EUROOPA KONTROLLIKODA

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Lisateavet Euroopa Liidu kohta saab internetist Euroopa serverist (http://europa.eu).

Luxembourg: Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, 2015

Trükis | ISBN 978-92-872-2219-0 | ISSN 1831-0818 | doi:10.2865/62462 | QJ-AB-15-003-ET-C
PDF | ISBN 978-92-872-2184-1 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/114639 | QJ-AB-15-003-ET-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2196-4 | ISSN 1977-5652 | doi:10.2865/983709 | QJ-AB-15-003-ET-E

© Euroopa Liit, 2015

Allikale viitamisel on reprodutseerimine lubatud.

KUST SAAB ELi VÄLJAANDEID?

Tasuta väljaanded:

•üksikeksemplarid:
EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu);

•rohkem eksemplare ning plakatid ja kaardid:
Euroopa Liidu esindustest (http://ec.europa.eu/represent_et.htm),
delegatsioonidest väljaspool ELi (http://eeas.europa.eu/delegations/index_et.htm),
kasutades Europe Direct’i teenistust (http://europa.eu/europedirect/index_et.htm)
või helistades infotelefonile 00 800 6 7 8 9 10 11 (kõikjalt EList helistades tasuta) (*).

(*)Antav teave on tasuta nagu ka enamik kõnesid (v.a mõne operaatori, hotelli ja telefonikabiini puhul).

Tasulised väljaanded:

•EU Bookshopi kaudu (http://bookshop.europa.eu).

ET
2015

nr 04

Eriaruanne

Tehniline abi: milline
on selle panus
põllumajandusse ja
maaelu arengusse?

(vastavalt Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 287 lõike 4 teisele lõigule)

Auditirühm

Kontrollikoja eriaruannetes esitatakse konkreetseid eelarvevaldkondi või juhtimisega seotud teemasid hõlmavate tulemus- ja vastavusauditite tulemused. Auditite valiku ja ülesehituse juures on kontrollikoja eesmärgiks maksimeerida nende mõju. Seejuures võetakse arvesse tulemuslikkuse ja vastavuse riske, konkreetse valdkonna tulude ja kulude suurust, tulevasi arengusuundi ning poliitilist ja avalikku huvi.

Käesoleva tulemusauditi viis läbi loodusressursside säilitamise ja haldamise kuluvaldkondade eest vastutav I auditikoda, mille eesistuja on kontrollikoja liige Rasa Budbergytė. Auditit juhtis kontrollikoja liige Kersti Kaljulaid, teda toetasid üksuse juhataja Helder Faria Viegas, auditirühma juht Csaba Bartos, auditirühma juhi asetäitja Blanka Happach, audiitorid Maciej Szymura, Carlos Sanchez Rivero ja Roberto Resegotti ning toimetaja Tom Everett.

Vasakult paremale: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Sisukord

Lühendid

Kokkuvõte

Sissejuhatus

Mis on tehniline abi?

Põllumajandusele ja maaelu arengule antava tehnilise abi lähiajalugu

Määrused ja eeskirjad

Eelarvestus ja kulutuste maht

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

Auditi ulatus ja eesmärgid

Auditi lähenemisviis

Tähelepanekud

Kuidas kulutatakse tehnilisele abile eraldatud vahendeid tegelikult?

Probleemid selgusega

Komisjon kasutab vahendeid üha enam halduskulude katteks

Liikmesriikides on rõhk palkadel

Kas kulud on rahastamiskõlblikud?

Komisjonis esines teatud formaalse rahastamiskõlbmatuse juhtumeid

Sagedasemad probleemid liikmesriikides

Kui sobiv on tulemusraamistik tehnilisele abile?

Puudulik kavandamine ja vajaduste hindamine

Eesmärgid ei vasta SMART-kriteeriumidele

Piiratud järelevalve ja hindamine

Puuduliku tulemusraamistiku mõju

Võrgustike loomine: potentsiaal mõjusa tulemusraamistiku loomiseks

Järeldused ja soovitused

Lisa.
Tehnilise abi finantsplaneering maaelu arengu valdkonnas perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020

Komisjoni vastus

Lühendid

EAFRD. Euroopa Maaelu Arengu Põllumajandusfond

EAGF. Euroopa Põllumajanduse Tagatisfond

EAGGF. Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfond, EAGFi ja EAFRD eelkäija (1962–2006)

Sapard. Põllumajanduse ja maaelu arendamise ühinemiseelne programm – rahastamisvahend kanditaatriikide abistamisel vajaliku struktuurilise kohandamisega põllumajandussektoris ja maapiirkondades ühinemiseks ettevalmistamisel (2000–2006).

ÜPP. Ühine põllumajanduspoliitika

Kokkuvõte

I

Tehniline abi tähendab enamasti ekspertabi osutamist ja rahastamist, et toetada valitsusasutusi poliitikaeesmärkidega seotud programmide elluviimisel. ELi põllumajanduse ja maaelu arengu poliitikavaldkonnas tähendab tehniline abi ühise põllumajanduspoliitika eri valdkondade (EAGF (I sammas) ja EAFRD (II sammas)) rahastamist. Vahendid peaksid toetama haldussuutlikkuse parandamist ning kahe samba programmide komisjoni ja liikmesriikide poolset rakendamist.

II

Kontrollikoda auditeeris tehnilise abi vahendite kasutamist põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas ajavahemikul 2007–2013. 2013. aasta lõpuks olid komisjon ja liikmesriigid kasutanud ära poole selle poliitikavaldkonna tehnilise abi eelarvest, mille suurus on 1,8 miljardit eurot. Ülejäänud poole kasutamiseks on aega 2015. aasta lõpuni.

III

Audit keskendus tehnilise abi haldamisele ja selle panusele peamiste poliitikaeesmärkide saavutamisel. Selleks uuriti, milliseid tegevusi toetati komisjonis ja liikmesriikides tehnilise abi vahenditest, kas deklareeritud kulud olid rahastamiskõlblikud ning kas tehnilise abi tulemuslikkuse mõõtmise kord oli asjakohane ja mõjus.

IV

Kontrollikoda leidis, et komisjon ja liikmesriigid on kasutanud täiel määral ära selle valdkonna regulatiivset paindlikkust. Valikuvabadusega kaasnes aga vähene kontroll rahastamise eesmärkide ja kasutusviiside üle. Auditeeritud perioodil liiguti tehnilise abi määratlemisel suutlikkuse suurendamise põhiselt käsitlusviisilt tavaliste halduskulude (nagu palgad ja IT-hooldus) toetamise suunas. Tehnilise abi sellisel viisil kasutamine seab kahtluse alla selle panuse üldiste programmieesmärkide saavutamisse.

V

Komisjonipoolse tehnilisele abile mõeldud ebapiisavalt normeeriva lähenemisviisi teine tagajärg on seotud rahastamiskõlblikkuse teemaga. Kuna halduskulud jagatakse sageli I ja II samba vahel, võib tekkida segadusi konkreetsesse fondi õige summa eraldamisel. Peamiselt on see olnud probleemiks liikmesriikides, kus enamasti ei ole lubatud tehnilist abi I samba raames kaasrahastada. Asjaolu, et halduskulud on rahastamiskõlblikud ainult II samba raames, või tuleb need (komisjoni puhul) jagada kahe samba vahel, on toonud raha jagamise põhjendamiseks kaasa keerukad haldusmenetlused. Lisaks ei kohaldata neid menetlusi alati asjakohaselt.

VI

ÜPP vahendite kasutamist reguleerivad järelevalve- ja hindamisraamistiku abil kulude asjakohasuse tagamisega seotud nõuded. Tehniline abi arvati aga sellest raamistikust välja, kuna see on suuremalt jaolt suunatud põhitegevusvälisele tegevusele. Sellest tulenevalt on läbipaistvus ja aruandekohustuse täitmine ohustatud ning on võimatu kindlaks teha, kas tehnilise abi vahendeid kasutatakse mõjusalt ja tõhusalt. Samuti valitseb oht, et vahendite suunamine mujale kui peamiste rahastamiseesmärkidega seotud suutlikkuse suurendamise meetmetele karistab lõplikke toetusesaajaid, eelkõige ELi vaesemaid piirkondi (kaasrahastamise struktuurist tulenevalt).

VII

Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et kuna põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas puudub tehnilise abi kulude jaoks asjakohane tulemusraamistik, pole ei komisjon ega liikmesriigid suutelised näitama, kui hästi on tehniline abi aidanud kaasa ÜPP üldiste poliitikaeesmärkide saavutamisele.

Kontrollikoda esitab seega järgmised soovitused:

οkomisjon peaks selgitama tehnilise abi ulatust ja kasutamist liikmesriikides maaelu arengu valdkonnas. Eelkõige peaks komisjon selgitama erinevust tegevus- ja suutlikkuse arendamise kulude- ja rahastamiskõlblike haldus- ja eelarvetoetuse kulude vahel, eriti palgaarvestuse puhul. Komisjon peaks tegema põhjalikku järelevalvet tehnilise abi liikmesriikidepoolse rakendamise üle;

οkomisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et üldiseid halduskulusid, nagu regulaarsed IT-hoolduskulud, ei kaetaks tehnilise abi eelarveridadelt;

οtulevikus peaks komisjon nõudma liikmesriikidelt maaelu arengu valdkonna haldus- ja eelarvetoetuse kulude eraldi esitamist, et oleks selgemini aru saada, et osa tehnilise abi vahenditest eraldatakse sellist liiki toetusteks;

οkomisjon ja liikmesriigid peaksid kehtestama tehnilise abi rahastamiseks asjakohase tulemusraamistiku. Eelkõige tuleb asjakohaselt hinnata komisjoni ja liikmesriikide tehnilise abi vajadusi ning tuleb luua mehhanism eesmärkide seadmiseks ja nende saavutamisel tehtud edusammude mõõtmiseks.

Sissejuhatus

Mis on tehniline abi?

01

Rahvusvahelises kontekstis määratletakse tehnilist abi kui „oskusteabe vahendamist personali, koolituse, teadusuuringute või nendega seotud kulude näol”¹. Üldiselt antakse tehnilist abi Majanduskoostöö ja Arengu Organisatsiooni (OECD), ÜRO või muude rahvusvaheliste organisatsioonide arenguabi raames kogemuste ja nõuannete kaudu, et aidata liikmesriike programmide rakendamisel.

02

ELi puhul iseloomustab tehnilise abi meetmeid teadmiste jagamine arengumaadele ja muudele mitteliikmesriikidele antava välistoetuse raames. Komisjon annab tehnilist abi ka rahastamise kaudu. Selleks on kolm peamist kanalit:

οkomisjon katab ühe või mitme eri poliitikasuunda hõlmavate valdkondade projektide ja programmide haldamiseks loodud rakendusasutuse kulud;

οkomisjon on pannud peadirektoraatidele paika tegevuseelarvest rahastatavad rubriigid², et nad saaksid hallata ja koordineerida konkreetsete poliitikavaldkondade programme;

οkomisjon kaasrahastab liikmesriikidepoolset tehnilise abi kasutamist ELi fondide raames (nagu EAFRD, EKF, Ühtekuuluvusfondi kulutused, ERF), et hõlbustada riiklike ja piirkondlike programmide ja meetmete rakendamist.

03

Käesolev auditiaruanne hõlmab nendest kahte viimast kuluvaldkonda, kirjeldades tehnilise abi vahendite kasutamist põllumajanduse ja maaelu arengu poliitikavaldkonnas.

04

Tavaliselt on selliselt rahastatud kulukategooriateks uuringute ja hindamisaruannete ettevalmistamine, koosolekute ja seminaride korraldamine, koolitused ja välisekspertide teenused. Vahenditest võidakse siiski katta ka personalikulud, IT-arenduse ja hoolduse, teavitamis- ja avalikustamistegevuse ning võrkude loomisega seotud kulud. Kulud peaksid olema programmipõhised ning aitama kaasa haldussuutlikkuse arendamise ja programmide rakendamise poliitikaeesmärkide täitmisele.

Põllumajandusele ja maaelu arengule antava tehnilise abi lähiajalugu

05

Põllumajanduses tehnilise abi kasutamise eeskirjad ei ole ÜPP I samba (turumeetmed ja EAGFi kaudu eraldatavad otsetoetused) ja II samba (maaelu arengu toetus EAFRD kaudu) puhul ühesugused.

06

Ajavahemikul 2000–2004 oli liikmesriikidele maaelu arengu vallas kättesaadav ainult Põllumajanduse Arendus- ja Tagatisfondi (EAGGF) suuniste osakonna kaasrahastamine. Toetusmäärad olid suhteliselt madalad (1% koguvahenditest) ning komisjon kontrollis põhjalikult seda, kuidas tehnilise abi toetusi kasutati.

07

Programmitöö perioodil 2000–2006 pakuti kümnele Kesk- ja Ida-Euroopa kandidaatriigile³ põllumajandusalast tehnilist abi Sapardi raames. Tegemist oli ühega kolmest struktuuriprogrammist (teised kaks olid Phare ja ISPA), mis oli suunatud institutsioonilise, transpordi-, keskkonna- ja põllumajandusalase suutlikkuse suurendamisele, et valmistada haldusasutused ette ELiga ühinemiseks. Kolmel programmil olid ühised eeskirjad tehnilise abi rakendamise ja rahastamiskõlblikkuse kohta. Sapardi puhul kattis EL komisjoni algatusel kõikides riikides kantud tehnilise abi kulud, mis moodustasid iga-aastasest toetusest keskmiselt 3%.

08

Alates aastast 2004 said kaheksa sel aastal ELiga ühinenud Sapardi riiki toetust uute üleminekumeetmete raames, sh täiendav tehniline abi EAGGFi tagatiste osast, et aidata riikidel suurendada haldussuutlikkust maaelu arengu programmide tõhusaks haldamiseks.

09

Perioodi 2007–2013 puhul, millele käesolev aruanne peamiselt keskendub, katkestati seos struktuurifondide vahenditega ning põllumajanduse ja maaelu arengu toetamiseks eraldatud vahendeid (sh ka tehnilise abi komponent) käsitleti eraldi, järgides vastava poliitikavaldkonna õigusakte. Kuigi see ei tähendanud olulisi eeskirjamuutusi I samba jaoks, muutus tehnilise abi kasutamine II samba raames märkimisväärselt. Kohaldatavaid õigusakte kirjeldatakse järgmises osas.

10

Üks tehnilise abi kavandamise oluline element, mis võeti kasutusele perioodiks 2007–2013, oli maaelu arengu võrgustike edendamise nõue, seda nii kohalikul⁴ kui ka üleliidulisel⁵ tasandil. Kuigi võrgustike loomisele kulus vaid väike osa EAFRD poolt tehnilisele abile eraldatud vahenditest, oli tegu olulise lisaga, sest selle abil loodi üleliiduline raamistik, mis hõlmas suurt hulka potentsiaalseid partnereid.

Määrused ja eeskirjad

11

Perioodil 2007–2013 esinesid peamised viited põllumajandusele ja maaelu arengule antavale tehnilisele abile enam kui ühes ELi määruses⁶. I samba raames võimaldati liikmesriikidele eraldatava tehnilise abi puhul kaasrahastamist vaid mõne kava⁷ puhul, mis kokku moodustasid EAGFi eelarvest alla 5%. Lisaks sätestati ÜPP rahastamismääruse artiklis 13 selgesõnaliselt, et „… fondiga ei kaeta liikmesriikide ja EAGFi toetusesaajate haldus- ja personalikulusid”. Nendele piirangutele vastupidiselt ei määratud I samba raames kindlaks maksimumsummat, mida komisjon võis kasutada tehnilise abi rahastamiseks.

