost v oblasti politiky „zemědělství a rozvoj venkova“.

Rámeček 4

Je technická pomoc činnost, nebo jen nástroj?

Při auditu bylo obecně zjištěno, že odpovědné orgány se domnívají, že na technickou pomoc, kterou považují za zdroj správní podpory pro podstatné operace v oblasti financování, se požadavky na výkonnost stanovené v předpisech nevztahují. Pro Rakousko je technická pomoc prostě a jednoduše nástroj na provádění PRV a jediným měřítkem její účinnosti je úspěšnost programu. Při tomto pohledu technickou pomoc nelze plánovat a nelze pro ni vymezit cíle či ukazatele, které jsou náležitější u hlavních opatření²⁹, k nimž přispívá. Pokud by se technická pomoc prezentovala jako samostatná konsolidovaná činnost, bylo by pro Komisi obtížné posoudit její přínos ke každé činnosti v oblasti rozvoje venkova.

Uvažování, které financování technické pomoci přisuzuje poněkud pasivní roli a nevidí je jako součást rámce operační výkonnosti, odporuje nařízením. V článku 66 nařízení o EZFRV se technická pomoc nazývá jak „činností“, tak „opatřením“ a článek 2 písm. d) definuje „opatření“ jako „soubor operací přispívajících k provádění osy“. Navíc vzhledem k objemu prostředků vyčleněných na výdaje na technickou pomoc, zejména v členských státech (více než 1,5 miliardy EUR), je velmi důležité mít jistotu, že je řádně řízena a přispívá k provádění programu. Toho lze nejlépe dosáhnout správným plánováním, monitorováním a hodnocením jejích konkrétních dopadů.

63

Technická pomoc je sice malou částí celkových výdajů, avšak během programového období představuje významný objem peněz a musí za ni být řádně vyvozována odpovědnost. Přestože Komise a členské státy ujišťují, že technická pomoc na neoperační náklady je nutná i přiměřená a že je hodnotným příspěvkem k úspěšnosti programů, celkově vzato neexistuje rámec výkonnosti, který by prokázal, že tomu tak opravdu je. Oblast se vyznačuje nedostatečným víceletým plánováním, neexistencí řádného posouzení potřeb, nepřesnými cíli (jež tudíž nejsou SMART) a neexistencí monitorování a hodnocení programů technické pomoci orientovaného na výkonnost (největší váha se místo toho přisuzuje finančním aspektům).

Slabé plánování a posuzování potřeb

64

Aby mohly být vhodně vymezeny cíle a stanoveny cílové hodnoty, je důležité, aby byly nejprve posouzeny potřeby a vypracovány střednědobé a dlouhodobé plány. To je navíc součástí hodnocení ex ante, jak je popsáno v nařízení o EZFRV³⁰.

65

V Komisi jsou výdaje na technickou pomoc vnímány jako správní pomoc a jedním z důsledků tohoto vnímání je skutečnost, že jsou převážně považovány za roční výdaje. Téměř ve všech oblastech činností (s výjimkou studií a hodnocení a ENRD) nebylo provedeno ani výchozí hodnocení potřeb na dané období, ani nebyly vypracovány plány na víceleté využití prostředků. To v některých případech znamenalo, že se rozpočtové příděly každoročně obnovovaly, aniž bylo potvrzeno, zda je (krátkodobá) potřeba vyjádřená před několika lety stále platná. Navíc, neexistuje-li řádné posouzení potřeb, může se provádění stát nahodilým a rozptýleným.

66

Podle nařízení o EZFRV byly členské státy povinny podrobit své PRV hodnocení ex ante, aby byly „[zjištěny a vyhodnoceny] střednědobé a dlouhodobé potřeby, cíle, jichž má být dosaženo, očekávané výsledky, kvantifikované cíle zejména z hlediska účinku v porovnání s výchozí situací, přidaná hodnota pro Společenství, míra zohlednění priorit Společenství, závěry z předchozího programování a kvalita postupů pro provádění, monitorování, hodnocení a finanční řízení“³¹.

67

Stejně jako Komise vynechalo technickou pomoc ze svého víceletého posouzení potřeb v oblasti rozvoje venkova i pět zkoumaných členských států. Hlavním důsledkem tohoto postupu byly nestabilní rozpočty technické pomoci, které se měnily správními nařízeními. I v Polsku, kde u jedné složky PRV potřeby technické pomoci posouzeny byly, byl výchozí rozpočet výrazně podhodnocený. V duchu své politiky nevměšování se do rozhodování členských států o výdajích v této položce přijala Komise potřebné změny programu bez výhrad.

Potřeby zdaleka nesplňují kritéria SMART

68

Účelem cílů SMART je přesněji zacílit financování, a efektivněji tak naplnit konkrétní záměry. Cíle, které jsou SMART, také poskytují jasnější rámec pro monitorování a hodnocení výsledků.

69

Jelikož jsou její plánování a posuzování potřeb nedostatečné, nepodařilo se Komisi vesměs stanovit pro financování technické pomoci cíle SMART. Technická pomoc se neobjevuje v podrobných ročních plánech řízení GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, které shrnují jeho cíle a ukazatele pro nastávající rok, přestože projekty a opatření podporované z technické pomoci do těchto plánů zahrnuty jsou. Také operační rozhodnutí o financování vypracovaná generálním ředitelstvím neobsahují cíle SMART ani ukazatele pro projekty technické pomoci, s nimiž se nakládá stejně jako s obecnými správními výdaji Komise. Jedinou výjimkou je oblast hodnocení a studií, u nichž, jak bylo výše uvedeno, se provádí víceleté plánování a jsou stanoveny cíle SMART, které jsou zabudovány do požadavků příslušných nařízení.

70

V členských státech bylo pro stanovení konkrétních cílů technické pomoci učiněno jen málo. Chybělo víceleté plánování v jednotlivých oblastech technické pomoci (například informační a komunikační opatření v souvislosti s celostátní sítí pro venkov), což ztěžovalo transparentnost a stanovení cílů. Věci neprospělo ani to, že se jasně nerozlišovalo mezi jednotlivými oblastmi technické pomoci nebo mezi nimi a jinými podobnými činnostmi nesouvisejícími s cíli EZFRV. Z pěti navštívených členských států šla nad obecný rámec nařízení jen Itálie. Avšak ani v Itálii nebyly cíle vyčísleny a chyběl jim časový horizont.

Rámeček 5

Příklady nedostatečně formulovaných cílů z programových dokumentů členských států

Součástí litevských cílů bylo následující: „zajistit vhodnou přípravu, efektivní provádění a hodnocení programu […] zajistit vhodnou prezentaci a publicitu informací […] zajistit přístupnost informací“.

Polské cíle se v podstatě omezovaly na výčet činností, o nichž pojednávají články 66 a 68 nařízení o EZFRV. Byly tak sice v souladu s požadavky předpisů, avšak neuváděly očekávané výsledky či dopady technické pomoci ani neřešily, jak se má výkonnost technické pomoci měřit.

Omezené monitorování a hodnocení

71

Finanční nařízení obsahuje určitá ustanovení o činnostech Komise v oblasti monitorování a hodnocení. V podstatě se mají rozpočtovému orgánu předkládat výroční zprávy o plnění cílů na základě posouzení pomocí výkonnostních ukazatelů³².

