EUROPESE REKENKAMER

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxemburg

LUXEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver (http://europa.eu).

Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2215-2 | ISSN 1831-0915 | doi:10.2865/521958 | QJ-AB-15-003-NL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2174-2 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/028348 | QJ-AB-15-003-NL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2211-4 | ISSN 1977-575X | doi:10.2865/741692 | QJ-AB-15-003-NL-E

© Europese Unie, 2015

Overneming met bronvermelding toegestaan.

WAAR ZIJN EU-PUBLICATIES VERKRIJGBAAR?

Gratis publicaties:

•één exemplaar:
via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•meerdere exemplaren of posters/kaarten:
bij de vertegenwoordigingen van de Europese Unie (http://ec.europa.eu/represent_nl.htm),
bij de delegaties in niet-EU-landen (http://eeas.europa.eu/delegations/index_nl.htm),
door contact op te nemen met Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_nl.htm),
door te bellen naar 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis in de hele Europese Unie) (*).

(*)De informatie wordt gratis verstrekt en bellen is doorgaans gratis, maar sommige operatoren, telefooncellen of hotels kunnen kosten aanrekenen.

Betaalde publicaties:

•via EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

NL
2015

nr. 04

Speciaal verslag

Technische bijstand:
welke bijdrage heeft deze
geleverd tot landbouw en
plattelandsontwikkeling?

(uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

Controleteam

In de speciale verslagen van de ERK worden de resultaten van haar doelmatigheids- en nalevingsgerichte controles van specifieke begrotingsterreinen of beheersthema’s uiteengezet. Bij haar selectie en opzet van deze controletaken zorgt de ERK dat deze een maximale impact hebben door rekening te houden met de risico’s voor de doelmatigheid of de naleving, de omvang van de betrokken inkomsten en uitgaven, de verwachte ontwikkelingen en de politieke en publieke belangstelling.

Deze doelmatigheidscontrole werd verricht door controlekamer I — onder leiding van ERK-lid Rasa Budbergytė — die is gespecialiseerd in de uitgaventerreinen instandhouding en beheer van de natuurlijke hulpbronnen. De controle werd geleid door ERK-lid Kersti Kaljulaid, ondersteund door Helder Faria Viegas, eenheidshoofd; Csaba Bartos, teamleider; Blanka Happach, plaatsvervangend teamleider; Maciej Szymura, controleur; Carlos Sanchez Rivero, controleur; Roberto Resegotti, controleur; Tom Everett, redactionele assistentie.

Van links naar rechts: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Inhoud

Afkortingen

Samenvatting

Inleiding

Wat is technische bijstand?

De recente geschiedenis van technische bijstand op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling

Regels en regelgeving

De begrotings- en uitgavenniveaus

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

Aanpak van de controle

Opmerkingen

Hoe worden de middelen voor technische bijstand eigenlijk besteed?

Een probleem in verband met de duidelijkheid

Bij de Commissie een verschuiving in de richting van de administratieve kosten

In de lidstaten ligt de nadruk op de loonkosten

Zijn de kosten subsidiabel?

Bij de Commissie enkele gevallen van formele niet-subsidiabiliteit

In de lidstaten doen zich vaker problemen voor

Hoe geschikt is het prestatiekader voor TB?

Slechte planning en behoefteanalyse

Doelstellingen verre van SMART

Beperkte mate van toezicht en evaluatie

De impact van een ontoereikend prestatiekader

Netwerkvorming: potentieel voor een doeltreffend prestatiekader

Conclusies en aanbevelingen

Bijlage
—
Financiële planning van technische bijstand op het gebied van plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013 en 2014-2020

Antwoorden van de Commissie

Afkortingen

ELGF: Europees Landbouwgarantiefonds

Elfpo: Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling

ENRD: European Network for Rural Development (Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling)

EOGFL: Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw — voorloper (1962-2006) van het ELGF en Elfpo

GLB: Gemeenschappelijk landbouwbeleid

GTEK: Gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader

POP: Programma voor plattelandsontwikkeling

Sapard: Speciaal toetredingsprogramma voor landbouw en plattelandsontwikkeling — instrument dat is opgezet om kandidaat-lidstaten (2000-2006) te helpen bij het doorvoeren van de nodige structurele aanpassingen in de landbouwsector en in plattelandsgebieden voorafgaand aan toetreding tot de EU

Samenvatting

I

Technische bijstand heeft vanouds betrekking op het ter beschikking stellen van expertise en financiële middelen ter ondersteuning van overheidsdiensten bij de uitvoering van programma’s in verband met beleidsdoelstellingen. In het kader van het EU-beleidsterrein „landbouw en plattelandsontwikkeling” neemt technische bijstand de vorm aan van financiering van afzonderlijke terreinen van het gemeenschappelijke landbouwbeleid — het ELGF (pijler I) en het Elfpo (pijler II). De uitgaven dienen bij te dragen tot de ontwikkeling van een administratieve capaciteit en de uitvoering van programma’s in het kader van de twee pijlers door de Commissie en de lidstaten.

II

De Rekenkamer controleerde het gebruik van financiering van technische bijstand op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling gedurende de periode 2007-2013. Tot eind 2013 hadden de Commissie en de lidstaten de helft van de begroting van 1,8 miljard euro voor technische bijstand besteed aan dit beleidsterrein; de rest daarvan is beschikbaar voor bestedingen tot eind 2015.

III

De controle was gericht op het beheer van de technische bijstand en de bijdrage daarvan tot de centrale beleidsdoelstellingen. Dit werd onderzocht door te bekijken welke activiteiten bij de Commissie en in de lidstaten met financiering van technische bijstand werden ondersteund, of de gedeclareerde kosten subsidiabel waren en of de regelingen voor het meten van de prestaties van de technische bijstand doelmatig en doeltreffend waren.

IV

De Rekenkamer heeft vastgesteld dat de Commissie en de lidstaten de flexibiliteit van de regelgeving op dit gebied ten volle hebben benut. De keuzevrijheid heeft echter geleid tot een gebrek aan nauwkeurigheid wat betreft de doelstellingen van de financiering en de wijze waarop die kan worden ingezet. Gedurende de gecontroleerde periode vond er een verschuiving plaats van technische bijstand gericht op „capaciteitsopbouw” naar steun voor normale administratieve kosten, zoals loonkosten en het onderhoud van IT-systemen. Deze inzet van technische bijstand werpt de vraag op wat de specifieke bijdrage ervan is aan de algemene programmadoelstellingen.

V

Een ander gevolg van het feit dat de Commissie technische bijstand onvoldoende normatief benadert, ligt op het gebied van subsidiabiliteit. Doordat administratieve kosten vaak worden gedeeld tussen pijler I en pijler II, kan er verwarring ontstaan over de correcte toewijzing van uitgaven aan een specifiek fonds. Dit probleem deed zich vooral voor in de lidstaten die voor het merendeel geen recht hebben op cofinanciering van technische bijstand uit pijler I. Het feit dat de administratieve kosten uitsluitend subsidiabel zijn in het kader van pijler II, of (in het geval van de Commissie) moeten worden verdeeld over de twee pijlers, heeft ingewikkelde administratieve procedures opgeleverd ter rechtvaardiging van de wijze waarop zij worden toegewezen, en deze procedures worden niet altijd adequaat toegepast.

VI

Het gebruik van alle GLB-middelen wordt geregeld door voorschriften met betrekking tot waarborgen van de deugdelijkheid van de uitgaven via een toezicht- en evaluatiekader. Omdat technische bijstand echter grotendeels niet-operationeel is, werd het van dit kader uitgesloten. Dit ging ten koste van de transparantie en verantwoordingsplicht, waardoor onmogelijk is te zeggen of middelen voor technische bijstand doeltreffend en doelmatig worden ingezet. Daarnaast bestaat het risico dat de eindbegunstigden worden benadeeld wanneer middelen anders worden ingezet dan voor capaciteitsopbouwende maatregelen die aan de hoofddoelstellingen van de financiering zijn gerelateerd, en dan vooral, vanwege de structuur van cofinanciering, in de armere regio’s van de EU.

VII

Over het algemeen concludeert de Rekenkamer dat wegens het ontbreken van een passend prestatiekader voor uitgaven aan TB op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling, de Commissie noch de lidstaten in staat zijn aan te tonen welke bijdrage technische bijstand heeft geleverd tot de algemene doelstellingen van het GLB.

De Rekenkamer doet daarom de volgende aanbevelingen:

οDe Commissie moet de reikwijdte en de toepassing verduidelijken van de technische bijstand van de lidstaten op het terrein van de plattelandsontwikkeling. In het bijzonder moet zij een duidelijk onderscheid maken tussen operationele/„capaciteitsopbouwende” uitgaven en subsidiabele administratieve/„begrotingssteun”-kosten, vooral in verband met loonkosten. Een dergelijke verduidelijking zou de transparantie bevorderen wat betreft de wijzen waarop financiering kan worden ingezet. De Commissie moet nauwlettend toezicht houden op de uitvoering van TB door de lidstaten.

οDe Commissie moet ook passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat algemene administratieve uitgaven, zoals die voor regelmatig IT-onderhoud, niet voor rekening van de begrotingsonderdelen voor technische bijstand komen.

οDe Commissie moet in de toekomst van de lidstaten verlangen dat zij een afzonderlijke rapportage inleveren over administratieve/„begrotingssteun”-kosten voor plattelandsontwikkeling, om zodoende transparanter weer te geven dat een deel van de financiering voor technische bijstand aan dergelijke steun wordt uitgegeven.

οDe Commissie en de lidstaten dienen een passend prestatiekader op te zetten voor de financiering van TB. Met name dient naar behoren te worden beoordeeld wat de behoeften van de Commissie en de lidstaten zijn op het gebied van TB en is een mechanisme nodig om doelstellingen vast te stellen en om na te gaan welke vorderingen in die richting zijn gemaakt.

Inleiding

Wat is technische bijstand?

01

In de internationale context wordt technische bijstand (TB) gedefinieerd als „het voorzien in knowhow in de vorm van personeel, opleiding, onderzoek en bijbehorende kosten”¹. Deze wordt over het algemeen geleverd in het kader van ontwikkelingshulp van de OESO, de VN en andere internationale organisaties, waarbij staten door middel van deskundigheid en advies worden geholpen bij ontwikkelingsprogramma’s.

02

In het geval van de EU is het verlenen van specifieke deskundigheid kenmerkend voor haar technische bijstandsmaatregelen op het gebied van de externe steun voor ontwikkelingslanden en andere niet-lidstaten. De Commissie verleent ook TB in de vorm van financiering via drie andere belangrijke kanalen:

οze draagt de kosten van uitvoerende agentschappen die zijn opgezet voor het beheer van projecten en programma’s uit hoofde van specifieke en horizontale beleidsterreinen;

οze heeft begrotingsonderdelen vastgesteld, die worden gefinancierd uit de operationele begroting², waarmee haar directoraten-generaal programma’s op specifieke beleidsterreinen kunnen uitvoeren, beheren en coördineren;

οze cofinanciert de inzet van TB door de lidstaten in verband met EU-fondsen (bijvoorbeeld Elfpo, EVF, Cohesiefondsen, EFRO) voor de uitvoering van nationale en regionale programma’s of acties.

03

Dit controleverslag heeft betrekking op de laatste twee van deze uitgaventerreinen, in overeenstemming met de wijze waarop de financiering voor technische bijstand wordt ingezet voor het beleidsterrein „Landbouw en Plattelandsontwikkeling”.

04

Kostencategorieën die vanouds op deze wijze worden gefinancierd, zijn het opstellen van studies en evaluatieverslagen, de organisatie van vergaderingen en seminars, opleiding en de diensten van externe deskundigen. De financiering kan echter ook betrekking hebben op personeelskosten, IT-ontwikkeling en -onderhoud, voorlichtings- en publiciteitsactiviteiten en netwerkvorming. De uitgaven dienen programmaspecifiek te zijn en moeten bijdragen tot algemene beleidsdoelen gericht op de ontwikkeling van administratieve capaciteit en de uitvoering van het programma.

De recente geschiedenis van technische bijstand op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling

05

De regels voor de inzet van technische bijstand voor landbouw zijn verschillend voor pijler I en pijler II van het GLB (marktmaatregelen en rechtstreekse steun uit het ELGF, respectievelijk plattelandsontwikkelingssteun uit het Elfpo).

06

De enige cofinanciering van TB op het gebied van plattelandsontwikkeling die tussen 2000 en 2004 beschikbaar was voor de lidstaten, viel onder de afdeling „Oriëntatie” van het Europees Oriëntatie- en Garantiefonds voor de landbouw (Eogfl). De steunniveaus waren betrekkelijk laag (1 % van de totale financiering), en de Commissie hield streng toezicht op de wijze waarop de financiering van technische bijstand werd ingezet.

07

Gedurende de programmeringsperiode 2000-2006 werd in het kader van Sapard aan tien kandidaat-lidstaten uit Centraal- en Oost-Europa³ technische bijstand op het gebied van landbouw aangeboden. Dit was één van de drie structurele programma’s (naast Phare en ISPA) ten behoeve van capaciteitsopbouw op het gebied van instituties, vervoer, milieu en landbouw waarmee overheden werden voorbereid op het EU-lidmaatschap. Voor de drie programma’s golden gemeenschappelijke regels met betrekking tot de uitvoering en subsidiabiliteit van TB. In het geval van Sapard droeg de EU, op initiatief van de Commissie, alle kosten van de door elk land gedane uitgaven voor TB tegen een gemiddeld tarief van 3 % van de jaarlijkse financiering.

08

Vanaf 2004 konden de acht Sapardlanden die in dat jaar toetraden tot de EU, profiteren van nieuwe overgangsmaatregelen, waaronder extra middelen voor TB uit de afdeling „Garantie” van het EOGFL, om hen te helpen bij de versterking van de administratieve capaciteit voor het doelmatig beheer van hun plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s).

09

Voor de periode 2007-2013 — waarop dit verslag vooral is gericht — ontbrak de koppeling met de structurele uitgaven en werd financiering (met inbegrip van de component technische bijstand) op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling afzonderlijk geregeld door middel van voor het beleidsterrein specifieke wetgeving. Hoewel dit geen belangrijke wijzigingen inhield voor de regels voor pijler I, waren er significante ontwikkelingen in de benadering van de inzet van TB in het kader van pijler II. De toepasselijke wetgeving wordt in de volgende sectie beschreven.

10

Een noemenswaardig element van de programmering van technische bijstand, dat werd ingevoerd voor de periode 2007-2013, was het vereiste van netwerkvorming op het gebied van plattelandsontwikkeling, zowel nationaal⁴ als EU-breed⁵. Hoewel het slechts een klein onderdeel was van de Elfpo-toewijzing voor technische bijstand, vormde netwerkvorming een belangrijke aanvulling omdat daarmee een EU-breed kader werd ingesteld waarbij een groot aantal en een grote variëteit aan potentiële partners werd betrokken.

Regels en regelgeving

11

Voor de periode 2007-2013 werden de belangrijkste verwijzingen naar technische bijstand op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in meer dan één EU-verordening gegeven⁶. In het kader van pijler I was cofinanciering van TB van een lidstaat alleen toegestaan voor een aantal regelingen⁷ die samen minder dan 5 % van de ELGF-begroting uitmaakten. Bovendien bepaalt artikel 13 van de verordening inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid expliciet: „De door de lidstaten en door de begunstigden van steun uit het ELGF verrichte uitgaven voor administratieve en personeelskosten worden […] niet door het ELGF gefinancierd.” Anders dan bij deze beperkingen werd er geen maximumbedrag genoemd voor door de Commissie in het kader van pijler I ingezette financiering van technische bijstand.

