ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Τηλ +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Περισσότερες πληροφορίες για την Ευρωπαϊκή Ένωση παρέχονται από το διαδίκτυο (http://europa.eu).

Λουξεμβούργο: Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2216-9 | ISSN 1831-0826 | doi:10.2865/869239 | QJ-AB-15-003-EL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2198-8 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/65689 | QJ-AB-15-003-EL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2225-1 | ISSN 1977-5660 | doi:10.2865/995773 | QJ-AB-15-003-EL-E

© Ευρωπαϊκή Ένωση, 2015

Επιτρέπεται η αναπαραγωγή με αναφορά της πηγής.

ΠΩΣ ΘΑ ΠΡΟΜΗΘΕΥΤΕΙΤΕ ΕΚΔΟΣΕΙΣ ΤΗΣ ΕΕ

Δωρεάν εκδόσεις:

•ένα αντίτυπο:
από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)·

•περισσότερα από ένα αντίτυπα ή αφίσες/χάρτες:
από τις αντιπροσωπείες της Ευρωπαϊκής Ένωσης(http://ec.europa.eu/represent_el.htm),
από τα γραφεία εκπροσώπησης στις εκτός ΕΕ χώρες (http://eeas.europa.eu/delegations/index_el.htm),
επικοινωνώντας με την υπηρεσία Άμεση Ευρώπη (http://europa.eu/europedirect/index_el.htm) ή
καλώντας τον αριθμό 00 800 6 7 8 9 10 11 (δωρεάν τηλεφωνικός αριθμός από όλη την Ένωση) (*).

(*)Οι πληροφορίες παρέχονται δωρεάν, και οι κλήσεις είναι γενικώς δωρεάν (ενδέχεται όμως κάποιες κλήσεις που πραγματοποιούνται μέσω ορισμένων τηλεπικοινωνιακών φορέων ή από τηλεφωνικούς θαλάμους ή ξενοδοχεία να χρεώνονται).

Εκδόσεις επί πληρωμή:

•από το EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

EL
2015

αριθ. 04

Ειδική έκθεση

Τεχνική βοήθεια: ποια
η συνεισφορά της στη
γεωργία και την αγροτική
ανάπτυξη;

(υποβαλλόμενη δυνάμει του άρθρου 287, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο, ΣΛΕΕ)

Κλιμάκιο ελέγχου

Οι ειδικές εκθέσεις του ΕΕΣ παρουσιάζουν τα αποτελέσματα των ελέγχων επιδόσεων και των ελέγχων συμμόρφωσης που αυτό διενεργεί επί συγκεκριμένων τομέων του προϋπολογισμού ή επί συγκεκριμένων διαχειριστικών ζητημάτων. Το ΕΕΣ επιλέγει και σχεδιάζει τα εν λόγω ελεγκτικά καθήκοντα κατά τρόπον ώστε να αποφέρουν τον μέγιστο αντίκτυπο λαμβανομένων υπόψη των κινδύνων για τις επιδόσεις ή τη συμμόρφωση, του επιπέδου του σχετικού εισοδήματος ή των σχετικών δαπανών, των επικείμενων εξελίξεων και του πολιτικού και δημόσιου συμφέροντος.

Εν προκειμένω, ο έλεγχος επιδόσεων διενεργήθηκε από το Τμήμα ελέγχου I, του οποίου προεδρεύει η κα Rasa Budbergytė, Μέλος του Συνεδρίου, και το οποίο ειδικεύεται στους τομείς δαπανών που αφορούν τη διατήρηση και διαχείριση των φυσικών πόρων. Επικεφαλής του ελέγχου ήταν η κα Kersti Kaljulaid, Μέλος του Συνεδρίου, συνεπικουρούμενη από τον κ. Helder Faria Viegas, Προϊστάμενο μονάδας, τον κ. Csaba Bartos, επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, την κα Blanka Happach, αναπληρώτρια επικεφαλής του κλιμακίου ελέγχου, τον κ. Maciej Szymura, ελεγκτή, τον κ. Carlos Sanchez Rivero, ελεγκτή και τον κ. Roberto Resegotti, ελεγκτή. Συντακτική υποστήριξη παρείχε ο κ. Tom Everett.

Από τα αριστερά προς τα δεξιά: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Περιεχόμενα

Συντομογραφίες

Σύνοψη

Εισαγωγή

Τι είναι η τεχνική βοήθεια;

Η πρόσφατη ιστορία της τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης

Κανόνες και κανονισμοί

Επίπεδα προϋπολογισθεισών και εκτελεσθεισών δαπανών

Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

Τρόπος προσέγγισης τους ελέγχου

Παρατηρήσεις

Πώς δαπανώνται τα κεφάλαια της τεχνικής βοήθειας;

Πρόβλημα σαφήνειας

Σε επίπεδο Επιτροπής, στροφή προς τις διοικητικές δαπάνες

Σε επίπεδο κρατών μελών, έμφαση στη μισθοδοσία

Είναι επιλέξιμες οι δαπάνες;

Ορισμένες περιπτώσεις μη επιλεξιμότητας από τυπική άποψη σε επίπεδο Επιτροπής

Συχνότερα τα προβλήματα στα κράτη μέλη

Είναι κατάλληλο το πλαίσιο επιδόσεων για την τεχνική βοήθεια;

Ελλιπής σχεδιασμός και αξιολόγηση αναγκών

Στόχοι κάθε άλλο παρά SMART

Περιορισμένη παρακολούθηση και αξιολόγηση

Ο αντίκτυπος του ελλιπούς πλαισίου επιδόσεων

Η δικτύωση παρέχει τη δυνατότητα για αποτελεσματικό πλαίσιο επιδόσεων

Συμπεράσματα και συστάσεις

Παράρτημα
—
Προβλεπόμενος προϋπολογισμός τεχνικής βοήθειας στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης για τις περιόδους 2007-2013 και 2014-2020

Απάντηση της Επιτροπής

Συντομογραφίες

ΕΓΤΑΑ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης

ΕΓΤΕ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Εγγυήσεων

ΕΓΤΠΕ: Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Προσανατολισμού και Εγγυήσεων. Πρόκειται για το ταμείο που προηγήθηκε (1962-2006) των ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ

ΕΔΑΑ: Ευρωπαϊκό Δίκτυο Αγροτικής Ανάπτυξης

ΚΓΠ: Κοινή γεωργική πολιτική

ΚΠΠΑ: Κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης

ΠΑΑ: Πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης

Sapard: Ειδικό πρόγραμμα ένταξης για τη γεωργία και την αγροτική ανάπτυξη. Πρόκειται για μέσο που δημιουργήθηκε για τη στήριξη των υποψήφιων προς ένταξη χωρών (2000-2006) στην πραγματοποίηση των αναγκαίων διαρθρωτικών προσαρμογών στον τομέα της γεωργίας και τις αγροτικές περιοχές πριν από την ένταξή τους στην ΕΕ.

Σύνοψη

I

Η τεχνική βοήθεια αφορά κατά παράδοση τη στήριξη κρατικών υπηρεσιών, μέσω παροχής εμπειρογνωμοσύνης και χρηματοδότησης, για την υλοποίηση προγραμμάτων που συνδέονται με στόχους πολιτικής. Στον τομέα πολιτικής «Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη» της ΕΕ, η τεχνική βοήθεια λαμβάνει τη μορφή χρηματοδότησης σε διακριτούς τομείς της κοινής γεωργικής πολιτικής:ΕΓΤΕ (πυλώνας Ι) και ΕΓΤΑΑ (πυλώνας ΙΙ). Οι δαπάνες πρέπει να συμβάλλουν στην ανάπτυξη διοικητικών ικανοτήτων και την υλοποίηση προγραμμάτων στο πλαίσιο των δύο πυλώνων από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη.

II

Το Συνέδριο διενήργησε έλεγχο σχετικά με τη χρησιμοποίηση, κατά την περίοδο 2007-2013, της χρηματοδότησης που προορίζεται για τεχνική βοήθεια στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης. Έως το τέλος του 2013, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη είχαν διαθέσει το ήμισυ του, ύψους 1,8 δισεκατομμυρίων ευρώ, προϋπολογισμού που προοριζόταν για τεχνική βοήθεια στον συγκεκριμένο τομέα πολιτικής. Τα υπόλοιπα διαθέσιμα κονδύλια έπρεπε να δαπανηθούν έως το τέλος του 2015.

III

Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στη διαχείριση της τεχνικής βοήθειας και τη συμβολή της στην επίτευξη των βασικών στόχων πολιτικής. Για τον σκοπό αυτό, εξετάστηκε ποιες δραστηριότητες υποστηρίχθηκαν με κονδύλια που προορίζονταν για τεχνική βοήθεια σε επίπεδο Επιτροπής και κρατών μελών, κατά πόσον οι δηλωθείσες δαπάνες ήταν επιλέξιμες, καθώς και εάν οι μηχανισμοί για τη μέτρηση των επιδόσεων της τεχνικής βοήθειας ήταν κατάλληλοι και αποτελεσματικοί.

IV

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη αξιοποίησαν πλήρως τη ρυθμιστική ευελιξία που διέθεταν στον τομέα αυτό. Ωστόσο, η ελευθερία επιλογής είχε ως αποτέλεσμα μια χαλαρότητα σχετικά με τους στόχους της χρηματοδότησης και τους τρόπους με τους οποίους τα κεφάλαια αυτά μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν. Κατά την ελεγχθείσα περίοδο, υπήρξε στροφή από τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας για την ανάπτυξη ικανοτήτων προς την παροχή στήριξης για την κάλυψη τακτικών διοικητικών δαπανών, όπως οι δαπάνες μισθοδοσίας και συντήρησης του εξοπλισμού ΤΠ. Η χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας για τους σκοπούς αυτούς εγείρει ερωτήματα όσον αφορά τη συγκεκριμένη συνεισφορά της στην επίτευξη των γενικών στόχων του προγράμματος.

V

Η ανεπαρκώς αναλυτική προσέγγιση που εφαρμόζει η Επιτροπή σε σχέση με την τεχνική βοήθεια έχει επίσης συνέπειες στον τομέα της επιλεξιμότητας. Το γεγονός ότι οι διοικητικές δαπάνες συχνά επιμερίζονται μεταξύ του πυλώνα Ι και του πυλώνα ΙΙ είναι δυνατό να οδηγεί σε σύγχυση όσον αφορά τον ορθό καταλογισμό των δαπανών σε συγκεκριμένο ταμείο. Το πρόβλημα αυτό ανέκυψε κυρίως στο επίπεδο των κρατών μελών, όπου κατά κανόνα δεν προβλέπεται δικαίωμα συγχρηματοδότησης της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του πυλώνα Ι. Το γεγονός ότι οι διοικητικές δαπάνες είναι επιλέξιμες αποκλειστικά στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ ή ότι (σε επίπεδο Επιτροπής) πρέπει να επιμερίζονται μεταξύ των δύο πυλώνων, συνεπάγεται πολύπλοκες διοικητικές διαδικασίες προκειμένου να δικαιολογείται ο τρόπος επιμερισμού τους, οι οποίες δεν εφαρμόζονται πάντοτε ορθά.

VI

Η χρησιμοποίηση των κονδυλίων της ΚΓΠ συνολικά ρυθμίζεται από απαιτήσεις που σχετίζονται με εγγυήσεις όσον αφορά τη σκοπιμότητα των δαπανών, μέσω ενός πλαισίου παρακολούθησης και αξιολόγησης. Ωστόσο, η τεχνική βοήθεια, η οποία σε μεγάλο βαθμό δεν προορίζεται για την κάλυψη επιχειρησιακών δαπανών, αποκλείστηκε από το πλαίσιο αυτό. Ως εκ τούτου, υπονομεύονται η διαφάνεια και η λογοδοσία και είναι αδύνατο να εξακριβωθεί εάν τα κονδύλια που διατέθηκαν για τεχνική βοήθεια χρησιμοποιήθηκαν κατά τρόπο αποτελεσματικό και αποδοτικό. Η εκτροπή κονδυλίων από μέτρα ανάπτυξης ικανοτήτων που συνδέονται με τους βασικούς στόχους της χρηματοδότησης ενέχει τον κίνδυνο να ζημιωθούν οι τελικοί δικαιούχοι, ιδίως στις φτωχότερες περιφέρειες της ΕΕ, λόγω της δομής της συγχρηματοδότησης.

VII

Συνολικά, το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, λόγω της έλλειψης κατάλληλου πλαισίου για τις επιδόσεις που επιτυγχάνονται με τις δαπάνες τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης, ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη είναι σε θέση να καταδείξουν τη συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας στην επίτευξη των γενικών στόχων πολιτικής της ΚΓΠ.

Για τους λόγους αυτούς, το Συνέδριο διατυπώνει τις εξής συστάσεις:

οΗ Επιτροπή οφείλει να αποσαφηνίσει το πεδίο και τον τρόπο εφαρμογής της τεχνικής βοήθειας των κρατών μελών στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Ειδικότερα, θα πρέπει να αποσαφηνιστεί η διάκριση μεταξύ επιχειρησιακών δαπανών/δαπανών για την «ανάπτυξη ικανοτήτων» και επιλέξιμων διοικητικών δαπανών/δαπανών «δημοσιονομικής στήριξης», ιδίως στην περίπτωση των δαπανών μισθοδοσίας.
Η αποσαφήνιση αυτή θα συνέβαλε στην αύξηση της διαφάνειας όσον αφορά τους τρόπους με τους οποίους μπορεί να χρησιμοποιηθεί η χρηματοδότηση. Η Επιτροπή οφείλει να παρακολουθεί στενά την εκτέλεση της τεχνικής βοήθειας από τα κράτη μέλη.

οΗ Επιτροπή πρέπει επίσης να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι γενικές διοικητικές δαπάνες, όπως οι δαπάνες τακτικής συντήρησης του εξοπλισμού ΤΠ, δεν καταλογίζονται στις γραμμές του προϋπολογισμού που αφορούν την τεχνική βοήθεια.

οΣτο μέλλον, η Επιτροπή πρέπει να ζητεί από τα κράτη μέλη να υποβάλλουν χωριστά στοιχεία σχετικά με τις διοικητικές δαπάνες/δαπάνες «δημοσιονομικής στήριξης» στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, προκειμένου να υπάρξει μεγαλύτερη διαφάνεια ως προς το ότι τμήμα της χρηματοδότησης που προορίζεται για τεχνική βοήθεια διατίθεται για στήριξη αυτού του είδους

οΗ Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν κατάλληλο πλαίσιο για τις επιδόσεις που επιτυγχάνονται με τη χρηματοδότηση που χορηγείται για τεχνική βοήθεια. Ειδικότερα, πρέπει να διενεργείται ορθή αξιολόγηση των αναγκών της Επιτροπής και των κρατών μελών σε τεχνική βοήθεια και να θεσπιστεί μηχανισμός για τον καθορισμό στόχων και τη μέτρηση της προόδου που επιτελείται ως προς την υλοποίησή τους.

Εισαγωγή

Τι είναι η τεχνική βοήθεια;

01

Σε διεθνές πλαίσιο, ως τεχνική βοήθεια νοείται η παροχή τεχνογνωσίας υπό μορφή δαπανών προσωπικού, επιμόρφωσης, έρευνας και άλλων συναφών δαπανών¹. Κατά κανόνα, στο πλαίσιο της αναπτυξιακής βοήθειας από τον ΟΟΣΑ, τον ΟΗΕ και άλλους διεθνείς οργανισμούς, συνίσταται στην παροχή εμπειρογνωσίας και συμβουλευτικών υπηρεσιών για τη στήριξη κρατών κατά την υλοποίηση αναπτυξιακών προγραμμάτων.

02

Στο πλαίσιο της ΕΕ, η παροχή ειδικής εμπειρογνωσίας αποτελεί χαρακτηριστικό μέτρων τεχνικής βοήθειας στον τομέα της εξωτερικής βοήθειας προς αναπτυσσόμενες και άλλες τρίτες χώρες. Η Επιτροπή παρέχει επίσης τεχνική βοήθεια, η οποία λαμβάνει τη μορφή της χρηματοδότησης, μέσω τριών άλλων κύριων διαύλων:

οκαλύπτει τις δαπάνες εκτελεστικών οργανισμών, οι οποίοι ιδρύονται για τη διαχείριση έργων και προγραμμάτων τόσο σε ειδικούς όσο και σε εγκάρσιους τομείς πολιτικής·

οέχει θεσπίσει τομείς, χρηματοδοτούμενους από τον επιχειρησιακό προϋπολογισμό², βάσει των οποίων οι Γενικές Διευθύνσεις της διαχειρίζονται και συντονίζουν προγράμματα σε συγκεκριμένους τομείς πολιτικής·

οσυγχρηματοδοτεί την τεχνική βοήθεια που παρέχουν τα κράτη μέλη στο πλαίσιο της εκτέλεσης ταμείων της ΕΕ (π.χ. ΕΓΤΑΑ, ΕΤΑ, Ταμείο Συνοχής, ΕΤΠΑ) προκειμένου να διευκολύνεται η υλοποίηση εθνικών και περιφερειακών προγραμμάτων ή δράσεων.

03

Η παρούσα έκθεση ελέγχου καλύπτει τους δύο τελευταίους από αυτούς τους τομείς δαπανών, οι οποίοι αντιστοιχούν στον τρόπο με τον οποίο χρησιμοποιείται η χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια στον τομέα πολιτικής «Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη».

04

Κατά παράδοση, οι κατηγορίες δαπανών που χρηματοδοτούνται κατά τον τρόπο αυτό περιλαμβάνουν την εκπόνηση μελετών και εκθέσεων αξιολόγησης, τη διοργάνωση συνεδριάσεων και σεμιναρίων, δραστηριότητες επιμόρφωσης και υπηρεσίες παρεχόμενες από εξωτερικούς εμπειρογνώμονες. Ωστόσο, η χρηματοδότηση μπορεί επίσης να καλύπτει δαπάνες προσωπικού, ανάπτυξης συστημάτων και συντήρησης ΤΠ, δραστηριότητες ενημέρωσης και δημοσιότητας, καθώς και δραστηριότητες δικτύωσης. Οι δαπάνες πρέπει να αφορούν συγκεκριμένο πρόγραμμα και να συμβάλλουν στην επίτευξη των γενικών στόχων της πολιτικής όσον αφορά την ανάπτυξη διοικητικών ικανοτήτων και την υλοποίηση του προγράμματος.

Η πρόσφατη ιστορία της τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης

05

Οι κανόνες για τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας διαφέρουν στην περίπτωση του πυλώνα Ι της ΚΓΠ (μέτρα στήριξης της αγοράς και άμεσες ενισχύσεις μέσω του ΕΓΤΕ) και του πυλώνα ΙΙ (στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης μέσω του ΕΓΤΑΑ).

06

Κατά το διάστημα 2000-2004, η μόνη δυνατότητα συγχρηματοδότησης τεχνικής βοήθειας που είχαν στη διάθεσή τους τα κράτη μέλη στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης ήταν από το τμήμα «Προσανατολισμού» του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΤΤΠΕ). Τα επίπεδα στήριξης ήταν σχετικώς χαμηλά (1 % της συνολικής χρηματοδότησης), και η Επιτροπή επιτηρούσε στενά τον τρόπο χρησιμοποίησης των κονδυλίων τεχνικής βοήθειας.

07

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2000-2006, στον τομέα της γεωργίας τεχνική βοήθεια παρασχέθηκε, στο πλαίσιο του Sapard, σε δέκα υποψήφιες προς ένταξη χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης³. Το Sapard ήταν ένα από τα τρία διαρθρωτικά προγράμματα (τα άλλα δύο ήταν το Phare και το ISPA) μέσω των οποίων χορηγήθηκε στήριξη στις διοικήσεις των κρατών αυτών, ενόψει της ένταξής τους στην ΕΕ, για την ανάπτυξη ικανοτήτων στους τομείς των θεσμών, των μεταφορών, του περιβάλλοντος και της γεωργίας. Τα τρία προγράμματα διέπονταν από κοινούς κανόνες όσον αφορά την εκτέλεση της τεχνικής βοήθειας και την επιλεξιμότητα. Στην περίπτωση του Sapard, η ΕΕ επιβαρύνθηκε με το συνολικό ποσό των δαπανών για τεχνική βοήθεια που πραγματοποιήθηκαν σε κάθε χώρα με απόφαση της Επιτροπής, σε ποσοστό κατά μέσο όρο 3 % της ετήσιας χρηματοδότησης.

08

Από το 2004, οι οκτώ χώρες του Sapard που προσχώρησαν εκείνη τη χρονιά στην ΕΕ έλαβαν στήριξη στο πλαίσιο νέων μεταβατικών μέτρων. Σε αυτά περιλαμβάνονταν πρόσθετοι πόροι για τεχνική βοήθεια από το τμήμα «Εγγυήσεων» του ΕΓΤΠΕ, που αποσκοπούσαν στην ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων που απαιτούνται για την αποδοτική διαχείριση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξής τους (ΠΑΑ).

09

Κατά την περίοδο 2007-2013, στην οποία επικεντρώνεται κυρίως η παρούσα έκθεση, η σύνδεση με τις διαρθρωτικές δαπάνες είχε διαρραγεί και το ζήτημα της χρηματοδότησης (συμπεριλαμβανομένης της συνιστώσας της τεχνικής βοήθειας) στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης ρυθμιζόταν χωριστά μέσω νομοθεσίας που αφορούσε ειδικά τον συγκεκριμένο τομέα πολιτικής. Μολονότι αυτό δεν μεταφράστηκε σε μείζονες αλλαγές κανόνων για τον πυλώνα Ι, σημαντικές ήταν οι εξελίξεις στην προσέγγιση που ακολουθήθηκε όσον αφορά τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας, στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ. Η σχετική νομοθεσία αναλύεται στην ενότητα που ακολουθεί.

10

Αξιοσημείωτο στοιχείο του προγραμματισμού της τεχνικής βοήθειας, το οποίο θεσπίστηκε για την περίοδο 2007-2013, ήταν η απαίτηση για δικτύωση στο πεδίο της αγροτικής ανάπτυξης, τόσο σε εθνικό επίπεδο⁴ όσο και σε επίπεδο ΕΕ⁵. Η δικτύωση, μολονότι αντιστοιχούσε σε μικρό ποσοστό των πιστώσεων του ΕΓΤΠΕ για την τεχνική βοήθεια, αποτέλεσε σημαντική προσθήκη, καθώς δημιούργησε ένα πλαίσιο σε επίπεδο ΕΕ στο οποίο συμμετείχαν πολλοί και διαφορετικοί δυνητικοί εταίροι.