72

V oblasti rozvoje venkova³³ patřil k hlavním bodům na období 2007–2013 požadavek, aby Komise a členské státy vypracovaly společný rámec pro monitorování a hodnocení (CMEF) s omezeným počtem ukazatelů společných pro všechny programy rozvoje venkova. Každý členský stát měl také stanovit další ukazatele umožňující měřit pokrok, efektivnost a účinnost svého PRV ve všech fázích provádění. Komisi se také měla předkládat výroční zpráva o pokroku a kvalita, efektivnost a účinnosti programů se měly hodnotit ex ante, v polovině období a ex post.

73

CMEF byl zřízen tak, jak bylo požadováno. Avšak v souladu s názorem, že na technickou pomoc se výkonnostní požadavky nevztahují, nebyla technická pomoc uvedena v obecných pokynech k CMEF a chyběla rovněž v popisu opatření a společných ukazatelů.

74

V Komisi se tak financování technické pomoci monitoruje a hodnotí ve stejně omezeném rozsahu, jako se technická pomoc plánuje. Neexistují kritéria spojující ji s celkovou výkonností programu, nýbrž převažuje zaměření na finanční a další čistě správní aspekty, jako je dodržování výdajových stropů a lhůty pro plnění zakázek.

75

Velmi podobný stav vládne v členských státech, a to opět proto, že technická pomoc se neobjevuje v CMEF. Komise monitoruje programy rozvoje venkova členských států jen tak, že kontroluje rozpočtové plnění a dodržování 4% stropu. Hlavním monitorovacím nástrojem členských států je výroční zpráva o pokroku, kterou každý z nich předkládá o svém PRV, avšak výroční zprávy o pokroku u tří ze šesti kontrolovaných PRV žádné hodnocení technické pomoci neobsahovaly. Pokud provedeno bylo, skutečnost, že chyběly ukazatele výkonnosti a dopadu nebo jasné pokyny k prezentaci, navíc omezovaly rozsah monitorování jen na finanční provádění.

Dopad nedostatečného rámce výkonnosti

76

Je úkolem Komise, jako orgánu zodpovědného za provádění rozpočtu EU, zajistit řádné finanční řízení EZFRV. K tomuto úkolu patří nabídnout spolehlivé a jasné pokyny, jak technickou pomoc efektivně a účinně využívat. Avšak tím, že Komise nevymezila své vlastní potřeby technické pomoci jako součást rámce výkonnosti a netrvala na tom, aby členské státy učinily totéž, zbavila se nástroje, pomocí něhož mohla posuzovat celkový dopad výdajů na technickou pomoc, a zaměřit tudíž financování tam, kde bude nejprospěšnější.

77

Rámec výkonnosti by byl také užitečný jako východisko pro navrhování technické pomoci jako řešení konkrétních problémů, které mohou u EZFRV nastat. Když v roce 2011 a 2012 Komise vyzvala členské státy, aby vypracovaly akční plány na snížení nepřijatelné míry chyb v oblasti rozvoje venkova, byla promeškána příležitost určit technickou pomoc jako prostředek, který by usnadnil či podpořil nápravné opatření.

78

Nakolik jsou plánování, monitorování a hodnocení vyžadované finančním nařízení v Komisi a členských státech zavedeny, týkají se operačních činností spíše než správních výdajů, na něž nyní připadá největší podíl rozpočtů na technickou pomoc. Jedním z hlavních důvodů je skutečnost, že je velmi obtížné plánovat a posuzovat například přínos mezd k celkové výkonnosti programu. Tento druh výdajů lze mnohem méně než operační výdaje sloučit s potřebou prokázat, že se zásady řádného finančního řízení dodržují.

Vytváření sítí: potenciál stát se účinným rámcem výkonnosti

79

ENRD³⁴ je jedinou složkou technické pomoci v Komisi, která je výslovně vymezena v předpisech EU upravujících zemědělství a rozvoj venkova. ENRD má zřetelné cíle související s konsolidací a posilováním postupů a kapacity v oblasti rozvoje venkova v celé Unii.

80

Jedním z úkolů ENRD je podporovat celostátní sítě pro venkov (CSV) v členských státech, které se rovněž financují z technické pomoci³⁵. Byl stanoven absolutní strop 25 % z každého přídělu na CSV, který lze použít na nutné správní struktury³⁶, přičemž zbytek má připadnout na akční plán obsahující stanovené informační činnosti a činnosti související s posilováním kapacit³⁷.

81

Jak u ENRD, tak u celostátních sítí bylo proto v předpisech přesněji stanoveno, jak se má financování technické pomoci využívat, s jasným rozlišením mezi tím, co jsou a co nejsou operační činnosti. Většina výdajů na sítě je teoreticky slučitelná s rámcem výkonnosti, takže by mělo být snazší dosáhnout mezi činnostmi technické pomoci v této oblasti konzistentnosti a také by to mělo usnadnit hodnocení a ověřování v souladu s obecnými zásadami řádného finančního řízení.

82

Činnosti v oblasti sítí se však často vyznačovaly týmž neúplným plánováním, monitorováním a hodnocením jako technická pomoc v oblasti rozvoje venkova celkově. Obecně řečeno, jejich dopad se posuzuje jen obtížně, i když výjimku lze učinit u italské CSV (viz rámeček 6), která je pro plánování a provádění technické pomoci v určitých ohledech vzorem.

Rámeček 6

Italská celostátní síť pro venkov³⁸ jako příklad fungujícího rámce výkonnosti

Během auditu bylo zjištěno, že italská CSV z velké části splnila své operační cíle (lepší správa a řízení, budování řídicích a správních kapacit, sdílení znalostí a osvědčených postupů) a že poskytovala účinnou koordinaci a podporu pro italské regionální programy rozvoje venkova (srovnáváním údajů a poradenstvím), přičemž současně podporovala nadnárodní spolupráci. CSV provozuje oblíbené internetové stránky a pořádá mnoho různých iniciativ a akcí. Její komunikační činnosti mají širou základnu (včetně on-line komunity pro mladé zemědělce a školních projektů). Byly uspořádány soutěže pro mladé zemědělce o nejlepší video s cílem identifikovat a podpořit osvědčené postupy a vítězné práce byly umístěny na internetových stránkách CSV.

Výsledky CSV a její úspěch u zainteresovaných subjektů jsou zčásti dány podrobným plánováním operačních výstupů. CSV je pak monitorována a hodnocena podle řady ukazatelů, doplněných o cílové hodnoty. Soubor ukazatelů výstupů (například uspořádaná setkání, zveřejněné pokyny) se vztahuje na konkrétní programová opatření, zatímco pro CSV jako celek byly stanoveny ukazatele výsledků (míra spokojenosti zákazníků, šíření osvědčených postupů) a ukazatele dopadů (počet klíčových aktérů podílejících se na správě a řízení, veřejné vnímání viditelnosti politik rozvoje venkova).

Konečně program CSV přihlíží k hodnocením ex ante a probíhajícím hodnocením financování technické pomoci. Veškerá doporučení navržená v roce 2010 nezávislým hodnotitelem v polovině období, jež se týkala potřeby zavést rámec ukazatelů společný všem opatřením technické pomoci, italské orgány přijaly, aby zlepšily kvalitu monitorování.