12

Op het gebied van plattelandsontwikkeling stonden de regels de Commissie toe om tot 0,25 % van de jaarlijkse Elfpo-toewijzing te gebruiken voor de financiering van TB-activiteiten. In de opsomming van deze activiteiten werden „acties op het gebied van voorbereiding, toezicht, administratieve ondersteuning, evaluatie en controle” genoemd⁸. De lidstaten kregen de volledige zeggenschap over hun eigen begroting voor technische bijstand, waarvoor een maximum werd gesteld van 4 % van het totale bedrag voor elk POP, dat diende te worden besteed aan „voorbereiding, beheer, toezicht, evaluatie, voorlichting en controle met betrekking tot de op grond van het programma verleende bijstand”⁹. Binnen deze grenzen waren zowel de Commissie als de lidstaten vrij om te bepalen hoeveel er aan technische bijstand werd uitgegeven en welke projecten/activiteiten konden worden gefinancierd.

13

De Commissie heeft voor de huidige programmeringsperiode (2014-2020) geen belangrijke wijzigingen aangebracht in de beginselen van financiering van TB, noch op het gebied van plattelandsontwikkeling, noch op het algemene beleidsterrein landbouw. Ondertussen is het volgens de planning de bedoeling dat het geplande uitgavenvolume voor TB door zowel de lidstaten als de Commissie toeneemt (zie de bijlage).

De begrotings- en uitgavenniveaus

14

In titel 05 van de EU-begroting („Landbouw en Plattelandsontwikkeling”) zijn uitgavenkredieten voor TB zowel in operationele¹⁰ als in administratieve rubrieken te vinden¹¹.

15

De tabel geeft een overzicht van technische bijstand voor landbouw en plattelandsontwikkeling gedurende de periode 2007-2013.

16

Aan het einde van de programmeringsperiode had de Commissie de vastleggingen voor TB voor pijler I en pijler II nog niet opgebruikt. Het uit pijler II toegewezen bedrag beliep 0,19 % van de totale Elfpo-begroting, aanzienlijk minder dan het toegestane maximum, en eind 2013 was slechts ongeveer een kwart van deze toewijzing besteed. In de lidstaten bestond een vergelijkbare situatie: daar maakte het gemiddelde voor pijler II geraamde bedrag minder dan 1,9 % uit van de totale begroting voor plattelandsontwikkeling, terwijl de gemiddelde uitvoering eind 2013 rond de 0,8 % lag — beide weer aanzienlijk lager dan het maximum van 4 %. Omdat er in de boekhouding echter kosten kunnen worden opgenomen tot 2015 (de n+2-regel), kunnen de uiteindelijke uitvoeringsniveaus van alle begrotingen veel hoger zijn.

Tabel

Overzicht uitgaven voor TB in het kader van pijler I en pijler II

(miljoen euro)
Beleidsterrein | Regeling | Begunstigde | Maximum (%) | Geraamde TB-begroting (vastleggingen) 2007-2013 | Financiële uitvoering 2007-2013
Landbouw en Plattelandsontwikkeling | Pijler I | COMM | n.v.t. | 73,5 | 54,4
LS | n.v.t. | Geen geconsolideerde gegevens beschikbaar
Pijler II | COMM | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
LS | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
TOTAAL „Landbouw en Plattelandsontwikkeling” | 1 774,5 | 890,8

Opmerking: Alle cijfers zijn afgerond.

Bron: ERK, op basis van de algemene EU-begroting en door de Commissie verstrekte gegevens.

1OESO-definitie in de DAC Statistical Reporting Directive (richtlijn voor statistische rapportage van de Commissie voor ontwikkelingsbijstand van de OESO) van 12 november 2010, paragrafen 47 en 48.

2Aangezien de Commissie de enige EU-instelling is met een operationele begroting, is zij als enige verantwoordelijk voor de financiering en uitvoering van en de controle op financiering van technische bijstand op EU-niveau.

3Alle in 2004 en 2007 toegetreden lidstaten met uitzondering van Cyprus en Malta.

4Via „nationale netwerken voor het platteland”.

5Via het Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling.

6De belangrijkste bepalingen voor de periode 2007-2013 werden gegeven in artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 van de Raad van 21 juni 2005 inzake de financiering van het GLB (de verordening inzake de financiering van het GLB) (PBL 209 van 11.8.2005, blz. 1), artikel 66 van Verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (de Elfpo-verordening) (PB L 277 van 21.10.2005, blz. 1) en de artikelen 40 tot en met 41 bis van Verordening (EG) nr. 1974/2006 van de Commissie van 15 december 2006 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van Verordening (EG) nr. 698/2005 van de Raad inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (de uitvoeringsverordening voor Elfpo-steun) (PB L 368 van 23.12.2006, blz. 15). Evenals het Financieel Reglement van 2002 (Verordening nr. 1605/2002 van de Raad) zijn deze teksten inmiddels ingetrokken en vervangen.

7Zoals maatregelen voor wijnbouw en bijenteelt, de schoolfruitregeling en de Posei-regeling voor de ultraperifere regio’s.

8Artikel 66, lid 1, van de Elfpo-verordening.

9Artikel 66, lid 2, van de Elfpo-verordening.

10De hoofdstukken 05 02 en 05 03 voor specifieke regelingen in het kader van pijler I; hoofdstuk 05 04 voor pijler II. Sommige elementen van de uitgaven voor TB zijn ook opgenomen in hoofdstuk 05 08 waarin de algemene beleidscoördinatieactiviteiten van het GLB zijn gegroepeerd — d.w.z. activiteiten die verder gaan dan een bepaald programmagebied.

11Artikel 05 01 04 (ondersteunende uitgaven). Hoewel geclassificeerd als administratieve toewijzingen, komen kosten van deze aard ten laste van de beleidsuitgaven van het programma waaraan zij bijdragen. Cruciaal is dat zij duidelijk moeten worden gekoppeld aan het ELGF of aan het Elfpo. Een ander deel van de (administratieve) uitgaven in hoofdstuk 05 01 is ook van belang voor deze controle. Het betreft hier „Overige beheersuitgaven” (post 05 01 02 11), een rubriek die wordt gebruikt voor de financiering van activiteiten die weliswaar zeer vergelijkbaar zijn met operationele TB, maar niet programmaspecifiek zijn en er daarom niet voor in aanmerking komen volgens de verordeningen.

Reikwijdte, doelstellingen en aanpak van de controle

Reikwijdte en doelstellingen van de controle

17

De Rekenkamer onderzocht de inzet van middelen voor technische bijstand op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling in de programmeringsperiode 2007-2013. De controle was gericht op de regelmatigheid, de doeltreffendheid en de doelmatigheid van de financiering op het niveau van de Commissie en de lidstaten.

18

Het controlethema werd deels gekozen vanwege de diversiteit van technische bijstand (als horizontaal uitgaventerrein), die voorkomt in een aantal begrotingsrubrieken (paragraaf 14), en omdat, tot slot, de toepasselijke wetgeving dit onderwerp niet duidelijk definieert.

19

De controle was erop gericht te beoordelen hoe goed technische bijstand werd beheerd en of deze bijdroeg tot de kerndoelstellingen van het landbouw- en plattelandsontwikkelingsbeleid. In het bijzonder hebben wij onderzocht:

οwelke activiteiten werden gefinancierd uit de middelen voor TB (zie de paragrafen 24-51);

οof de voor technische bijstand gedeclareerde kosten subsidiabel waren (paragrafen 52-59);

οof de regelingen voor het meten van prestaties van technische bijstand adequaat en doeltreffend waren (paragrafen 60-82).

Aanpak van de controle

20

De belangrijkste controlewerkzaamheden omvatten bezoeken aan directoraat-generaal Landbouw en Plattelandsontwikkeling (DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling) van de Commissie en aan vijf lidstaten (Italië, Litouwen, Hongarije, Oostenrijk en Polen) die financiering van TB inzetten op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling. Deze landen werden gekozen omdat zij samen goed zijn voor meer dan 50 % van de uitgaven voor technische bijstand tijdens de gecontroleerde periode.

21

Onze bevindingen zijn gebaseerd op de informatie die is verkregen tijdens de controlebezoeken en uit een enquête die werd gehouden onder de regionale en nationale beheersautoriteiten in 27 lidstaten. Van de 92 betrokken autoriteiten hebben er 50 op de enquête gereageerd, maar niet altijd volledig of gedetailleerd. Over het geheel genomen leverden de enquête en de controlebezoeken aan de lidstaten informatie op over ongeveer 76 % van alle geplande uitgaven voor TB op het gebied van plattelandsontwikkeling aan het eind van 2013.

22

In de vijf geselecteerde lidstaten bezochten de controleurs de belangrijkste begunstigden van financiering van TB — de ministeries van Landbouw, betaalorganen en andere instanties die zijn belast met de uitvoering van plattelandsontwikkelingsmaatregelen. Daarnaast hebben zij bijeenkomsten gehouden met andere belanghebbenden, zoals vertegenwoordigers van landbouworganisaties, landbouwkamers, ngo’s en de andere leden van de nationale netwerken voor het platteland. Tot slot onderzochten de controleurs 20 projecten van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling die uit de begroting voor TB worden gefinancierd en 91 projecten voor technische bijstand in de vijf lidstaten.

23

Vanwege het op grond van artikel 13 geldende verbod op administratieve uitgaven in het kader van het ELGF (zie paragraaf 11) en het ontbreken van geconsolideerde gegevens over de zeer weinige gevallen van TB in het kader van pijler I die wel zijn toegestaan, was de controle in de lidstaten gericht op uitgaven voor plattelandsontwikkeling (pijler II). Financiering van technische bijstand voor de kandidaat-lidstaten van de EU was van de controle uitgesloten vanwege het geringe bedrag dat hiermee gemoeid was (slechts 0,3 miljoen euro voor de gehele programmeringsperiode).

Opmerkingen

Hoe worden de middelen voor technische bijstand eigenlijk besteed?

24

Vóór 2007 werd financiering van technische bijstand in het kader van het GLB hoofdzakelijk ingezet voor activiteiten voor capaciteitsopbouw, waarbij de administratieve kosten voor de lidstaten expliciet waren uitgesloten van iedere vorm van steun¹². Op dit moment is de reikwijdte van financiering van TB flexibel genoeg om te kunnen voorzien in uiteenlopende behoeften in het kader van de ontwikkeling van administratieve capaciteit. Het waarborgen van flexibiliteit mag er echter niet toe leiden dat de klassieke benadering van technische bijstand, of de wijze waarop financiering in de praktijk moet worden ingezet, uit het oog wordt verloren. Bovendien moet financiering van technische bijstand, wil deze meerwaarde opleveren, niet worden ingezet in plaats van de administratieve uitgaven die hoe dan ook zouden zijn gedaan door de nationale of EU-overheden bij het dagelijkse beheer van regelingen voor overheidssteunregelingen.

25

De Rekenkamer is daarom van mening dat een dergelijke inzet van financiering van TB voor administratieve kosten volledig gerechtvaardigd moet worden en transparant moet zijn, hoewel de huidige regels een dergelijk gebruik niet in alle gevallen verbieden. Vanuit dit perspectief hebben wij onderzocht hoe het geld voor TB werd uitbetaald en of er een heldere gemeenschappelijke definitie bestaat voor de inzet daarvan die de toegevoegde waarde van de ondersteunde activiteiten waarborgt.

Een probleem in verband met de duidelijkheid

26

De enige formele definitie van technische bijstand die voorkomt in EU-recht wordt gegeven in de context van overheidsopdrachten uit de algemene begroting: „[…] ondersteunende en capaciteitsopbouwende werkzaamheden die nodig zijn met het oog op de uitvoering van een programma of actie, en in het bijzonder werkzaamheden op het gebied van voorbereiding, beheer, toezicht, evaluatie, audit en controle”¹³. Vóór 2013 kwam een dergelijke definitie in de Financiële Regels niet voor en ook niet in de verordeningen die de rechtsgrond vormden voor het GLB voor de periode 2007-2013.

27

Tijdens de gecontroleerde periode was het concept TB gerubriceerd als onderdeel van „andere financiering” van „voorbereiding, toezicht, administratieve en technische ondersteuning, evaluatie, audit en controle financieren die nodig zijn voor de tenuitvoerlegging van het gemeenschappelijk landbouwbeleid” (artikel 5 van de verordening inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid)¹⁴. Deze lijst valt op vanwege het ontbreken van „capaciteitsopbouw”. Dit komt — telkens in een iets andere vorm — twee keer voor in artikel 66 van de Elfpo-verordening in verband met financiering van TB op het gebied van plattelandsontwikkeling door respectievelijk de Commissie en de lidstaten (zie paragraaf 12). Daar worden de niet-specifieke termen „administratieve ondersteuning” of „beheer” gebruikt, waardoor het mogelijk is om technische bijstand, waar nodig, in te zetten voor administratieve kosten. Mits er een koppeling naar een programma bestaat, mogen de verantwoordelijke autoriteiten financiering van TB in wezen op iedere gewenste manier inzetten.

28

Het ontbreken van een duidelijke en restrictieve definitie vormt een belemmering voor het stellen van streefdoelen en meetbare doelstellingen en beperkt derhalve de mate van verantwoording. Doordat daarbij het onderscheid tussen operationele en administratieve kosten vervaagt, doet dit ook afbreuk aan de transparantie van de begroting. Tot slot heeft een grotere keuzevrijheid geleid tot een gebrek aan nauwkeurigheid wat betreft de doelstellingen van de financiering en de wijze waarop deze kan worden ingezet.

Bij de Commissie een verschuiving in de richting van de administratieve kosten

29

De verordeningen stellen geen bovengrens aan de inzet van financiering van TB door de Commissie in het kader van pijler I. Het maximaal beschikbare bedrag voor pijler II is vastgesteld op 0,25 % van de totale Elfpo-toewijzing en kan worden uitgegeven aan een grote verscheidenheid aan activiteiten in verband met concrete acties voor plattelandsontwikkeling, waaronder „administratieve ondersteuning”. Afgezien van het vereiste om een Europees netwerk voor plattelandsontwikkeling (ENPO) op te zetten, geeft de Elfpoverordening geen nadere beschrijving van deze activiteiten.

30

De Commissie heeft grotendeels nagelaten om verder te gaan dan de brede definities die worden gegeven in de verordening inzake de financiering van het GLB en in de Elfpo-verordening, en zij heeft geen uitvoerige richtsnoeren opgesteld betreffende de aard van operationele activiteiten in het kader van TB. Dergelijke parameters zijn alleen vastgesteld in verband met overheidsopdrachten en met de financiering van IT- en controle-uitgaven. Op centraal niveau hebben de verantwoordelijke diensten van de Commissie algemene regels geformuleerd (een „vademecum”) voor het financieel beheer van uitgaven voor het GLB, maar hierin wordt niet duidelijk uiteengezet wat het verschil is tussen subsidiabele uitgaven voor TB in het kader van pijler I en pijler II en algemene administratieve kosten.

31

Gedurende 2007-2013 werd het grootste deel van de interne toewijzingen aan TB van de Commissie uitgegeven aan operationele of capaciteitsopbouwende activiteiten (voornamelijk in de rubrieken netwerkvorming, externe adviesdiensten, evaluaties en IT). In 2007 beliep het totale bedrag aan vastleggingen 12,78 miljoen euro, terwijl het cijfer voor 2013 71 % hoger lag: het bedroeg 21,9 miljoen euro. Tegelijkertijd verschoof het evenwicht tussen de verschillende terreinen van activiteiten in het kader van TB. De begrotingen voor evaluaties en adviesdiensten bleven in absolute termen redelijk stabiel, maar er werd veel meer vastgelegd voor IT en netwerkvorming. Het relatieve aandeel van elk van deze uitgavencategorieën in 2007 en 2013 wordt weergegeven in figuur 1.