Κανόνες και κανονισμοί

11

Για την περίοδο 2007-2013, οι κύριες αναφορές στην τεχνική βοήθεια στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης περιλαμβάνονταν σε μια σειρά κανονισμών της ΕΕ⁶. Στο πλαίσιο του πυλώνα Ι, η συγχρηματοδότηση της τεχνικής βοήθειας των κρατών μελών επιτρεπόταν στις περιπτώσεις ορισμένων καθεστώτων⁷, τα οποία, από κοινού, αντιστοιχούσαν σε ποσοστό μικρότερο του 5 % του προϋπολογισμού του ΕΓΤΕ. Επιπροσθέτως, το άρθρο 13 του κανονισμού για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ προέβλεπε ρητά ότι: «Οι δαπάνες που συνδέονται με τα διοικητικά έξοδα και τα έξοδα προσωπικού των κρατών μελών και των δικαιούχων της συνεισφοράς του ΕΓΤΕ, δεν αναλαμβάνονται από το ΕΓΤΕ». Σε αντίθεση με τους περιορισμούς αυτούς, δεν προβλεπόταν μέγιστο ποσό για τη χρησιμοποίηση από την Επιτροπή της χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο του πυλώνα Ι.

12

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, η Επιτροπή είχε, βάσει των κανόνων, τη δυνατότητα να διαθέτει έως και το 0,25 % των ετήσιων πιστώσεων του ΕΓΤΑΑ για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας. Οι δραστηριότητες αυτές αναφέρονται ως «μέτρα προπαρασκευής, παρακολούθησης, διοικητικής υποστήριξης, αξιολόγησης και ελέγχου»⁸. Τα κράτη μέλη κατέστησαν αποκλειστικώς υπεύθυνα για τον προϋπολογισμό τεχνικής βοήθειας που τους διετίθετο. Ο προϋπολογισμός αυτός περιοριζόταν στο 4 % κατ’ ανώτατο όριο της συνολικής χρηματοδότησης κάθε ΠΑΑ και μπορούσε να διατεθεί για «δραστηριότητες προπαρασκευής, διαχείρισης, παρακολούθησης, αξιολόγησης, ενημέρωσης και ελέγχου της συνδρομής των προγραμμάτων»⁹. Εντός των ορίων αυτών, τόσο η Επιτροπή όσο και τα κράτη μέλη μπορούσαν να καθορίζουν ελεύθερα το ύψος της τεχνικής βοήθειας και να αποφασίζουν ποια έργα ή ποιες δραστηριότητες μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν.

13

Η Επιτροπή δεν έχει προτείνει σημαντικές αλλαγές στις αρχές της χρηματοδότησης της τεχνικής βοήθειας κατά την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού (2014-2020), ούτε στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης ούτε στον συνολικότερο τομέα της γεωργίας. Στο μεταξύ, ο προγραμματισμένος όγκος των δαπανών για τεχνική βοήθεια τόσο από τα κράτη μέλη όσο και από την Επιτροπή προγραμματίζεται να αυξηθεί (βλέπε παράρτημα).

Επίπεδα προϋπολογισθεισών και εκτελεσθεισών δαπανών

14

Στον τίτλο 05 του προϋπολογισμού της ΕΕ («Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη»), πιστώσεις που αφορούν δαπάνες για τεχνική βοήθεια εμφανίζονται τόσο σε επιχειρησιακούς¹⁰ όσο και σε διοικητικούς τομείς¹¹.

15

Στον πίνακα παρουσιάζεται επισκόπηση της τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013.

16

Έως το τέλος της περιόδου προγραμματισμού, η Επιτροπή δεν είχε εξαντλήσει τις αναλήψεις υποχρεώσεων για τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο των πυλώνων Ι και ΙΙ. Το ποσό που είχε διατεθεί στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ ανερχόταν σε 0,19 % του συνολικού προϋπολογισμού του ΕΓΤΑΑ, ποσοστό που υπολείπεται σημαντικά του επιτρεπόμενου ανώτατου ορίου. Έως το τέλος του 2013, είχε δαπανηθεί μόλις το ένα τέταρτο περίπου των πιστώσεων αυτών. Παρόμοια ήταν η κατάσταση στα κράτη μέλη, όπου το μέσο ποσό που είχε προγραμματιστεί για τον πυλώνα ΙΙ ήταν χαμηλότερο του 1,9 % του συνολικού προϋπολογισμού για την αγροτική ανάπτυξη, ενώ το μέσο ποσοστό εκτέλεσης ανερχόταν σε 0,8 % περίπου στο τέλος του 2013. Αμφότερα τα ποσοστά είναι σημαντικά χαμηλότερα του ανώτατου ορίου του 4 %. Ωστόσο, δεδομένου ότι λογιστικά μπορούν να συμπεριληφθούν δαπάνες εκτελεσθείσες έως και το 2015 (κανόνας «ν+2»), τα οριστικά επίπεδα εκτέλεσης του συνόλου των προϋπολογισμών ενδέχεται να είναι σημαντικά υψηλότερα.

Πίνακας

Επισκόπηση των δαπανών τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο των πυλώνων Ι και ΙΙ

(εκατομμύρια ευρώ)
Τομέας πολιτικής | Καθεστώς | Δικαιούχος | Ανώτατο όριο (%) | Προβλεπόμενος προϋπολογισμός τεχνικής βοήθειας (αναλήψεις υποχρεώσεων) 2007-2013 | Δημοσιονομική εκτέλεση 2007-2013
Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη | Πυλώνας Ι | Επιτροπή | ά.α. | 73,5 | 54,4
Κράτη μέλη | ά.α. | Δεν είναι διαθέσιμα ενοποιημένα στοιχεία
Πυλώνας ΙΙ | Επιτροπή | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
Κράτη μέλη | 3 (849,5) (4 %) | 1 513,0 | 788,4
ΣΥΝΟΛΟ «Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη» | 1 774,5 | 890,8

Σημ.: Τα αριθμητικά στοιχεία έχουν στρογγυλοποιηθεί.

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει του γενικού προϋπολογισμού της ΕΕ και στοιχείων που παρασχέθηκαν από την Επιτροπή.

1Ορισμός του ΟΟΣΑ, οδηγία στατιστικής αναφοράς στοιχείων (Statistical Reporting Directive) της Επιτροπής Αναπτυξιακής Βοήθειας (DAC), της 12ης Νοεμβρίου 2010, παράγραφοι 47-48.

2Δεδομένου ότι η Επιτροπή είναι το μόνο θεσμικό όργανο της ΕΕ που διαθέτει επιχειρησιακό προϋπολογισμό, είναι αποκλειστικά υπεύθυνη για την εξασφάλιση των κεφαλαίων, την εκτέλεση και την εποπτεία της χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια σε επίπεδο ΕΕ.

3Στο σύνολο των κρατών που προσχώρησαν το 2004 και το 2007, εξαιρουμένων της Κύπρου και της Μάλτας.

4Μέσω «εθνικών αγροτικών δικτύων».

5Μέσω του ευρωπαϊκού δικτύου αγροτικής ανάπτυξης.

6Οι κύριες διατάξεις για την περίοδο 2007-2013 ήταν το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ο κανονισμός για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ) (ΕΕ L 209 της 11.8.2005, σ. 1), το άρθρο 66 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 277 της 21.10.2005, σ. 1) και τα άρθρα 40 έως 41α του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006 της Επιτροπής, της 15ης Δεκεμβρίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005 του Συμβουλίου για τη στήριξη της αγροτικής ανάπτυξης από το Ευρωπαϊκό Γεωργικό Ταμείο Αγροτικής Ανάπτυξης (ο εκτελεστικός κανονισμός για τη στήριξη από το ΕΓΤΑΑ) (ΕΕ L 368 της 23.12.2006, σ. 15). Όπως και ο δημοσιονομικός κανονισμός του 2002 (κανονισμός αριθ. 1605/2002 του Συμβουλίου), τα εν λόγω κείμενα έχουν καταργηθεί και αντικατασταθεί.

7Όπως τα μέτρα για τον αμπελοοινικό τομέα, τον τομέα της μελισσοκομίας, το πρόγραμμα προώθησης της κατανάλωσης φρούτων στα σχολεία και το πρόγραμμα POSEI για τις εξόχως απόκεντρες περιοχές.

8Άρθρο 66, παράγραφος 1, του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ.

9Άρθρο 66, παράγραφος 2, του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ.

10Κεφάλαια 05 02 και 05 03 για συγκεκριμένα καθεστώτα του πυλώνα Ι. Κεφάλαιο 05 04 για τον πυλώνα II. Ορισμένα στοιχεία δαπανών για τεχνική βοήθεια περιλαμβάνονται επίσης στο κεφάλαιο 05 08, στο οποίο συνενώνονται οι γενικές δραστηριότητες συντονισμού πολιτικής στο πλαίσιο της ΚΓΠ - ήτοι δραστηριότητες που δεν περιορίζονται στον τομέα ενός συγκεκριμένου προγράμματος.

11Άρθρο 05 01 04 (δαπάνες στήριξης). Μολονότι ταξινομούνται ως διοικητικές πιστώσεις, οι δαπάνες αυτού του είδους καταλογίζονται στις επιχειρησιακές δαπάνες του προγράμματος στο οποίο συνεισφέρουν. Καίριας σημασίας είναι το γεγονός ότι πρέπει να συνδέονται σαφώς είτε με το ΕΓΤΕ είτε με το ΕΓΤΑΑ. Ένα άλλο τμήμα των δαπανών του κεφαλαίου 05 01 (διοικητικές δαπάνες) καλύπτεται επίσης από τον έλεγχο αυτό. Πρόκειται για τις «Άλλες δαπάνες διαχείρισης» (θέση 05 01 02 11), τομέα που χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση δραστηριοτήτων οι οποίες, μολονότι ομοιάζουν πολύ με την επιχειρησιακή τεχνική βοήθεια, δεν αφορούν συγκεκριμένο πρόγραμμα και, επομένως, δεν πληρούν τις προϋποθέσεις των κανονισμών.

Εμβέλεια, στόχοι και τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

Εμβέλεια και στόχοι του ελέγχου

17

Το Συνέδριο εξέτασε τη χρησιμοποίηση των κεφαλαίων που χορηγήθηκαν για τεχνική βοήθεια στους τομείς της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013. Ο έλεγχος επικεντρώθηκε στην κανονικότητα, την αποτελεσματικότητα και την αποδοτικότητα της χρηματοδότησης σε επίπεδο Επιτροπής και κρατών μελών.

18

Το θέμα του ελέγχου επελέγη εν μέρει λόγω της ποικιλομορφίας της τεχνικής βοήθειας (ως εγκάρσιου τομέα δαπανών), η οποία εμφανίζεται σε μεγάλο αριθμό τομέων του προϋπολογισμού (σημείο 14) χωρίς η εφαρμοστέα νομοθεσία να περιέχει ενιαίο και σαφή ορισμό της.

19

Σκοπός του ελέγχου ήταν να αξιολογηθεί η διαχείριση της τεχνικής βοήθειας, καθώς και το κατά πόσον αυτή συνέβαλε στην επίτευξη των βασικών στόχων της πολιτικής γεωργίας και αγροτικής ανάπτυξης. Ειδικότερα, το Συνέδριο εξέτασε:

οτι είδους δραστηριότητες χρηματοδοτήθηκαν με τα κεφάλαια που προορίζονταν για τεχνική βοήθεια (βλέπε σημεία 24 έως 51),

οκατά πόσον οι δηλωθείσες δαπάνες τεχνικής βοήθειας ήταν επιλέξιμες (σημεία 52 έως 59),

οεάν οι μηχανισμοί για τη μέτρηση των επιδόσεων της τεχνικής βοήθειας ήταν κατάλληλοι και αποτελεσματικοί (σημεία 60 έως 82).

Τρόπος προσέγγισης του ελέγχου

20

Οι κύριες ελεγκτικές εργασίες συνίσταντο σε επισκέψεις στη Γενική Διεύθυνση Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης της Επιτροπής (ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης) και σε πέντε κράτη μέλη (Ιταλία, Λιθουανία, Ουγγαρία, Αυστρία και Πολωνία) που κάνουν χρήση χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης. Οι συγκεκριμένες χώρες επελέγησαν διότι, από κοινού, αντιστοιχούσαν σε ποσοστό που υπερβαίνει το 50 % των δαπανών για τεχνική βοήθεια κατά την ελεγχθείσα περίοδο.

21

Οι διαπιστώσεις μας βασίστηκαν σε στοιχεία που συγκεντρώθηκαν κατά τις επισκέψεις ελέγχου, καθώς και από ερωτηματολόγιο που εστάλη στις διαχειριστικές αρχές των 27 κρατών μελών. Από τις 92 διαχειριστικές αρχές, 50 απάντησαν στο ερωτηματολόγιο, μολονότι σε ορισμένες περιπτώσεις όχι πλήρως ή επαρκώς αναλυτικά. Συνολικά, με την έρευνα βάσει ερωτηματολογίου και τις επισκέψεις ελέγχου συγκεντρώθηκαν πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με το 76 % περίπου των συνολικών δαπανών τεχνικής βοήθειας που είχαν προγραμματιστεί στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης έως το τέλος του 2013.

22

Στα πέντε επιλεγέντα κράτη μέλη, οι ελεγκτές πραγματοποίησαν επισκέψεις στους κύριους δικαιούχους χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια, ήτοι σε υπουργεία γεωργίας, οργανισμούς πληρωμών και άλλους φορείς αρμόδιους για την υλοποίηση μέτρων αγροτικής ανάπτυξης. Πραγματοποιήθηκαν επίσης συναντήσεις με άλλους ενδιαφερομένους, όπως εκπροσώπους ενώσεων γεωργών, γεωργικών επιμελητηρίων, ΜΚΟ και άλλων μελών εθνικών αγροτικών δικτύων. Τέλος, οι ελεγκτές εξέτασαν 20 έργα της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης χρηματοδοτηθέντα από τον προϋπολογισμό της τεχνικής βοήθειας, καθώς και 91 έργα τεχνικής βοήθειας στα πέντε κράτη μέλη.

23

Λόγω της απαγόρευσης κάλυψης διοικητικών δαπανών από το ΕΓΤΕ, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 13 (βλέπε σημείο 11), καθώς και της έλλειψης ενοποιημένων στοιχείων σχετικά με τις ελάχιστες περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται η παροχή τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του πυλώνα Ι, ο έλεγχος στα κράτη μέλη επικεντρώθηκε στις δαπάνες στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης (πυλώνας ΙΙ). Η χρηματοδότηση που χορηγήθηκε ως τεχνική βοήθεια σε υποψήφιες προς ένταξη στην ΕΕ χώρες δεν περιελήφθη στο πεδίο του ελέγχου λόγω του εξαιρετικά χαμηλού ύψους των σχετικών δαπανών (μόλις 0,3 εκατομμύρια ευρώ για το σύνολο της περιόδου προγραμματισμού).

Παρατηρήσεις

Πώς δαπανώνται τα κεφάλαια της τεχνικής βοήθειας;

24

Πριν από το 2007, τα κονδύλια που προορίζονταν για τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο της ΚΓΠ χρησιμοποιούνταν κατά κανόνα για δραστηριότητες ανάπτυξης ικανοτήτων, ενώ αποκλείονταν ρητά οι διοικητικές δαπάνες στα κράτη μέλη¹². Επί του παρόντος, η εμβέλεια της χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια είναι επαρκώς ευέλικτη ώστε να καλύπτει διάφορες ανάγκες ανάπτυξης ικανοτήτων. Ωστόσο, η διασφάλιση ευελιξίας δεν πρέπει να μεταφράζεται σε παράβλεψη του παραδοσιακού ρόλου της τεχνικής βοήθειας ή του τρόπου με τον οποίο η χρηματοδότηση πρέπει να χρησιμοποιείται στην πράξη. Επιπλέον, προκειμένου η χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια να εξασφαλίζει προστιθέμενη αξία, δεν πρέπει να υποκαθιστά διοικητικές δαπάνες στις οποίες θα υποβάλλονταν ούτως ή άλλως οι αρχές των κρατών μελών ή τα όργανα της ΕΕ στο πλαίσιο της καθημερινής διαχείρισης καθεστώτων δημόσιας στήριξης.

25

Επομένως, μολονότι οι ισχύοντες κανόνες δεν απαγορεύουν πλήρως τη χρησιμοποίηση των κονδυλίων που προορίζονται για τεχνική βοήθεια για την κάλυψη διοικητικών δαπανών, το Συνέδριο φρονεί ότι αυτή η πρακτική πρέπει να εφαρμόζεται με διαφάνεια και να αιτιολογείται πλήρως. Υπό το πρίσμα αυτό εξετάστηκε το ύψος των εκταμιευθέντων για τεχνική βοήθεια κονδυλίων, καθώς και εάν υφίσταται σαφής κοινός ορισμός όσον αφορά τη χρησιμοποίησή τους, ο οποίος να διασφαλίζει την προστιθέμενη αξία των χρηματοδοτούμενων δραστηριοτήτων.

Πρόβλημα σαφήνειας

26

Ο μόνος επίσημος ορισμός της τεχνικής βοήθειας στη νομοθεσία της ΕΕ εμφανίζεται στο πλαίσιο των δημόσιων προμηθειών από τον γενικό προϋπολογισμό: «[…] οι δραστηριότητες στήριξης και ανάπτυξης υποδομής που απαιτούνται για την εφαρμογή προγράμματος ή ενέργειας, ιδίως προπαρασκευαστικής, καθώς και οι δραστηριότητες διαχείρισης, παρακολούθησης, αξιολόγησης και λογιστικών και λοιπών ελέγχων»¹³. Πριν από το 2013, ο δημοσιονομικός κανονισμός δεν περιείχε τέτοιο ορισμό, ούτε εξάλλου οι κανονισμοί που αποτέλεσαν τη νομική βάση για την ΚΓΠ της περιόδου 2007-2013.

27

Για την περίοδο που καλύπτει ο έλεγχος, η έννοια της τεχνικής βοήθειας είχε καταχωριστεί στις «άλλες χρηματοδοτήσεις» «των δράσεων προπαρασκευής, παρακολούθησης, διοικητικής και τεχνικής υποστήριξης, αξιολόγησης, λογιστικού και άλλου ελέγχου που είναι απαραίτητες για την εφαρμογή της κοινής γεωργικής πολιτικής, συμπεριλαμβανομένης της αγροτικής ανάπτυξης» (άρθρο 5 του κανονισμού για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ)¹⁴. Αξίζει να σημειωθεί η παράλειψη της «ανάπτυξης ικανοτήτων» από την κατάσταση αυτή. Αυτό συμβαίνει σε δύο περιπτώσεις (με ελαφρές διαφοροποιήσεις): στο άρθρο 66 του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ σε σχέση με τη χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης από την Επιτροπή και τα κράτη μέλη αντίστοιχα (βλέπε σημείο 12). Χρησιμοποιούνται οι αόριστοι όροι «διοικητική υποστήριξη» ή «διαχείριση», που καθιστούν δυνατή τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας, όταν κρίνεται αναγκαίο, για την κάλυψη διοικητικών δαπανών. Υπό την προϋπόθεση ότι συνδέεται με συγκεκριμένο πρόγραμμα, οι αρμόδιες αρχές εξουσιοδοτούνται να χρησιμοποιούν τη χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια κατά βούλησιν.

28

Η έλλειψη σαφούς και στενού ορισμού εμποδίζει τον καθορισμό ειδικών στόχων και μετρήσιμων γενικών στόχων και, συνεπώς, μειώνει τον βαθμό λογοδοσίας. Καθιστώντας ασαφή τη διάκριση μεταξύ επιχειρησιακών και διοικητικών δαπανών, η έλλειψη αυτή είναι επίσης επιζήμια για τη δημοσιονομική διαφάνεια. Τέλος, η μεγαλύτερη ελευθερία επιλογής οδήγησε σε χαλαρότητα όσον αφορά τους στόχους της χρηματοδότησης και τους τρόπους με τους οποίους τα κεφάλαια αυτά μπορούν να χρησιμοποιηθούν.

Σε επίπεδο Επιτροπής, στροφή προς τις διοικητικές δαπάνες

29

Οι κανονισμοί δεν θέτουν ανώτατο όριο για τη χρησιμοποίηση από την Επιτροπή των διαθέσιμων κονδυλίων για τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο του πυλώνα Ι. Στην περίπτωση του πυλώνα ΙΙ, το διαθέσιμο ποσό περιορίζεται στο 0,25 % των συνολικών κονδυλίων του ΕΓΤΑΑ και μπορεί να διατεθεί για ένα ευρύ φάσμα δραστηριοτήτων που σχετίζονται με την αγροτική ανάπτυξη, συμπεριλαμβανομένης της «διοικητικής στήριξης». Πέραν της απαίτησης σύστασης Ευρωπαϊκού Δικτύου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΔΑΑ), ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ δεν προσδιορίζει με περισσότερες λεπτομέρειες τις δραστηριότητες αυτές.

30

Η Επιτροπή έχει γενικώς αποφύγει να ερμηνεύσει περαιτέρω τους αόριστους ορισμούς που περιέχονται στους κανονισμούς για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ και το ΕΓΤΑΑ και δεν έχει εκπονήσει αναλυτικές κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τον χαρακτήρα των επιχειρησιακών δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας. Τέτοιες παράμετροι έχουν καθοριστεί μόνον σε σχέση με τις δημόσιες προμήθειες και τη χρηματοδότηση δαπανών ΤΠ και ελέγχου. Σε κεντρικό επίπεδο, οι αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν καταρτίσει γενικούς κανόνες («οδηγό») για τη δημοσιονομική διαχείριση των δαπανών της ΚΓΠ, οι οποίοι ωστόσο δεν καθιστούν σαφή τη διάκριση μεταξύ των δαπανών για τεχνική βοήθεια στο πλαίσιο των πυλώνων Ι και ΙΙ και των γενικών διοικητικών δαπανών.

31

Το μεγαλύτερο μέρος των εσωτερικών πιστώσεων της Επιτροπής για τεχνική βοήθεια κατά την περίοδο 2007-2013 διατέθηκε για επιχειρησιακές δραστηριότητες ή δραστηριότητες ανάπτυξης ικανοτήτων (κυρίως στο πλαίσιο των τομέων της δικτύωσης, των εξωτερικών συμβουλευτικών υπηρεσιών, των αξιολογήσεων και της ΤΠ). Το 2007, η συνολική αξία των αναλήψεων υποχρεώσεων ανήλθε σε 12,78 εκατομμύρια ευρώ, ενώ το αντίστοιχο ποσό για το 2013 ήταν κατά 71 % υψηλότερο (21,9 εκατομμύρια ευρώ). Παράλληλα, μεταβλήθηκε το μερίδιο των διαφόρων δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας. Οι προϋπολογισμοί για τις αξιολογήσεις και τις συμβουλευτικές υπηρεσίες παρέμειναν σε σχετικά σταθερά επίπεδα σε απόλυτους όρους, αλλά τα ποσά που δεσμεύθηκαν για ΤΠ και δικτύωση ήταν πολύ μεγαλύτερα. Στο γράφημα 1 παρουσιάζονται τα μερίδια των εν λόγω κατηγοριών δαπανών το 2007 και το 2013.