12Čl. 1 odst. 4 nařízení Rady (ES) č. 1258/1999 ze dne 17. května 1999 o financování společné zemědělské politiky (Úř. věst. L 160, 26.6.1999, s. 103) (zcela zrušeno na konci roku 2006) uváděl: „[EZOZF] nepřebírá výdaje související se správními náklady a zaměstnanci členských států a výdaje příjemců plateb […].“

13Čl. 121 odst. 7 nařízení Komise v přenesené pravomoci (EU) č. 1268/2012 ze dne 29. října 2012 o prováděcích pravidlech k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU, Euratom) č. 966/2012, kterým se stanoví finanční pravidla o souhrnném rozpočtu Unie (Úř. věst. L 362, 31.12.2012, s. 1).

14Znění v článku 6 „nového“ nařízení o financování SZP (nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013 ze dne 17. prosince 2013 o financování, řízení a sledování společné zemědělské politiky a o zrušení nařízení Rady (EHS) č. 352/78, (ES) č. 165/94, (ES) č. 2799/98, (ES) č. 814/2000, (ES) č. 1290/2005 a (ES) č. 485/2008 (Úř. věst. L 347, 20.12.2013, s. 549)) je jasnější, avšak nijak výrazně odlišné.

15Rámcový plán pro informační technologie na rok 2013 GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova, s. 12.

16Čl. 66 odst. 2 a čl. 66 odst. 3.

17Bulharsko a Rumunsko na průzkum sice neodpověděly, avšak potřebné informace byly k dispozici v programech rozvoje venkova těchto zemí a v přehledech výdajů předložených Komisí.

18Čl. 41 odst. 2 nařízení (ES) č. 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007–2013 period (Spolufinancování platů, bonusů a příplatků), Úřad pro publikace Evropské unie, Lucemburk 2014.

20Ibid., s. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf.

22Výjimkou je Maďarsko, které se rozhodlo omezit své financování technické pomoci na období 2014–2020 jen na provozování celostátní sítě pro venkov a související činnosti s celkovou mírou 2,4 %. Všechny ostatní potřeby financování rozvoje venkova se uspokojují z vnitrostátního rozpočtu.

23Podmíněnost je požadavek, aby zemědělci, kteří dostávají přímé platby v rámci pilíře I, dodržovali základní normy v oblasti životního prostředí, bezpečnosti potravin, zdraví zvířat a rostlin a dobrých životních podmínek zvířat. Platí též pro většinu environmentálních plateb v rámci pilíře II.

24Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/18/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání veřejných zakázek na stavební práce, dodávky a služby (Úř. věst. L 134, 30.4.2004, s. 114).

25Podle článku 62 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014 ze dne 17. července 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro rozvoj venkova a podmíněnost (Úř. věst. L 227, 31.7.2014, s. 69) podléhají výdaje členských států na technickou pomoc obecnému požadavku na správní kontroly a kontroly na místě a podávání zpráv. V článku se dále zdůrazňuje nezávislost, neboť stanoví, že kontrolní orgány musí být „funkčně nezávislé“ na subjektech, které schvalují platby.

26Konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené cíle.

27Zásady a pravidla uvedené v tomto bodě upravuje článek 27 finančního nařízení z roku 2002.

28Viz článek 53b finančního nařízení z roku 2002.

29Která jsou popsána v hlavě IV, kapitole I nařízení o EZFRV. O technické pomoci pojednává hlava IV, kapitola II.

30Článek 85.

31Článek 85.

32Čl. 27 odst. 3 finančního nařízení z roku 2002.

33Články 77 až 87 nařízení o EZFRV.

34Zřízena v souladu s článkem 67 nařízení o EZFRV.

35Podle článku 68 nařízení o EZFRV.

36Čl. 41 odst. 2 nařízení (ES) č. 1974/2006.

37„[…] akční plán, v němž jsou alespoň stanoveny a analyzovány osvědčené přenosné postupy a poskytnuty informace o nich, řízení sítí, organizování výměny zkušeností a know-how, příprava vzdělávacích programů pro vytvářející se místní akční skupiny a technická pomoc pro spolupráci mezi územími a pro nadnárodní spolupráci.“

38Itálie je jedním z několika málo členských států se systémem regionálních PRV. To znamená, že CSV slouží navíc jako koordinační a podpůrný subjekt pro regiony ve všech oblastech politiky rozvoje venkova, nikoli pouze jako opatření technické pomoci. Podléhá tudíž požadavkům CMEF, jako by byla národním PRV.

Závěry a doporučení

83

Účetní dvůr došel k celkovému závěru, že jelikož pro výdaje na technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova chybí vhodný rámec výkonnosti, Komise ani členské státy nejsou s to prokázat, jak technická pomoc přispěla k celkovým cílům SZP.

84

Přestože se jedná o značné částky, legislativní rámec technickou pomoc jasně nedefinuje a pravidla jejího využití jsou neurčitá. Audit ukázal, že Komise a členské státy této situace plně využily. Svoboda volby však vedla k nedostatečné důslednosti (bod 28). Komise nevypracovala k financování technické pomoci komplexní pokyny, a to ani interně, ani pro členské státy (body 30 a 37).

85

V Komisi se rozlišování mezi operačními výdaji a obecnými správními výdaji stalo zamlženým. Stále význačnější částí rozpočtu na technickou pomoc jsou zejména výdaje na údržbu IT (body 32–35). Mezitím čtyři z pěti kontrolovaných členských států uvedly, že největší podíl jejich výdajů na technickou pomoc připadá na správní náklady s důrazem na mzdové náklady. V situaci, kdy by příslušní zaměstnanci museli danou politiku tak či tak provádět, rovná se toto využití technické pomoci v podstatě rozpočtové podpoře. V mnoha oblastech politiky EU je nyní běžné, že se mzdové náklady financují z technické pomoci (body 39–45).

86

Protože se zřetelně nerozlišuje mezi operačními a správními výdaji a není jasno o povaze činností, které má technická pomoc pokrývat, snižuje to rozpočtovou transparentnost a ztěžuje kontrolu nad tím, jak se rozpočty čerpají (body 26–28).

87

Audit odhalil určité případy formální nezpůsobilostí v Komisi, které jsou způsobeny tím, že náklady jsou k rozpočtu přiřazovány nesprávně (bod 52). V členských státech spočívají hlavní problémy v tom, že financování se používá na činnosti spadající pod oba pilíře (které tak nejsou způsobilé v plném rozsahu), nebo se jedná o záležitosti související se zakázkami a jejich zadáváním (body 54–59). Účetní dvůr nicméně konstatuje, že většina výdajů na technickou pomoc splňuje pružná kritéria, jež v současnosti platí.

88

Účetní dvůr zjistil, že v praxi se správní náklady jako mzdy nebo IT často týkají obou pilířů SZP. Jelikož tyto náklady jsou způsobilé jen v rámci pilíře II (v členských státech), nebo poměrně jak v rámci pilíře I, tak pilíře II (v Komisi), vzniká potřeba zatěžujících postupů ke zdůvodnění, jakým způsobem jsou náklady rozděleny (body 52, 54–56).