Figuur 1

Grafieken ter vergelijking van de inzet van TB door DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling in 2007 en 2013 (gedane vastleggingen)

Bron: ERK op basis van de gedetailleerde begrotingsgegevens van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling.

32

De invoering en ontwikkeling van IT-systemen voor specifieke doeleinden kan gemakkelijk worden gekwalificeerd als technische bijstand in verband met capaciteitsopbouw, maar het is moeilijker om periodieke onderhoudskosten voor IT op deze wijze te categoriseren. IT-onderhoud valt namelijk meer onder de noodzakelijke beheerkosten dan onder programmaspecifieke instrumenten en als zodanig werd het voorheen volledig uit de administratieve begroting gefinancierd. Hoewel het met de beschikbare informatie van de Commissie niet mogelijk is om een helder onderscheid te maken tussen IT-onderhoud en IT-ontwikkeling, zijn er nu duidelijke aanwijzingen voor een trend dat niet-operationele IT-kosten steeds vaker met financiering voor technische bijstand worden betaald. Dit wordt hieronder besproken.

33

Ten eerste is er in de afgelopen jaren sprake geweest van een teruggang op het gebied van „overige beheersuitgaven” (administratieve kosten die niet programmaspecifiek zijn en daarom niet kunnen worden gefinancierd uit een begrotingsonderdeel voor TB). De Commissie als geheel heeft haar jaarlijkse vastleggingen voor „overig beheer” gestaag teruggebracht van een kleine 180 miljoen euro in 2007 tot minder dan 145 miljoen euro in 2013 — een totale vermindering van meer dan 20 %. Zoals weergegeven in figuur 2 was deze afname nog groter voor landbouw en plattelandsontwikkeling. In dezelfde periode werd dit echter ruimschoots gecompenseerd door de stijging van de totale uitgaven voor TB (ELGF en Elfpo, operationeel en niet-operationeel) van een bijna gelijk niveau in 2007 tot bijna driemaal zoveel als „overige beheersuitgaven” in 2013.

Figuur 2

Omgekeerde ontwikkeling in de uitgaven voor technische bijstand van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling ten opzichte van begrotingsposten voor „overig beheer”

Bron: ERK, aan de hand van cijfers uit de algemene begrotingen voor 2007-2013.

34

Ten tweede besloot de Commissie vanaf 2014 om haar IT-systemen voor landbouw en plattelandsontwikkeling volledig te financieren uit de toewijzing voor TB onder verwijzing naar de doelstelling „constante vermindering van het gebruik van de administratieve begroting”¹⁵. Omdat IT-onderhoud over het algemeen niet-operationeel of niet-programmaspecifiek is, betekent deze beslissing in feite dat formeel wordt erkend dat algemene administratieve kosten in aanmerking komen voor uitgaven voor TB.

35

Door het opvoeren van IT-onderhoud en andere essentiële kosten in begrotingsonderdelen die niet overeenstemmen met de werkelijke aard van deze kosten, vervaagt het onderscheid tussen hetgeen operationeel en administratief is, wat een negatieve uitwerking heeft op de begrotingsdiscipline. Dit heeft bij de Commissie geleid tot een verminderde transparantie wat betreft de aard en de opbrengsten van uitgaven voor technische bijstand, en bijgedragen tot pseudobezuinigingen.

In de lidstaten ligt de nadruk op de loonkosten

36

Op het vlak van plattelandsontwikkeling was de via Sapard en het EOGFL voor 2006 beschikbaar gestelde financiering van TB gericht op capaciteitsopbouw voor de nationale autoriteiten. Het onderliggende steunbeginsel hield in dat door het opzetten en ontwikkelen van nationale capaciteit de financiering op termijn kon worden teruggebracht. Voor de periode 2007-2013 werden de algemene financieringspercentages echter verhoogd, kregen de lidstaten meer controle over hun eigen uitgaven voor TB en werden de regels versoepeld, waardoor het mogelijk werd kosten te financieren die voorheen niet subsidiabel waren, zoals de dagelijkse administratieve en loonkosten. Als gevolg daarvan werden de beschikbare middelen heel anders ingezet dan aan het begin van de jaren 2000.

37

Zoals de Commissie intern een situatie van grote flexibiliteit optimaal heeft benut, hanteert zij wat de uitgaven van lidstaten betreft, een non-interventiebeleid. Door in dit opzicht weinig tot geen gedetailleerde richtsnoeren aan te bieden, heeft zij de praktijk aangemoedigd dat de lidstaten cofinanciering voor TB inzetten voor een grote verscheidenheid aan niet-operationele uitgaven.

38

Pijler II (het Elfpo) staat de lidstaten toe om tot 4 % van de totale programmafinanciering in te zetten voor de kosten van de door hen gebruikte technische bijstand. Bepaalde lidstaten kozen ervoor om een aanzienlijk deel van dit maximale percentage te begroten voor 2007-2013. Denemarken, Estland, Hongarije, Litouwen, Letland en Malta legden het percentage vast op of rond het maximum en ook in Zweden kwam het percentage boven de 3 % uit. De details voor iedere lidstaat worden weergegeven in de bijlage, waaruit ook blijkt dat voor de periode 2014-2020 een meerderheid van de lidstaten de toewijzing voor TB heeft verhoogd, in sommige gevallen met een aanzienlijke marge.

39

Figuur 3 toont de begrotingsplanning van de gedurende de controle bezochte lidstaten voor de drie meest voorkomende uitgavencategorieën in de POP’s, die overeenkomen met de in de Elfpo-verordening genoemde activiteiten¹⁶.

40

De categorie „voorbereiding, beheer, monitoring, evaluatie en controle” is van bijzonder belang. Deze omvat vele soorten administratieve uitgaven, voornamelijk loonkosten. In de lidstaten, evenals in de Commissie, bestaat daarnaast een toenemende neiging om, zolang het legitiem is, een steeds krappere begroting voor personeel en administratie te ontlasten met behulp van alternatieve bronnen.

41

Vier van de vijf lidstaten hebben uitdrukkelijk aangegeven dat administratieve kosten het grootste aandeel van hun daadwerkelijke uitgaven aan technische bijstand uitmaken. In Litouwen was deze rubriek in de periode 2007-2013 goed voor 51 % van de totale uitgaven voor TB; in Polen en Hongarije bedroeg dat percentage meer dan 60 % en in Oostenrijk bleef het net onder de 95 %. In Italië, waar veel beheersorganen voor TB bestaan uit externe overheidsadviseurs, werden administratieve uitgaven (die IT-kosten en de kosten van technisch en administratief ondersteunend personeel omvatten) veelal opgenomen in de categorie „capaciteitsopbouw”. Hoge niveaus van administratieve uitgaven komen dus over de hele linie voor, zelfs in lidstaten waar het totale vastleggingspercentage voor TB relatief laag is — het aandeel van administratieve kosten is hoger in Polen (waar het financieringspercentage voor technische bijstand 1,49 % bedroeg) dan in Hongarije (3,94 %).

Figuur 3

Geplande TB-uitgaven voor vijf lidstaten in de periode 2007-2013 (Elfpo-cofinanciering)

1 Geen geconsolideerde gegevens beschikbaar met betrekking tot voorlichting en publiciteit in de lidstaten.

Bron: POP’s en door de lidstaten verstrekte gegevens.

42

Figuur 4 geeft een samenvatting van de daadwerkelijke uitgaven uit het Elfpo in de vijf bezochte landen en andere lidstaten die op de enquête hebben gereageerd¹⁷. Ze toont dezelfde drie activiteitengroepen als figuur 3, maar de categorie „voorbereiding, beheer, toezicht, evaluatie en controle” is opgesplitst in twee delen. Dit verduidelijkt het begrip „administratieve kosten”, dat hier personeelskosten en aanverwante kosten, kantoor-/overheadkosten en andere bedrijfskosten omvat, maar niet de kosten van evaluaties, opleiding en IT. Soortgelijke kosten kunnen ook ontstaan als onderdeel van uitgaven voor „voorlichting en publiciteit” en het „nationaal netwerk voor het platteland”; in het laatste geval met een maximum van 25 % van de middelen¹⁸.

Figuur 4

Uitgaven voor TB in verschillende lidstaten per categorie (2007-2013, Elfpo-cofinanciering)

Opmerking: De cijfers voor Spanje, Duitsland en Italië, die elk een systeem van regionale POP’s kennen, zijn geëxtrapoleerd uit de gegevens die zijn aangeleverd door de regio’s die de enquête hebben beantwoord. In elk geval wordt aangenomen dat de informatie voldoende representatief is (Spanje 95 %, Duitsland 85 %, Italië 77 %).

43

De resultaten van de enquête bevestigen de bevindingen naar aanleiding van de bezoeken aan de vijf lidstaten: bij het vaststellen van de subsidiabiliteitscriteria voor financiering van TB interpreteren de bevoegde instanties de voorwaarden uit de regelgeving op zeer flexibele wijze.

44

Deze ruime opvatting van technische bijstand is zeker niet specifiek voor landbouw en plattelandsontwikkeling, maar komt ook voor op andere terreinen van EU-financiering. In een recent verslag van de Commissie¹⁹ over de financiering van loonkosten vanuit de structuurfondsen wordt geconcludeerd: „… alle lidstaten hebben TB ingezet voor de cofinanciering van personeel. Om precies te zijn, zet de meerderheid van de lidstaten TB hoofdzakelijk in voor de cofinanciering van lonen”²⁰.

45

Reeds aan het begin van de periode waren loonkosten goed voor een groot deel van de financiering van TB die door de lidstaten vanuit het Elfpo werd ingezet, en in veel gevallen nam dat aandeel daarna nog verder toe. In Polen namen de toewijzingen voor beheerkosten (hoofdzakelijk personeelskosten) in 2013 bijvoorbeeld sterk toe door overheveling vanuit acties in het kader van voorlichting en het netwerk voor het platteland. Vanaf medio 2009 nam Litouwen geleidelijk de salarissen van personeel dat slechts gedeeltelijk was toegewezen aan de tenuitvoerlegging van het POP, op in de toewijzing voor TB met het uitdrukkelijke doel om de druk op de nationale begroting te verminderen. Werkte er in 2008 nog geen personeel in deeltijd, aan het einde van 2012 werd bijna 75 % van het op deze wijze gefinancierde personeel ook ingezet voor andere taken die geen verband hielden met het POP. Waar technische bijstand wordt ingezet voor de financiering van de loonkosten van reeds aangesteld personeel, staat de TB in feite gelijk met begrotingssteun. De problemen die dit opwerpt, worden hieronder besproken.

De opportuniteitskosten van financiering van TB

46

Gezien de ruime definitie van technische bijstand en de aan de uitvoering van de GLB-fondsen verbonden kosten (zie tekstvak 1), wekt het nauwelijks verbazing dat lidstaten, net als de Commissie, hun uitgaven voor TB in toenemende mate hebben bestemd voor administratieve kosten die ondergeschikt zijn aan de financiering voor plattelandsontwikkeling of onder niet-operationele begrotingen vallen. Het daaraan inherente probleem is dat het moeilijk is om de kosteneffectiviteit van dergelijke kosten te controleren of om aan te tonen dat deze inzet van financiering van TB op nuttige en doelmatige wijze bijdraagt tot de impact van de begrotingssom voor plattelandsontwikkeling.

47

Hoe groter het aandeel van de totale Elfpo-financiering is dat door de lidstaten wordt toegekend aan TB-activiteiten, des te minder middelen er beschikbaar zijn voor de kernmaatregelen van plattelandsontwikkeling, die meer rechtstreekse voordelen opleveren voor landbouwers en plattelandsgemeenschappen. Wanneer technische bijstand eigenlijk niet meer is dan begrotingssteun, komen die uitgaven feitelijk ten laste van eindbegunstigden.

48

Gezien de verschillen in cofinancieringspercentages is het risico in zekere zin groter voor de meer behoeftige begunstigden van EU-fondsen. Voor 2007-2013 bedroeg de maximale Elfpo-bijdrage voor Oostenrijk en Noord-Italië 50 %, maar 75 % voor „convergentieregio’s” zoals Polen, Hongarije en Litouwen. Het vooruitzicht van een bijdrage met een verhouding 3:1 kan voor de lidstaten een extra stimulans zijn om geld uit te geven, maar een deel van het potentiële voordeel valt weg als een aanzienlijk percentage van de cofinanciering wordt omgebogen naar niet-operationele doeleinden.

49

Door EU-fondsen op deze wijze in te zetten worden substantiële, zij het procentueel relatief kleine, bedragen weggehaald bij de kerndoelstellingen van de financiering. Door toe te staan dat administratieve kosten als technische bijstand worden opgevoerd, komen zowel de Commissie als de lidstaten terecht in een belangenconflict. Als beheerders van het GLB beslissen zij hoeveel er aan verschillende maatregelen — waaronder TB — moet worden besteed, met het doel de beste kosteneffectiviteit te behalen. Op hetzelfde moment worden zij als begunstigden van TB die is uitgekeerd voor administratieve uitgaven, gestimuleerd om de betalingen voor de noodzakelijke programmabeheerkosten te maximaliseren (zie tekstvak 1).

Tekstvak 1

Technische bijstand en de programmabeheerkosten

De uitvoering van zowel het ELGF als het Elfpo brengt een zekere administratieve inspanning met zich mee. Op EU-niveau moest de Commissie naast het opzetten en beheren van de fondsen het ENPO instellen dat expliciet is gekoppeld aan uitgaven voor TB.

In de lidstaten waren de nationale en/of regionale autoriteiten belast met de tenuitvoerlegging van een reeks maatregelen die mogelijk nieuwe administratieve regelingen noodzakelijk maken. De basiswetgeving die het GLB regelt, verplicht hen ertoe al het mogelijke te doen om de financiële belangen van de Unie te beschermen. Om die reden werden in de Elfpo-verordening verplichte maatregelen gespecificeerd in de afdelingen Beheer en controle, Voorlichting en publiciteit en Toezicht en evaluatie. Samen met het vereiste van plaatselijke ontwikkelingsstrategieën, lokale actiegroepen en nationale netwerken voor plattelandsontwikkeling, stelden die maatregelen de lidstaten bloot aan aanzienlijke kosten in verband met de steunverlening, zoals hierna wordt toegelicht.

In zijn activiteitenverslag voor 2013 geeft DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling een samenvatting van de verslaglegging van de lidstaten over hun totale uitgaven aan verificaties en controles van gecertificeerde betalingen in het kader van pijler I en pijler II²¹. Onder pijler I beliepen de kosten van controleorganen (inclusief loon-, opleidings- en onderhoudskosten en uitgaven voor gebouwen) ongeveer 5,13 % van de totale uitgaven voor ELGF-maatregelen. Onder pijler I wordt er voor de lidstaten nauwelijks voorzien in TB, waardoor er voor dit bedrag geen andere EU-cofinanciering is. Onder pijler II beliep het overeenkomstige, op basis van de verslagen van de lidstaten berekende bedrag 8,13 %. Onder deze omstandigheden is de prikkel groot om de maximale hoeveelheid terug te halen via TB en dit heeft verschillende lidstaten ertoe gebracht hun begroting op of dicht bij het plafond van 4 % vast te stellen.

50

Door een bijdrage te leveren aan de autonomie van de lidstaten hebben de huidige regelingen voor TB de afhankelijkheid van de lidstaten van EU-middelen versterkt, die in toenemende mate worden ingezet op terreinen die geen duidelijke invloed op de versterking en ontwikkeling van capaciteit hebben. Tijdens de controle uitten de Poolse en Litouwse autoriteiten hun ongenoegen over de onnauwkeurigheid van de regels, en gaven zij aan dat zij graag meer begeleiding zouden krijgen vanuit de Commissie over de wijze waarop technische bijstand doelmatiger en doeltreffender kan worden ingezet.