Γράφημα 1

Σύγκριση της χρησιμοποίησης των πιστώσεων τεχνικής βοήθειας που διέθεσε η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης το 2007 και το 2013 (αναλήψεις υποχρεώσεων)

Πηγή: ΕΕΣ βάσει αναλυτικών στοιχείων του προϋπολογισμού της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης.

32

Η εισαγωγή και η ανάπτυξη συστημάτων ΤΠ για ειδικούς σκοπούς μπορεί εύκολα να χαρακτηριστεί ως τεχνική βοήθεια που συνδέεται με την ανάπτυξη ικανοτήτων. Ωστόσο, είναι δυσχερέστερη η κατάταξη των δαπανών συντήρησης συστημάτων και εξοπλισμού ΤΠ στην κατηγορία αυτή, καθώς η συντήρηση αποτελεί αναγκαία δαπάνη διαχείρισης και όχι εργαλείο συγκεκριμένου προγράμματος και, επομένως, προηγουμένως χρηματοδοτούνταν αποκλειστικά από τον διοικητικό προϋπολογισμό. Πλέον, μολονότι από τις πληροφορίες που παρέχει η Επιτροπή δεν καθίσταται δυνατή η σαφής διάκριση μεταξύ συντήρησης και ανάπτυξης ΤΠ, υπάρχουν σαφείς ενδείξεις μιας τάσης μεγαλύτερης χρηματοδότησης μη επιχειρησιακών δαπανών ΤΠ με τις πιστώσεις που προορίζονται για τεχνική βοήθεια. Το ζήτημα αυτό εξετάζεται στη συνέχεια.

33

Κατ’ αρχάς, τα τελευταία χρόνια υπήρξε μείωση στον τομέα των «Άλλων δαπανών διαχείρισης» (πρόκειται για διοικητικές δαπάνες που δεν συνδέονται ειδικά με ένα πρόγραμμα και, συνεπώς, δεν μπορούν να καλυφθούν από κονδύλιο του προϋπολογισμού που προορίζεται για τεχνική βοήθεια). Η Επιτροπή συνολικά μείωσε με σταθερό ρυθμό τις ετήσιες αναλήψεις υποχρεώσεων για «άλλες δαπάνες διαχείρισης» από σχεδόν 180 εκατομμύρια ευρώ το 2007 σε λιγότερα από 145 εκατομμύρια ευρώ το 2013. Σωρευτικά, πρόκειται για μείωση άνω του 20 %. Όπως προκύπτει από το γράφημα 2, η μείωση ήταν ακόμη μεγαλύτερη στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης. Ωστόσο, κατά την ίδια περίοδο, η μείωση αυτή υπερκαλύφθηκε από την αύξηση των συνολικών δαπανών τεχνικής βοήθειας (ΕΓΤΕ και ΕΓΤΑΑ, επιχειρησιακές και μη επιχειρησιακές), οι οποίες, ενώ κυμαίνονταν στα ίδια περίπου επίπεδα με τις «άλλες δαπάνες διαχείρισης» το 2007, σχεδόν τριπλασιάστηκαν το 2013.

Γράφημα 2

Αντίστροφη η τάση των δαπανών τεχνικής βοήθειας της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης σε σύγκριση με τις «άλλες δαπάνες διαχείρισης»

Πηγή: ΕΕΣ, βάσει αριθμητικών στοιχείων που περιέχονται στους γενικούς προϋπολογισμούς της περιόδου 2007-2013.

34

Δεύτερον, από το 2014, η Επιτροπή αποφάσισε να χρηματοδοτεί το δικό της σύστημα ΤΠ στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης εξ ολοκλήρου από τις πιστώσεις τεχνικής βοήθειας, παραπέμποντας στον στόχο της «διαρκούς μείωσης της χρησιμοποίησης του διοικητικού προϋπολογισμού»¹⁵. Δεδομένου ότι η συντήρηση ΤΠ συνιστά κατά κανόνα μη επιχειρησιακή δραστηριότητα ή δραστηριότητα που δεν αφορά συγκεκριμένο πρόγραμμα, η απόφαση ισοδυναμεί κατ’ ουσίαν με επίσημη αναγνώριση της επιλεξιμότητας των διοικητικών δαπανών για κάλυψή τους από τις πιστώσεις τεχνικής βοήθειας.

35

Η κατανομή των δαπανών συντήρησης ΤΠ και άλλων βασικών δαπανών σε τομείς του προϋπολογισμού που δεν απηχούν τον πραγματικό χαρακτήρα τους καθιστά ασαφή τη διάκριση μεταξύ διοικητικών και επιχειρησιακών δαπανών, με αρνητικό αντίκτυπο στη δημοσιονομική πειθαρχία. Σε επίπεδο Επιτροπής, η πρακτική αυτή μείωσε τη διαφάνεια όσον αφορά τον χαρακτήρα και τα οφέλη των δαπανών τεχνικής βοήθειας και συνέβαλε σε ψευδο-εξοικονόμηση πόρων.

Σε επίπεδο κρατών μελών, έμφαση στη μισθοδοσία

36

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, οι πιστώσεις τεχνικής βοήθειας που διατέθηκαν πριν από το 2006, μέσω του Sapard και του ΕΓΤΑΑ, επικεντρώθηκαν στην ανάπτυξη ικανοτήτων σε επίπεδο εθνικών αρχών. Η στήριξη βασίστηκε στην αρχή ότι η δημιουργία και η ανάπτυξη ικανοτήτων στο εσωτερικό της χώρας θα καθιστούσε συν τω χρόνω δυνατή τη μείωση της χρηματοδότησης. Ωστόσο, για την περίοδο 2007-2013, τα συνολικά επίπεδα χρηματοδότησης αυξήθηκαν, τα κράτη μέλη απέκτησαν μεγαλύτερο έλεγχο επί των δαπανών τους για τεχνική βοήθεια και οι κανόνες χαλάρωσαν, καθιστώντας δυνατή τη χρηματοδότηση δαπανών που προηγουμένως δεν θεωρούνταν επιλέξιμες, όπως οι δαπάνες καθημερινής διαχείρισης και μισθοδοσίας. Συνεπώς, τα κονδύλια χρησιμοποιήθηκαν πολύ διαφορετικά σε σύγκριση με τις αρχές της δεκαετίας του 2000.

37

Η Επιτροπή, όπως αξιοποίησε στο εσωτερικό της στον μέγιστο δυνατό βαθμό τη μεγάλη ευελιξία που της παρείχε η νομοθεσία, κατά τον ίδιο τρόπο υιοθέτησε μια συγκρατημένη προσέγγιση και όσον αφορά τις δαπάνες των κρατών μελών. Χωρίς να προσφέρει σχετική καθοδήγηση, παρά μόνον ίσως ελάχιστη, ενέκρινε τη χρησιμοποίηση από τα κράτη μέλη της συγχρηματοδότησης της τεχνικής βοήθειας για ένα ευρύ φάσμα μη επιχειρησιακών δαπανών.

38

Στο πλαίσιο του πυλώνα Ι (ΕΓΤΑΑ), τα κράτη μέλη μπορούν να χρησιμοποιούν έως και το 4 % της συνολικής χρηματοδότησης του προγράμματος για την κάλυψη των αναγκών τους σε τεχνική βοήθεια. Ορισμένα κράτη μέλη επέλεξαν να εγγράψουν στον προϋπολογισμό σημαντικό μέρος του μέγιστου αυτού ποσοστού για την περίοδο 2007-2013. Η Δανία, η Εσθονία, η Ουγγαρία, η Λιθουανία, η Λετονία και η Μάλτα όρισαν ποσοστά που προσέγγιζαν το μέγιστο επιτρεπτό, ενώ το σχετικό ποσοστό ήταν υψηλότερο του 3 % και στη Σουηδία. Αναλυτικά στοιχεία για το σύνολο των κρατών μελών παρέχονται στο παράρτημα, από το οποίο προκύπτει επίσης ότι, για την περίοδο 2014-2020, η πλειονότητα των κρατών μελών αύξησε το μερίδιο που διαθέτει για τεχνική βοήθεια, σε ορισμένα δε εξ αυτών η αύξηση υπήρξε σημαντική.

39

Στο γράφημα 3 παρουσιάζεται ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός των κρατών μελών στα οποία πραγματοποιήθηκε επίσκεψη στο πλαίσιο του ελέγχου για τις τρεις συνηθέστερες κατηγορίες δαπανών των ΠΑΑ, οι οποίες αντιστοιχούν στις δραστηριότητες που αναφέρονται στον κανονισμό για το ΕΓΤΑΑ¹⁶.

40

Ιδιαίτερο ενδιαφέρον παρουσιάζει η κατηγορία «Προπαρασκευή, διαχείριση, παρακολούθηση, αξιολόγηση και έλεγχος». Η κατηγορία αυτή περιλαμβάνει πολλά είδη διοικητικών δαπανών, κυρίως δε δαπάνες μισθοδοσίας. Όπως και στην Επιτροπή έτσι και στα κράτη μέλη, παρατηρείται μια αυξανόμενη τάση, εντός των ορίων της νομοθεσίας, της κάλυψης του βάρους ενός ολοένα περισσότερο επιβαρυνόμενου προσωπικού και του διοικητικού προϋπολογισμού από εναλλακτικές πηγές.

41

Τέσσερα από τα πέντε κράτη μέλη ανέφεραν ρητά ότι το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών τεχνικής βοήθειας διατίθεται για την κάλυψη διοικητικών δαπανών. Στη Λιθουανία, κατά την περίοδο 2007-2013, το τομέας αυτός αντιστοιχούσε στο 51 % των συνολικών δαπανών τεχνικής βοήθειας, στην Πολωνία και την Ουγγαρία το αντίστοιχο ποσοστό υπερέβαινε το 60 %, και στην Αυστρία ήταν σχεδόν 95 %. Στην Ιταλία, όπου πολλοί από τους φορείς διαχείρισης της τεχνικής βοήθειας είναι φορείς του δημοσίου που λειτουργούν ως εξωτερικοί σύμβουλοι, οι διοικητικές δαπάνες (που περιλαμβάνουν τις δαπάνες ΤΠ, καθώς και τις δαπάνες του τεχνικού προσωπικού και του προσωπικού διοικητικής υποστήριξης) συχνά περιλαμβάνονταν στην κατηγορία «ενίσχυση ικανοτήτων». Τα υψηλά επίπεδα διοικητικών δαπανών αποτελούν γενικευμένο φαινόμενο, ακόμη και σε κράτη μέλη όπου το συνολικό επίπεδο ανάληψης υποχρεώσεων για τεχνική βοήθεια είναι συγκριτικά χαμηλό. Το μερίδιο των διοικητικών δαπανών είναι υψηλότερο στην Πολωνία (όπου το ποσοστό χρηματοδότησης της τεχνικής βοήθειας ήταν 1,49 %) από ό,τι στην Ουγγαρία (3,94 %).

Γράφημα 3

Προβλεπόμενες δαπάνες τεχνικής βοήθειας σε πέντε κράτη μέλη για την περίοδο 2007-2013 (συγχρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ)

1 Δεν είναι διαθέσιμα ενοποιημένα στοιχεία σχετικά με την ενημέρωση και τη δημοσιότητα σε επίπεδο κρατών μελών.

Πηγή: ΠΑΑ και στοιχεία που παρασχέθηκαν από τα κράτη μέλη.

42

Στο γράφημα 4 συνοψίζονται οι πραγματικές δαπάνες από το ΕΓΤΑΑ στις πέντε χώρες στις οποίες πραγματοποιήθηκε επίσκεψη, καθώς και σε άλλα κράτη μέλη, τα οποία απάντησαν στο ερωτηματολόγιο¹⁷. Παρουσιάζονται οι τρεις κύριες ομάδες δραστηριοτήτων που περιλαμβάνονται και στο γράφημα 3, αλλά με την κατηγορία «Προπαρασκευή, διαχείριση, παρακολούθηση, αξιολόγηση και έλεγχος» να έχει κατανεμηθεί σε δύο τμήματα. Αυτό διευκολύνει την ακριβέστερη κατανόηση των «διοικητικών δαπανών», οι οποίες εδώ περιλαμβάνουν αμοιβές προσωπικού και σχετικά έξοδα, γενικά έξοδα και έξοδα λειτουργίας των γραφείων, αλλά δεν περιλαμβάνουν το κόστος αξιολογήσεων, επιμόρφωσης και ΤΠ. Παρόμοιες δαπάνες μπορούν επίσης να αποτελούν συνιστώσα των δαπανών «Ενημέρωσης και δημοσιότητας» και «Εθνικού αγροτικού δικτύου», στη δεύτερη περίπτωση σε ποσοστό έως και 25 % των σχετικών πιστώσεων¹⁸.

Γράφημα 4

Οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας σε διάφορα κράτη μέλη ανά κατηγορία (2007-2013, συγχρηματοδότηση από το ΕΓΤΑΑ)

Σημ.: Τα αριθμητικά στοιχεία για την Ισπανία, τη Γερμανία και την Ιταλία, χώρες οι οποίες εφαρμόζουν ένα σύστημα περιφερειακών ΠΑΑ, προκύπτουν με αναγωγή των στοιχείων που παρείχαν οι περιφέρειες που απάντησαν στο ερωτηματολόγιο. Η κάλυψη θεωρήθηκε πάντως επαρκώς αντιπροσωπευτική σε όλες τις περιπτώσεις (Ισπανία 95 %, Γερμανία 85 %, Ιταλία 77 %).

43

Τα αποτελέσματα της έρευνας βάσει ερωτηματολογίου επιβεβαιώνουν αυτό που διαπιστώθηκε στα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη, ότι δηλαδή κατά τον καθορισμό των κριτηρίων επιλεξιμότητας για χρηματοδότηση με τα κονδύλια της τεχνικής βοήθειας, οι αρμόδιες αρχές κατά κανόνα ερμήνευσαν τις κανονιστικές διατάξεις με πολύ ευέλικτο τρόπο.

44

Αυτή η ευρεία ερμηνεία της τεχνικής βοήθειας δεν περιορίζεται στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης, αλλά απαντά και σε άλλους τομείς χρηματοδότησης της ΕΕ. Πρόσφατη έκθεση της Επιτροπής¹⁹ σχετικά με τη χρησιμοποίηση κονδυλίων των διαρθρωτικών ταμείων για τη χρηματοδότηση δαπανών μισθοδοσίας καταλήγει στο συμπέρασμα ότι «όλα τα κράτη μέλη έχουν χρησιμοποιήσει την τεχνική βοήθεια για τη συγχρηματοδότηση δαπανών προσωπικού. Ειδικότερα, η πλειονότητα των κρατών μελών χρησιμοποιεί την τεχνική βοήθεια για τη συγχρηματοδότηση κατά κύριο λόγο των δαπανών μισθοδοσίας.»²⁰

45

Κατά την έναρξη της περιόδου, η μισθοδοσία αντιστοιχούσε ήδη σε μεγάλο τμήμα των πιστώσεων τεχνικής βοήθειας που χρησιμοποιούσαν τα κράτη μέλη από το ΕΓΤΑΑ και, σε πολλές περιπτώσεις, το μερίδιο αυτό στη συνέχεια αυξήθηκε περαιτέρω. Παραδείγματος χάριν, στην Πολωνία, οι πιστώσεις για δαπάνες διαχείρισης (κυρίως προσωπικού) σημείωσαν κατακόρυφη άνοδο το 2013 λόγω μεταφοράς από τις δράσεις ενημέρωσης και αγροτικών δικτύων. Από τα μέσα του 2009, η Λιθουανία σταδιακά συμπεριέλαβε τη μισθοδοσία του προσωπικού που ασχολείται εν μέρει μόνον με την εφαρμογή του ΠΑΑ στις πιστώσεις τεχνικής βοήθειας, με ρητό στόχο τη μείωση της επιβάρυνσης του εθνικού προϋπολογισμού. Ενώ το 2008 η χρηματοδότηση με πιστώσεις τεχνικής βοήθειας αφορούσε μόνον υπαλλήλους που ασχολούνταν αποκλειστικά με το ΠΑΑ, έως το τέλος του 2012 το 75% των υπαλλήλων που χρηματοδοτούνταν από τις πιστώσεις της τεχνικής βοήθειας ασχολούνταν και με άλλα καθήκοντα, μη σχετιζόμενα με το ΠΑΑ. Η τεχνική βοήθεια, όταν χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση της μισθοδοσίας του υπάρχοντος προσωπικού, ισοδυναμεί με δημοσιονομική στήριξη. Τα προβλήματα που δημιουργεί η πρακτική αυτή εξετάζονται κατωτέρω.

Το κόστος ευκαιρίας της χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια

46

Δεδομένου του χαλαρού ορισμού της τεχνικής βοήθειας και των δαπανών που συνδέονται με τη λειτουργία των ταμείων της ΚΓΠ (βλέπε πλαίσιο 1), δεν προκαλεί έκπληξη το γεγονός ότι τα κράτη μέλη, όπως και η Επιτροπή, διαθέτουν ολοένα συχνότερα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια για την κάλυψη διοικητικών δαπανών, είτε παρεπόμενων σε σχέση με τη χρηματοδότηση της αγροτικής ανάπτυξης, είτε καλυπτόμενων από μη επιχειρησιακούς προϋπολογισμούς. Το πρόβλημα έγκειται στο γεγονός ότι είναι εγγενώς δυσχερές, αφενός, να εξακριβωθεί η οικονομική αποδοτικότητα των δαπανών αυτού του είδους και, αφετέρου, να καταδειχθεί ότι η χρησιμοποίηση των κονδυλίων που προορίζονται για τεχνική βοήθεια συνεισφέρει κατά τρόπο επωφελή και αποδοτικό στον αντίκτυπο της «ευρύτερης χρηματοδότησης» των ενισχύσεων για την αγροτική ανάπτυξη.

47

Όσο μεγαλύτερο μερίδιο της συνολικής χρηματοδότησης από το ΕΓΤΑΑ διαθέτουν τα κράτη μέλη σε δραστηριότητες τεχνικής βοήθειας, τόσο λιγότερα είναι τα κονδύλια που μπορούν να διατεθούν για τα βασικά μέτρα στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, τα οποία έχουν αμεσότερα οφέλη για τους γεωργούς και τις αγροτικές κοινότητες. Όταν η χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια ισοδυναμεί κατ’ ουσίαν με δημοσιονομική στήριξη, αυτό γίνεται εις βάρος των τελικών δικαιούχων.

48

Υπό μία έννοια, δεδομένων των διαφοροποιήσεων στα ποσοστά συγχρηματοδότησης, ο κίνδυνος είναι μεγαλύτερος για τους δικαιούχους που έχουν μεγαλύτερη ανάγκη τα κονδύλια της ΕΕ. Για την περίοδο 2007-2013, το ανώτατο όριο της συνεισφοράς του ΕΓΤΑΑ ήταν 50 % στην Αυστρία και τη Βόρεια Ιταλία, αλλά 75 % στις περιφέρειες «σύγκλισης», στις οποίες περιλαμβάνονταν η Πολωνία, η Ουγγαρία και η Λιθουανία. Η προοπτική ενός λόγου συνεισφοράς 3:1 μπορεί να δίνει στα κράτη μέλη ένα πρόσθετο κίνητρο να πραγματοποιούν δαπάνες, αλλά μέρος του δυνητικού πλεονεκτήματος εξανεμίζεται εάν σημαντικό ποσοστό της συγχρηματοδότησης διοχετεύεται σε μη επιχειρησιακές δραστηριότητες.

49

Η χρησιμοποίηση πόρων της ΕΕ κατά τον τρόπο αυτό, αν και σε μικρό σχετικά ποσοστό, έχει ως αποτέλεσμα την εκτροπή ποσών σημαντικού ύψους από τους κύριους στόχους της χρηματοδότησης. Η δυνατότητα κάλυψης διοικητικών δαπανών με κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια δημιουργεί κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων τόσο για την Επιτροπή όσο και για τα κράτη μέλη. Ως διαχειριστές της ΚΓΠ, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με την κατανομή των διαθέσιμων κονδυλίων στα διάφορα μέτρα, συμπεριλαμβανομένης της τεχνικής βοήθειας, με στόχο την επίτευξη της βέλτιστης οικονομικής αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών. Ταυτόχρονα, ως δικαιούχοι τεχνικής βοήθειας που χορηγείται για την κάλυψη διοικητικών δαπανών, έχουν κίνητρο να μεγιστοποιούν τις πληρωμές για την κάλυψη των αναγκαίων δαπανών διαχείρισης προγράμματος (βλέπε πλαίσιο 1).

Πλαίσιο 1

Τεχνική βοήθεια και δαπάνες διαχείρισης προγράμματος

Η εκτέλεση τόσο του ΕΓΤΕ όσο και του ΕΓΤΑΑ συνεπάγεται μια ορισμένη διοικητική επιβάρυνση. Σε επίπεδο ΕΕ, πέραν της σύστασης και της διαχείρισης των ταμείων, η Επιτροπή έπρεπε να συστήσει το ΕΔΑΑ, το οποίο συνδέεται ρητά με τις δαπάνες τεχνικής βοήθειας.

Στα κράτη μέλη, οι εθνικές ή/και οι περιφερειακές αρχές ήταν επιφορτισμένες με την εφαρμογή πληθώρας μέτρων, τα οποία μπορεί να καταστήσουν αναγκαίες νέες διοικητικές ρυθμίσεις. Σύμφωνα με τη βασική νομοθεσία που διέπει την ΚΓΠ, οι εν λόγω αρχές οφείλουν να καταβάλλουν κάθε δυνατή προσπάθεια για να προστατεύουν τα οικονομικά συμφέροντα της Ένωσης. Για τον σκοπό αυτό, ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ προβλέπει υποχρεωτικά μέτρα στις ενότητες για τη διαχείριση και τον έλεγχο, την ενημέρωση και τη δημοσιότητα, καθώς και για την παρακολούθηση και αξιολόγηση. Σε συνδυασμό με την απαίτηση για στρατηγικές τοπικής ανάπτυξης, ομάδες τοπικής δράσης και δίκτυα αγροτικής ανάπτυξης, τα μέτρα αυτά δημιούργησαν σημαντικές δαπάνες για τα κράτη μέλη σε σχέση με τη χορήγηση των ενισχύσεων, όπως καταδεικνύεται κατωτέρω.