12

Maaelu arengu valdkonnas võimaldasid eeskirjad komisjonil kasutada kuni 0,25% EAFRD iga-aastasest eraldisest tehnilise abi meetmete toetamiseks. Need hõlmasid „ettevalmistus-, seire-, haldus-, hindamis-, auditeerimis- ja kontrollimeetmeid”⁸. Liikmesriigid vastutasid ise oma tehnilise abi eelarve eest, mis moodustas maksimaalselt 4% igale maaelu arengu programmile eraldatud kogusummast, ning vahendid tuli kulutada „programmitoetuse ettevalmistus-, juhtimis-, seire-, hindamis-, teavitamis- ja kontrollimistegevustele”⁹. Nende piirangute raames olid komisjonil ja liikmesriikidel vabad käed määramaks, kui palju eraldada tehnilisele abile ning milliseid projekte/tegevusi rahastada.

13

Komisjon ei ole käesoleval programmitöö perioodil (2014–2020) tehnilise abi rahastamise põhimõtteid oluliselt muutnud, ei maaelu arengu ega põllumajanduse valdkonnas üldiselt. Nii komisjoni kui ka liikmesriikide tehnilise abi andmiseks kavandatud kulutuste maht peaks kavakohaselt suurenema (vt lisa).

Eelarvestus ja kulutuste maht

14

ELi eelarve jaotises 5 („Põllumajandus ja maaelu areng”) on tehnilise abi assigneeringud esitatud nii tegevus-¹⁰ kui ka haldusrubriikides¹¹.

15

Tabel annab ülevaate tehnilise abi rahastamisest ajavahemikul 2007–2013 põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas.

16

Programmitöö perioodi lõpuks ei olnud komisjon veel oma I ja II samba tehnilise abi vahendeid ära kasutanud. II samba raames eraldatud summa oli 0,19% EAFRD kogueelarvest, mis on oluliselt vähem kui lubatud ülemmäär, ning 2013. aasta lõpuks oli sellest eraldisest ära kasutatud vaid ligi veerand. Olukord on sarnane ka liikmesriikides, kus keskmine II samba raames kavandatud summa oli alla 1,9% maaelu arengu kogueelarvest. Sellest summast oli 2013. aasta lõpuks kasutatud ära ligi 0,8%, mis on jällegi oluliselt madalam kui ülemmäär (4% kogueelarvest). Kuna aga raamatupidamisarvestusse võib lisada kuni 2015. aastani tehtud kulud („n+2” reegel), võib eelarve lõplik täitmismäär olla oluliselt kõrgem.

Tabel

Ülevaade tehnilise abi kulutustest I ja II samba raames

(miljonites eurodes)
Poliitikavaldkond | Kava | Toetusesaaja | Ülemmäär (%) | Tehnilise abi eelarve kavandamine (kulukohustused) perioodil 2007–2013 | Eelarve täitmine 2007–2013
Põllumajandus ja maaelu areng | I sammas | Komisjon | ei kohaldata | 73,5 | 54,4
Liikmesriik | ei kohaldata | Konsolideeritud andmed ei ole saadaval
II sammas | Komisjon | 240,6 (0,25%) | 188,0 | 47,9
Liikmesriik | 3849,5 (4%) | 1513,0 | 788,4
Põllumajandus ja maaelu areng kokku | 1774,5 | 890,8

Märkus: kõik arvud on ümardatud.

Allikas: kontrollikoda ELi üldeelarve ja komisjoni esitatud andmete alusel.

1OECD definition in DAC Statistical Reporting Directive, 12 November 2010, paragraphs 47 to 48.

2Kuna komisjon on ainus ELi institutsioon, millel on tegevuseelarve, vastutab komisjon ainuisikuliselt tehnilise abi rahastamise, rakendamise ja järelevalve eest ELi tasandil.

3Kõik 2004. ja 2007. aastal ühinenud riigid, v.a Küpros ja Malta.

4Riiklike maaelu arengu võrgustike kaudu.

5Euroopa maaelu arengu võrgustiku kaudu.

6Perioodi 2007–2013 peamised sätted olid põllumajanduspoliitika rahastamist käsitleva nõukogu 21. juuni 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1290/2005 (ÜPP rahastamismäärus) artikkel 5 (ELT L 209, 11.8.2005, lk 1), nõukogu 20. septembri 2005. aasta määruse (EÜ) nr 1698/2005 Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist (EAFRD) antavate maaelu arengu toetuste kohta (EAFRD määrus) artikkel 66 (ELT L 277, 21.10.2005, lk 1); ning komisjoni 15. detsembri 2006. aasta määruse (EÜ) nr 1794/2006, milles sätestatakse nõukogu määruse (EÜ) nr 1698/2005 (Maaelu Arengu Euroopa Põllumajandusfondist antavate maaelu arengu toetuste kohta) kohaldamise üksikasjalikud eeskirjad (EAFRD toetuse rakendusmäärus), artiklid 40 ja 41a (ELT L 368, 23.12.2006, lk 15). Nagu 2002. aasta finantsmäärus (nõukogu määrus nr 1605/2002), on need tekstid nüüdseks kehtetuks tunnistatud ja asendatud uutega.

7Nagu veinitööstuse ja mesindusalased meetmed, koolidele puuvilja jagamise kava ning POSEI kava äärepoolseimatele piirkondadele.

8EAFRD määruse artikli 66 lõige 1.

9EAFRD määruse artikli 66 lõige 2.

10Peatükid 05 02 ja 05 03 I samba erikavade puhul; peatükk 05 04 II samba puhul. Mõned tehnilise abi kulutuste elemendid on lisatud ka peatükki 05 08, millesse on koondatud ÜPP üldised poliitikakujundamise meetmed – st meetmed, mis ulatuvad konkreetsest programmivaldkonnast kaugemale.

11Artikkel 05 01 04 (toetuskulud). Kuigi need on liigitatud haldusassigneeringuteks, kaetakse need kulud selle programmi tegevuskuludest, mida need toetavad. Oluline on see, et kulud peavad olema selgelt seotud kas EAGFi või EAFRDga. Käesoleva auditi puhul on asjakohane ka teine osa peatüki 05 01 (haldus) kuludest. See on seotud „Muude halduskuludega” (eelarvepunkt 05 01 02 11), seda rubriiki kasutatakse selliste tegevuste rahastamiseks, mis muidu on küll tehnilise abiga väga sarnased, kuid ei ole programmipõhised ja seega määruste kohaselt ei kvalifitseeru.

Auditi ulatus, eesmärgid ja lähenemisviis

Auditi ulatus ja eesmärgid

17

Kontrollikoda auditeeris tehnilise abi vahendite kasutamist põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas programmitöö perioodil 2007–2013. Auditi käigus kontrolliti rahastamise korrektsust, mõjusust ja tõhusust komisjonis ja liikmesriikides.

18

Audititeema valiti osaliselt tehnilise abi mitmekesisuse tõttu. Kuna tegemist on valdkonnaülese kuluvaldkonnaga, kajastatakse seda mitmes eelarverubriigis (vt punkt 14) ning lisaks puudus kohaldatavates õigusaktides ühene ja selge tehnilise abi määratlus.

19

Auditi eesmärk oli hinnata, kui edukalt on tehnilist abi hallatud ning kas see aitas kaasa põllumajanduse ja maaelu arengu poliitika põhieesmärkide saavutamisele. Eelkõige kontrolliti auditi käigus järgmist:

οmilliseid tegevusi tehnilise abi vahenditest rahastati (vt punktid 24–51);

οkas tehnilise abi raames deklareeritud kulud olid rahastamiskõlblikud (punktid 52–59);

οkas tehnilise abi tulemuslikkuse mõõtmise kord oli asjakohane ja mõjus (punktid 60–82).

Auditi lähenemisviis

20

Peamiselt hõlmas audititöö komisjoni põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi ning põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas tehnilist abi kasutava viie liikmesriigi (Itaalia, Leedu, Ungari, Austria ja Poola) külastusi. Need riigid valiti seetõttu, et koos kasutasid nad ära üle 50% kõigist auditeeritud perioodi tehnilise abi vahenditest.

21

Kontrollikoja leidude aluseks on auditikülastuste käigus saadud teave ning andmed, mis saadi 27 liikmesriigi piirkondlikes ja riiklikes korraldusasutustes läbi viidud uuringu käigus. 92 korraldusasutusest vastasid uuringule 50, kuigi kõik vastused ei olnud põhjalikud. Kokku saadi uuringu ja külastuste abil teavet ligi 76% tehnilise abi vahendite kohta, mis olid kavandatud maaelu arengu valdkonna jaoks 2013. aasta lõpu seisuga.

22

Viies valitud liikmesriigis külastasid audiitorid peamisi tehnilise abi vahendite saajaid – põllumajandusministeeriume, makseasutusi ja muid maaelu arengu meetmete elluviimise eest vastutavaid asutusi. Kohtuti ka sidusrühmadega, nagu põllumajandustootjate ühenduste esindajad, põllumajanduskojad, vabaühendused ja muud riiklike maaeluvõrgustike liikmed. Audiitorid vaatasid läbi ka põllumajanduse ja maaelu peadirektoraadi 20 projekti, mis said toetust tehnilise abi eelarvest, ning 91 projekti viies liikmesriigis.

23

Artikli 13 alusel, mis keelab EAGFist halduskulude hüvitamise (vt punkt 11), ja kuna väheste lubatud I samba tehnilise abi juhtumite kohta puudusid konsolideeritud andmed, keskendus audit liikmesriikides maaelu arengu (II sammas) kulutustele. Tehnilise abi rahastamine ELi kandidaatriikides jäi selleks kasutatud summade väiksuse tõttu auditi ulatusest välja (vaid 0,3 miljonit eurot terve programmitöö perioodi kohta).

Tähelepanekud

Kuidas kulutatakse tehnilisele abile eraldatud vahendeid tegelikult?

24

Enne aastat 2007 kasutati ÜPP raames eraldatud tehnilise abi vahendeid suutlikkuse arendamise meetmete jaoks, ning liikmesriikide halduskulud toetamisele ei kuulunud¹². Praegu on tehnilise abi toetuse ulatus piisavalt paindlik, et katta mitmesugused haldussuutlikkuse arendamise vajadused. Paindlikkuse tagamine ei tähenda aga seda, et peaks unustatama tehnilise abi traditsioonilise tähenduse, või selle, kuidas vahendeid praktikas tuleks kasutada. Lisandväärtuse tagamiseks ei tohiks tehnilise abi vahenditest katta halduskulusid, mis tekiksid nagunii piirkondlikes või ELi haldusasutustes riiklike toetuskavade igapäevasel haldamisel.

25

Seega ei keela kehtivad eeskirjad üldiselt kasutada tehnilise abi toetust halduskulude rahastamiseks, kuid kontrollikoda on seisukohal, et selline kasutamine peaks olema täiel määral põhjendatud ja läbipaistev. Eelnevat arvestades kontrollis kontrollikoda, kuidas tehnilise abi toetus jagati ning kas selle kasutamine oli selgelt paika pandud, nii et see tagaks toetatud tegevuste lisandväärtuse.

Probleemid selgusega

26

Tehniline abi on ELi õigusaktides ametlikult määratletud vaid üldeelarvest rahastatavate riigihangete kontekstis kui „[---] programmi või meetme rakendamiseks vajalikku toetus- ja suutlikkuse suurendamise tegevust, eelkõige ettevalmistavat, haldus-, järelevalve-, hindamis-, auditi- ja kontrollitegevust.”¹³ Enne aastat 2013 puudus tehnilise abi määratlus finantsmääruses ning seda ei olnud ka üheski määrustes, mis moodustasid perioodil 2007–2013 ÜPP õigusliku aluse.

27

Auditeeritud perioodil kirjendati tehnilist abi „muude finantsvahendite” osana „ühise põllumajanduspoliitika, sealhulgas maaelu arengu rakendamiseks vajalikest tegevustest, mis on seotud ettevalmistuse, seire, haldusalase ja tehnilise abi, hindamise, auditi ja kontrolliga” (ÜPP rahastamismääruse artikkel 5)¹⁴. Loetelu puhul tuleb ära märkida „suutlikkuse parandamise” puudumine. Definitsioon esineb veel kaks korda (mõlemal puhul väikeste erinevustega) EAFRD määruse artiklis 66 seoses maaelu arengu tehnilise abiga, mida annavad vastavalt komisjon ja liikmesriigid (vt punkt 12). Nendes määratlustes esineb üldine mõiste „haldustoetus” või „haldamine”, mis võimaldab vajadusel kasutada tehnilist abi ka halduskulude katmiseks. Kui on olemas seos programmiga, on vastutavatel ametiasutustel sisuliselt luba kasutada tehnilise abi vahendeid nii, nagu nad parimaks peavad.

28

Selge ja piirava määratluse puudumine takistab sihtväärtuste ja mõõdetavate eesmärkide seadmist ning vähendab seega aruandekohustuse täitmist. Tegevus- ja halduskulude vahelise piiri ähmastamine kahjustab ka eelarve läbipaistvust. Valikuvabadusega kaasnes vähene kontroll rahastamise eesmärkide ja kasutusviiside üle.

Komisjon kasutab vahendeid üha enam halduskulude katteks

29

Määrustes ei ole komisjonile kehtestatud ülemmäära tehnilise abi vahendite kasutamiseks I samba raames. II samba puhul on olemasoleva summa ülempiiriks määratud 0,25% EAFRD kogueraldisest ning selle võib kulutada mitmesugustele tegevustele, mis on seotud maaelu arengu tegevustega (siia kuulub ka „haldustugi”). EAFRD määruses ei ole need tegevused täpsemalt määratletud, kui välja arvata nõue luua Euroopa maaelu arengu võrgustik.

30

Komisjon ei ole ÜPP rahastamismääruses ja EAFRD määrustes esitatud määratlusi täpsustanud ega ole koostanud terviklikke suuniseid põhitegevustele antava tehnilise abi olemuse kohta. Ainsad sellekohased parameetrid on pandud paika seoses riigihangete ning IT- ja auditikulude rahastamisega. Kesktasandil on vastutavad komisjoni talitused koostanud üldised eeskirjad (vademeekum) ÜPP kulude finantsjuhtimise kohta, kuid seal ei ole I ja II samba tehnilise abi rahastamiskõlblike kulude ja üldiste halduskulude erinevus selgelt välja toodud.

31

Suurim osa komisjonisisesest tehnilise abi eraldisest perioodil 2007–2013 kulutati põhitegevusele või suutlikkuse arendamisele (peamiselt rubriikides nagu võrkude rajamine, väliskonsultandid, hindamine ja IT). Aastal 2007 oli kulukohustuste kogusumma 12,78 miljonit eurot, aastal 2013 oli see summa 71% suurem (21,9 miljonit eurot). Samal ajal muutus tehnilist abi saavate eri tegevusvaldkondade vaheline tasakaal. Hindamiste ja konsultatsioonide eelarved jäid absoluutarvudes suhteliselt stabiilseks, kuid IT-le ja võrgustike rajamisele kulutati oluliselt rohkem. Nende kuluvaldkondade suhteline osakaal aastatel 2007 ja 2013 on esitatud joonisel 1.

