EUROPOS AUDITO RŪMAI

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

El. paštas: eca-info@eca.europa.eu

Tinklavietė: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2189-6 | ISSN 1831-0885 | doi:10.2865/858457 | QJ-AB-15-003-LT-C
PDF | ISBN 978-92-872-2187-2 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/73266 | QJ-AB-15-003-LT-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2202-2 | ISSN 1977-5725 | doi:10.2865/53914 | QJ-AB-15-003-LT-E

© Europos Sąjunga, 2015

Leidžiama atgaminti nurodžius šaltinį.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

•vieną egzempliorių:
svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*)Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

•svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

LT
2015

Nr. 04

Specialioji ataskaita

Techninė pagalba: koks
buvo jos indėlis žemės
ūkio ir kaimo plėtros
srityje?

(pagal SESV 287 straipsnio 4 dalies antrą pastraipą)

Auditorių grupė

Audito Rūmų specialiosiose ataskaitose yra pateikiami su konkrečiomis biudžeto sritimis arba valdymo temomis susijusių Audito Rūmų veiklos ir atitikties auditų rezultatai. Audito Rūmai, atrinkdami ir nustatydami audito užduotis, siekia kiek įmanoma didesnio jų poveikio, atsižvelgdami į su veiklos rezultatais ar atitiktimi susijusią riziką, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Rasos Budbergytės vadovaujama I audito kolegija, atsakinga už gamtos išteklių išsaugojimo ir valdymo išlaidų sritis. Šiam auditui vadovavo Audito Rūmų narė Kersti Kaljulaid, kuriai padėjo skyriaus vadovas Helder Faria Viegas, grupės vadovas Csaba Bartos, grupės vadovo pavaduotoja Blanka Happach, auditorius Maciej Szymura, auditorius Carlos Sanchez Rivero, auditorius Roberto Resegotti, redagavimo konsultantas Tom Everett.

Iš kairės į dešinę: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Turinys

Santrumpos

Santrauka

Įvadas

Kas yra techninė pagalba?

Naujausios žinios apie techninę pagalbą žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje

Taisyklės ir reglamentai

Biudžeto ir išlaidų lygiai

Audito apimtis, tikslai ir metodas

Audito apimtis ir tikslai

Audito metodas

Pastabos

Kaip iš tikrųjų panaudojami techninei pagalbai skirti pinigai?

Aiškumo problema

Komisija: perėjimas prie administracinių sąnaudų

Valstybės narės: dėmesys atlyginimams

Ar sąnaudos yra tinkamos?

Tam tikras oficialus netinkamumas Komisijoje

Dažnesnės problemos valstybėse narėse

Ar TP veiksmingumo sistema yra tinkama?

Netinkamas planavimas ir poreikių vertinimas

Ne SMART tikslai

Ribotas stebėjimas ir vertinimas

Netinkamos veiksmingumo sistemos poveikis

Tinklų kūrimas: efektyvios veiksmingumo sistemos potencialas

Išvados ir rekomendacijos

Priedas.
Techninės pagalbos lėšų planavimas žemės ūkio srityje 2007–2013 ir 2014–2020 m.

Komisijos atsakymas

Santrumpos

BŽŪP: bendra žemės ūkio politika

BSVS: bendra stebėjimo ir vertinimo sistema

EŽŪFKP: Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai

EŽŪGF: Europos žemės ūkio garantijų fondas

EŽŪOGF: Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondas – EŽŪGF ir EŽŪFKP pirmtakas (1962–2006 m.)

EKPT: Europos kaimo plėtros tinklas

KPP: kaimo plėtros programa

SAPARD: specialioji žemės ūkio ir kaimo plėtros pagalbos valstybėse kandidatėse programa – priemonė, sukurta padėti šalims kandidatėms (2000–2006 m.) įgyvendinti būtinus struktūrinius pokyčius žemės ūkio ir kaimo plėtros srityse prieš narystę Europos Sąjungoje

Santrauka

I

Techninė pagalba (TP) tradiciškai susijusi su profesinės patirties perdavimu ir finansavimu, siekiant valstybinėms tarnyboms padėti įgyvendinti su politikos tikslais susijusias programas. ES „žemės ūkio ir kaimo plėtros“ politikos srities atveju TP apima atskirų bendrosios žemės ūkio politikos sričių – EŽŪGF (I ramstis) ir EŽŪFKP (II ramstis) – finansavimą. Išlaidomis turėtų būti prisidedama prie Komisijos ir valstybių narių vykdomo administracinių gebėjimų tobulinimo ir programų įgyvendinimo pagal du ramsčius.

II

Audito Rūmai auditavo TP lėšų panaudojimą žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje 2007–2013 m. laikotarpiu. 2013 m. pabaigoje Komisija ir valstybės narės šioje politikos srityje panaudojo pusę savo 1,8 milijardo eurų TP biudžeto, o likusi dalis galės būti panaudota iki 2015 m. pabaigos.

III

Audito metu visų pirma buvo atsižvelgiama į techninės pagalbos valdymą ir jos indėlį pagrindiniams politikos tikslams. Buvo tikrinama, kokia veikla buvo remiama TP lėšomis Komisijoje ir valstybėse narėse, ar deklaruotos išlaidos buvo tinkamos finansuoti ir ar TP veiksmingumo vertinimo priemonės buvo tinkamos ir veiksmingos.

IV

Audito Rūmai nustatė, kad Komisija ir valstybės narės visapusiškai pasinaudojo reglamentavimo lankstumu šioje srityje. Tačiau dėl pasirinkimo laisvės nebuvo aišku, kokie yra finansavimo tikslai ir kaip lėšos gali būti panaudotos. Audituotu laikotarpiu pasikeitė supratimas apie TP – nuo „gebėjimų stiprinimo“ pereita prie reguliarių administracinių sąnaudų rėmimo, pavyzdžiui, darbo užmokesčio ir IT priežiūros. Taip panaudojant TP iškyla klausimas dėl jos konkretaus indėlio bendriems programos tikslams.

V

Kita Komisijos nepakankamai griežto TP naudojimo metodo pasekmė yra susijusi su tinkamumo sritimi. Kadangi administracinės sąnaudos dažnai paskirstomos I ir II ramsčiams, gali atsirasti painiava tinkamai priskiriant išlaidas konkrečiam fondui. Ši problema iš esmės iškilo valstybėse narėse, kuriose dažniausiai TP bendrasis finansavimas negali būti skirtas pagal I ramstį. Kadangi administracinės sąnaudos yra tinkamos finansuoti tik pagal II ramstį ar (Komisijoje) turi būti paskirstytos dviem ramsčiams, turėjo būti taikomos sudėtingos administracinės procedūros, skirtos jų paskirstymui pagrįsti, ir jos ne visuomet yra tinkamai taikomos.

VI

Visų BŽŪP lėšų panaudojimas reglamentuojamas reikalavimais, susijusiais su išlaidų tinkamumo užtikrinimu remiantis stebėjimo ir vertinimo sistema. Kadangi techninė pagalba didžia dalimi yra skirta ne pagrindinei veiklai, ji nebuvo įtraukta į šią sistemą. Todėl neužtikrinamas skaidrumas ir atskaitomybė ir negalima pasakyti, ar TP ištekliai panaudojami veiksmingai ir efektyviai. Taip pat atsiranda rizika, kad atskyrus lėšas nuo gebėjimų stiprinimo priemonių, susijusių su pagrindiniais finansavimo tikslais, nukentės galutiniai naudos gavėjai – visų pirma dėl bendrojo finansavimo struktūros, prastesnės ekonominės būklės ES regionuose.

VII

Iš esmės Audito Rūmai daro išvadą, kad kadangi nebuvo tinkamos su TP išlaidomis žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje susijusios veiksmingumo sistemos, nei Komisija, nei valstybės narės negali parodyti, kaip teikiant techninę pagalbą buvo prisidėta prie bendrų BŽŪP politikos tikslų.

Audito Rūmai teikia šias rekomendacijas:

οKomisija turėtų paaiškinti valstybių narių techninės pagalbos kaimo plėtros srityje apimtį ir taikymą. Visų pirma atlyginimų atveju ji turėtų paaiškinti, kas yra veiklos / „gebėjimų stiprinimo“ išlaidos, o kas – tinkamos administracinės / „paramos biudžetui“ išlaidos. Toks paaiškinimas suteiktų skaidrumo vertinant finansavimo teikimo būdus. Komisija turėtų atidžiai stebėti valstybių narių vykdomą TP įgyvendinimą.

οKomisija taip pat turėtų taikyti tinkamas priemones, siekdama užtikrinti, kad bendrosios administracinės išlaidos, pavyzdžiui, reguliarios IT priežiūros išlaidos, nebūtų apmokamos iš techninės pagalbos biudžeto eilučių.

οAteityje Komisija turėtų reikalauti valstybių narių teikti ataskaitas apie kaimo plėtros administracines / „paramos biudžetui“ išlaidas atskirai, kad būtų aiškiau, jog dalis TP finansavimo skiriama šiai paramai.

οKomisija ir valstybės narės turėtų nustatyti tinkamą TP finansavimui skirtą veiksmingumo sistemą. Taip pat turėtų būti tinkamai įvertinti Komisijos ir valstybių narių TP poreikiai ir įdiegtas mechanizmas, kurio paskirtis – nustatyti tikslus ir vertinti jų įgyvendinimo pažangą.

Įvadas

Kas yra techninė pagalba?

01

Techninė pagalba (TP) tarptautiniame kontekste apibrėžta kaip „praktinės patirties perdavimas personalo, mokymo, mokslinių tyrimų ir susijusių sąnaudų forma“¹. Tai paprastai yra EBPO, JT ir kitų tarptautinių organizacijų vystymo pagalba, teikiant žinias ir konsultacijas, skirtas padėti valstybėms įgyvendinti vystymo programas.

02

ES atveju konkrečių žinių teikimas yra būdingas techninės pagalbos priemonėms išorės pagalbos besivystančioms šalims ir kitoms ne ES valstybėms srityje. Komisija taip pat teikia TP finansavimo forma trimis pagrindiniais būdais:

οji apmoka vykdomųjų agentūrų, kurios yra įsteigtos valdyti projektus ir programas konkrečiose ir kompleksinėse politikos srityse, sąnaudas;

οji nustatė išlaidų kategorijas, kurios finansuojamos iš pagrindinės veiklos biudžeto² ir yra teikiamos generaliniams direktoratams tam, kad jie įgyvendintų programas, jas valdytų ir koordinuotų konkrečiose politikos srityse;

οji bendrai finansuoja valstybių narių TP, susijusios su ES fondais (pavyzdžiui, EŽŪFKP, EŽF, sanglaudos išlaidų, ERPF) panaudojimą, siekiant palengvinti nacionalinių ir regioninių programų ar veiksmų įgyvendinimą.

03

Ši audito ataskaita apima dvi paskutines išlaidų sritis, atitinkamai pagal tai, kaip techninės pagalbos finansavimas yra panaudojamas „Žemės ūkio ir kaimo plėtros“ politikos srityje.

04

Paprastai šiuo būdu finansuojamos sąnaudų kategorijos yra tyrimų rengimas ir vertinimo ataskaitos, susirinkimų ir seminarų organizavimas, mokymai ir išorės ekspertų paslaugos. Tačiau finansavimas taip pat gali apimti personalo sąnaudas, IT plėtojimą ir priežiūrą, informavimo ir viešinimo veiklą bei tinklų kūrimą. Išlaidos turi būti susijusios su programomis ir jomis turi būti prisidedama prie bendrų politikos tikslų plėtojant administracinius gebėjimus ir įgyvendinant programas.

Naujausios žinios apie techninę pagalbą žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje

05

Techninės pagalbos taikymo taisyklės žemės ūkio srityje nėra tokios pačios BŽŪP I ramsčio (rinkos priemonės ir tiesioginė per EŽŪGF teikiama pagalba) ir II ramsčio (pagalba kaimo plėtrai per EŽŪFKP) atveju.

06

2000–2004 m. vienintelis valstybėms narėms teikiamas TP bendrasis finansavimas kaimo plėtros srityje buvo iš Europos žemės ūkio orientavimo ir garantijų fondo (EŽŪOGF) „orientavimo“ skyriaus. Paramos lygiai buvo pakankamai žemi (1 % viso finansavimo), o Komisija atidžiai prižiūrėjo TP lėšų panaudojimą.

07

2000–2006 m. programavimo periodu dešimt Centrinės ir Rytų Europos šalių kandidačių³ techninė pagalba žemės ūkio srityje buvo skirta SAPARD kontekste. Tai buvo viena iš trijų struktūrinių programų (kitos dvi – Phare ir ISPA), skirta gebėjimams institucijose bei transporto, aplinkos apsaugos ir žemės ūkio srityse stiprinti, administracijoms rengiantis ES narystei. Visoms trims programoms buvo taikomos tos pačios TP įgyvendinimo ir tinkamumo taisyklės. SAPARD atveju ES teko visa TP išlaidų, turėtų visose šalyse Komisijos iniciatyva, suma – vidutiniškai 3 % metinio finansavimo.

08

Nuo 2004 m. aštuonios SAPARD šalys, kurios tais metais įstojo į ES, galėjo pasinaudoti naujomis pereinamojo laikotarpio priemonėmis, įskaitant papildomus TP išteklius iš EŽŪOGF „Garantijų“ skyriaus, skirtomis padėti stiprinti administracinius gebėjimus ir efektyviai valdyti kaimo plėtros programas.

09

2007–2013 m. laikotarpiu, kuriam šioje ataskaitoje skirta daugiausia dėmesio, sąsaja su struktūrinėmis išlaidomis buvo sugriežtinta, o finansavimas (įskaitant TP komponentą) žemės ūkio ir kaimo plėtros sričiai buvo skiriamas atskirai pagal su politikos sritimi susijusius teisės aktus. Nors taisyklės nebuvo labai pakeistos I ramsčio atveju, pagal II ramstį buvo atlikti reikšmingi TP naudojimo metodo pakeitimai. Taikomi teisės aktai aprašyti tolesniame skirsnyje.

10

Vienas reikšmingas 2007–2013 m. įdiegtas TP programavimo elementas buvo nacionalinių⁴ ir ES⁵ tinklų kūrimo reikalavimas kaimo plėtros srityje. Nors jis apėmė tik labai nedidelę techninei pagalbai skirtų EŽŪFKP asignavimų dalį, tinklų kūrimas buvo svarbus papildymas, kadangi visoje ES buvo plačiai įdiegta sistema, apimanti daug įvairių potencialių partnerių.

Taisyklės ir reglamentai

11

2007–2013 m. pagrindinės su technine pagalba žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje susijusios nuorodos buvo daugiau nei viename ES reglamente⁶. Pagal I ramstį valstybių narių TP bendrasis finansavimas buvo galimas tik pagal kelias schemas⁷, kurios kartu sudarė mažiau nei 5 % EŽŪGF biudžeto. Be to, BŽŪP finansavimo reglamento 13 straipsnyje aiškiai nustatyta: „valstybių narių ir išmokų iš EŽŪGF gavėjų patirtos administravimo ir personalo išlaidos nefinansuojamos iš fondo lėšų“. Priešingai šiems apribojimams nebuvo nurodyta didžiausia suma, kurią Komisija naudotų TP finansavimui pagal I ramstį.