51

Het lijkt erop dat het huidige hoge toewijzingspercentage van financiering van TB aan de administratieve kosten is vastgesteld om de periode 2014-2020 door te kunnen komen. Vier van de vijf bezochte lidstaten verklaarden dat zij TB nog steeds vooral zien als een instrument ter financiering van de elementaire uitvoeringsstructuur van hun POP’s²². Bovendien vertegenwoordigt TB nu in totaal een groter deel van de totale uitgaven. Zoals blijkt uit de bijlage is, hoewel de totale begroting voor plattelandsontwikkeling in de nieuwe periode voor alle lidstaten kleiner is, het totale voor technische bijstand gereserveerde bedrag (1,9 miljard euro) 24 % hoger.

Zijn de kosten subsidiabel?

Bij de Commissie enkele gevallen van formele niet-subsidiabiliteit

52

Bij de Commissie onderzocht de Rekenkamer 20 projecten van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling uit de gecontroleerde periode op alle terreinen van technische bijstand. Bij vier projecten werden onregelmatigheden vastgesteld waarbij het in elk van de gevallen ging om onjuist gebruik van de niet-operationele ELGF-begroting. Drie van de vier (51 500 euro voor de aankoop van 40 laptops, 10 000 euro voor de aankoop van softwarelicenties en 13 800 euro voor het onderhoudscontract voor een firewall) waren uitsluitend bestemd voor het ELGF, hoewel zij ook van nut waren in het kader van pijler II. Aangezien niet-operationele uitgaven programmaspecifiek moeten zijn om in aanmerking te komen voor financiering als TB, hadden deze kosten evenredig moeten worden verdeeld tussen de begrotingen van het ELGF en het Elfpo. Het vierde project omvatte een subsidie voor TB van 278 000 euro die was betaald aan de OESO en ook was opgenomen in de ELGF-begroting, hoewel eerdere betalingen uit hoofde van dezelfde subsidieovereenkomst — correct — waren gefinancierd uit het hoofdstuk over de algemene coördinatie van het GLB.

53

Alle aanbestedingsprocedures in verband met de 20 geselecteerde projecten waren vrij van ernstige kwesties van niet-naleving. De procedures werden op correcte wijze gekozen en bekendgemaakt en vervolgens conform de wettelijke vereisten uitgevoerd.

In de lidstaten doen zich vaker problemen voor

54

De controle toonde in de vijf bezochte lidstaten veel gevallen van onregelmatige financiering van technische bijstand in het kader van pijler II aan. In 35 van de 91 onderzochte projecten voor TB werden niet-subsidiabele of deels niet-subsidiabele uitgaven aangetroffen. De belangrijkste problemen hebben betrekking op het gebruik van financiering voor activiteiten die onder de beide pijlers vallen (en dus niet volledig subsidiabel zijn), of op kwesties in verband met contracten en aanbesteding. In sommige projecten werden beide soorten onregelmatigheden aangetroffen.

Sommige lidstaten ontplooiden activiteiten die niet uitsluitend onder pijler II vielen

55

Zoals reeds opgemerkt, verbiedt artikel 13 van de verordening inzake de financiering van het GLB uitdrukkelijk iedere financiering van aan het ELGF (pijler I) gerelateerde administratieve en personeelskosten. In de lidstaten hebben we echter in 25 van de gecontroleerde projecten betalingen voor TB geconstateerd die voor administratieve kosten zijn gedaan in het kader van pijler II, terwijl deze in werkelijkheid verband hielden met pijler I of met activiteiten die verder geen verband houden met het Elfpo. Het risico daarop is vooral groot wanneer aankopen of projecten worden gedeeld tussen pijler I en II. In dergelijke gevallen is een deel van de uitgaven uiteraard niet-subsidiabel en zou dit niet moeten worden gecofinancierd.

56

Uit de voorbeelden in tekstvak 2 blijkt het risico van onregelmatige uitgaven vanwege tekortkomingen in de boekhouding, het gebruik van coëfficiënten of andere administratieve procedures in verband met het onnodig ingewikkelde, en in zekere zin arbitraire, onderscheid tussen uitgaven op twee zeer gelijksoortige activiteitenterreinen. Het is onduidelijk waarom, als de situaties gelijk zijn, de administratieve en personeelskosten niet zouden moeten worden toegestaan in het kader van pijler I, maar wel in het kader van pijler II.

Tekstvak 2

Risico van niet-subsidiabiliteit wanneer kosten worden gedeeld met pijler I

De meeste voorbeelden van kostendeling betroffen de bezoldiging van personeel dat wel én niet aan POP’s gerelateerde activiteiten afhandelde, vooral wanneer er onvoldoende bewijs was om het aandeel van het loon te rechtvaardigen dat ten laste kwam van pijler II. In Litouwen kon niet worden aangetoond dat de coëfficiënten, gebruikt om kosten toe te rekenen aan POP-taken, juist waren en daarom kon de subsidiabiliteit van uitgavendeclaraties niet worden gecontroleerd. In Hongarije was het de bedoeling dat personeelskosten slechts subsidiabel waren in het geval van ambtenaren die voltijds activiteiten afhandelden die specifiek verband hielden met de POP’s voor 2007-2013. Een deel van het personeel dat belast was met taken in verband met TB was echter aangesteld bij afdelingen met reguliere taken die verder gaan dan het POP (ministeriële secretariaten, financiële en juridische eenheden), zonder dat echter gegarandeerd was dat zij zich voltijds met POP-activiteiten bezighielden. Soortgelijke gevallen werden aangetroffen in Polen en Oostenrijk.

Een ander terrein van tussen pijler I en pijler II gedeelde kosten is de aankoop of het onderhoud van hardware of software. In Polen was de coëfficiënt die werd gebruikt voor de toerekening van uitgaven voor IT-onderhoud aan plattelandsontwikkelingsactiviteiten, ten minste al vier jaar verouderd. In Italië was niet duidelijk dat materiaal voor videoconferenties dat door het Ministerie van Landbouw was aangeschaft en alleen in rekening was gebracht aan het Elfpo, uitsluitend was bedoeld voor gebruik in het kader van pijler II.

Een laatste terrein van gedeelde kosten behelst het controlesysteem met betrekking tot de randvoorwaarden²³ waarbij het mogelijk is, indien er geen duidelijk onderscheid is gemaakt tussen de soorten steun, om uitsluitend voor het Elfpo bedoelde financiering ten goede te laten komen aan acties in het kader van het ELGF. De coëfficiënt die werd gebruikt om de kosten van de controles met betrekking tot de randvoorwaarden vast te stellen voor BTR-declaraties (niet-subsidiabel), in vergelijking met declaraties voor agromilieusteun in het kader van plattelandsontwikkeling (subsidiabel), werd in Oostenrijk niet ieder jaar geactualiseerd. In 2011 resulteerde dit aanvankelijk in een te hoge betaling van 15 600 euro uit het Elfpo.

Onregelmatigheden bij aanbestedingen

57

De controle heeft vele problemen met contractsluitings- en aanbestedingspraktijken in de lidstaten blootgelegd (het betreft 17 van de 51 gecontroleerde aanbestedingsprocedures, met name op het gebied van voorlichtings- en publiciteitsactiviteiten). Een van de kwesties die aan het licht kwamen, betrof het gebruik van de procedure van gunning van overeenkomsten via onderhandelingen in plaats van via openbare aanbesteding, hetgeen in strijd is met de bepalingen op het gebied van transparantie, gelijke behandeling en niet-discriminatie uit de richtlijn betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten²⁴ en, in sommige gevallen, de relevante nationale regels. Het gebruik van de verkeerde procedure druist niet alleen in tegen EU- en/of nationale wetgeving, het tast ook de regels voor de open markt aan, discrimineert andere potentiële contractanten en leidt mogelijk tot overbesteding.

Tekstvak 3

Voorbeelden van onregelmatigheden bij aanbestedingen

Gebruik van de verkeerde procedure

In Italië werden door middel van gunning via onderhandelingen twee overeenkomsten gesloten voor reisbureaudiensten (ter waarde van respectievelijk 170 000 en 130 000 euro), hetgeen in strijd was met de nationale regels die bepalen dat overeenkomsten boven de 40 000 euro openbaar moeten worden aanbesteed.

In Polen was er sprake van niet-gerechtvaardigde gunning via onderhandelingen om overeenkomsten aan te gaan met een ondergeschikte overheidsdienst (voor hotel-, catering-, congres- en opleidingsdiensten), en met een vorige contractant (aan een overheidsdienst geleverde IT-diensten).

Te dure contracten

In Hongarije werd een complexe kaderovereenkomst met een evenementenorganisator in 2008 gegund op basis van eenheidsprijzen die zelfs zes jaar later nog te hoog zouden zijn. Het te dure contract werd vervolgens twee jaar voor het vervallen ervan beëindigd.

Bestek vormt een belemmering voor transparantie en gelijke behandeling

In Italië kwamen uit de controle verschillende gevallen naar voren van openbare aanbestedingen die beperkte of onnauwkeurige informatie gaven over de technische criteria die in aanmerking zou worden genomen bij de gunning. Hierdoor was het voor competente maar onervaren inschrijvers moeilijk om hun offerte correct te formuleren; bovendien bemoeilijkte dit de beoordeling van de relatieve voordelen van de inschrijvingen, alsook de motivering van het definitieve gunningsbesluit.

Controlesystemen slecht toegepast

58

Niettegenstaande de opmerkingen in paragraaf 56 hebben wij vastgesteld dat de controlesystemen van de lidstaten om vast te stellen of kosten op de juiste wijze waren toegewezen aan pijler II, niet goed functioneerden. In veel gevallen waarin de lidstaten coëfficiënten of andere berekeningen hadden gespecificeerd om de verdeling van kosten tussen het ELGF en het Elfpo vast te stellen, werden de formules niet systematisch toegepast of op gezette tijden geactualiseerd, maar deze fouten werden niet aan het licht gebracht bij controles om te worden gecorrigeerd. In dit opzicht is het bemoedigend om op te merken dat de Commissie sinds de controle de regels betreffende de controles van de lidstaten op uitgaven voor technische bijstand heeft aangescherpt²⁵.

59

Op nagenoeg overeenkomstige wijze was de grote meerderheid van de projecten waarin wij onregelmatigheden bij de aanbesteding hebben geconstateerd, reeds onderworpen aan administratieve controles door de bevoegde nationale autoriteiten. Voor zover deze controles de door de Rekenkamer ontdekte tekortkomingen niet aan het licht brachten, bleken ze ondoeltreffend te zijn. Nogmaals, de Commissie heeft reeds aangegeven dat zij aan richtsnoeren voor overheidsopdrachten voor de periode 2014-2020 werkt gezien de noodzaak om maatregelen te nemen ter verbetering van de doelmatigheid van de beheer- en controlesystemen voor technische bijstand van de lidstaten.

Hoe geschikt is het prestatiekader voor TB?

60

In de considerans bij de Financiële Regels worden zuinigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid de kernbeginselen van goed financieel beheer op alle terreinen van begrotingsuitgaven genoemd. Ter waarborging van deze principes moeten voor alle activiteitenterreinen SMART²⁶ geformuleerde doelstellingen worden vastgesteld waarop toezicht wordt gehouden aan de hand van prestatie-indicatoren, wat resulteert in een jaarlijks „activiteitenoverzicht”. De instellingen (in dit geval de Commissie) dienen uiteindelijk evaluaties vooraf en achteraf op te stellen²⁷.

61

In het kader van gedeeld beheer worden de bovengenoemde taken gedelegeerd aan de lidstaten die ervoor moeten zorgen dat middelen in overeenstemming met de toepasselijke voorschriften en beginselen worden gebruikt²⁸.

62

Iedere inzet van financiering van het GLB is daarom strikt geregeld door vereisten met betrekking tot waarborgen van de adequatie van de uitgaven. Uit de controle bleek dat de uitvoerende organen technische bijstand vaak uitsluiten van de reikwijdte van deze regels. Zoals echter wordt uiteengezet in tekstvak 4, gelden de verplichtingen uit de Financiële Regels evenzeer voor technische bijstand als activiteit in het kader van het beleidsterrein „Landbouw en Plattelandsontwikkeling”.

Tekstvak 4

Is TB een instrument of slechts een activiteit?

Uit de controle bleek over het algemeen dat de verantwoordelijke autoriteiten TB beschouwen als bron van administratieve steun voor essentiële financieringsverrichtingen die zijn vrijgesteld van de wettelijke prestatievereisten. Voor Oostenrijk is TB louter een instrument voor de tenuitvoerlegging van het POP en de enige maatstaf voor de doeltreffendheid ervan is het succes van het programma. Zo gezien kan technische bijstand niet worden gepland en kunnen er geen doelstellingen en indicatoren aan worden verbonden die beter passen bij de kernmaatregelen²⁹ waartoe deze bijdraagt. Wanneer TB zou worden gepresenteerd als een op zichzelf staande geconsolideerde activiteit, zou het voor de Commissie lastig zijn te beoordelen welke bijdrage er is geleverd op ieder activiteitenterrein van plattelandsontwikkeling.

Deze redenering, waarin financiering van TB in zekere zin passief is en geen deel uitmaakt van het operationele prestatiekader, wordt tegengesproken door de verordeningen. Artikel 66 van de Elfpo-verordening noemt technische bijstand zowel een „activiteit” als een „maatregel”, en artikel 2, sub d) definieert „maatregel” als „een samenstel van concrete acties dat bijdraagt tot de uitvoering van de as”. Bovendien is het, gelet op de hoeveelheid van de voor TB vastgelegde middelen, vooral in de lidstaten (meer dan 1,5 miljard euro) van wezenlijk belang dat duidelijk is dat deze middelen goed worden beheerd en bijdragen tot de uitvoering van het programma. Dit kan het best worden bereikt door op de juiste wijze te plannen, toezicht te houden en de specifieke impact te evalueren.

63

Hoewel TB een klein deel uitmaakt van de totale uitgaven, vertegenwoordigt ze toch een aanzienlijk bedrag voor de programmeringsperiode dat naar behoren moet worden verantwoord. Ondanks waarborgen van de Commissie en de lidstaten dat hun uitgaven voor de kosten van niet-operationele TB zowel noodzakelijk als proportioneel zijn, en dat daarmee een waardevolle bijdrage wordt geleverd aan het succes van een programma, bestaat er over het algemeen geen prestatiekader waarmee dit kan worden aangetoond. Het terrein wordt gekenmerkt door ontoereikende meerjarige planning, het ontbreken van een behoorlijke behoefteanalyse, onnauwkeurige doelstellingen (dus niet „SMART” geformuleerd) en geen prestatiegerichte monitoring en evaluatie van programma’s voor TB (in plaats daarvan wordt aan financiële aspecten het grootste belang toegekend).

Slechte planning en behoefteanalyse

64

Om op passende wijze doelstellingen te kunnen ontwikkelen en streefcijfers vast te kunnen stellen, is het van belang een eerste behoefteanalyse uit te voeren en een plan voor de middellange en lange termijn op te stellen. Dit maakt bovendien onderdeel uit van de in de Elfpo-verordening vastgelegde evaluatieprocedure vooraf³⁰.

