EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luksemburg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2181-0 | ISSN 1831-0923 | doi:10.2865/493693 | QJ-AB-15-003-PL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2199-5 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/817009 | QJ-AB-15-003-PL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2188-9 | ISSN 1977-5768 | doi:10.2865/250189 | QJ-AB-15-003-PL-E

© Unia Europejska, 2015

Powielanie materiałów dozwolone pod warunkiem podania źródła.

JAK OTRZYMAĆ PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

•jeden egzemplarz:
w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

•kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE: (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
kontaktując się z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
lub dzwoniąc pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*).

(*)Informacje są udzielane nieodpłatnie, większość połączeń również jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne mogą naliczać opłaty).

Publikacje płatne:

•w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)

PL
2015

nr 04

Sprawozdanie specjalne

W jakim stopniu pomoc
techniczna przyczyniła
się do osiągnięcia celów
w zakresie rolnictwa
i rozwoju obszarów
wiejskich?

(przedstawione na mocy art. 287 ust. 4 akapit drugi TFUE)

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli wykonania zadań i kontroli zgodności wybranych obszarów działalności budżetowej lub kwestii związanych z zarządzaniem. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne w taki sposób, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę następujące aspekty: zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli I, której przewodniczy członek Trybunału Obrachunkowego Rasa Budbergytė i która zajmuje się obszarem wydatków związanym z zarządzaniem zasobami naturalnymi i ich ochroną. Kontrolą kierowała Kersti Kaljulaid, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Helder Faria Viegas, kierownik działu; Csaba Bartos, kierownik zespołu; Blanka Happach, zastępca kierownika zespołu; kontrolerzy: Maciej Szymura, Carlos Sanchez River i Roberto Resegotti oraz tłumacz Tom Everett (pomoc językowa).

Od lewej: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Spis treści

Wykaz skrótów

Streszczenie

Wprowadzenie

Na czym polega pomoc techniczna?

Pomoc techniczna w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich – rys historyczny

Przepisy i regulacje

Wielkość środków przewidzianych w budżecie i poziom wydatków

Zakres i cel kontroli oraz podejście kontrolne

Zakres i cel kontroli

Podejście kontrolne

Uwagi

Na co faktycznie wydatkowane są środki w ramach pomocy technicznej?

Brak jasnej definicji

Przesunięcie nacisku na koszty administracyjne w Komisji

Nacisk na pokrywanie kosztów wynagrodzeń w państwach członkowskich

Czy koszty są kwalifikowalne?

Niektóre koszty w Komisji były niekwalifikowalne pod względem formalnym

Problemy występowały częściej w państwach członkowskich

Czy ramy wykonania w przypadku pomocy technicznej są odpowiednie?

Niewłaściwe planowanie i brak odpowiedniej oceny potrzeb

Cele niezgodne z kryteriami SMART

Ograniczony zakres monitorowania i oceny

Skutki nieodpowiednich ram wykonania

Tworzenie sieci współpracy: szansa na ustanowienie skutecznych ram wykonania

Wnioski i zalecenia

Załącznik
–
Plany finansowe dotyczące pomocy technicznej w zakresie obszarów wiejskich na lata 2007–2013 i 2014–2020 na podstawie danych DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

Odpowiedzi Komisji

Wykaz skrótów

CMEF: wspólne ramy monitorowania i oceny

EFOGR: Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej – poprzednik EFRG i EFRROW (w latach 1962–2006)

EFRG: Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji

EFRROW: Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

ENRD: Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich

PROW: Program Rozwoju Obszarów Wiejskich

SAPARD: Specjalny Program Akcesyjny na rzecz Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich – instrument mający pomóc krajom kandydującym (2000–2006) w dokonaniu niezbędnych korekt strukturalnych w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich przed przystąpieniem do UE

WPR: wspólna polityka rolna

Streszczenie

I

Pomoc techniczna z założenia polega na zapewnianiu wiedzy specjalistycznej i środków finansowych w celu wsparcia organów administracji krajowej w realizacji programów przyczyniających się do osiągnięcia celów danej polityki. W obszarze polityki unijnej „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich” pomoc techniczna ma postać dofinansowania udzielanego w dwóch osobnych obszarach wspólnej polityki rolnej: EFRG (filar I) i EFRROW (filar II). Wydatkowane środki powinny przyczyniać się do rozwoju zdolności administracyjnych i do realizacji przez Komisję i państwa członkowskie programów w ramach tych dwóch filarów.

II

Trybunał przeprowadził kontrolę wykorzystania środków pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Do końca 2013 r. Komisja i państwa członkowskie wydatkowały połowę kwoty 1,8 mld euro przeznaczonej w budżecie na pomoc techniczną w tym obszarze polityki. Pozostałe środki są dostępne do końca roku 2015.

III

W ramach kontroli skoncentrowano się na zarządzaniu pomocą techniczną oraz na kwestii, w jakim stopniu pomoc ta przyczynia się do osiągnięcia podstawowych celów polityki. W związku z tym przeanalizowano, jakie działania objęto dofinansowaniem ze środków pomocy technicznej w Komisji i w państwach członkowskich, czy zadeklarowane koszty były kwalifikowalne oraz czy przyjęte rozwiązania w zakresie pomiaru wyników osiągniętych za pośrednictwem pomocy technicznej były odpowiednie i skuteczne.

IV

Trybunał ustalił, że Komisja i państwa członkowskie w pełni wykorzystały elastyczność ram regulacyjnych w tym obszarze. Ta swoboda wyboru przełożyła się jednak na brak konsekwencji przy decydowaniu, na co przeznaczyć środki i jak można je wykorzystać. W okresie objętym kontrolą zmieniło się rozumienie pomocy technicznej: w mniejszym stopniu postrzegana jest ona w kategoriach „budowania potencjału”, a częściej traktuje się ją jako wsparcie przeznaczone na pokrycie regularnych kosztów administracyjnych, takich jak płace i utrzymanie infrastruktury IT. Korzystanie z pomocy technicznej w taki sposób budzi wątpliwości, jak konkretnie przyczynia się ona do osiągnięcia ogólnych celów danego programu.

V

Niewystarczająco normatywne podejście Komisji do pomocy technicznej ma również konsekwencje w obszarze kwalifikowalności. Jako że koszty administracyjne są często dzielone między filar I i filar II, może pojawić się niepewność co do prawidłowego przypisania wydatków do konkretnego funduszu. Problem ten występuje głównie w państwach członkowskich, które co do zasady nie są uprawnione do pomocy technicznej w ramach filaru I. Fakt, że koszty administracyjne są kwalifikowalne jedynie w ramach filaru II lub (w przypadku Komisji) muszą zostać rozdzielone między dwa filary, doprowadził do powstania skomplikowanych procedur administracyjnych służących do uzasadnienia określonego sposobu alokacji, które nie zawsze są właściwie stosowane.

VI

Wykorzystanie wszystkich środków w ramach WPR podlega ramom monitorowania i oceny, w których przewidziano wymogi gwarantujące zasadność wydatków. Ponieważ jednak pomoc techniczna ma w dużej mierze charakter nieoperacyjny, została ona wyłączona z tych ram. W rezultacie trudno jest zapewnić przejrzystość i rozliczalność, nie ma też możliwości stwierdzenia, czy zasoby przeznaczone na pomoc techniczną są wykorzystywane wydajnie i skutecznie. Ponadto istnieje ryzyko, że przeznaczanie mniejszych środków na działania na rzecz budowania zdolności, które są powiązane z podstawowymi celami finansowania, odbije się niekorzystnie na beneficjentach końcowych, zwłaszcza w biedniejszych regionach UE, co wynika z samej struktury dofinansowania.

VII

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdza, że z uwagi na brak odpowiednich ram wykonania w odniesieniu do wydatków na pomoc techniczną w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich ani Komisja, ani państwa członkowskie nie są w stanie wykazać, w jakim stopniu pomoc ta przyczyniła się do osiągnięcia głównych celów WPR.