Joonis 1

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2007. ja 2013. aasta tehnilise abi toetuse kasutamist (võetud kulukohustused) võrdlevad diagrammid

Allikas: Euroopa Kontrollikoda põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi üksikasjalike eelarveandmete alusel.

32

Konkreetsete eesmärkide saavutamiseks mõeldud IT süsteemide kasutuselevõttu ja arendamist on lihtne liigitada suutlikkuse arendamisega seotud tehnilise abi alla, kuid IT-hooldusega seotud tavakulusid mitte. Selle põhjuseks on asjaolu, et IT-hooldus on vajalik halduskulu, mitte programmipõhine vahend, ning sellisena rahastati seda varem eranditult halduseelarvest. Kuigi komisjonile kättesaadav teave ei võimalda selgelt eristada IT-hooldust ja IT-arendust, on selgeid märke sellest, et üha rohkem rahastatakse tehnilise abi toetusest põhitegevusega mitteseotud IT kulusid. Seda küsimust käsitletakse allpool.

33

Viimastel aastatel on esiteks vähenenud „muude halduskulude” osakaal (halduskulud, mis ei ole programmipõhised ja mida ei saa seega rahastada tehnilise abi eelarverealt). Komisjon on tervikuna järk-järgult vähendanud iga-aastaseid „muude halduskulude” kulukohustusi: 2007. aastal moodustasid need veidi alla 180 miljoni euro ja 2013. aastal alla 145 miljoni euro. Kokku on summa vähenenud 20%. Nagu näidatud joonisel 2, oli põllumajanduse ja maaelu arengu puhul langus veelgi järsem. Samas tasakaalustas seda kõnealusel perioodil tehnilise abi kogukulude suurenemine (EAGF ja EAFRD, põhitegevusega seotud ja mitteseotud kulud), mis olid 2007. aastal „muude halduskuludega” peaaegu võrdsed ning 2013. aastaks olid kasvanud peaaegu kolmekordseks.

Joonis 2

Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi tehnilise abi kulude vastupidine suundumus võrreldes muude halduskuludega

Allikas: Euroopa kontrollikoda perioodi 2007–2013 üldeelarvete andmete alusel.

34

Teiseks otsustas komisjon alates 2014. aastast rahastada oma põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonna IT-süsteemi täielikult tehnilise abi vahenditest, märkides eesmärgiks „halduseelarve kasutamise pideva vähendamise”¹⁵. Kuna IT-hooldus ei kuulu põhitegevuse hulka ega ole programmipõhine, tähendab otsus sisuliselt ametlikku tunnistust, et üldiseid halduskulusid võib rahastada tehnilise abi vahenditest.

35

IT-hoolduse ja muude oluliste kulude määramine eelarverubriikidesse, mis ei kajasta nende tegelikku olemust, ähmastab haldus- ja tegevuskulude vahelist piiri, ning see omakorda mõjub negatiivselt eelarvedistsipliinile. Komisjoni puhul on see vähendanud tehnilise abi kulutuste olemuse ja kasu läbipaistvust ning aidanud kaasa näilise säästu tekkimisele.

Liikmesriikides on rõhk palkadel

36

Maaelu arengu valdkonnas olid enne 2006. aastat Sapardi ja EAGGFi kaudu kättesaadavaks tehtud tehnilise abi vahendid suunatud riigi ametiasutuste suutlikkuse arendamisele. Toetuse põhimõte oli see, et riigisisese suutlikkuse arendamine võimaldab tulevikus rahastamist vähendada. Perioodil 2007–2013 suurendati aga rahastamise kogumahtu, liikmesriigid said suurema õiguse oma tehnilise abi kulutuste üle otsustamisel ning eeskirjad muudeti leebemaks, mis võimaldas rahastada ka varem rahastamiskõlbmatuks loetud kulusid (nagu jooksvad halduskulud ja palgad). Selle tulemusel kasutati olemasolevaid vahendeid 2000. aastate algusega võrreldes väga erinevalt.

37

Ka komisjonisiseselt on paindlikku olukorda maksimaalselt ära kasutatud: liikmesriigi kulude osas komisjon peaaegu ei sekku. Sellekohaseid suuniseid on komisjon pakkunud vähe või üldse mitte, ning on seeläbi julgustanud liikmesriike kasutama tehnilise abi kaasrahastamist mitmesuguste põhitegevusega mitteseotud kulude katmiseks.

38

II samba (EAFRD) raames võivad liikmesriigid kasutada tehnilise abi vajaduste katmiseks kuni 4% programmile eraldatud vahenditest. Teatud liikmesriigid otsustasid perioodil 2007–2013 kasutada maksimaalsest protsendist ära märkimisväärse osa. Taani, Eesti, Ungari, Leedu, Läti ja Malta seadsid eesmärgiks peaaegu maksimummäära ning ka Rootsis ületab see 3%. Kõikide liikmesriikide üksikasjalikud andmed on esitatud lisas, kus on ka näidatud, et perioodil 2014–2020 on suurem osa liikmesriike suurendanud tehnilisele abile mõeldud eraldisi (mõned neist ka olulisel määral).

39

Joonisel 3 on esitatud auditi käigus külastatud liikmesriikide eelarvekavad maaelu arengu programmide kolme kõige sagedasema kulukategooria kohta, mis vastavad EAFRD määruses ära toodud tegevustele¹⁶.

40

Eelkõige pakub huvi kategooria „Ettevalmistus, haldamine, järelevalve, hindamine ja kontroll”. See hõlmab mitmesuguseid halduskulusid, peamiselt palku. Nii liikmesriikides kui ka komisjonis sageneb tendents katta seadusliku võimaluse olemasolu korral personali ja halduskulud alternatiivsetest allikatest.

41

Viiest liikmesriigist neli teatasid, et halduskulud moodustavad nende tehnilise abi tegelikest kuludest kõige suurema osa. Leedus moodustasid halduskulud perioodil 2007–2013 tehnilise abi kogukuludest 51%, Poolas ja Ungaris oli vastav arv 60% ning Austrias veidi alla 95%. Itaalias olid mitu tehnilist abi haldavat asutust avaliku sektori väliskonsultandid ning halduskulud (mis hõlmavad ka IT-kulusid ning tehnilise ja halduspersonali kulusid) lisati sageli „suutlikkuse parandamise” kategooriasse. Halduskulude osakaal on seega kõrge kõikjal, isegi liikmesriikides, kus tehniline abi määr kogurahastamisest on suhteliselt madal – halduskulude osakaal Poolas (kus tehnilise abi moodustas 1,49% kogurahastamisest) on suurem kui Ungaris (3,49%).

Joonis 3

Tehnilisele abile kavandatud kulutused viies liikmesriigis perioodil 2007–2013 (EAFRD kaasrahastamine)

¹ Teavitus- ja avalikustamistegevuse kohta liikmesriigi tasandil puuduvad konsolideeritud andmed.

Allikas: liikmesriikide esitatud maaelu arengu programmid ja andmed.

42

Joonisel 4 on esitatud ülevaade EAFRD tegelikest kulutustest külastatud viies liikmesriigis ning lisaks muudes küsitlusele vastanud liikmesriikides¹⁷. Joonisel on näidatud samad peamised tegevusrühmad nagu joonisel 3, kuid kategooria „Ettevalmistus, haldamine, järelevalve, hindamine ja kontroll” on jagatud kaheks osaks. See võimaldab täpsemini mõista halduskulude osa, mis siin hõlmab personali palkasid ning sellega seotud kulusid, kontorikulusid ja muid jooksvaid kulusid, kuid ei hõlma hindamis-, koolitus- ja IT-kulusid. Sarnased kulud võivad esineda ka osana „teabe ja avalikustamise” ja „riikliku maaeluvõrgustiku” kuludest, viimasel juhul on ülemmääraks 25% rahastamisest¹⁸.

Joonis 4

Tehnilise abi kulutused liikmesriikides kategooriate kaupa (2007–2013, EAFRD kaasrahastamine)

Märkus: Hispaanias, Saksamaal ja Itaalias on kasutusel piirkondlike maaelu arengu programmide süsteem ning nende riikide arvnäitajad ekstrapoleeritakse küsitlusele vastanud piirkondade esitatud andmete alusel. Kõikidel juhtudel loeti katvus piisavalt esinduslikuks (Hispaania 95%, Saksamaa 85%, Itaalia 77%).

43

Uuringu tulemused kinnitavad seda, mida leiti ka viies auditeeritud liikmesriigis: tehnilise abi rahastamiskõlblikkuse kriteeriume paika pannes tõlgendasid pädevad asutused õigusaktide sätteid väga paindlikult.

44

Tehnilise abi väga lai tõlgendamine ei ole omane ainult põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnale, vaid ka muudele ELi rahastamisvaldkondadele. Komisjoni hiljutises aruandes¹⁹ palkade rahastamise kohta struktuurifondidest järeldatakse, et „… kõik liikmesriigid on kasutanud tehnilist abi personalikulude rahastamiseks. Täpsemalt öeldes kasutab suurem osa liikmesriike tehnilise abi vahendeid peamiselt palkade kaasrahastamiseks.”²⁰

45

Juba perioodi alguses moodustasid palgad suure osa EAFRDst liikmesriikidele eraldatud tehnilise abi toetusest, ning mitmel juhul suurenes palkade osakaal hiljem veelgi. Poolas tõusid näiteks halduskulude assigneeringud (peamiselt personalikulud) 2013. aastal järsult, kui need toodi üle teavitus- ja maaeluvõrgustike tegevustest. 2009. aasta keskpaigaks lisati Leedus maaelu arengu programmide rakendamisega vaid osaliselt hõivatud töötajate palgad tehnilise abi eraldisse, mille ilmne eesmärk oli vähendada koormust riigieelarvele. Kui 2008. aastal ei olnud osalise ajaga töötajaid üldse, siis 2012. aasta lõpuks tegeles pea 75% sellisel viisil rahastatud personalist ka muude, maaelu arengu programmiga mitteseotud ülesannetega. Kui tehnilise abi vahendeid kasutatakse juba palgal olevate töötajate palkade rahastamiseks, on sisuliselt tegemist eelarvetoetusega. See tekitab probleeme, mida käsitletakse allpool.

Tehnilise abi rahastamise alternatiivkulu

46

Võttes arvesse tehnilise abi mõiste laialivalguvat määratlust ning ÜPP vahendite haldamisega seotud kulusid (vt 1. selgitus), ei ole sugugi üllatav, et nii liikmesriigid kui ka komisjon katavad oma tehnilise abi kulutustega üha sagedamini halduskulusid, mis üksnes toetavad maaelu arengu kulutusi või kuuluvad põhitegevusega mitteseotud eelarvesse. Probleem on selles, et selliste kulude tasuvust on raske hinnata, samuti on raske näidata, et tehnilise abi sellisel viisil kasutamine aitab kasulikult ja tõhusalt suurendada maaelu arengu toetuse üldassigneeringute mõju.

47

Mida suurem on tehnilise abi meetmetele eraldatud vahendite osakaal liikmesriigile eraldatud EAFRD üldisest toetusest, seda vähem raha jääb maaelu arengu põhimeetmetele, mis tooksid põllumajandustootjatele ja maapiirkondadele rohkem otsest kasu. Kui tehniline abi ei tähenda enamat kui eelarvetoetust, kannavad need kulud sisuliselt lõplikud toetusesaajad.

48

Erinevaid kaasrahastamismäärasid arvesse võttes on risk teatud mõttes suurem nende toetusesaajate puhul, kes vajavad rohkem ELi toetust. Perioodil 2007–2013 oli EAFRD kaasrahastamise ülemmääraks 50% Austrias ja Põhja-Itaalias, kuid lähenemispiirkondades, mis hõlmavad Poolat, Ungarit ja Leedut, oli see 75%. Võimalus saada kaasrahastamist vahekorras 3:1 annab liikmesriigile täiendava motivatsiooni kulutamiseks, ent osa potentsiaalsest kasust jääb saamata, kui märkimisväärne osa kaasrahastamisest suunatakse põhitegevusega mitteseotud eesmärkidele.

49

ELi vahendite sellise kasutamise puhul suunatakse märkimisväärsed summad (kuigi protsendina väljendatuna võib tegu olla väikeste numbritega) kõrvale rahastamise peamistelt eesmärkidelt. Halduskulude tehnilise abi vahenditest katmise võimaldamine põhjustab huvide konflikti nii komisjoni kui ka liikmesriikide puhul. ÜPP juhtidena otsustavad nad, kui palju eri meetmetele (sh tehnilisele abile) kulutada, et saavutada kuludele vastav tulu. Samal ajal on nad halduskulude katmiseks kasutatud tehnilise abi toetuse saajatena motiveeritud maksimeerima eraldisi, millest kaetakse programmide vajalikke halduskulusid.

1. selgitus

Tehniline abi ja programmide halduskulud

Nii EAGFi kui ka EAFRD rakendamine hõlmab teatud halduskoormust. ELi tasandil pidi komisjon fonde luues ja hallates looma Euroopa maaelu arengu võrgustiku, mis on selgelt seotud tehnilise abi kuludega.

Liikmesriikides oli riiklike ja/või piirkondlike ametiasutuste ülesandeks mitmesuguste meetmete elluviimine, mis võib luua vajaduse uute haldusstruktuuride järele. ÜPPd hõlmavad peamised õigusaktid sätestavad, et ametiasutused peavad tegema kõik, mis nende võimuses, et kaitsta liidu finantshuve. Selleks on EAFRD määruses välja toodud kohustuslikud meetmed, mis on esitatud juhtimist ja kontrolli, teavitamist ja avalikustamist ning järelevalvet ja hindamist käsitlevates jagudes. Koos kohaliku arengu strateegiate ning kohalike tegevusrühmade ja riiklike maaelu arengu võrgustikega seotud nõuetega tekitasid nimetatud meetmed liikmesriikidele toetuste andmisel märkimisväärseid kulusid (vt allpool toodud näited).

Oma 2013. aasta tegevusaruandes tegi põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraat kokkuvõtte liikmesriikide aruandlusest I ja II samba tõendatud maksete kontrollimiseks tehtud kogukuludest²¹. I samba puhul moodustasid kontrolliasutuste kulud (sh palgad, koolitus, hooldus- ja ehituskulud) ligikaudu 5,13% EAGFi meetmete kogukuludest. I samba puhul ei ole liikmesriikidele tehnilise abi jaoks peaaegu mingeid vahendeid eraldatud, nii et seda summat ei saa EL kaasrahastada. II samba puhul oli liikmesriikide aruannete alusel arvutatud vastav määr 8,13%. Selliste tingimuste puhul on suur motivatsioon tehniline abi maksimaalselt ära kasutada ning sellepärast võtavad teatud liikmesriigid oma eelarve koostamisel aluseks tehnilise abi ülemmäära (4%).

50

Liikmesriikide otsustusõigus on suurenenud ning praegused tehnilise abi eeskirjad on tugevdanud nende sõltuvust ELi vahenditest, mida üha enam kasutatakse valdkondades, millel ei ole otsest mõju suutlikkuse parandamisele ja arendamisele. Auditi ajal väljendasid Poola ja Leedu ametiasutused rahulolematust reeglite ebatäpsuse suhtes ning soovisid saada komisjonilt paremaid suuniseid tehnilise abi tõhusamaks ja mõjusamaks kasutamiseks.