12

Kaimo plėtros srityje taisyklės leido Komisijai naudoti iki 0,25 % metinių EŽŪFKP asignavimų, skirtų TP veiklai finansuoti. Ji apėmė „pasirengimo, stebėjimo, administracinės paramos, vertinimo ir kontrolės priemones“⁸. Valstybėms narėms buvo suteikta visiška jų TP biudžeto panaudojimo atsakomybė, jis sudarė daugiausia 4 % visos kiekvienos kaimo plėtros programos (KPP) sumos ir buvo skirtas „programos rengimo, valdymo, stebėjimo, vertinimo, informavimo ir kontrolės veiklai“⁹. Pagal šias ribas Komisija ir valstybės narės galėjo laisvai nuspręsti, kiek lėšų skirti techninei pagalbai ir kuriuos projektus / veiklą finansuoti.

13

Dabartiniu programavimo laikotarpiu (2014–2020 m.) Komisija nepadarė jokių esminių TP finansavimo principų pakeitimų nei kaimo plėtros, nei bendroje žemės ūkio srityje. Tuo tarpu planuojama TP išlaidų suma valstybių narių ir Komisijos lygmeniu didės (žr. priedą).

Biudžeto ir išlaidų lygiai

14

ES biudžeto 05 antraštinėje dalyje („Žemės ūkis ir kaimo plėtra“) TP išlaidų asignavimai pasirodo pagrindinės veiklos¹⁰ ir administracinėse kategorijose¹¹.

15

Lentelėje pateikiama techninės pagalbos žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje 2007–2013 m. laikotarpiu apžvalga.

16

Programavimo laikotarpio pabaigoje Komisija vis dar nebuvo panaudojusi visų TP įsipareigojimų pagal I ir II ramsčius. Pagal II ramstį skirta suma sudarė 0,19 % viso EŽŪFKP biudžeto – žymiai mažiau nei leidžiama riba, o 2013 m. pabaigoje buvo panaudota tik maždaug ketvirtadalis šių asignavimų. Panaši situacija buvo valstybėse narėse, kuriose vidutinė planuota suma pagal II ramstį sudarė mažiau nei 1,9 % viso kaimo plėtros biudžeto, o 2013 m. pabaigoje vidutinis vykdymas buvo apie 0,8 % – taip pat abu skaičiai daug mažesni nei 4 % riba. Tačiau visų biudžetų galutiniai vykdymo lygiai gali būti kur kas didesni, kadangi į apskaitą gali būti įtrauktos iki 2015 m. turėtos sąnaudos („n+2“ taisyklė).

Lentelė

TP išlaidų pagal I ir II ramsčius apžvalga

(milijonais eurų)
Politikos sritis | Schema | Naudos gavėjas | Ribos (%) | TP biudžeto planavimas (įsipareigojimai) 2007–2013 m. | Finansinis vykdymas 2007–2013 m.
Žemės ūkis ir kaimo plėtra | I ramstis | Komisija | n. d. | 73,5 | 54,4
Valstybės narės | n. d. | Nėra konsoliduotų duomenų
II ramstis | Komisija | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
Valstybės narės | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
IŠ VISO „Žemės ūkis ir kaimo plėtra“ | 1 774,5 | 890,8

Pastaba: Visi skaičiai buvo suapvalinti.

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis ES bendruoju biudžetu ir Komisijos pateiktais duomenimis.

1EBPO apibrėžtis DAC statistinių ataskaitų direktyvoje, 2010 m. lapkričio 12 d., 47 ir 48 dalys.

2Kadangi Komisija yra vienintelė ES institucija, turinti pagrindinės veiklos biudžetą, ji yra vienintelė atsakinga už TP finansavimą, įgyvendinimą ir priežiūrą ES lygmeniu.

3Visos 2004 ir 2007 m. įstojusios valstybės, išskyrus Kiprą ir Maltą.

4Per „nacionalinius kaimo tinklus“.

5Per Europos kaimo plėtros tinklą.

62007–2013 m. pagrindinės nuostatos buvo 2005 m. birželio 21 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1290/2005 dėl BŽŪP finansavimo (BŽŪP finansavimo reglamentas) 5 straipsnis (OL L 209, 2005 8 11, p. 1), 2005 m. rugsėjo 20 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai paramos kaimo plėtrai (EŽŪFKP reglamentas) (OL L 277, 2005 10 21, p. 1) 66 straipsnis ir 2006 m. gruodžio 15 d. Komisijos reglamento (EB) Nr. 1974/2006, nustatančio išsamias Tarybos reglamento (EB) Nr. 1698/2005 dėl Europos žemės ūkio fondo kaimo plėtrai (EŽŪFKP) paramos kaimo plėtrai taikymo taisykles (EŽŪFKP paramos įgyvendinimo reglamentas), 40 ir 41a straipsniai (OL L 368, 2006 12 23, p. 15). Kaip ir 2002 m. Finansinis reglamentas (Tarybos reglamentas Nr. 1605/2002), šie tekstai dabar yra panaikinti ir pakeisti.

7Pavyzdžiui, vyno ir bitininkystės priemonės, vaisių vartojimo skatinimo mokyklose programa ir POSEI programa atokiausiems regionams.

8EŽŪFKP reglamento 66 straipsnio 1 dalis.

9EŽŪFKP reglamento 66 straipsnio 2 dalis.

1005 02 ir 05 03 skyriai konkrečioms schemoms pagal I ramstį; 05 04 skyrius II ramsčiui. Kai kurie TP išlaidų elementai taip pat yra įtraukti į 05 08 skyrių, kuris apima bendrą BŽŪP politikos koordinavimo veiklą, t. y. viršijančią konkrečios programos srities ribas.

1105 01 04 straipsnis (paramos išlaidos). Nors klasifikuojamos kaip administraciniai asignavimai, šio pobūdžio sąnaudos priskiriamos programos, prie kurios jomis prisidedama, pagrindinės veiklos išlaidoms. Esminis dalykas yra tai, kad jos turi būti aiškiai susijusios su EŽŪGF arba su EŽŪFKP. Kita 05 01 skyriaus (administracinių) išlaidų dalis taip pat yra susijusi su šiuo auditu. Tai yra „Kitos valdymo išlaidos“ (05 01 02 11 punktas) – kategorija, naudojama finansuoti veiklai, kuri, nors ir yra labai panaši į TP veiklą, nėra susijusi su programa ir todėl jai netaikomi reglamentai.

Audito apimtis, tikslai ir metodas

Audito apimtis ir tikslai

17

Audito Rūmai auditavo techninės pagalbos lėšų panaudojimą žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu. Audito metu visų pirma buvo tikrinamas finansavimo Komisijoje ir valstybėse narėse tvarkingumas, veiksmingumas ir efektyvumas.

18

Audito tema buvo pasirinkta iš dalies dėl techninės pagalbos įvairovės (kompleksinė išlaidų sritis). Ji pasirodo keliose biudžeto kategorijose (14 dalis) ir taikomuose teisės aktuose ji neturėjo vienos aiškios apibrėžties.

19

Audito metu buvo siekiama įvertinti, ar gerai buvo valdoma techninė pagalba ir ar ją teikiant buvo prisidėta prie pagrindinių žemės ūkio ir kaimo plėtros politikos tikslų. Visų pirma mes tikrinome:

οkokia veikla buvo finansuojama TP lėšomis (žr. 24–51 dalis);

οar deklaruotos su technine pagalba susijusios sąnaudos buvo tinkamos (52–59 dalys);

οar TP veiksmingumo vertinimui skirtos priemonės buvo tinkamos ir veiksmingos (60–82 dalys).

Audito metodas

20

Pagrindinis audito darbas buvo vizitai Komisijos Žemės ūkio ir kaimo plėtros generaliniame direktorate (Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD) ir penkiose valstybėse narėse (Italijoje, Lietuvoje, Vengrijoje, Austrijoje ir Lenkijoje), naudojančiose TP lėšas žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje. Šios šalys buvo pasirinktos todėl, kad audituotu laikotarpiu visų jų TP išlaidos sudarė daugiau nei 50 %.

21

Mūsų nustatyti faktai yra pagrįsti audito vizitų metu gauta informacija ir informacija iš regioninėms ir nacionalinėms valdymo institucijoms pateikto klausimyno 27 valstybėse narėse. Iš 92 institucijų į klausimyną atsakė 50, tačiau ne visuomet į visą klausimyną arba nepateikė išsamesnės informacijos. Pagal klausimyną ir vizitus valstybėse narėse buvo gauta informacijos apie maždaug 76 % visų planuotų TP išlaidų kaimo plėtros srityje 2013 m. pabaigoje.

22

Penkiose atrinktose valstybėse narėse auditoriai aplankė pagrindinius TP lėšų gavėjus – žemės ūkio ministerijas, mokėjimo agentūras ir kitas įstaigas, atsakingas už kaimo plėtros priemonių įgyvendinimą. Jie taip pat turėjo susitikimus su kitomis suinteresuotosiomis šalimis, pavyzdžiui, ūkininkų asociacijų atstovais, žemės ūkio rūmais, NVO ir kitais nacionalinių kaimo tinklų nariais. Be to, auditoriai peržiūrėjo 20 Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD projektų, kurie buvo finansuojami iš TP biudžeto, ir 91 TP projektą penkiose valstybės narėse.

23

Atsižvelgiant į 13 straipsnio draudimą, susijusį su administracinėmis išlaidomis iš EŽŪGF (žr. 11 dalį) ir į tai, kad nebuvo konsoliduotų duomenų apie labai mažai leistinų I ramsčio TP atvejų, auditas valstybėse narėse buvo skirtas kaimo plėtros (II ramstis) išlaidoms. TP finansavimas ES šalyse kandidatėse nebuvo įtrauktas į auditą dėl labai mažos išlaidų apimties (tik 0,3 milijono eurų visam programavimo laikotarpiui).

Pastabos

Kaip iš tikrųjų panaudojami techninei pagalbai skirti pinigai?

24

Iki 2007 m. TP lėšos pagal BŽŪP daugiausia buvo naudojamos gebėjimų stiprinimo veiklai, o administracinės sąnaudos valstybėse narėse aiškiai nebuvo įtrauktos į jokią rėmimo sritį¹². Šiuo metu TP finansavimo taikymo sritis yra pakankamai lanksti, kad būtų galima pritaikyti įvairius administracinių gebėjimų ugdymo poreikius. Tačiau lankstumo užtikrinimas neturėtų reikšti, kad prarandamas tradicinis supratimas apie techninę pagalbą ar apie tai, kaip lėšos bus panaudojamos praktikoje. Be to, siekiant užtikrinti, kad TP finansavimas teiktų pridėtinę vertę, jis neturėtų pakeisti administracinių išlaidų, kurias nacionalinės ar ES administracijos bet kokiu atveju patirtų vykdydamos kasdienį viešosios paramos schemų valdymą.

25

Todėl, nors dabartinės taisyklės visuotinai nedraudžia administracinių sąnaudų finansavimo TP lėšomis, Audito Rūmai mano, kad toks naudojimas turėtų būti iki galo pagrįstas ir skaidrus. Atsižvelgdami į tai mes tikrinome, kaip buvo panaudoti TP pinigai ir ar yra aiški bendra naudojimo apibrėžtis, kuri užtikrina remiamos veiklos pridėtinę vertę.

Aiškumo problema

26

ES teisės aktuose vienintelė oficiali techninės pagalbos apibrėžtis pateikiama bendrojo biudžeto viešųjų pirkimų kontekste: „[…] programai ar veiksmui įgyvendinti reikalinga parama ir gebėjimų stiprinimo veikla, visų pirma parengiamoji, valdymo, stebėjimo, vertinimo, audito ir kontrolės veikla“¹³. Iki 2013 m. tokios apibrėžties nebuvo nei Finansiniame reglamente, nei reglamentuose, kurie yra 2007–2013 m. BŽŪP teisinis pagrindas.

27

Audituojamu laikotarpiu TP sąvoka buvo apibrėžiama kaip „parengiamųjų, stebėjimo, administracinių ir techninės pagalbos, vertinimo, audito ir tikrinimo priemonių, reikalingų bendrajai žemės ūkio politikai, įskaitant kaimo plėtrą, įgyvendinti“ „kito finansavimo“ dalis (BŽŪP finansavimo reglamento 5 straipsnis)¹⁴. Pažymėtina, kad šiame sąraše nėra „gebėjimų stiprinimo“. Tai pasikartoja du kartus – kaskart šiek tiek kitaip – EŽŪFKP reglamento 66 straipsnyje, susijusiame su Komisijos ir valstybių narių vykdomu TP finansavimu kaimo plėtros srityje (žr. 12 dalį). Nėra konkretaus „administracinės pagalbos“ ar „valdymo“ termino, todėl techninė pagalba, prireikus, gali būti taikoma administracinėms sąnaudoms. Jei yra sąsaja su programa, atsakingos institucijos iš esmės gali naudoti TP finansavimą taip, kaip nori.

28

Kadangi nėra aiškios ir griežtos apibrėžties, sunku nustatyti uždavinius ir įvertinamus tikslus bei sumažėja atskaitomybės lygis. Aiškiai neatskiriant pagrindinės veiklos ir administracinių sąnaudų, taip pat sumažėja biudžeto skaidrumas. Taip pat dėl didesnės pasirinkimo laisvės nebuvo aišku, kokie yra finansavimo tikslai ir kaip lėšos gali būti panaudotos.

Komisija: perėjimas prie administracinių sąnaudų

29

Reglamentuose nėra nustatyta viršutinė riba, iki kurios Komisija gali naudoti TP finansavimą pagal I ramstį. II ramsčio atveju nustatyta suma yra 0,25 % visų EŽŪFKP asignavimų, ji gali būti panaudota įvairiai veiklai, susijusiai su kaimo plėtros operacijomis, įskaitant „administracinę pagalbą“. Išskyrus reikalavimą sukurti Europos kaimo plėtros tinklą (EKPT), EŽŪFKP reglamente ši veikla nėra apibūdinta išsamiau.

30

Komisija iš esmės atsisakė taikyti platesnes apibrėžtis, pateikiamas BŽŪP finansavimo ir EŽŪFKP reglamentuose, ir neparengė išsamių gairių dėl TP pagrindinės veiklos pobūdžio. Vieninteliai tokie nustatyti parametrai buvo susiję su viešaisiais pirkimais ir IT bei audito išlaidų finansavimu. Centriniu lygmeniu atsakingos Komisijos tarnybos nustatė bendrąsias taisykles („vademecum“) BŽŪP išlaidų finansiniam valdymui, tačiau jose nėra aiškiai paaiškinamas I ir II ramsčių tinkamų TP išlaidų ir bendrųjų administracinių sąnaudų skirtumas.

31

Didžioji Komisijos vidaus TP asignavimų dalis 2007–2013 m. buvo panaudota pagrindinei ar gebėjimų stiprinimo veiklai (daugiausia pagal tinklų kūrimo, išorės konsultacijų, vertinimų ir IT kategorijas). 2007 m. bendra įsipareigojimų vertė buvo 12,78 milijono eurų, o 2013 m. ji padidėjo 71 % ir sudarė 21,9 milijono eurų. Taip pat pasikeitė skirtingų TP veiklos sričių proporcijos. Vertinimams ir konsultacijoms skirtas biudžetas absoliučiomis vertėmis išliko gana stabilus, tačiau daugiau buvo įsipareigota IT ir tinklų kūrimo srityje. Atitinkamos procentinės dalys pagal šias išlaidų kategorijas 2007 ir 2013 m. pateiktos 1 diagramoje.

1 diagrama

Diagramos, kuriose palygintas Žemės ūkio ir kaimo plėtros generalinio direktorato TP naudojimas 2007 ir 2013 m. (prisiimti įsipareigojimai)

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis išsamiais Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD biudžeto duomenimis.