Trybunał zaleca więc, co następuje:

οKomisja powinna wyraźnie określić zakres i sposoby stosowania pomocy technicznej w państwach członkowskich w kwestii rozwoju obszarów wiejskich. W szczególności powinna ona wprowadzić jasne rozróżnienie pomiędzy wydatkami operacyjnymi/„budowaniem zdolności” a kwalifikowanymi kosztami administracyjnymi/„wsparciem budżetowym”, przede wszystkim w kwestii wynagrodzeń. Takie doprecyzowanie zapewniłoby większą przejrzystość co do tego, w jaki sposób można wykorzystać te środki. Komisja powinna uważnie monitorować proces wdrażania pomocy technicznej przez państwa członkowskie.

οKomisja powinna także podjąć odpowiednie działania, aby zapewnić, że ogólne wydatki administracyjne, takie jak regularne utrzymanie infrastruktury IT, nie są pokrywane z linii budżetowej przeznaczonej na pomoc techniczną.

οW przyszłości Komisja powinna nałożyć na państwa członkowskie obowiązek przedstawiania osobno informacji na temat kosztów administracyjnych/„wsparcia budżetowego” w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, tak aby uwidocznić, że część środków w ramach pomocy technicznej przeznaczana jest na tego rodzaju wsparcie.

οKomisja i państwa członkowskie powinny ustanowić odpowiednie ramy wykonania w odniesieniu do środków pomocy technicznej. Należy w szczególności dokonać właściwej oceny potrzeb Komisji i państw członkowskich w zakresie pomocy technicznej oraz opracować mechanizm wyznaczania celów i pomiaru postępów w ich realizacji.

Wprowadzenie

Na czym polega pomoc techniczna?

01

W kontekście międzynarodowym pomoc techniczną definiuje się jako „zapewnianie know-how poprzez finansowanie personelu, szkoleń, badań naukowych i kosztów towarzyszących”¹. W ramach pomocy rozwojowej świadczonej przez OECD, ONZ i inne organizacje międzynarodowe pomoc techniczna polega najczęściej na zapewnianiu wiedzy fachowej i doradztwa, tak aby pomóc krajom w realizacji programów rozwojowych.

02

W przypadku UE przekazywanie wiedzy eksperckiej stanowi charakterystyczny element działań w ramach pomocy technicznej w obszarze wsparcia dla krajów rozwijających się i innych państw nienależących do UE. Komisja zapewnia również pomoc techniczną w formie finansowej i dokonuje tego na trzy główne sposoby:

οpokrywając koszty działalności agencji wykonawczych ustanowionych w celu zarządzania projektami i programami zarówno w konkretnych, jak i w przekrojowych obszarach polityki;

οza pośrednictwem linii budżetowych dla dyrekcji generalnych, finansowanych z budżetu operacyjnego², na pokrycie kosztów związanych z realizacją programów, zarządzaniem i ich koordynacją w konkretnych obszarach polityki;

οwspółfinansując pomoc techniczną wykorzystywaną przez państwa członkowskie w związku z zarządzaniem funduszami UE (np. EFRROW, EFR, wydatki w obszarze spójności, EFRR), aby usprawnić realizację programów lub działań krajowych i regionalnych.

03

Niniejsze sprawozdanie obejmuje dwa ostatnie obszary wydatkowania wspomniane powyżej, które odzwierciedlają sposoby wykorzystania środków pomocy technicznej w obszarze polityki „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”.

04

Kategorie finansowanych w ten sposób kosztów wiążą się zwykle z opracowywaniem analiz i sprawozdań z oceny, organizacją spotkań i seminariów, szkoleniami oraz usługami świadczonymi przez ekspertów zewnętrznych. Finansowaniem można też jednak objąć koszty zatrudnienia czy koszty związane z opracowaniem i utrzymaniem systemów informatycznych, działaniami informacyjnymi i promocyjnymi oraz tworzeniem sieci współpracy. Wydatki powinny być powiązane z konkretnymi programami i przyczyniać się do osiągnięcia ogólnych celów polityki w zakresie rozwijania zdolności administracyjnych, a także do realizacji programów.

Pomoc techniczna w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich – rys historyczny

05

W filarze I WPR (środki rynkowe i pomoc bezpośrednia finansowane z EFRG) obowiązują inne zasady korzystania z pomocy technicznej w zakresie rolnictwa niż w filarze II (wsparcie na rzecz rozwoju obszarów wiejskich z EFRROW).

06

W latach 2000–2004 jedynym źródłem dofinansowania w ramach pomocy technicznej dla państw członkowskich w zakresie rozwoju obszarów wiejskich była Sekcja Orientacji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR). Poziom wsparcia był stosunkowo niski (1% łącznych środków udostępnionych w ramach funduszu), a Komisja ściśle nadzorowała wykorzystanie tych środków.

07

W okresie programowania 2000–2006 dziesięciu krajom kandydującym z Europy Środkowej i Wschodniej³ zaoferowano pomoc techniczną w obszarze rolnictwa za pośrednictwem programu SAPARD. SAPARD był jednym z trzech programów strukturalnych (pozostałe to Phare i ISPA), które za cel miały wspieranie zdolności instytucjonalnych, transportowych, środowiskowych i rolnych, tak aby przygotować organy administracji krajowej do członkostwa w UE. W tych trzech programach obowiązywały wspólne zasady w odniesieniu do wdrażania pomocy technicznej i kwalifikowalności do uzyskania wsparcia w jej ramach. W przypadku programu SAPARD Unia Europejska pokrywała w pełni wydatki w ramach pomocy technicznej ponoszone przez każdy z krajów na wniosek Komisji, co stanowiło średnio 3% rocznego dofinansowania.

08

Od 2004 r. osiem krajów objętych programem SAPARD, które w tym roku przystąpiły do UE, uzyskało dostęp do nowych instrumentów przejściowych, w tym do dodatkowych środków w ramach pomocy technicznej z Sekcji Gwarancji EFOGR, służących wzmocnieniu ich zdolności administracyjnych, tak aby mogły one skutecznie zarządzać programami rozwoju obszarów wiejskich (PROW).

09

Jeśli chodzi o okres 2007–2013, do którego w głównej mierze odnosi się niniejsze sprawozdanie, większy nacisk położono na wydatki z funduszy strukturalnych, a kwestię wydatków na rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich (w tym również na pomoc techniczną) uregulowano w osobnych przepisach dotyczących tego obszaru polityki. O ile w zasadach obowiązujących w filarze I nie zaszły większe zmiany, o tyle w ramach filaru II znacznie zmieniło się podejście do korzystania z pomocy technicznej. Odnośne przepisy przedstawiono poniżej.

10

Jednym z istotniejszych elementów w procesie programowania pomocy technicznej, wprowadzonych na lata 2007–2013, był wymóg tworzenia sieci współpracy w zakresie rozwoju obszarów wiejskich zarówno na poziomie krajowym⁴, jak i unijnym⁵. Choć na cel ten przypadła jedynie niewielka część środków EFRROW przeznaczonych na pomoc techniczną, wymóg ten był ważny, ponieważ za jego sprawą doszło do utworzenia europejskiej sieci współpracy, w której uczestniczyć mogło wiele różnorodnych, potencjalnych podmiotów partnerskich.

Przepisy i regulacje

11

Jeśli chodzi o lata 2007–2013, główne odniesienia do pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich można znaleźć w kilku rozporządzeniach UE⁶. W ramach filaru I dofinansowanie wydatków państw członkowskich na pomoc techniczną było dozwolone jedynie w przypadku kilku programów⁷, na które łącznie przypadło niecałe 5% budżetu EFRG. Ponadto art. 13 rozporządzenia w sprawie finansowania WPR stanowił wyraźnie, że „EFRG nie pokrywa wydatków związanych z kosztami administracyjnymi i kosztami zatrudnienia, poniesionych przez państwa członkowskie i przez beneficjentów ubiegających się o środki z EFRG”. W odróżnieniu od tych ograniczeń nie wyznaczono maksymalnej kwoty dotyczącej wykorzystania środków pomocy technicznej w ramach filaru I przez Komisję.