65

Eén resultaat van het feit dat technische bijstand in het geval van de Commissie wordt gezien als administratieve steun, is dat het over het algemeen als jaarlijkse uitgave wordt beschouwd. Op bijna alle activiteitenterreinen (met uitzondering van studies en evaluaties en het ENPO) was er voor de periode geen eerste behoefteanalyse verricht en ook geen meerjarige planning van de inzet van de middelen gemaakt. In sommige gevallen betekende dit dat de begrotingstoewijzingen van jaar tot jaar werden verlengd zonder dat werd bevestigd dat de (kortetermijn-) behoefte die enkele jaren eerder was aangegeven, nog geldig was. Bovendien kan het ontbreken van een behoorlijke behoefteanalyse tot een willekeurige en ongerichte uitvoering leiden.

66

De Elfpo-verordening bepaalt dat lidstaten evaluaties vooraf moeten uitvoeren van hun POP’s voor een beoordeling van „de behoeften op middellange en lange termijn, de te bereiken doelstellingen, de verwachte resultaten, de gekwantificeerde doelstellingen, vooral wat betreft de impact in vergelijking met de uitgangssituatie, de toegevoegde waarde van het optreden van de Gemeenschap, de mate waarin rekening wordt gehouden met de communautaire prioriteiten, de uit de voorgaande programmering getrokken lessen en de kwaliteit van de regelingen voor de uitvoering, het toezicht, de evaluatie en het financieel beheer”³¹.

67

Net als de Commissie hebben de vijf lidstaten technische bijstand over het algemeen niet opgenomen in hun meerjarige behoefteanalyse op het gebied van plattelandsontwikkeling. De belangrijkste consequentie van dit beleid bestond in veranderlijke begrotingen voor TB die bij administratief besluit konden worden gewijzigd. Zelfs in Polen, waar wél een analyse van de behoeften aan technische bijstand was opgesteld voor één onderdeel van het POP, was de oorspronkelijke begroting aanzienlijk onderschat. In overeenstemming met haar benadering van non-interventie ten opzichte van de uitgaven van de lidstaten in deze rubriek, heeft de Commissie de noodzakelijke programmawijzigingen zonder voorbehoud geaccepteerd.

Doelstellingen verre van SMART

68

Het doel van SMART geformuleerde doelstellingen is om financiering preciezer te richten, om zo specifieke resultaten op doelmatiger wijze te behalen. SMART geformuleerde doelstellingen bieden ook een duidelijker kader voor het toezicht op en de evaluatie van de resultaten.

69

Vanwege de ontoereikende planning en behoefteanalyse is de Commissie er over het algemeen niet in geslaagd SMART geformuleerde doelstellingen te ontwikkelen voor de financiering van TB. Technische bijstand komt niet voor in de gedetailleerde jaarlijkse beheerplannen van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling, waarin de doelstellingen en indicatoren van het directoraat voor het komende jaar worden samengevat, ondanks het feit dat de projecten en acties die door financiering van TB worden gesteund, daarin wel zijn opgenomen. Ook in de door het DG opgestelde operationele financieringsbesluiten ontbreken SMART geformuleerde doelstellingen en indicatoren voor projecten voor TB, die op dezelfde wijze worden behandeld als de algemene administratieve uitgaven van de Commissie. Evaluaties en studies vormen de enige uitzondering en hieraan komen, zoals reeds is opgemerkt, meerjarige planning en SMART geformuleerde doelstellingen ten goede die zijn ingebouwd in de vereisten van de toepasselijke specifieke verordeningen.

70

In de lidstaten is er weinig gedaan om specifieke doelstellingen voor TB te ontwikkelen. Het ontbreken van een meerjarige planning voor specifieke activiteitenterreinen van TB (bijvoorbeeld voorlichtings- en communicatiemaatregelen in het kader van het nationaal netwerk voor het platteland) vormde een belemmering voor de transparantie en het vaststellen van doelstellingen. Een andere belemmerende factor hiervoor was het ontbreken van een duidelijk onderscheid tussen individuele activiteitenterreinen van TB, of tussen deze en andere soortgelijke activiteiten die geen verband houden met de doelstellingen van het Elfpo. Van de vijf bezochte lidstaten ging alleen Italië verder dan de algemene reikwijdte van de verordeningen. Maar zelfs in Italië waren de doelstellingen niet gekwantificeerd en ontbrak daarvoor een tijdshorizon.

Tekstvak 5

Voorbeelden van inadequaat geformuleerde doelstellingen uit de programmeringsdocumenten van de lidstaten

In de Litouwse doelstellingen staat het volgende: „het waarborgen van een passende voorbereiding, doelmatige tenuitvoerlegging en evaluatie van het programma […] het waarborgen van een passende presentatie van en publiciteit voor voorlichting […] het waarborgen van de toegankelijkheid van informatie”.

De Poolse doelstellingen beperkten zich in feite tot het noemen van de activiteiten die onder de artikelen 66 en 68 van de Elfpo-verordening vallen. Hoewel dit met de wettelijke vereisten overeenstemt, werden de verwachte resultaten of de impact van technische bijstand hierin zodoende niet gespecificeerd, en evenmin werd hierin aangegeven hoe de TB-prestaties moeten worden gemeten.

Beperkte mate van toezicht en evaluatie

71

In de Financiële Regels zijn een aantal bepalingen vastgelegd voor de Commissie met betrekking tot haar toezicht- en evaluatieactiviteiten. In wezen schrijven zij voor dat er jaarverslagen moeten worden opgesteld voor de begrotingsautoriteit over de verwezenlijking van doelstellingen in vergelijking met de prestatie-indicatoren³².

72

Op het gebied van plattelandsontwikkeling³³ bevatten de kernpunten voor 2007-2013 het vereiste van een gemeenschappelijk kader voor toezicht en evaluatie (GTEK) van de Commissie en de lidstaten met een beperkt aantal indicatoren die gelijk zijn voor alle POP’s. Iedere lidstaat werd ook geacht aanvullende indicatoren vast te stellen die het mogelijk maken om in alle stadia van uitvoering de voortgang, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het POP te meten. Voor de Commissie moest een jaarlijks voortgangsverslag worden opgesteld, alsook evaluaties vooraf, halverwege en achteraf over de kwaliteit, doelmatigheid en doeltreffendheid van het programma.

73

Het gemeenschappelijk toezicht- en evaluatiekader is opgezet conform de vereisten. Vanuit het oogpunt dat technische bijstand niet is onderworpen aan prestatievereisten, werd dit echter niet genoemd in de algemene richtsnoeren voor het GTEK en ontbrak het ook in de beschrijving van maatregelen en gemeenschappelijke indicatoren.

74

Bij de Commissie is het toezicht op en de evaluatie van financiering van TB dan ook evenzeer beperkt als de planning ervan. Het ontbreekt aan criteria die een verband leggen met de algemene programmaprestaties, maar er is overweldigend veel aandacht voor financiële en andere, zuiver administratieve aspecten, zoals de inachtneming van uitgavenmaxima en uitvoeringstermijnen van overeenkomsten.

75

In de lidstaten bestaat een zeer vergelijkbare situatie, en ook hier komt dit door het ontbreken van technische bijstand in het GTEK. Het toezicht van de Commissie op de POP’s van de lidstaten beperkt zich tot het controleren van de begrotingsuitvoering en de naleving van het maximum van 4 %. Het belangrijkste toezichtinstrument van de lidstaten zelf is het jaarlijkse voortgangsverslag dat zij over hun POP opstellen, maar de jaarlijkse voortgangsverslagen over drie van de zes onderzochte POP’s bevatten geen evaluatie van TB. In de gevallen waarin deze evaluatie wel was uitgevoerd, werd de reikwijdte van het toezicht door het gebrek aan prestatie- en impactindicatoren en duidelijke richtsnoeren voor de presentatie ervan bovendien beperkt tot de financiële uitvoering.

De impact van een ontoereikend prestatiekader

76

Het is aan de Commissie, als de instelling die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de EU-begroting, om een goed financieel beheer van het Elfpo te waarborgen. Het bieden van duidelijke richtsnoeren over de wijze waarop TB doelmatig en doeltreffend kan worden ingezet, is onderdeel van deze taak. Omdat zij echter heeft nagelaten haar eigen behoeften op het gebied van TB te definiëren als onderdeel van een prestatiekader en zij dit ook niet verlangt van de lidstaten, heeft de Commissie zichzelf een instrument onthouden waarmee de algemene impact van uitgaven voor TB kan worden beoordeeld, zodat financiering gericht kan worden ingezet waar ze het meeste nut heeft.

77

Een prestatiekader zou ook nuttig zijn als basis voor voorstellen om specifieke problemen die zich kunnen voordoen bij het Elfpo op te lossen met behulp van TB. Toen de Commissie in 2011 en 2012 alle lidstaten vroeg om actieplannen op te stellen ter vermindering van het onaanvaardbare foutenpercentage voor plattelandsontwikkeling, bleef de kans onbenut om technische bijstand aan te wijzen als middel ter bevordering of ondersteuning van corrigerende maatregelen.

78

Voor zover de door de Financiële Regels vereiste elementen van planning, toezicht en evaluatie zijn ingevoerd bij de Commissie en in de lidstaten, hebben zij betrekking op operationele activiteiten en niet zozeer op de administratieve uitgaven die nu het grootste deel uitmaken van de begrotingen voor TB. Een belangrijke reden hiervoor is dat het zeer moeilijk is om te plannen en te beoordelen welke bijdrage bijvoorbeeld loonkosten zullen leveren aan de totale programmaprestaties. Dit soort uitgaven is in veel mindere mate dan operationele uitgaven verenigbaar met de noodzaak om aan te tonen dat zij voldoen aan de beginselen van goed financieel beheer.

Netwerkvorming: potentieel voor een doeltreffend prestatiekader

79

Het ENPO³⁴ is de enige component van technische bijstand bij de Commissie die expliciet wordt gedefinieerd in de EU-wetgeving op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling. Voor het ENPO bestaan er duidelijke doelstellingen die zijn gekoppeld aan de consolidatie en versterking van praktijken en capaciteit op het gebied van plattelandsontwikkeling in de hele Unie.

80

Een van de opgaven van het ENPO is de ondersteuning van nationale netwerken voor het platteland (NPN’s) in de lidstaten, die ook worden gefinancierd uit de middelen voor technische bijstand³⁵. Voor de noodzakelijke administratieve structuren was een absoluut maximum vastgesteld van 25 % van iedere toewijzing voor NPN’s³⁶, waarbij de rest diende te worden besteed aan een actieplan dat specifieke informatie en capaciteitsopbouwende activiteiten bevatte³⁷.

81

In het geval van zowel het ENPO als de nationale netwerken biedt de wetgeving daarom preciezere richtsnoeren voor de inzet van financiering van TB, waarbij een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen operationeel en niet-operationeel. De meeste uitgaven in het kader van de netwerken zijn in theorie verenigbaar met een prestatiekader, waardoor het eenvoudiger zou moeten zijn om de coherentie van TB-activiteiten op dit gebied te waarborgen en om de evaluatie en verificatie te verrichten in overeenstemming met de beginselen van goed financieel beheer.

82

De activiteiten van het netwerk werden echter veelal gekenmerkt door dezelfde mate van onvolledigheid wat betreft planning, toezicht en evaluatie, als TB voor plattelandsontwikkeling als geheel. Over het algemeen is het moeilijk om de impact daarvan te beoordelen — hoewel het Italiaanse NPN, dat in bepaalde opzichten een toonbeeld is van TB-planning en -uitvoering, hierop een uitzondering vormt (zie tekstvak 6).

Tekstvak 6

Het Italiaanse NPN³⁸ als voorbeeld van een goed werkend prestatiekader

Uit de controle bleek dat het Italiaanse NPN zijn algemene operationele doelstellingen (beter bestuur, bestuurlijke en administratieve capaciteitsopbouw, het uitwisselen van kennis en goede praktijken) grotendeels heeft behaald, en dat het de Italiaanse regionale POP’s van doeltreffende coördinatie en ondersteuning heeft voorzien (door middel van het verzamelen van gegevens en het leveren van adviesdiensten), terwijl het ook de transnationale samenwerking heeft bevorderd. Het NPN heeft een populaire website en organiseert uiteenlopende acties en evenementen. Het ontplooit een grote verscheidenheid aan communicatieactiviteiten (waaronder een onlinegemeenschap voor jonge landbouwers en schoolprojecten). Voor het identificeren en bevorderen van goede praktijken zijn er videowedstrijden georganiseerd voor jonge landbouwers, waarna de video van de winnaar is geüpload naar de website van het NPN.

De prestaties en het bij de belanghebbenden behaalde succes van het NPN is gedeeltelijk te danken aan een gedetailleerde planning van operationele output. Het NPN wordt vervolgens getoetst en geëvalueerd aan de hand van een reeks indicatoren die zijn vergezeld van streefwaarden. Een reeks outputindicatoren (bijvoorbeeld vergaderingen of gepubliceerde richtsnoeren) is gekoppeld aan specifieke programma-acties, terwijl resultaatindicatoren (mate van klanttevredenheid, verspreiding van goede praktijken) en impactindicatoren (aantal prominente spelers die zijn betrokken bij het bestuur, de publieke opinie ten aanzien van de zichtbaarheid van het plattelandsontwikkelingsbeleid) zijn vastgesteld voor het NPN als geheel.

Ten slotte wordt in het NPN-programma rekening gehouden met de voorafgaande en de lopende evaluaties van de TB-financiering. De in de onafhankelijke tussentijdse evaluatie van 2010 gedane aanbevelingen met betrekking tot de noodzaak van een kader van indicatoren voor alle acties op het gebied van TB werden alle overgenomen door de Italiaanse autoriteiten met het oog op een verbetering van de kwaliteit van het toezicht.

12Artikel 1, lid 4, van Verordening (EG) nr. 1258/1999 van de Raad van 17 mei 1999 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (PB L 160 van 26.6.1999, blz. 103) (eind 2006 volledig ingetrokken) bepaalde: „Uitgaven voor administratie- en personeelskosten van de lidstaten en van degenen die bijstand […] ontvangen, neemt [het EOGFL] niet voor zijn rekening”.

13Artikel 121, lid 7, van Gedelegeerde Verordening (EU) nr. 1268/2012 van de Commissie van 29 oktober 2012 houdende uitvoeringsvoorschriften voor Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie (PB L 362 van 31.12.2012, blz. 1).

14De formulering die wordt gebruikt in artikel 6 van de „nieuwe” verordening inzake de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid (Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van de Verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB L 347 van 20.12.2013, blz. 549) is duidelijker, maar verschilt hier niet aanzienlijk van.

15DG Agriculture and Rural Development 2013, Information Technology Master Plan 2013, blz. 12.

16Artikel 66, leden 2 en 3.

17Bulgarije en Roemenië hebben de enquête niet daadwerkelijk beantwoord, maar de vereiste informatie was beschikbaar in de POP’s van deze landen en in het door de Commissie beschikbaar gestelde uitgavenoverzicht.

18Artikel 41, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period (Cofinanciering van lonen, bonussen en aanvullende betalingen uit de structuurfondsen in de periode 2007-2013), Publicatiebureau van de Europese Unie, Luxemburg, 2014.

20Ibid., blz. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22De uitzondering is Hongarije, waar is besloten om de financiering van TB voor de periode 2014-2020 te beperken tot de uitvoering van het nationale netwerk voor het platteland en aanverwante activiteiten, met een totaal percentage van 2,4 %. In alle andere financieringsbehoeften op het gebied van plattelandsontwikkeling moet worden voorzien uit de nationale begroting.

23„Randvoorwaarden” houden het vereiste in dat landbouwers die rechtstreekse betalingen ontvangen in het kader van pijler I, moeten voldoen aan basisnormen op het gebied van milieubescherming, voedselveiligheid, gezondheid van dieren en planten en dierenbescherming. Dit geldt ook voor het merendeel van de milieubetalingen in het kader van pijler II.

24Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB L 134 van 30.4.2004, blz. 114).

25Artikel 62 van Uitvoeringsverordening (EU) nr. 809/2014 van de Commissie van 17 juli 2014 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen voor Verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad wat betreft het geïntegreerd beheers- en controlesysteem, plattelandsontwikkelingsmaatregelen en de randvoorwaarden (PB L 227 van 31.7.2014, blz. 69) koppelt de uitgaven van de lidstaten voor technische bijstand expliciet aan de algemene eis van administratieve controles en controles ter plaatse en de rapportage daarover. De verordening legt ook de nadruk op onafhankelijkheid door voor te schrijven dat de entiteit die de controles uitvoert, „functioneel onafhankelijk” is van de entiteit die de betaling autoriseert.

26„Specific, measurable, achievable, relevant and timed” (specifiek, meetbaar, haalbaar, realistisch en tijdgebonden).”

27De beginselen en regels in deze paragraaf vallen onder artikel 27 van de Financiële Regels van 2002.

28Zie artikel 53 ter van het Financieel Reglement van 2002.

29Zoals beschreven in titel IV, hoofdstuk I van de Elfpo-verordening. Technische bijstand wordt behandeld in titel IV, hoofdstuk II.

30Artikel 85.

31Artikel 85.

32Artikel 27, lid 3, van het Financieel Reglement van 2002.

33Artikelen 77-87 van de Elfpo-verordening.

34Vastgesteld in overeenstemming met artikel 67 van de Elfpo-verordening.

35Volgens artikel 68 van de Elfpo-verordening.

36Artikel 41, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1974/2006.

37„[…] ten minste de opsporing en analyse van overdraagbare goede praktijken en de verstrekking van informatie daarover, het beheer van het netwerk, de organisatie van uitwisselingen van ervaring en knowhow, de voorbereiding van opleidingsprogramma’s ten behoeve van plaatselijke groepen in oprichting en de verlening van technische bijstand voor interterritoriale en transnationale samenwerking”.

38Italië is een van de weinige lidstaten met een systeem van regionale POP’s. Dit betekent dat het NPN een dubbelrol speelt als coördinerend en ondersteunend orgaan voor de regio’s op alle terreinen van het plattelandsontwikkelingsbeleid, en niet alleen als technische bijstandsmaatregel. Het is daarom gebonden aan de eisen van het GTEK, als ware het een nationaal POP.

Conclusies en aanbevelingen

83

Over het algemeen concludeert de Rekenkamer dat wegens het ontbreken van een passend prestatiekader voor uitgaven aan TB op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling de Commissie noch de lidstaten in staat zijn aan te tonen welke bijdrage technische bijstand heeft geleverd tot de algemene doelstellingen van het GLB.

84

Ondanks de aanzienlijke bedragen die ermee zijn gemoeid, wordt TB in het regelgevingskader niet duidelijk gedefinieerd en zijn de regels vaag over de wijze waarop TB kan worden ingezet. Uit de controle bleek dat de Commissie en de lidstaten deze situatie ten volle hebben benut. De keuzevrijheid heeft echter geleid tot een gebrek aan nauwkeurigheid (paragraaf 28). De Commissie heeft geen uitvoerige richtsnoeren opgesteld betreffende de financiering van TB, noch intern, noch voor de lidstaten (paragrafen 30 en 37).

85

Binnen de Commissie is het onderscheid tussen operationele uitgaven en administratieve kosten vervaagd. Vooral uitgaven voor IT-onderhoud maken een steeds belangrijker deel uit van de begroting voor technische bijstand (paragrafen 32-35). Inmiddels hebben vier van de vijf lidstaten aangegeven dat administratieve kosten het grootste aandeel uitmaken van hun uitgaven aan technische bijstand, waarbij de nadruk op loonkosten ligt. In situaties waarin het betrokken personeel toch wel nodig zou zijn om beleid uit te voeren, staat deze inzet van TB in feite gelijk aan begrotingssteun. Op vele EU-beleidsterreinen is het nu gebruikelijk om loonkosten te financieren uit technische bijstand (paragrafen 39-45).

86

Het ontbreken van een duidelijk onderscheid tussen operationele en administratieve kosten en onduidelijkheid wat betreft de aard van de activiteiten die onder TB zouden moeten vallen, doen afbreuk aan de transparantie van de begroting en bemoeilijken het toezicht op bestedingen uit de begroting (paragrafen 26-28).

87

Bij de Commissie werden bij de controle enkele formeel niet-subsidiabele kosten aangetroffen die verband hielden met een onjuiste toewijzing van kosten aan de begroting (paragraaf 52). In de lidstaten hebben de belangrijkste problemen betrekking op het gebruik van financiering voor activiteiten die onder beide pijlers vallen (en dus niet volledig subsidiabel zijn), of op kwesties in verband met overeenkomsten en aanbesteding (paragrafen 54-59). Toch concludeert de Rekenkamer dat de meeste uitgaven in het kader van TB voldoen aan de soepele subsidiabiliteitscriteria die momenteel van kracht zijn.

88

De Rekenkamer stelde vast dat administratieve kosten zoals de loon- of IT-kosten in de praktijk veelal betrekking hebben op beide pijlers van het GLB. Het feit dat deze kosten alleen onder pijler II subsidiabel zijn (in de lidstaten), of evenredig over pijler I en pijler II verdeeld zijn (bij de Commissie), maakt belastende procedures noodzakelijk ter rechtvaardiging van de wijze waarop de kosten worden toegewezen (paragrafen 52, 54-56).

89

Bovendien is het daaraan inherente probleem dat het moeilijk is om de kosteneffectiviteit van administratieve kosten te peilen. Hoewel dus de opname van dergelijke kosten onder technische bijstand waarschijnlijk op diverse wijzen bijdraagt tot de verwezenlijking van de beleidsdoelstellingen van het GLB, is het vrijwel onmogelijk om een betrouwbare beoordeling van deze bijdrage te maken en vooral om aan te tonen dat deze inzet van financiering van technische bijstand een betere kosteneffectiviteit oplevert dan rechtstreekse besteding aan de kernmaatregelen van het GLB (paragrafen 46-48).

90

Daarnaast komen zowel de Commissie als de lidstaten terecht in een belangenconflict door toe te staan dat administratieve kosten als TB worden opgevoerd. Als beheerders van het GLB beslissen zij hoeveel er aan verschillende maatregelen, waaronder TB, moet worden besteed met het doel een optimale kosteneffectiviteit te realiseren. Tegelijkertijd krijgen zij als begunstigden van TB die is uitgekeerd voor administratieve uitgaven, een stimulans om de betalingen voor de noodzakelijke programmabeheerkosten te maximaliseren (paragraaf 49).

Aanbeveling 1

De Commissie moet de reikwijdte en de toepassing verduidelijken van de technische bijstand. In het bijzonder moet zij een duidelijk onderscheid maken tussen operationele/„capaciteitsopbouwende” uitgaven en subsidiabele administratieve/„begrotingssteun”-kosten, vooral in verband met loonkosten.

Een dergelijke verduidelijking zou de transparantie bevorderen wat betreft de wijzen waarop financiering kan worden ingezet. De Commissie moet nauwlettend toezicht houden op de uitvoering van TB door de lidstaten.

Aanbeveling 2

De Commissie moet ook passende maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat algemene administratieve uitgaven, zoals die voor regelmatig IT-onderhoud, niet voor rekening van de begrotingsonderdelen voor technische bijstand komen.

Aanbeveling 3

De Commissie moet in de toekomst van de lidstaten verlangen dat zij een afzonderlijke rapportage inleveren over administratieve/„begrotingssteun”-kosten voor plattelandsontwikkeling, om zodoende transparanter weer te geven dat een deel van de financiering voor technische bijstand aan dergelijke steun wordt uitgegeven.

91

De Rekenkamer constateerde dat noch de Commissie, noch de lidstaten een passend prestatiekader hadden opgezet om de noodzaak en de doeltreffendheid van de financiering van TB aan te tonen. Door de onnauwkeurigheid waarmee technische bijstand was opgenomen in de verordeningen voor 2007-2013 hadden de beheerautoriteiten de mogelijkheid om deze van dit wezenlijke aspect van goed financieel beheer uit te sluiten. Omdat het grootste deel van de uitgaven voor TB niet-operationeel is, wordt dit over het algemeen als jaarlijkse uitgave beschouwd en komt het niet voor in het gemeenschappelijke toezicht- en evaluatiekader. Als gevolg daarvan wordt het gekenmerkt door ontoereikende meerjarige planning en het ontbreken van een behoorlijke behoefteanalyse, wat leidt tot onnauwkeurige doelstellingen en niet-resultaatgerichte monitoring en evaluatie (paragrafen 60-75).

92

Door na te laten om haar eigen behoeften op het gebied van TB te definiëren als onderdeel van een prestatiekader en doordat zij dit ook niet verlangt van de lidstaten, heeft de Commissie zichzelf een instrument onthouden waarmee de algemene impact van uitgaven voor TB kan worden beoordeeld, zodat financiering gericht kan worden ingezet waar ze het meeste nut heeft. De potentiële doeltreffendheid van financiering van technische bijstand komt dus sterk in het gedrang (paragrafen 76-78).

93

De Rekenkamer constateerde dat de regelingen voor netwerkvorming een betere verenigbaarheid met de elementen van een prestatiekader toelieten door middel van meer precieze richtsnoeren voor de inzet van financiering van TB, waarbij een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen operationeel en niet-operationeel, in combinatie met een maximum voor de beheersuitgaven van de lidstaten (paragrafen 79-82).

Aanbeveling 4

De Commissie en de lidstaten dienen een passend prestatiekader op te zetten voor de financiering van TB. Met name dient naar behoren te worden beoordeeld wat de behoeften van de Commissie en de lidstaten zijn op het gebied van TB, en is er een mechanisme nodig om doelstellingen vast te stellen en om na te gaan welke vorderingen in die richting zijn gemaakt, waarmee de verantwoording wordt verstevigd en het mogelijk wordt de doeltreffendheid en doelmatigheid van uitgaven te bevorderen.

Dit verslag werd door kamer II onder voorzitterschap van mevrouw Rasa BUDBERGYTĖ, lid van de Rekenkamer, te Luxemburg vastgesteld op haar vergadering van 11 maart 2015.

Voor de Rekenkamer

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
President

Bijlage

Bijlage

Financiële planning van technische bijstand op het gebied van plattelandsontwikkeling voor de periode 2007-2013 en 2014-2020 op basis van gegevens van DG Landbouw en Plattelandsontwikkeling

Lidstaat | 2007-2013 | 2014-2020 | Veranderingen 2007-2013 tot 2014-2020 (2007-2013 = 100 %)
Oorspronkelijk financieel plan: plattelandsontwikkeling (in euro) | Oorspronkelijk financieel plan: TB (in euro) | TB als onderdeel van PO | Oorspronkelijk financieel plan: plattelandsontwikkeling (in euro) | Oorspronkelijk financieel plan: TB (in euro) | TB als aandeel van PO | Veranderingen in PO-planning | Veranderingen in TB-planning
België¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bulgarije¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Tsjechische Republiek¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Denemarken² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Duitsland¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estland | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Ierland¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Griekenland¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Spanje¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Frankrijk¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Italië¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Cyprus¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Letland | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Litouwen | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Luxemburg¹ | 94 957 826 | — | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | n.v.t.
Hongarije¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Nederland² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Oostenrijk | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Polen² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugal¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Roemenië¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovenië | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slowakije² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Finland | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Zweden¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Verenigd Koninkrijk¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Totaal/gemiddeld aandeel per lidstaat³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1Voor de periode 2014-2020 is het plattelandsontwikkelingsprogramma/zijn de plattelandsontwikkelingsprogramma’s nog niet of slechts ten dele goedgekeurd door de Commissie (stand van eind februari 2015)

2Voor de periode 2014-2020 is flexibiliteit (overdrachten pijler I) nog niet opgenomen.

3Met uitzondering van Kroatië, dat in 2013 lid werd van de EU en daarom geen Elfpo-uitgaven deed in 2007-2013; de geplande Elfpo-begroting van het land voor 2014-2020 beloopt 2 026 miljoen euro, met inbegrip van 55 miljoen euro voor TB.

Antwoorden van de Commissie

Samenvatting

IV

De Commissie is van mening dat artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 het enige duidelijke juridische referentiekader voor zowel het ELGF als het Elfpo schept op het niveau van de Commissie en/of voor haar rekening.

Voor de nieuwe programmeringsperiode is technische bijstand op het niveau van de lidstaten vastgesteld in artikel 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

De keuzevrijheid als gevolg van de flexibiliteit in de regelgeving is nodig om in te spelen op de grote verscheidenheid aan behoeften van nationale en regionale overheden. Capaciteitsopbouw houdt zeer nauw verband met bepaalde soorten kosten zoals administratieve kosten of IT-instrumenten. In het kader van technische bijstand gefinancierde uitgaven houden rechtstreeks verband met de opstelling, uitvoering en evaluatie van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s).

Met betrekking tot de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie omvattende richtsnoeren aan de lidstaten en beleidsnota’s aan desk officers verstrekt teneinde de benaderingen bij de onderhandeling over nieuwe POP’s te stroomlijnen.

V

De lidstaten moeten ervoor zorgen dat alle plattelandsontwikkelingsmaatregelen die zij voornemens zijn uit te voeren, verifieerbaar en controleerbaar zijn. Daartoe stellen de lidstaten controleregelingen vast die hun een redelijke zekerheid verschaffen dat de subsidiabiliteitscriteria en de andere verbintenissen worden nageleefd (artikel 48 van Verordening (EG) nr. 1974/2006).

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 is technische bijstand onderworpen aan administratieve controles en controles ter plaatse (artikel 62 van Verordening (EU) nr. 809/2014), waardoor de mate van zekerheid op het gebied van de subsidiabiliteit van de uitgaven verbetert.

Uitgaven voor technische bijstand moeten traceerbaar zijn en de daarmee gefinancierde middelen moeten identificeerbaar zijn door middel van goede boekhoudkundige praktijken. Hetzelfde principe geldt voor andere uitgaven, begunstigden en concrete acties die kunnen worden gefinancierd in het kader van andere EU-fondsen of overheidssteun in het algemeen.

VI

De lidstaten hebben de verplichting in het jaarlijkse voortgangsverslag informatie te verstrekken over de kwaliteit en doeltreffendheid van de uitvoering van het programma, inclusief over het gebruik van technische bijstand (bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1974/2006).

Uitgaven voor technische bijstand dragen bij tot een soepele uitvoering van de programma’s, hetgeen uiteindelijk de begunstigden ten goede komt.

VII

Technische bijstand draagt bij aan de uitvoering, het toezicht (in de nieuwe programmeringsperiode „monitoring” genoemd), de controle en de evaluatie van de POP’s. Enkel uit de synthese van de ex-postevaluaties van de POP’s zal de bijdrage van technische bijstand aan de GLB-doelstellingen kunnen blijken.

De wetgever heeft besloten om de lidstaten flexibiliteit te bieden bij het gebruik van middelen voor technische bijstand.

VII Eerste aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal doorgaan met het ontwikkelen van richtsnoeren dienaangaande.