32

Jei IT sistemų įdiegimas ir plėtojimas konkretiems tikslams gali neabejotinai būti laikomi su gebėjimų stiprinimu susijusia technine pagalba, sudėtingiau šiai kategorijai priskirti reguliarios IT priežiūros sąnaudas. Taip yra todėl, kad IT priežiūra yra būtinos valdymo sąnaudos, o ne su programa susijusi priemonė, ir kaip tokia ji anksčiau buvo finansuojama tik iš administracinio biudžeto. Šiuo metu, nors pagal iš Komisijos gaunamą informaciją negalima aiškiai atskirti IT priežiūros ir IT plėtojimo, yra pateikiama aiškių nuorodų į pokyčius, susijusius su geresniu nepagrindinės veiklos IT sąnaudų TP finansavimu. Tai aptariama toliau.

33

Pastaraisiais metais visų pirma buvo sumažinta „Kitų valdymo išlaidų“ (administracinės sąnaudos, kurios nėra susijusios su programa ir todėl negali būti finansuojamos iš TP biudžeto eilutės) sritis. Komisija palaipsniui sumažino savo metinius „kito valdymo“ įsipareigojimus nuo beveik 180 milijonų eurų 2007 m. iki mažiau nei 145 milijonų eurų 2013 m. – tai bendrai yra didesnis nei 20 % sumažėjimas. Pagal 2 diagramą matyti, kad sumažėjimas dar didesnis žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje. Tačiau tai buvo daugiau nei subalansuota per tą patį laikotarpį padidėjus visoms TP išlaidoms (EŽŪGF ir EŽŪFKP, pagrindinės veiklos ir nepagrindinės veiklos išlaidos), kurios nuo beveik tokio paties lygio 2007 m., palyginti su „kitomis valdymo“ išlaidomis 2013 m., padidėjo beveik tris kartus.

2 diagrama

Priešingos Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD techninės pagalbos išlaidų ir „kito valdymo“ išlaidų tendencijos

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, 2007–2013 m. bendrųjų biudžetų skaičiai.

34

Antra, nuo 2014 m. Komisija nusprendė finansuoti savo IT sistemą žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje tik TP asignavimais, pagrįsdama šį tikslą tuo, kad „nuolat mažėjo administracinio biudžeto naudojimas.“¹⁵ Kadangi IT priežiūra paprastai nėra susijusi su pagrindine veikla ar programa, sprendimas iš esmės priimamas oficialiai pripažįstant, kad bendrosios administracinės išlaidos yra tinkamos finansuoti kaip TP išlaidos.

35

IT priežiūros ir kitas pagrindines sąnaudas priskyrus biudžeto kategorijoms, kurios neatspindi tikrojo jų pobūdžio, tampa neaišku, kas yra administracinės, o kas pagrindinės veiklos sąnaudos, todėl tai turi neigiamos įtakos biudžetinei drausmei. Komisijoje tai sumažino su TP išlaidų pobūdžiu ir nauda susijusį skaidrumą ir turėjo neigiamos įtakos ekonomiškumui.

Valstybės narės: dėmesys atlyginimams

36

Kaimo plėtros srityje iki 2006 m. per SAPARD ir EŽŪOGF numatytas TP finansavimas visų pirma buvo skirtas nacionalinių institucijų gebėjimų stiprinimui. Pagrindinis paramos principas buvo tas, kad sukūrus ir patobulinus vietinius gebėjimus ilgainiui sumažės finansavimas. Tačiau 2007–2013 m. bendri finansavimo lygiai padidėjo, valstybėms narėms buvo suteikta daugiau TP išlaidų kontrolės, o taisyklės buvo susilpnintos ir leista finansuoti sąnaudas, kurios anksčiau nebuvo tinkamos finansuoti, pavyzdžiui, kasdienį administravimą ir atlyginimus. Todėl turimų lėšų panaudojimas labai skyrėsi, palyginti su šio amžiaus pirmojo dešimtmečio pradžia.

37

Panašiai kaip ir savo viduje, kur Komisija kiek įmanoma pasinaudojo dideliu situacijos lankstumu, valstybių narių išlaidų srityje ji taikė „nesikišimo“ politiką. Pateikdama mažai ar neišsamias gaires šioje srityje ji pritarė tam, kad valstybės narės naudotų TP bendrąjį finansavimą įvairioms nepagrindinės veiklos išlaidoms.

38

Pagal II ramstį (EŽŪFKP) valstybės narės techninei pagalbai gali naudoti iki 4 % viso programos finansavimo. Kai kurios valstybės narės 2007–2013 m. nusprendė skirti nemažą biudžeto dalį pagal šią maksimalią procentinę dalį. Danija, Estija, Vengrija, Lietuva, Latvija ir Malta nustatė maksimalų arba beveik maksimalų lygį, Švedijoje šis lygis taip pat viršijo 3 %. Informacija apie visas valstybes nares pateikta priede, kuriame taip pat matyti, kad 2014–2020 m. laikotarpiu dauguma valstybių narių padidino savo TP asignavimus, o kai kurios jų – ženkliai.

39

3 diagramoje pateiktas audito metu aplankytų valstybių narių biudžeto planavimas trijose pačiose populiariausiose kaimo plėtros programų išlaidų kategorijose, kurios atitinka EŽŪFKP reglamente išvardytą veiklą¹⁶.

40

Kategorija „Rengimas, valdymas, stebėjimas, vertinimas ir kontrolė“ yra ypač įdomi. Ji apima įvairias administracinių išlaidų rūšis, visų pirma atlyginimus. Valstybėse narėse, kaip ir Komisijoje, vis labiau pastebima tendencija, kuri yra pagrįsta, mažinti vis labiau varžančią personalo ir administracinio biudžeto naštą panaudojant alternatyvius šaltinius.

41

Keturios iš penkių valstybių narių aiškiai nurodė, kad administracinės sąnaudos sudaro didžiausią jų faktinių techninės pagalbos išlaidų dalį. Lietuvoje 2007–2013 m. ši išlaidų kategorija sudarė 51 % visų TP išlaidų, Lenkijoje ir Vengrijoje – daugiau nei 60 %, o Austrijoje – truputį mažiau nei 95 %. Italijoje, kurioje daug TP valdymo įstaigų yra išorės viešojo sektoriaus konsultantai, administracinės išlaidos, (kurios apima IT bei techninio ir administracinio pagalbinio personalo sąnaudas), dažnai buvo įtrauktos į „gebėjimų stiprinimo“ kategoriją. Aukšti administracinių išlaidų lygiai nustatyti visur, net ir tose valstybėse narėse, kuriose bendras TP įsipareigojimų lygis yra palyginti žemas – administracinių sąnaudų dalis yra didesnė Lenkijoje (kurioje TP finansavimo lygis buvo 1,49 %) nei Vengrijoje (3,94 %).

3 diagrama

2007–2013 m. penkių valstybių narių planuotos TP išlaidos (EŽŪFKP bendrasis finansavimas)

¹ Nėra konsoliduotos informacijos apie informavimą ir viešinimą VN lygmeniu.

Šaltinis: Kaimo plėtros programos ir valstybių narių pateikta informacija.

42

4 diagramoje pateikiama faktinių išlaidų iš EŽŪFKP suvestinė penkiose aplankytose šalyse ir kitose valstybėse narėse, kurios atsakė į klausimyną¹⁷. Joje, kaip ir 3 diagramoje, pateikiamos tos pačios trys pagrindinės veiklos grupės, bet kategorija „Rengimas, valdymas, stebėjimas, vertinimas ir kontrolė“ padalyta į dvi dalis. Tai padeda geriau suprasti „administracines sąnaudas“, kurios čia apima personalo atlyginimą ir susijusius mokesčius, papildomas biuro išlaidas ir kitas einamąsias sąnaudas, tačiau į jas nėra įtrauktos vertinimų, mokymo ir IT sąnaudos. Panašios sąnaudos taip pat gali atsirasti kaip „Informavimo ir viešinimo“ bei „Nacionalinio kaimo tinklo“ išlaidų komponentas, antruoju atveju – iki 25 % finansavimo ribos¹⁸.

4 diagrama

TP išlaidos įvairiose valstybėse narėse pagal kategoriją (2007–2013 m., EŽŪFKP bendrasis finansavimas)

Pastaba: Ispanijos, Vokietijos ir Italijos (visos jos turi regioninių kaimo plėtros programų sistemą) skaičiai yra ekstrapoliuoti iš duomenų, kuriuos pateikė į klausimyną atsakę regionai. Aprėptis vis tiek buvo laikoma pakankamai reprezentatyvia (Ispanija – 95 %, Vokietija – 85 %, Italija – 77 %).

43

Klausimyno rezultatai patvirtina tai, kas buvo nustatyta penkiose audituotose valstybėse narėse: nustatydamos TP finansavimo tinkamumo kriterijus, kompetentingos institucijos paprastai labai lanksčiai interpretavo reglamentuojančias nuostatas.

44

Šis platus techninės pagalbos supratimas yra būdingas ne tik žemės ūkiui ir kaimo plėtrai, bet ir kitoms ES finansavimo sritims. Neseniai paskelbtoje ataskaitoje Komisijai¹⁹ dėl atlyginimų finansavimo iš struktūrinių fondų daroma išvada, kad „…visos valstybės narės naudojo TP personalo bendrajam finansavimui. Tiksliau, dauguma valstybių narių naudoja TP iš esmės bendrai finansuoti atlyginimus“²⁰.

45

Laikotarpio pradžioje atlyginimai sudarė didelę TP finansavimo, kurį valstybės narės naudojo iš EŽŪFKP, dalį. Daugeliu atvejų ši dalis vėliau dar padidėjo. Pavyzdžiui, Lenkijoje su valdymo (iš esmės personalo) sąnaudomis susiję asignavimai ženkliai išaugo 2013 m., atlikus perkėlimą iš informavimo ir kaimo tinklo veiksmų. Nuo 2009 m. vidurio Lietuva palaipsniui įtraukė tik iš dalies KPP įgyvendinimui paskirtų darbuotojų atlyginimus į TP asignavimus, turėdama aiškų tikslą sumažinti nacionalinio biudžeto naštą. 2008 m. buvo finansuojami darbuotojai, kurie buvo susiję tik su KPP veikla, tačiau 2012 m. pabaigoje beveik 75 % visų darbuotojų tokiu būdu finansuojamų darbuotojų taip pat turėjo kitų su KPP nesusijusių užduočių. Jei lėšos naudojamos finansuoti jau dirbančio personalo atlyginimus, TP iš tikrųjų teikia biudžetinę paramą. Su tuo susijusios problemos aptariamos toliau.

TP finansavimo alternatyviosios sąnaudos

46

Atsižvelgiant į laisvą techninės pagalbos apibrėžtį ir su BŽŪP lėšų naudojimu susijusias sąnaudas (žr. 1 langelį), nenuostabu, kad valstybės narės, kaip ir Komisija vis labiau didino su TP išlaidomis susijusius įsipareigojimus administracinių sąnaudų, kurios yra papildomos kaimo plėtros finansavimui ar priskiriamos ne pagrindinės veiklos biudžetams, srityje. Problema yra ta, kad yra labai sunku įvertinti šių sąnaudų pagrįstumą ar parodyti, kad TP finansavimą naudojant šiuo būdu naudingai ir veiksmingai prisidedama prie kaimo plėtros pagalbos „didesnio paketo“ poveikio.

47

Kuo didesnę bendrųjų EŽŪFKP lėšų dalį valstybės narės skiria TP veiklai, tuo mažiau pinigų lieka pagrindinėms kaimo plėtros priemonėms, kurios greičiau duoda naudą ūkininkams ir kaimo bendruomenėms. Kai TP sudaro ne daugiau nei biudžeto parama, šios išlaidos iš tikrųjų yra apmokamos galutinių paramos gavėjų.

48

Tam tikra prasme, atsižvelgiant į bendrojo finansavimo lygių skirtumus, didesnė rizika yra labiau ES lėšų poreikį jaučiančių gavėjų atveju. 2007–2013 m. EŽŪFKP įnašo viršutinė riba buvo 50 % Austrijoje ir šiaurės Italijoje, bet 75 % „konvergencijos“ regionuose, pavyzdžiui, Lenkijoje, Vengrijoje ir Lietuvoje. 3:1 įnašo santykio perspektyva gali suteikti valstybėms narėms paskatą išleisti daugiau pinigų, tačiau tam tikras potencialus privalumas bus prarastas, jei reikšminga bendrojo finansavimo procentinė dalis bus skiriama ne pagrindinės veiklos tikslams.

49

Naudojant ES lėšas tokiu būdu, nors ir santykinai mažomis procentinėmis dalimis, didelės sumos neskiriamos pagrindiniams finansavimo tikslams. Sudarant galimybę techninei pagalbai priskirti administracines sąnaudas tiek Komisijai, tiek valstybėms narėms iškyla interesų konfliktas. Kaip BŽŪP valdytojos, jos nusprendžia, kiek lėšų turėtų būti panaudota įvairioms priemonėms, taip pat ir TP, siekiant lėšas panaudoti ekonomiškiausiu būdu. Taip pat kaip su administracinėmis išlaidomis susijusios TP gavėjos, jos yra suinteresuotos maksimaliai padidinti mokėjimus, siekiant padengti būtinas programų valdymo sąnaudas (žr. 1 langelį).

1 langelis

Techninė pagalba ir programų valdymo sąnaudos

Įgyvendinant EŽŪGF ir EŽŪFKP lėšas patiriamos tam tikros administracinės išlaidos. ES lygmeniu lėšų nustatymui ir valdymui Komisijos buvo prašoma sukurti EKPT, kuris yra tiesiogiai susijęs su TP išlaidomis.

Valstybėse narėse nacionalinės ir/arba regioninės institucijos buvo įpareigotos įgyvendinti įvairias priemones, kurioms gali prireikti naujų administracinių taisyklių. Pagrindiniuose BŽŪP reglamentuojančiuose teisės aktuose reikalaujama, kad jos darytų viską siekiant apsaugoti Sąjungos finansinius interesus. Todėl privalomos priemonės buvo nustatytos EŽŪFKP reglamento skirsniuose, pavadintuose „Valdymas ir kontrolė“, „Informavimas ir viešinimas“ bei „Stebėjimas ir vertinimas“. Kaip nurodyta toliau, kartu su reikalavimu dėl nacionalinių plėtros strategijų, vietinių veiksmų grupių ir nacionalinių kaimo plėtros tinklų valstybėms narėms teko patirti dideles su pagalbos skyrimu susijusias sąnaudas.

Savo 2013 m. veiklos ataskaitoje Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD apibendrino valstybių narių ataskaitas dėl visų I ir II ramsčių sertifikuotų mokėjimų patikrų ir kontrolės išlaidų²¹. I ramsčio atveju kontrolės įstaigų sąnaudos (įskaitant atlyginimus, mokymą, priežiūrą ir išlaidas pastatams) sudarė apie 5,13 % visų EŽŪGF priemonių išlaidų. Pagal I ramstį techninė pagalba nėra numatyta valstybėms narėms, todėl šiai sumai negali būti taikomas joks ES bendrasis finansavimas. II ramsčio atveju atitinkama dalis, apskaičiuota pagal valstybių narių ataskaitas, buvo 8,13 %. Esant šioms aplinkybėms, paskata padengti maksimalią sumą TP lėšomis yra didelė, todėl kai kurios valstybės narės savo biudžetus nustatė beveik iki 4 %.

50

Padidinus valstybių narių autonomiją, buvo sustiprinta dabartinių TP taisyklių priklausomybė nuo ES pinigų, kurių vis daugiau naudojama srityse, neturinčiose aiškaus ryšio su gebėjimų stiprinimu ir tobulinimu. Audito metu Lenkijos ir Lietuvos institucijos išreiškė nepasitenkinimą dėl taisyklių netikslumo bei norą gauti daugiau informacijos iš Komisijos apie veiksmingesnį ir efektyvesnį techninės pagalbos panaudojimą.