51

Praegu kasutatakse tehnilise abi vahendeid väga sageli halduskulude katmiseks ja see suundumus näib püsivat ka perioodil 2014–2020. Viiest külastatud liikmesriigist neli selgitasid, et nende jaoks on tehniline abi endiselt vahend, mille abil rahastada maaelu arengu programmide põhilist rakendusstruktuuri²². Lisaks moodustab tehniline abi nüüd ka üldiselt kogukuludest suurema osa. Nagu lisas näidatud, on tehnilisele abile eraldatud kogusumma (1,9 miljardit eurot) 24% suurem, kuigi maaelu arengu valdkonna kogueelarve kõikidele liikmesriikidele on uuel perioodil väiksem.

Kas kulud on rahastamiskõlblikud?

Komisjonis esines teatud formaalse rahastamiskõlbmatuse juhtumeid

52

Komisjonis vaatas kontrollikoda läbi 20 põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi poolt auditiperioodil ellu viidud projekti kõikidest tehnilise abi valdkondadest. Nelja projekti puhul leiti eeskirjade eiramisi, mis olid põhjustatud sellest, et EAGFi põhitegevusega mitteseotud eelarvet kasutati ebakorrektselt. Kolm projekti neljast (51 500 eurot 40 sülearvuti ostmiseks, 10 000 eurot arvutitarkvara litsentside ostmiseks ja 13 800 eurot tulemüüri hoolduslepinguks) kaasrahastati ainult EAGFist, kuigi neid oleks saanud rahastada ka II samba raames. Kuna põhitegevusega mitteseotud kulud peavad tehnilise abi toetuse saamiseks olema programmipõhised, oleks need kulud tulnud jagada proportsionaalselt EAGFi ja EAFRD eelarvete vahel. Neljas artikkel oli OECD-le makstud 278 000 euro suurune tehnilise abi toetus, mis rahastati samuti EAGFi eelarvest, kuigi eelnevad sama toetuslepingu alusel tehtud maksed rahastati (õigesti) ÜPP üldise koordineerimise peatükist.

53

20 projektiga seotud hankemenetluse puhul ei esinenud üheski nõuete täitmatajätmisega seotud probleeme. Menetlused olid eeskirjadele vastavalt valitud ja välja kuulutatud ning rakendatud nii, nagu õigusaktides ette nähtud.

Sagedasemad probleemid liikmesriikides

54

Auditi käigus leiti viies auditeeritud liikmesriigis II samba puhul mitu tehnilise abi eeskirjadevastase rahastamise juhtumit. Kontrollitud 91-st tehnilise abi projektist leiti eeskirjadevastaseid või osaliselt eeskirjadevastaseid kulusid 35 projekti puhul. Peamised probleemid olid seotud vahendite kasutamisega tegevuste puhul, mis jagunesid kahe samba vahel (ega olnud seega täies ulatuses toetuskõlblikud), või lepingute sõlmimise ja hangetega. Mõne projekti puhul esinesid mõlemad probleemid korraga.

Mõne liikmesriigi tegevused ei kuulu ainult II samba alla

55

Nagu juba märgitud, keelab ÜPP rahastamismääruse artikkel 13 selgesõnaliselt haldus- ja personalikulude rahastamise EAGFi vahenditest (I sammas). Liikmesriikides leiti aga, et auditeeritud projektidest 25 sisaldasid II samba raames tehtud tehnilise abi makseid halduskulude katmiseks, mis tegelikult tekkisid seoses I sambaga või tegevustega, mis ei olnud EAFRDga seotud. Sellise olukorra tekkimise oht on eriti suur juhul, kui ostud või projektid puudutavad nii I kui ka II sammast. Sellistel juhtudel on osa kuludest loomulikult rahastamiskõlbmatu ning seda ei tohiks kaasrahastada.

56

2. selgituses näidatakse, et esineb eeskirjadevastaselt tehtud kulude oht, sest arvepidamine on puudulik, kasutatakse koefitsiente või muid haldusmenetlusi, mis on seotud üleliia keeruka ja sageli ka ebavajaliku vahetegemisega kahe väga sarnase valdkonna kulude vahel. Kui kõik muu on sarnane, siis ei ole selge, miks haldus- ja personalikulude hüvitamine peaks olema keelatud I samba raames, aga II samba raames mitte.

2. selgitus

Rahastamiskõlbmatuse risk, kui kulud tuleb jagada I sambaga

Suurem osa kulude jagamisega seotud näiteid hõlmab nii maaelu arengu programmidega seotud kui ka nendega mitteseotud personali palkade maksmist, eelkõige juhtudel, mil ei olnud piisavalt tõendeid II samba alusel makstud palkade osakaalu põhjendamiseks. Leedus ei suudetud tõendada, et maaelu arengu programmidega seotud kohustuste täitmise kulude arvestamise koefitsient oli korrektne ning seega ei olnud võimalik kuludeklaratsioonide rahastamiskõlblikkust kontrollida. Ungaris pidid rahastamiskõlblikud olema üksnes perioodi 2007–2013 maaelu arengu programmi tegevustega seotud olevate ametnike palgakulud. Mõned tehnilise abiga tegelevad töötajad aga töötasid osakondades, mille tavaülesanded jäid maaelu arenguprogrammidest väljapoole (ministeeriumide sekretariaadid, finants- ja õigusüksused), ning seega puudus kindlus, et nad tegelevad täistööajaga maaelu arengu programmidega. Sarnaseid juhtumeid leiti ka Poolas ja Austrias.

Veel üks valdkond, kus I ja II samba vahel kulusid jagatakse, on IT-varustuse või tarkvara ostmine või hooldus. Poolas kasutati maaelu arengu tegevustest IT-hoolduskulude osakaalu välja arvutamiseks koefitsienti, mis oli juba nelja aasta eest aegunud. Itaalias ei olnud selge, kas põllumajandusministeeriumi ostetud ja EAFRD vahenditest rahastatud videokonverentsitehnika oli mõeldud ainult II samba tegevuste raames kasutamiseks.

Jagamisega on seotud ka nõuetele vastavuse kontrollide valdkond²³ – kui siin toetuse liikide vahel selget vahet ei tehta, võib EAGFi raames rakendatud meede saada toetust, mis on mõeldud EAFRDst rahastatud tegevustele. Austrias vastavuskontrollide kulude jagamisel kasutatud koefitsienti ei ajakohastatud iga-aastaselt (kulud jagati ühtse pindalatoetuse väljamaksetaotluste (rahastamiskõlbmatud) ning maaelu arengu raames esitatud põllumajandusliku keskkonnatoetuse väljamaksetaotluste (rahastamiskõlblikud) vahel). Aastal 2011 tehti selle tulemusel EAFRDst algselt enammakseid 15 600 euro ulatuses.

Hanke-eeskirjade eiramised

57

Auditi käigus tuli liikmesriikides ilmsiks probleeme lepingute sõlmimise ja hankemenetlustega (mis mõjutasid 51st auditeeritud hankemenetlusest 17, peamiselt teavitamis- ja avalikustamismeetmete valdkonnas). Probleemid hõlmasid konkureerivate pakkumuste asemel otseläbirääkimiste pidamist, hangete direktiivi²⁴ läbipaistvuse, võrdse kohtlemise ja mittediskrimineerimise nõuete rikkumist, ning mõnel juhul ka vastavate riiklike eeskirjade rikkumist. Väära menetluse kasutamine ei tähenda ainult ELi ja/või riigi õiguse rikkumist, vaid takistab avatud turu eeskirjade järgimist, diskrimineerib teisi potentsiaalseid töövõtjaid ning võib põhjustada suuremaid kulusid.

3. selgitus

Näiteid hanke-eeskirjade eiramisest

Väära menetluse kasutamine

Itaalias osteti kahel korral reisiteenuseid (väärtusega 170 000 ja 130 000 eurot) otseste läbirääkimiste alusel, rikkudes seega riigi eeskirju, milles on sätestatud, et üle 40 000 euro suuruste lepingute puhul tuleb korraldada avalik hankemenetlus.

Poolas kasutati põhjendamatult läbirääkimistega menetlust, et sõlmida leping (hotelli-, toitlustus-, konverentsi- ja koolitusteenus) riigi haldusalas oleva asutusega ning varem kasutatud töövõtjaga (valitsusasutusele osutatud IT-teenused).

Lepingute ülemäära kõrge hind

Ungaris sõlmiti 2008. aastal keerukas raamleping ürituste korraldajaga ühikuhindade alusel, mis oleksid ka kuus aastat hiljem olnud liiga kõrged. Seetõttu lõpetati see liiga kõrgete hindadega leping ettenähtust kaks aastat varem.

Tehnilised kirjeldused takistavad läbipaistvust ning võrdset kohtlemist

Itaalias leiti auditi käigus riigihankemenetlusi, mille puhul oli antud liiga vähe või ebatäpset teavet tehniliste nõuete kohta, mida edukaks tunnistamise otsuse tegemisel arvestatakse. Seetõttu oli pädevatel, kuid kogenematutel pakkujatel keeruline pakkumusi õigesti sõnastada, samuti muutis see keeruliseks pakkumuste suhteliste eeliste hindamise ning lõpliku edukaks tunnistamise otsuse põhjendamise.

Kontrollisüsteemide puudulik rakendamine

58

Olenemata punkti 56 kommentaaridest leidis kontrollikoda, et liikmesriikide kontrollisüsteemid, mille abil kindlaks teha, kas kulud määrati II samba raames õigesti, ei toimi korralikult. Mitmel juhul kasutasid liikmesriigid konkreetseid koefitsiente või muid kalkulatsioone, et teha kindlaks kulude jagunemine EAGFi ja EAFRD vahel, kuid valemeid ei kohaldatud süstemaatiliselt või ajakohastati neid ebaregulaarselt. Kontrollide käigus ei olnud neid puudusi aga avastatud. Seoses sellega on julgustav märkida, et alates auditist on komisjon eeskirjad liikmesriikidepoolse tehnilise abi toetuste kulude kontrollimise kohta²⁵ rangemaks muutnud.

59

Kõik projektid, mille puhul kontrollikoda leidis hanke-eeskirjade eiramisi, olid juba läbinud vastavate riiklike ametiasutuste tehtud halduskontrollid. Nende kontrollide käigus kontrollikoja avastatud vead ilmsiks ei tulnud ja seega loeti kontrollid ebamõjusaks. Kuna on vaja meetmeid liikmesriikide tehnilise abi haldus- ja kontrollisüsteemide tõhususe parandamiseks, on komisjon teatanud, et koostab perioodiks 2014–2020 riigihangete suuniseid.

Kui sobiv on tulemusraamistik tehnilisele abile?

60

Finantsmääruse preambulis nimetatakse säästlikkust, tõhusust ja mõjusust usaldusväärse finantsjuhtimise keskseteks põhimõteteks eelarve kõikides kuluvaldkondades. Nende põhimõtete järgimiseks peavad iga tegevusvaldkonna jaoks olema seatud SMART-eesmärgid²⁶, mille täitmist tuleb kontrollida tulemusnäitajate abil ning koostada selle alusel iga-aastased tegevusaruanded. Institutsioonid (antud juhul komisjon) peavad tegema ka eel- ja järelhindamisi²⁷.

61

Eelarve täitmisel koostöös liikmesriikidega delegeeritakse eelnimetatud ülesanded liikmesriikidele, kes vastutavad selle eest, et vahendeid kasutatakse vastavalt kohaldatavatele eeskirjadele ja põhimõtetele²⁸.

62

ÜPP rahastamise kasutamist reguleerivad rangelt kulude asjakohasuse tagamisega seotud nõuded. Auditist selgus, et sageli ei kasuta rakendusasutused neid eeskirju tehnilise abi kontrollimisel. Siiski, nagu näidatud 4. selgituses, kehtivad finantsmääruses esitatud kohustused nii tehnilisele abile kui ka põllumajanduse ja maaelu arengu poliitikavaldkonna tegevusele.

4. selgitus

Kas tehniline abi on tegevus või lihtsalt vahend?

Auditi käigus leiti, et üldiselt käsitlevad vastutavad asutused tehnilist abi kui tegelikule rahastamistegevusele antavat haldustuge, olles seisukohal, et tehnilisele abile ei kehti tulemuslikkust puudutavad regulatiivsed nõuded. Austria jaoks on tehniline abi lihtsalt vahend maaelu arengu programmi rakendamiseks ning selle mõjususe ainus mõõdupuu on programmi edu. Seoses sellega ei saa tehnilist abi kavandada ja sellele ei saa määrata eesmärke ega näitajaid, mis kuuluvad pigem põhitegevuse juurde²⁹, mille rakendamisele aitab see kaasa. Komisjoni puhul oleks tehnilise abi eraldi konsolideeritud tegevusena esitamisel keeruline hinnata seda, milline on olnud abi panus iga maaelu arengu valdkonna puhul.

Selline loogika, mis näitab tehnilise abi toetust passiivsena ja mitte osana toimivast tulemusraamistikust, on vastuolus määrustega. EAFRD määruse artiklis 66 nimetatakse tehnilist abi nii tegevuseks kui ka meetmeks, ning artikli 2 punktis d määratletakse meede kui „telje rakendamisele kaasaaitavate tegevuste kogum”. Lisaks, arvestades tehnilise abi toetusele eraldatud vahendite mahtu, eelkõige liikmesriikides (üle 1,5 miljardi euro), on väga oluline teada, et vahendeid hallatakse usaldusväärselt ning need aitavad kaasa programmi rakendamisele. Kõige paremini aitab seda saavutada vahendite õige kavandamine, järelevalve ning konkreetsete mõjude hindamine.

63

Kuigi tehniline abi moodustab kogukuludest väikese osa, on see siiski programmitöö perioodi arvestades oluline summa ja selle kasutusest tuleb asjakohaselt aru anda. Vaatamata komisjoni ja liikmesriikide kinnitusele, et nende tehnilise abi toetus põhitegevusega mitteseotud kulude katmiseks on nii vajalik kui ka proportsionaalne ning aitab kaasa programmi eesmärkide saavutamisele, ei ole enamasti olemas tulemusraamistikku, mis näitaks, et see nii ka on. Valdkonda iseloomustab ebapiisav mitmeaastane kavandamine, asjakohase vajaduste hindamise puudumine, ebatäpsed eesmärgid (mis seega ei vasta SMART-kriteeriumidele) ning tehnilise abi programmide tulemuspõhise järelevalve ja hindamise puudumine (selle asemel on kõige suurem kaal finantsaspektidel).

Puudulik kavandamine ja vajaduste hindamine

64

Selleks, et eesmärgid asjakohaselt välja töötada ja püstitada, on oluline teha esialgne vajaduste hindamine ning koostada plaanid nii keskmises kui ka pikas perspektiivis. See on ka osa EAFRD määruses esitatud eelhindamismenetlusest³⁰.

65

Komisjonis on tehnilise abi haldustoetusena käsitlemise tulemuseks see, et seda peetakse enamasti iga-aastaseks kuluks. Pea kõikides tegevusvaldkondades (erandiks on uuringud ja hindamised ning Euroopa maaelu arengu võrgustik) puudus perioodi esialgne vajaduste hindamine ning vahendite kasutamise mitmeaastane kava. See tähendab, et mõnel juhul uuendati eelarveeraldisi järgmiseks aastaks ilma kontrollimata, kas eelnevatel aastatel väljendatud (lühiajaline) vajadus on endiselt jõus. Lisaks võib rakendamine ilma asjakohase vajaduste hindamiseta muutuda juhuslikuks ja laialivalguvaks.