Η ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, στην έκθεση δραστηριοτήτων της για το 2013, συνόψισε τα στοιχεία που διαβίβασαν τα κράτη μέλη σχετικά με τις συνολικές δαπάνες τους για ελέγχους και εξακριβώσεις των πιστοποιημένων πληρωμών στο πλαίσιο των πυλώνων Ι και ΙΙ²¹. Στο πλαίσιο του πυλώνα Ι, οι δαπάνες των ελεγκτικών οργάνων (συμπεριλαμβανομένων των δαπανών μισθοδοσίας, επιμόρφωσης, συντήρησης και κτιρίων) αντιστοιχούσαν στο 5,13 % περίπου των συνολικών δαπανών για μέτρα του ΕΓΤΕ. Στο πλαίσιο του πυλώνα Ι δεν προβλέπεται σχεδόν καθόλου τεχνική βοήθεια, με αποτέλεσμα το ποσό αυτό να μη μπορεί να συγχρηματοδοτηθεί από την ΕΕ. Στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ, το αντίστοιχο ποσοστό, βάσει των εκθέσεων των κρατών μελών, υπολογίστηκε σε 8,13 %. Υπό τις συνθήκες αυτές, το κίνητρο για την ανάκτηση του μέγιστου δυνατού ποσού από τα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια είναι μεγάλο, και έχει ως αποτέλεσμα ορισμένα κράτη μέλη να έχουν ορίσει τους προϋπολογισμούς τους στο ανώτατο όριο του 4 % ή σχεδόν στο ανώτατο όριο.

50

Αυξάνοντας την αυτονομία των κρατών μελών, οι ισχύουσες ρυθμίσεις για την τεχνική βοήθεια έχουν ενισχύσει κατ’ αυτό τον τρόπο την εξάρτησή τους από τη χρηματοδότηση της ΕΕ, που χρησιμοποιείται ολοένα συχνότερα σε τομείς χωρίς σαφή αντίκτυπο στην ενίσχυση και την ανάπτυξη ικανοτήτων. Κατά τη διάρκεια του ελέγχου, οι πολωνικές και οι λιθουανικές αρχές εξέφρασαν, αφενός, τη δυσαρέσκειά τους για την ασάφεια των κανόνων και, αφετέρου, το ενδιαφέρον τους να λάβουν περαιτέρω κατευθυντήριες οδηγίες από την Επιτροπή σχετικά με αποδοτικότερους και αποτελεσματικότερους τρόπους χρησιμοποίησης της τεχνικής βοήθειας.

51

Φαίνεται ότι κατά την περίοδο 2014-2020 θα συνεχιστεί η πρακτική της διάθεσης σημαντικού τμήματος των κονδυλίων που προορίζονται για τεχνική βοήθεια για την κάλυψη διοικητικών δαπανών. Τέσσερα από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις εξήγησαν ότι εξακολουθούν να αντιμετωπίζουν την τεχνική βοήθεια κατ’ ουσίαν ως εργαλείο για τη χρηματοδότηση της βασικής δομής υλοποίησης των ΠΑΑ τους²². Επιπλέον, η τεχνική βοήθεια αντιστοιχεί πλέον σε μεγαλύτερο ποσοστό των συνολικών δαπανών. Όπως προκύπτει από το παράρτημα, μολονότι ο συνολικός προϋπολογισμός της αγροτικής ανάπτυξης κατά τη νέα περίοδο, για το σύνολο των κρατών μελών, είναι χαμηλότερος, το συνολικό ποσό που προορίζεται για τεχνική βοήθεια (1,9 δισεκατομμύρια ευρώ) είναι κατά 24 % υψηλότερο.

Είναι επιλέξιμες οι δαπάνες;

Ορισμένες περιπτώσεις μη επιλεξιμότητας από τυπική άποψη σε επίπεδο Επιτροπής

52

Στην Επιτροπή, το Συνέδριο εξέτασε 20 έργα της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης της ελεγχθείσας περιόδου σε όλους τους τομείς της τεχνικής βοήθειας. Τέσσερα έργα διαπιστώθηκε ότι περιείχαν παρατυπίες, οι οποίες σε όλες τις περιπτώσεις οφείλονταν σε εσφαλμένη χρήση του μη επιχειρησιακού προϋπολογισμού του ΕΓΤΕ. Τρεις από τις τέσσερις (51 500 ευρώ για την προμήθεια 40 φορητών υπολογιστών, 10 000 ευρώ για την προμήθεια αδειών χρήσης λογισμικού και 13 800 ευρώ για σύμβαση συντήρησης τείχους προστασίας) είχαν καταλογιστεί αποκλειστικά στο ΕΓΤΕ, μολονότι αφορούσαν και τον πυλώνα ΙΙ. Δεδομένου ότι οι μη επιχειρησιακές δαπάνες πρέπει να αφορούν συγκεκριμένο πρόβλημα προκειμένου να είναι επιλέξιμες για χρηματοδότηση από τα κονδύλια της τεχνικής βοήθειας, οι δαπάνες αυτές θα έπρεπε να είχαν κατανεμηθεί κατ’ αναλογία μεταξύ των προϋπολογισμών του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ. Η τέταρτη παρατυπία αφορούσε επιχορήγηση για τεχνική βοήθεια, ύψους 278 000 ευρώ, που καταβλήθηκε στον ΟΟΣΑ και η οποία είχε περιληφθεί και στον προϋπολογισμό του ΕΓΤΕ, μολονότι προηγούμενες πληρωμές που πραγματοποιήθηκαν βάσει της ίδιας συμφωνίας επιχορήγησης είχαν - ορθώς - χρηματοδοτηθεί από το γενικό κεφάλαιο συντονισμού της ΚΓΠ.

53

Καμία από τις διαδικασίες προμηθειών σε σχέση με τα 20 επιλεγέντα έργα δεν εμφάνιζε σημαντικά προβλήματα συμμόρφωσης. Είχαν επιλεγεί οι σωστές διαδικασίες, είχαν τηρηθεί οι προϋποθέσεις δημοσιότητας και οι διαδικασίες είχαν εφαρμοστεί σύμφωνα με τις απαιτήσεις της νομοθεσίας.

Συχνότερα τα προβλήματα στα κράτη μέλη

54

Με τον έλεγχο αποκαλύφθηκαν πολυάριθμες περιπτώσεις παράτυπης χρηματοδότησης από τα κονδύλια της τεχνικής βοήθειας στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ στα πέντε ελεγχθέντα κράτη μέλη. Επί συνόλου 91 έργων τεχνικής βοήθειας που εξετάστηκαν, σε 35 διαπιστώθηκαν μη επιλέξιμες ή εν μέρει μη επιλέξιμες δαπάνες. Τα κύρια προβλήματα σχετίζονται είτε με τη χρησιμοποίηση της χρηματοδότησης για δραστηριότητες που εμπίπτουν και στους δύο πυλώνες (και, επομένως, δεν είναι επιλέξιμες στο σύνολό τους) είτε με ζητήματα που άπτονται της σύναψης συμβάσεων και των προμηθειών. Ορισμένα έργα εμφάνιζαν και τα δύο είδη παρατυπιών.

Ορισμένες δραστηριότητες των κρατών μελών δεν εμπίπτουν αποκλειστικά στον πυλώνα ΙΙ

55

Όπως επισημάνθηκε ήδη, το άρθρο 13 του κανονισμού για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ απαγόρευσε ρητά τη χρηματοδότηση διοικητικών δαπανών και δαπανών προσωπικού σε σχέση με το ΕΓΤΕ (πυλώνας Ι). Ωστόσο, στα κράτη μέλη διαπιστώθηκε ότι 25 από τα ελεγχθέντα έργα περιείχαν πληρωμές για τεχνική βοήθεια πραγματοποιηθείσες στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ, σε σχέση με διοικητικές δαπάνες που αφορούσαν δραστηριότητες του πυλώνα Ι ή με δραστηριότητες άσχετες με το ΕΓΤΑΑ. Ο κίνδυνος εμφάνισης του προβλήματος αυτού είναι ιδιαιτέρως υψηλός στις περιπτώσεις προμηθειών ή έργων που εμπίπτουν και στους δύο πυλώνες. Στις περιπτώσεις αυτές, τμήμα των δαπανών φυσικά δεν είναι επιλέξιμο και δεν θα έπρεπε να συγχρηματοδοτείται.

56

Από τα παραδείγματα που παρατίθενται στο πλαίσιο 2 προκύπτει ότι υπάρχει κίνδυνος παράτυπων δαπανών λόγω ελλείψεων στην τήρηση αρχείων και της χρήσης συντελεστών ή άλλων διοικητικών διαδικασιών συνδεόμενων με μια εξαιρετικά σύνθετη και μάλλον αυθαίρετη διάκριση μεταξύ δαπανών σε δύο παρεμφερείς τομείς δραστηριότητας. Όταν όλες οι άλλες παράμετροι είναι ίδιες, δεν είναι σαφές γιατί οι διοικητικές δαπάνες και οι δαπάνες προσωπικού δεν καλύπτονται στο πλαίσιο του πυλώνα Ι, ενώ καλύπτονται στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ.

Πλαίσιο 2

Κίνδυνος μη επιλεξιμότητας σε περίπτωση επιμερισμού των δαπανών με τον πυλώνα Ι

Τα περισσότερα παραδείγματα επιμερισμού των δαπανών αφορούσαν αμοιβές υπαλλήλων υπεύθυνων τόσο για δραστηριότητες σχετικές με τα ΠΑΑ όσο και για άλλες δραστηριότητες, ιδίως στις περιπτώσεις που δεν υπήρχαν επαρκή αποδεικτικά στοιχεία τα οποία να δικαιολογούν το ποσοστό της αμοιβής που καταλογίστηκε στον πυλώνα ΙΙ. Στη Λιθουανία, δεν κατέστη δυνατό να καταδειχθεί η ακρίβεια των συντελεστών που χρησιμοποιήθηκαν για την κατανομή δαπανών σε εργασίες σχετικές με τα ΠΑΑ, με αποτέλεσμα να μην είναι δυνατή η εξακρίβωση της επιλεξιμότητας των δηλώσεων δαπανών. Στην Ουγγαρία, οι δαπάνες προσωπικού θα έπρεπε να είναι επιλέξιμες μόνον σε σχέση με υπαλλήλους που ασχολούνται αποκλειστικά με δραστηριότητες που συνδέονται συγκεκριμένα με το ΠΑΑ για την περίοδο 2007-2013. Ωστόσο, ορισμένοι υπάλληλοι υπεύθυνοι για την τεχνική βοήθεια υπάγονται σε υπηρεσίες των οποίων τα τακτικά καθήκοντα δεν περιορίζονται στο ΠΑΑ (γραμματείες υπουργείων, οικονομικές και νομικές μονάδες), αλλά χωρίς πραγματικές διαβεβαιώσεις ότι ασχολούνται αποκλειστικά με δραστηριότητες των ΠΑΑ. Παρόμοιες περιπτώσεις διαπιστώθηκαν στην Πολωνία και την Αυστρία.

Άλλος τομέας επιμερισμού δαπανών μεταξύ των δύο πυλώνων είναι η προμήθεια ή η συντήρηση εξοπλισμού ή λογισμικού ΤΠ. Στην Πολωνία, ο συντελεστής που χρησιμοποιήθηκε για την κατανομή των δαπανών συντήρησης ΤΠ στις δραστηριότητες αγροτικής ανάπτυξης στο επίπεδο του οργανισμού πληρωμών δεν είχε επικαιροποιηθεί επί τουλάχιστον τέσσερα έτη. Στην Ιταλία, δεν ήταν σαφές εάν ο εξοπλισμός βιντεοδιάσκεψης που προμηθεύθηκε το Υπουργείο Γεωργίας και ο οποίος χρεώθηκε εξ ολοκλήρου στο ΕΓΤΑΑ προοριζόταν για χρήση αποκλειστικά στο πλαίσιο του πυλώνα ΙΙ.

Ο τελευταίος τομέας επιμερισμού των δαπανών είναι οι έλεγχοι πολλαπλής συμμόρφωσης²³, στο πλαίσιο των οποίων είναι δυνατόν, εάν δεν γίνεται σαφής διάκριση ανά είδος στήριξης, δράσεις του ΕΓΤΕ να χρηματοδοτούνται με κονδύλια που προορίζονται αποκλειστικά για το ΕΓΤΑΑ. Στην Αυστρία, δεν ενημερωνόταν σε ετήσια βάση ο συντελεστής που χρησιμοποιείται για την κατανομή των δαπανών επιθεώρησης σε σχέση με την πολλαπλή συμμόρφωση στις δηλώσεις του ΚΕΕ (μη επιλέξιμες) σε σύγκριση με τις γεωργοπεριβαλλοντικές δηλώσεις στο πλαίσιο της αγροτικής ανάπτυξης (επιλέξιμες). Το 2011, αυτό είχε ως αποτέλεσμα αρχικά την καταβολή πλεονάζοντος ποσού ύψους 15 600 ευρώ από το ΕΓΤΑΑ.

Παρατυπίες στον τομέα των προμηθειών

57

Με τον έλεγχο αποκαλύφθηκε πληθώρα προβλημάτων σε σχέση με τις πρακτικές σύναψης συμβάσεων και προμηθειών στα κράτη μέλη (τα οποία επηρέαζαν 17 από τις 51 ελεγχθείσες διαδικασίες προμηθειών, κυρίως στον τομέα των δραστηριοτήτων ενημέρωσης και δημοσιότητας). Τα ζητήματα που προέκυψαν περιλάμβαναν τη χρήση άμεσης διαπραγμάτευσης αντί της ανταγωνιστικής διαδικασίας διαγωνισμού για την ανάθεση συμβάσεων, κατά παράβαση των διατάξεων της οδηγίας για τη σύναψη συμβάσεων²⁴ και, σε ορισμένες περιπτώσεις, των συναφών εθνικών κανόνων, σχετικά με τη διαφάνεια, την ίση μεταχείριση και την απαγόρευση των διακρίσεων. Η χρήση εσφαλμένης διαδικασίας δεν παραβιάζει απλώς τη νομοθεσία της ΕΕ ή/και την εθνική νομοθεσία, αλλά επιπλέον υπονομεύει τους κανόνες της ανοικτής αγοράς, δημιουργεί διακρίσεις εις βάρος άλλων δυνητικών αναδόχων και μπορεί να οδηγήσει σε υπέρογκες δαπάνες.

Πλαίσιο 3

Παραδείγματα παρατυπιών στον τομέα των προμηθειών

Χρήση εσφαλμένης διαδικασίας

Στην Ιταλία, η προμήθεια δύο πακέτων υπηρεσιών πρακτορείων ταξιδίων (αξίας 170 000 και 130 000 ευρώ αντίστοιχα) έγινε με απευθείας διαπραγμάτευση, κατά παράβαση των εθνικών κανόνων, βάσει των οποίων η ανάθεση συμβάσεων αξίας άνω των 40 000 ευρώ πρέπει να γίνεται βάσει ανταγωνιστικών διαδικασιών.

Στην Πολωνία, χρησιμοποιήθηκε η απευθείας διαπραγμάτευση, χωρίς αιτιολόγηση, για τη σύναψη συμβάσεων με υπηρεσία που υπάγεται σε υπουργείο (υπηρεσίες φιλοξενίας, εστίασης, οργάνωσης συνεδρίων και επιμόρφωσης) και ανάδοχο που είχε χρησιμοποιηθεί στο παρελθόν (υπηρεσίες ΤΠ προς κρατική υπηρεσία).

Υπερτιμολόγηση συμβάσεων

Στην Ουγγαρία, η ανάθεση μιας πολύπλοκης σύμβασης πλαισίου με διοργανωτή εκδηλώσεων έγινε το 2008 βάσει τιμών μονάδας οι οποίες, ακόμη και έξι έτη αργότερα, θα ήταν εξαιρετικά υψηλές. Εν συνεχεία, η υπερτιμολογηθείσα σύμβαση καταγγέλθηκε δύο έτη πριν από τη λήξη της.

Η συγγραφή υποχρεώσεων εμπόδιο για τη διαφάνεια και την ίση μεταχείριση

Στην Ιταλία, με τον έλεγχο αποκαλύφθηκε πληθώρα περιπτώσεων δημόσιων προσκλήσεων υποβολής προσφορών οι οποίες περιείχαν περιορισμένες ή ανακριβείς πληροφορίες σχετικά με τα τεχνικά κριτήρια που θα λαμβάνονταν υπόψη κατά την ανάθεση της σύμβασης, γεγονός που δυσχέραινε την ορθή διατύπωση των προσφορών από ικανούς αλλά άπειρους προσφέροντες καθώς και την αξιολόγηση των σχετικών πλεονεκτημάτων των προσφορών και την αιτιολόγηση της τελικής απόφασης ανάθεσης.

Πλημμελής εφαρμογή των συστημάτων ελέγχου

58

Ανεξαρτήτως των σχολίων που διατυπώνονται στο σημείο 56 ανωτέρω, διαπιστώθηκε ότι τα συστήματα ελέγχου που εφαρμόζουν τα κράτη μέλη προκειμένου να εξακριβώνεται εάν οι δαπάνες καταλογίστηκαν ορθά σε δραστηριότητες του πυλώνα ΙΙ δεν λειτουργούσαν ορθά. Σε πολλές περιπτώσεις στις οποίες τα κράτη μέλη είχαν ορίσει συντελεστές ή άλλες μεθόδους υπολογισμού για τον καταμερισμό των δαπανών μεταξύ του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ, οι εν λόγω μαθηματικοί τύποι δεν εφαρμόζονταν συστηματικά ή δεν επικαιροποιούνταν τακτικά, πρόβλημα το οποίο, ωστόσο, δεν είχε εντοπιστεί στο πλαίσιο των ελέγχων, προκειμένου να διορθωθεί. Από την άποψη αυτή, είναι ενθαρρυντικό το γεγονός ότι, μετά τη διενέργεια του ελέγχου, η Επιτροπή ενίσχυσε τους κανόνες που διέπουν τους ελέγχους των κρατών μελών σχετικά με τις δαπάνες για τεχνική βοήθεια²⁵.

59

Ομοίως, η συντριπτική πλειονότητα των έργων στα οποία διαπιστώσαμε παρατυπίες όσον αφορά τις προμήθειες είχε ήδη υποβληθεί σε διοικητικούς ελέγχους από τις αρμόδιες εθνικές αρχές. Στον βαθμό που με τους εν λόγω ελέγχους δεν είχαν διαπιστωθεί οι αδυναμίες τις οποίες εντόπισε το ΕΕΣ, αποκαλύφθηκε ότι αυτοί δεν ήταν αποτελεσματικοί. Και σε αυτή την περίπτωση, η Επιτροπή, ανταποκρινόμενη στην ανάγκη λήψης μέτρων για τη βελτίωση της αποδοτικότητας των συστημάτων διαχείρισης και ελέγχου των κρατών μελών για την τεχνική βοήθεια, έχει ήδη ενημερώσει ότι καταρτίζει κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες για την περίοδο 2014-2020.

Είναι κατάλληλο το πλαίσιο επιδόσεων για την τεχνική βοήθεια;

60

Στο προοίμιο του δημοσιονομικού κανονισμού αναφέρονται οι αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας ως βασικές αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης σε όλους τους τομείς δαπανών από τον προϋπολογισμό. Για να διασφαλιστεί η τήρηση αυτών των αρχών, πρέπει να τεθούν στόχοι SMART²⁶ για κάθε τομέα δραστηριότητας, η υλοποίηση των οποίων να παρακολουθείται μέσω δεικτών επιδόσεων και ετήσιων «δηλώσεων δραστηριοτήτων». Τέλος, τα θεσμικά όργανα (στη συγκεκριμένη περίπτωση η Επιτροπή) οφείλουν να προβαίνουν σε αξιολογήσεις εκ των προτέρων και εκ των υστέρων.²⁷

61

Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα ανωτέρω αναφερόμενα καθήκοντα εμπίπτουν στην αρμοδιότητα των κρατών μελών, τα οποία οφείλουν να διασφαλίζουν ότι τα κονδύλια χρησιμοποιούνται σύμφωνα με τους εφαρμοστέους κανόνες και τις ισχύουσες αρχές.²⁸

62

Επομένως, η χρησιμοποίηση των κονδυλίων της ΚΓΠ συνολικά ρυθμίζεται από απαιτήσεις που σχετίζονται με εγγυήσεις όσον αφορά τη σκοπιμότητα των δαπανών. Με τον έλεγχο αποκαλύφθηκε ότι οι αρχές υλοποίησης συχνά αποκλείουν την τεχνική βοήθεια από την εμβέλεια των κανόνων αυτών. Ωστόσο, όπως διευκρινίζεται στο πλαίσιο 4, οι υποχρεώσεις που απορρέουν από τον δημοσιονομικό κανονισμό αφορούν εξίσου την τεχνική βοήθεια, ως δραστηριότητα του τομέα πολιτικής «Γεωργία και αγροτική ανάπτυξη».

Πλαίσιο 4

Τεχνική βοήθεια: δραστηριότητα ή απλό εργαλείο;

Με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι κατά κανόνα οι αρμόδιες αρχές θεωρούν πως η τεχνική βοήθεια, ως πηγή διοικητικής υποστήριξης για βασικές χρηματοδοτικές ενέργειες, πρέπει να εξαιρείται από τις κανονιστικές απαιτήσεις για τις επιδόσεις. Για την Αυστρία, η τεχνική βοήθεια συνιστά απλώς ένα εργαλείο για την υλοποίηση του ΠΑΑ, και το μοναδικό κριτήριο της αποτελεσματικότητάς της είναι η επιτυχία του προγράμματος. Επομένως, η τεχνική βοήθεια δεν μπορεί να αποτελεί αντικείμενο προγραμματισμού, ούτε να συνοδεύεται από στόχους ή δείκτες, οι οποίοι αρμόζουν μάλλον στα βασικά μέτρα²⁹, στην υλοποίηση των οποίων συμβάλλει. Για την Επιτροπή, η παρουσίαση της τεχνικής βοήθειας ως διακριτής, ολοκληρωμένης δραστηριότητας θα δυσχέραινε την αξιολόγηση των εισροών σε κάθε τομέα δραστηριότητας της αγροτικής ανάπτυξης.

Το σκεπτικό αυτό, βάσει του οποίου η χρηματοδότηση για τεχνική βοήθεια αντιμετωπίζεται κατά τρόπο παθητικό και όχι ως τμήμα του επιχειρησιακού πλαισίου επιδόσεων, έρχεται σε αντίθεση με τους κανονισμούς. Στο άρθρο 66 του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ, η τεχνική βοήθεια χαρακτηρίζεται τόσο «δραστηριότητα» όσο και «μέτρο», και στο άρθρο 2, στοιχείο δ), το «μέτρο» ορίζεται ως «δέσμη πράξεων που συμβάλλουν στην υλοποίηση ενός άξονα». Επιπλέον, δεδομένου του όγκου των κεφαλαίων που διατίθενται για τεχνική βοήθεια, ιδίως στα κράτη μέλη (άνω του 1,5 δισεκατομμυρίου ευρώ), είναι αναγκαίο να διασφαλίζεται, αφενός, ότι τυγχάνει ορθής διαχείρισης και, αφετέρου, ότι συνεισφέρει στην υλοποίηση του προγράμματος. Προκειμένου να επιτευχθεί αυτό, απαιτείται ορθός σχεδιασμός, παρακολούθηση και αξιολόγηση του ειδικού αντικτύπου της.