VII Tweede aanbeveling

De Commissie kan niet met deze aanbeveling instemmen. Zij is van oordeel dat IT-onderhoud een operationele activiteit is die verband houdt met de actualisering en ontwikkeling van de systemen. Overeenkomstig de door de Commissie opgestelde budgettaire richtsnoeren voor de ESI-fondsen van 16 mei 2014 voor het gedeelde beheer van programma’s inzake het gebruik van operationele en niet-operationele (administratieve) technische bijstand in het geval van IT- en audituitgaven, moeten alle soorten IT-kosten, of zij nu betrekking hebben op IT-ontwikkeling dan wel IT-onderhoud, altijd in dezelfde begrotingslijn als de respectieve IT-ontwikkelingskosten worden opgevoerd. Deze aanpak versterkt de begrotingsdiscipline en -samenhang op alle gebieden met gedeeld beheer van de begroting van de Commissie.

VII Derde aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Op middellange termijn zal de Commissie meer gedetailleerde informatie vragen binnen de bestaande verslagleggingsystemen teneinde de monitoring van het soort kosten (i.e. administratieve en operationele kosten) in het kader van de begroting voor technische bijstand te verbeteren.

VII Vierde aanbeveling

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling. De Commissie zal de lidstaten aanmoedigen gebruik te maken van passende indicatoren voor de monitoring van de uitgaven voor technische bijstand, maar dit niet verplicht stellen.

Inleiding

13

Het volume van de uitgaven voor technische bijstand is gepland volgens de geconstateerde relevante behoeften. Zo voorziet artikel 8, onder c), vi), van Verordening (EU) nr. 1305/2013 in de verplichting voor beheersautoriteiten om voldoende capaciteit voor het verlenen van advies over de regelgeving en over acties inzake innovatie te waarborgen, hetgeen tot aanvullende corresponderende behoeften op het gebied van technische bijstand kan hebben geleid.

De Commissie heeft de benadering ten aanzien van technische bijstand in alle ESI-fondsen gestroomlijnd door gemeenschappelijke wettelijke bepalingen vast te stellen die op alle fondsen van toepassing zijn. Deze bepaling (art. 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013) verruimt enigszins de reikwijdte van de voor steun in aanmerking komende uitgaven door communicatie, netwerkvorming, afhandeling van klachten en auditactiviteiten, die in het vorige plattelandsontwikkelingskader niet werden gebruikt voor de definitie van technische bijstand, eronder te begrijpen.

16

Wat pijler I betreft, moeten alle vastleggingen worden gedaan binnen het betrokken begrotingsjaar en verstrijken zij aan het einde van dat jaar, de uitzonderlijke gevallen waarin overdrachten van het ene begrotingsjaar naar het volgende zijn toegestaan buiten beschouwing gelaten. Betalingen kunnen echter in de loop van meer dan één begrotingsjaar worden verricht.

Wat pijler II betreft, is de uitkomst van het gebruik van de geplande middelen voor technische bijstand nog niet volledig bekend, aangezien de lidstaten heel 2015 uitgavendeclaraties kunnen indienen. Er bestaan grote verschillen tussen de lidstaten als het gaat om het aandeel van de toewijzing voor plattelandsontwikkeling die zij voornemens zijn voor technische bijstand te gebruiken.

Opmerkingen

24

Wat pijler I betreft, is financiering van de administratieve kosten van de lidstaten uitgesloten van het ELGF. Administratieve kosten gedragen door begunstigden van actiefondsen of operationele programma’s, zijn subsidiabel en kunnen worden opgenomen in de declaraties van de lidstaten op basis van door de Commissie in het kader van de nieuwe GMO-verordening (Verordening (EU) nr. 1308/2013) vastgestelde gedelegeerde handelingen.

25

De Commissie erkent dat het belangrijk is dat de inzet van middelen voor technische bijstand ter financiering van administratieve kosten wordt gerechtvaardigd en transparant is. Voor de goede uitvoering van de programma’s, en uiteindelijk van het plattelandsontwikkelingsbeleid, zijn goed uitgeruste overheidsdiensten nodig.

26

De Commissie is van mening dat artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 het enige duidelijke juridische referentiekader voor zowel het ELGF als het Elfpo verschaft op het niveau van de Commissie en/of voor haar rekening.

Voor de nieuwe programmeringsperiode wordt technische bijstand op het niveau van de lidstaten gedefinieerd in artikel 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

27

Ondanks de niet-expliciete opname van de term „capaciteitsopbouw” in artikel 5, leiden alle genoemde activiteiten uiteindelijk bij de diensten van de Commissie en de lidstaten tot de opbouw van capaciteit voor de wettige en regelmatige toepassing van de GLB-regels.

28

De wetgever heeft bij het vaststellen van de verordeningen geopteerd voor een flexibele en brede benadering voor het gebruik van technische bijstand door de lidstaten. De Commissie kan zich niet mengen in de toepassing van dergelijke bepalingen, met name wanneer de uitgaven subsidiabel blijken te zijn.

Desalniettemin heeft de Commissie, voor de lopende programmeringsperiode, specifieke richtsnoeren voor de lidstaten uitgebracht, alsook beleidsnota’s en indicatieve indicatoren voor desk officers.

De door technische bijstand gedekte administratieve kosten moeten duidelijk aansluiten bij de uitvoering van het programma. De flexibiliteit bij het gebruik van de middelen in het kader van technische bijstand binnen de vastgelegde maxima betekent niet dat er sprake zou zijn van een gebrek aan nauwkeurigheid. Bij gedeeld beheer moeten de lidstaten ervoor zorgen dat de EU-begroting wordt besteed overeenkomstig de beginselen van zuinigheid, efficiëntie en doeltreffendheid (artikel 30 van het Financieel Reglement (Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012)).

Met uitgaven voor technische bijstand worden activiteiten van het nationaal netwerk voor het platteland van de lidstaten ondersteund, die duidelijk zijn afgebakend en vastgelegd in het rechtskader (artikel 68 van Verordening (EG) nr. 1698/2005) en in de POP’s.

30

De Commissie is van mening dat de „definitie” en de „aard” van technische bijstand door de wetgever moeten worden bepaald.

Het vademecum voor direct beheer strekt tot leidraad voor de validering, financiële circuits, processen en procedures die worden toegepast voor de uitvoering van de begroting, en is niet bedoeld om regels inzake de toewijzing van begrotingsmiddelen aan verschillende rubrieken uit te vaardigen.

31

Volgens de boekhoudkundige systemen van de Commissie beliep in 2013 de totale waarde van de vastleggingen 21 879 114 euro. De Commissie heeft aan het einde van de programmeringsperiode 2007-2013 de netwerkvormingsactiviteiten versterkt, met name die in verband met het Europees innovatiepartnerschap. Netwerkactiviteiten waren ook een centraal element voor de voorbereiding van de volgende programmeringsperiode. In het algemeen is netwerkvorming een belangrijke resultaatgerichte activiteit die de beleidsvorming ondersteunt. Wat IT-systemen betreft, is de ontwikkeling van nieuwe en meer geavanceerde instrumenten (bijvoorbeeld RDIS2, SFC) om de periode 2014-2020 voor te bereiden, hoofdzakelijk vanaf 2012 uitgevoerd en bijgevolg zijn de daarmee samenhangende uitgaven substantieel hoger dan in 2007. Zie ook de antwoorden op de paragrafen 32-35.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 32 tot en met 35

De verantwoordelijke diensten van de Commissie hebben IT-uitgaven gefinancierd door middel van een aantal begrotingsonderdelen op basis van het verband tussen de betrokken uitgaven en de bijbehorende activiteit:

De voor deze financiering gebruikte begrotingsonderdelen betreffen niet-technische operationele bijstand in het kader van de uitgaven ter ondersteuning van concrete GLB-acties (het ELGF en het Elfpo zijn afzonderlijk gefinancierd in het kader van begrotingsonderdeel 05 01 04) en operationele technische bijstand die rechtstreeks verband houdt met de uitvoering van operationele GLB-programma’s en -activiteiten (het ELGF gefinancierd in het kader van onderdeel 05 08 09 en het Elfpo in het kader van post 05 04 05 02).

De ontwikkeling en het onderhoud van administratieve IT-systemen is geleidelijk aan overgenomen door de horizontale diensten binnen de Commissie. De Commissie is evenwel verantwoordelijk gebleven voor IT-systemen ten dienste van het GLB. De hierboven genoemde begrotingsartikelen dekken zowel de kosten voor de initiële ontwikkeling van de betrokken IT-systemen als de kosten voor het onderhoud ervan. Onder de laatstgenoemde kosten vallen zowel kosten voor de verdere ontwikkeling van deze systemen, naarmate daar behoefte aan ontstaat (evolutief onderhoud), als kosten voor het benodigde correctieve onderhoud en de werking.

De Commissie heeft voor programma’s onder gedeeld beheer richtsnoeren uitgebracht met betrekking tot het soort begrotingslijn dat moet worden gebruikt voor IT-uitgaven (en auditwerkzaamheden in dat verband) — een en ander met het oog op de nodige samenhang met de budgettering van de IT-uitgaven. Alle soorten IT-kosten moeten deze richtsnoeren volgen, of het nu gaat om IT-ontwikkeling of IT-onderhoud, en de onderhoudskosten moeten altijd in dezelfde begrotingslijn als de respectieve IT-ontwikkelingskosten worden opgevoerd. Deze aanpak versterkt de begrotingsdiscipline en -samenhang in alle bij het gedeeld beheer betrokken DG’s.

36

Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 28.

37

Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 28.

38

Het gemiddelde cijfer voor het gebruik van technische bijstand voor de programmeringsperiode 2007-2013 (1,57 %) en het geraamde cijfer voor de programmeringsperiode 2014-2020 (1,97 %) laten een gematigde toewijzing door de lidstaten zien en wijzen erop dat de middelen enkel worden besteed ten behoeve van activiteiten die nodig zijn in verband met de uitvoering van de POP’s. Bovendien bedroeg het daadwerkelijk bestede bedrag in de periode 2007-2013 (op 31.10.2014) slechts 70 % van de geplande bedragen die zijn opgevoerd in de bijlage. Bijgevolg is eigenlijk slechts 1,16 % van de in 2007-2013 uitgevoerde begroting aan technische bijstand besteed.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 13.

Gezamenlijk antwoord van de Commissie op de paragrafen 40 en 41

Voor een goed financieel beheer en ambitieuze doelstellingen in het plattelandsontwikkelingsbeleid is versterkte administratieve capaciteit in de lidstaten nodig. Met het oog op een passende uitvoering zijn meer middelen uitgetrokken voor de instandhouding van administratieve capaciteit in de lidstaten.

Daarenboven deed zich tijdens de geauditeerde periode een ernstige economische crisis voor, met name in bepaalde lidstaten waar de nationale overheden met grote besparingen en een gebrek aan middelen werden geconfronteerd. Om voor een deugdelijke uitvoering van het beleid te zorgen en het stijgende foutenpercentage terug te dringen, hebben dergelijke overheden een beroep gedaan op EU-financiering in het kader van technische bijstand.

43

In artikel 66, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 is het volgende bepaald: „Op initiatief van de lidstaten kan het Elfpo in het kader van elk programma voor plattelandsontwikkeling acties financieren op het gebied van voorbereiding, beheer, toezicht, evaluatie, voorlichting en controle met betrekking tot de op grond van het programma verleende bijstand. Tot 4 % van het totale bedrag voor elk programma kan aan deze acties worden besteed.” Overeenkomstig artikel 71, lid 3, van Verordening (EG) nr. 1698/2005 is het aan de bevoegde nationale autoriteiten om de regels inzake de subsidiabiliteit van uitgaven vast te stellen, onder voorbehoud van de bijzondere voorwaarden die bij Verordening (EG) nr. 1698/2005 voor bepaalde plattelandsontwikkelingsmaatregelen zijn vastgesteld.

45

De Commissie is van oordeel dat de herschikking van kredieten naar beheer de verwerking van steunaanvragen verbetert en ervoor zorgt dat er betere adviesdiensten aan de begunstigden van POP’s worden verleend, met name inzake complexe investeringsmaatregelen, met een betere uitvoering van het programma tot gevolg.

46

Technische bijstand wordt deels gebruikt voor het algehele beheer van POP’s, wat door beleidsmakers wordt beschouwd als een noodzakelijke ondersteuning van de uitvoering van het beleid. Daarom moet deze bijstand worden beschouwd in het licht van de prestatie-indicatoren van de POP’s.

47

Technische bijstand wordt grotendeels gebruikt om de administratieve lasten van de begunstigden te verlichten, hun kennis en informatie inzake de programma-uitvoering te verbeteren of ten volle gebruik te maken van IT-instrumenten en e-overheid. Derhalve hebben uitgaven voor technische bijstand, zelfs indien zij ten dele voor begrotingssteun zijn bestemd, positieve gevolgen voor de begunstigden.

48

Nationale overheden in economisch zwakkere lidstaten hebben meer steun nodig ter nakoming van EU-verbintenissen en -verplichtingen met betrekking tot de uitvoering van het programma. Zulke uitgaven zijn nodig om administratieve middelen die verband houden met de uitvoering van het programma, te financieren.

De uitgaven voor technische bijstand van Polen zijn procentueel gezien betrekkelijk laag.

49

Technische bijstand ondersteunt de uitvoering van de kerndoelstellingen van het beleid, die niet zouden worden bereikt bij ontstentenis van dergelijke financiering. Daarom is de Commissie van mening dat met uitgaven voor technische bijstand geen aanzienlijke middelen van de doelstellingen van het beleid worden afgeleid, doch integendeel de uitvoeringsregelingen in de lidstaten worden versterkt.

In 2007-2013 is slechts 1,16 % van de uitgaven besteed aan technische bijstand (van een mogelijk maximum van 4 %). Uit dit relatief lage percentage plattelandsontwikkelingsuitgaven blijkt geenszins dat de lidstaten ernaar zouden streven de betalingen voor administratieve kosten te maximaliseren.

Tekstvak 1

In acht genomen dat uit de begroting voor technische bijstand enige overheadkosten worden gefinancierd die aan de uitvoering van het programma zijn toe te rekenen, lijkt het aandeel van dergelijke uitgaven ten opzichte van de totale begroting van het beleid (i.e. 1,16 %) zeer klein te zijn.

Hoewel de kosten van controles in de lidstaten niet zouden mogen verhogen, moet volgens de Commissie de nadruk worden gelegd op de noodzaak om de kwaliteit en efficiëntie van de controles te verbeteren.

Verplichtingen in verband met beheer, controle, voorlichting, publiciteit, netwerkvorming, monitoring en evaluatie zijn noodzakelijk voor een werkzaam beleid en de kosten ervan moeten worden gecofinancierd door het Elfpo.

50

De Commissie heeft de lidstaten richtsnoeren verstrekt inzake het gebruik van technische bijstand voor de programmeringsperiode 2014-2020 in het kader van het Comité voor plattelandsontwikkeling.

51

De tabel in de bijlage is gebaseerd op door de lidstaten ingediende ontwerp-POP’s, waarvan het merendeel nog het voorwerp van besprekingen uitmaakt.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 13.

54

De Commissie verricht in de lidstaten momenteel een aantal audits ter verificatie van de uitgaven voor technische bijstand. Er wordt een follow-up gegeven aan door de Commissie en de Europese Rekenkamer gerapporteerde fouten en er worden financiële correcties voorgesteld.

Het rechtskader voor de programmeringsperiode 2014-2020 is versterkt. De aan de lidstaten verstrekte leidraad bevat de volgende aanbeveling: „De administratieve kosten van de begunstigden die middels technische bijstand worden gefinancierd, met inbegrip van personeelskosten, moeten duidelijk worden bepaald (soort administratieve kosten en toekenningscriteria). Wanneer de begunstigden bovendien ook andere fondsen implementeren (i.e. ESI-fondsen of ELGF), moeten de verifieerbaarheid en meetbaarheid van de in het kader van technische bijstand gefinancierde administratieve kosten worden gegarandeerd.”