66

EAFRD määrus nõuab liikmesriikidelt maaelu arengu programmide eelhindamist, sest „eelhindamisel tehakse kindlaks keskmise ja pikema tähtaja vajadused, saavutatavad eesmärgid, eeldatavad tulemused, kvantifitseeritud sihid eeskätt lähteolukorraga seotud mõju osas, ühenduse lisandväärtus, ühenduse prioriteetide arvessevõtmise määr, varasemast programmitööst saadud õppetunnid ning rakendamise, seire, hindamise ja finantsjuhtimise korra kvaliteet.”³¹

67

Nagu komisjon, jätsid ka viis liikmesriiki tehnilise abi enamasti oma mitmeaastasest maaelu arengu vajaduste hindamisest välja. Selle poliitika peamisteks tagajärgedeks oli ebastabiilne tehnilise abi eelarve, mida saab haldusmäärusega muuta. Isegi Poolas, kus maaelu arengu programmi ühe osa puhul koostati tehnilise abi vajaduste hindamine, oli algne eelarve vajalikust märgatavalt väiksemaks hinnatud. Kuna komisjon selle rubriigi kulude liikmesriigipoolsesse haldamisse ei sekku, kiideti vastavad programmimuudatused tingimusteta heaks.

Eesmärgid ei vasta SMART-kriteeriumidele

68

SMART-eesmärkide ülesanne on suunata vahendid täpsemalt ning saavutada eesmärgid tõhusamalt. SMART-kriteeriumidele vastavad eesmärgid tagavad ka selgema raamistiku järelevalveks ja tulemuste hindamiseks.

69

Kuna kavandamine ja vajaduste hindamine oli puudulik, ei suutnud komisjon ka tehnilise abi rahastamiseks SMART-eesmärke koostada. Tehniline abi ei ole välja toodud põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi üksikasjalikes iga-aastastes juhtimiskavades, milles võetakse kokku peadirektoraadi eesmärgid ja näitajad eelolevaks aastaks – kuigi kavades sisalduvad tehnilise abi vahenditest toetatavad projektid ja meetmed. Samuti ei sisalda peadirektoraadi koostatud põhitegevuse rahastamisotsused SMART-eesmärke või näitajaid tehnilise abi projektidele, mida käsitletakse samamoodi nagu komisjoni üldiseid halduskulusid. Ainsaks erandiks on hindamiste ja uuringute valdkond, kus, nagu juba märgitud, kasutatakse mitmeaastast kavandamist ning mille puhul on olemas SMART-eesmärgid, mis sisalduvad vastavate määruste nõuetes.

70

Liikmesriikides ei võetud kuigi palju meetmeid tehnilise abi konkreetsete eesmärkide koostamiseks. Mitmeaastase kavandamise puudumine tehnilise abi tundlikes valdkondades (nagu riikliku maaeluvõrgustiku teavitus- ja kommunikatsioonimeetmed) takistas läbipaistvust ning eesmärkide määratlemist. Ka ei olnud abi sellest, et ei tehtud selget vahet tehnilise abi valdkondade vahel, ega tehnilise abi valdkondade ja muude sarnaste tegevuste vahel, mis ei olnud seotud EAFRD eesmärkidega. Viiest külastatud liikmesriigist tegi ainult Itaalia enamat, kui üldmääruste nõuetes sätestatud. Sellegipoolest olid ka Itaalia eesmärgid kvantifitseerimata ning neil puudus kindlaksmääratud tähtaeg.

5. selgitus

Näiteid ebatäpselt sõnastatud eesmärkidest liikmesriikide programmitöö dokumentides

Leedu eesmärgid sisaldasid järgnevat: „… tagada programmi asjakohane ettevalmistus, tõhus rakendamine ja hindamine [---], et tagada teabe asjakohane esitlusviis ja avalikustamine [---] ning tagada teabe kättesaadavus”.

Poola eesmärgid piirdusid sisuliselt EAFRD määruse artiklites 66 ja 68 esitatud tegevuste loetlemisega. Seega olid need küll regulatiivsete nõuetega kooskõlas, ent ei sisaldanud tehnilise abi toel saavutatavaid eeldatud tulemusi ja mõjusid ega käsitlenud ka seda, kuidas tehnilise abi tulemuslikkust kavatsetakse mõõta.

Piiratud järelevalve ja hindamine

71

Finantsmääruses esitatakse komisjoni järelevalve- ja hindamistegevusele teatud nõuded. Komisjon peab esitama eelarvepädevale institutsioonile aastaaruande eesmärkide saavutamisest, võrreldes eesmärke tulemusnäitajatega³².

72

Maaelu arengu puhul³³ hõlmasid perioodi 2007–2013 käsitlevad põhipunktid komisjoni ja liikmesriikide vahelise ühise seire- ja hindamisraamistiku olemasolu, mis sisaldaks piiratud arvul kõikidele maaelu arengu programmidele ühiseid näitajaid. Iga liikmesriik pidi kehtestama ka täiendavad näitajad, mis võimaldaksid kõikides rakendamisetappides mõõta riigi maaelu arengu programmi edusamme, tõhusust ja mõjusust. Komisjonile tuli esitada iga-aastane eduaruanne ning ka programmi kvaliteedi, tõhususe ja mõjususe eel-, vahe- ja järelhindamised.

73

Loodi nõuetele vastav ühine seire- ja hindamisraamistik. Vastavalt seisukohale, et tehnilise abi puhul tulemusnõuded ei kehti, ei mainitud seda ei ühise seire- ja hindamisraamistiku üldsuunistes ega meetmete ja ühiste näitajate kirjelduses.

74

Seega on komisjonis tehnilise abi toetuse järelevalve ja hindamine sama piiratud kui selle kavandamine. Puuduvad kriteeriumid, mis seoksid selle programmi üldtulemustega. Samas keskendutakse liialt finantsaspektidele ning muudele puhtalt haldusega seotud aspektidele, nagu kulude ülemmäärast kinnipidamine ja lepingute täitmise tähtajad.

75

Olukord on samasugune ka liikmesriikides – põhjuseks taas kord see, et tehniline abi ei sisaldu ühises seire- ja hindamisraamistikus. Komisjonipoolne järelevalve liikmesriikide maaelu arengu programmide üle piirdub eelarve rakendamise ja 4-protsendilisest ülemmäärast kinnipidamise kontrollimisega. Liikmesriikide enda peamine järelevalvevahend on iga-aastane eduaruanne maaelu arengu programmi täitmise kohta, kuid kontrollitud kuuest maaelu arengu programmist kolme iga-aastased eduaruanded ei sisaldanud tehnilise abi hindamist. Kui selline hindamine ka tehti, piirdus järelevalve ulatus tulemus- ja mõjunäitajate ning selgete suuniste puudumise tõttu toetuse kasutamise finantsaspektidega.

Puuduliku tulemusraamistiku mõju

76

Komisjon kui ELi eelarve täitmise eest vastutav asutus peab tagama EAFRD usaldusväärse finantsjuhtimise. See ülesanne hõlmab ka rangete suuniste koostamist tehnilise abi toetuse tõhusaks ja mõjusaks kasutamiseks. Kuna aga komisjon ei määratle oma tehnilise abi alaseid vajadusi osana tulemusraamistikust ega nõua seda ka liikmesriikidelt, puudub komisjonil vahend tehnilise abi vahendite kaudu saavutatud üldise mõju hindamiseks, ning seega ei saa ka vahendeid suunata sinna, kus neist kõige enam kasu oleks.

77

Tulemusraamistiku alusel oleks ka hea leida tehnilise abi lahendusi EAFRD rakendamise puhul tekkida võivatele probleemidele. Kui komisjon kutsus aastatel 2011 ja 2012 kõiki liikmesriike üles töötama välja tegevuskavad maaelu arengu valdkonna vastuvõetamatult kõrge veamäära vähendamiseks, jäeti kasutamata võimalus kasutada tehnilist abi vahendina parandusmeetmete hõlbustamiseks ja toetamiseks.

78

Need finantsmääruses nõutavad kavandamise, järelevalve ja hindamise elemendid, mis on komisjonis ja liikmesriikides paigas, hõlmavad pigem põhitegevust kui halduskulusid, mis praegu moodustavad tehnilise abi eelarvetest kõige suurema osa. Selle peamiseks põhjuseks on asjaolu, et on väga keeruline kavandada ja hinnata näiteks seda, millist osa mängivad palgakulud programmi üldises tulemuslikkuses. Seda tüüpi kulud on tegevuskuludest palju vähem kooskõlas vajadusega näidata usaldusväärse finantsjuhtimise põhimõtte järgimist.

Võrgustike loomine: potentsiaal mõjusa tulemusraamistiku loomiseks

79

Euroopa maaelu arengu võrgustik³⁴ on ainus tehnilise abi osa, mille komisjon on ELi põllumajanduse ja maaelu arengu õigusaktides selgelt määratlenud. Euroopa maaelu arengu võrgustikul on selged eesmärgid, mis on seotud maaelu arengu tegevuse ja suutlikkuse ühtlustamise ja tugevdamisega terves liidus.

80

Euroopa maaelu arengu võrgustiku üks ülesanne on toetada riiklikke maaelu arengu võrgustikke liikmesriikides, mida rahastatakse samuti tehnilise abi vahenditest³⁵. Vajalikele haldusstruktuuridele seati absoluutseks ülempiiriks 25% iga riigi maaelu arengu võrgustikule eraldatud vahenditest³⁶, ülejäänud summa tuli kulutada tegevuskavale, mis sisaldas konkreetseid teabealaseid ning suutlikkuse suurendamisega seotud meetmeid³⁷.

81

Nii Euroopa maaelu arengu võrgustike kui ka riigi võrgustike puhul seati õigusaktides täpsemaid suuniseid tehnilise abi vahendite kasutamiseks, tehes selget vahet, mis on põhitegevus ja mis ei ole. Suurem osa võrgustikega seotud kuludest on teoreetiliselt kooskõlas tulemusraamistikuga, mis peaks muutma kergemaks tehnilise abi meetmete sidususe tagamise selles valdkonnas, ning lihtsustama hindamist ja kontrolli vastavalt usaldusväärse finantsjuhtimise üldpõhimõtetele.

82

Võrgustikega seotud tegevusi iseloomustas aga sageli samasugune ebatäielik kavandamine, järelevalve ja hindamine, kui tehnilise abi puhul maaelu arengu valdkonnas tervikuna. Üldiselt on nende mõju keeruline hinnata – erandiks on vaid Itaalia riiklik maaelu arengu võrgustik (vt 6. selgitus), mis on mitmes mõttes tehnilise abi kavandamise ja toimimise vallas eeskujuks.

6. selgitus

Itaalia riiklik maaelu arengu võrgustik³⁸ kui näide toimivast tulemusraamistikust

Auditiga leiti, et Itaalia maaelu arengu võrgustik on enamasti saavutanud oma peamised tegevuseesmärgid (parandanud juhtimist, suurendanud juhtkonna ja haldussuutlikkust, jaganud oskusteavet ning häid tavasid) ning on pakkunud mõjusat koordineerimist ja tuge Itaalia piirkondlikele maaelu arengu programmidele (andmete ühtlustamise ja konsultatsioonide abil), edendades samal ajal ka riigiülest koostööd. Riiklikul maaelu arengu võrgustikul on populaarne veebisait ning korraldatakse mitmesuguseid algatusi ja üritusi. Kommunikatsioonitegevus on ulatuslik (sh ka veebikogukond noortele põllumajandustootjatele ning kooliprojektid). Heade tavade kindlaks tegemiseks ja edendamiseks korraldatakse noortele põllumajandustootjatele videokonkursse, ning võitjate tööd laaditakse üles võrgustiku veebisaidile.

Maaelu arengu võrgustiku saavutused ja edu sidusrühmade hulgas on osaliselt saavutatud tegevusväljundite üksikasjaliku kavandamisega. Seejärel kontrollitakse võrgustikku ning hinnatakse seda, kasutades näitajaid, millel on sihtväärtused. Väljundinäitajad (nagu peetud koosolekud, avaldatud suunised) on seotud programmi konkreetsete meetmetega, samas kui tulemusnäitajad (klientide rahulolu määr, hea tava levitamine) ja mõjunäitajad (juhtimises osalevate oluliste osapoolte arv, avalikkuse arvamus maaelu arengu poliitika nähtavusest) on pandud paika võrgustiku jaoks tervikuna.

Riikliku maaelu arengu võrgustiku programmi puhul arvestatakse ka tehnilise abi rahastamise eelhindamisi ja käimasolevaid hindamisi. Itaalia ametiasutused võtsid arvesse 2010. aastal sõltumatu vahehindaja poolt esitatud kõiki soovitusi, mis käsitlesid vajadust kõikide tehnilise abi meetmete jaoks ühise näitajate raamistiku järele, et parandada järelevalve kvaliteeti.

12Nõukogu 17. mai 1999. aasta aasta määruse (EÜ) nr 1258/1999 ühise põllumajanduspoliitika rahastamise kohta (ELT L 160, 11.8.2005, lk 103) (mis 2006. aasta lõpus täies mahus kehtetuks tunnistati) artikli 1 lõikes 4 sätestati: „[EAGFF] ei kata halduskulude ja personaliga seotud kulutusi, mida kannavad liikmesriigid ja abi saajad.”

13Komisjoni delegeeritud 29. oktoobri 2012. aasta määruse (EL) nr 1268/2012, mis käsitleb Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL, Euratom) nr 966/2012 (mis käsitleb Euroopa Liidu üldeelarve suhtes kohaldatavaid finantseeskirju) kohaldamise eeskirju (ELT L 362, 31.12.2012, lk 1), artikli 121 lõige 7.

14Sõnastus, mida on kasutatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 17. detsembri 2013. aasta määruses (EL) nr 1306/2013, ühise põllumajanduspoliitika rahastamise, haldamise ja seire kohta ning millega tunnistatakse kehtetuks nõukogu määrused (EMÜ) nr 352/78, (EÜ) nr 165/94, (EÜ) nr 2799/98, (EÜ) nr 814/2000, (EÜ) nr 1290/2005 ja (EÜ) nr 485/2008 (ELT L 347, 20.12.2013, lk 549), on selgem, kuid sisuliselt samasugune.

15Põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi 2013. aasta infotehnoloogia üldkava, lk 12.

16Artikli 66 lõiked 2 ja 3.

17Bulgaaria ja Rumeenia ei vastanud küsimustikule, kuid vajalik teave oli olemas nende maaelu arenguprogrammides ning komisjoni esitatud kulude jaotuses.

18Määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikli 41 lõige 2.

19„Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period”, Euroopa Liidu Väljaannete Talitus, Luxembourg, 2014.

20Samas, lk 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Erandiks on Ungari, kes on otsustanud perioodi 2014–2020 tehnilise abi vahenditest rahastada vaid riikliku maaeluvõrgustiku toimimist ja sellega seotud tegevusi (kogumääras 2,4%). Kõik muud maaelu arengu rahastamisvajadused kaetakse riigieelarvest.

23„Nõuetele vastavus” tähendab, et I samba raames otsetoetusi saavad põllumajandusettevõtjad peaksid vastama peamistele keskkonda, toiduohutust, loomade ja taimede tervist ning loomade heaolu käsitlevatele standarditele. See kehtib ka suurema osa II samba raames tehtud keskkonnamaksete kohta.

24Euroopa Parlamendi ja nõukogu 31. märtsi 2004. aasta direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, 30.4.2004, lk 114).