63

Η τεχνική βοήθεια, μολονότι αντιστοιχεί σε μικρό τμήμα των συνολικών δαπανών, αντιπροσωπεύει σημαντικό χρηματικό ποσό στο σύνολο της περιόδου προγραμματισμού και πρέπει να λαμβάνεται δεόντως υπόψη. Παρά τις διαβεβαιώσεις της Επιτροπής και των κρατών μελών περί του αναγκαίου χαρακτήρα και της αναλογικότητας των δαπανών για τεχνική βοήθεια για την κάλυψη μη επιχειρησιακών δαπανών, καθώς και περί της πολύτιμης συνεισφοράς τους στην επιτυχία του προγράμματος, δεν υφίσταται επί της ουσίας ένα πλαίσιο επιδόσεων το οποίο να αποδεικνύει την αλήθεια των ισχυρισμών αυτών. Ο τομέας χαρακτηρίζεται από ανεπαρκή πολυετή προγραμματισμό, ελλιπή αξιολόγηση των αναγκών, ασαφείς στόχους (οι οποίοι, επομένως, δεν είναι SMART) και από έλλειψη προσανατολισμένης στις επιδόσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης των προγραμμάτων τεχνικής βοήθειας. Αντιθέτως, δίδεται μεγαλύτερη βαρύτητα στις οικονομικές πτυχές.

Ελλιπής σχεδιασμός και αξιολόγηση αναγκών

64

Προκειμένου να εξασφαλιστεί η σωστή ανάπτυξη των γενικών στόχων και ο ορθός καθορισμός των ειδικών στόχων, είναι σημαντικό να διενεργηθεί αρχική εκτίμηση των αναγκών και ο σχεδιασμός να γίνει σε μεσοπρόθεσμο και μακροπρόθεσμο επίπεδο. Εξάλλου, αυτό αποτελεί τμήμα της διαδικασίας εκ των προτέρων αξιολόγησης που προβλέπει ο κανονισμός για το ΕΓΤΑΑ³⁰.

65

Στο επίπεδο της Επιτροπής, μία συνέπεια της αντιμετώπισης των δαπανών για τεχνική βοήθεια ως διοικητικής υποστήριξης είναι ότι γενικώς θεωρούνται ετήσιες δαπάνες. Σε κανέναν σχεδόν από τους τομείς δραστηριότητας (εξαιρουμένων των μελετών και αξιολογήσεων και του ΕΔΑΑ) δεν υπήρξε αρχική εκτίμηση αναγκών για τη νέα περίοδο ούτε πολυετής προγραμματισμός της χρησιμοποίησης των κονδυλίων. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα, σε ορισμένες περιπτώσεις, η εγγραφή των σχετικών πιστώσεων στον προϋπολογισμό να ανανεώνεται ετησίως, χωρίς να επιβεβαιώνεται εάν εξακολουθεί να συντρέχει η (βραχυπρόθεσμη) ανάγκη που είχε διαπιστωθεί πριν από έναν αριθμό ετών. Επιπλέον, χωρίς τη διενέργεια επαρκούς εκτίμησης των αναγκών, η υλοποίηση μπορεί να είναι αποσπασματική και χωρίς συγκεκριμένο στόχο.

66

Σύμφωνα με τον κανονισμό για το ΕΓΤΑΑ, τα κράτη μέλη οφείλουν να διενεργούν εκ των προτέρων αξιολόγηση των ΠΑΑ τους, η οποία «προσδιορίζει και εκτιμά τις μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες ανάγκες, τους προς επίτευξη στόχους, τα προσδοκώμενα αποτελέσματα, τους ποσοτικούς στόχους, ιδίως όσον αφορά την επίπτωση σε σχέση με την κατάσταση εκκίνησης, την κοινοτική προστιθέμενη αξία, την έκταση στην οποία έχουν ληφθεί υπόψη οι κοινοτικές προτεραιότητες, τα διδάγματα που αντλούνται από τον προηγούμενο προγραμματισμό και την ποιότητα των διαδικασιών εφαρμογής, παρακολούθησης, αξιολόγησης και δημοσιονομικής διαχείρισης.»³¹

67

Τα πέντε κράτη μέλη, όπως και η Επιτροπή, εν γένει δεν συμπεριέλαβαν την τεχνική βοήθεια στην πολυετή εκτίμηση των αναγκών τους στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης. Κύρια συνέπεια της πολιτικής αυτής ήταν ασταθείς προϋπολογισμοί τεχνικής βοήθειας, επιρρεπείς σε μεταβολές βάσει διοικητικών αποφάσεων. Ακόμη και στην Πολωνία, όπου διενεργήθηκε εκτίμηση των αναγκών σε τεχνική βοήθεια για μία συνιστώσα του ΠΑΑ της, ο αρχικός προϋπολογισμός είχε υποεκτιμηθεί σε μεγάλο βαθμό. Η Επιτροπή, εφαρμόζοντας την παθητική προσέγγιση ως προς τις δαπάνες των κρατών μελών στο πλαίσιο του τομέα αυτού, έκανε δεκτές χωρίς επιφυλάξεις τις αναγκαίες τροποποιήσεις του προγράμματος.

Στόχοι κάθε άλλο παρά SMART

68

Σκοπός των στόχων που χαρακτηρίζονται SMART είναι η στόχευση της χρηματοδότησης με μεγαλύτερη ακρίβεια και, συνεπώς, η αποδοτικότερη επίτευξη συγκεκριμένων αποτελεσμάτων. Οι SMART στόχοι παρέχουν επίσης ένα σαφέστερο πλαίσιο για την παρακολούθηση και την αξιολόγηση των αποτελεσμάτων.

69

Η Επιτροπή, λόγω του ανεπαρκούς προγραμματισμού της και της ελλιπούς εκτίμησης των αναγκών, κατά κανόνα δεν κατόρθωσε να αναπτύξει SMART στόχους για τη χρηματοδότηση της τεχνικής βοήθειας. Η τεχνική βοήθεια δεν εμφανίζεται στα αναλυτικά ετήσια σχέδια διαχείρισης της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης, στα οποία συνοψίζονται οι στόχοι και οι δείκτες της υπηρεσίας για το επόμενο έτος, μολονότι τα σχέδια και οι δράσεις που χρηματοδοτούνται με τα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια περιλαμβάνονται στα σχέδια αυτά. Εξάλλου, ούτε οι αποφάσεις επιχειρησιακής χρηματοδότησης που καταρτίζονται από τη ΓΔ προβλέπουν SMART στόχους ή δείκτες για την τεχνική βοήθεια, η οποία τυγχάνει της ίδιας αντιμετώπισης με τις γενικές διοικητικές δαπάνες της Επιτροπής. Μοναδική εξαίρεση αποτελεί ο τομέας των αξιολογήσεων και των μελετών στον οποίο, όπως προαναφέρθηκε, εφαρμόζεται πολυετής προγραμματισμός και τίθενται SMART στόχοι, οι οποίοι ενσωματώνονται στις απατήσεις των συναφών ειδικών κανονισμών.

70

Στα κράτη μέλη δεν έγιναν αρκετά προς την κατεύθυνση της ανάπτυξης ειδικών στόχων για την τεχνική βοήθεια. Η έλλειψη πολυετούς προγραμματισμού σε διακριτούς τομείς δραστηριότητας της τεχνικής βοήθειας (π.χ. πληροφορίες των εθνικών αγροτικών δικτύων και μέτρα επικοινωνίας) αποτέλεσε πρόσκομμα για τη διαφάνεια και τον ορισμό στόχων. Δεν βοήθησε επίσης το γεγονός ότι δεν ήταν σαφής η διάκριση μεταξύ των επιμέρους τομέων δραστηριότητας της τεχνικής βοήθειας ή μεταξύ αυτών και άλλων παρεμφερών δραστηριοτήτων άσχετων με τους στόχους του ΕΓΤΑΑ. Από τα πέντε κράτη μέλη στα οποία πραγματοποιήθηκαν επισκέψεις, μόνον η Ιταλία υπερέβη το γενικό πεδίο αναφοράς των κανονισμών. Ωστόσο, ακόμη και στην Ιταλία, οι στόχοι δεν προσδιορίζονταν ποσοτικώς και δεν συνοδεύονταν από χρονοδιάγραμμα.

Πλαίσιο 5

Παραδείγματα ακατάλληλα διατυπωμένων στόχων που περιέχονται στα έγγραφα προγραμματισμού των κρατών μελών

Μεταξύ των στόχων της Λιθουανίας περιλαμβάνονταν οι ακόλουθοι: «διασφάλιση επαρκούς προετοιμασίας, αποδοτικής υλοποίησης και αξιολόγησης του προγράμματος […] διασφάλιση της ενδεδειγμένης παρουσίασης και προβολής των πληροφοριών […] διασφάλιση της πρόσβασης στις πληροφορίες».

Οι στόχοι της Πολωνίας επί της ουσίας περιορίστηκαν στην απαρίθμηση των δραστηριοτήτων που καλύπτονται από τα άρθρα 66 και 68 του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ. Συνεπώς, μολονότι είναι σύμφωνοι με τις κανονιστικές απαιτήσεις, δεν εξειδικεύουν τα προσδοκώμενα αποτελέσματα ή τον αντίκτυπο της τεχνικής βοήθειας και δεν προβλέπουν τρόπο μέτρησης των επιδόσεων της τεχνικής βοήθειας.

Περιορισμένη παρακολούθηση και αξιολόγηση

71

Ο δημοσιονομικός κανονισμός περιέχει προβλέψεις για τις δραστηριότητες παρακολούθησης και αξιολόγησης της Επιτροπής. Επί της ουσίας, προβλέπεται η υποβολή ετήσιων εκθέσεων στην αρμόδια για τον προϋπολογισμό αρχή σχετικά με την υλοποίηση των στόχων, η οποία αξιολογείται βάσει δεικτών επιδόσεων³².

72

Στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης³³, στα κύρια σημεία για την περίοδο 2007-2013 περιλαμβάνεται η απαίτηση για ένα κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, με περιορισμένο αριθμό δεικτών, κοινών για όλα τα ΠΑΑ. Τα κράτη μέλη έπρεπε επίσης να ορίσουν πρόσθετους δείκτες για τη μέτρηση της προόδου προς την κατεύθυνση της υλοποίησης, καθώς και της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των ΠΑΑ τους σε κάθε στάδιο της υλοποίησης. Έπρεπε να υποβάλλουν ετήσιες εκθέσεις προόδου στην Επιτροπή, καθώς και εκ των προτέρων, ενδιάμεσες και εκ των υστέρων αξιολογήσεις της ποιότητας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας των προγραμμάτων.

73

Το ΚΠΠΑ αναπτύχθηκε όπως προβλεπόταν. Ωστόσο, σύμφωνα και με την άποψη ότι η τεχνική βοήθεια δεν υπόκειται στις απαιτήσεις για τις επιδόσεις, δεν γίνεται σχετική αναφορά ούτε στις γενικές κατευθυντήριες οδηγίες για το ΚΠΠΑ ούτε εξάλλου στην περιγραφή των μέτρων και των κοινών δεικτών.

74

Επομένως, στο επίπεδο της Επιτροπής, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση της χρηματοδότησης για τεχνική βοήθεια είναι εξίσου περιορισμένες με τον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας. Δεν προβλέπονται κριτήρια τα οποία να τη συνδέουν με τις συνολικές επιδόσεις του προγράμματος, αλλά δίδεται υπερβολική έμφαση στις οικονομικές και άλλες αμιγώς διοικητικές πτυχές, όπως ο σεβασμός των ανώτατων ορίων δαπανών και των προθεσμιών για την εκτέλεση των συμβάσεων.

75

Μεγάλες ομοιότητες εμφανίζει η κατάσταση στα κράτη μέλη, επίσης επειδή η τεχνική βοήθεια δεν εμφανίζεται στο ΚΠΠΑ. Η παρακολούθηση των ΠΑΑ των κρατών μελών από πλευράς της Επιτροπής περιορίζεται σε ελέγχους όσον αφορά την εκτέλεση του προϋπολογισμού και τη συμμόρφωση με το ανώτατο όριο του 4 %. Το κύριο εργαλείο παρακολούθησης που διαθέτουν τα κράτη μέλη είναι η ετήσια έκθεση προόδου που καταρτίζει το καθένα σχετικά με το ΠΑΑ του. Ωστόσο οι ετήσιες εκθέσεις προόδου σχετικά με τρία από τα έξι ΠΑΑ που εξετάστηκαν δεν περιείχαν αξιολόγηση της τεχνικής βοήθειας. Επιπλέον, στις περιπτώσεις που παρεχόταν αξιολόγηση, η έλλειψη δεικτών επιδόσεων και αντικτύπου ή σαφών κατευθυντήριων οδηγιών για την παρουσίαση περιόριζε τη δυνατότητα παρακολούθησης στην εκτέλεση του προϋπολογισμού.

Ο αντίκτυπος του ελλιπούς πλαισίου επιδόσεων

76

Η Επιτροπή, ως το υπεύθυνο για την εκτέλεση του προϋπολογισμού της ΕΕ όργανο, διασφαλίζει τη χρηστή δημοσιονομική διαχείριση του ΕΓΤΑΑ. Στο πλαίσιο αυτό, μεταξύ άλλων, οφείλει να παρέχει εντατική καθοδήγηση σχετικά με την αποδοτική και αποτελεσματική χρήση της τεχνικής βοήθειας. Ωστόσο, η Επιτροπή, με το να μην ορίζει τις ανάγκες της σε τεχνική βοήθεια ως μέρος του πλαισίου επιδόσεων και να μην επιμένει να πράξουν τα κράτη μέλη το ίδιο, στερήθηκε ένα εργαλείο για την αξιολόγηση του συνολικού αντικτύπου των δαπανών για τεχνική βοήθεια και τη στόχευση της χρηματοδότησης εκεί όπου θα απέφερε τα μεγαλύτερα οφέλη.

77

Το πλαίσιο επιδόσεων θα ήταν επίσης χρήσιμο ως βάση για τη διατύπωση προτάσεων λύσεων βάσει της τεχνικής βοήθειας σε ειδικά προβλήματα που ενδεχομένως ανακύψουν σε σχέση με το ΕΓΤΑΑ. Όταν το 2011 και το 2012 η Επιτροπή κάλεσε το σύνολο των κρατών μελών να καταρτίσουν σχέδια δράσης για τη μείωση του απαράδεκτα υψηλού ποσοστού σφάλματος στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, χάθηκε η ευκαιρία να αναδειχθεί η τεχνική βοήθεια ως μέσο για τη διευκόλυνση ή τη στήριξη των διορθωτικών μέτρων.

78

Τα στοιχεία του προγραμματισμού, της παρακολούθησης και της αξιολόγησης που προβλέπει ο δημοσιονομικός κανονισμός, στον βαθμό που υφίστανται στο επίπεδο τόσο της Επιτροπής όσο και των κρατών μελών, καλύπτουν τις επιχειρησιακές δραστηριότητες και όχι τις διοικητικές δαπάνες που επί του παρόντος αντιπροσωπεύουν το μεγαλύτερο μερίδιο των προϋπολογισμών της τεχνικής βοήθειας. Αυτό σε μεγάλο βαθμό οφείλεται στη δυσχέρεια προγραμματισμού και εκτίμησης της συνεισφοράς της μισθοδοσίας, παραδείγματος χάριν, στις συνολικές επιδόσεις του προγράμματος. Αυτό το είδος δαπανών είναι σε πολύ μικρότερο βαθμό συμβατό, σε σύγκριση με τις επιχειρησιακές δαπάνες, με την ανάγκη συμμόρφωσης προς τις αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

Η δικτύωση παρέχει τη δυνατότητα για αποτελεσματικό πλαίσιο επιδόσεων

79

Το ΕΔΑΑ³⁴ είναι η μοναδική συνιστώσα της τεχνικής βοήθειας στο επίπεδο της Επιτροπής, η οποία ορίζεται ρητά στη νομοθεσία της ΕΕ στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης. Το ΕΔΑΑ έχει σαφείς στόχους, οι οποίοι συνδέονται με την παγίωση και την ενίσχυση των πρακτικών και των ικανοτήτων στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης σε ολόκληρη την Ένωση.

80

Ένα από τα καθήκοντα του ΕΔΑΑ είναι η στήριξη των εθνικών αγροτικών δικτύων (ΕΑΔ) στα κράτη μέλη, τα οποία επίσης χρηματοδοτούνται από τα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια³⁵. Επί των κονδυλίων κάθε ΕΑΔ ορίστηκε ένα απόλυτο ανώτατο όριο 25 % για τη χρηματοδότηση των αναγκαίων διοικητικών δομών³⁶, ενώ το υπόλοιπο ποσοστό διατίθεται για ένα σχέδιο δράσης που περιέχει συγκεκριμένες πληροφορίες και δραστηριότητες που αποσκοπούν στην ανάπτυξη ικανοτήτων³⁷.

81

Επομένως, στην περίπτωση τόσο του ΕΔΑΑ όσο και των εθνικών δικτύων, η νομοθεσία προβλέπει ακριβέστερες κατευθυντήριες οδηγίες όσον αφορά τους τρόπους χρησιμοποίησης της χρηματοδότησης που προορίζεται για τεχνική βοήθεια, με σαφή διάκριση μεταξύ επιχειρησιακών και μη δαπανών. Το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών για δικτύωση είναι θεωρητικά συμβατό με ένα πλαίσιο επιδόσεων, γεγονός που θα έπρεπε να διευκολύνει τη διασφάλιση της συνοχής των δραστηριοτήτων τεχνικής βοήθειας στον τομέα αυτό, καθώς και την αξιολόγηση και την επαλήθευση, σύμφωνα με τις γενικές αρχές της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης.

82

Ωστόσο, οι δραστηριότητες δικτύωσης συχνά χαρακτηρίζονταν από τις ίδιες ελλείψεις όσον αφορά τον προγραμματισμό, την παρακολούθηση και την αξιολόγηση όπως η τεχνική βοήθεια στην αγροτική ανάπτυξη συνολικά. Γενικώς, ο αντίκτυπός τους είναι δύσκολο να εκτιμηθεί, μολονότι μπορεί να γίνει μια εξαίρεση για το ιταλικό ΕΑΔ (βλέπε πλαίσιο 6), το οποίο από ορισμένες απόψεις αποτελεί πρότυπο για τον προγραμματισμό και τη λειτουργία της τεχνικής βοήθειας.

Πλαίσιο 6

Το ιταλικό ΕΑΔ³⁸ ως παράδειγμα λειτουργικού πλαισίου επιδόσεων

Με τον έλεγχο διαπιστώθηκε ότι το ιταλικό ΕΑΔ υλοποίησε σε μεγάλο βαθμό τους συνολικούς επιχειρησιακούς στόχους του (βελτίωση της διακυβέρνησης, ανάπτυξη διοικητικών και διαχειριστικών ικανοτήτων, ανταλλαγή γνώσεων και ορθών πρακτικών) και ότι συντόνισε και υποστήριξε κατά τρόπο αποτελεσματικό τα περιφερειακά ΠΑΑ της Ιταλίας (μέσω της συγκέντρωσης δεδομένων και της παροχής συμβουλευτικών υπηρεσιών), προωθώντας παράλληλα τη διακρατική συνεργασία. Το ΕΑΔ διαθέτει έναν δημοφιλή ιστότοπο, αναλαμβάνει ποικίλες πρωτοβουλίες και διοργανώνει ευρύ φάσμα εκδηλώσεων. Οι δραστηριότητες επικοινωνίας έχουν ευρεία βάση (μεταξύ άλλων μια διαδικτυακή κοινότητα για νέους γεωργούς και σχολικές δράσεις). Για τον προσδιορισμό και την προαγωγή ορθών πρακτικών, διοργανώθηκαν διαγωνισμοί βίντεο για νέους γεωργούς και τα έργα των νικητών δημοσιεύθηκαν στον ιστότοπο του ΕΑΔ.

Τα επιτεύγματα του ΕΑΔ και η δημοφιλία του μεταξύ των ενδιαφερομένων οφείλονται εν μέρει στον λεπτομερή σχεδιασμό των επιχειρησιακών υλοποιήσεων. Εν συνεχεία, το ΕΑΔ παρακολουθείται και αξιολογείται βάσει ενός φάσματος δεικτών που συνοδεύονται από τιμές στόχους. Ένα σύνολο δεικτών υλοποιήσεων (π.χ. πραγματοποιηθείσες συναντήσεις, δημοσιευθείσες κατευθυντήριες οδηγίες) αφορά συγκεκριμένες δράσεις του προγράμματος, ενώ έχουν οριστεί δείκτες αποτελεσμάτων (ποσοστά ικανοποίησης πελατών, διάδοση ορθών πρακτικών) και αντικτύπου (αριθμός βασικών παραγόντων που συμμετέχουν στη διακυβέρνηση, αντίληψη σχετικά με την προβολή των πολιτικών αγροτικής ανάπτυξης) σχετικά με το ΕΑΔ συνολικά.

Τέλος, το πρόγραμμα του ΕΑΔ λαμβάνει υπόψη τις εκ των προτέρων και εν εξελίξει αξιολογήσεις της χρηματοδότησης που χορηγήθηκε ως τεχνική βοήθεια. Οι ιταλικές αρχές υιοθέτησαν το σύνολο των συστάσεων που διατύπωσε το 2010 ο ανεξάρτητος ενδιάμεσος αξιολογητής σχετικά με την ανάγκη για ένα πλαίσιο δεικτών κοινό για όλες τις δράσεις τεχνικής βοήθειας, προκειμένου να βελτιωθεί η ποιότητα της παρακολούθησης.

12Το άρθρο 1, παράγραφος 4, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160 της 26.6.1999, σ. 103) (που καταργήθηκε πλήρως στο τέλος του 2006) όριζε τα εξής: «Δεν βαρύνουν το [ΕΓΤΑΑ] οι δαπάνες διοικητικών εξόδων και προσωπικού, τις οποίες αναλαμβάνουν τα κράτη μέλη και οι δικαιούχοι της συνδρομής του […]. »

13Άρθρο 121 παράγραφος 7 του κατ’ εξουσιοδότηση κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1268/2012 της Επιτροπής, της 29ης Οκτωβρίου 2012, σχετικά με τους κανόνες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ, Ευρατόμ) αριθ. 966/2012 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου για τους δημοσιονομικούς κανόνες που εφαρμόζονται στον γενικό προϋπολογισμό της Ένωσης (ΕΕ L 362 της 31.12.2012, σ. 1).

14Η διατύπωση που χρησιμοποιείται στο άρθρο 6 του «νέου κανονισμού για τη χρηματοδότηση της ΚΓΠ» (κανονισμός (EE) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 17ης Δεκεμβρίου 2013, σχετικά με τη χρηματοδότηση, τη διαχείριση και την παρακολούθηση της κοινής γεωργικής πολιτικής και την κατάργηση των κανονισμών (ΕΟΚ) αριθ. 352/78, (ΕΚ) αριθ. 165/94, (ΕΚ) αριθ. 2799/98, (ΕΚ) αριθ. 814/2000, (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 και (ΕΚ) αριθ. 485/2008 του Συμβουλίου (ΕΕ L 347 της 20.12.2013, σ. 549)) είναι σαφέστερη, χωρίς ωστόσο να διαφοροποιείται επί της ουσίας.