51

Dabartinis didelis TP asignavimų, skirtų administracinėms sąnaudoms apmokėti, lygis 2014–2020 m. turėtų sumažėti. Keturios iš penkių aplankytų valstybių narių paaiškino, kad jos vis dar mano, kad TP iš esmės yra priemonė, kuria finansuojama pagrindinė jų kaimo plėtros programų struktūra²². Be to, TP šiuo metu sudaro didesnę bendrą visų išlaidų dalį. Priede matyti, kad nors bendras visų valstybių narių kaimo plėtros biudžetas yra mažesnis naujuoju laikotarpiu, bendra techninei pagalbai skirta suma (1,9 milijardo eurų) yra 24 % didesnė.

Ar sąnaudos yra tinkamos?

Tam tikras oficialus netinkamumas Komisijoje

52

Komisijoje Audito Rūmai išnagrinėjo 20 Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD projektų audituojamu laikotarpiu visose techninės pagalbos srityse. Keturiuose projektuose buvo nustatyta trūkumų, visais atvejais buvo netinkamai naudojamas EŽŪGF nepagrindinės veiklos biudžetas. Trys iš keturių projektų (51 500 eurų 40 nešiojamųjų kompiuterių įsigijimui, 10 000 eurų programinės įrangos licencijų įsigijimui ir 13 800 tinklo apsaugos sistemos priežiūros sutarčiai) buvo priskirti tik EŽŪGF, nors jie taip pat galėjo pasinaudoti pagalba pagal II ramstį. Kadangi, siekiant pagrįsti TP finansavimą, nepagrindinės veiklos išlaidos turi būti susijusios su programa, šios sąnaudos turėjo būti proporcingai paskirstytos tarp EŽŪGF ir EŽŪFKP biudžetų. Ketvirtame projekte 278 000 eurų TP dotacija buvo sumokėta EBPO, ji taip pat buvo įtraukta į EŽŪGF biudžetą, nors ankstesni mokėjimai pagal tą patį susitarimą dėl dotacijos buvo atliekami (teisingai) iš pagrindinio BŽŪP koordinavimo skyriaus.

53

Visų viešųjų pirkimų, susijusių su 20 atrinktų projektų atveju, nebuvo jokių svarbių atitikties klaidų. Procedūros buvo tinkamai pasirinktos, paskelbtos ir atliktos pagal teisės aktų reikalavimus.

Dažnesnės problemos valstybėse narėse

54

Audito metu buvo nustatyta daug netinkamo techninės pagalbos finansavimo pagal II ramstį penkiose audituotose valstybėse narėse. Peržiūrėjus 91 TP projektą, 35 buvo nustatytos netinkamos arba iš dalies netinkamos išlaidos. Pagrindinės problemos yra susijusios arba su lėšų naudojimu abiejų ramsčių veiklai (todėl jos nėra visiškai tinkamos), arba su sutartimis ir viešaisiais pirkimais. Kai kuriuose projektuose yra abiejų rūšių pažeidimų.

Kai kurių valstybių narių veikla nėra susijusi tik su II ramsčiu

55

Kaip buvo nurodyta, BŽŪP finansavimo reglamento 13 straipsnyje buvo aiškiai uždrausta finansuoti bet kokias su EŽŪGF (I ramstis) susijusias administracines ir personalo sąnaudas. Tačiau valstybėse narėse buvo nustatyta, kad 25 audituotuose projektuose buvo pagal II ramstį atlikti TP mokėjimai, susiję su administracinėmis sąnaudomis, kurios iš tikrųjų buvo susijusios su I ramsčiu arba su EŽŪFKP nesusijusia veikla. Šios problemos rizika yra ypač didelė tuomet, kai pirkimai ar projektai yra padalinti tarp I ir II ramsčių. Žinoma, tokiais atvejais dalis išlaidų yra netinkamos ir neturėtų būti bendrai finansuojamos.

56

Pavyzdžiai 2 langelyje rodo, kad atsiranda netvarkingų išlaidų rizika, kadangi netinkamai tvarkomi dokumentai, taikomi koeficientai ar kitos administracinės procedūros, susijusios su per daug sudėtingu ir iš dalies nepagrįstu išlaidų paskirstymu į dvi labai panašias veiklos sritis. Kai niekas kitas nesiskiria, neaišku, kodėl administracinės ir personalo sąnaudos turėtų būti uždraustos I ramsčio atveju, bet II ramsčio atveju ne.

2 langelis

Netinkamumo rizika, kai sąnaudos pasidalijamos su I ramsčiu

Dauguma sąnaudų padalijimo pavyzdžių buvo susiję su darbuotojų, kurie vykdė KPP ir ne KPP veiklą, atlyginimais, visų pirma kai trūko įrodymų, pagrindžiančių su II ramsčiu susijusių atlyginimų dalį. Lietuvoje nebuvo galima parodyti, kad sąnaudų priskyrimui KPP prievolėms naudoti koeficientai buvo tinkami, todėl nebuvo galima patikrinti išlaidų kompensavimo prašymų tinkamumo. Vengrijoje personalo sąnaudos buvo tinkamos tik tuomet, kai jos buvo susijusios su pareigūnais, paskirtais vykdyti konkrečiai tik su 2007–2013 m. KPP susijusią veiklą. Tačiau kai kurie su TP susiję darbuotojai buvo įdarbinti departamentuose, kuriuose pareigos neapsiribojo KPP (ministerijų sekretoriatai, finansų ir teisės skyriai), ir iš tikrųjų nebuvo užtikrinta, kad jie vykdytų tik su KPP susijusią veiklą. Panašūs atvejai buvo nustatyti Lenkijoje ir Austrijoje.

Kita I ir II ramsčių sąnaudų pasidalijimo sritis yra IT įrangos ar programinės įrangos įsigijimas ar priežiūra. Lenkijoje mokėjimo agentūros naudotas koeficientas, skirtas nustatyti IT priežiūros išlaidų dalį vykdant kaimo plėtros veiklą, buvo pasenęs ne mažiau nei ketverius metus. Italijoje nebuvo aišku, ar vaizdo konferencijų įranga, kurią įsigijo Žemės ūkio ministerija ir kuri buvo finansuojama tik iš EŽŪFKP, buvo naudojama tik pagal II ramstį.

Paskutinė bendra sritis yra susijusi su kompleksinės paramos susiejimo patikromis²³. Kuomet nėra aiškiai atskiriama paramos rūšis, tuomet su EŽŪGF susijusiam veiksmui gali būti skirtas finansavimas, kuris numatytas tik EŽŪFKP atveju. Austrijoje koeficientas, naudotas kompleksinio paramos susiejimo patikrų sąnaudų priskyrimui BIS deklaracijoms (netinkamos sąnaudos), palyginti su agrarinės aplinkosaugos deklaracijomis kaimo plėtros srityje (tinkamos sąnaudos), nebuvo kasmet atnaujinamas. Todėl iš pradžių 2011 m. iš EŽŪFKP buvo sumokėta 15 600 eurų per didelė suma.

Viešųjų pirkimų pažeidimai

57

Audito metu nustatyta daug problemų, susijusių su sutarčių sudarymu ir viešaisiais pirkimais valstybėse narėse (jos turėjo įtakos 17 iš 51 audituotos viešųjų pirkimų procedūros, daugiausia informavimo ir viešinimo veiklos srityje). Nustatyti trūkumai buvo susiję su tuo, kad skiriant sutartis vietoj konkurencinio konkurso buvo taikoma tiesioginių derybų procedūra, pažeidžiant skaidrumo, vienodų sąlygų ir nediskriminavimo nuostatas pagal Viešųjų pirkimų direktyvą²⁴ ir keliais atvejais – atitinkamas nacionalines taisykles. Taikant netinkamą procedūrą pažeidžiama ne tik ES ir (arba) nacionalinė teisė – tai taip pat turi neigiamos įtakos atviros rinkos taisyklėms, diskriminuojami kiti potencialūs rangovai ir gali būti panaudota per daug lėšų.

3 langelis

Viešųjų pirkimų pažeidimų pavyzdžiai

Netinkamos procedūros naudojimas

Italijoje dvi kelionių agentūros paslaugos (kurių vertė atitinkamai buvo 170 000 ir 130 000 eurų) buvo įsigytos pagal tiesioginių derybų procedūrą, pažeidžiant nacionalines taisykles, kuriose nustatyta, kad 40 000 eurų viršijančios sutartys turi būti atviros konkurencijai.

Lenkijoje tiesioginės derybos buvo taikomos nepagrindžiant sutarčių sudarymo su pavaldžiu vyriausybės departamentu (viešbučio, viešojo maitinimo, konferencijų ir mokymo paslaugos) ir ankstesniu rangovu (IT paslaugos suteiktos vyriausybės agentūrai).

Per aukštos sutarčių kainos nustatymas

Vengrijoje sudėtinė bendroji sutartis su renginių organizatoriumi 2008 m. buvo paskirta remiantis vieneto kainomis, kurios net po šešerių metų vis dar buvo per didelės. Sutartis su per didele kaina vėliau buvo baigta dvejais metais anksčiau.

Konkurso specifikacijos bei skaidrumo ir vienodų sąlygų taikymo trūkumas

Italijoje audito metu nustatyta daug viešųjų kvietimų dalyvauti konkurse atvejų, kai buvo pateikiama ribota ar netiksli informacija apie techninius kriterijus, į kuriuos reikėtų atsižvelgti skiriant sutartį. Todėl kompetentingiems, bet nepatyrusiems dalyviams buvo sudėtinga tinkamai suformuluoti savo pasiūlymus, taip pat buvo sudėtinga įvertinti pasiūlymų privalumus ir pagrįsti galutinį skyrimo sprendimą.

Nepakankamos kontrolės sistemos

58

Nepaisant 56 dalyje pateiktų pastabų, mes nustatėme, kad valstybių narių kontrolės sistemos, skirtos nustatyti, ar sąnaudos buvo tinkamai priskirtos II ramsčiui, neveikė tinkamai. Daugeliu atvejų, kai valstybės narės apibrėžė koeficientus ar kitus skaičiavimus, skirtus nustatyti EŽŪGF ir EŽŪFKP sąnaudų atskyrimą, formulės nebuvo sistemingai taikomos arba nebuvo reguliariai atnaujinamos, patikrų metu vis dar nenustatyta, kad šie trūkumai buvo ištaisyti. Sveikintina, kad atlikus auditą, Komisija sustiprino taisykles, reglamentuojančias valstybių narių techninės pagalbos išlaidų patikras²⁵.

59

Be to, daugelio projektų, kuriuose mes nustatėme viešųjų pirkimų pažeidimų, atveju atitinkamos nacionalinės institucijos jau buvo atlikusios administracines patikras. Kadangi šių patikrų metu nebuvo nustatyti Audito Rūmų aptikti trūkumai, jos buvo neveiksmingos. Taip pat, atsižvelgdama į būtinybę taikyti priemones, skirtas pagerinti valstybių narių valdymo ir kontrolės sistemų efektyvumą TP srityje, Komisija pranešė rengianti gaires dėl viešųjų pirkimų 2014–2020 m. laikotarpiu.

Ar TP veiksmingumo sistema yra tinkama?

60

Finansinio reglamento preambulėje nustatyti ekonomiškumo, efektyvumo ir veiksmingumo principai, kurie yra pagrindiniai patikimo finansų valdymo principai visose biudžeto išlaidų srityse. Kad šie principai būtų užtikrinti, kiekvienam veiklos sektoriui turi būti nustatyti SMART²⁶ tikslai, stebimi veiksmingumo rodikliais, pagal kuriuos parengiamos metinės „veiklos ataskaitos“. Taip pat institucijos (šiuo atveju Komisija) privalo atlikti ex ante ir ex post vertinimus²⁷.

61

Pasidalijamojo valdymo kontekste pirmiau minėtos užduotys yra patikėtos valstybėms narėms, kurios turi užtikrinti, kad lėšos būtų panaudotos remiantis taikomomis taisyklėmis ir principais²⁸.

62

Todėl visų BŽŪP lėšų panaudojimas griežtai reglamentuojamas reikalavimais, susijusiais su išlaidų tinkamumo užtikrinimu. Audito metu nustatyta, kad įgyvendinančios institucijos dažnai neįtraukia techninės pagalbos į šių taisyklių taikymo sritį. Tačiau, kaip paaiškinta 4 langelyje, Finansinio reglamento reikalavimai taip pat galioja techninei pagalbai, kaip „Žemės ūkio ir kaimo plėtros“ politikos srities veiklai.

4 langelis

Ar TP yra veikla, ar tik priemonė?

Audito metu iš esmės nustatyta, kad atsakingos institucijos mano, kad techninei pagalbai, kaip pagrindinių finansavimo operacijų administracinės paramos šaltiniui, neturi būt taikomi norminiai veiksmingumo reikalavimai. Austrijoje TP paprasčiausiai yra KPP įgyvendinimo priemonė ir vienintelis jos veiksmingumo kriterijus yra programos įgyvendinimo sėkmė. Todėl TP negali būti planuojama ir jai negali būti numatyti tikslai ar rodikliai, kurie yra labiau susiję su pagrindinėmis priemonėmis²⁹, prie kurių ji prisideda. TP pateikiant kaip konsoliduotą atskirą veiklą Komisijai būtų sudėtinga įvertinti jos indėlį kiekvienoje kaimo plėtros veiklos srityje.

Šis samprotavimas, pagal kurį TP finansavimas apibūdinamas kaip pasyvus ir nelaikomas pagrindinės veiklos rezultatų sistemos dalimi, prieštarauja reglamentams. EŽŪFKP reglamento 66 straipsnyje TP vadinama „veikla“ ir „priemone“, o 2 straipsnio d punkte „priemonė“ apibrėžiama kaip „veiksmai, prisidedantys prie krypties įgyvendinimo“. Atsižvelgiant į su TP išlaidomis susijusių įsipareigotų lėšų dydį, visų pirma valstybėse narėse (daugiau nei 1,5 milijardo eurų), turi būti aišku, kad jos yra patikimai valdomos ir kad jomis buvo prisidėta prie programos įgyvendinimo. Tai geriausiai gali būti pasiekta tinkamai planuojant, stebint ir vertinant jų konkretų poveikį.

63

Nors TP dalis nėra didelė, palyginti su visomis išlaidomis, ji sudaro reikšmingą pinigų dalį programavimo laikotarpiu ir turi būti tinkamai įrašyta į apskaitą. Nepaisant Komisijos ir valstybių narių patikinimo, kad su nepagrindinės veiklos sąnaudomis susijusios TP išlaidos yra būtinos ir proporcingos ir kad jomis prisidedama prie programos sėkmės, nėra tai galinčios pagrįsti veiksmingumo sistemos. Šiai sričiai būdingas netinkamas daugiametis planavimas, nėra tinkamo poreikių vertinimo, netinkamai apibrėžti tikslai (ne SMART) ir nėra atliekamas su veiksmingumu susijęs TP programų stebėjimas ir vertinimas (daugiau dėmesio skiriama finansiniams aspektams).

Netinkamas planavimas ir poreikių vertinimas

64

Kad būtų tinkamai nustatyti tikslai ir uždaviniai, svarbu atlikti pradinį poreikių vertinimą ir parengti laikotarpio vidurio ir ilgalaikį planą. Tai yra EŽŪFKP reglamente³⁰ nustatytos ex ante vertinimo procedūros dalis.

65

Komisijoje viena supratimo apie TP išlaidas kaip apie administracinę paramą išvada yra ta, kad jos iš esmės laikomos metinėmis išlaidomis. Beveik visose veiklos srityse (išskyrus tyrimus, vertinimus ir EKPT) nebuvo laikotarpio pradinio poreikių vertinimo arba lėšų panaudojimo metinio planavimo. Tai keliais atvejais reiškė, kad biudžeto asignavimai būdavo kasmet atnaujinami, neįsitikinus, kad prieš kelis metus pateiktas (trumpalaikis) poreikis vis dar buvo aktualus. Neatlikus tinkamo poreikių vertinimo, įgyvendinimas gali būti atsitiktinis ir netikslingas.