89

Navíc je z podstaty obtížné měřit u správních nákladů efektivnost využití prostředků. I když tedy čerpání těchto nákladů na technickou pomoc pravděpodobně určitým způsobem ke splnění cílů SZP přispívá, je prakticky nemožné tento příspěvek spolehlivě posoudit a zejména prokázat, že tato forma výdajů na technickou pomoc představuje efektivnější využití prostředků než přímé výdaje na hlavní opatření SZP (body 46–48).

90

Umožní-li se navíc, aby správní náklady spadaly pod technickou pomoc, dostávají se jak Komise, tak členské státy do střetu zájmů. Jako subjekty řídící SZP rozhodují o výdajích na jednotlivá opatření, včetně technické pomoci, s cílem využít prostředky co nejefektivněji. Ovšem současně jako příjemci technické pomoci vyplácené na správní výdaje jsou motivováni zvýšit na nejvyšší míru platby na nutné náklady související s řízením programů (bod 49).

Doporučení 1

Komise by měla vyjasnit rozsah a působnost technické pomoci. Především by měla vyjasnit rozlišení mezi operačními výdaji či výdaji na „budování kapacit“ a způsobilými správními náklady či náklady na „rozpočtovou podporu“, a to zejména v případě mzdových nákladů.

Takové vyjasnění by zvýšilo transparentnost, pokud jde o možné využití financování. Komise by měla pečlivě monitorovat, jak členské státy technickou pomoc provádějí.

Doporučení 2

Komise by měla vhodnými opatřeními zajistit, aby obecné správní výdaje, jako je pravidelná údržba IT, nebyly hrazeny z rozpočtových položek technické pomoci.

Doporučení 3

Komise by měla v budoucnosti požadovat, aby členské státy vykazovaly správní náklady či náklady na „rozpočtovou podporu“ v oblasti rozvoje venkova samostatně, aby bylo transparentnější, že část financování technické pomoci se vynakládá na tuto podporu.

91

Účetní dvůr zjistil, že ani Komise, ani členské státy nezřídily vhodný rámec výkonnosti, jehož pomocí by prokázaly nutnost a účinnost financování technické pomoci. Jelikož technická pomoc byla v nařízeních na období 2007–2013 formulována nepřesně, mohly ji řídicí orgány z tohoto podstatného aspektu řádného finančního řízení vyloučit. Protože je většina výdajů na technickou pomoc neoperačního charakteru, většinou se považuje za roční výdaje a ve společném rámci pro monitorování a hodnocení se neobjevila. Vyznačuje se tudíž nedostatečným víceletým plánováním a chybí jí řádné posouzení potřeb, což vede k nepřesným cílům a neexistenci monitorování a hodnocení orientovaného na výkonnost (body 60–75).

92

Tím, že Komise nevymezila své vlastní potřeby technické pomoci jako součást rámce výkonnosti a netrvala na tom, aby členské státy učinily totéž, zbavila se nástroje, pomocí něhož mohla posuzovat celkový dopad výdajů na technickou pomoc a zaměřit financování tam, kde bude neprospěšnější. Potenciální účinnost technické pomoci je tak vážně oslabena (body 76–78).

93

Účetní dvůr zjistil, že mechanismy pro vytváření sítí nabízejí větší míru slučitelnosti s prvky rámce výkonnosti, a to díky přesnějším pokynům, pokud jde o to, jak se má technické pomoci využívat, a jasnému rozlišením mezi tím, co jsou a co nejsou operační činnosti, spolu se stropem omezujícím výdaje členských států na řízení (body 79–82).

Doporučení 4

Komise a členské státy by měly pro financování technické pomoci vytvořit vhodný rámec výkonnosti. Zejména je třeba řádně posoudit potřeby Komise a členských států v oblasti technické pomoci a zavést mechanismus pro stanovení cílů a sledování jejich plnění, což by naopak zvýšilo odpovědnost a umožnilo zlepšit účinnost a efektivnost výdajů.

Tuto zprávu přijal senát I, jemuž předsedá Rasa BUDBERGYTĖ, členka Účetního dvora, v Lucemburku na svém zasedání dne 11. března 2015.

Za Účetní dvůr

předseda
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Příloha

Příloha

Finanční plánování technické pomoci v oblasti rozvoje venkova na období 2007–2013 a 2014–2020 na základě údajů GŘ pro zemědělství a rozvoj venkova

Členský stát | 2007–2013 | 2014–2020 | Změny mezi obdobími 2007–2013 a 2014–2020 (2007–2013 = 100 %)
Finanční plán: rozvoj venkova (v EUR) | Finanční plán: technická pomoc (v EUR) | Technická pomoc jako poměrná část rozvoje venkova | Finanční plán: rozvoj venkova (v EUR) | Finanční plán: technická pomoc (v EUR) | Technická pomoc jako poměrná část rozvoje venkova | Změna v plánování rozvoje venkova | Změna v plánování technické pomoci
Belgie ¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bulharsko ¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Česká republika ¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Dánsko ² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Německo ¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estonsko | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Irsko ¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Řecko ¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Španělsko ¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Francie ¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Itálie ¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Kypr ¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Lotyško | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Litva | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Lucembursko ¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | —
Maďarsko ¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48.65 %
Malta ¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Nizozemsko ² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Rakousko | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Polsko ² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugalsko ¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Rumunsko ¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovinsko | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slovensko ² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Finsko | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Švédsko ¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Spojené království ¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Celkem / průměrný podíl členského státu ³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1Komise dosud programy rozvoje venkova na období 2014–2020 neschválila nebo schválila jen částečně (stav ke konci února 2015).

2Na období 2014–2020 dosud nebyla zahrnuta flexibilita (převody z a do 1. pilíře).

3Kromě Chorvatska, které do EU vstoupilo v roce 2013, takže v období 2007–2013 nemělo žádné výdaje z EZFRV; na období 2014–2020 činí jeho plánovaný rozpočet EZFRV 2 026 milionů EUR, včetně 55 milionů EUR technické pomoci

Odpovědi Komise

Shrnutí

IV

Komise se domnívá, že jedinou jasnou právní referencí pro EZZF i EZFRV na úrovni Komise a/nebo jejím jménem je článek 5 nařízení (ES) č. 1290/2005.

Pro nové programové období je technická pomoc na úrovni členských států definována v článku 59 nařízení (EU) č. 1303/2013.

Svoboda volby plynoucí z flexibility předpisů je nutná pro zvládnutí široké škály potřeb, jimiž se zabývají vnitrostátní a regionální orgány. Budování kapacit je velmi úzce spojeno s určitými druhy nákladů, jako jsou správní náklady nebo náklady na IT. Výdaje financované prostřednictvím technické pomoci přímo souvisejí s přípravou, prováděním a hodnocením programů rozvoje venkova.

Aby Komise sjednotila přístup k vyjednávání nových programů rozvoje venkova na programové období 2014–2020, poskytla členským státům komplexní pokyny a příslušným úředníkům politické směry.

V

Členské státy musí zajistit, aby byla všechna opatření v oblasti rozvoje venkova, která zamýšlejí provést, ověřitelná a kontrolovatelná. Vypracují proto kontrolní opatření, která jim poskytnou rozumné ujištění, že jsou dodržována kritéria způsobilosti a jiné závazky (článek 48 nařízení (ES) č. 1974/2006).

V programovém období 2014–2020 bude technická pomoc podléhat správním kontrolám a kontrolám na místě (článek 62 nařízení (EU) č. 809/2014), což z hlediska způsobilosti výdajů zvýší úroveň záruk.