55

De lidstaten worden ervan bewust gemaakt dat technische bijstand enkel op de POP’s betrekking mag hebben en dat er een duidelijk onderscheid tussen aan pijler 1 en aan pijler 2 gerelateerde administratieve kosten en personeelskosten moet worden aangetoond.

Zie eveneens het antwoord op paragraaf 54.

Tekstvak 2

Volgens de Litouwse autoriteiten keurt het ministerie regelmatig bijgewerkte lijsten goed van personeelsleden die deeltijds aan werkzaamheden in verband met POP’s zijn toegewezen, samen met specifieke percentages van hun werktijd. In het betaalorgaan wordt de pro-ratatoewijzing van de werktijd van het personeel vastgesteld met inachtneming van de verschillende middelen die door het orgaan worden beheerd, toegewezen taken en functies, goedgekeurde actieplannen, geplande oproepen tot het indienen van voorstellen en de verwerking daarvan, controles ter plaatse enz.

Wat Hongarije betreft, heeft de Commissie op 19 december 2014 de Hongaarse autoriteiten eraan herinnerd dat voor de programmeringsperiode 2014-2020 een lijst van de begunstigden van technische bijstand moet worden verstrekt. Wanneer de begunstigden bovendien ook andere fondsen implementeren (i.e. ESI-fondsen of het ELGF), moeten de meetbaarheid en verifieerbaarheid van de administratieve kosten worden gewaarborgd.

Wat Oostenrijk betreft, hebben de autoriteiten er tijdens de onderhandelingen over het programma 2014-2020 op gewezen dat technische bijstand enkel betrekking op POP’s mag hebben en dat er een duidelijk onderscheid tussen aan pijler I en aan pijler II gerelateerde administratieve en personeelskosten moet worden aangetoond.

Wat Polen betreft, waren de coëfficiënten geraamd op basis van de aanname dat het onwaarschijnlijk was dat de verdeling tussen pijler I en pijler II in de loop van de periode zou wijzigen.

Opgemerkt zij dat de Commissie tijdens haar eigen audits rekening houdt met de opmerkingen van de Rekenkamer.

Zie eveneens het antwoord op paragraaf 55.

56

Zie antwoord van de Commissie op paragraaf 54.

Tekstvak 3

De Commissie heeft herhaaldelijk het belang van naleving van de regels inzake openbare aanbestedingen benadrukt in bilaterale vergaderingen en in verscheidene documenten die zijn uitgewisseld met de beheersautoriteiten overeenkomstig artikel 8, lid 2, onder f), van Verordening (EG) nr. 1698/2005.

Specifieke toezeggingen met betrekking tot de naleving van de regels, met name de regels inzake mededinging en openbare aanbesteding, zijn verstrekt door de Italiaanse beheersautoriteit in het jaarlijkse voortgangsverslag.

Bij artikel 62 van Verordening (EU) nr. 1305/2013 is het domein verruimd waarin een onafhankelijke expert de berekeningen moet uitvoeren of bevestigen. Het omvat tevens alle concrete acties waarbij gebruik wordt gemaakt van vereenvoudigde kostenopties.

62

In de programmeringsperiode 2014-2020 zullen de nationale netwerken voor het platteland worden gemonitord aan de hand van drie specifieke outputindicatoren (bijlage IV bij Uitvoeringsverordening (EU) nr. 808/2014). De aan de lidstaten verstrekte leidraad bevat met betrekking tot de andere in het kader van technische bijstand gefinancierde activiteiten, de volgende aanbeveling: „Ter naleving van de algemene beginselen inzake goed financieel beheer van de EU-fondsen, moeten uitgaven voor technische bijstand zijn gebaseerd op operationele SMART-doelstellingen (artikel 30 van Verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (Financieel Reglement)), na een passende beoordeling van de behoeften. De outputs moeten worden gemonitord en geëvalueerd op basis van prestatie-indicatoren. De lidstaten worden aangemoedigd aanvullende specifieke indicatoren voor technische bijstand vast te stellen.”

Tekstvak 4

De POP’s worden uitgevoerd aan de hand van maatregelen die steun in de vorm van technische bijstand vereisen voor de algehele goede uitvoering ervan. In dit verband beschouwt de Commissie de maatregelen als de beleidsinstrumenten (toolkit) en technische bijstand als een horizontale activiteit ter ondersteuning van het doeltreffende beheer van de POP’s.

Het voornemen om technische bijstand afzonderlijk van de maatregelen te beschouwen, blijkt duidelijk uit het feit dat deze zijn vastgesteld in verschillende hoofdstukken van de wetgeving inzake plattelandsontwikkeling. In Verordening (EU) nr. 1305/2013 beschrijft titel III, hoofdstuk I, bijvoorbeeld de maatregelen, hoofdstuk II de gemeenschappelijke bepalingen voor verscheidene maatregelen en hoofdstuk III de technische bijstand en netwerkvorming. Technische bijstand is duidelijk onderscheiden van de maatregelen. Dit onderscheid houdt evenwel niet in dat technische bijstand niet wordt gemonitord of geëvalueerd. De POP’s worden naar behoren gepland, gemonitord en geëvalueerd en de effecten van technische bijstand dragen bij tot de solide uitvoering en de doeltreffende verwezenlijking van de POP’s als geheel.

Wat Oostenrijk betreft, was de financiering van de door het betaalorgaan verrichte administratieve kosten in overeenstemming met de desbetreffende EU-wetgeving en werd deze derhalve goedgekeurd door de Commissie.

63

Aangezien het monitoring- en evaluatiekader de algehele prestaties van de POP’s beoordeelt, zou een overbesteding ten aanzien van (niet-operationele) kosten die niet bijdragen tot de prestaties van het programma, worden weerspiegeld in een lagere algehele prestatie. Daarom is de Commissie van oordeel dat de bijdrage van technische bijstand indirect in de beoordeling is opgenomen.

64

Doelstellingen en streefcijfers worden op passende wijze vastgesteld op het niveau van de POP’s.

Zie ook het antwoord van de Commissie op paragraaf 62.

67

De lidstaten dienen te evalueren hoe de middellange- en langetermijnbehoeften door de POP’s als geheel kunnen worden gedekt.

Programmawijzigingen moeten naar behoren worden gemotiveerd door de lidstaten en wanneer de uitgaven voor technische bijstand dienen te worden gewijzigd, moeten daarvoor concrete redenen worden opgegeven.

Voorts wijst het voorbeeld van Polen op mogelijke moeilijkheden bij de voorbereiding van een afzonderlijke betekenisvolle langetermijnbeoordeling van behoeften op het gebied van technische bijstand.

69

De Commissie heeft geen afzonderlijke doelstellingen voor technischebijstandsfinanciering vastgesteld omdat zij dit niet noodzakelijk, kosteneffectief of evenredig achtte. Indien van toepassing, heeft zij echter een meerjarige planning en bijbehorende ijkpunten (evaluatie, IT-regeling, directeur enz.) ontwikkeld.

73

Technische bijstand wordt niet afzonderlijk vermeld in de algemene richtsnoeren betreffende het GTEK omdat de prestatievereisten indirect aan bod komen en worden gemeten in het kader van de uitvoering van de maatregelen waartoe zij bijdragen.

Het GTEK voorziet in het gebruik van aanvullende indicatoren voor POP’s (artikel 81, lid 2, van Verordening (EG) nr. 1698/2005) die door de lidstaten moeten worden vastgesteld met het oog op toezicht en evaluatie met betrekking tot de elementen die specifiek zijn voor die POP’s. Tevens voorzag het in gemeenschappelijke evaluatievragen voor de technische bijstand die moeten worden geëvalueerd in de tussentijdse en ex-postevaluaties.

75

Gezien de grote verscheidenheid aan behoeften die door technische bijstand worden gedekt, zou het scheiden van monitoring en evaluatie van de elementen van de POP’s waaraan zij bijdragen, noodzaken tot een zeer omvangrijk en duur kader voor de follow-up van relatief lage uitgaven. Overeenkomstig bijlage VII bij Verordening (EG) nr. 1974/2006 moet het jaarlijkse voortgangsverslag informatie bevatten over de maatregelen die de beheersautoriteit en het toezichtcomité hebben genomen om de kwaliteit en de doeltreffendheid van de uitvoering van het programma te waarborgen, met inbegrip van technische bijstand. De evaluatie van de POP’s (met inbegrip van prestatie- en impactbeoordelingen) moet worden verricht tijdens de tussentijdse en ex-postevaluaties.

76

Gezien het grote aantal POP’s en de grote verscheidenheid aan gedekte behoeften, worden de lidstaten geschikter geacht om te beoordelen waar en op welke wijze bijstand, zoals vastgesteld in de wetgeving, het meest nodig is. Het richten van de uitgaven wordt gedaan door de lidstaten op basis van de beoordeling van de behoeften en de middelen worden toegewezen aan de concrete gebieden die relevant worden geacht. Zoals uit de cijfers blijkt, verschillen deze gebieden wezenlijk van lidstaat tot lidstaat.

77

De lidstaten hebben met name de samenwerking tussen de betaalorganen opgevoerd om de bestaande tekortkomingen te beoordelen en te verhelpen, die bij de uitvoering hogere foutenpercentages veroorzaken. Dergelijke activiteiten kunnen worden gefinancierd via technische bijstand.

78

Zie het antwoord van de Commissie op paragraaf 75.

82

Voor de programmeringsperiode 2014-2020 bestaat een van de taken van de vergadering van netwerken voor het platteland, die bij artikel 3, onder d), van Uitvoeringsbesluit 2014/825/EU is vastgesteld, erin passende monitoring en evaluatie van de werkzaamheden van het ENPO en het EIP-netwerk te garanderen. Artikel 8, onder c), van datzelfde besluit voorziet in de beoordeling op permanente basis van de doeltreffendheid en efficiëntie van de werkzaamheden van het ENPO en het EIP-netwerk.

Conclusies en aanbevelingen

83

Technische bijstand draagt bij aan de uitvoering, de monitoring, de controle en de evaluatie van de POP’s. Enkel uit de synthese van de ex-postevaluaties van de POP’s zal de bijdrage van technische bijstand aan de GLB-doelstellingen kunnen blijken.

De wetgever heeft besloten om de lidstaten flexibiliteit te bieden bij het gebruik van middelen voor technische bijstand.

84

De Commissie is van mening dat artikel 5 van Verordening (EG) nr. 1290/2005 het enige duidelijke juridische referentiekader voor zowel het ELGF als het Elfpo verschaft op het niveau van de Commissie en/of voor haar rekening.

Voor de nieuwe programmeringsperiode is technische bijstand op het niveau van de lidstaten vastgesteld in artikel 59 van Verordening (EU) nr. 1303/2013.

De keuzevrijheid als gevolg van de flexibiliteit in de regelgeving is nodig om in te spelen op de grote verscheidenheid aan behoeften van nationale en regionale overheden. De goede uitvoering van de POP’s houdt zeer nauw verband met noodzakelijke kosten zoals administratieve kosten van de IT-instrumenten. In het kader van technische bijstand gefinancierde uitgaven houden rechtstreeks verband met de opstelling, uitvoering en evaluatie van de plattelandsontwikkelingsprogramma’s (POP’s).

Met betrekking tot de programmeringsperiode 2014-2020 heeft de Commissie omvattende richtsnoeren aan de lidstaten en beleidsnota’s aan desk officers verstrekt teneinde de benaderingen bij de onderhandeling over nieuwe POP’s te stroomlijnen.

85

Overeenkomstig de door de Commissie opgestelde budgettaire richtsnoeren voor de ESI-fondsen voor het gedeelde beheer van programma’s inzake het gebruik van operationele en niet-operationele (administratieve) technische bijstand in het geval van IT- en audituitgaven, moeten alle soorten IT-kosten, of zij nu betrekking hebben op IT-ontwikkeling of IT-onderhoud, altijd in dezelfde begrotingslijn als hun respectieve IT-ontwikkelingskosten worden opgevoerd. Deze aanpak versterkt de begrotingsdiscipline en -samenhang op alle gebieden onder gedeeld beheer van de begroting van de Commissie. Wat technische bijstand op initiatief van de lidstaten betreft, zijn loonkosten subsidiabele uitgaven indien de daarmee betaalde middelen rechtstreeks verband houden met de uitvoering van het POP. In dit verband bevat de aan de lidstaten verschafte leidraad inzake technische bijstand voor de progammeringsperiode 2014-2020 specifieke informatie over het toewijzen en financieren van personeelskosten.

86

De Commissie moedigt de lidstaten aan ervoor te zorgen dat de administratieve kosten van de begunstigden die in het kader van technische bijstand worden gefinancierd, waaronder personeelskosten, duidelijk worden afgebakend. Wanneer de begunstigden bovendien ook andere fondsen implementeren (i.e. ESI-fondsen of ELGF), moeten de verifieerbaarheid en meetbaarheid van de in het kader van technische bijstand gefinancierde administratieve kosten worden gegarandeerd¹.

Aanbeveling 1

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling en zal doorgaan met het ontwikkelen van richtsnoeren dienaangaande.

Aanbeveling 2

De Commissie kan niet met deze aanbeveling instemmen. Zij is van oordeel dat IT-onderhoud een operationele activiteit is die verband houdt met de actualisering en ontwikkeling van de systemen. Overeenkomstig de door de Commissie opgestelde budgettaire richtsnoeren voor de ESI-fondsen van 16 mei 2014 voor het gedeelde beheer van programma’s inzake het gebruik van operationele en niet-operationele (administratieve) technische bijstand in het geval van IT- en audituitgaven, moeten alle soorten IT-kosten, of zij nu betrekking hebben op IT-ontwikkeling dan wel IT-onderhoud, altijd in dezelfde begrotingslijn als de respectieve IT-ontwikkelingskosten worden opgevoerd. Deze aanpak versterkt de begrotingsdiscipline en -samenhang op alle gebieden met gedeeld beheer van de begroting van de Commissie.

Aanbeveling 3

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

Op middellange termijn zal de Commissie meer gedetailleerde informatie vragen binnen de bestaande verslagleggingsystemen teneinde de monitoring van het soort kosten (i.e. administratieve en operationele kosten) in het kader van de begroting voor technische bijstand te verbeteren.

91

Aangezien technische bijstand een horizontale ondersteuningsactiviteit is, is zowel de monitoring als de evaluatie van de uitgaven in het kader daarvan ingebed in de monitoring en evaluatie van de programma’s als geheel.

Op technische bijstand worden specifieke financiële outputindicatoren toegepast.

92

De potentiële doeltreffendheid van een instrument hangt niet af van de aanwezigheid van een systeem ter beoordeling van de effecten ervan.

Aanbeveling 4

De Commissie aanvaardt deze aanbeveling.

De Commissie zal de lidstaten aanmoedigen gebruik te maken van passende indicatoren voor de monitoring van de uitgaven voor technische bijstand, maar dit niet verplicht stellen.

1Leidraad technische bijstand 2014-2020

QJ-AB-15-003-NL-E  1977-575X

Technische bijstand heeft vanouds betrekking op het ter beschikking stellen van expertise en financiële middelen ter ondersteuning van overheidsdiensten bij de uitvoering van beleid. Bij deze controle onderzocht de Rekenkamer hoe de EU-uitgaven voor technische bijstand werden gebruikt op het gebied van landbouw en plattelandsontwikkeling gedurende de periode 2007-2013. Zij heeft vastgesteld dat er een verschuiving heeft plaatsgevonden van technische bijstand gericht op „capaciteitsopbouw” naar steun voor normale administratieve kosten. Daardoor en wegens het ontbreken van een adequaat prestatiekader zijn de Commissie en de lidstaten niet in staat aan te tonen welke bijdrage technische bijstand heeft geleverd aan de impact van het GLB.