66

EŽŪFKP reglamente buvo reikalaujama, kad valstybės narės atliktų savo kaimo plėtros programų ex ante vertinimą, kad būtų galima „nustatyti ir įvertinti vidutinės ir ilgalaikės trukmės poreikius, siektinus tikslus, numatomus rezultatus, kiekybiškai išreikštus tikslus, ypač poveikio pradinei situacijai atžvilgiu, Bendrijos pridėtinės vertės mokestį, mastą, kuriuo buvo atsižvelgta į Bendrijos prioritetus, iš ankstesnių programų rengimo gautas pamokas bei įgyvendinimo, stebėjimo, vertinimo ir finansų valdymo procedūrų kokybę“³¹.

67

Kaip ir Komisija, penkios valstybės narės iš esmės techninės pagalbos neįtraukė į savo daugiametį kaimo plėtros poreikių vertinimą. Pagrindinė šios politikos pasekmė – nestabilūs TP biudžetai, keičiami administravimo sprendimu. Net Lenkijoje, kuri atliko vieno savo KPP komponento TP poreikių vertinimą, pradinis biudžetas buvo žymiai sumažintas. Remdamasi nesikišimo į valstybių narių išlaidų politiką metodu šioje išlaidų kategorijoje, Komisija be išlygų priėmė būtinus programos pakeitimus.

Ne SMART tikslai

68

SMART tikslų paskirtis – tiksliau apibrėžti finansavimą ir veiksmingiau siekti konkrečių tikslų. SMART tikslai taip pat yra susiję su aiškesne rezultatų stebėjimo ir vertinimo sistema.

69

Dėl netinkamo planavimo ir poreikių vertinimo Komisijai iš esmės nepavyko parengti TP finansavimo SMART tikslų. Techninė pagalba nėra minima Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD išsamiuose metiniuose valdymo planuose, apibendrinančiuose departamento ateinančių metų tikslus ir rodiklius, nors TP finansavimo remiami projektai ir veiksmai yra įtraukti į šiuos planus. GD parengtuose pagrindinės veiklos finansavimo sprendimuose taip pat nėra SMART tikslų ar rodiklių, susijusių su TP projektais, kurie vertinami taip pat, kaip Komisijos bendrosios administracinės išlaidos. Vienintelė išeitis yra vertinimų ir tyrimų sritis, kuri, kaip jau buvo minėta, naudojasi daugiamečiu planavimu ir turi SMART tikslus, kurie yra pagrįsti atitinkamų konkrečių reglamentų reikalavimais.

70

Valstybės narės nedaug padarė plėtodamos konkrečius TP tikslus. Daugiamečio planavimo stoka atskirose TP veiklos srityse (pavyzdžiui, nacionalinio kaimo tinklo informavimo ir komunikacijos priemonės) turėjo neigiamos įtakos skaidrumui ir tikslų apibrėžčiai. Taip pat nebuvo aiškaus atskirų TP veiklos sričių atskyrimo ar jų atskyrimo nuo kitos panašios veiklos, nesusijusios su EŽŪFKP tikslais. Iš penkių aplankytų valstybių narių tik Italija naudojo platesnę nei reglamentų bendrąją taikymo sritį. Tačiau ir Italijoje tikslai buvo kiekybiškai neapibrėžti ir jiems trūko laiko perspektyvos.

5 langelis

Netinkamai suformuluotų tikslų valstybių narių programavimo dokumentuose pavyzdžiai

Lietuvos tikslai buvo šie: „užtikrinti tinkamą programos parengimą, efektyvų įgyvendinimą ir vertinimą […], užtikrinti tinkamą informacijos pateikimą ir viešinimą […], užtikrinti galimybę naudotis informacija […].“

Lenkijos tikslai iš esmės apsiribojo su EŽŪFKP reglamento 66 ir 68 straipsniu susijusios veiklos išsamiu išvardijimu. Nors jie ir atitiko norminius reikalavimus, juose nebuvo apibrėžti numatyti rezultatai ar techninės pagalbos poveikis ir nebuvo nagrinėjama, kaip įvertinti TP veiksmingumą.

Ribotas stebėjimas ir vertinimas

71

Finansiniame reglamente pateikiamos kai kurios Komisijos stebėjimo ir vertinimo veiklos sąlygos. Iš esmės metinės ataskaitos biudžeto valdymo institucijai turi būti parengtos remiantis pasiektais tikslais, įvertintais pagal veiksmingumo rodiklius³².

72

Kaimo plėtros srityje³³ pagrindiniai klausimai 2007–2013 m. buvo susiję su reikalavimu nustatyti bendrą Komisijos ir valstybių narių stebėjimo ir vertinimo sistemą (BSVS) su ribotu visoms kaimo plėtros programoms būdingų rodiklių skaičiumi. Taip pat buvo numatyta, kad kiekviena valstybė narė nustatys papildomus rodiklius, skirtus įvertinti KPP pažangą, efektyvumą ir veiksmingumą visuose įgyvendinimo etapuose. Turėjo būti parengta Komisijai skirta metinė pažangos ataskaita ir programos kokybės, efektyvumo ir veiksmingumo ex ante, laikotarpio vidurio ir ex post ataskaitos.

73

BSVS buvo nustatyta, kaip reikalaujama. Tačiau buvo manoma, kad techninei pagalbai neturi būti taikomi veiksmingumo rodikliai, todėl apie ją nebuvo užsiminta bendrosiose BSVS gairėse, priemonių ir bendrųjų rodiklių aprašyme.

74

Komisijoje TP finansavimo stebėjimas ir vertinimas yra taip pat riboti kaip ir TP planavimas. Nėra kriterijų, padedančių susieti bendrą programos veiksmingumą, tačiau apibendrintai atsižvelgiama į finansinius ir kitus grynai administracinius aspektus, pavyzdžiui, išlaidų viršutinės ribos laikymąsi ir sutarčių vykdymo terminus.

75

Labai panaši situacija yra valstybėse narėse, taip pat dėl to, kad techninė pagalba nėra įtraukta į BSVS. Komisija valstybių narių kaimo plėtros programų stebėjimą vykdo atlikdama tik biudžeto įgyvendinimo ir atitikties 4 % ribai patikras. Valstybių narių pagrindinė stebėjimo priemonė yra metinė pažangos ataskaita, kurią jos parengia pagal savo KPP, tačiau trijose iš šešių patikrintų KPP metinių pažangos ataskaitų nebuvo TP vertinimo. Jei toks vertinimas buvo atliktas, dėl veiksmingumo ir poveikio rodiklių ar aiškių pateikimo gairių stygiaus iki finansinio vykdymo buvo apribota stebėjimo apimtis.

Netinkamos veiksmingumo sistemos poveikis

76

Komisija, už ES biudžeto vykdymą atsakinga institucija, turi užtikrinti EŽŪFKP patikimą finansų valdymą. Ši užduotis apima griežtų efektyvaus ir veiksmingo TP naudojimo gairių pateikimą. Tačiau nenustatydama savo pačios TP poreikių kaip veiksmingumo sistemos dalies ir nereikalaudama, kad valstybės narės padarytų tą patį, Komisija atsisakė priemonės, skirtos vertinti bendrą TP išlaidų poveikį ir tikslingai paskirstyti lėšas, kur jų labiausiai reikia.

77

Veiksmingumo sistema taip pat būtų naudinga kaip pagrindas siūlant TP sprendimus atsižvelgiant į konkrečias problemas, kurios gali iškilti EŽŪFKP srityje. Kai 2011 ir 2012 m. Komisija paragino visas valstybes nares parengti veiksmų planus, siekiant sumažinti nepriimtiną klaidų lygį kaimo plėtros srityje, buvo prarasta galimybė techninę pagalbą įvardyti kaip priemonę, palengvinančią ar paremiančią taisomuosius veiksmus.

78

Pagal Finansinį reglamentą privalomi planavimo, stebėjimo ir vertinimo elementai Komisijoje ir valstybėse narėse apima pagrindinę veiklą, o ne administracines išlaidas, kurios šiuo metu sudaro didžiausią TP biudžetų dalį. Viena pagrindinių priežasčių yra ta, kad labai sunku planuoti ir vertinti atlyginimų dalį, pavyzdžiui, atsižvelgiant į bendrą programos veiksmingumą. Šio tipo išlaidos yra daug mažiau nei pagrindinės veiklos išlaidos suderinamos su poreikiu parodyti atitiktį patikimo finansų valdymo principams.

Tinklų kūrimas: efektyvios veiksmingumo sistemos potencialas

79

EKPT³⁴ yra vienintelis techninės pagalbos komponentas Komisijoje, aiškiai apibrėžtas ES žemės ūkio ir kaimo plėtros teisės aktuose. EKPT turi aiškius tikslus, susijusius su kaimo plėtros praktikos ir gebėjimų Sąjungoje konsolidavimu ir stiprinimu.

80

Vienas iš EKPT uždavinių – remti nacionalinius kaimo tinklus valstybėse narėse, kurie taip pat yra finansuojami techninės pagalbos lėšomis³⁵. Kiekvienam nacionalinio kaimo tinklo (NKT) asignavimui buvo nustatyta absoliuti 25 % viršutinė riba būtinoms administracinėms struktūroms³⁶, o likusi išlaidų dalis – veiksmų planui, kuriame nurodyta konkreti informacija ir gebėjimų stiprinimo veikla³⁷.

81

EKPT ir nacionalinių tinklų atveju teisės aktuose buvo nustatytos tikslesnės gairės dėl TP lėšų naudojimo, aiškiai atskiriant, kas yra pagrindinė veikla, o kas ne. Didžioji tinklo išlaidų dalis teoriškai yra suderinama su veiksmingumo sistema, todėl turėtų būti paprasčiau užtikrinti TP veiklos nuoseklumą šioje srityje ir palengvinti vertinimą ir tikrinimą remiantis bendraisiais patikimo finansų valdymo principais.

82

Tačiau tinklo veiklai dažnai buvo būdingi tie patys nepakankamo planavimo, stebėjimo ir vertinimo požymiai, kaip ir visos TP kaimo plėtros srities atveju. Iš esmės yra sudėtinga įvertinti jų poveikį – nors viena išimtis gali būti Italijos NKT (žr. 6 langelį), kuris tam tikrais atžvilgiais yra TP planavimo ir veiklos modelis.

6 langelis

Italijos NKT³⁸ – veiksmingumo sistemos veikimo pavyzdys

Audito metu nustatyta, kad Italijos NKT didžia dalimi pasiekė savo bendruosius pagrindinės veiklos tikslus (pagerėjo valdymas, valdymo ir administracinių gebėjimų stiprinimas, dalijimasis žiniomis ir gerąja praktika) ir kad buvo vykdomas veiksmingas koordinavimas ir teikiama parama Italijos regioninėms kaimo plėtros programoms (lyginant duomenis ir teikiant konsultacijas) bei skatinamas daugiašalis bendradarbiavimas. NKT turi populiarią interneto svetainę, jis organizavo įvairias iniciatyvas ir renginius. Jo komunikacijos veikla yra labai plati (įskaitant internetinę jaunųjų ūkininkų bendruomenę ir mokyklos projektus). Siekiant nustatyti ir skatinti gerąją praktiką jauniesiems ūkininkams buvo organizuoti video konkursai, o laimėtojų darbas buvo įkeltas į NKT interneto svetainę.

NKT rezultatai ir sėkmingas bendradarbiavimas su suinteresuotosiomis šalimis iš dalies priklauso nuo išsamaus pagrindinės veiklos išdirbių planavimo. Tuomet NKT stebimas ir vertinamas atsižvelgiant į rodiklius ir tikslines vertes. Išdirbių rodikliai (pavyzdžiui, surengti posėdžiai, paskelbtos gairės) yra susiję su konkrečiais programos veiksmais, o rezultatų rodikliai (vartotojų pasitenkinimo lygis, gerosios praktikos sklaida) ir poveikio rodikliai (pagrindinių valdymo dalyvių skaičius, visuomenės nuomonė apie KP politikos matomumą) buvo nustatyti visam NKT.

Be to, NKT programoje atsižvelgiama į TP finansavimo ex ante ir nuolat vykdomus vertinimus. Siekdamos pagerinti stebėjimo kokybę, Italijos institucijos atsižvelgė į visas 2010 m. laikotarpio vidurio nepriklausomo vertintojo rekomendacijas dėl būtinybės parengti visiems TP veiksmams bendrą rodiklių sistemą.

121999 m. gegužės 17 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1258/1999 dėl BŽŪP finansavimo 1 straipsnio 4 dalyje (OL L 160, 1999 6 26, p. 103) (visiškai panaikintas 2006 m. pabaigoje) buvo teigiama: „[EŽŪOGF] nefinansuoja išlaidų, susijusių su administravimo ir personalo išlaidomis, kurias apmoka valstybės narės ir pagalbos iš Fondo gavėjai“.

132012 m. spalio 29 d. Komisijos deleguotojo reglamento (ES) Nr. 1268/2012 dėl Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES, Euratomas) Nr. 966/2012 dėl Sąjungos bendrajam biudžetui taikomų finansinių taisyklių taikymo taisyklių (OL L 362, 2012 12 31, p. 1) 121 straipsnio 7 dalis.

14Formuluotė, naudojama „naujo“ BŽŪP finansavimo reglamento 6 straipsnyje (2013 m. gruodžio 17 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamentas (ES) Nr. 1306/2013 dėl bendros žemės ūkio politikos finansavimo, valdymo ir stebėjimo, kuriuo panaikinami Tarybos reglamentai (EEB) Nr. 352/78, (EB) Nr. 165/94, (EB) Nr. 2799/98, (EB) Nr. 814/2000, (EB) Nr. 1290/2005 ir (EB) Nr. 485/2008 (OL L 347, 2013 12 20, p. 549) yra aiškesnė, bet iš esmės nesiskiria.

152013 m. Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD informacinių technologijų pagrindinis planas, p. 12.

1666 straipsnio 2 ir 3 dalys.

17Bulgarija ir Rumunija iš tikrųjų neatsakė į klausimyną, tačiau būtiną informaciją buvo galima gauti šių šalių kaimo plėtros programose ir Komisijos pateiktuose išlaidų paskirstymuose.

18Reglamento (EB) Nr. 1974/2006 41 straipsnio 2 dalis.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Europos Sąjungos leidinių biuras, Liuksemburgas, 2014 m.

20Ten pat, p. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Išimtis yra Vengrija, kuri nusprendė iš viso 2,4 % savo TP finansavimo 2014–2020 m. skirti tik nacionaliniam kaimo tinklui ir susijusiai veiklai. Visi kiti kaimo plėtros finansavimo poreikiai patenkinami iš nacionalinio biudžeto.

23„Kompleksinis paramos susiejimas“ yra reikalavimas ūkininkams, gaunantiems tiesiogines išmokas pagal I ramstį, laikytis pagrindinių aplinkosaugos, maisto saugos, gyvūnų ir augalų sveikatos ir gyvūnų gerovės standartų. Jis taip pat taikomas daugumai II ramsčio aplinkosaugos srities mokėjimų.

242004 m. kovo 31 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyva 2004/18/EB dėl viešojo darbų, prekių ir paslaugų pirkimo sutarčių sudarymo tvarkos derinimo (OL L 134, 2004 4 30, p. 114).