15DG Agriculture and Rural Development 2013 Information Technology Master Plan (Κατευθυντήριο σχέδιο για την τεχνολογία πληροφοριών της Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης για το 2013) σ. 12.

16Άρθρο 66, παράγραφοι 2 και 3.

17Η Βουλγαρία και η Ρουμανία δεν απάντησαν μεν στο ερωτηματολόγιο, αλλά τα αναγκαία πληροφοριακά στοιχεία περιέχονταν στα ΠΑΑ τους, καθώς και σε αναλύσεις δαπανών που παρασχέθηκαν από την Επιτροπή.

18Άρθρο 41, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Υπηρεσία Εκδόσεων της Ευρωπαϊκής Ένωσης, Λουξεμβούργο 2014.

20αυτόθι, σ. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Εξαίρεση αποτελεί η Ουγγαρία, η οποία αποφάσισε να περιορίσει κατά την περίοδο 2014-2020 τα κονδύλια τεχνικής βοήθειας που διαθέτει για τη λειτουργία του εθνικού αγροτικού δικτύου και σε συναφείς δραστηριότητες κατά 2,4 % συνολικά. Όλες οι λοιπές ανάγκες χρηματοδότησης του τομέα της αγροτικής ανάπτυξης πρέπει να καλυφθούν από τον εθνικό προϋπολογισμό.

23«Πολλαπλή συμμόρφωση» είναι η απαίτηση συμμόρφωσης των γεωργών που εισπράττουν άμεσες ενισχύσεις στο πλαίσιο του πυλώνα Ι με βασικά πρότυπα όσον αφορά το περιβάλλον, την ασφάλεια των τροφίμων, την υγεία των ζώων και των φυτών, καθώς και την ευημερία των ζώων. Εφαρμόζεται επίσης στην πλειονότητα των περιβαλλοντικών ενισχύσεων του πυλώνα ΙΙ.

24Οδηγία 2004/18/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης δημόσιων συμβάσεων έργων, προμηθειών και υπηρεσιών (ΕΕ L 134 της 30.4.2004, σ. 114).

25Το άρθρο 62 του εκτελεστικού κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 809/2014 της Επιτροπής, της 17ης Ιουλίου 2014, για τη θέσπιση κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1306/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου όσον αφορά το ολοκληρωμένο σύστημα διαχείρισης και ελέγχου, τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης και την πολλαπλή συμμόρφωση (ΕΕ L 227 της 31.7.2014, σ. 69) θέτει ρητά ως προϋπόθεση για την καταβολή της τεχνικής βοήθειας τη διενέργεια διοικητικών και επιτόπιων ελέγχων και την υποβολή στοιχείων. Δίνεται επίσης έμφαση στην ανεξαρτησία, καθώς προβλέπεται ότι οι ελεγκτικοί φορείς πρέπει να είναι «λειτουργικά ανεξάρτητοι» από τους φορείς που εγκρίνουν την καταβολή της τεχνικής βοήθειας.

26«Συγκεκριμένοι, μετρήσιμοι, εφικτοί, συναφείς και χρονικά προσδιορισμένοι».

27Οι αρχές και οι κανόνες που αναφέρονται στο σημείο αυτό καλύπτονται από το άρθρο 27 του δημοσιονομικού κανονισμού του 2002.

28Βλέπε άρθρο 53β του δημοσιονομικού κανονισμού του 2002.

29Όπως περιγράφονται στον τίτλο IV, κεφάλαιο Ι, του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ. Η τεχνική βοήθεια ρυθμίζεται στον τίτλο IV, κεφάλαιο ΙΙ.

30Άρθρο 85.

31Άρθρο 85.

32Άρθρο 27, παράγραφος 3, του δημοσιονομικού κανονισμού του 2002.

33Άρθρα 77 έως 87 του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ.

34Δημιουργήθηκε σύμφωνα με το άρθρο 67 του κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ.

35Σύμφωνα με το άρθρο 68 κανονισμού για το ΕΓΤΑΑ.

36Άρθρο 41, παράγραφος 2, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1974/2006.

37«[…] τουλάχιστον τον προσδιορισμό και την ανάλυση ορθών μεταβιβάσιμων πρακτικών, καθώς και την παροχή πληροφοριών σχετικά με αυτές, τη διαχείριση του δικτύου, την οργάνωση ανταλλαγών εμπειρίας και τεχνογνωσίας, την προετοιμασία προγραμμάτων κατάρτισης για τις ομάδες τοπικής δράσης που βρίσκονται στο στάδιο της σύστασης καθώς και την τεχνική βοήθεια για τη διατοπική και διεθνική συνεργασία.»

38Η Ιταλία συγκαταλέγεται μεταξύ των ελάχιστων κρατών μελών που διαθέτουν ένα σύστημα περιφερειακών ΠΑΑ. Αυτό σημαίνει ότι το ΕΑΔ λειτουργεί, όχι μόνον ως μέτρο τεχνικής βοήθειας, αλλά και ως φορέας συντονισμού και στήριξης των περιφερειών σε όλους τους τομείς της αγροτικής ανάπτυξης. Συνεπώς, υπόκειται, ως εάν ήταν εθνικό ΠΑΑ, στις απαιτήσεις του ΚΠΠΑ.

Συμπεράσματα και συστάσεις

83

Συνολικά, το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, λόγω της έλλειψης κατάλληλου πλαισίου επιδόσεων για τις δαπάνες τεχνικής βοήθειας στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης, ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη είναι σε θέση να καταδείξουν τη συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας στην επίτευξη των γενικών στόχων πολιτικής της ΚΓΠ.

84

Παρότι τα διακυβευόμενα ποσά είναι σημαντικά, το νομοθετικό πλαίσιο δεν περιέχει σαφή ορισμό της τεχνικής βοήθειας, ενώ οι κανόνες σχετικά με τη χρησιμοποίησή της είναι αόριστοι. Με τον έλεγχο κατεδείχθη ότι η Επιτροπή και τα κράτη μέλη επωφελήθηκαν πλήρως της κατάστασης αυτής. Ωστόσο, η ελευθερία επιλογής οδήγησε σε χαλαρότητα (σημείο 28). Η Επιτροπή δεν ανέπτυξε αναλυτικές κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με τη χρηματοδότηση που χορηγείται ως τεχνική βοήθεια, είτε για τις υπηρεσίες της είτε για τα κράτη μέλη (σημεία 30 και 37).

85

Στο επίπεδο της Επιτροπής, η διάκριση μεταξύ επιχειρησιακών δαπανών και γενικών διοικητικών δαπανών είναι ασαφής. Συγκεκριμένα, οι δαπάνες συντήρησης ΤΠ αντιστοιχούν σε ολοένα σημαντικότερο τμήμα του προϋπολογισμού που προορίζεται για τεχνική βοήθεια (σημεία 32 έως 35). Εν τω μεταξύ, τέσσερα από τα πέντε κράτη μέλη που υποβλήθηκαν σε έλεγχο ανέφεραν ότι το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών τους για τεχνική βοήθεια διατίθεται για την κάλυψη διοικητικών δαπανών, με έμφαση στη μισθοδοσία. Στις περιπτώσεις κατά τις οποίες οι συγκεκριμένοι υπάλληλοι θα ασχολούνταν ούτως ή άλλως με την υλοποίηση της πολιτικής, η χρησιμοποίηση των κονδυλίων της τεχνικής βοήθειας κατά τον τρόπο αυτό ισοδυναμεί με δημοσιονομική στήριξη. Έχει παγιωθεί πλέον σε πολλούς τομείς πολιτικής της ΕΕ η πρακτική της κάλυψης των δαπανών μισθοδοσίας από τα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια (σημεία 39 έως 45).

86

Η απουσία σαφούς διάκρισης μεταξύ επιχειρησιακών και διοικητικών δαπανών, καθώς και η έλλειψη σαφήνειας ως προς τον χαρακτήρα των δραστηριοτήτων που μπορούν να καλύπτονται με τα κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια, μειώνουν τη δημοσιονομική διαφάνεια και παρακωλύουν τον έλεγχο του τρόπου με τον οποίο δαπανώνται οι προϋπολογισμοί (σημεία 26 έως 28).

87

Με τον έλεγχο αποκαλύφθηκαν ορισμένες περιπτώσεις μη επιλεξιμότητας από τυπική άποψη σε επίπεδο Επιτροπής, λόγω του εσφαλμένου καταλογισμού των δαπανών στον προϋπολογισμό (σημείο 52). Σε επίπεδο κρατών μελών, τα κύρια προβλήματα σχετίζονται είτε με τη χρησιμοποίηση της χρηματοδότησης για δραστηριότητες που εμπίπτουν και στους δύο πυλώνες (και, επομένως, δεν είναι επιλέξιμες στο σύνολό τους) είτε με ζητήματα που άπτονται της σύναψης συμβάσεων και των προμηθειών (σημεία 54 έως 59). Ωστόσο, το Συνέδριο καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μεγαλύτερο μέρος των δαπανών τεχνικής βοήθειας πληροί τα ισχύοντα ευέλικτα κριτήρια επιλεξιμότητας.

88

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι, στην πράξη, ορισμένες διοικητικές δαπάνες, όπως οι δαπάνες μισθοδοσίας ή οι σχετικές με την ΤΠ δαπάνες, συχνά σχετίζονται και με τους δύο πυλώνες της ΚΓΠ. Επομένως, το γεγονός ότι είναι επιλέξιμες στο πλαίσιο του πυλώνα Ι και μόνον (στα κράτη μέλη) ή, κατ’ αναλογία, στο πλαίσιο αμφότερων των πυλώνων (σε επίπεδο Επιτροπής), δημιουργεί την ανάγκη για επαχθείς διαδικασίες, προκειμένου να δικαιολογηθεί ο τρόπος καταμερισμού των δαπανών (σημεία 52, 54 έως 56).

89

Επιπλέον, είναι εγγενώς δυσχερές να εξακριβωθεί η οικονομική αποδοτικότητα των διοικητικών δαπανών. Συνεπώς, μολονότι η απορρόφηση δαπανών αυτού του είδους από την τεχνική βοήθεια είναι πιθανό να συμβάλει ως έναν βαθμό στην επίτευξη των στόχων της ΚΓΠ, είναι σχεδόν αδύνατο να αξιολογηθεί κατά τρόπο αξιόπιστο η συνεισφορά αυτή, ιδίως δε να καταδειχθεί ότι αυτού του είδους οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας συνιστούν καλύτερη αξιοποίηση των κονδυλίων σε σύγκριση με τις άμεσες δαπάνες για τα βασικά μέτρα της ΚΓΠ (σημεία 46 έως 48).

90

Επιπροσθέτως, η δυνατότητα κάλυψης διοικητικών δαπανών με κονδύλια που προορίζονται για τεχνική βοήθεια δημιουργεί κατάσταση σύγκρουσης συμφερόντων τόσο για την Επιτροπή όσο και για τα κράτη μέλη. Ως διαχειριστές της ΚΓΠ, η Επιτροπή και τα κράτη μέλη λαμβάνουν αποφάσεις σχετικά με την κατανομή των διαθέσιμων κονδυλίων στα διάφορα μέτρα, συμπεριλαμβανομένης της τεχνικής βοήθειας, με στόχο την επίτευξη της μέγιστης οικονομικής αποδοτικότητας των σχετικών δαπανών. Ταυτόχρονα, ως δικαιούχοι τεχνικής βοήθειας που χορηγείται για την κάλυψη διοικητικών δαπανών, έχουν κίνητρο να μεγιστοποιούν τις πληρωμές για την κάλυψη των αναγκαίων δαπανών διαχείρισης προγράμματος (σημείο 49).

Σύσταση 1

Η Επιτροπή οφείλει να αποσαφηνίσει το πεδίο και τον τρόπο εφαρμογής της τεχνικής βοήθειας. Ειδικότερα, θα πρέπει να αποσαφηνιστεί η διάκριση μεταξύ επιχειρησιακών δαπανών/δαπανών για την «ανάπτυξη ικανοτήτων» και επιλέξιμων διοικητικών δαπανών/δαπανών «δημοσιονομικής στήριξης», ιδίως στην περίπτωση των δαπανών μισθοδοσίας.

Η αποσαφήνιση αυτή θα συνέβαλε στην αύξηση της διαφάνειας όσον αφορά τους τρόπους με τους οποίους μπορεί να χρησιμοποιηθεί η χρηματοδότηση. Η Επιτροπή οφείλει να παρακολουθεί στενά την εκτέλεση της τεχνικής βοήθειας από τα κράτη μέλη.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή πρέπει επίσης να λάβει τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να διασφαλίσει ότι οι γενικές διοικητικές δαπάνες, όπως οι δαπάνες τακτικής συντήρησης του εξοπλισμού ΤΠ, δεν καταλογίζονται στις γραμμές του προϋπολογισμού που αφορούν την τεχνική βοήθεια.

Σύσταση 3

Στο μέλλον, η Επιτροπή πρέπει να ζητεί από τα κράτη μέλη να υποβάλλουν χωριστά στοιχεία σχετικά με τις διοικητικές δαπάνες/δαπάνες «δημοσιονομικής στήριξης» στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης, προκειμένου να υπάρξει μεγαλύτερη διαφάνεια ως προς το ότι τμήμα της χρηματοδότησης που προορίζεται για τεχνική βοήθεια διατίθεται για στήριξη αυτού του είδους.

91

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη έχουν θεσπίσει κατάλληλο πλαίσιο επιδόσεων προκειμένου να καταδεικνύονται η αναγκαιότητα και η αποτελεσματικότητα της χρηματοδότησης της τεχνικής βοήθειας. Η ασάφεια της διατύπωσης των σχετικών με την τεχνική βοήθεια διατάξεων των κανονισμών για την περίοδο 2007-2013 έδωσε στις διαχειριστικές αρχές τη δυνατότητα να αποκλείσουν την τεχνική βοήθεια από αυτή τη σημαντική πτυχή της χρηστής δημοσιονομικής διαχείρισης. Λόγω του ότι οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας είναι, στο μεγαλύτερο τμήμα τους, μη επιχειρησιακές, θεωρούνται ευρέως ετήσιες δαπάνες και δεν καλύπτονται από το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης. Ως εκ τούτου, ο τομέας χαρακτηρίζεται από ανεπαρκή πολυετή προγραμματισμό και ελλιπή αξιολόγηση των αναγκών, με αποτέλεσμα ασαφείς στόχους και έλλειψη προσανατολισμένης στις επιδόσεις παρακολούθησης και αξιολόγησης (σημεία 60 έως 75).

92

Η Επιτροπή, μην ορίζοντας τις ανάγκες της σε τεχνική βοήθεια ως μέρος του πλαισίου επιδόσεων και μην επιμένοντας ώστε το αυτό να πράξουν και τα κράτη μέλη, στερήθηκε ένα εργαλείο για την αξιολόγηση του συνολικού αντικτύπου των δαπανών τεχνικής βοήθειας και τη στόχευση της χρηματοδότησης εκεί όπου θα απέφερε τα μεγαλύτερα οφέλη. Επομένως, υπονομεύεται σημαντικά η δυνητική αποτελεσματικότητα της χρηματοδότησης που χορηγείται για τεχνική βοήθεια (σημεία 76 έως 78).

93

Το Συνέδριο διαπίστωσε ότι οι ρυθμίσεις περί δικτύωσης εξασφάλιζαν μεγαλύτερη συμβατότητα με τα στοιχεία ενός πλαισίου επιδόσεων, μέσω ακριβέστερων κατευθυντήριων οδηγιών σχετικά με τους τρόπους χρησιμοποίησης της τεχνικής βοήθειας και σαφούς διάκρισης των επιχειρησιακών και μη δαπανών, σε συνδυασμό με τον καθορισμό ανώτατου ορίου για τις δαπάνες διαχείρισης των κρατών μελών (σημεία 79 έως 82).

Σύσταση 4

Η Επιτροπή και τα κράτη μέλη πρέπει να θεσπίσουν κατάλληλο πλαίσιο για τις επιδόσεις που επιτυγχάνονται με τη χρηματοδότηση που χορηγείται για τεχνική βοήθεια. Ειδικότερα, πρέπει να διενεργείται ορθή αξιολόγηση των αναγκών της Επιτροπής και των κρατών μελών σε τεχνική βοήθεια και να θεσπιστεί μηχανισμός για τον καθορισμό στόχων και τη μέτρηση της προόδου που επιτελείται ως προς την υλοποίησή τους. Με τον τρόπο αυτό θα ενισχυθεί η υποχρέωση λογοδοσίας και θα καταστεί δυνατή η βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας των δαπανών.

Η παρούσα έκθεση εγκρίθηκε από το Τμήμα I, του οποίου προεδρεύει η κυρία Rasa BUDBERGYTĖ, Μέλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου, στο Λουξεμβούργο, κατά τη συνεδρίασή του της 11ης Μαρτίου 2015.

Για το Ελεγκτικό Συνέδριο

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Πρόεδρος

Παράρτημα

Παράρτημα

Προβλεπόμενος προϋπολογισμός τεχνικής βοήθειας στον τομέα της αγροτικής ανάπτυξης για τις περιόδους 2007-2013 και 2014-2020 βάσει στοιχείων της ΓΔ Γεωργίας και Αγροτικής Ανάπτυξης

Κράτος μέλος | 2007-2013 | 2014-2020 | Μεταβολή μεταξύ των περιόδων 2007-2013 και 2014-2020 (2007-2013 = 100%)
Σχέδιο χρηματοδότησης: αγροτική ανάπτυξη (σε ευρώ) | Σχέδιο χρηματοδότησης: Τεχνική βοήθεια (σε ευρώ) | Τεχνική βοήθεια ως ποσοστό της αγροτικής ανάπτυξης | Σχέδιο χρηματοδότησης: αγροτική ανάπτυξη (σε ευρώ) | Σχέδιο χρηματοδότησης: Τεχνική βοήθεια (σε ευρώ) | Τεχνική βοήθεια ως ποσοστό της αγροτικής ανάπτυξης | Μεταβολή στον προγραμματισμό της αγροτικής ανάπτυξης | Μεταβολή στον προγραμματισμό της τεχνικής βοήθειας
Βέλγιο¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Βουλγαρία¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Τσεχική Δημοκρατία¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Δανία² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Γερμανία¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Εσθονία | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Ιρλανδία¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Ελλάδα¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Ισπανία¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Γαλλία¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Ιταλία¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Κύπρος¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Λετονία | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Λιθουανία | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Λουξεμβούργο¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | ά.α.
Ουγγαρία¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Μάλτα¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Κάτω Χώρες² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Αυστρία | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Πολωνία² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Πορτογαλία¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Ρουμανία¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Σλοβενία | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Σλοβακία² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Φινλανδία | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Σουηδία¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Ηνωμένο Βασίλειο¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Σύνολο/μέσο ποσοστό ανά κράτος μέλος³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1Για την περίοδο 2014-2020, το πρόγραμμα/τα προγράμματα αγροτικής ανάπτυξης δεν έχει/έχουν εγκριθεί ακόμη ή έχει/έχουν εγκριθεί μόνον εν μέρει από την Επιτροπή (στο τέλος Φεβρουαρίου 2015).

2Για την περίοδο 2014-2020, δεν περιλαμβάνεται ακόμη η ευελιξία (μεταφορές του 1ου πυλώνα).

3Εξαιρουμένης της Κροατίας, η οποία εντάχθηκε στην ΕΕ το 2013 και, επομένως, δεν πραγματοποίησε δαπάνες στο πλαίσιο του ΕΓΤΑΑ για την περίοδο 2007-2013. Όσον αφορά την περίοδο 2014-2020, ο προγραμματισμένος προϋπολογισμός της για το ΕΓΤΑΑ είναι 2 026 εκατομμύρια ευρώ, συμπεριλαμβανομένων 55 εκατομμυρίων ευρώ για τεχνική βοήθεια.

Απαντήσεις της Επιτροπής

Συνοπτική παρουσίαση

IV

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 είναι το μόνο σαφές νομικό κείμενο αναφοράς τόσο για το ΕΓΤΕ όσο και το ΕΓΤΑΑ στο επίπεδο της Επιτροπής ή/και για λογαριασμό της.

Όσον αφορά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η τεχνική βοήθεια στο επίπεδο των κρατών μελών ορίζεται βάσει του άρθρου 59 του κανονισμού αριθ. 1303/2013.

Η ελευθερία επιλογής που προσφέρει η κανονιστική ευελιξία απαιτείται για την κάλυψη του ευρέος φάσματος αναγκών που αντιμετωπίζουν οι εθνικές και περιφερειακές αρχές. Η ανάπτυξη ικανοτήτων είναι στενά συνδεδεμένη με συγκεκριμένα είδη δαπανών όπως οι διοικητικές δαπάνες ή ο εξοπλισμός ΤΠ. Οι δαπάνες που χρηματοδοτούνται μέσω της τεχνικής βοήθειας συνδέονται άμεσα με την προετοιμασία, την υλοποίηση και την αξιολόγηση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ).

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή υπέβαλε εκτενείς κατευθυντήριες οδηγίες στα κράτη μέλη και παρείχε γραμμές πολιτικής στους αρμόδιους υπαλλήλους με σκοπό την εναρμόνιση των προσεγγίσεων κατά τη διαπραγμάτευση νέων προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ).

V

Τα κράτη μέλη πρέπει να διασφαλίζουν ότι όλα τα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης που προτίθενται να υλοποιήσουν είναι επαληθεύσιμα και ελέγξιμα. Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη καθορίζουν ρυθμίσεις ελέγχου οι οποίες τους παρέχουν εύλογες εγγυήσεις για την τήρηση των κριτηρίων επιλεξιμότητας και των λοιπών δεσμεύσεων (άρθρο 48 του κανονισμού αριθ. 1974/2006).

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η τεχνική βοήθεια θα αποτελέσει αντικείμενο διοικητικών και επιτόπιων ελέγχων (άρθρο 62 του κανονισμού αριθ. 809/2014) ώστε να βελτιωθεί το επίπεδο των εγγυήσεων όσον αφορά την επιλεξιμότητα των δαπανών.

Οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας πρέπει να είναι ιχνηλάσιμες και οι πόροι που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιό της θα πρέπει να είναι αναγνωρίσιμες μέσω χρηστών λογιστικών πρακτικών. Η ίδια αρχή ισχύει και για άλλες δαπάνες, δικαιούχους και ενέργειες που θα μπορούσαν να χρηματοδοτηθούν από άλλα ευρωπαϊκά ταμεία ή από δημόσιες ενισχύσεις γενικότερα.