Výdaje na technickou pomoc musí být vysledovatelné a zdroje, které jimi jsou financovány, musí být možné identifikovat prostřednictvím řádných účetních postupů. Stejná zásada platí i v případě ostatních výdajů, příjemců a činností, které lze financovat z jiných fondů EU nebo prostřednictvím veřejné podpory obecně.

VI

Členské státy mají povinnost poskytovat ve výroční zprávě o pokroku informace o kvalitě a účinnosti provádění programu, včetně využití technické pomoci (příloha VII nařízení (ES) č. 1974/2006).

Výdaje na technickou pomoc přispívají k hladkému provádění programů, z čehož nakonec plyne prospěch příjemcům.

VII

Technická pomoc přispívá k provádění, monitorování, kontrole a hodnocení programů rozvoje venkova. Přínos technické pomoci k dosažení obecných cílů SZP bude moci prokázat pouze shrnutí výsledků ex post hodnocení programů rozvoje venkova.

O pružnosti při využívání prostředků určených na technickou pomoc rozhodl normotvůrce.

VII První doporučení

Komise toto doporučení přijímá a vypracuje v této věci další pokyny.

VII Druhé doporučení

Komise toto doporučení nemůže přijmout. Domnívá se, že údržba IT je operační činností spojenou s aktualizací a rozvojem systémů. Podle rozpočtových pokynů pro evropské strukturální a investiční fondy, které Komise vydala dne 16. května 2014 a které se týkaly využití provozní a neprovozní (správní) technické pomoci v případě výdajů na IT a audit u programů v rámci sdíleného řízení, by všechny typy nákladů na IT, tedy náklady na rozvoj i údržbu, měly být vždy zaúčtovány do stejné rozpočtové linie jako příslušné náklady na vývoj související informační technologie. Tento přístup posiluje rozpočtovou kázeň a soudržnost ve všech oblastech sdíleného řízení, které spadají do rozpočtu Komise.

VII Třetí doporučení

Komise toto doporučení přijímá.

Ve střednědobém výhledu si Komise vyžádá v rámci stávajících systémů výkaznictví podrobnější informace, aby zlepšila monitorování typu nákladů (tedy správní a provozní náklady) spadajících do rozpočtu na technickou pomoc.

VII Čtvrté doporučení

Komise toto doporučení přijímá. Komise vyzve členské státy, aby k monitorování výdajů z prostředků na technickou pomoc užívaly vhodné ukazatele, přestože používání těchto ukazatelů nezavede jako povinnost.

Úvod

13

Objem výdajů na technickou pomoc se plánuje podle zjištěných relevantních potřeb. Například čl. 8 písm. c) bod vi) nařízení (EU) č. 1305/2014 zavedl požadavek, aby řídící orgány zajistily dostupnost dostatečných kapacit v oblasti poradenství týkajícího se regulatorních požadavků a opatření souvisejících s inovacemi, což mohlo být příčinou vzniku odpovídajících dodatečných potřeb v oblasti technické pomoci.

Komise racionalizovala přístup k technické pomoci ve všech evropských strukturálních a investičních fondech tím, že vytvořila společné právní ustanovení platné pro všechny tyto fondy. Toto ustanovení (článek 59 nařízení (EU) č. 1303/2013) mírně rozšiřuje okruh výdajů způsobilých pro podporu i na oblasti komunikace, vytváření sítí, řešení stížností a na audit, tedy na oblasti, které předchozí právní rámec pro rozvoj venkova k vymezení technické pomoci nevyužíval.

16

V pilíři I musejí být všechny závazky provedeny v rámci příslušného rozpočtového roku a, pouze s výjimkou ojedinělých případů povoleného převádění prostředků z jednoho rozpočtového roku do druhého, na konci daného roku propadají. Platby však mohou být prováděny v průběhu více než jednoho rozpočtového roku.

Co se týče pilíře II, výsledek použití prostředků naplánovaných pro technickou pomoc dosud není zcela znám, neboť členské státy mohou předkládat prohlášení o výdajích během celého roku 2015. Procento prostředků na rozvoj venkova, které jednotlivé členské státy vyčlení na technickou pomoc, se mezi členskými státy výrazně liší.

Poznámky

24

V pilíři I je v případě EZZF financování správních nákladů členských států vyloučeno. Správní náklady vzniklé příjemcům operačních fondů nebo programů jsou způsobilé a mohou být zahrnuty do prohlášení členských států na základě aktů v přenesené pravomoci přijatých Komisí podle nového nařízení o společné organizaci trhů (EU) č. 1308/2013.

25

Komise uznává význam odůvodnění a transparentnosti správních nákladů hrazených z technické pomoci. Řádné provádění programů, a tedy v konečném důsledku i politiky rozvoje venkova, vyžaduje dobře vybavené úřady.

26

Komise se domnívá, že jedinou jasnou právní referencí pro EZZF i EZFRV na úrovni Komise a/nebo jejím jménem je článek 5 nařízení (ES) č. 1290/2005.

Pro nové programové období je technická pomoc na úrovni členských států definována v článku 59 nařízení (EU) č. 1303/2013.

27

Přestože výraz „budování kapacit“ nebyl do článku 5 zařazen výslovně, všechny vyjmenované položky vedou v konečném důsledku k budování kapacity útvarů Komise a členských států pro řádné a správné uplatňování pravidel SZP.

28

Normotvůrce zvolil při přijímání nařízení pro využití technické podpory členskými státy pružný a široký přístup. Komise nemůže do používání takových ustanovení zasahovat, zejména pokud se má za to, že se jedná o způsobilé výdaje.

Nicméně pro současné programové období vydala Komise zvláštní pokyny pro členské státy a dále politické směry a orientační ukazatele pro úředníky.

Správní náklady financované z technické pomoci musí jasně souviset s prováděním programu. Pružnost při využívání finančních prostředků technické pomoci v rámci stanovených stropů není nutně známkou nedostatku přísnosti. V rámci sdíleného řízení musí členské státy zajistit, aby byl rozpočet EU vynakládán v souladu se zásadami hospodárnosti, efektivnosti a účelnosti (článek 30 finančního nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012).

Výdaje financované z prostředků na technickou pomoc podporují činnosti celostátních sítí pro venkov, které zřídily členské státy. Tyto činnosti jsou jasně vymezeny a upraveny v právním rámci (článek 68 nařízení (ES) č. 1698/2005) a v programech rozvoje venkova.

30

Podle názoru Komise by o „definici“ a „povaze“ technické pomoci měl rozhodovat normotvůrce.

Cílem obecných pravidel pro režim přímého řízení je poskytnout pokyny týkající se postupů a procesů schvalování finančních transakcí při plnění rozpočtu, nikoliv stanovit pravidla týkající se přidělování rozpočtových prostředků mezi okruhy.