12

Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, zgodnie z przepisami Komisja mogła wykorzystać do 0,25% przydziału rocznego EFRROW na finansowanie działań w ramach pomocy technicznej. Działania te dotyczyć mogły „wsparcia przygotowawczego, monitorującego i administracyjnego oraz środków oceny i kontroli”⁸. Państwom członkowskim z kolei przyznano pełną odpowiedzialność za ich własny budżet na pomoc techniczną, przy czym jego maksymalną wysokość ustalono na 4% całkowitej kwoty przewidzianej w ramach każdego PROW. Środki te miały być wydatkowane na „działalność dotyczącą przygotowania, zarządzania, monitorowania, oceny, informowania i kontroli w ramach pomocy dla programu”⁹. Mając na względzie te ograniczenia, zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie mogły samodzielnie decydować, jakie kwoty przeznaczyć na pomoc techniczną i które projekty/działania objąć dofinansowaniem.

13

W obecnym okresie programowania (2014–2020) Komisja nie zapowiedziała żadnych większych zmian w zasadach, na jakich odbywać się ma dofinansowanie w ramach pomocy technicznej – ani w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, ani w szeroko pojętej dziedzinie rolnictwa. Niemniej planowana wielkość wydatków w ramach pomocy technicznej zarówno po stronie państw członkowskich, jak i Komisji ma wzrosnąć (zob. załącznik).

Wielkość środków przewidzianych w budżecie i poziom wydatków

14

W tytule 05 budżetu UE („Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”) środki na pomoc techniczną uwzględniono zarówno w pozycjach operacyjnych¹⁰, jak i administracyjnych¹¹.

15

W tabeli przedstawiono ogólne informacje na temat pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013.

16

Do końca okresu programowania Komisja nie wykorzystała w pełni środków przeznaczonych na pomoc techniczną w ramach filaru I i filaru II. Kwota środków przyznanych na ten cel w ramach filaru II wynosiła 0,19% łącznego budżetu EFRROW, a więc była znacznie poniżej dozwolonego pułapu. Do końca 2013 r. wydatkowano zaledwie około jednej czwartej tej kwoty. Sytuacja przedstawiała się podobnie w przypadku państw członkowskich, gdzie średnia kwota planowanych wydatków w ramach filaru II nie przekraczała 1,9% całkowitego budżetu na rozwój obszarów wiejskich, podczas gdy średni wskaźnik wykorzystania tych środków do końca 2013 r. kształtował się na poziomie około 0,8%, a więc również znacznie poniżej pułapu 4%. Ponieważ jednak w rozliczeniach mogą zostać uwzględnione koszty poniesione do 2015 r. (zgodnie z zasadą n+2), ostateczne poziomy wykorzystania środków ze wszystkich budżetów mogą być o wiele wyższe.

Tabela

Przegląd wydatków na pomoc techniczną w ramach filaru I i filaru II

(w mln euro)
Obszar polityki | System | Beneficjent | Pułap (%) | Planowany budżet na pomoc techniczną (zobowiązania) 2007–2013 | Realizacja finansowa 2007–2013
Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich | Filar I | Komisja | nd. | 73,5 | 54,4
Państwa członkowskie | nd. | Brak skonsolidowanych danych
Filar II | Komisja | 240,6 (0,25%) | 188,0 | 47,9
Państwa członkowskie | 3 849,5 (4%) | 1 513,0 | 788,4
Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich OGÓŁEM | 1 774,5 | 890,8

Uwaga: Wszystkie wartości liczbowe zostały zaokrąglone.

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie budżetu ogólnego UE i danych przekazanych przez Komisję.

1Definicja OECD w dyrektywie DAC w sprawie sprawozdawczości statystycznej, 12 listopada 2010, pkt 47–48.

2Ponieważ Komisja jest jedyną instytucją UE dysponującą budżetem operacyjnym, jako jedyna odpowiada ona za zapewnienie środków na pomoc techniczną, jej wdrożenie i nadzór nad nią na poziomie unijnym.

3Wszystkie kraje, które przystąpiły do UE w 2004 i 2007 r., z wyjątkiem Cypru i Malty.

4Za pośrednictwem krajowych sieci obszarów wiejskich.

5Za pośrednictwem Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

6Najważniejsze przepisy na lata 2007–2013 obejmowały art. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (rozporządzenie w sprawie finansowania WPR) (Dz.U. L 209 z 11.8.2005, s. 1), art. 66 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (rozporządzenie w sprawie EFRROW) (Dz.U. L 277 z 21.10.2005, s. 1) oraz art. 40–41a rozporządzenia Komisji (WE) nr 1794/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (rozporządzenie wykonawcze w sprawie wsparcia EFRROW) (Dz.U. L 368 z 23.12.2006, s. 15). Podobnie jak w przypadku rozporządzenia finansowego z 2002 r. (rozporządzenie Rady nr 1605/2002), dokumenty te zostały uchylone i zastąpione nowymi rozporządzeniami.

7Takich jak działania dotyczące sektora wina i pszczelarstwa, program „Owoce w szkole” oraz program POSEI na rzecz regionów peryferyjnych.

8Art. 66 ust. 1 rozporządzenia w sprawie EFRROW.

9Art. 66 ust. 2 rozporządzenia w sprawie EFRROW.

10Rozdziały 05 02 i 05 03 dla poszczególnych programów w ramach filaru I; rozdział 05 04 dla filaru II. Niektóre elementy wydatków na pomoc techniczną są również uwzględnione w rozdziale 05 08, w którym zgrupowano ogólne działania dotyczące koordynacji WPR, tj. działania wykraczające poza obszar konkretnego programu.

11Artykuł 05 01 04 (Wydatki pomocnicze). Choć koszty tego rodzaju są sklasyfikowane jako środki administracyjne, są one pokrywane z wydatków operacyjnych w ramach programów, na realizację których są one przeznaczone. Kluczową kwestią jest to, że muszą one zostać jednoznacznie przypisane do EFRG albo EFRROW. W kontekście niniejszej kontroli znaczenie ma również inna część wydatków z rozdziału 05 01 (Wydatki administracyjne). Dotyczy to „Innych wydatków na zarządzanie” (pozycja 05 01 02 11), wykorzystywanych w celu sfinansowania działań, które są co prawda bardzo zbliżone do operacyjnej pomocy technicznej, lecz nie są powiązane z konkretnymi programami i w związku z tym na mocy rozporządzeń nie można ich uwzględnić w kosztach operacyjnych.

Zakres i cel kontroli oraz podejście kontrolne

Zakres i cel kontroli

17

Trybunał skontrolował wykorzystanie środków pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w okresie programowania 2007–2013. W ramach kontroli nacisk położono na prawidłowość, skuteczność i wydajność tego finansowania w Komisji i w państwach członkowskich.

18

Ów przedmiot kontroli wybrano po części z uwagi na dużą różnorodność wydatków w ramach pomocy technicznej (obszar wydatkowania o charakterze przekrojowym), które są uwzględniane w różnych pozycjach budżetowych (pkt 14), a także ze względu na brak jednolitej, jasnej definicji pomocy technicznej w odnośnych przepisach.

19

Celem kontroli była ocena, na ile sprawnie zarządzano pomocą techniczną i czy przyczyniła się ona do osiągnięcia podstawowych celów polityki rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Trybunał przeanalizował w szczególności:

οjakie działania finansowano ze środków pomocy technicznej (zob. pkt 24–51),

οczy koszty zadeklarowane w związku z pomocą techniczną były kwalifikowalne (pkt 52–59),

οczy rozwiązania w zakresie pomiaru wyników osiągniętych za pośrednictwem pomocy technicznej były odpowiednie i skuteczne (pkt 60–82).

Podejście kontrolne

20

W ramach prac kontrolnych odbyto wizyty w Dyrekcji Generalnej ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich (DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich) oraz w pięciu państwach członkowskich (we Włoszech, na Litwie, Węgrzech, w Austrii i Polsce), które korzystają ze środków pomocy technicznej w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Kraje te zostały wybrane, ponieważ w okresie objętym kontrolą przypadło na nie łącznie ponad 50% wydatków w ramach pomocy technicznej.