252014 m. liepos 17 d. Komisijos įgyvendinimo reglamento (ES) Nr. 809/2014, kuriuo nustatomos Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1306/2013 nuostatų dėl integruotos administravimo ir kontrolės sistemos, kaimo plėtros priemonių ir kompleksinės paramos taikymo taisyklės (OL L 227, 2014 7 31, p. 69) 62 straipsnyje aiškiai nurodyta, kad valstybių narių TP išlaidoms taikomas bendrasis reikalavimas dėl administracinių patikrų ir patikrų vietoje bei ataskaitų teikimo. Taip pat pabrėžiamas nepriklausomumas, nurodant, kad kontrolės įstaigos turi būti „funkciškai nepriklausomos“ nuo leidimus atlikti mokėjimus teikiančių įstaigų.

26„Konkretūs, išmatuojami, pasiekiami, svarbūs ir su laiko nuoroda.“

27Principai ir taisyklės šiame skyriuje yra susiję su 2002 m. Finansinio reglamento 27 straipsniu.

28Žr. 2002 m. Finansinio reglamento 53b straipsnį.

29Kaip nurodyta EŽŪFKP reglamento IV antraštinės dalies I skyriuje. Techninė pagalba nagrinėjama IV antraštinės dalies II skyriuje.

3085 straipsnis.

3185 straipsnis.

322002 m. Finansinio reglamento 27 straipsnio 3 dalis.

33EŽŪFKP reglamento 77–87 straipsniai.

34Įsteigtas pagal EŽŪFKP reglamento 67 straipsnį.

35Pagal EŽŪFKP reglamento 68 straipsnį.

36Reglamento (EB) Nr. 1974/2006 41 straipsnio 2 dalis.

37„[…] bent jau geros perduotinos praktikos nustatymas ir analizė, informacijos apie šią praktiką teikimas, tinklo valdymas, keitimosi patirtimi ir praktine patirtimi organizavimas bei mokymo programų rengimas vietos veiklos grupėms vystant kūrimo ir techninės pagalbos teritoriniam ir tarptautiniam bendradarbiavimui procesą.“

38Italija yra viena iš nedaugelio valstybių narių, kurioje veikia regioninių kaimo plėtros programų sistema. Tai reiškia, kad NKT vykdo dvejopą koordinavimo ir paramos institucijos funkciją regionuose visose kaimo plėtros politikos srityse ir nėra tik techninės pagalbos priemonė. Todėl jam, kaip ir nacionalinei KPP, yra taikomi BSVS reikalavimai.

Išvados ir rekomendacijos

83

Iš esmės Audito Rūmai daro išvadą, kad, kadangi nebuvo tinkamos su TP išlaidomis žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje susijusios veiksmingumo sistemos, nei Komisija, nei valstybės narės negali parodyti, kaip teikiant techninę pagalbą buvo prisidėta prie bendrų BŽŪP politikos tikslų.

84

Nepaisant reikšmingų sumų, teisinė sistema aiškiai neapibrėžia TP ir nėra aiškios jos naudojimo taisyklės. Audito metu nustatyta, kad Komisija ir valstybės narės visapusiškai pasinaudojo šia situacija. Tačiau dėl pasirinkimo laisvės trūko griežtumo (28 dalis). Komisija neparengė išsamių savo ir valstybėms narėms skirtų TP finansavimo gairių (žr. 30 ir 37 dalis).

85

Komisijoje išsitrynė riba tarp pagrindinės veiklos išlaidų ir bendrųjų administracinių sąnaudų. Antai IT priežiūros išlaidos yra vis labiau didėjanti TP biudžeto dalis (32–35 dalys). Keturios iš penkių audituotų valstybių narių nurodė, kad administracinės sąnaudos, visų pirma atlyginimai, sudaro didžiausią jų techninės pagalbos išlaidų dalį. Situacijose, kai atitinkami darbuotojai turėtų bet kokiu atveju įgyvendinti politiką, šis TP naudojimas iš tikrųjų yra susijęs su biudžeto parama. Šiuo metu daugelyje ES politikos sričių atlyginimų finansavimas techninės pagalbos lėšomis yra įprasta praktika (39–45 dalys).

86

Kadangi nėra aiškiai atskiriamos pagrindinės veiklos ir administracinės sąnaudos ir nėra aiškiai apibrėžta veikla, kuri turėtų būti finansuojama TP lėšomis, sumažėja biudžeto skaidrumas ir sudėtinga patikrinti, kaip biudžetai yra panaudojami (26–28 dalys).

87

Audito metu nustatyti kai kurie formalaus netinkamumo atvejai Komisijoje, kai sąnaudos buvo netinkamai priskirtos biudžetui (52 dalis). Valstybėse narėse pagrindinės problemos yra susijusios arba su lėšų naudojimu abiejų ramsčių veiklai (todėl jos nėra visiškai tinkamos), arba su sutartimis ir viešaisiais pirkimais (54–59 dalys). Vis dėlto Audito Rūmai daro išvadą, kad didžioji TP išlaidų dalis atitinka šiuo metu galiojančius lanksčius tinkamumo kriterijus.

88

Audito Rūmai nustatė, kad administracinės sąnaudos, pavyzdžiui, atlyginimai ar IT sąnaudos, dažnai yra susijusios su abiem BŽŪP ramsčiais. Tačiau dėl to, kad jos tinkamos tik pagal II ramstį (valstybėse narėse) ar atitinkamai pagal I ir II ramstį (Komisijoje), atsiranda būtinybė nustatyti sudėtingas procedūras sąnaudų paskirstymui pagrįsti (52, 54–56 dalys).

89

Be to, iš esmės yra sudėtinga įvertinti su administracinėmis sąnaudomis susijusį racionaliausią lėšų panaudojimą. Nors įsisavinus šias TP sąnaudas veikiausiai prisidedama prie BŽŪP politikos tikslų pasiekimo, beveik neįmanoma tinkamai įvertinti jų indėlio, visų pirma parodyti, kad ši TP sąnaudų forma atspindi geresnį racionaliausią lėšų panaudojimą, palyginti su pagrindinių BŽŪP priemonių tiesioginėmis išlaidomis (46–48 dalys).

90

Be to, sudarant galimybę techninei pagalbai priskirti administracines sąnaudas, tiek Komisijai, tiek valstybėms narėms iškyla interesų konfliktas. Kaip BŽŪP valdytojos, jos nusprendžia, kiek lėšų turėtų būti panaudota įvairioms priemonėms, taip pat ir TP, siekiant lėšas panaudoti racionaliausiu būdu. Taip pat, kaip su administracinėmis išlaidomis susijusios TP gavėjos, jos yra suinteresuotos maksimaliai padidinti mokėjimus, siekiant padengti būtinas programų valdymo sąnaudas (49 dalis).

1 rekomendacija

Komisija turėtų paaiškinti techninės pagalbos apimtį ir taikymą. Visų pirma atlyginimų atveju ji turėtų patikslinti, kas yra veiklos / „gebėjimų stiprinimo“ išlaidos, o kas – tinkamos administracinės / „paramos biudžetui“ išlaidos.

Šis paaiškinimas pagerintų lėšų panaudojimo galimybių skaidrumą. Komisija turėtų atidžiai stebėti TP įgyvendinimą valstybėse narėse

2 rekomendacija

Komisija taip pat turėtų taikyti tinkamas priemones, siekdama užtikrinti, kad bendrosios administracinės išlaidos, pavyzdžiui, reguliarios IT priežiūros išlaidos, nebūtų apmokamos iš techninės pagalbos biudžeto eilučių.

3 rekomendacija

Ateityje Komisija turėtų reikalauti valstybių narių pranešti apie administracines / „paramos biudžetui“ išlaidas kaimo plėtros srityje atskirai, kad būtų aiškiau, jog dalis TP lėšų skiriama šiai paramai.

91

Audito Rūmai nustatė, kad nei Komisija, nei valstybės narės neparengė tinkamos veiksmingumo sistemos, kad būtų galima parodyti TP finansavimo būtinybę ir veiksmingumą. Kadangi techninė pagalba 2007–2013 m. reglamentuose buvo apibūdinta netiksliai, valdymo institucijos jai galėjo netaikyti šio pagrindinio patikimo finansų valdymo elemento. Kadangi didžioji TP išlaidų dalis nėra susijusi su pagrindine veikla, jos iš esmės laikomos metinėmis išlaidomis ir nėra pateikiamos bendroje stebėjimo ir vertinimo sistemoje. Joms būdingas netinkamas daugiametis planavimas ir nėra tinkamo poreikių vertinimo, todėl nustatomi netiksliai apibrėžti tikslai ir nėra vykdomas su veiksmingumu susijęs stebėjimas ir vertinimas (60–75 dalys).

92

Nenustatydama savo pačios TP poreikių kaip veiksmingumo sistemos dalies ir nereikalaudama, kad valstybės narės padarytų tą patį, Komisija atsisakė priemonės, skirtos vertinti bendrą TP išlaidų poveikį ir tikslingai paskirstyti lėšas ten, kur jų labiausiai reikia. Tai turi didelės neigiamos įtakos TP finansavimo veiksmingumui (76–78 dalys).

93

Audito Rūmai nustatė, kad tinklų kūrimo priemonės buvo geriau suderinamos su veiksmingumo sistemos elementais, nes buvo nustatytos tikslesnės TP finansavimo naudojimo gairės ir aiškiai atskirtos pagrindinės veiklos ir nepagrindinės veiklos sritys bei valstybėms narėms buvo nustatyta valdymo išlaidų viršutinė riba (79–82 dalys).

4 rekomendacija

Komisija ir valstybės narės turėtų nustatyti tinkamą veiksmingumo sistemą, skirtą TP finansavimui. Taip pat turėtų būti tinkamai įvertinti Komisijos ir valstybių narių TP poreikiai ir įdiegtas mechanizmas, skirtas nustatyti tikslus ir vertinti jų įgyvendinimo pažangą – tokiu būdu pagerėtų atskaitomybė ir būtų galima pagerinti išlaidų veiksmingumą ir efektyvumą.

Šią ataskaitą priėmė I kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Rasos BUDBERGYTĖS, 2015 m. kovo 11 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Audito Rūmų vardu

Pirmininkas
Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Priedas

Priedas

Techninės pagalbos lėšų planavimas žemės ūkio srityje 2007–2013 ir 2014–2020 m. remiantis Žemės ūkio ir kaimo plėtros GD duomenimis

Valstybė narė | 2007–2013 m. | 2014–2020 m. | Pokyčiai 2007–2013 m., palyginti su 2014–2020 m. (2007–2013 m. = 100 %)
Finansinis planas: kaimo plėtra (eurais) | Finansinis planas: TP (eurais) | TP – KP dalis | Finansinis planas: kaimo plėtra (eurais) | Finansinis planas: TP (eurais) | TP – KP dalis | Pokytis KP planavime | Pokytis KP planavime
Belgija¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bulgarija¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Čekija¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Danija² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Vokietija¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estija | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Airija¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Graikija¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Ispanija¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Prancūzija¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Italija¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Kipras¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Latvija | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Lietuva | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Liuksemburgas¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | N/A
Vengrija¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Nyderlandai² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Austrija | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Lenkija² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugalija¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Rumunija¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovėnija | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slovakija² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Suomija | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Švedija¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Jungtinė Karalystė¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Iš viso/VN vidurkis³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

12014–2020 m. laikotarpiu Komisijos dar nepatvirtinta (-os) ar tik iš dalies patvirtinta (-os) kaimo plėtros programa (-os) (2015 m. vasario pabaigoje.)

22014–2020 m. laikotarpiu dar neįtrauktas lankstumas (1-ojo ramsčio perkėlimai).

3Išskyrus Kroatiją, kurį į ES įstojo 2013 m., todėl 2007–2013 m. neturėjo EŽŪFKP išlaidų; 2014–2020 m. jos planuojamas EŽŪFKP biudžetas sudaro 2 026 milijonus eurų, įskaitant 55 milijonus eurų TP.

Komisijos atsakymas

Santrauka

IV

Komisija mano, kad Reglamento (EB) Nr. 1290/2005 5 straipsniu nustatyta viena aiški EŽŪGF ir EŽŪFKP, veikiančių Komisijos lygmeniu ir (arba) jos vardu, teisinė nuoroda.

Naujojo programavimo laikotarpio techninė pagalba, teikiama valstybių narių lygmeniu, yra apibrėžta Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 59 straipsnyje.

Pasirinkimo laisvė, atsiradusi dėl reglamentavimo lankstumo, yra reikalinga tam, kad nacionalinės ir regioninės valdžios institucijos galėtų tenkinti įvairius poreikius. Gebėjimų stiprinimas yra labai susijęs su tam tikrų rūšių išlaidoms, pavyzdžiui, administracinėmis sąnaudomis, arba IT priemonėmis. Iš techninės pagalbos lėšų finansuojamos išlaidos yra tiesiogiai susijusios su kaimo plėtros programų (KPP) rengimu, įgyvendinimu ir vertinimu.

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Komisija, norėdama supaprastinti derybų dėl naujų kaimo plėtros programų metodus, pateikė išsamias gaires valstybėms narėms ir politikos gaires administracijos pareigūnams.

V

Valstybės narės privalo užtikrinti, kad visas jų numatomas įgyvendinti kaimo plėtros priemones būtų galima tikrinti ir kontroliuoti. Šiuo tikslu valstybės narės nustato kontrolės vykdymo tvarką, kuri galėtų pagrįstai užtikrinti, kad tinkamai laikomasi tinkamumo kriterijų ir kitų įsipareigojimų (Reglamento (EB) Nr. 1974/2006 48 straipsnis).

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu techninei pagalbai bus taikomos administracinės patikros ir patikros vietoje (Reglamento (ES) Nr. 809/2014 62 straipsnis), todėl išlaidų tinkamumo finansuoti patikinimo lygis padidės.

Taikant patikimą apskaitos praktiką, techninės pagalbos išlaidos turi būti atsekamos ir iš jai skirtų lėšų finansuojami ištekliai turėtų būti atpažįstami. Tas pats principas taikomas kitoms išlaidoms, naudos gavėjams ar veiksmams, kurie galėtų būti finansuojami kitų ES fondų ar apskritai viešosios paramos lėšomis.

VI

Valstybės narės privalo teikti informaciją apie programos įgyvendinimo kokybę ir efektyvumą, įskaitant techninės pagalbos naudojimą, metinėje pažangos ataskaitoje (Reglamento (EB) Nr. 1974/2006 VII priedas).

Techninės pagalbos išlaidomis prisidedama prie sklandaus programų įgyvendinimo, o tai galiausiai yra naudinga gavėjams.

VII

Teikiant techninę pagalbą prisidedama prie kaimo plėtros programų įgyvendinimo, stebėsenos, kontrolės ir vertinimo. Tik apibendrinus kaimo plėtros programų ex post vertinimus, bus galima įrodyti techninės pagalbos indėlį siekiant bendrų BŽŪP tikslų.

Teisės aktų leidėjas nusprendė suteikti valstybėms narėms galimybę lanksčiai naudoti techninės pagalbos lėšas.

VII Pirma rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija ir dėl šio klausimo parengs papildomas rekomendacijas.

VII Antra rekomendacija

Komisija negali sutikti su šia rekomendacija. Ji mano, kad IT priežiūra yra operacinė veikla, susijusi su sistemų atnaujinimu ir plėtojimu. Remiantis 2014 m. gegužės 16 d. Komisijos ESIF pasidalijamojo valdymo programoms skirtomis biudžeto gairėmis dėl veiklos ir ne veiklos (administracinės) techninės pagalbos naudojimo IT ir audito išlaidų atveju, visų rūšių IT sąnaudos (nesvarbu, ar jos susijusios su IT plėtojimu, ar IT priežiūra) turėtų būti visada įtraukiamos į tą pačią biudžeto eilutę kaip atitinkamos IT plėtojimo sąnaudos. Šiuo metodu sustiprinama biudžetinė drausmė ir nuoseklumas visose Komisijos biudžeto pasidalijamojo valdymo srityse.