31

Podle účetních systémů Komise činila celková hodnota závazků v roce 2013 21 879 114 EUR. Na konci programového období 2007–2013 Komise zintezivnila vytváření sítí, zejména ve vztahu k evropskému partnerství pro inovace. Činnosti v oblasti vytváření sítí byly rovněž klíčovým prvkem pro přípravu dalšího programového období. Vytváření sítí celkově představuje důležitou činnost, která je zaměřena na výsledky a podporuje koncipování politik. Co se týče systémů informačních technologií, především od roku 2012 probíhal rozvoj nových, propracovanějších nástrojů (například RDIS 2, SFC) připravovaných pro období 2014–2020, související výdaje proto byly výrazně vyšší než v roce 2007. Viz rovněž odpověď na body 32–35.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 32 až 35

Příslušné útvary Komise financovaly výdaje na IT prostřednictvím řady článků rozpočtu na základě souvislosti příslušných výdajů s hlavní činností.

Články rozpočtu používané pro toto financování zahrnují netechnickou provozní pomoc na podporu výdajů SZP (EZZF a EZFRV byly financovány odděleně prostřednictvím článku 05 01 04) a provozní technickou pomoc, která přímo souvisí s prováděním operačních programů a činností SZP (EZZF byl financován v rámci článku 05 08 09 a EZFRV z bodu 05 04 05 02).

Vývoj a údržbu správních informačních systémů postupně převzaly horizontální útvary Komise. Komise však i nadále nese odpovědnost za IT systémy sloužící SZP. Výše uvedené rozpočtové články tedy zahrnují jak náklady na počáteční vývoj daných IT systémů, tak náklady na jejich údržbu. Náklady na údržbu zahrnují jak náklady na další potřebný vývoj systémů (vývojovou údržbu), tak i náklady na opravy a provoz.

Komise vydala pokyny pro programy podléhající sdílenému řízení. Tyto pokyny obsahují nezbytné informace o typu rozpočtové položky, který je třeba používat v případě výdajů na IT (a audit), aby byla při zařazování výdajů na IT do rozpočtu zajištěna přiměřená konzistentnost. Všechny typy nákladů na IT by se měly řídit těmito pokyny, ať už se jedná o vývoj nebo o údržbu, a náklady na údržbu by měly být vždy zaúčtovány do stejné rozpočtové položky jako náklady na vývoj příslušné informační technologie. Tento přístup posiluje rozpočtovou kázeň a soudržnost ve všech ředitelstvích, jichž se týká sdílené řízení.

36

Viz odpověď Komise k bodu 28.

37

Viz odpověď Komise k bodu 28.

38

Průměrná hodnota využívání technické pomoci v programovém období 2007–2013 (1,57 %) a hodnota odhadovaná pro programové období 2014–2020 (1,97 %) ukazují, že členské státy vyčlenily na technickou pomoc nízké procento prostředků a že se dané prostředky využívají pouze na potřebné činnosti související s prováděním programů rozvoje venkova. Kromě toho částky, které byly skutečně vynaloženy v období 2007–2013 (k 31. 10. 2014), představovaly pouze 70 % plánovaných částek uvedených v příloze. Znamená to, že z využitého rozpočtu na období 2007–2013 bylo na technickou pomoc věnováno pouze 1,16 %.

Viz též odpověď Komise k bodu 13.

Souhrnná odpověď Komise k bodům 40 a 41

Řádné finanční řízení a ambiciózní politické cíle v oblasti politiky rozvoje venkova vyžadují vyšší správní kapacitu členských států. Pro zajištění odpovídajícího provádění politiky proto byly zdroje více využívány k zachování správní kapacity v členských státech.

Auditované období bylo navíc poznamenáno vážnou hospodářskou krizí, zejména v některých členských státech, kde se vnitrostátní orgány musely vyrovnat s významným snížením zdrojů a s jejich nedostatkem. V zájmu zajištění řádného provádění politiky a snížení rostoucí míry chybovosti se tyto orgány snažily získat finanční prostředky EU využíváním prostředků technické pomoci.

43

V čl. 66 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005 se uvádí, že „na podnět členských států může EZFRV v rámci každého programu rozvoje venkova financovat činnosti související s přípravou, řízením, sledováním, hodnocením, informováním a kontrolou týkající se pomoci programu. Na tyto činnosti lze vynaložit až 4 % celkové částky určené pro každý program.“ Podle čl. 71 odst. 3 nařízení (ES) č. 1698/2005 stanoví pravidla způsobilosti výdajů příslušné vnitrostátní orgány, s výhradou zvláštních podmínek stanovených pro určitá opatření pro rozvoj venkova nařízením (ES) č. 1698/2005.

45

Komise se domnívá, že přerozdělení prostředků na řízení přispívá k lepšímu zpracování žádostí o podporu a umožňuje poskytování kvalitnějšího poradenství příjemcům programů pro rozvoj venkova, zejména pokud jde o složitá investiční opatření, čímž ve svém důsledku zlepšuje celkové provádění programu.

46

Technická pomoc se částečně používá pro celkové řízení programů rozvoje venkova, což subjekty s rozhodovací pravomocí považují za nezbytnou podporu provádění této politiky. Proto by tato skutečnost měla být posouzena na základě výkonnostních ukazatelů programů rozvoje venkova.

47

Technická pomoc se ve velké míře používá pro zmírnění administrativní zátěže příjemců, zlepšování jejich znalostí a informací o provádění programu nebo proto, aby umožnila plné využívání nástrojů informačních technologií a elektronické správy. Proto mají výdaje na technickou pomoc pozitivní dopad na příjemce i v případě, že jsou částečně vynaloženy na rozpočtovou podporu.

48

Vnitrostátní orgány v hospodářsky slabších členských státech potřebují větší podporu EU pro splnění závazků a povinností souvisejících s prováděním programu. Tyto výdaje jsou nezbytné pro financování administrativních zdrojů spojených s prováděním tohoto programu.

Výdaje Polska na technickou pomoc jsou v procentuálním vyjádření relativně nízké.

49

Technická pomoc podporuje provádění klíčových cílů politiky, jichž by bez takového financování nebylo možné dosáhnout. Proto se Komise domnívá, že výdaje na technickou pomoc neodvádí značné prostředky od cílů politiky, ale naopak posilují prováděcí opatření v členských státech.

V letech 2007–2013 bylo na technickou pomoc využito pouze 1,16 % výdajů (z možných 4 %). Tento relativně nízký podíl z prostředků vynaložených na rozvoj venkova nepoukazuje na žádný záměr maximalizovat platby na správní náklady členských států.

Rámeček 1

Vzhledem k tomu, že z rozpočtu na technickou pomoc jsou financovány určité režijní náklady související s prováděním programu, zdá se, že je podíl takových výdajů v porovnání s celkovým rozpočtem na politiku (tedy 1,16 %) velmi nízký.

Komise zastává názor, že ačkoli by se náklady na kontroly v členských státech neměly zvyšovat, měl by se položit důraz na zlepšení kvality a účinnosti kontrol.

Povinnosti související s řízením, kontrolou, poskytováním informací, publicitou, monitorováním a hodnocením sítí jsou nezbytné pro provádění politiky, a náklady na tyto povinnosti by tedy měly být z EZFRV spolufinancovány.

50

V rámci Výboru pro rozvoj venkova Komise poskytla členským státům pokyny pro využívání technické pomoci v programovém období 2014–2020.

51

Tabulka v příloze vychází z návrhů programů rozvoje venkova předložených členskými státy. O většině z nich se stále jedná.

Viz též odpověď Komise k bodu 13.

54

Komise provádí v členských státech řadu auditů, aby ověřila výdaje na technickou pomoc. Chyby, které nahlásí Komise a Evropský účetní dvůr, jsou sledovány a navrhují se finanční opravy.