21

Ustalenia Trybunału opierają się na informacjach uzyskanych w toku wizyt kontrolnych i za pośrednictwem ankiety skierowanej do regionalnych i krajowych instytucji zarządzających w 27 państwach członkowskich. Na ankietę tę odpowiedziało 50 z 92 instytucji, lecz udzielone odpowiedzi nie zawsze były wyczerpujące i szczegółowe. Podsumowując, za sprawą ankiety i w wyniku wizyt kontrolnych w państwach członkowskich uzyskano informacje dotyczące około 76% wydatków w ramach pomocy technicznej zaplanowanych z przeznaczeniem na rozwój obszarów wiejskich według stanu na koniec 2013 r.

22

W pięciu wybranych do kontroli państwach członkowskich kontrolerzy przeprowadzili wizyty u głównych beneficjentów pomocy technicznej – w ministerstwach rolnictwa, agencjach płatniczych i innych organach odpowiedzialnych za realizację działań na rzecz rozwoju obszarów wiejskich. Kontrolerzy odbyli także spotkania z innymi podmiotami, takimi jak zrzeszenia rolników i izby rolnicze, organizacje pozarządowe i inni członkowie krajowych sieci obszarów wiejskich. Ponadto kontrolerzy dokonali przeglądu 20 projektów DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich finansowanych ze środków przeznaczonych na pomoc techniczną i 91 projektów w zakresie pomocy technicznej w pięciu państwach członkowskich.

23

Ze względu na przewidziany w art. 13 rozporządzenia w sprawie finansowania WPR zakaz pokrywania wydatków administracyjnych z EFRG (zob. pkt 11) oraz z uwagi na brak skonsolidowanych danych dotyczących nielicznych dozwolonych przypadków pomocy technicznej w ramach filaru I, kontrola w państwach członkowskich skupiła się na wydatkach na rozwój obszarów wiejskich (filar II). Pomoc techniczna dla krajów kandydujących została wyłączona z zakresu kontroli, ponieważ wydatki na ten cel były minimalne (zaledwie 0,3 mln euro w całym okresie programowania).

Uwagi

Na co faktycznie wydatkowane są środki w ramach pomocy technicznej?

24

Do 2007 r. środki pomocy technicznej w ramach WPR wykorzystywano głównie na działania na rzecz budowania zdolności, natomiast ze wsparcia w wyraźny sposób wykluczone były koszty administracyjne w państwach członkowskich¹². Obecnie zakres działań, na które można przeznaczyć środki pomocy technicznej, został poszerzony na tyle, by uwzględnić różnorodne potrzeby w zakresie rozwijania zdolności administracyjnych. Większa elastyczność nie powinna jednak oznaczać odejścia od tradycyjnego rozumienia pomocy technicznej i celów, na jakie środki w jej ramach należy przeznaczać w praktyce. Ponadto aby zagwarantować, że środki pomocy technicznej przyniosą wartość dodaną, nie należy korzystać z nich w celu pokrywania wydatków administracyjnych, które tak czy inaczej zostałyby poniesione przez krajowe lub unijne organy administracji w związku z bieżącym zarządzaniem programami wsparcia publicznego.

25

W związku z tym, mimo że w obecnie obowiązujących przepisach nie ma bezwzględnego zakazu pokrywania kosztów administracyjnych ze środków pomocy technicznej, Trybunał jest zdania, że wykorzystanie środków w taki sposób powinno być w pełni uzasadnione i odbywać się na transparentnych zasadach. Właśnie w tym kontekście Trybunał skontrolował sposób wydatkowania środków pomocy technicznej i zweryfikował, czy istnieje jasna i powszechnie przyjęta definicja tej pomocy gwarantująca, że działania nią objęte przyniosą wartość dodaną.

Brak jasnej definicji

26

W prawie unijnym jedyna formalna definicja pomocy technicznej pojawia się w kontekście udzielania zamówień publicznych z budżetu ogólnego: „(…) działania w zakresie wsparcia i budowania potencjału niezbędne do realizacji programu lub działania, w szczególności działania przygotowawcze, działania w zakresie zarządzania, monitoringu, oceny, audytu i kontroli”¹³. Do 2013 r. definicji takiej nie było w rozporządzeniu finansowym ani w rozporządzeniach stanowiących podstawę prawną WPR w latach 2007–2013.

27

Jeśli chodzi o okres objęty kontrolą, pojęcie pomocy technicznej zostało włączone do „finansowania innych programów” obejmującego „działania: przygotowawcze, monitorowania, wspierania administracyjnego i technicznego, oceny, audytu i kontroli niezbędne do wprowadzenia w życie wspólnej polityki rolnej, w tym rozwoju obszarów wiejskich” (art. 5 rozporządzenia w sprawie finansowania WPR)¹⁴. Wyliczenie to jest o tyle godne uwagi, że nie uwzględniono w nim „budowania zdolności”. Pojawia się ono jeszcze dwukrotnie – za każdym razem w nieco innej formie – w art. 66 rozporządzenia w sprawie EFRROW w związku z finansowaniem pomocy technicznej w zakresie rozwoju obszarów wiejskich odpowiednio przez Komisję i państwa członkowskie (zob. pkt 12). W artykule tym użyto ogólnych sformułowań takich jak „wsparcie administracyjne” czy „zarządzanie”, co umożliwia wykorzystanie pomocy technicznej w razie konieczności na pokrycie kosztów administracyjnych. Tym samym, pod warunkiem że koszty są powiązane z danym programem, właściwe organy są zasadniczo uprawnione do korzystania ze środków pomocy technicznej zgodnie z własnym uznaniem.

28

Brak jasnej i zawężonej definicji utrudnia wyznaczenie wartości docelowych i wymiernych celów, a tym samym skutkuje mniejszą rozliczalnością. Przyczynia się on również do zatarcia różnicy pomiędzy kosztami operacyjnymi i kosztami administracyjnymi, wpływając negatywnie na przejrzystość budżetu. Co więcej, większa swoboda wyboru przełożyła się się na brak konsekwencji w kwestii tego, na co powinno się przeznaczyć środki i jak można je wykorzystać.

Przesunięcie nacisku na koszty administracyjne w Komisji

29

W rozporządzeniach nie określono górnej granicy wykorzystania środków pomocy technicznej przez Komisję w ramach filaru I. Jeśli chodzi o filar II, dostępne środki są ograniczone do 0,25% łącznego przydziału EFRROW i mogą zostać wydane na szeroki wachlarz działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, w tym na „wsparcie administracyjne”. Poza wymogiem utworzenia Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD) w rozporządzeniu w sprawie EFRROW nie sprecyzowano bliżej tych działań.

30

Zasadniczo Komisja zdecydowała się pozostać przy ogólnych definicjach zawartych w rozporządzeniach w sprawie finansowania WPR i w sprawie EFRROW i nie opracowała kompleksowych wskazówek dotyczących charakteru działań operacyjnych objętych pomocą techniczną. Tego typu parametry zostały określone jedynie w związku z udzielaniem zamówień publicznych i finansowaniem wydatków na systemy informatyczne i kontrole. Na poziomie centralnym odpowiednie służby Komisji opracowały ogólne zasady (tzw. vademecum) dotyczące finansowego zarządzania wydatkami WPR, z których jednak nie wynika wyraźne rozróżnienie pomiędzy kwalifikowalnymi wydatkami na pomoc techniczną w ramach filaru I i filaru II a ogólnymi kosztami administracyjnymi.

31

W latach 2007–2013 Komisja wydatkowała największą część środków przeznaczonych na pomoc techniczną na działania operacyjne lub dotyczące budowania zdolności (głównie w ramach pozycji dotyczących tworzenia sieci współpracy, doradztwa przez podmioty zewnętrzne, ocen i infrastruktury IT). W 2007 r. łączna wartość zobowiązań wyniosła 12,78 mln euro, podczas gdy w 2013 r. kwota zobowiązań była o 71% wyższa i wynosiła 21,9 mln euro. Jednocześnie zmienił się udział poszczególnych obszarów działalności objętych pomocą techniczną. Pule środków przeznaczonych na oceny i doradztwo pozostały zasadniczo na tym samym poziomie w wartościach bezwzględnych, natomiast znacznie wzrosła wielkość zobowiązań zaciągniętych na systemy informatyczne i tworzenie sieci współpracy. Udział poszczególnych kategorii wydatków w 2007 i 2013 r. przedstawiono na wykresie 1.