VII Trečia rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija.

Vidutiniu laikotarpiu Komisija prašys per dabartines ataskaitų teikimo sistemas pateikti išsamesnės informacijos, kad būtų geriau stebimos patirtų techninės pagalbos biudžeto išlaidų rūšys (t. y. administracinės ir veiklos sąnaudos).

VII Ketvirta rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija. Komisija skatins valstybes nares naudoti tinkamus techninės pagalbos išlaidų stebėjimo rodiklius, tačiau nepadarys jų privalomų.

Įvadas

13

Techninės pagalbos išlaidų dydis planuojamas atsižvelgiant į nustatytus atitinkamus poreikius. Pavyzdžiui, Reglamento Nr. 1305/2014 8 straipsnio c punkto vi papunktyje nustatomas reikalavimas vadovaujančiosioms institucijoms užtikrinti pakankamus konsultavimo dėl reguliavimo reikalavimų ir veiksmų, susijusių su inovacijomis, gebėjimus – dėl to galėjo atsirasti papildomų atitinkamų techninės pagalbos poreikių.

Komisija supaprastino požiūrį į visų ESI fondų techninę pagalbą, nustatydama visiems šiems fondams taikytinas bendras teisines nuostatas. Šia nuostata (Reglamento Nr. 1303/2013 59 straipsnis) šiek tiek išplečiama paramos lėšomis tinkamų finansuoti išlaidų apimtis įtraukiant komunikaciją, tinklų kūrimą, skundų sprendimą ir audito veiklą – šios veiklos sritys nebuvo įtrauktos į techninės pagalbos apibrėžtį ankstesnėje teisinėje kaimo plėtros sistemoje.

16

Kalbant apie I ramstį, visi įsipareigojimai turi būti prisiimti per atitinkamus finansinius metus ir, išskyrus tuos retus atvejus, kai juos galima perkelti iš vienų finansinių metų į kitus, metų pabaigoje įsipareigojimai panaikinami. Tačiau mokėjimai gali būti atliekami per daugiau negu vienus finansinius metus.

Kalbant apie II ramstį, numatytų techninės pagalbos lėšų panaudojimo rezultatai dar nėra gerai žinomi, nes valstybės narės išlaidų deklaracijas gali teikti visus 2015 metus. Kaimo plėtros asignavimų dalis, kurią numatoma panaudoti techninei pagalbai, valstybėse narėse labai skiriasi.

Pastabos

24

Kalbant apie I ramstį, valstybių narių administracinės sąnaudos negali būti finansuojamos iš EŽŪGF. Veiklos fondų ar programų naudos gavėjų patirtos administracinės sąnaudos yra tinkamos finansuoti ir yra įtraukiamos į valstybių narių deklaracijas remiantis deleguotaisiais aktais, kuriuos Komisija priėmė pagal naująjį BRO reglamentą Nr. 1308/2013.

25

Komisija pripažįsta, kad techninės pagalbos lėšomis finansuojamų administracinių sąnaudų pagrindimas ir skaidrumas yra labai svarbūs. Kad programos ir, galiausiai, kaimo plėtros politika būtų įgyvendinamos patikimai, administracijos turi būti aprūpintos tinkamais ištekliais.

26

Komisija mano, kad Reglamento (EB) Nr. 1290/2005 5 straipsniu nustatyta viena aiški EŽŪGF ir EŽŪFKP, veikiančių Komisijos lygmeniu ir (arba) jos vardu, teisinė nuoroda.

Naujojo programavimo laikotarpio techninė pagalba, teikiama valstybių narių lygmeniu, yra apibrėžta Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 59 straipsnyje.

27

Nors 5 straipsnyje terminas „gebėjimų stiprinimas“ nėra tiesiogiai pavartotas, vykdant visų papunkčiui išdėstytų sričių veiklą galiausiai sustiprėja Komisijos ir valstybių narių tarnybų gebėjimai teisėtai ir tvarkingai taikyti BŽŪP taisykles.

28

Teisės aktų leidėjas, priimdamas reglamentus, pasirinko lankstų ir platų požiūrį į techninės pagalbos naudojimą valstybėse narėse. Komisija negali kištis į tokių nuostatų taikymą, ypač tada, kai išlaidos yra laikomos tinkamomis finansuoti.

Vis dėlto dabartiniu programavimo laikotarpiu Komisija paskelbė konkrečias gaires valstybėms narėms ir politikos gaires bei orientacinius rodiklius administracijos pareigūnams.

Techninės pagalbos lėšomis finansuojamos administracinės sąnaudos turi būti aiškiai susietos su programos įgyvendinimu. Lankstus techninės pagalbos lėšų naudojimas neviršijant nustatytų viršutinių ribų nereiškia, kad jis yra nepakankamas griežtas. Pagal pasidalijamojo valdymo principą valstybės narės turėtų užtikrinti, kad ES biudžeto lėšos būtų leidžiamos laikantis ekonomiškumo, veiksmingumo ir efektyvumo principų (Finansinio Reglamento Nr. 966/2012 30 straipsnis).

Techninės pagalbos išlaidomis remiama valstybių narių nacionalinių kaimo plėtros tinklų, kurie aiškiai apibrėžti ir įtvirtinti teisinėje sistemoje (Reglamento Nr. 1698/2005 68 straipsnis) ir kaimo plėtros programose.

30

Komisijos nuomone, techninės pagalbos apibrėžtį ir pobūdį turėtų nustatyti teisės aktų leidėjas.

Tiesioginio valdymo tvarkos bendrųjų taisyklių (vademecum) tikslas – pateikti rekomendacijų dėl patvirtinimo, finansinių grandinių, procesų ir procedūrų, taikomų įgyvendinant biudžetą, o ne nustatyti biudžeto paskirstymo pagal išlaidų kategorijas taisykles.

31

Komisijos apskaitos sistemų duomenimis, bendra įsipareigojimų vertė 2013 m. buvo 21 879 114 EUR. 2007–2013 m. programavimo laikotarpio pabaigoje Komisija sustiprino tinklų kūrimo veiklą, visų pirma pagal Europos inovacijų partnerystę. Tinklų kūrimo veikla taip pat buvo labai svarbi rengiantis kitam programavimo laikotarpiui. Apskritai, tinklų kūrimas yra svarbi į rezultatus orientuota veikla, kuria grindžiama politikos koncepcija. Kiek tai susiję su IT sistemomis, rengiantis 2014–2020 m. laikotarpiui naujas pažangesnes priemones (pvz., RDIS2, SFC) daugiausia pradėta kurti 2012 m., todėl susijusios išlaidos yra gerokai didesnės nei 2007 m. Taip pat žr. atsakymus į 32–35 dalių pastabas.

Bendras Komisijos atsakymas į 32-35 dalių pastabas

Atsakingos Komisijos tarnybos finansavo IT išlaidas pagal keletą biudžeto straipsnių, remdamosi atitinkamų išlaidų ir pagrindinės veiklos sąsaja:

Biudžeto straipsniai, pagal kuriuos finansuotos šios išlaidos, skirti BŽŪP veiksmų rėmimo išlaidų netechninei veiklos pagalbai (EŽŪGF ir EŽŪFKP finansuoti atskirai pagal straipsnį 05 01 04) ir techninei veiklos pagalbai, tiesiogiai susijusiai su BŽŪP veiksmų programų įgyvendinimu ir veikla (EŽŪGF finansuotas pagal straipsnį 05 08 09, o EŽŪFKP – pagal punktą 05 04 05 02).

IT administracinių sistemų plėtojimą ir priežiūrą laipsniškai perėmė horizontaliosios Komisijos tarnybos. Tačiau Komisija liko atsakinga už BŽŪP skirtas IT sistemas. Minėtų biudžeto straipsnių lėšomis finansuojamos pirminės atitinkamų IT sistemų plėtojimo sąnaudos ir jų priežiūros sąnaudos. Pastarosios sąnaudos susijusios su šių sistemų tolesniu plėtojimu pagal poreikį (plėtojimo techninė priežiūra) ir su reikiama korekcine technine priežiūra bei eksploatavimu.

Komisija paskelbė pasidalijamojo valdymo programoms skirtas gaires, kuriomis pateikiamos reikiamos rekomendacijos dėl naudotinos biudžeto eilutės IT išlaidų (ir audito) atveju, kad IT išlaidų biudžetas būtų sudaromas pakankamai nuosekliai. Šios gairės taikomos visų rūšių IT išlaidoms (nesvarbu, ar jos susijusios su IT plėtojimu, ar IT priežiūra) ir priežiūros išlaidos turėtų būti visada įtraukiamos į tą pačią biudžeto eilutę kaip atitinkamos IT plėtojimo išlaidos. Šiuo metodu sustiprinama biudžetinė drausmė ir nuoseklumas visuose pasidalijamojo valdymo generaliniuose direktoratuose.

36

Žr. Komisijos atsakymą į 28 dalies pastabas.

37

Žr. Komisijos atsakymą į 28 dalies pastabas.

38

Techninės pagalbos naudojimo vidurkis 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu (1,57 %) ir numatomas vidurkis 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu (1,97 %) rodo, kad valstybių narių skiriamos lėšos yra vidutinės ir kad jos yra leidžiamos tik reikiamai su kaimo plėtros programų įgyvendinimu susijusiai veiklai. Be to, 2007–2013 m. išleista faktinė suma (nuo 2014 m. spalio 31 d.) buvo tik 70 % priede nurodytų planuotų sumų. Todėl tik 1,16 % 2007–2013 m. įvykdyto biudžeto buvo faktiškai skirta techninei pagalbai.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 13 dalies pastabas.

Bendras Komisijos atsakymas į 40 ir 41 dalių pastabas

Patikimam finansų valdymui užtikrinti ir plataus užmojo kaimo plėtros politikos tikslams pasiekti reikia didinti valstybių narių administracinius gebėjimus. Siekiant užtikrinti tinkamą įgyvendinimą, daugiau išteklių buvo skirta valstybių narių administraciniams gebėjimams palaikyti.

Be to, audito laikotarpiu tęsėsi didelė ekonomikos krizė, ypač kai kuriose valstybėse narėse, kuriose buvo smarkiai sumažintas nacionalinių administracijų biudžetas ir trūko išteklių. Siekdamos užtikrinti patikimą politikos įgyvendinimą ir sumažinti didėjantį klaidų lygį, tokios administracijos siekė gauti ES techninės pagalbos paramos finansavimą.

43

Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 66 straipsnio 2 dalyje nustatyta, kad „[v]alstybių narių iniciatyva EŽŪFKP gali finansuoti kiekvienos kaimo plėtros programos rengimą, valdymą, stebėseną, vertinimą ir informavimo bei kontrolės veiklą. Šiai veiklai gali būti skiriama iki 4 % bendros kiekvienai programai skiriamos sumos.“ Pagal Reglamento (EB) Nr. 1698/2005 71 straipsnio 3 dalį išlaidų tinkamumo finansuoti taisykles nustato kompetentinga nacionalinė institucija, atsižvelgdama į Reglamente (EB) Nr. 1698/2005 nustatytas tam tikroms kaimo plėtros priemonėms taikomas specialias sąlygas.

45

Komisija mano, kad perskirsčius asignavimus valdymui veiksmingiau nagrinėjamos pagalbos paraiškos ir kaimo plėtros programų naudos gavėjams teikiamos geresnės konsultavimo paslaugos, ypač dėl sudėtingų investicinių priemonių, ir taip geriau įgyvendinama programa.

46

Techninė pagalba iš dalies naudojama bendram kaimo plėtros programų valdymui ir sprendimus priimančios institucijos tai laiko būtina parama politikai įgyvendinti. Todėl ji turėtų būti vertinama atsižvelgiant į kaimo plėtros programų rezultatų rodiklius.

47

Techninė pagalba yra plačiai naudojama naudos gavėjų administracinei naštai mažinti, gerinant jų žinias ir informuotumą apie programų įgyvendinimą arba visapusiškai naudojantis IT priemonėmis bei e. administracija. Todėl techninės pagalbos išlaidos, net jei jos iš dalies skiriamos biudžeto paramai, turi teigiamą poveikį naudos gavėjams.

48

Ekonomiškai silpnesnių valstybių narių nacionalinėms administracijoms reikia daugiau paramos, kad jos galėtų įvykdyti su programų įgyvendinimu susijusius ES įsipareigojimus ir prievoles. Tokios išlaidos reikalingos su programos įgyvendinimu susijusiems administraciniams ištekliams finansuoti.

Lenkijos techninės pagalbos išlaidų procentinė dalis yra santykinai maža.

49

Technine pagalba siekiama padėti pasiekti pagrindinių politikos tikslų, kurių be tokio finansavimo nebūtų įmanoma pasiekti. Todėl Komisija nemano, kad dėl techninės pagalbos išlaidų daug išteklių panaudojama kitais nei politikos tikslais, priešingai, šiomis išlaidomis sustiprinamos įgyvendinimo priemonės valstybėse narėse.

2007–2013 m. tik 1,16 % išlaidų buvo skiriama techninei pagalbai (palyginti su 4 % taikoma viršutine riba). Ši santykinai maža kaimo plėtros išlaidų procentinė dalis nerodo, kad yra norima kuo labiau padidinti mokėjimus valstybių narių administracinėms sąnaudoms padengti.

1 langelis

Atsižvelgiant į tai, kad iš techninės pagalbos biudžeto finansuojamos kai kurios su programos įgyvendinimu susijusios pridėtinės išlaidos, tokių išlaidų dalis, palyginti su bendru politikos biudžetu (t. y. 1,16 %), yra labai nedidelė.

Komisijos nuomone, nors kontrolės išlaidos valstybėse narėse neturėtų būti didinamos, reikėtų pabrėžti, kad reikia gerinti kontrolės kokybę ir veiksmingumą.

Su valdymu, kontrole, informavimu, viešinimu, tinklų kūrimo stebėjimu ir vertinimu susiję įpareigojimai yra būtini vykdant į rezultatus orientuotą politiką ir su jais susijusios išlaidos turėtų būti bendrai finansuojamas iš EŽŪFKP.

50

Komisija pristatė valstybėms narėms gaires dėl techninės pagalbos naudojimo 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Kaimo plėtros komitete.

51

Priede pateikiama lentelė sudaryta remiantis valstybių narių pateiktais kaimo plėtros programų projektais, kurių dauguma tebesvarstomi.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 13 dalies pastabas.

54

Komisija vykdo keletą auditų valstybėse narėse ir tikrina techninės pagalbos išlaidas. Šalinamos Komisijos ir Europos Audito Rūmų nurodytos klaidos ir siūlomos finansinės pataisos.

Sustiprintas 2014–2020 m. programavimo laikotarpio teisinis pagrindas. Į valstybėms narėms pateiktas gaires įtrauktos šios rekomendacijos: „Techninės pagalbos lėšomis finansuojamos naudos gavėjų administracinės sąnaudos, įskaitant personalo sąnaudas, turėtų būti aiškiai nustatytos (administracinių sąnaudų rūšis ir priskyrimo kriterijai). Be to, tais atvejais, kai naudos gavėjai naudoja ir kitų fondų (t. y. ESIF ar EŽŪGF) lėšas, būtina užtikrinti, kad techninės pagalbos lėšomis finansuojamos administracinės sąnaudos būtų patikrinamos ir išmatuojamos“.

55

Valstybės narės informuotos, kad techninė pagalba gali būti susijusi tik su kaimo plėtros programomis ir kad būtina įrodyti, jog su I ir II ramsčiais susijusios administracinės sąnaudos ir personalo sąnaudos yra aiškiai atskirtos.