Právní rámec pro programové období 2014–2020 byl posílen. Informační list poskytnutý členským státům zahrnuje následující doporučení: „Správní náklady příjemců financované prostřednictvím technické pomoci, včetně personálních nákladů, by měly být jasně vymezeny (typ správních nákladů a kritéria pro přidělení). Kromě toho, pokud příjemci provádějí také další fondy (evropské strukturální a investiční fondy nebo EZZF), musí být zajištěna ověřitelnost a měřitelnost správních nákladů financovaných technickou pomocí.“

55

Členské státy jsou upozorňovány, že technická pomoc se může vztahovat pouze k programům rozvoje venkova a musí být jasně prokázáno oddělení správních nákladů a personálních nákladů týkajících se pilíře I a II.

Viz také odpověď k bodu 54.

Rámeček 2

Litevské orgány uvedly, že ministerstvo pravidelně schvaluje aktualizované seznamy zaměstnanců, kteří jsou částečně pověřeni prací na programech rozvoje venkova, včetně příslušných procent jejich pracovní doby. V případě platební agentury se poměrné rozdělení pracovní doby zaměstnanců stanoví s ohledem na různé fondy, které agentura spravuje, na přidělené úkoly a funkce, schválené akční plány, plánované výzvy k předkládání návrhů, zpracování těchto výzev, kontroly na místě atd.

Pokud jde o Maďarsko, Komise maďarským orgánům dne 19. prosince 2014 připomněla, že v programovém období 2014–2020 je třeba předložit seznam příjemců technické pomoci. Kromě toho musí být u příjemců, kteří zároveň zajišťují i provádění jiných fondů (může se jednat např. o evropské strukturální a investiční fondy nebo EZZF), zajištěna ověřitelnost a měřitelnost financovaných správních nákladů.

Pokud jde o Rakousko, byly rakouské orgány při jednání o programu na období 2014–2020 jasně informovány, že se technická pomoc může vztahovat pouze k programům rozvoje venkova a že musí být prokázáno jasné oddělení správních nákladů a nákladů na zaměstnance týkajících se pilířů I a II.

Pokud jde o Polsko, koeficienty byly odhadnuty na základě předpokladu, že se podíly pilíře I a II za dané období pravděpodobně nezmění.

Je třeba poznamenat, že Komise bere v úvahu připomínky Účetního dvora při svých vlastních auditech.

Viz také odpověď k bodu 55.

56

Viz odpověď Komise k bodu 54.

Rámeček 3

Komise opakovaně zdůrazňovala význam dodržování pravidel pro zadávání veřejných zakázek na dvoustranných jednáních a v různých dokumentech, které si vyměňovala s řídícími orgány v souladu s čl. 82 odst. 2 písm. f) nařízení (ES) č. 1698/2005.

Italský řídící orgán poskytl konkrétní ujištění o dodržování pravidel hospodářské soutěže a zadávání veřejných zakázek ve své výroční zprávě o pokroku.

Článek 62 nařízení (EU) č. 1305/2013 rozšířil oblast, v níž by měl výpočty provést nebo potvrdit nezávislý odborník. Budou sem spadat i všechny operace, u kterých bude použito zjednodušené vykazování nákladů.

62

V programovém období 2014–2020 budou celostátní sítě pro venkov monitorovány prostřednictvím tří specifických ukazatelů výstupu (příloha IV nařízení (EU) č. 808/2014). Stejně jako v případě jiných činností financovaných z technické pomoci zahrnoval informační list poskytnutý členským státům toto doporučení: „za účelem dosažení souladu s obecnými zásadami řádného finančního řízení prostředků EU, by měly být výdaje na technickou pomoc založeny na provozních cílech SMART (konkrétní, měřitelné, dosažitelné, relevantní a časově vymezené cíle) (článek 30 finančního nařízení (EU, Euratom) č. 966/2012) navazující na příslušné posouzení potřeb. Výsledky by měly být sledovány a hodnoceny na základě ukazatelů výkonnosti. Členské státy se vyzývají, aby vypracovaly další konkrétní ukazatele pro technickou pomoc“.

Rámeček 4

Programy rozvoje venkova jsou prováděny prostřednictvím opatření, která pro své celkové řádné provádění vyžadují podporu v podobě technické pomoci. V tomto smyslu se Komise domnívá, že opatření jsou politickými nástroji a technická pomoc průřezovou činností podporující účinné řízení programů rozvoje venkova.

Záměr rozlišovat technickou pomoc od opatření je jasně doložen skutečností, že je upravují různé kapitoly předpisů pro rozvoj venkova. Například v nařízení (EU) č. 1305/2013 kapitola I hlavy III popisuje opatření, kapitola II obsahuje společná ustanovení pro několik opatření a kapitola III popisuje technickou pomoc a vytváření sítí. Technická pomoc je jasně oddělena od opatření. To však neznamená, že není sledována nebo hodnocena. Programy rozvoje venkova jsou náležitě naplánovány, sledovány a vyhodnocovány a účinky technické pomoci podporují řádné provádění a efektivní realizaci těchto programů jako celku.

Pokud jde o Rakousko, financování správních nákladů provedené platební agenturou bylo v souladu s příslušnými právními předpisy EU, a bylo proto Komisí schváleno.

63

Jelikož rámec pro monitorování a hodnocení posuzuje celkovou výkonnost programů rozvoje venkova, příliš vysoké výdaje na (neprovozní) náklady, které nepřispívají k výkonnosti programu, by se projevily nižší celkovou výkonností. Komise se proto domnívá, že příspěvek technické pomoci je do hodnocení zahrnut nepřímo.

64

Cíle a cílové hodnoty jsou stanoveny odpovídajícím způsobem na úrovni programů rozvoje venkova.

Viz též odpověď Komise k bodu 62.

67

Členské státy jsou povinny posoudit, jak lze střednědobé a dlouhodobé potřeby pokrýt programy rozvoje venkova jako celku.

Změny programů musí členské státy řádně odůvodnit, a pokud je třeba upravit výdaje na technickou pomoc, musí být uvedeny konkrétní důvody.

Příklad Polska navíc ukazuje možné obtíže při přípravě samostatného, smysluplného a dlouhodobého posouzení potřeb v oblasti technické pomoci.

69

Komise nestanovila pro všechny případy financování technické pomoci samostatné cíle, neboť to nepovažovala za nezbytné, přiměřené ani nákladově efektivní. V případech, kde to bylo relevantní, však vytvořila víceleté plány s příslušnými milníky (hodnocení, základní schéma pro IT atd.).

73

Technická pomoc nebyla uvedena v obecných pokynech ke společnému rámci pro monitorování a hodnocení (CMEF) samostatně, protože požadavky na výkonnost jsou nepřímo zahrnuty a měřeny při plnění opatření, k nimž přispívají.

Podle CMEF by se měly pro programy rozvoje venkova používat doplňkové ukazatele (čl. 81 odst. 2 nařízení (ES) č. 1698/2005), které mají být definovány členskými státy, aby bylo možné monitorovat a hodnotit specifické prvky programů rozvoje venkova. CMEF rovněž zavedl společné otázky pro hodnocení technické pomoci, které by měly být součástí hodnocení v polovině období a hodnocení ex post.