25Komisjoni 17. juuli 2014. aasta rakendusmääruse (EL) nr 809/2014, millega kehtestatakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu määruse (EL) nr 1306/2013 rakenduseeskirjad seoses ühtse haldus- ja kontrollisüsteemi, maaelu arengu meetmete ja nõuetele vastavusega, artiklis 62 (ELT L 227, 31.7.2014, lk 69) paigutatakse liikmesriikide tehnilise abi kulud haldus- ja kohapealsete kontrollide ja aruandluse kohta käivate üldiste nõuete alla. Samuti rõhutatakse seal sõltumatust, sätestades, et kontrolliasutused peavad olema funktsionaalselt sõltumatud maksete tegemise eest vastutavatest asutustest.

26Täpsed, mõõdetavad, saavutatavad, asjakohased ja ajaliselt piiritletud.

27Selle lõigu põhimõtted ja eeskirjad põhinevad 2002. aasta finantsmääruse artiklil 27.

28Vt finantsmääruse artikli 53 punkt b.

29Nagu kirjeldatud EAFRD määruse IV jaotise I peatükis. Tehnilist abi käsitletakse IV jaotise II peatükis.

30Artikkel 85.

31Artikkel 85.

32Finantsmääruse artikli 27 lõige 3.

33EAFRD määruse artiklid 77 ja 78.

34Loodud vastavalt EAFRD määruse artiklile 67.

35Vastavalt EAFRD määruse artiklile 68.

36Määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikli 41 lõige 2.

37„[---] vähemalt heade üleantavate tavade identifitseerimist ja analüüsi ning neid käsitleva teabe andmist, võrgustiku juhtimist, kogemuste ja oskusteabe vahetuse korraldust ning kohalike tegevusrühmade kujunemisprotsessis nende koolitusprogrammide ettevalmistamist ja tehnilist abi territooriumisisesele ja riikidevahelisele koostööle.”

38Itaalia on üks vähestest liikmesriikidest, kus on kasutusel piirkondlikud maaelu arengu programmid. See tähendab, et maaelu arengu võrgustikud on ühtlasi ka koordineerimis- ja toetusasutused kõikidele piirkondadele maaelu arengu poliitika kõikides valdkondades, mitte ei ole ainult tehnilise abi meede. Seega kehtivad võrgustiku kohta ka ühtse järelevalve- ja hindamisraamistiku nõuded, nagu siis, kui on tegemist maaelu arengu riikliku programmiga.

Järeldused ja soovitused

83

Kokkuvõttes järeldab kontrollikoda, et kuna põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas puudub tehnilise abi kulude asjakohane tulemusraamistik, pole ei komisjon ega liikmesriigid suutelised näitama, kuidas on tehniline abi aidanud kaasa ÜPP üldiste poliitikaeesmärkide saavutamisele.

84

Vaatamata asjaolule, et tegemist on suurte summadega, ei ole tehniline abi õigusraamistikus selgelt määratletud ning eeskirjad selle kasutamise kohta on ebaselged. Audit näitas, et komisjon ja liikmesriigid on seda olukorda täiel määral ära kasutanud. Valikuvabadus on aga kaasa toonud vähese kontrolli (punkt 28). Komisjon ei ole koostanud terviklikke suuniseid tehnilise abi rahastamiseks ei asutusesiseselt ega liikmesriikide jaoks (punktid 30 ja 37).

85

Komisjonis on tegevuskulude ja üldiste halduskulude vaheline piir ähmane. Eelkõige IT-hooldusega seotud kulutused moodustavad tehnilise abi eelarvest aina suurema osa (punktid 32–35). Samas teatasid viiest liikmesriigist neli, et halduskulud moodustavad nende tehnilise abi tegelikest kuludest kõige suurema osa (peamiselt palgakulud). Olukorras, kus asjaomased töötajad peaksid igal juhul poliitika ellu viima, on tehnilise abi sellisel moel kasutamisel sisuliselt tegemist eelarvetoetusega. Nüüdseks on mitmes ELi poliitikavaldkonnas saanud tavaks rahastada palgakulud tehnilise abi vahenditest (punktid 39–45).

86

Puudub selge vahe tegevus- ja halduskulude vahel ega ole selge, milliseid tegevusi peaks tehnilise abi vahenditest rahastama. Seetõttu väheneb eelarve läbipaistvus ning on keeruline kindlaks teha, kuidas vahendid kulutatakse (punktid 26–28).

87

Auditiga leiti, et komisjonis esineb formaalset rahastamiskõlbmatust, kuna kulud ei ole eelarves õigesti kirjendatud (punkt 52) Peamised probleemid liikmesriikides olid seotud vahendite kasutamisega tegevuste puhul, mis jagunesid kahe samba vahel (ega olnud seega täies ulatuses rahastamiskõlblikud) või puudutasid hankeid (punktid 54–59). Sellegipoolest järeldab kontrollikoda, et suurem osa tehnilise abi kuludest vastab praegustele paindlikele rahastamiskõlblikkuse kriteeriumidele.

88

Kontrollikoda leidis, et tegelikkuses on halduskulud (nagu palgad ja IT) seotud ÜPP mõlema sambaga. Asjaolu, et need on rahastamiskõlblikud ainult II samba puhul (liikmesriikides), või proportsionaalselt nii I kui ka II samba raames (komisjonis) tekitab vajaduse keerukate menetluste järele, et põhjendada seda, kuidas raha jagatakse.

89

Halduskulude kontekstis on tasuvust siiski olemuslikult raske hinnata. Kuigi selliste kulude katmine tehnilise abi vahenditest aitab tõenäoliselt mingil määral kaasa ÜPP poliitikaeesmärkide saavutamisele, on peaaegu võimatu seda panust usaldusväärselt hinnata, ning eelkõige on keeruline näidata, et selline viis tehnilise abi vahendeid kulutada on kulutasuvam kui raha suunamine otse ÜPP kesksetele meetmetele (punktid 46–48).

90

Võimalus katta halduskulud tehnilise abi vahenditest põhjustab lisaks nii komisjoni kui ka liikmesriikide puhul huvide konflikti. ÜPP haldajatena otsustavad nad, kui palju eri meetmetele (sh tehnilisele abile) kulutada, et saavutada kuludele vastav tulu. Samal ajal on nad halduskulude katmiseks makstud tehnilise abi toetuse saajatena motiveeritud maksimeerima eraldisi, millest kaetakse programmide vajalikke halduskulusid (punkt 49).

1. soovitus

Komisjon peaks selgitama tehnilise abi ulatust ja kasutamist. Eelkõige peaks komisjon selgitama tegevus- ja suutlikkuse arendamise kulude ning rahastamiskõlblike haldus- ja eelarvetoetuse kulude erinevust (eriti palgaarvestuse puhul).

Selline selgitus aitaks parandada vahendite kasutamise läbipaistvust. Komisjon peaks tegema põhjalikku järelevalvet tehnilise abi liikmesriikidepoolse rakendamise üle.

2. soovitus

Komisjon peaks võtma asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et üldiseid halduskulusid, nagu IT-hoolduskulud, ei kaetaks tehnilise abi eelarveridadelt.

3. soovitus

Tulevikus peaks komisjon nõudma liikmesriikidelt maaelu arengu valdkonna haldus- ja eelarvetoetuse kulude eraldi esitamist, et oleks selgemini aru saada, et osa tehnilise abi vahenditest eraldatakse sellist liiki toetusteks.

91

Kontrollikoda leidis, et ei komisjonil ega liikmesriikidel ole asjakohast tulemusraamistikku, mille abil näidata tehnilise abi vahendite vajalikkust ja mõjusust. Tehniline abi oli perioodi 2007–2013 eeskirjades ebatäpselt sätestatud ning see võimaldas korraldusasutustel see usaldusväärse finantsjuhtimise oluline aspekt tähelepanu alt välja jätta. Kuna suurem osa tehnilisest abist ei ole suunatud põhitegevusele, peetakse seda enamasti iga-aastaseks kuluks ning seda ei esitatud ühises järelevalve- ja hindamisraamistikus. Sellest tulenevalt iseloomustab tehnilist abi ebapiisav mitmeaastane kavandamine ning vajaduste asjakohase hindamise puudumine, mis põhjustab ebatäpseid eesmärke ning tulemuspõhise järelevalve ja hindamise puudumist (punktid 60–75).

92

Kuna aga komisjon ei määratle oma tehnilise abi alaseid vajadusi osana tulemusraamistikust ega nõua seda ka liikmesriikidelt, puudub komisjonil vahend tehnilise abi vahendite abil saavutatud üldise mõju hindamiseks ning seega ei saa ka vahendeid suunata sinna, kus neist oleks kõige enam kasu. Tehnilise abi vahendite potentsiaalne mõjusus on seega oluliselt väiksem (punktid 76–78).

93

Kontrollikoda leidis, et võrgustikega seotud kord võimaldas tulemusraamistiku elemente paremini ühtlustada, sest olid olemas täpsemad suunised tehnilise abi vahendite kasutamise kohta ning tehti selget vahet põhitegevuse ja muude tegevuste vahel, lisaks oli seatud ülempiir liikmesriikide halduskuludele (punktid 79–82).

4. soovitus

Komisjon ja liikmesriigid peaksid kehtestama tehnilise abi rahastamisele asjakohase tulemusraamistiku. Eelkõige tuleb asjakohaselt hinnata komisjoni ja liikmesriikide tehnilise abi vajadusi ning luua mehhanism eesmärkide seadmiseks ja nende saavutamisel tehtud edusammude mõõtmiseks. See aitab parandada aruandlust ning võimaldab suurendada ka kulutuste mõjusust ja tõhusust.

I auditikoda, mida juhib kontrollikoja liige Rasa BUDBERGYTĖ, võttis käesoleva aruande vastu 11. märtsi 2014. aasta koosolekul Luxembourgis.

Kontrollikoja nimel

president
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Lisa

Lisa

Tehnilise abi finantsplaneering maaelu arengu valdkonnas perioodidel 2007–2013 ja 2014–2020 põllumajanduse ja maaelu arengu peadirektoraadi andmete alusel

Liikmesriik | 2007–2013 | 2014–2020 | Muutused perioodist 2007–2013 kuni perioodini 2014–2020 (2007–2013 = 100%)
Esialgne finantskava: maaelu areng (eurodes) | Esialgne finantskava: tehniline abi (eurodes) | Tehnilise abi osakaal maaelu arengus | Esialgne finantskava: maaelu areng (eurodes) | Esialgne finantskava: tehniline abi (eurodes) | Tehnilise abi osakaal maaelu arengus | Muutus maaelu arengu kavandamises | Muutus tehnilise abi kavandamises
Belgia¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16% | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18% | 132,89% | 134,68%
Bulgaaria¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50% | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33% | 88,51% | 137,82%
Tšehhi Vabariik¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47% | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99% | 79,84% | 166,49%
Taani² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00% | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00% | 108,91% | 108,99%
Saksamaa¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02% | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28% | 96,58% | 215,43%
Eesti | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95% | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41% | 113,76% | 98,24%
Iirimaa¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09% | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15% | 87,79% | 147,22%
Kreeka¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15% | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89% | 108,13% | 177,16%
Hispaania¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26% | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45% | 102,05% | 117,09%
Prantsusmaa¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66% | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13% | 149,69% | 256,09%
Itaalia¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13% | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51% | 115,57% | 136,02%
Küpros¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77% | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80% | 80,34% | 81,75%
Läti | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95% | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00% | 101,92% | 103,21%
Leedu | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85% | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55% | 91,35% | 84,30%
Luksemburg¹ | 94 957 826 | – | 0,00% | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05% | 105,92% | ei kohaldata
Ungari¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94% | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16% | 88,88% | 48,65%
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94% | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00% | 125,34% | 127,09%
Madalmaad² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55% | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57% | 102,38% | 667,31%
Austria | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18% | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90% | 97,81% | 130,04%
Poola² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49% | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54% | 64,17% | 66,28%
Portugal¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13% | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90% | 100,03% | 89,14%
Rumeenia¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24% | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23% | 98,66% | 176,78%
Sloveenia | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41% | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98% | 91,47% | 193,04%
Slovakkia² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12% | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84% | 77,38% | 140,37%
Soome | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07% | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26% | 110,46% | 129,43%
Rootsi¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29% | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60% | 90,28% | 98,79%
Ühendkunigriik¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68% | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29% | 112,54% | 214,64%
Kogusumma/keskmine liikmesriikide kaupa³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57% | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97% | 98,96% | 124,11%

1Perioodiks 2014–2020 ei olnud maaelu arengu programm(id) veel komisjoni poolt heaks kiidetud või olid ainult osaliselt heaks kiidetud (2015. aasta veebruari lõpu seisuga).

2Perioodiks 2014–2020 ei olnud paindlikkust (I samba ülekanded) veel kaasatud.

3Välja arvatud Horvaatia, mis ühines ELiga aastal 2013 ning seega ei olnud riigil perioodil 2007–2013 EAFRDi kulusid; perioodiks 2014–2020 on Horvaatia kavandatud EAFRD eelarve 2,026 miljardit eurot, sh 55 miljonit eurot tehnilisele abile.

Komisjoni vastus

Kokkuvõte

IV

Komisjon leiab, et määruse (EÜ) nr 1290/2005 artikkel 5 sisaldab ühtset selget õiguslikku viidet nii EAGFile kui ka EAFRD-le komisjoni tasandil ja/või tema nimel.

Uue programmitöö perioodi puhul on tehniline abi liikmesriikide tasandil määratletud määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 59.

Regulatiivsest paindlikkusest tulenevat valikuvabadust on vaja, et tulla toime paljude eri vajadustega, mis riiklikel ja piirkondlikel ametiasutustel tekivad. Suutlikkuse suurendamine on tihedalt seotud teatavat liiki kuludega (nt halduskulud või IT-vahendid). Tehnilise abi kaudu rahastatavad kulud on otseselt seotud maaelu arengu programmide ettevalmistamise, rakendamise ja hindamisega.

Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on komisjon esitanud liikmesriikidele ulatuslikud suunised ja ametnikele poliitikapõhimõtted, et ühtlustada lähenemisviise uute maaelu arengu programmide läbirääkimistel.

V

Liikmesriigid peavad tagama, et kõik maaelu arengu meetmed, mida nad kavatsevad rakendada, on tõendatavad ja kontrollitavad. Selleks määravad liikmesriigid kindlaks kontrolli korra, mis annab piisava kinnituse selle kohta, et abikõlblikkuse kriteeriumid ja muud kohustused on täidetud (määruse (EÜ) nr 1974/2006 artikkel 48).

Programmitöö perioodil 2014–2020 rakendatakse tehnilise abi suhtes halduskontrolle ja kohapealseid kontrolle (määruse (EL) nr 809/2014 artikkel 62), mis suurendab kindlust kulude rahastamiskõlblikkuse kohta.

Tehnilise abi kulud peavad olema jälgitavad ja sellest rahastatud vahendid peaksid olema tuvastatavad usaldusväärsete arvestustavade abil. Sama põhimõtet kohaldatakse ka muude kulude, toetusesaajate ja tegevuste suhtes, mida võib rahastada muudest ELi fondidest või avalikest vahenditest üldiselt.

VI

Liikmesriikidel on kohustus esitada iga-aastases arenguaruandes teave programmi rakendamise kvaliteedi ja tulemuslikkuse kohta, sealhulgas tehnilise abi kasutamise kohta (määruse (EL) nr 1974/2006 VII lisa).