VI

Τα κράτη μέλη έχουν την υποχρέωση να παρέχουν στην ετήσια έκθεση προόδου πληροφορίες σχετικά με την ποιότητα και την αποτελεσματικότητα της υλοποίησης του προγράμματος, καθώς και σχετικά με την προσφυγή σε τεχνική βοήθεια (Παράρτημα VΙΙ του κανονισμού αριθ. 1974/2006).

Οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας συμβάλλουν στην ομαλή εφαρμογή των προγραμμάτων και τελικά αυτό είναι επωφελές για τους δικαιούχους.

VII

Η τεχνική βοήθεια συμβάλλει στην υλοποίηση, την παρακολούθηση, τον έλεγχο και την αξιολόγηση των ΠΑΑ. Μόνον με τη συγκεφαλαιωτική εξέταση των εκ των υστέρων αξιολογήσεων των ΠΑΑ θα μπορέσει να αποδειχθεί η συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας στην επίτευξη των γενικών στόχων της ΚΓΠ.

Ο νομοθέτης αποφάσισε να χορηγήσει ευελιξία στα κράτη μέλη όσον αφορά τη χρήση κεφαλαίων που έχουν χορηγηθεί για τεχνική βοήθεια.

VII Πρώτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή και θα εκπονήσει περαιτέρω κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με το θέμα αυτό.

VII Δεύτερη σύσταση

Η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδεχθεί τη σύσταση αυτή. Θεωρεί ότι η συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ αποτελεί επιχειρησιακή δραστηριότητα που συνδέεται με την επικαιροποίηση και την ανάπτυξη των συστημάτων. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του προϋπολογισμού της Επιτροπής για τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ), της 16ης Μαΐου 2014, όσον αφορά τα προγράμματα επιμερισμένης διαχείρισης για τη χρήση της επιχειρησιακής και μη επιχειρησιακής (διοικητικής) τεχνικής βοήθειας στην περίπτωση δαπανών ΤΠ και ελέγχου, όλα τα είδη δαπανών ΤΠ, είτε σχετίζονται με την ανάπτυξη είτε με τη συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ, θα πρέπει να καταλογίζονται πάντα στην ίδια γραμμή του προϋπολογισμού όπως οι αντίστοιχες δαπάνες ανάπτυξης ΤΠ. Η προσέγγιση αυτή ενισχύει τη δημοσιονομική πειθαρχία και συνοχή σε όλους τους τομείς επιμερισμένης διαχείρισης του προϋπολογισμού της Επιτροπής.

VII Τρίτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή.

Μεσοπρόθεσμα, η Επιτροπή θα ζητήσει πιο λεπτομερείς πληροφορίες στο πλαίσιο των τρεχόντων συστημάτων υποβολής εκθέσεων προκειμένου να βελτιωθεί η παρακολούθηση του είδους των δαπανών που προκύπτουν (δηλαδή διοικητικές και επιχειρησιακές δαπάνες) στο πλαίσιο του προϋπολογισμού για την τεχνική βοήθεια.

VII Τέταρτη σύσταση

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή. Η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν κατάλληλους δείκτες για την παρακολούθηση των δαπανών τεχνικής βοήθειας, αλλά δεν θα καταστήσει υποχρεωτική τη χρήση τους.

Εισαγωγή

13

Ο όγκος των δαπανών τεχνικής βοήθειας έχει προγραμματιστεί σύμφωνα με τις σχετικές ανάγκες που έχουν εντοπιστεί. Για παράδειγμα, το άρθρο 8 στοιχείο γ) σημείο vi) του κανονισμού αριθ. 1305/2014 θεσπίζει την απαίτηση για τις διαχειριστικές αρχές να διασφαλίζουν κατάλληλη συμβουλευτική ικανότητα όσον αφορά τις κανονιστικές απαιτήσεις και τις δράσεις που σχετίζονται με την καινοτομία. Το γεγονός αυτό μπορεί να έχει προκαλέσει πρόσθετες αντίστοιχες ανάγκες όσον αφορά την τεχνική βοήθεια.

Η Επιτροπή έχει εναρμονίσει την προσέγγιση τεχνικής βοήθειας σε όλα τα Ταμεία ΕΔΕΤ με τη θέσπιση κοινών νομικών διατάξεων που ισχύουν για όλα. Η διάταξη αυτή (άρθρο 59 του κανονισμού αριθ. 1303/2013) διευρύνει ελαφρά το πεδίο των επιλέξιμων για ενίσχυση δαπανών, συμπεριλαμβανομένων των δραστηριοτήτων επικοινωνίας, δικτύωσης, επίλυσης καταγγελιών και ελέγχου, οι οποίες δεν έχουν χρησιμοποιηθεί για τον καθορισμό της τεχνικής βοήθειας στο προηγούμενο νομικό πλαίσιο σχετικά με την αγροτική ανάπτυξη.

16

Όσον αφορά τον πυλώνα Ι, όλες οι υποχρεώσεις πρέπει να αναλαμβάνονται εντός του εν λόγω οικονομικού έτους και, εκτός από τις σπάνιες περιπτώσεις που επιτρέπονται μεταφορές από το ένα οικονομικό έτος στο επόμενο, αυτές οι αναλήψεις υποχρεώσεων ακυρώνονται στο τέλος του συγκεκριμένου έτους. Ωστόσο, πληρωμές μπορούν να πραγματοποιούνται εντός περισσότερων οικονομικών ετών.

Όσον αφορά τον πυλώνα ΙΙ, το αποτέλεσμα της χρησιμοποίησης των κεφαλαίων που έχουν προβλεφθεί για τεχνική βοήθεια δεν είναι ακόμη πλήρως γνωστό, δεδομένου ότι τα κράτη μέλη μπορούν να υποβάλουν δηλώσεις δαπανών καθ’ όλη τη διάρκεια του 2015. Υπάρχουν μεγάλες διαφορές μεταξύ των κρατών μελών όσον αφορά το ποσοστό των κονδυλίων αγροτικής ανάπτυξης που προτίθενται να χρησιμοποιήσουν για τεχνική βοήθεια.

Παρατηρήσεις

24

Όσον αφορά τον πυλώνα Ι, η χρηματοδότηση διοικητικών δαπανών των κρατών μελών αποκλείεται στο πλαίσιο του ΕΓΤΕ. Οι διοικητικές δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από δικαιούχους επιχειρησιακών κεφαλαίων ή προγραμμάτων είναι επιλέξιμες και μπορούν να περιληφθούν στις δηλώσεις των κρατών μελών με βάση τις κατ’ εξουσιοδότηση πράξεις που εγκρίνονται από την Επιτροπή δυνάμει του νέου κανονισμού ΚΟΑ αριθ. 1308/2013.

25

Η Επιτροπή αναγνωρίζει τη σημασία που έχουν η αιτιολόγηση και η διαφάνεια των διοικητικών δαπανών που χρηματοδοτούνται από την τεχνική βοήθεια. Για την ορθή υλοποίηση των προγραμμάτων και, εν τέλει, της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης, απαιτούνται καλά εξοπλισμένες διοικητικές υπηρεσίες.

26

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 παρέχει το μόνο σαφές νομικό κείμενο αναφοράς τόσο για το ΕΓΤΕ όσο και το ΕΓΤΑΑ στο επίπεδο της Επιτροπής ή/και για λογαριασμό της.

Όσον αφορά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η τεχνική βοήθεια στο επίπεδο των κρατών μελών ορίζεται βάσει του άρθρου 59 του κανονισμού αριθ. 1303/2013.

27

Παρά την προαιρετική ενσωμάτωση της έννοιας «ανάπτυξη ικανοτήτων» στο άρθρο 5, όλες οι καταχωρισμένες δραστηριότητες οδηγούν τελικά στην ενίσχυση των ικανοτήτων των υπηρεσιών της Επιτροπής και των κρατών μελών για τη νόμιμη και τακτική εφαρμογή των κανόνων της ΚΓΠ.

28

Κατά την έκδοση των κανονισμών, ο νομοθέτης επέλεξε ευέλικτη και ευρεία προσέγγιση όσον αφορά τη χρησιμοποίηση τεχνικής βοήθειας από τα κράτη μέλη. Η Επιτροπή δεν μπορεί να παρέμβει στην εφαρμογή των διατάξεων αυτών, ιδίως όταν κριθεί ότι οι δαπάνες είναι επιλέξιμες.

Ωστόσο, για την τρέχουσα περίοδο προγραμματισμού, η Επιτροπή εξέδωσε ειδικές κατευθυντήριες γραμμές για τα κράτη μέλη, καθώς και γραμμές πολιτικής και ενδεικτικούς δείκτες για τους αρμόδιους υπαλλήλους.

Οι διοικητικές δαπάνες που στηρίζονται από την τεχνική βοήθεια πρέπει να συνδέονται σαφώς με την υλοποίηση του προγράμματος. Η ευελιξία όσον αφορά τη χρήση κεφαλαίων στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας εντός των καθορισμένων ανώτατων ορίων δεν συνεπάγεται έλλειψη αυστηρότητας. Στο πλαίσιο της επιμερισμένης διαχείρισης, τα κράτη μέλη θα πρέπει να διασφαλίζουν ότι ο προϋπολογισμός της ΕΕ δαπανάται σύμφωνα με τις αρχές της οικονομίας, της αποδοτικότητας και της αποτελεσματικότητας (άρθρο 30 του δημοσιονομικού κανονισμού αριθ. 966/2012).

Οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας στηρίζουν τις δραστηριότητες του εθνικού αγροτικού δικτύου των κρατών μελών, οι οποίες ορίζονται και προσδιορίζονται σαφώς στο νομικό πλαίσιο (άρθρο 68 του κανονισμού αριθ. 1698/2005) και στα ΠΑΑ.

30

Σύμφωνα με την Επιτροπή, ο «ορισμός» και η «φύση» της τεχνικής βοήθειας θα πρέπει να καθορίζονται από τον νομοθέτη.

Σκοπός του οδηγού για τον τρόπο άμεσης διαχείρισης είναι να παρέχει κατευθυντήριες οδηγίες για την επικύρωση, τα χρηματοπιστωτικά δίκτυα, τις διεργασίες και τις διαδικασίες που ισχύουν για την εκτέλεση του προϋπολογισμού και όχι να προβλέπει κανόνες για την κατανομή του προϋπολογισμού μεταξύ τομέων.

31

Σύμφωνα με τα λογιστικά συστήματα της Επιτροπής, το 2013, το συνολικό ποσό των αναλήψεων υποχρεώσεων ανήλθε σε 21 879,114 ευρώ. Η Επιτροπή ενίσχυσε τις δραστηριότητες δικτύωσης, ιδίως σε σχέση με την ευρωπαϊκή σύμπραξη καινοτομίας, στο τέλος της περιόδου προγραμματισμού 2007-2013. Οι δραστηριότητες δικτύωσης αποτέλεσαν επίσης βασικό στοιχείο για την προετοιμασία της επόμενης περιόδου προγραμματισμού. Γενικά, η δικτύωση αντιπροσωπεύει σημαντική δραστηριότητα η οποία στηρίζει τη χάραξη πολιτικής με γνώμονα την επίτευξη αποτελεσμάτων. Όσον αφορά τα συστήματα ΤΠ, η ανάπτυξη νέων και πιο εξελιγμένων εργαλείων (π.χ. RDIS2, SFC) για την προετοιμασία της περιόδου 2014-2020 εφαρμόστηκε κυρίως από το 2012 και, κατά συνέπεια, οι σχετικές δαπάνες είναι σημαντικά υψηλότερες από ό,τι το 2007. Βλ. επίσης απαντήσεις στα σημεία 32 έως 35.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 32 έως 35

Οι αρμόδιες υπηρεσίες της Επιτροπής έχουν χρηματοδοτήσει δαπάνες ΤΠ μέσω ορισμένων άρθρων του προϋπολογισμού με βάση τη σχέση των εν λόγω δαπανών με την υποκείμενη δραστηριότητα:

Τα άρθρα του προϋπολογισμού που χρησιμοποιούνται για τη χρηματοδότηση αυτή περιλαμβάνουν μη τεχνική επιχειρησιακή βοήθεια για δαπάνες στήριξης σχετικά με πράξεις ΚΓΠ (το ΕΓΤΕ και το ΕΓΤΑΑ χρηματοδοτήθηκαν χωριστά δυνάμει του άρθρου 05 01 04) και επιχειρησιακή τεχνική βοήθεια που συνδέεται άμεσα με την εκτέλεση επιχειρησιακών προγραμμάτων και δραστηριοτήτων της ΚΓΠ (το ΕΓΤΕ χρηματοδοτήθηκε δυνάμει του άρθρου 05 08 09 και το ΕΓΤΑΑ δυνάμει της θέσης 05 04 05 02).

Η ανάπτυξη και η συντήρηση των διοικητικών συστημάτων ΤΠ έχουν ληφθεί σταδιακά υπόψη από τις οριζόντιες υπηρεσίες της Επιτροπής. Ωστόσο, η Επιτροπή έχει παραμείνει υπεύθυνη για τα συστήματα ΤΠ που στηρίζουν την ΚΓΠ. Τα προαναφερθέντα άρθρα του προϋπολογισμού καλύπτουν τόσο το αρχικό κόστος δημιουργίας των εν λόγω συστημάτων ΤΠ όσο και το κόστος συντήρησής τους. Το κόστος συντήρησης περιλαμβάνει τόσο την περαιτέρω ανάπτυξη των συστημάτων αυτών ανάλογα με τις ανάγκες (εξελικτική συντήρηση) όσο και τα αναγκαία διορθωτικά μέτρα για τη συντήρηση και τη λειτουργία τους.

Η Επιτροπή έχει θεσπίσει κατευθυντήριες γραμμές για τα προγράμματα επιμερισμένης διαχείρισης, οι οποίες παρέχουν τις αναγκαίες κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με το είδος της γραμμής του προϋπολογισμού που πρέπει να χρησιμοποιηθεί στην περίπτωση δαπανών (και ελέγχου) ΤΠ με σκοπό την εξασφάλιση κατάλληλης συνοχής όσον αφορά την εγγραφή των δαπανών ΤΠ στον προϋπολογισμό. Όλα τα είδη δαπανών ΤΠ θα πρέπει να ακολουθούν αυτές τις κατευθυντήριες γραμμές, είτε πρόκειται για ανάπτυξη είτε για συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ, και οι δαπάνες συντήρησης θα πρέπει να καταλογίζονται πάντα στην ίδια γραμμή του προϋπολογισμού όπως οι αντίστοιχες δαπάνες ανάπτυξης. Η προσέγγιση αυτή ενισχύει τη δημοσιονομική πειθαρχία και συνοχή σε όλες τις ΓΔ επιμερισμένης διαχείρισης.

36

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 28.

37

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 28.

38

Το μέσο ποσοστό όσον αφορά τη χρήση τεχνικής βοήθειας για την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (1,57%) και το εκτιμώμενο ποσοστό για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 (1,97%) αποκαλύπτουν μέτριο ποσοστό χορήγησης από τα κράτη μέλη και δείχνουν ότι τα κεφάλαια δαπανώνται μόνο για αναγκαίες δραστηριότητες που αφορούν την εφαρμογή των ΠΑΑ. Επιπλέον, το πραγματικό ποσό που δαπανήθηκε την περίοδο προγραμματισμού 2007-2013 (μέχρι την 31/10/2014) αντιστοιχούσε μόνον στο 70% των προβλεπόμενων ποσών που αναφέρονται στο παράρτημα. Ως εκ τούτου, μόνο το 1,16% του προϋπολογισμού που εκτελέστηκε κατά την περίοδο 2007-2013 διατέθηκε όντως για τεχνική βοήθεια.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 13.

Κοινή απάντηση της Επιτροπής στα σημεία 40 και 41

Η χρηστή δημοσιονομική διαχείριση και οι φιλόδοξοι στόχοι πολιτικής στο πλαίσιο της πολιτικής αγροτικής ανάπτυξης απαιτούν την ενίσχυση των διοικητικών ικανοτήτων στα κράτη μέλη. Για την εξασφάλιση της κατάλληλης εφαρμογής, διατέθηκαν περισσότεροι πόροι για τη διατήρηση των διοικητικών ικανοτήτων στα κράτη μέλη.

Επιπλέον, η περίοδος ελέγχου επηρεάστηκε από τη σοβαρή οικονομική κρίση, ιδίως σε ορισμένα κράτη μέλη όπου οι εθνικές διοικητικές υπηρεσίες αντιμετώπισαν σημαντικές περικοπές και έλλειψη πόρων. Για να εξασφαλιστεί η ορθή εφαρμογή της πολιτικής και να μειωθεί το αυξανόμενο ποσοστό σφάλματος, οι εν λόγω διοικητικές υπηρεσίες ζήτησαν χρηματοδότηση από την ΕΕ μέσω παροχής τεχνικής βοήθειας.

43

Το άρθρο 66 παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1698/2005, ορίζει ότι «Με πρωτοβουλία των κρατών μελών, για κάθε πρόγραμμα αγροτικής ανάπτυξης, το ΕΓΤΑΑ μπορεί να χρηματοδοτεί δραστηριότητες προπαρασκευής, διαχείρισης, παρακολούθησης, αξιολόγησης, ενημέρωσης και ελέγχου της συνδρομής των προγραμμάτων. Ποσοστό μέχρι 4% του συνολικού ποσού κάθε προγράμματος μπορεί να διατίθεται για τις δραστηριότητες αυτές.» Σύμφωνα με το άρθρο 71 παράγραφος 3 του κανονισμού αριθ. 1698/2005, οι αρμόδιες εθνικές αρχές θεσπίζουν τους κανόνες επιλεξιμότητας, με την επιφύλαξη των ειδικών όρων που προβλέπονται από τον κανονισμό αριθ. 1698/2005 για ορισμένα μέτρα αγροτικής ανάπτυξης.

45

Η Επιτροπή θεωρεί ότι η ανακατανομή των πιστώσεων προς τη διαχείριση βελτιώνει την εξέταση των αιτήσεων ενίσχυσης, καθώς και την ποιότητα των συμβουλευτικών υπηρεσιών που παρέχονται σε δικαιούχους ΠΑΑ, ιδίως όσον αφορά σύνθετα επενδυτικά μέτρα, με αποτέλεσμα τη βελτίωση της συνολικής εφαρμογής του προγράμματος.

46

Η τεχνική βοήθεια χρησιμοποιείται εν μέρει για την εξασφάλιση της συνολικής διαχείρισης των ΠΑΑ, την οποία οι υπεύθυνοι λήψης αποφάσεων θεωρούν αναγκαία στήριξη για την εφαρμογή της πολιτικής. Επομένως, θα πρέπει να αξιολογείται με γνώμονα τους δείκτες επιδόσεων των ΠΑΑ.

47

Η τεχνική βοήθεια χρησιμοποιείται ευρέως για την ελάφρυνση της διοικητικής επιβάρυνσης των δικαιούχων, για τη βελτίωση των γνώσεων και της πληροφόρησής τους σχετικά με την υλοποίηση του προγράμματος ή για την πλήρη χρήση του εξοπλισμού ΤΠ και της ηλεκτρονικής διοίκησης. Ως εκ τούτου, οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας, ακόμη και αν προορίζονται εν μέρει για τη στήριξη του προϋπολογισμού, έχουν θετικό αντίκτυπο για τους δικαιούχους.

48

Οι εθνικές διοικήσεις των οικονομικά ασθενέστερων κρατών μελών χρειάζονται μεγαλύτερη στήριξη για να εκπληρώσουν δεσμεύσεις και υποχρεώσεις έναντι της ΕΕ όσον αφορά την υλοποίηση προγραμμάτων. Οι δαπάνες αυτές είναι αναγκαίες για τη χρηματοδότηση των διοικητικών πόρων που συνδέονται με την εκτέλεση του προγράμματος.

Οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας της Πολωνίας, εκφρασμένες ως ποσοστό επί τοις εκατό, είναι σχετικά χαμηλές.

49

Η τεχνική βοήθεια στηρίζει την υλοποίηση βασικών στόχων της πολιτικής, οι οποίοι δεν θα μπορούσαν να υλοποιηθούν χωρίς αυτή τη χρηματοδότηση. Επομένως, η Επιτροπή πιστεύει ότι οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας δεν στερούν σημαντικούς πόρους από τους στόχους της πολιτικής, αλλά ότι αντίθετα ενισχύουν τα μέτρα εφαρμογής στα κράτη μέλη.

Κατά την περίοδο 2007-2013, μόνο το 1,16% των δαπανών διατέθηκε για τεχνική βοήθεια (με διαθέσιμο ανώτατο όριο 4%). Αυτό το σχετικά μικρό ποσοστό των δαπανών αγροτικής ανάπτυξης δείχνει έλλειψη βούλησης να μεγιστοποιηθούν οι πληρωμές όσον αφορά τις διοικητικές δαπάνες των κρατών μελών.

Πλαίσιο 1

Δεδομένου ότι ο προϋπολογισμός για τεχνική βοήθεια χρηματοδοτεί ορισμένα γενικά έξοδα που καταλογίζονται στην εφαρμογή του προγράμματος, το μερίδιο των εν λόγω δαπανών σε σύγκριση με τον συνολικό προϋπολογισμό της πολιτικής (δηλαδή 1,16%) φαίνεται πολύ περιορισμένο.

Σύμφωνα με την Επιτροπή, μολονότι το κόστος των ελέγχων στα κράτη μέλη δεν θα πρέπει να αυξηθεί, ωστόσο θα πρέπει να δοθεί έμφαση στην ανάγκη να βελτιωθεί η ποιότητα και η αποτελεσματικότητά τους.

Οι υποχρεώσεις που συνδέονται με τη διαχείριση, τον έλεγχο, την πληροφόρηση, τη δημοσιότητα, την παρακολούθηση της δικτύωσης και την αξιολόγηση είναι αναγκαίες για την άσκηση αποτελεσματικής πολιτικής και οι δαπάνες τους θα πρέπει να συγχρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΑΑ.

50

Η Επιτροπή υπέβαλε κατευθυντήριες γραμμές στα κράτη μέλη σχετικά με τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 στο πλαίσιο της επιτροπής αγροτικής ανάπτυξης.

51

Ο πίνακας του παραρτήματος βασίζεται στα σχέδια ΠΑΑ που υποβλήθηκαν από τα κράτη μέλη, η πλειονότητα των οποίων είναι ακόμη υπό συζήτηση.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 13.

54

Η Επιτροπή διεξάγει διάφορους ελέγχους στα κράτη μέλη για να επαληθεύσει τις δαπάνες τεχνικής βοήθειας. Τα σφάλματα που επισημάνθηκαν από την Επιτροπή και το Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο γίνονται αντικείμενο παρακολούθησης και προτείνονται δημοσιονομικές διορθώσεις.