75

Vzhledem k velké různorodosti potřeb, které jsou financovány prostřednictvím technické pomoci, by si oddělení monitorování a hodnocení technické pomoci od prvků programů pro rozvoj venkova, k jejichž provádění přispívají, vyžádalo široký a nákladný rámec pro hodnocení poměrně nízkých výdajů. Podle přílohy VII nařízení (ES) č. 1974/2006 by výroční zpráva o pokroku měla obsahovat informace o opatřeních přijatých řídícím orgánem a monitorovacím výborem k zajištění kvality a účinnosti provádění programu, včetně technické pomoci. Nicméně hodnocení programů rozvoje venkova (včetně výsledků a posouzení dopadů) by mělo být prováděno v rámci hodnocení v polovině období a hodnocení ex post.

76

Vzhledem k velkému počtu programů rozvoje venkova a široké škále potřeb, které pokrývají, se má za to, a je to tak i stanoveno v právních předpisech, že členské státy mohou nejlépe vyhodnotit, kde a jaká podpora je nejpotřebnější. Členské státy zaměřují podporu na základě posouzení potřeb a vyčleňují prostředky na konkrétní oblasti, v nichž je podle nich podpora vhodná. Jak dokazují číselné údaje, tyto oblasti se v jednotlivých členských státech podstatně liší.

77

Členské státy výrazně zvýšily spolupráci mezi platebními agenturami, aby mohly vyhodnotit a napravit stávající nedostatky v provádění, které vedou k vysoké chybovosti. Takové činnosti mohou být financovány prostřednictvím technické pomoci.

78

Viz odpověď Komise k bodu 75.

82

V programovém období 2014–2020 je jedním z úkolů shromáždění sítí pro venkov, které bylo zřízeno čl. 3 písm. d) prováděcího rozhodnutí Komise (EU) č. 825/2014, zajistit vhodné sledování a hodnocení činnosti Evropské sítě pro rozvoj venkova a sítě EIP. Podle čl. 8 písm. c) téhož nařízení by měla být účinnost a efektivita činností obou sítí posuzována průběžně.

Závěry a doporučení

83

Technická pomoc přispívá k provádění, monitorování, kontrole a hodnocení programů rozvoje venkova. Přínos technické pomoci k dosažení obecných cílů SZP bude moci prokázat pouze shrnutí výsledků ex post hodnocení programů rozvoje venkova.

Normotvůrce se rozhodl poskytnout členským státům pružnost při využívání prostředků technické pomoci.

84

Komise se domnívá, že jedinou jasnou právní referencí pro EZZF i EZFRV na úrovni Komise a/nebo jejím jménem je článek 5 nařízení (ES) č. 1290/2005.

Pro nové programové období je technická pomoc na úrovni členských států definována v článku 59 nařízení (EU) č. 1303/2013.

Svoboda volby plynoucí z flexibility předpisů je nutná pro zvládnutí široké škály potřeb, jimiž se zabývají vnitrostátní a regionální orgány. S řádným prováděním programů rozvoje venkova velmi úzce souvisí nezbytné náklady, například správní náklady na IT. Výdaje financované prostřednictvím technické pomoci přímo souvisí s přípravou, prováděním a hodnocením programů rozvoje venkova.

Aby Komise sjednotila přístup k vyjednávání nových programů rozvoje venkova na období 2014–2020, poskytla členským státům komplexní pokyny a příslušným úředníkům politické směry.

85

Podle rozpočtových pokynů pro evropské strukturální a investiční fondy, které vydala Komise a které se týkaly využití provozní a neprovozní (správní) technické pomoci v případě výdajů na IT a audit u programů v rámci sdíleného řízení, by všechny typy nákladů na IT, tedy nákladů na rozvoj i údržbu, měly být vždy zaúčtovány do stejné rozpočtové linie jako příslušné náklady na vývoj související informační technologie. Tento přístup posiluje rozpočtovou kázeň a soudržnost ve všech oblastech sdíleného řízení, které spadají do rozpočtu Komise. Pokud jde o technickou pomoc z podnětu členských států, mzdy jsou způsobilým výdajem, pokud jimi placené zdroje přímo souvisejí s prováděním programu rozvoje venkova. V tomto ohledu informační list, který Komise předložila členským státům ohledně technické pomoci pro období 2014–2020 zahrnuje konkrétní informace o tom, jak přidělovat a financovat personální náklady.

86

Komise vyzývá členské státy, aby zajistily jasné určení správních nákladů příjemců financovaných prostřednictvím technické pomoci, včetně nákladů na zaměstnance. Kromě toho musí být u příjemců, kteří provádějí i další fondy (např. evropské strukturální a investiční fondy nebo EZZF), zajištěna ověřitelnost a měřitelnost financovaných správních nákladů¹.

Doporučení č. 1

Komise toto doporučení přijímá a vypracuje v této věci další pokyny.

Doporučení č. 2

Komise toto doporučení nemůže přijmout. Domnívá se, že údržba IT je operační činností spojenou s aktualizací a rozvojem systémů. Podle rozpočtových pokynů pro evropské strukturální a investiční fondy, které Komise vydala dne 16. května 2014 a které se týkaly využití provozní a neprovozní (správní) technické pomoci v případě výdajů na IT a audit u programů v rámci sdíleného řízení, by všechny typy nákladů na IT, tedy nákladů na rozvoj i údržbu, měly být vždy zaúčtovány do stejné rozpočtové linie jako příslušné náklady na vývoj související informační technologie. Tento přístup posiluje rozpočtovou kázeň a soudržnost ve všech oblastech sdíleného řízení, které spadají do rozpočtu Komise.

Doporučení č. 3

Komise toto doporučení přijímá.

Ve střednědobém výhledu si Komise vyžádá v rámci stávajících systémů výkaznictví podrobnější informace, aby zlepšila monitorování typu nákladů (tedy správní a provozní náklady) spadajících do rozpočtu na technickou pomoc

91

Vzhledem k tomu, že technická pomoc představuje podpůrnou průřezovou činnost, je monitorování a hodnocení jejích výdajů součástí monitorování a hodnocení programů jako celku.

Pro technickou pomoc se používají zvláštní ukazatele finančního plnění.

92

Potenciální účinnost nástroje nezávisí na existenci systému pro posouzení jeho dopadů.

Doporučení č. 4

Komise toto doporučení přijímá.

Komise vyzve členské státy, aby k monitorování výdajů na technickou pomoc užívaly vhodné ukazatele, přestože používání těchto ukazatelů nezavede jako povinnost.

1Informační list k technické pomoci na období 2014–2020

QJ-AB-15-003-CS-E  1977-5628

Technická pomoc tradičně znamená poskytování odborných znalostí a financování státním správám, pro které představuje podporu při provádění politik. Při tomto auditu Účetní dvůr zkoumal, jak se během období 2007–2013 používaly výdaje EU na technickou pomoc v oblasti zemědělství a rozvoje venkova. Zjistil, že chápání technické pomoci se odklonilo od „budování kapacit“ směrem k podpoře pravidelných správních nákladů. Z tohoto důvodu a také protože chybí vhodný rámec výkonnosti, nejsou Komise ani členské státy s to prokázat, jak technická pomoc přispěla k dopadu společné zemědělské politiky.