Tehnilise abiga seotud kulud aitavad muuta programmide rakendamise sujuvamaks ja see on omakorda kasulik toetusesaajatele.

VII

Tehniline abi aitab kaasa maaelu arengu programmide rakendamisele, seirele, kontrollile ja hindamisele. Ainult maaelu arengu programmide järelhindamiste kokkuvõtte abil on võimalik tõendada tehnilise abi panust ÜPP üldiste eesmärkide saavutamisse.

Seadusandja otsustas võimaldada liikmesriikidele paindlikkust tehnilise abi vahendite kasutamisel.

VII Esimene soovitus

Komisjon nõustub selle soovitusega ja töötab välja täiendavad suunised selle kohta.

VII Teine soovitus

Komisjon ei saa nõustuda selle soovitusega. Komisjon leiab, et IT-hooldus on süsteemide ajakohastamise ja arendusega seotud põhitegevus. Kooskõlas komisjoni poolt 16. mail 2014 välja antud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eelarvesuunistega programmide jaoks, mille puhul toimub eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega, seoses operatiivse ja mitteoperatiivse (haldamine) tehnilise abiga IT- ja auditikulude puhul, tuleks igat liiki IT-kulusid (sõltumata sellest, kas need on seotud IT-arenduse või IT-hooldusega) alati kajastada samal eelarvereal kui nende vastavaid IT-arendusega seotud kulusid. See lähenemisviis tugevdab eelarvedistsipliini ja järjepidevust kõigis komisjoni eelarve valdkondades, kus eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega.

VII Kolmas soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon nõuab keskpikas perspektiivis praeguste aruandlussüsteemide raames üksikasjalikumat teavet, et parandada seiret tehnilise abi eelarvest tehtavate kulude liikide üle (st haldus- ja tegevuskulud).

VII Neljas soovitus

Komisjon nõustub soovitusega. Komisjon ärgitab liikmesriike kasutama tehnilise abi kulude seireks asjakohaseid näitajaid, kuigi seda ei muudeta kohustuslikuks.

Sissejuhatus

13

Tehnilise abi kulutuste mahu kavandamisel lähtutakse asjaomastest kindlaks tehtud vajadustest. Näiteks määruse (EL) nr 1305/2014 artikli 8 lõike 1 punkti c alapunktiga vi on kehtestatud korraldusasutustele nõue tagada õiguslike nõuete ja innovatsiooniga seotud meetmete alal piisava nõustamispädevuse olemasolu; see asjaolu võis tingida vastava täiendava tehnilise abi vajaduse.

Komisjon on ühtlustanud tehnilist abi käsitlevat lähenemisviisi kõigi Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide puhul, luues ühtsed õigussätted, mida kohaldatakse kõigi suhtes. Kõnealuse sättega (määruse (EL) nr 1303/2013 artikkel 59) laiendatakse veidi rahastamiskõlblike kulude ulatust, hõlmates teabevahetuse, võrgustikutöö, kaebuste lahendamise ja audititegevuse, mida eelmises maaelu arengu õigusraamistikus esitatud tehnilise abi määratlus ei sisaldanud.

16

I samba puhul tuleb kõik kulukohustused täita asjaomase eelarveaasta jooksul, ja kui jätta kõrvale harvad juhud, mil järgmisse eelarveaastasse ülekandmine on lubatud, kaotavad need kehtivuse asjaomase aasta lõpus. Makseid võib siiski teha rohkema kui ühe eelarveaasta jooksul.

II samba puhul ei ole kavandatud tehnilise abi vahendite kasutamise maht veel täpselt teada, sest liikmesriigid võivad esitada kuludeklaratsioone kogu 2015. aasta jooksul. Liikmesriigiti on suuri erinevusi selles, kui suure osa maaelu arengu eraldistest kavatsevad nad kasutada tehnilise abi jaoks.

Tähelepanekud

24

I samba puhul ei rahastata EAGFi raames liikmesriikide halduskulusid. Rahastamiskõlblikud on rakendusfondide või -kavade toetusesaajate halduskulud ning need võib lisada liikmesriikide deklaratsioonidesse vastavalt delegeeritud määrustele, mille komisjon on võtnud vastu uue ÜTK määruse (määrus (EL) nr 1308/2013) alusel.

25

Komisjon nõustub, et oluline on, et kui tehnilise abi toetust kasutatakse halduskulude rahastamiseks, oleks see põhjendatud ja läbipaistev. Programmide ja seega maaelu arengu poliitika usaldusväärne rakendamine eeldab hästi varustatud haldusaparaati.

26

Komisjon leiab, et määruse (EÜ) nr 1290/2005 artikkel 5 sisaldab ühtset selget õiguslikku viidet nii EAGFile kui ka EAFRD-le komisjoni tasandil ja/või tema nimel.

Uue programmitöö perioodi puhul on tehniline abi liikmesriikide tasandil määratletud määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 59.

27

Kuigi artikkel 5 ei sisalda terminit „suutlikkuse suurendamine”, suureneb kõigi loetletud tegevuste tulemusena komisjoni ja liikmesriikide talituste ÜPP eeskirjade õigusliku ja korrapärase rakendamise suutlikkus.

28

Seadusandja otsustas määruste vastuvõtmisel valida seoses tehnilise abi kasutamisega liikmesriikide poolt paindliku ja laiahaardelise lähenemisviisi. Komisjon ei või sekkuda selliste sätete kohaldamisse, eriti kui on leitud, et kulud on rahastamiskõlblikud.

Sellest olenemata on komisjon käimasolevaks programmitöö perioodiks andnud liikmesriikidele konkreetsed suunised ning esitanud ametnikele poliitikapõhimõtted ja soovituslikud näitajad.

Tehnilisest abist toetatavad halduskulud peavad olema selgelt seotud programmi rakendamisega. Paindlikkus tehnilise abi vahendite kasutamisel kindlaksmääratud ülemmäärade piirides ei tähenda, et sellega kaasneb vähene kontroll. Kui eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega, peaksid liikmesriigid tagama, et ELi eelarve kasutamisel järgitakse säästlikkuse, tõhususe ja tulemuslikkuse põhimõtteid (finantsmääruse (EL) nr 966/2012 artikkel 30).

Tehnilise abi kuludest toetatakse liikmesriikide riikliku maaeluvõrgustiku tegevusi, mis on õigusraamistikus (määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikkel 68) ning maaelu arengu programmides selgelt määratletud ja sätestatud.

30

Komisjoni arvates peaks tehnilise abi „määratluse” ja „olemuse” kindlaks määrama seadusandja.

Otsest eelarve täitmist käsitlevate üldiste eeskirjade (vademeekum) eesmärk on anda suuniseid eelarve täitmise suhtes kasutatava valideerimise, finantsahelate, protsesside ja menetluste kohta ning mitte näha ette eeskirju eelarveeraldiste jaotamiseks rubriikide vahel.

31

Komisjoni raamatupidamisarvestussüsteemide kohaselt oli 2013. aastal kulukohustuste väärtus 21 879,114 eurot. Komisjon on tugevdanud võrgustikutöö tegevusi ja seda eelkõige seoses Euroopa innovatsioonipartnerlusega programmitöö perioodi 2007–2013 lõpus. Võrgustikutöö tegevused olid kesksel kohal ka uue programmitöö perioodi ettevalmistamisel. Kokkuvõttes on võrgustikutöö oluline tulemustele suunatud tegevus, mis toetab poliitika põhimõtteid. IT-süsteemide puhul töötati perioodiks 2014–2020 ettevalmistumisel välja uusi ja arenenumaid IT-vahendeid (nt RDIS2, SFC) peamiselt alates 2012. aastast ja seepärast on seotud kulud märkimisväärselt suuremad kui 2007. aastal. Vt lisaks vastused punktidele 32–35.

Komisjoni ühine vastus punktidele 32–35

Komisjoni vastutavad talitused on rahastanud IT-kulusid mitmest eelarveartiklist, võttes aluseks asjaomase kulutuse ja tegevuse vahelise seose.

IT-kulude rahastamiseks kasutatavad eelarveartiklid hõlmavad ÜPP tegevuste toetuskulude mitteoperatiivset tehnilist abi (EAGF ja EAFRD olid eraldi rahastatud artikli 05 01 04 kaudu) ning operatiivset tehnilist abi, mis on otseselt seotud operatiivsete ÜPP programmide ja tegevuste rakendamisega (EAGFi rahastati artikli 05 08 09 kaudu ja EAFRDd punkti 05 04 05 02 alt).

IT haldussüsteemide arendamise ja hoolduse on üha enam enda ülesandeks võtnud komisjoni horisontaalsed talitused. Siiski on komisjonile jäänud vastutus ÜPPd teenindavate IT-süsteemide eest. Eespool nimetatud eelarveartiklid katavad nii asjaomaste IT-süsteemide väljatöötamise kui ka nende hooldamise kulusid. Viimati nimetatud kulud hõlmavad nii nende süsteemide edasist arendamist vastavalt vajadusele (edasiarendamisega seotud hooldus) kui ka nende korrigeerivat hooldust ja toimimist.

Komisjon on andnud programmide jaoks, mille puhul toimub eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega, välja suunised, milles antakse vajalikud juhtnöörid selle kohta, millist liiki eelarverida kasutada IT-kulude (ja auditikulude) korral, et tagada piisav järjepidevus IT-kulude eelarvestamisel. Kõnealuseid suuniseid tuleks järgida kõigi IT-kulude puhul sõltumata sellest, kas need on seotud IT-arenduse või IT-hooldusega, ning hoolduskulud tuleks alati katta samalt eelarverealt kui vastavad IT-arenduse kulud. See lähenemisviis tugevdab eelarvedistsipliini ja ühtlustamist kõigis peadirektoraatides, kus eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega.

36

Vt komisjoni vastus punktile 28.

37

Vt komisjoni vastus punktile 28.

38

Tehnilise abi kasutamise keskmine näitaja programmitöö perioodi 2007–2013 puhul (1,57%) ja hinnanguline näitaja programmitöö perioodi 2014–2020 puhul (1,97%) osutavad, et liikmesriigid kasutavad tehnilist abi tagasihoidlikult ja et vahendeid kasutatakse ainult maaelu arengu programmide rakendamisega seotud vajalike tegevuste rahastamiseks. Lisaks oli perioodil 2007–2013 kasutatud tegelik kogusumma (31. oktoobri 2014. aasta seisuga) ainult 70% lisas esitatud kavandatud summadest. Seega kasutati perioodi 2007–2013 täidetud eelarvest tegelikult ainult 1,16% tehniliseks abiks.

Vt ka komisjoni vastus punktile 13.

Komisjoni ühine vastus punktidele 40 ja 41

Usaldusväärne finantsjuhtimine ja ambitsioonikad poliitikaeesmärgid maaelu arengu poliitika valdkonnas eeldavad liikmesriikide suuremat haldussuutlikkust. Nõuetekohase rakendamise tagamiseks nähti liikmesriikide haldussuutlikkuse säilitamiseks ette rohkem vahendeid.

Lisaks mõjutas auditeeritud perioodi sügav majanduskriis ja seda eelkõige teatavates liikmesriikides, kus riiklikud ametiasutused kogesid märkimisväärseid kärpeid ja vahendite nappust. Poliitika usaldusväärse rakendamise tagamiseks ja suureneva veamäära taseme vähendamiseks taotlesid sellised ametiasutused ELi-poolset rahastamist tehnilise abi toetuse kaudu.

43

Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 66 lõikes 2 on sätestatud, et „… liikmesriikide algatusel võib EAFRD iga maaelu arengu programmi puhul finantseerida tegevusi, mis on seotud programmi abi ettevalmistamise, juhtimise, seire, hindamise, teavitamise ja kontrolliga. Nendele tegevustele võib iga programmi jaoks ettenähtud kogusummast kasutada kuni 4%.” Määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 71 lõike 3 kohaselt kehtestavad riigi ametiasutused teatavate maaelu arengu meetmete jaoks abikõlblikkuse eeskirjad vastavalt määrusega (EÜ) nr 1698/2005 sätestatud eritingimustele.

45

Komisjon leiab, et assigneeringute ümberjaotamine juhtimisele parandab abitaotluste töötlemist ja võimaldab pakkuda maaelu arengu programmidest toetuse saajatele paremat nõustamisteenust, eelkõige seoses komplekssete investeerimismeetmetega, parandades seega programmi üldist rakendamist.

46

Tehnilist abi kasutatakse osaliselt maaelu arengu programmide üldiseks juhtimiseks ja seda peavad otsuste tegijad poliitika rakendamise jaoks vajalikuks toeks. Seepärast tuleks selle hindamisel võtta arvesse maaelu arengu programmide tulemusnäitajaid.

47

Tehnilist abi kasutatakse suuresti selleks, et vähendada toetusesaajate halduskoormust, parandada nende teadlikkust, suurendada teabe andmist programmi rakendamise kohta ning kasutada täielikult ära IT-vahendite ja e-halduse võimalusi. Seepärast on tehnilise abi kuludel positiivne mõju toetusesaajatele isegi siis, kui tehniline abi suunatakse osaliselt eelarvetoetuseks.

48

Majanduslikult nõrgemate liikmesriikide ametiasutused vajavad rohkem toetust, et täita ELi ees programmi rakendamisega seotud kohustused. Neid kulutusi on vaja programmi rakendamisega seotud haldusressursside rahastamiseks.

Poola puhul on tehnilise abi kulutused protsentuaalselt suhteliselt väikesed.

49

Tehnilise abiga toetatakse poliitika põhieesmärkide täitmist, mida sellise rahastamise puudumise korral ei saavutataks. Seepärast on komisjon arvamusel, et tehnilise abi kulud ei juhi poliitikaeesmärkidelt märkimisväärseid vahendeid kõrvale, vaid hoopis tugevdavad liikmesriikides rakendamise korda.

Perioodil 2007–2013 kulutati tehnilisele abile ainult 1,16% kuludest (võimalik ülemmäär on 4%). See suhteliselt väike protsent maaelu arengu kuludest ei näita mingit soovi maksimeerida eraldisi, millest kaetakse liikmesriikide halduskulusid.

1. selgitus

Võttes arvesse, et tehnilise abi eelarvest rahastatakse mõningaid programmi rakendamisega seotud üldkulusid, on selliste kulude osakaal poliitika kogueelarvest väga väike (st 1,16%).

Komisjon on arvamusel, et kuigi liikmesriikides ei tohiks kontrollide kulud suureneda, tuleks rõhku panna kontrollide kvaliteedi ja tõhususe parandamise vajadusele.

Juhtimist, kontrolli, teavet, avalikustamist, võrgustikega seotud seiret ja hindamist käsitlevad kohustused on vajalikud poliitika elluviimiseks ja nende kulusid tuleks kaasrahastada EAFRDst.

50

Komisjon on esitanud maaelu arengu komitee raames liikmesriikidele programmitöö perioodiks 2014–2020 suunised tehnilise abi kasutamise kohta.

51

Lisas esitatud tabel põhineb liikmesriikide esitatud maaelu arengu programmide kavadel, millest enamiku üle käivad alles arutelud.

Vt ka komisjoni vastus punktile 13.

54

Komisjon teostab liikmesriikides auditeid, et kontrollida tehnilise abi kulusid. Komisjoni ja kontrollikoja teatatud vigade suhtes võetakse järelmeetmeid ja tehakse ettepanek finantskorrektsioonideks.