Το νομικό πλαίσιο για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020 ενισχύθηκε. Το καθοδηγητικό φυλλάδιο που υποβλήθηκε στα κράτη μέλη περιέχει την ακόλουθη σύσταση: «Οι διοικητικές δαπάνες των δικαιούχων που χρηματοδοτούνται με παροχή τεχνικής βοήθειας, συμπεριλαμβανομένων των δαπανών προσωπικού, θα πρέπει να είναι σαφώς προσδιορισμένες (είδος διοικητικής δαπάνης και κριτήρια χορήγησης). Επιπλέον, όταν οι δικαιούχοι υλοποιούν επίσης δράσεις άλλων Ταμείων (όπως ΕΔΕΤ ή ΕΓΤΕ), θα πρέπει να εξασφαλίζεται η δυνατότητα επαλήθευσης και μέτρησης των διοικητικών δαπανών που έχουν χρηματοδοτήσει τεχνική βοήθεια».

55

Τα κράτη μέλη καθίστανται ενήμερα ότι η τεχνική βοήθεια μπορεί να αφορά μόνο τα ΠΑΑ και ότι πρέπει να αποδεικνύεται σαφής διαχωρισμός μεταξύ διοικητικών δαπανών και δαπανών προσωπικού που σχετίζονται με τους πυλώνες Ι και ΙΙ.

Βλ. επίσης απάντηση στο σημείο 54.

Πλαίσιο 2

Σύμφωνα με τις λιθουανικές αρχές, το Υπουργείο εγκρίνει τακτικά επικαιροποιημένους καταλόγους μερικώς απασχολούμενων υπαλλήλων σε ΠΑΑ σε συνδυασμό με ειδικά ποσοστά του χρόνου εργασίας τους. Στον οργανισμό πληρωμών, ο αναλογικός καταλογισμός του χρόνου εργασίας του προσωπικού καθορίζεται λαμβανομένων υπόψη των διαφορετικών κεφαλαίων που διαχειρίζεται ο οργανισμός, των καθηκόντων και των λειτουργιών που έχουν ανατεθεί, των σχεδίων δράσης που έχουν εγκριθεί, των προγραμματισμένων προσκλήσεων υποβολής προτάσεων και της επεξεργασίας τους, των επιτόπιων ελέγχων κ.λπ.

Όσον αφορά την Ουγγαρία, στις 19 Δεκεμβρίου 2014, η Επιτροπή υπενθύμισε στις ουγγρικές αρχές ότι για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, θα πρέπει να παρασχεθεί κατάλογος των δικαιούχων τεχνικής βοήθειας. Επιπλέον, σε περίπτωση που δικαιούχοι υλοποιούν επίσης δράσεις άλλων Ταμείων (όπως ΕΔΕΤ ή ΕΓΤΕ), θα πρέπει να εξασφαλίζεται η δυνατότητα επαλήθευσης και μέτρησης των διοικητικών δαπανών που έχουν χρηματοδοτηθεί.

Όσον αφορά την Αυστρία, κατά τη διάρκεια των διαπραγματεύσεων του προγράμματος 2014-2020, οι αρχές ενημερώθηκαν ότι η τεχνική βοήθεια μπορεί να αφορά μόνο τα ΠΑΑ και ότι πρέπει να αποδεικνύεται ο σαφής διαχωρισμός μεταξύ διοικητικών δαπανών και δαπανών προσωπικού που σχετίζονται με τους πυλώνες Ι και ΙΙ.

Όσον αφορά την Πολωνία, οι συντελεστές εκτιμήθηκαν με βάση την υπόθεση ότι το μερίδιο μεταξύ των πυλώνων Ι και ΙΙ ήταν απίθανο να αλλάξει κατά τη διάρκεια της περιόδου.

Πρέπει να σημειωθεί ότι, κατά τη διάρκεια των δικών της ελέγχων, η Επιτροπή λαμβάνει υπόψη τις παρατηρήσεις του Ελεγκτικού Συνεδρίου.

Βλ. επίσης απάντηση στο σημείο 55.

56

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 54.

Πλαίσιο 3

Η Επιτροπή έχει επανειλημμένως τονίσει, σε διμερείς συνεδριάσεις και σε διάφορα έγγραφα που ανταλλάσσονται με τις διαχειριστικές αρχές, τη σημασία της συμμόρφωσης με τους κανόνες για τις δημόσιες συμβάσεις σύμφωνα με το άρθρο 82 παράγραφος 2 στοιχείο στ) του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1698/2005.

Ειδικές εγγυήσεις όσον αφορά τη συμμόρφωση, ιδίως όσον αφορά τους κανόνες για τον ανταγωνισμό και τις δημόσιες συμβάσεις, έχουν παρασχεθεί από την ιταλική διαχειριστική αρχή στην ετήσια έκθεση προόδου.

Το άρθρο 62 του κανονισμού (ΕΕ) αριθ. 1305/2013 διεύρυνε το πεδίο στο οποίο ανεξάρτητοι εμπειρογνώμονες θα πρέπει να διενεργούν ή να επιβεβαιώνουν τους υπολογισμούς. Θα καλύψει επίσης όλες οι πράξεις στις οποίες θα πρέπει να χρησιμοποιούνται απλουστευμένες επιλογές δαπανών.

62

Κατά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η παρακολούθηση των εθνικών αγροτικών δικτύων θα γίνεται μέσω 3 ειδικών δεικτών εκροών (παράρτημα IV του κανονισμού αριθ. 808/2014). Όσον αφορά άλλες δραστηριότητες που χρηματοδοτούνται στο πλαίσιο της τεχνικής βοήθειας, το καθοδηγητικό φυλλάδιο που υποβλήθηκε στα κράτη μέλη περιέχει την ακόλουθη σύσταση: «Προκειμένου να τηρηθούν οι γενικές αρχές της χρηστής οικονομικής διαχείρισης των πόρων της ΕΕ, οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας θα πρέπει να βασίζονται σε επιχειρησιακούς στόχους SMART (άρθρο 30 του δημοσιονομικού κανονισμού αριθ. 966/2012), ύστερα από κατάλληλη αξιολόγηση των αναγκών. Οι εκροές θα πρέπει να παρακολουθούνται και να αξιολογούνται με βάση δείκτες επιδόσεων. Τα κράτη μέλη ενθαρρύνονται να καταρτίζουν πρόσθετους ειδικούς δείκτες για την τεχνική βοήθεια».

Πλαίσιο 4

Τα ΠΑΑ εφαρμόζονται με τη βοήθεια των μέτρων τα οποία απαιτούν στήριξη με τη μορφή τεχνικής βοήθειας για τη συνολική ορθή εφαρμογή τους. Υπό την έννοια αυτή, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα μέτρα είναι τα εργαλεία πολιτικής (toolkit) και η τεχνική βοήθεια μια εγκάρσια δραστηριότητα που στηρίζει την αποτελεσματική διαχείριση των ΠΑΑ.

Η πρόθεση να εξεταστεί η τεχνική βοήθεια χωριστά από τα μέτρα αυτά αποδεικνύεται σαφώς από το γεγονός ότι καθορίζονται σε διαφορετικά κεφάλαια της νομοθεσίας για την αγροτική ανάπτυξη. Για παράδειγμα στην περίπτωση του κανονισμού αριθ. 1305/2013: Το κεφάλαιο I του τίτλου III περιγράφει μέτρα, το κεφάλαιο II περιγράφει κοινές διατάξεις για διάφορα μέτρα και το κεφάλαιο III περιγράφει την τεχνική βοήθεια και τη δικτύωση. Είναι σαφές ότι η τεχνική βοήθεια διαχωρίζεται σαφώς από τα μέτρα. Ωστόσο, ο διαχωρισμός αυτός δεν συνεπάγεται ότι η τεχνική βοήθεια δεν υπόκειται σε παρακολούθηση ή αξιολόγηση. Τα ΠΑΑ προγραμματίζονται ορθώς, παρακολουθούνται και αξιολογούνται και τα αποτελέσματα της τεχνικής βοήθειας στηρίζουν την ορθή εφαρμογή και την αποτελεσματική υλοποίηση των ΠΑΑ στο σύνολό τους.

Όσον αφορά την Αυστρία, η χρηματοδότηση διοικητικών δαπανών που εκτελέστηκαν από τον οργανισμό πληρωμών ήταν σύμφωνη με τη σχετική νομοθεσία της ΕΕ και, ως εκ τούτου, εγκρίθηκε από την Επιτροπή.

63

Δεδομένου ότι το πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης εκτιμά τις συνολικές επιδόσεις των ΠΑΑ, οι υπερβολικές (μη επιχειρησιακές) δαπάνες που δεν συνεισφέρουν στις επιδόσεις του προγράμματος θα πρέπει να αντιπροσωπεύουν χαμηλότερες συνολικές επιδόσεις. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας περιλαμβάνεται έμμεσα στην αξιολόγηση.

64

Οι σκοποί και οι στόχοι ορίζονται κατάλληλα στο επίπεδο των ΠΑΑ.

Βλ. επίσης την απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 62.

67

Τα κράτη μέλη καλούνται να αξιολογήσουν τον τρόπο με τον οποίο οι μεσοπρόθεσμες και μακροπρόθεσμες ανάγκες μπορούν να καλυφθούν από τα ΠΑΑ στο σύνολό τους.

Οι τροποποιήσεις του προγράμματος πρέπει να είναι δεόντως αιτιολογημένες από τα κράτη μέλη και στις περιπτώσεις που οι δαπάνες τεχνικής βοήθειας πρέπει να τροποποιηθούν, πρέπει να παρέχεται συγκεκριμένη αιτιολόγηση.

Επιπλέον, το παράδειγμα σχετικά με την Πολωνία καταδεικνύει πιθανές δυσκολίες στην προετοιμασία χωριστής ουσιαστικής μακροπρόθεσμης αξιολόγησης των αναγκών στον τομέα της τεχνικής βοήθειας.

69

Η Επιτροπή δεν έθεσε επιμέρους στόχους για όλες τις περιπτώσεις χρηματοδότησης τεχνικής βοήθειας διότι έκρινε ότι δεν είναι αναγκαία, οικονομικά αποδοτική ή αναλογική. Ωστόσο, ανάλογα με την περίπτωση, ανέπτυξε πολυετές προγραμματισμό και συναφή ορόσημα (αξιολόγηση, σχέδιο στρατηγικής ΤΠ κ.λπ.).

73

Η τεχνική βοήθεια δεν αναφέρεται χωριστά στις γενικές κατευθυντήριες οδηγίες για το κοινό πλαίσιο παρακολούθησης και αξιολόγησης (ΚΠΠΑ) διότι οι απαιτήσεις επιδόσεων καλύπτονται και μετρούνται έμμεσα με βάση τις επιδόσεις των μέτρων στα οποία συνεισφέρουν.

Το ΚΠΠΑ προβλέπει ότι η χρήση πρόσθετων δεικτών για τα ΠΑΑ (άρθρο 81 παράγραφος 2 του κανονισμού 1698/2005) πρέπει να καθορίζεται από τα κράτη μέλη προκειμένου να επιτρέπεται η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των ιδιαιτεροτήτων των ΠΑΑ. Επίσης, θέσπισε κοινές ερωτήσεις αξιολόγησης για την τεχνική βοήθεια οι οποίες θα πρέπει να αξιολογούνται κατά τις ενδιάμεσες και τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις.

75

Δεδομένου του ευρέος φάσματος αναγκών που καλύπτονται από την τεχνική βοήθεια, ο διαχωρισμός της παρακολούθησης και της αξιολόγησης από τα στοιχεία των ΠΑΑ στα οποία συνεισφέρουν θα απαιτούσε δαπανηρό και πολύ μεγάλης κλίμακας πλαίσιο για την παρακολούθηση σχετικά χαμηλών δαπανών. Σύμφωνα με το παράρτημα VII του κανονισμού αριθ. 1974/2006, η ετήσια έκθεση προόδου θα πρέπει να περιέχει πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα που έλαβε η διαχειριστική αρχή και η επιτροπή παρακολούθησης για τη διασφάλιση της ποιότητας και της αποτελεσματικότητας της εφαρμογής του προγράμματος, συμπεριλαμβανομένης της τεχνικής βοήθειας. Ωστόσο, η αξιολόγηση των ΠΑΑ (συμπεριλαμβανομένων εκτιμήσεων επιδόσεων και επιπτώσεων) θα πρέπει να πραγματοποιείται κατά τις ενδιάμεσες και τις εκ των υστέρων αξιολογήσεις.

76

Δεδομένου του μεγάλου αριθμού ΠΑΑ και του ευρέος φάσματος των αναγκών που καλύπτονται, θεωρείται ότι τα κράτη μέλη είναι τα πλέον κατάλληλα για να αξιολογήσουν αν και με ποιον τρόπο είναι περισσότερο αναγκαία η στήριξη, όπως ορίζεται στη νομοθεσία. Η στοχοθέτηση γίνεται από τα κράτη μέλη με βάση την αξιολόγηση των αναγκών και των κεφαλαίων που διατίθενται στους συγκεκριμένους τομείς που κρίνονται σχετικοί. Οι τομείς αυτοί, όπως καταδεικνύουν τα αριθμητικά στοιχεία, διαφέρουν σημαντικά από το ένα κράτος μέλος στο άλλο.

77

Τα κράτη μέλη έχουν αυξήσει σε σημαντικό βαθμό τις δραστηριότητες συνεργασίας μεταξύ των οργανισμών πληρωμών για την αξιολόγηση και την αντιμετώπιση των υφιστάμενων ελλείψεων που προκαλούν υψηλά ποσοστά σφαλμάτων κατά την εφαρμογή. Οι δραστηριότητες αυτές μπορούν να χρηματοδοτούνται μέσω της τεχνικής βοήθειας.

78

Βλ. απάντηση της Επιτροπής στο σημείο 75.

82

Για την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, ένα από τα καθήκοντα της Συνέλευσης Αγροτικών Δικτύων που ορίζεται στο άρθρο 3 στοιχείο δ) της εκτελεστικής απόφασης της Επιτροπής αριθ. 825/2014 είναι η εξασφάλιση κατάλληλης παρακολούθησης και αξιολόγησης των δραστηριοτήτων του Ευρωπαϊκού Δικτύου Αγροτικής Ανάπτυξης (ΕΔΑΑ) και του δικτύου ΕΣΚ. Σύμφωνα με τον ίδιο κανονισμό, το άρθρο 8 στοιχείο γ) προβλέπει την αξιολόγηση σε συνεχή βάση της αποτελεσματικότητας και της αποδοτικότητας των δραστηριοτήτων του ΕΔΑΑ και του δικτύου ΕΣΚ.

Συμπεράσματα και συστάσεις

83

Η τεχνική βοήθεια συμβάλλει στην υλοποίηση, την παρακολούθηση, τον έλεγχο και την αξιολόγηση των ΠΑΑ. Μόνον με τη συγκεφαλαιωτική εξέταση των εκ των υστέρων αξιολογήσεων των ΠΑΑ θα μπορέσει να αποδειχθεί η συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας στην επίτευξη των γενικών στόχων της ΚΓΠ.

Ο νομοθέτης αποφάσισε να χορηγήσει ευελιξία στα κράτη μέλη όσον αφορά τη χρήση κεφαλαίων που έχουν χορηγηθεί για τεχνική βοήθεια.

84

Η Επιτροπή θεωρεί ότι το άρθρο 5 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1290/2005 παρέχει το μόνο σαφές νομικό κείμενο αναφοράς τόσο για το ΕΓΤΕ όσο και το ΕΓΤΑΑ στο επίπεδο της Επιτροπής ή/και για λογαριασμό της.

Όσον αφορά τη νέα περίοδο προγραμματισμού, η τεχνική βοήθεια στο επίπεδο των κρατών μελών ορίζεται βάσει του άρθρου 59 του κανονισμού αριθ. 1303/2013.

Η ελευθερία επιλογής που προσφέρει η κανονιστική ευελιξία απαιτείται για την κάλυψη του ευρέος φάσματος αναγκών που αντιμετωπίζουν οι εθνικές και περιφερειακές αρχές. Η ορθή εφαρμογή των ΠΑΑ συνδέεται στενά με τις απαιτούμενες δαπάνες, όπως τις διοικητικές δαπάνες του εξοπλισμού ΤΠ. Οι δαπάνες που χρηματοδοτούνται μέσω της τεχνικής βοήθειας συνδέονται άμεσα με την προετοιμασία, την υλοποίηση και την αξιολόγηση των προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ).

Όσον αφορά την περίοδο προγραμματισμού 2014-2020, η Επιτροπή υπέβαλε εκτενείς κατευθυντήριες οδηγίες στα κράτη μέλη και παρείχε γραμμές πολιτικής στους αρμόδιους υπαλλήλους με σκοπό την εναρμόνιση των προσεγγίσεων κατά τη διαπραγμάτευση νέων προγραμμάτων αγροτικής ανάπτυξης (ΠΑΑ).

85

Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του προϋπολογισμού της Επιτροπής για τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ) όσον αφορά τα προγράμματα επιμερισμένης διαχείρισης για τη χρήση της επιχειρησιακής και μη επιχειρησιακής (διοικητικής) τεχνικής βοήθειας στην περίπτωση εξοπλισμού ΤΠ και δαπανών ελέγχου, όλα τα είδη δαπανών ΤΠ, είτε σχετίζονται με την ανάπτυξη είτε με τη συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ, θα πρέπει να καταλογίζονται πάντα στην ίδια γραμμή του προϋπολογισμού όπως οι αντίστοιχες δαπάνες ανάπτυξης ΤΠ. Η προσέγγιση αυτή ενισχύει τη δημοσιονομική πειθαρχία και συνοχή σε όλους τους τομείς επιμερισμένης διαχείρισης του προϋπολογισμού της Επιτροπής. Όσον αφορά την τεχνική βοήθεια με πρωτοβουλία των κρατών μελών, οι μισθωτές υπηρεσίες είναι επιλέξιμες δαπάνες αν οι σχετικοί πόροι που καταβλήθηκαν συνδέονται άμεσα με την εφαρμογή του ΠΑΑ. Στο πλαίσιο αυτό, το καθοδηγητικό φυλλάδιο που υποβλήθηκε στα κράτη μέλη για την τεχνική βοήθεια σχετικά με την περίοδο 2014-2020 περιλαμβάνει ειδικές πληροφορίες σχετικά με τον τρόπο χορήγησης και χρηματοδότησης δαπανών προσωπικού.

86

Η Επιτροπή ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να εξασφαλίζουν ότι οι διοικητικές δαπάνες των δικαιούχων που χρηματοδοτούνται μέσω της τεχνικής βοήθειας, καθώς και οι δαπάνες προσωπικού, είναι σαφώς προσδιορισμένες. Επιπλέον, σε περίπτωση που δικαιούχοι υλοποιούν επίσης δράσεις άλλων Ταμείων (όπως ΕΔΕΤ ή ΕΓΤΕ), θα πρέπει να εξασφαλίζεται η δυνατότητα επαλήθευσης και μέτρησης των διοικητικών δαπανών που έχουν χρηματοδοτηθεί μέσω της τεχνικής βοήθειας¹.

Σύσταση 1

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή και θα εκπονήσει περαιτέρω κατευθυντήριες οδηγίες σχετικά με το θέμα αυτό.

Σύσταση 2

Η Επιτροπή δεν μπορεί να αποδεχθεί τη σύσταση αυτή. Θεωρεί ότι η συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ αποτελεί επιχειρησιακή δραστηριότητα που συνδέεται με την επικαιροποίηση και την ανάπτυξη των συστημάτων. Σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές του προϋπολογισμού της Επιτροπής για τα Ευρωπαϊκά Διαρθρωτικά και Επενδυτικά Ταμεία (ΕΔΕΤ), της 16ης Μαΐου 2014, όσον αφορά τα προγράμματα επιμερισμένης διαχείρισης για τη χρήση της επιχειρησιακής και μη επιχειρησιακής (διοικητικής) τεχνικής βοήθειας στην περίπτωση δαπανών ΤΠ και ελέγχου, όλα τα είδη δαπανών ΤΠ, είτε σχετίζονται με την ανάπτυξη είτε με τη συντήρηση εξοπλισμού ΤΠ, θα πρέπει να καταλογίζονται πάντα στην ίδια γραμμή του προϋπολογισμού όπως οι αντίστοιχες δαπάνες ανάπτυξης ΤΠ. Η προσέγγιση αυτή ενισχύει τη δημοσιονομική πειθαρχία και συνοχή σε όλους τους τομείς επιμερισμένης διαχείρισης του προϋπολογισμού της Επιτροπής.

Σύσταση 3

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή.

Μεσοπρόθεσμα, η Επιτροπή θα ζητήσει πιο λεπτομερείς πληροφορίες στο πλαίσιο των τρεχόντων συστημάτων υποβολής εκθέσεων προκειμένου να βελτιωθεί η παρακολούθηση του είδους των δαπανών που προκύπτουν (δηλαδή διοικητικές και επιχειρησιακές δαπάνες) στο πλαίσιο του προϋπολογισμού για την τεχνική βοήθεια.

91

Δεδομένου ότι η τεχνική βοήθεια είναι εγκάρσια δραστηριότητα στήριξης, η παρακολούθηση και η αξιολόγηση των δαπανών της εντάσσονται στην παρακολούθηση και την αξιολόγηση των προγραμμάτων στο σύνολό τους.

Στην τεχνική βοήθεια εφαρμόζονται ειδικοί δημοσιονομικοί δείκτες επιδόσεων.

92

Η πιθανή αποτελεσματικότητα ενός εργαλείου δεν εξαρτάται από την ύπαρξη συστήματος για την αξιολόγηση των επιπτώσεών του.

Σύσταση 4

Η Επιτροπή αποδέχεται τη σύσταση αυτή.

Η Επιτροπή θα ενθαρρύνει τα κράτη μέλη να χρησιμοποιούν κατάλληλους δείκτες για την παρακολούθηση των δαπανών τεχνικής βοήθειας, αλλά δεν θα καταστήσει υποχρεωτική τη χρήση τους.

1Καθοδηγητικό φυλλάδιο τεχνικής βοήθειας 2014-2020

QJ-AB-15-003-EL-E  1977-5660

Η τεχνική βοήθεια αφορά κατά παράδοση τη στήριξη κρατικών υπηρεσιών, μέσω της παροχής εμπειρογνωμοσύνης και χρηματοδότησης, για την υλοποίηση πολιτικών. Στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, το Συνέδριο εξέτασε με ποιον τρόπο χρησιμοποιήθηκε η χρηματοδότηση της ΕΕ για τεχνική βοήθεια στον τομέα της γεωργίας και της αγροτικής ανάπτυξης κατά την περίοδο 2007-2013. Διαπίστωσε μια στροφή από τη χρησιμοποίηση της τεχνικής βοήθειας για την «ανάπτυξη ικανοτήτων» προς την παροχή στήριξης για την κάλυψη τακτικών διοικητικών δαπανών. Για τον λόγο αυτό, και εξαιτίας της έλλειψης κατάλληλου πλαισίου για τη μέτρηση των επιδόσεων, ούτε η Επιτροπή ούτε τα κράτη μέλη είναι σε θέση να καταδείξουν τη συνεισφορά της τεχνικής βοήθειας στον αντίκτυπο της ΚΓΠ.