Wykres 1

Porównanie wykorzystania pomocy technicznej przez DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich w 2007 i 2013 r. (zaciągnięte zobowiązania)

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie szczegółowych danych dotyczących budżetu DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich.

32

O ile opracowywanie i wprowadzanie systemów informatycznych można z łatwością zakwalifikować jako pomoc techniczną związaną z budowaniem zdolności, o tyle trudniej zaklasyfikować w ten sposób ponoszone regularnie koszty utrzymywania tych systemów. Wynika to z faktu, że utrzymanie systemów informatycznych nie jest związane z danym programem, lecz wiąże się z nieuniknionymi kosztami zarządzania, które wcześniej finansowane były wyłącznie z budżetu administracyjnego. Obecnie na podstawie informacji uzyskanych z Komisji nie można co prawda jednoznacznie oddzielić kosztów utrzymywania systemów informatycznych od kosztów ich opracowania, istnieją jednak wskazówki świadczące wyraźnie, że ze środków pomocy technicznej w coraz większym zakresie finansowane są pozaoperacyjne koszty infrastruktury informatycznej. Kwestię tę omówiono poniżej.

33

Po pierwsze, w minionych latach nastąpił spadek w obszarze „Innych wydatków na zarządzanie” (koszty administracyjne, które nie są związane z konkretnym programem i w związku z tym nie mogą zostać sfinansowane z linii budżetowej na pomoc techniczną). Komisja jako całość stopniowo ograniczała roczną kwotę zobowiązań w kategorii „Inne wydatki na zarządzanie” – z niecałych 180 mln euro w 2007 r. do mniej niż 145 mln euro w 2013 r., co oznacza spadek w ujęciu kumulatywnym o ponad 20%. Jak pokazano na wykresie 2, spadek ten był jeszcze bardziej wyraźny w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. Został on jednak skompensowany z nadwyżką w tym samym okresie przez wzrost łącznych wydatków na pomoc techniczną (z EFRG i EFRROW, na działania operacyjne i pozaoperacyjne), których poziom w 2007 r. był zbliżony do „Innych wydatków na zarządzanie”, lecz w 2013 r. przewyższał je niemal trzykrotnie.

Wykres 2

Odwrotny trend w wydatkach DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich na pomoc techniczną w porównaniu z „Innymi wydatkami na zarządzanie”

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy, na podstawie danych pochodzących z budżetów ogólnych z lat 2007–2013.

34

Po drugie, Komisja podjęła decyzję, że począwszy od 2014 r. finansować będzie swój system informatyczny w zakresie rolnictwa i obszarów wiejskich w całości ze środków pomocy technicznej, powołując się na cel „ciągłego obniżania wykorzystania budżetu administracyjnego”¹⁵. Jako że koszty utrzymywania systemów informatycznych mają ogólnie charakter pozaoperacyjny i nie są związane z konkretnym programem, decyzja ta oznacza w praktyce formalne uznanie, że ogólne wydatki administracyjne kwalifikują się do finansowania ze środków pomocy technicznej.

35

Uwzględnianie kosztów utrzymania systemów informatycznych i innych nieuniknionych kosztów w pozycjach budżetu, które nie odzwierciedlają rzeczywistego charakteru tych wydatków, rozmywa rozróżnienie między kosztami administracyjnymi i kosztami operacyjnymi, co z kolei ma niekorzystny wpływ na dyscyplinę budżetową. W Komisji doprowadziło to do mniejszej przejrzystości co do charakteru wydatków na pomoc techniczną i korzyści z nich płynących oraz do pozornych oszczędności.

Nacisk na pokrywanie kosztów wynagrodzeń w państwach członkowskich

36

Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich, w ramach pomocy technicznej udostępnianej do 2006 r. za pośrednictwem programu SAPARD i EFOGR nacisk położono na budowanie zdolności organów krajowych. U podstaw takiego podejścia leżało przekonanie, że dzięki wsparciu na rzecz tworzenia i rozwijania zdolności na poziomie krajowym z czasem możliwe będzie ograniczenie finansowania w tym obszarze. W latach 2007–2013 zwiększono jednak dopuszczalny udział środków pomocy technicznej w ogólnym dofinansowaniu, państwa członkowskie uzyskały większą kontrolę nad wydatkami w ramach pomocy technicznej, a jednocześnie złagodzono zasady przyznawania środków, umożliwiając finansowanie kosztów takich jak płace i bieżąca administracja, które wcześniej nie były kwalifikowalne. W rezultacie dostępne środki były wykorzystywane zupełnie inaczej niż na początku pierwszej dekady XXI w.

37

Podczas gdy wewnętrznie Komisja korzystała w pełni z dużej elastyczności, w odniesieniu do wydatków państw członkowskich przyjęła ona politykę nieingerowania. Zapewniła ona niewiele szczegółowych wytycznych w tym obszarze (lub nie zapewniła ich wcale), a tym samym przystała na wykorzystywanie przez państwa członkowskie środków pomocy technicznej w celu współfinansowania szerokiej gamy wydatków pozaoperacyjnych.

38

W ramach filaru II (EFRROW) państwa członkowskie mają prawo wykorzystać do 4% łącznej kwoty środków w ramach danego programu na zaspokojenie potrzeb w zakresie pomocy technicznej. Niektóre państwa członkowskie zdecydowały się uwzględnić w budżetach na lata 2007–2013 znaczną część tego maksymalnego odsetka środków. Dania, Estonia, Węgry, Litwa, Łotwa i Malta przyjęły stawkę odpowiadającą w całości temu pułapowi lub do niego zbliżoną. W przypadku Szwecji również przekraczała ona 3%. Szczegółowe informacje dotyczące wszystkich państw członkowskich przedstawiono w załączniku. Pokazują one, że na lata 2014–2020 większość państw zwiększyła ilość środków przeznaczonych na pomoc techniczną, a w niektórych przypadkach wzrost ten był znaczny.

39

Na wykresie 3 przedstawiono zaplanowane pule środków w skontrolowanych państwach członkowskich przeznaczone na trzy największe kategorie wydatków w PROW, odpowiadające działaniom wymienionym w rozporządzeniu w sprawie EFRROW¹⁶.

40

Przedmiotem szczególnego zainteresowania jest kategoria „Działania przygotowawcze, działania w zakresie zarządzania, monitoringu, oceny i kontroli”, która obejmuje różnego rodzaju wydatki administracyjne, w tym głównie płace. W państwach członkowskich, podobnie jak w Komisji, nasila się tendencja, by ze względu na kurczące się budżety wydatki na personel i wydatki administracyjne pokrywać z innych źródeł.

41

Z informacji przekazanych przez cztery z pięciu państw członkowskich wyraźnie wynika, że największa część ich faktycznych wydatków w ramach pomocy technicznej wiąże się z kosztami administracyjnymi. Na Litwie w latach 2007–2013 na tę pozycję budżetu przypadło 51% łącznych wydatków w ramach pomocy technicznej, w Polsce i na Węgrzech wartość ta kształtowała się na poziomie powyżej 60%, zaś w Austrii nieco poniżej 95%. We Włoszech, gdzie za zarządzanie pomocą techniczną często odpowiedzialni są zewnętrzni konsultanci z sektora publicznego, wydatki administracyjne (obejmujące koszty infrastruktury informatycznej oraz personelu technicznego i administracyjnego) często były uwzględniane w kategorii wydatków przeznaczonych na „wzmacnianie zdolności”. Wysokie poziomy wydatków administracyjnych występują zatem powszechnie, nawet w państwach członkowskich, w których ogólny poziom zobowiązań na pomoc techniczną jest stosunkowo niewielki – udział kosztów administracyjnych jest większy w Polsce (gdzie udział środków przeznaczonych na pomoc techniczną wynosił 1,49%) niż na Węgrzech (3,94%).

Wykres 3

Zaplanowane wydatki na pomoc techniczną na lata 2007–2013 w rozbiciu na pięć państw członkowskich (dofinansowanie z EFRROW)

1 Brak skonsolidowanych danych na poziomie państwa członkowskiego dotyczących działań informacyjnych i promocyjnych.

Źródło: PROW i dane przekazane przez państwa członkowskie.