Taip pat žr. atsakymą į 54 dalies pastabas.

2 langelis

Lietuvos valdžios institucijų teigimu, ministerija reguliariai tvirtina atnaujintus darbuotojų, kuriems iš dalies pavesta dirbti įgyvendinant kaimo plėtros programas, sąrašus ir konkrečias tų darbuotojų darbo laiko procentines dalis. Mokėjimo agentūroje darbuotojų darbo laikas proporcingai paskirstomas atsižvelgiant į įvairius agentūros valdomus fondus, paskirtas užduotis ir funkcijas, patvirtintus veiksmų planus, planuojamus kvietimus teikti paraiškas ir jų nagrinėjimą, patikrinimus vietoje ir kt.

Kalbant apie Vengriją, 2014 m. gruodžio 19 d. Komisija priminė Vengrijos valdžios institucijoms, kad reikėtų pateikti 2014–2020 m. programavimo laikotarpio techninės pagalbos gavėjų sąrašą. Be to, tais atvejais, kai naudos gavėjai naudoja ir kitų fondų (t. y. ESIF ar EŽŪGF) lėšas, būtina užtikrinti, kad finansuojamos administracinės sąnaudos būtų patikrinamos ir išmatuojamos.

Per 2014–2020 m. programavimo laikotarpio derybas, Austrijos valdžios institucijos buvo informuotos, kad techninė pagalba gali būti susijusi tik su kaimo plėtros programomis ir kad būtina įrodyti, jog su I ir II ramsčiais susijusios administracinės sąnaudos ir personalo sąnaudos yra aiškiai atskirtos.

Lenkijoje koeficientai buvo apskaičiuoti darant prielaidą, kad pasidalijimas tarp I ir II ramsčių per šį laikotarpį neturėtų keistis.

Reikėtų pažymėti, kad Komisija atsižvelgia į Audito Rūmų pastabas vykdydama auditus.

Taip pat žr. atsakymą į 55 dalies pastabas.

56

Žr. Komisijos atsakymą į 54 dalies pastabas.

3 langelis

Komisija dvišaliuose susitikimuose ir įvairiuose dokumentuose, kuriais keitėsi su valdymo institucijomis pagal Reglamento (ES) Nr. 1698/2005 82 straipsnio 2 dalies f punktą, ne kartą pabrėžė, kad svarbu laikytis viešųjų pirkimų taisyklių.

Italijos valdymo institucija metinėje pažangos ataskaitoje pateikė konkretų patikinimą dėl taisyklių, visų pirma susijusių su konkurencija ir viešaisiais pirkimais, laikymosi.

Reglamento (ES) Nr. 1305/2013 62 straipsniu išplečiami atvejai, kuriais nepriklausomas ekspertas turėtų atlikti arba patvirtinti skaičiavimus. Jis taip pat bus taikomas visoms operacijoms, kuriose bus naudojamasi supaprastintomis išlaidų apmokėjimo galimybėmis.

62

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu nacionaliniai kaimo plėtros tinklai bus stebimi remiantis 3 konkrečiais įgyvendinimo rodikliais (Reglamento Nr. 808/2014 IV priedas). Kiek tai susiję su kita techninės pagalbos lėšomis finansuojama veikla, į valstybėms narėms pateiktas gaires įtrauktos šios rekomendacijos: „Siekiant laikytis bendrųjų patikimo ES fondų finansų valdymo principų, techninės pagalbos išlaidos turėtų būti pagrįstos konkrečiais, išmatuojamais, pasiekiamais, realiais ir per nustatytą laiką įvykdytinais (SMART) veiklos tikslais (Finansinio reglamento Nr. 966/2012 30 straipsnis), atsižvelgiant į atitinkamą poreikių vertinimą. Rezultatai turėtų būti stebimi ir vertinami remiantis veiklos rodikliais. Valstybės narės raginamos nustatyti papildomus konkrečius techninės pagalbos rodiklius.

4 langelis

Kaimo plėtros programos įgyvendinamos priemonėmis, kurių bendram patikimam įgyvendinimui užtikrinti reikalinga techninės pagalbos pavidalu teikiama parama. Atsižvelgdama į tai, Komisija mano, kad šios priemonės yra politikos priemonės (priemonių rinkinys), o techninė pagalba – kompleksinė veikla, kuria padedama efektyviai valdyti kaimo plėtros programas.

Tai, kad techninė pagalba ir priemonės kaimo plėtros teisės aktuose reglamentuojamos skirtinguose skyriuose, aiškiai rodo, kad techninę pagalbą norima atskirti nuo priemonių. Pvz., Reglamento Nr. 1305/2013 III antraštinės dalies I skyriuje apibūdinamos priemonės, II skyriuje pateikiamos kelių priemonių bendrosios nuostatos, o III skyriuje apibūdinama techninė pagalba ir tinklų kūrimas. Techninė pagalba yra aiškiai atskirta nuo priemonių. Tačiau šis atskyrimas nereiškia, kad techninė pagalba nėra stebima ar vertinama. Kaimo plėtros programos yra tinkamai planuojamos, stebimos ir vertinamos, o techninės pagalbos rezultatai padeda patikimai ir efektyviai įgyvendinti visas kaimo plėtros programas.

Austrijos mokėjimo agentūra administracines sąnaudas finansavo laikydamasi atitinkamų ES teisės aktų, todėl Komisija patvirtino šį finansavimą.

63

Kadangi pagal stebėjimo ir vertinimo sistemą vertinami bendri kaimo plėtros programų rezultatai, dėl per didelių (ne veiklos) sąnaudų, kuriomis neprisidedama prie programos rezultatų, suprastėtų bendri rezultatai. Todėl Komisija mano, kad techninės pagalbos indėlis yra netiesiogiai įtrauktas į vertinimą.

64

Tikslai ir uždaviniai yra atitinkamai nustatyti kaimo plėtros programų lygmeniu.

Taip pat žr. Komisijos atsakymą į 62 dalies pastabas.

67

Valstybės narės turi įvertinti, kaip vidutinės trukmės ir ilgalaikiai poreikiai gali būti patenkinami visomis kaimo plėtros programomis.

Programų pakeitimus valstybės narės turi deramai pagrįsti, o jei reikia pakeisti techninės pagalbos išlaidas, būtina pateikti konkrečius argumentus.

Be to, Lenkijos pavyzdys rodo, kad gali būti sunku parengti atskirą reikšmingą ilgalaikių poreikių vertinimą techninės pagalbos srityje.

69

Komisija nenustatė atskirų viso techninės pagalbos finansavimo tikslų, nes manė, kad tai nėra būtina, ekonomiška ar proporcinga. Tačiau prireikus ji parengė daugiametį planą ir susijusius orientyrus (vertinimas, IT plėtojimo planas ir kt.).

73

Techninė pagalba nebuvo atskirai paminėta bendrosiose BSVS gairėse, nes veiklos reikalavimai yra netiesiogiai įtraukti ir vertinami pagal priemonių, kurias padedama jais įgyvendinti, rezultatus.

BSVS numatyta, kad siekdamos sudaryti sąlygas stebėti ir vertinti kaimo plėtros programų ypatumus valstybės narės nustato papildomų kaimo plėtros programų rodiklių naudojimą (Reglamento Nr. 1698/2005 81 straipsnio 2 dalis). Joje taip pat nustatyti bendri techninės pagalbos vertinimo klausimai atliekant laikotarpio vidurio ir ex post vertinimus.

75

Atsižvelgiant į tai, kad techninės pagalbos lėšomis tenkinami labai įvairūs poreikiai, norint atskirti stebėjimą ir vertinimą nuo kaimo plėtros programos elementų, kuriais prie jos prisidedama, reikėtų sukurti labai didelę ir brangią sistemą santykinai mažoms išlaidoms kontroliuoti. Pagal Reglamento Nr. 1974/2006 VII priedą metinėje pažangos ataskaitoje turėtų būti pateikta informacija apie veiksmus, kurių ėmėsi valdymo institucija ir Stebėsenos komitetas, kad užtikrintų programos įgyvendinimo kokybę ir veiksmingumą, įskaitant techninę pagalbą. Tačiau kaimo plėtros programos turėtų būti vertinamos (įskaitant veiklos ir poveikio vertinimus) atliekant laikotarpio vidurio ir ex post vertinimus.

76

Atsižvelgiant į didelį kaimo plėtros programų skaičių ir tenkinamų poreikių įvairovę, manoma, kad valstybės narės gali geriau įvertinti, kur labiausiai reikalinga teisės aktuose nustatyta parama ir kaip ją reikėtų teikti. Tokią atranką vykdo valstybės narės, remdamosi poreikių vertinimu, ir lėšos skiriamos konkrečioms sritims, kurios, jų manymu, yra svarbios. Šios sritys, kaip rodo skaičiai, skirtingose valstybėse narėse smarkiai skiriasi.

77

Valstybės narės smarkiai sustiprino mokėjimo agentūrų bendradarbiavimo veiklą, siekdamos įvertinti ir pašalinti esamus įgyvendinimo trūkumus, nulėmusius aukštą klaidų lygį. Tokia veikla gali būti finansuojama teikiant techninę pagalbą.

78

Žr. Komisijos atsakymą į 75 dalies pastabas.

82

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu viena iš Kaimo tinklų asamblėjos užduočių, nustatyta Komisijos įgyvendinimo sprendimo Nr. 825/2014 3 straipsnio d punkte, yra užtikrinti tinkamą EKPT ir EIP tinklo veiklos stebėseną ir vertinimą. To paties sprendimo 8 straipsnio c punkte numatoma nuolat vertinti EKPT ir EIP tinklo veiklos efektyvumą ir veiksmingumą.

Išvados ir rekomendacijos

83

Teikiant techninę pagalbą prisidedama prie kaimo plėtros programų įgyvendinimo, stebėsenos, kontrolės ir vertinimo. Tik apibendrinus kaimo plėtros programų ex post vertinimus, bus galima įrodyti techninės pagalbos indėlį siekiant bendrų BŽŪP tikslų.

Teisės aktų leidėjas nusprendė suteikti valstybėms narėms galimybę lanksčiai naudoti techninės pagalbos lėšas.

84

Komisija mano, kad Reglamento (EB) Nr. 1290/2005 5 straipsniu nustatyta viena aiški EŽŪGF ir EŽŪFKP, veikiančių Komisijos lygmeniu ir (arba) jos vardu, teisinė nuoroda.

Naujojo programavimo laikotarpio techninė pagalba, teikiama valstybių narių lygmeniu, yra apibrėžta Reglamento (ES) Nr. 1303/2013 59 straipsnyje.

Pasirinkimo laisvė, atsiradusi dėl reglamentavimo lankstumo, yra reikalinga tam, kad nacionalinės ir regioninės valdžios institucijos galėtų tenkinti įvairius poreikius. Patikimas kaimo plėtros programų įgyvendinimas glaudžiai susijęs su būtinomis sąnaudomis, kaip antai IT priemonių administracinėmis sąnaudomis. Iš techninės pagalbos lėšų finansuojamos išlaidos yra tiesiogiai susijusios su kaimo plėtros programų (KPP) rengimu, įgyvendinimu ir vertinimu.

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu Komisija, norėdama supaprastinti derybų dėl naujų kaimo plėtros programų metodus, pateikė išsamias gaires valstybėms narėms ir politikos gaires administracijos pareigūnams.

85

Remiantis Komisijos ESIF pasidalijamojo valdymo programoms skirtomis biudžeto gairėmis dėl veiklos ir ne veiklos (administracinės) techninės pagalbos naudojimo IT ir audito išlaidų atveju, visų rūšių IT sąnaudos (nesvarbu, ar jos susijusios su IT plėtojimu, ar IT priežiūra) turėtų būti visada įtraukiamos į tą pačią biudžeto eilutę kaip atitinkamos IT plėtojimo sąnaudos. Šiuo metodu sustiprinama biudžetinė drausmė ir nuoseklumas visose Komisijos biudžeto pasidalijamojo valdymo srityse. Kalbant apie valstybių narių iniciatyva teikiamą techninę pagalbą, atlyginimai yra tinkamos finansuoti išlaidos, jei sumokėtos lėšos yra tiesiogiai susijusios su kaimo plėtros programų įgyvendinimu. Atsižvelgiant į tai, į valstybėms narėms pateiktas gaires dėl techninės pagalbos 2014–2020 m. laikotarpiu įtraukta konkreti informacija apie tai, kaip priskirti ir finansuoti personalo sąnaudas.

86

Komisija ragina valstybes nares užtikrinti, kad naudos gavėjų administracinės sąnaudos, finansuojamos techninės pagalbos lėšomis, įskaitant personalo sąnaudas, būtų aiškiai nustatytos. Be to, tais atvejais, kai naudos gavėjai naudoja ir kitų fondų (t. y. ESIF ar EŽŪGF) lėšas, būtina užtikrinti, kad techninės pagalbos lėšomis finansuojamos administracinės sąnaudos būtų patikrinamos ir išmatuojamos¹.

1 rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija ir dėl šio klausimo parengs papildomas rekomendacijas.

2 rekomendacija

Komisija negali sutikti su šia rekomendacija. Ji mano, kad IT priežiūra yra operacinė veikla, susijusi su sistemų atnaujinimu ir plėtojimu. Remiantis 2014 m. gegužės 16 d. Komisijos ESIF pasidalijamojo valdymo programoms skirtomis biudžeto gairėmis dėl veiklos ir ne veiklos (administracinės) techninės pagalbos naudojimo IT ir audito išlaidų atveju, visų rūšių IT sąnaudos (nesvarbu, ar jos susijusios su IT plėtojimu, ar IT priežiūra) turėtų būti visada įtraukiamos į tą pačią biudžeto eilutę kaip atitinkamos IT plėtojimo sąnaudos. Šiuo metodu sustiprinama biudžetinė drausmė ir nuoseklumas visose Komisijos biudžeto pasidalijamojo valdymo srityse.

3 rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija.

Vidutiniu laikotarpiu Komisija prašys per dabartines ataskaitų teikimo sistemas pateikti išsamesnės informacijos, kad būtų geriau stebimos patirtų techninės pagalbos biudžeto išlaidų rūšys (t. y. administracinės ir veiklos sąnaudos).

91

Kadangi techninė pagalba yra kompleksinė paramos veikla, jos išlaidų stebėjimas ir vertinimas yra įtrauktas į visos programos stebėjimą ir vertinimą.

Techninei pagalbai taikomi konkretūs finansinio įgyvendinimo rodikliai.

92

Potencialus priemonės efektyvumas nepriklauso nuo to, ar yra nustatyta jos poveikio vertinimo sistema.

4 rekomendacija

Komisija sutinka su šia rekomendacija.

Komisija skatins valstybes nares naudoti tinkamus techninės pagalbos išlaidų stebėjimo rodiklius, tačiau nepadarys jų privalomų.

12014–2020 m. Techninės pagalbos gairės.

QJ-AB-15-003-LT-E  1977-5725

Tradiciškai techninė pagalba yra profesinės patirties perdavimas ir finansavimas, siekiant valstybinėms tarnyboms padėti įgyvendinti savo politiką. Šio audito metu Audito Rūmai tikrino, kaip techninės pagalbos lėšos buvo panaudotos žemės ūkio ir kaimo plėtros srityje 2007–2013 m. Nustatyta, kad pasikeitė supratimas apie TP – nuo „gebėjimų stiprinimo“ pereita prie reguliarių administracinių išlaidų rėmimo. Taip pat, kadangi nebuvo tinkamos veiksmingumo sistemos, nei Komisija, nei valstybės narės negali parodyti, kaip technine pagalba buvo prisidėta prie BŽŪP poveikio.