Programmitöö perioodi 2014–2020 õigusraamistikku on tugevdatud. Liikmesriikidele esitatud suunisdokument sisaldab järgmist soovitust: „Toetusesaajate halduskulud, mida rahastatakse tehnilisest abist, sealhulgas personalikulud, tuleks selgelt kindlaks määrata (halduskulu liik ja selle määramise kriteeriumid). Lisaks, kui toetusesaajad kasutavad ka teisi fonde (st Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde või EAGFi), tuleb tagada tehnilisest abist rahastatud halduskulude kontrollitavus ja mõõdetavus”.

55

Liikmesriike teavitatakse, et tehniline abi peab olema seotud üksnes maaelu arengu programmidega ning tõestatud peab olema I ja II samba haldus- ja personalikulude selge eraldatus.

Vt ka vastus punktile 54.

2. selgitus

Leedu ametiasutuste sõnul kinnitab ministeerium korrapäraselt nende töötajate ajakohastatud nimekirjad, kes on määratud osaliselt töötama maaelu arengu programmidega; lisatud on ka konkreetne protsent nende tööajast. Makseasutuses on kehtestatud personali jaoks tööaeg proportsionaalselt, võttes arvesse asutuse hallatavaid eri fonde, antud ülesandeid ja funktsioone, heaks kiidetud tegevuskavasid, kavandatud projektikonkursse ja nende töötlemist, kohapealseid kontrolle jne.

Ungari puhul tuletas komisjon Ungari ametiasutustele 19. detsembril 2014 meelde, et esitada tuleb tehnilise abi toetusesaajate nimekiri programmitöö perioodi 2014–2020 kohta. Lisaks, kui toetusesaajad kasutavad ka teisi fonde (st Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde või EAGFi), tuleb tagada rahastatud halduskulude kontrollitavus ja mõõdetavus.

Austria puhul teatati ametiasutustele 2014.–2020. aasta programmi läbirääkimiste ajal, et tehniline abi peab olema seotud üksnes maaelu arengu programmidega ning tõestatud peab olema I ja II samba haldus- ja personalikulude selge eraldatus.

Poola puhul olid koefitsiendid hinnangulised ja põhinesid eeldusel, et I ja II samba osakaal aja jooksul tõenäoliselt ei muutu.

Tuleb märkida, et komisjon võtab oma auditites arvesse kontrollikoja tähelepanekuid. Vt ka vastus punktile 55.

56

Vt komisjoni vastus punktile 54.

3. selgitus

Komisjon on korduvalt rõhutanud hanke-eeskirjade järgimise tähtsust kahepoolsetel kohtumistel ja eri dokumentides, mida on jagatud korraldusasutustega vastavalt määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 82 lõike 2 punktile f.

Teatava kindluse seoses eeskirjade ning eelkõige konkurentsi- ja hanke-eeskirjade järgimisega on andnud Itaalia korraldusasutus iga-aastases arenguaruandes.

Määruse (EL) nr 1305/2013 artikliga 62 laiendati valdkondi, kus sõltumatu ekspert peaks arvutusi tegema ja kinnitama. See hõlmab ka kõiki tegevusi, mille puhul kasutatakse lihtsustatud kuluvõimalusi.

62

Programmitöö perioodil 2014–2020 toimub riiklike maaeluvõrgustike seire kolme konkreetse tulemusnäitaja alusel (määruse (EL) nr 808/2014 IV lisa). Tehnilise abi raames rahastatavate muude tegevuste puhul sisaldab liikmesriikidele esitatud suunisdokument järgmist soovitust: „ELi fondide usaldusväärse finantsjuhtimise üldpõhimõtete järgimiseks peaks tehnilise abi kulud põhinema SMART-tegevuseesmärkidel (finantsmääruse (EL) nr 966/2012 artikkel 30), mille aluseks on nõuetekohane vajaduste hindamine. Tulemusi tuleks jälgida ja hinnata tulemusnäitajate alusel. Liikmesriike kutsutakse üles kehtestama tehnilise abi jaoks täiendavaid spetsiifilisi näitajaid.”

4. selgitus

Maaelu arengu programme rakendatakse meetmete kaudu, mis eeldavad programmide üldiseks usaldusväärseks rakendamiseks toetust tehnilise abi vormis. Seega leiab komisjon, et meetmed on poliitikavahendid ja tehniline abi on valdkonnaülene tegevus, millega toetatakse maaelu arengu programmide tulemuslikku juhtimist.

Kavatsust käsitada tehnilist abi meetmetest eraldi tõendab selgelt asjaolu, et need on sätestatud maaelu arengut käsitleva õigusakti eri peatükkides. Näiteks määruse (EL) nr 1305/2013 puhul: III jaotise I peatükis kirjeldatakse meetmeid, II peatükis kirjeldatakse mitut meedet reguleerivaid ühissätteid ning III peatükis kirjeldatakse tehnilist abi ja võrgustikutööd. Tehniline abi on meetmetest selgelt eraldatud. See eraldamine ei tähenda siiski, et tehnilist abi ei seirata või ei hinnata. Maaelu arengu programme kavandatakse, jälgitakse ja hinnatakse nõuetekohaselt ning tehnilise abi mõju aitab kaasa maaelu arengu programmide usaldusväärsele rakendamisele ja tulemuslikule eemärkide saavutamisele üldiselt.

Austria puhul oli asjaolu, et makseasutus rahastas halduskulusid, kooskõlas asjaomaste ELi õigusaktidega ja seega komisjoni poolt heaks kiidetud.

63

Kuna järelevalve- ja hindamisraamistikuga hinnatakse maaelu arengu programmide üldiseid tulemusi, kajastuks need suuremad (mitteoperatiivsed) kulud, mis ei aita kaasa programmi eesmärkide saavutamisele, kehvemates üldtulemustes. Seepärast leiab komisjon, et tehnilise abi panust on hindamisel kaudselt arvesse võetud.

64

Eesmärgid on nõuetekohaselt kindlaks määratud maaelu arengu programmide tasandil.

Vt ka komisjoni vastus punktile 62.

67

Liikmesriikidelt nõutakse selle hindamist, kuidas saab maaelu arengu programmides arvesse võtta keskpika ja pika perspektiivi vajadusi tervikuna.

Liikmesriigid peavad programmide muudatusi nõuetekohaselt põhjendama ja kui muudetakse tehnilise abi kulusid, siis esitama konkreetse põhjenduse.

Lisaks näitab Poola näide võimalikke raskusi tehnilise abi vajaduste kohta eraldi pikaajalise hinnangu koostamisel.

69

Komisjon ei seadnud eraldi eesmärke kõigi tehnilise abi projektide jaoks, sest ei pidanud seda vajalikuks, kulutõhusaks või proportsionaalseks. Siiski on komisjon vajaduse korral arendanud mitmeaastast kavandamist ja seadnud seotud vahe-eesmärgid (hindamine, IT-arenduse kava jne).

73

Tehnilist abi ei mainitud eraldi ühise seire- ja hindamisraamistiku üldsuunistes, sest tulemusnõudeid käsitletakse ja hinnatakse kaudselt nende meetmete tulemustes, millele need kaasa aitavad.

Ühise seire- ja hindamisraamistikuga nähti ette maaelu arengu programmide selliste lisanäitajate kasutamine (määruse (EÜ) nr 1698/2005 artikli 81 lõige 2), mille määravad kindlaks liikmesriigid, et saaks seirata ja hinnata maaelu arengu programmide eripära. Sellega nähti ette ka ühtsed hindamisküsimused tehnilise abi kohta, mida hinnatakse vahe- ja järelhindamiste käigus.

75

Võttes arvesse tehnilise abiga kaetavate vajaduste mitmekesisust, eeldaks tehnilise abi hindamise eraldamine maaelu arengu programmide nende elementide hindamisest, millele abi aitab kaasa, väga suurt ja kulukat raamistikku suhteliselt väiksemahuliste kulude jaoks. Määruse (EÜ) nr 1974/2006 VII lisa kohaselt peaks iga-aastane arenguaruanne sisaldama teavet meetmete kohta, mille korraldusasutus ja seirekomisjon on võtnud programmi rakendamise kvaliteedi ja tõhususe tagamiseks, sealhulgas tehnilise abi kasutamise kohta. Maaelu arengu programmide hindamine (sh tulemus- ja mõjuhinnangud) tuleks teha vahe- ja järelhindamiste käigus.

76

Tulenevalt maaelu arengu programmide ja neis hõlmatud vajaduste suurest arvust on leitud, et liikmesriigid on sobivamad hindama, kus ja mis vormis on kõige enam vaja toetust, nagu see on määratletud õigusaktides. Liikmesriigid otsustavad vahendite suunamise vajaduste hindamise alusel ja vahendid eraldatakse konkreetsetele valdkondadele, mida peetakse olulisteks. Nagu arvudest nähtub, on need valdkonnad liikmesriigiti väga erinevad.

77

Liikmesriigid on nimelt suurendanud koostööd makseasutuste vahel, et hinnata ja kõrvaldada rakendamisega seotud olemasolevad puudused, mis põhjustavad kõrgeid veamäärasid. Sellist koostööd saab rahastada tehnilise abi vahenditest.

78

Vt komisjoni vastus punktile 75.

82

Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on maaeluvõrgustike üldkogu üks komisjoni rakendusotsuse nr 825/2014 artikli 3 punkti d alusel kehtestatud ülesanne tagada ENRD ja EIP võrgustike tegevuse asjakohane järelevalve ja hindamine. Sama otsuse artikli 8 punktiga c nähakse ette ENRD ja EIP võrgustike tegevuse tõhususe ja tulemuslikkuse korrapärane hindamine.

Järeldused ja soovitused

83

Tehniline abi aitab kaasa maaelu arengu programmide rakendamisele, seirele, kontrollile ja hindamisele. Ainult maaelu arengu programmide järelhindamiste kokkuvõtte abil on võimalik tõendada tehnilise abi panust ÜPP üldiste eesmärkide saavutamisse.

Seadusandja otsustas võimaldada liikmesriikidele paindlikkust tehnilise abi vahendite kasutamisel.

84

Komisjon leiab, et määruse (EÜ) nr 1290/2005 artikkel 5 sisaldab ühtset selget õiguslikku viidet nii EAGFile kui ka EAFRD-le komisjoni tasandil ja/või tema nimel.

Uue programmitöö perioodi puhul on tehniline abi liikmesriikide tasandil määratletud määruse (EL) nr 1303/2013 artiklis 59.

Regulatiivsest paindlikkusest tulenevat valikuvabadust on vaja, et tulla toime paljude eri vajadustega, mis riiklikel ja piirkondlikel ametiasutustel tekivad. Maaelu arengu programmide usaldusväärne rakendamine on tugevalt seotud selliste vajalike kuludega nagu IT-vahendite halduskulud. Tehnilise abi kaudu rahastatavad kulud on otseselt seotud maaelu arengu programmide ettevalmistamise, rakendamise ja hindamisega.

Programmitöö perioodi 2014–2020 puhul on komisjon esitanud liikmesriikidele ulatuslikud suunised ja ametnikele poliitikapõhimõtted, et ühtlustada maaelu arengu uute programmide läbirääkimistel lähenemisviise.

85

Kooskõlas komisjoni poolt välja antud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eelarvesuunistega programmide jaoks, mille puhul toimub eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega, seoses operatiivse ja mitteoperatiivse (haldamine) tehnilise abiga IT- ja auditikulude puhul, tuleks kõiki liiki IT-kulusid (sõltumata sellest, kas need on seotud IT-arenduse või IT-hooldusega) alati kajastada samal eelarvereal kui nende vastavaid IT-arendusega seotud kulusid. See lähenemisviis tugevdab eelarvedistsipliini ja järjepidevust kõigis komisjoni eelarve valdkondades, kus eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega. Liikmesriikide algatusel on palgakulud tehnilise abina rahastamiskõlblikud kulud, kui selleks makstud vahendid on otseselt seotud maaelu arengu programmi rakendamisega. Seoses sellega sisaldab liikmesriikidele tehnilise abi kohta perioodiks 2014–2020 esitatud suunisdokument konkreetset teavet selle kohta, kuidas jaotada ja rahastada personalikulusid.

86

Komisjon kutsub liikmesriike üles tagama, et toetusesaajate halduskulud (sh personalikulud), mida rahastatakse tehnilisest abist, oleksid selgelt kindlaks määratud. Lisaks, kui toetusesaajad kasutavad ka teisi fonde (st Euroopa struktuuri- ja investeerimisfonde või EAGFi), tuleb tagada tehnilise abi kaudu rahastatud halduskulude kontrollitavus ja mõõdetavus¹.

1. soovitus

Komisjon nõustub selle soovitusega ja töötab välja täiendavad suunised selle kohta.

2. soovitus

Komisjon ei saa nõustuda selle soovitusega. Komisjon leiab, et IT-hooldus on süsteemide ajakohastamise ja arendusega seotud põhitegevus. Kooskõlas komisjoni poolt 16. mail 2014 välja antud Euroopa struktuuri- ja investeerimisfondide eelarvesuunistega programmide jaoks, mille puhul toimub eelarve täitmine koostöös liikmesriikidega, seoses operatiivse ja mitteoperatiivse (haldamine) tehnilise abiga IT- ja auditikulude puhul, tuleks kõiki liiki IT-kulusid (sõltumata sellest, kas need on seotud IT-arenduse või IT-hooldusega) alati kajastada samal eelarvereal kui nende vastavaid IT-arendusega seotud kulusid. See lähenemisviis tugevdab eelarvedistsipliini ja järjepidevust kõigis komisjoni eelarve valdkondades, kus eelarve täitmine toimub koostöös liikmesriikidega.

3. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon nõuab keskpikas perspektiivis praeguste aruandlussüsteemide raames üksikasjalikumat teavet, et parandada seiret tehnilise abi eelarvest tehtavate kulude liikide üle (st haldus- ja tegevuskulud).

91

Kuna tehniline abi on valdkonnaülene toetav tegevus, on selle kulude järelevalve ja hindamine hõlmatud programmide kui terviku järelevalves ja hindamises.

Tehnilise abi suhtes rakendatakse konkreetseid finantstulemusnäitajaid.

92

Vahendi võimalik tulemuslikkus ei sõltu selle mõju hindamise süsteemi olemasolust.

4. soovitus

Komisjon nõustub soovitusega.

Komisjon julgustab liikmesriike kasutama tehnilise abi kulude seireks asjakohaseid näitajaid, kuigi seda ei muudeta kohustuslikuks.

1Tehnilise abi suunisdokument 2014–2020 („Technical Assistance Guidance Fiche 2014-2020”)

QJ-AB-15-003-ET-E  1977-5652

Tehniline abi tähendab enamasti ekspertabi osutamist ja rahastamist, et toetada valitsusasutusi poliitika elluviimisel. Kontrollikoda auditeeris tehnilise abi vahendite kasutamist põllumajanduse ja maaelu arengu valdkonnas ajavahemikul 2007–2013. Kontrollikoda leidis, et tehnilise abi määratlemisel on liigutud suutlikkuse suurendamise põhiselt käsitlusviisilt tavaliste halduskulude toetamise suunas. Sel põhjusel, ning kuna tehnilise abi kulude jaoks puudub asjakohane tulemusraamistik, pole ei komisjon ega liikmesriigid suutelised näitama, kui hästi on tehniline abi aidanud kaasa ÜPP üldiste poliitikaeesmärkide saavutamisele.