42

Na wykresie 4 podsumowano faktyczne wydatki z EFRROW w pięciu państwach, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, oraz w innych państwach, które odpowiedziały na ankietę¹⁷. Trzy główne grupy działań są takie same jak na wykresie 3, z tą różnicą, że kategoria obejmująca „Działania przygotowawcze, działania w zakresie zarządzania, monitorowania, oceny i kontroli” została podzielona na dwie części. Pozwala to na bardziej precyzyjne ukazanie „kosztów administracyjnych”, obejmujących w tym wypadku wynagrodzenia pracowników i koszty powiązane, koszty biurowe i inne koszty bieżące, lecz z wyłączeniem kosztów ocen, szkoleń i kosztów związanych z infrastrukturą informatyczną. Podobne koszty mogą również wystąpić w wydatkach z kategorii „Działania informacyjne i promocyjne” oraz „Krajowe sieci obszarów wiejskich”, przy czym w przypadku tej drugiej kategorii są one ograniczone do pułapu 25% finansowania¹⁸.

Wykres 4

Wydatki na pomoc techniczną w państwach członkowskich w rozbiciu na kategorie (lata 2007–2013, dofinansowanie z EFRROW)

Uwaga: Dane dotyczące Hiszpanii, Niemiec i Włoch, w których to krajach funkcjonuje system regionalnych PROW, są wynikiem ekstrapolacji danych przekazanych przez regiony, które odpowiedziały na ankietę. Uzyskane dane uznano jednak za wystarczająco reprezentatywne (w przypadku Hiszpanii obejmują one 95% wydatków na pomoc techniczną, w przypadku Niemiec – 85%, w przypadku Włoch – 77%).

43

Wyniki ankiety potwierdzają obserwacje, jakie poczyniono w pięciu skontrolowanych krajach: przy określaniu kryteriów kwalifikowalności do uzyskania środków pomocy technicznej właściwe organy interpretowały przepisy w sposób bardzo elastyczny.

44

Szerokie rozumienie pomocy technicznej występuje nie tylko w dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich, ale także w innych obszarach finansowania UE. Jak wynika z niedawnego sprawozdania Komisji¹⁹ na temat finansowania kosztów wynagrodzeń z funduszy strukturalnych, „(…) wszystkie państwa członkowskie wykorzystywały pomoc techniczną do współfinansowania kosztów personelu. Ściślej mówiąc, większość państw członkowskich korzysta ze środków pomocy technicznej, by współfinansować z nich głównie płace”²⁰.

45

Już na początku okresu programowania państwa członkowskie przeznaczały dużą część środków pomocy technicznej z EFRROW na wynagrodzenia, a w wielu przypadkach udział środków na ten cel z czasem jeszcze się zwiększył. W Polsce na przykład środki na pokrycie kosztów zarządzania (głównie personelu) wzrosły gwałtownie w 2013 r. w wyniku przesunięcia środków przeznaczonych pierwotnie na działania informacyjne i działania na rzecz sieci obszarów wiejskich. Od połowy 2009 r. Litwa uwzględniała stopniowo w puli środków przeznaczonych na pomoc techniczną wynagrodzenia pracowników jedynie częściowo zajmujących się realizacją PROW, co tłumaczono koniecznością odciążenia budżetu krajowego. I tak jak w 2008 r. ze środków pomocy technicznej nie finansowano żadnych pracowników zajmujących się PROW w niepełnym wymiarze godzin, tak pod koniec 2012 r. niemal 75% wszystkich pracowników finansowanych ze środków pomocy technicznej miało również zadania niezwiązane z realizacją PROW. Tymczasem jeśli pomoc techniczną wykorzystuje się do finansowania wynagrodzeń już zatrudnionych pracowników, faktycznie pełni ona rolę wsparcia budżetowego. Wynikające z tego problemy przedstawiono poniżej.

Koszt alternatywny finansowania pomocy technicznej

46

Zważywszy na swobodną definicję pomocy technicznej oraz na koszty związane z obsługą funduszy WPR (zob. ramka 1), nie powinno dziwić, że państwa członkowskie, podobnie jak Komisja, przeznaczały coraz więcej środków pomocy technicznej na pokrycie kosztów administracyjnych, które mają charakter dodatkowy wobec środków na rozwój obszarów wiejskich lub klasyfikują się do budżetów pozaoperacyjnych. Problem polega jednak na tym, że niezmiernie trudno jest ocenić gospodarność tego rodzaju kosztów lub wykazać, że takie wykorzystanie środków pomocy technicznej przyczyni się w użyteczny i wydajny sposób do większej skuteczności pomocy na rzecz rozwoju obszarów wiejskich.

47

Im większy udział środków z EFRROW przeznaczanych przez państwa członkowskie na działania z zakresu pomocy technicznej, tym mniej środków pozostaje na realizację podstawowych działań dotyczących rozwoju obszarów wiejskich, które zapewniają bardziej bezpośrednie korzyści dla rolników i społeczności wiejskich. W przypadku gdy rola pomocy technicznej ogranicza się do wsparcia budżetowego, wydatki na ten cel dokonywane są w rezultacie ze szkodą dla beneficjentów końcowych.

48

W pewnym sensie, jeśli uwzględnić różnice w poziomach dofinansowania, na większe ryzyko narażeni są beneficjenci bardziej potrzebujący wsparcia ze środków UE. W latach 2007–2013 maksymalny poziom wkładu z EFRROW wynosił 50% w przypadku Austrii i północnych Włoch, natomiast w regionach objętych celem „Konwergencja” (w tym w Polsce, na Węgrzech i Litwie) wynosił on 75%. Perspektywa uzyskania dofinansowania w proporcjach 3:1 może stanowić dodatkową zachętę dla państw członkowskich do wydatkowania środków, jednakże część korzyści płynących z tej uprzywilejowanej pozycji może zostać niezrealizowana, jeśli dużą część środków przeznaczy się na cele pozaoperacyjne.

49

Wykorzystanie funduszy UE w ten sposób, choć stosunkowo niewielkie w ujęciu procentowym, oznacza, że na główne cele finansowania zostaną przeznaczone o wiele mniejsze kwoty. Zezwolenie na pokrywanie kosztów administracyjnych ze środków pomocy technicznej sprawia, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie popadają w konflikt interesów. Jako podmioty zarządzające WPR decydują one, ile przeznaczyć na poszczególne działania, w tym na pomoc techniczną, tak aby zapewnić optymalne wykorzystanie środków. Jednocześnie są one jednak beneficjentami pomocy technicznej wypłacanej na pokrycie wydatków administracyjnych, w związku z czym mogą dążyć do zmaksymalizowania płatności na pokrycie niezbędnych kosztów zarządzania programami (zob. ramka 1).

Ramka 1

Pomoc techniczna a koszty zarządzania programami

Wdrażanie EFRG i EFRROW wiąże się z pewnym obciążeniem administracyjnym. Na poziomie UE oprócz tworzenia funduszy i zarządzania nimi Komisja była zobowiązana do ustanowienia Europejskiej Sieci na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD), co zostało wskazane konkretnie jako cel finansowania ze środków pomocy technicznej.

Na poziomie państw członkowskich z kolei organom krajowym lub regionalnym powierzono realizację szeregu działań, z czym wiązała się konieczność wypracowania nowych procedur administracyjnych. Podstawowe przepisy dotyczące WPR nakładają na te organy obowiązek dołożenia wszelkich starań, aby chronić interesy finansowe Unii. W tym celu w rozporządzeniu w sprawie EFRROW, w sekcjach dotyczących zarządzania i kontroli, działań informacyjnych i promocyjnych oraz monitorowania i oceny, przewidziano pewne obowiązkowe działania. Za sprawą tych działań, jak i wymogu opracowania lokalnych strategii rozwoju oraz ustanowienia lokalnych grup działania i krajowych sieci obszarów wiejskich, państwa członkowskie zostały narażone na znaczne koszty związane z dostarczaniem pomocy, co przedstawiono poniżej.

W sprawozdaniu z działalności DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich za 2013 r. podsumowano informacje przekazane przez państwa członkowskie na temat ich łącznych wydatków na weryfikacje i kontrole płatności poświadczonych w ramach filaru I i II²¹. W ramach filaru I koszty działalności organów kontrolnych (w tym płace, szkolenia oraz wydatki związane z utrzymaniem i budynkami) stanowiły około 5,13% łącznych wydatków na działania EFRG. Ponieważ w ramach tego filaru nie przewidziano niemal żadnych środków na pomoc techniczną dla państw członkowskich, kwota ta nie podlega dofinansowaniu UE. W ramach filaru II analogiczna kwota obliczona na podstawie sprawozdań państw członkowskich wyniosła 8,13%. W tej sytuacji istnieje silny bodziec do odzyskania jak największych kwot w ramach pomocy technicznej, co skłoniło niektóre państwa członkowskie do ustalenia budżetu na poziomie 4% lub zbliżonym do tego pułapu.

50

Obecnie obowiązujące rozwiązania w zakresie pomocy technicznej dają państwom członkowskim większą autonomię, jednocześnie zwiększyły one jednak ich zależność od środków unijnych, które w coraz większym stopniu wykorzystywane są w obszarach niezwiązanych ze wzmacnianiem i rozwijaniem zdolności. W trakcie kontroli organy polskie i litewskie wyraziły swoje niezadowolenie z nieprecyzyjnych przepisów, a także stwierdziły, że byłyby zainteresowane uzyskaniem od Komisji dodatkowych wskazówek na temat wydajniejszych i skuteczniejszych sposobów wykorzystania pomocy technicznej.

51

Wiele wskazuje na to, że obserwowana obecnie tendencja do przeznaczania dużej części środków pomocy technicznej na pokrycie kosztów administracyjnych utrzyma się w okresie programowania 2014–2020. Cztery z pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, wyjaśniły, że w dalszym ciągu postrzegają one pomoc techniczną jako narzędzie służące do finansowania struktur odpowiadających za realizację PROW²². Co więcej, pomoc techniczna ma obecnie większy udział w wydatkach ogółem. Jak wynika z załącznika, w nowym okresie programowania ogólna pula środków dla wszystkich państw członkowskich na rozwój obszarów wiejskich jest co prawda mniejsza, jednak łączna kwota przeznaczona na pomoc techniczną (1,9 mld euro) wzrosła o 24%.

Czy koszty są kwalifikowalne?

Niektóre koszty w Komisji były niekwalifikowalne pod względem formalnym

52

Jeśli chodzi o Komisję, Trybunał skontrolował 20 projektów DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich zrealizowanych w okresie objętym kontrolą i dotyczących wszystkich obszarów pomocy technicznej. W czterech projektach stwierdzono nieprawidłowości dotyczące wykorzystania środków z pozaoperacyjnego budżetu EFRG. Wydatki w ramach trzech z nich (51 000 euro na zakup 40 laptopów, 10 000 euro na zakup licencji na oprogramowanie i 13 800 euro na umowę dotyczącą utrzymania zapory sieciowej) zostały przypisane do EFRG, choć przyniosły one również korzyści w ramach filaru II. Ponieważ wydatki nieoperacyjne muszą być powiązane z konkretnym programem, jeśli mają się kwalifikować do objęcia finansowaniem ze środków pomocy technicznej, koszty te powinny były zostać podzielone proporcjonalnie pomiędzy budżety EFRG i EFRROW. W czwartym projekcie dofinansowanie w ramach pomocy technicznej w wysokości 278 000 euro na rzecz OECD zostało pokryte z budżetu EFRG, choć wcześniejsze płatności w ramach tej samej umowy o dofinansowanie były dokonywane – prawidłowo – z ogólnej puli środków na koordynację WPR.

53

W postępowaniach o udzielenie zamówienia dotyczących 20 wybranych projektów nie stwierdzono żadnych poważniejszych naruszeń przepisów. Wyboru procedur dokonywano prawidłowo, a same zamówienia zostały ogłoszone i zrealizowane zgodnie z wymogami prawa.

Problemy występowały częściej w państwach członkowskich

54

W ramach kontroli przeprowadzonej w pięciu państwach członkowskich stwierdzono liczne nieprawidłowości w wydatkach na pomoc techniczną w ramach filaru II. Wydatki niekwalifikowalne lub częściowo niekwalifikowalne wykryto w 35 z 91 projektów objętych przeglądem. Główne problemy dotyczyły wykorzystania środków na działania w ramach obydwu filarów (w związku z czym wydatki te nie były w pełni kwalifikowalne) lub nieprawidłowości w kontraktach i zamówieniach. W niektórych projektach występowały uchybienia dwojakiego rodzaju.

Niektóre działania państw członkowskich nie dotyczyły wyłącznie filaru II

55

Jak już wspomniano, w art. 13 rozporządzenia w sprawie finansowania WPR wyraźnie zakazano pokrywania z EFRG (filar I) wszelkich wydatków związanych z kosztami administracyjnymi i kosztami zatrudnienia. Mimo to w państwach członkowskich kontrolerzy stwierdzili, że w 25 skontrolowanych projektach dokonano płatności ze środków pomocy technicznej w ramach filaru II na pokrycie kosztów administracyjnych, które faktycznie zostały poniesione w związku z filarem I lub działaniami niezwiązanymi z EFRROW. Ryzyko wystąpienia tego typu nieprawidłowości jest szczególne wysokie, gdy zakupy lub projekty są dzielone między filar I i II. W takich wypadkach część wydatków jest oczywiście niekwalifikowalna i nie powinna zostać objęta dofinansowaniem.

56

Przykłady w ramce 2 pokazują, że ryzyko nieprawidłowych wydatków występuje z uwagi na uchybienia w prowadzeniu dokumentacji oraz stosowanie współczynników lub innych procedur administracyjnych wypracowanych w następstwie nadmiernie skomplikowanego i dość arbitralnego rozróżnienia pomiędzy wydatkami w dwóch bardzo zbliżonych obszarach działalności. Zakładając, że pozostałe uwarunkowania się nie zmieniają, nie jest jasne, dlaczego koszty administracyjne i koszty zatrudnienia mają być wyłączone z dofinansowania w ramach filaru I, a dozwolone w ramach filaru II.

Ramka 2

Ryzyko niekwalifikowalności w przypadku gdy koszty są dzielone z filarem I

Większość problemów w zakresie podziału kosztów dotyczyła wynagrodzeń pracowników zajmujących się zarówno realizacją PROW, jak i innymi zadaniami, zwłaszcza gdy nie było wystarczających dowodów wskazujących, że z filaru II sfinansowano właściwą część wynagrodzenia. Na Litwie nie można było wykazać, że współczynniki wykorzystywane w celu przyporządkowania kosztów zatrudnienia do określonych zadań dotyczących PROW były prawidłowe, w związku z czym nie można było zweryfikować kwalifikowalności wniosków o zwrot kosztów. Na Węgrzech z kolei przyjęto zasadę, że koszty zatrudnienia będą kwalifikowalne jedynie w przypadku urzędników zajmujących się na pełen etat wykonywaniem zadań związanych z realizacją PROW 2007–2013. Tymczasem jednak niektórzy pracownicy odpowiedzialni za kwestie dotyczące pomocy technicznej byli zatrudnieni w działach zajmujących się nie tylko PROW (np. w sekretariatach ministerstw, działach finansowych i prawnych), co sprawiało, że nie było możliwości zweryfikowania, czy faktycznie zajmowali się oni realizacją PROW w pełnym wymiarze godzin. Podobne przypadki stwierdzono w Polsce i w Austrii.

Kolejny obszar, w którym koszty były dzielone między filar I i II, stanowiły wydatki na zakup lub utrzymanie sprzętu lub oprogramowania komputerowego. W Polsce współczynnik stosowany w agencji płatniczej w celu proporcjonalnego przypisania wydatków na utrzymanie infrastruktury IT do działań w zakresie rozwoju obszarów wiejskich był nieaktualny od co najmniej czterech lat. We Włoszech nie było jasne, czy sprzęt wideokonferencyjny zakupiony przez ministerstwo rolnictwa w całości ze środków EFRROW był wykorzystywany wyłącznie na potrzeby działań w ramach filaru II.

Ostatni obszar, w którym – jeśli nie wprowadzi się wyraźnego rozróżnienia między poszczególnymi rodzajami wsparcia – działania podjęte w ramach EFRG mogą zostać objęte dofinansowaniem przeznaczonym wyłącznie na działania EFRROW, dotyczy kontroli w zakresie wzajemnej zgodności²³. W Austrii współczynnik stosowany w celu przyporządkowania kosztów inspekcji w zakresie wzajemnej zgodności odpowiednio do wniosków w ramach SPJ (koszty niekwalifikowalne) i wniosków o płatności rolnośrodowiskowe w ramach rozwoju obszarów wiejskich (koszty kwalifikowalne) nie był aktualizowany co roku. W 2011 r. taki stan rzeczy doprowadził początkowo do nadpłaty z EFRROW w wysokości 15 600 euro.

Nieprawidłowości w zamówieniach

57

W ramach kontroli w państwach członkowskich wykryto wiele problemów dotyczących kontraktów i zamówień (wystąpiły one w 17 z 51 skontrolowanych postępowań o udzielenie zamówienia, głównie w obszarze działań informacyjnych i promocyjnych). Stwierdzone nieprawidłowości polegały m.in. na przyznawaniu zamówień z zastosowaniem trybu negocjacji bezpośrednich zamiast procedury przetargowej, co jest niezgodne z zapisami dyrektywy w sprawie zamówień publicznych²⁴ dotyczącymi przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji, a w niektórych przypadkach również z odnośnymi przepisami krajowymi. Zastosowanie niewłaściwej procedury jest nie tylko niezgodne z przepisami unijnymi lub krajowymi, lecz stanowi również naruszenie zasad wolnego rynku, oznacza dyskryminację innych potencjalnych wykonawców i może prowadzić do nadmiernych wydatków.

Ramka 3

Przykłady nieprawidłowości w zamówieniach

Zastosowanie niewłaściwej procedury

We Włoszech udzielono zamówienia na dwie usługi biura podróży (na kwoty odpowiednio 170 000 euro i 130 000 euro) w trybie negocjacji bezpośrednich, co stanowiło naruszenie przepisów krajowych, w których przewidziano wymóg procedury przetargowej w przypadku zamówień o wartości powyżej 40 000 euro.

W Polsce z kolei zastosowano bezzasadnie tryb negocjacji bezpośrednich w przypadku umów z podległym organem administracji (usługi hotelarskie, cateringowe oraz organizacja konferencji i szkoleń) i z wcześniejszym wykonawcą (usługi informatyczne świadczone na rzecz agencji rządowej).

Zawyżenie cen w ramach zamówień

W 2008 r. na Węgrzech podpisano skomplikowaną umowę ramową z firmą organizującą imprezy. Przewidziane w niej ceny jednostkowe były zawyżone, nawet jeśli za punkt odniesienia przyjąć poziom cen sześć lat później. Umowa ta została następnie wypowiedziana dwa lata przed upływem okresu jej obowiązywania.

Specyfikacje istotnych warunków zamówienia przeszkodą dla przejrzystości i równego traktowania

We Włoszech w ramach kontroli stwierdzono liczne przypadki zaproszeń do składania ofert, w których podano niewiele informacji lub nieprecyzyjne informacje na temat kryteriów technicznych branych pod uwagę przy udzielaniu zamówienia. Fakt ten utrudnił przygotowanie prawidłowych ofert przez kompetentnych, acz niedoświadczonych oferentów, a także sprawił, że ocena względnych zalet przedłożonych ofert i uzasadnienie ostatecznej decyzji były bardziej skomplikowane.

Systemy kontroli są niewłaściwie stosowane

58

Niezależnie od uwag przedstawionych w pkt 56 kontrolerzy stwierdzili, że systemy kontroli stosowane przez państwa członkowskie w celu ustalenia, czy koszty zostały prawidłowo przypisane do filaru II, nie funkcjonowały odpowiednio. W wielu przypadkach gdy państwa członkowskie określiły współczynniki lub dokonały innych obliczeń, aby odpowiednio rozdzielić koszty pomiędzy EFRG i EFRROW, formuły te nie były stosowane systematycznie ani regularnie aktualizowane, a przeprowadzone kontrole nie doprowadziły do wykrycia i skorygowania tych uchybień. W tym kontekście należy z zadowoleniem zauważyć, że od momentu przeprowadzenia kontroli przez Trybunał Komisja wzmocniła przepisy dotyczące weryfikacji przez państwa członkowskie wydatków na pomoc techniczną²⁵.

59

Analogicznie większość projektów, w przypadku których kontrolerzy wykryli nieprawidłowości dotyczące udzielania zamówień, została już objęta kontrolami administracyjnymi przeprowadzonymi przez właściwe organy krajowe. Ponieważ jednak w ich toku nie stwierdzono niedociągnięć wykrytych przez Trybunał, kontrole te należy uznać za nieskuteczne. Dostrzegając potrzebę podjęcia działań na rzecz zapewnienia większej skuteczności systemów zarządzania i kontroli państw członkowskich w zakresie pomocy technicznej, Komisja poinformowała, że przygotowuje obecnie wytyczne na lata 2014–2020 dotyczące udzielania zamówień publicznych.

Czy ramy wykonania w przypadku pomocy technicznej są odpowiednie?

60

Jak podkreślono w preambule do rozporządzenia finansowego, oszczędność, wydajność i skuteczność to podstawowe zasady należytego zarządzania finansami we wszystkich obszarach wydatków z budżetu. Aby zagwarantować stosowanie tych zasad, dla każdego obszaru działalności należy określić cele SMART²⁶ monitorowane za pomocą wskaźników wykonania. Informacje na temat stopnia ich osiągnięcia przedstawiane są w rocznych „opisach zadań”. Na instytucjach (w tym wypadku na Komisji) spoczywa obowiązek dokonywania ocen ex ante i ex post²⁷.

61

W kontekście zarządzania dzielonego powyższe zadania powierzono państwom członkowskim, które są odpowiedzialne za dopilnowanie, by ze środków finansowych korzystać zgodnie z obowiązującymi przepisami²⁸.

62

Wykorzystanie wszystkich środków w ramach WPR podlega zatem ściśle wymogom gwarantującym zasadność wydatków. Kontrola wykazała, że instytucje wdrażające często wykluczają pomoc techniczną z zakresu tych przepisów. Jak jednak wyjaśniono w ramce 4, obowiązki przewidziane w rozporządzeniu finansowym są w równym stopniu wiążące w odniesieniu do pomocy technicznej, rozumianej jako rodzaj działalności w obszarze polityki „Rolnictwo i rozwój obszarów wiejskich”.

Ramka 4

Czy pomoc techniczna to rodzaj działalności czy tylko narzędzie?

Ogólnie rzecz biorąc, w trakcie kontroli stwierdzono, że właściwe organy postrzegają pomoc techniczną jako źródło wsparcia administracyjnego na pokrycie kosztów niezbędnych działań związanych z udzielaniem dofinansowania, w związku z czym w tym przypadku zastosowania nie mają wymogi regulacyjne dotyczące uzyskiwania rezultatów. Dla Austrii pomoc techniczna stanowi po prostu narzędzie służące do realizacji PROW, a jedyną miarą jej skuteczności jest sukces całego programu. Przyjęcie takiego podejścia oznacza, że pomocy technicznej nie można zaplanować ani wyznaczyć dla niej celów czy wskaźników, które związane są raczej z głównymi działaniami w ramach PROW²⁹, dla których pomoc techniczna tworzy ramy funkcjonowania. Z punktu widzenia Komisji postrzeganie pomocy technicznej jako osobnego i samodzielnego rodzaju działalności utrudniłoby ocenę jej wkładu w poszczególnych dziedzinach rozwoju obszarów wiejskich.

Taki sposób rozumowania, zgodnie z którym pomoc techniczna ma charakter niejako pasywny i nie jest objęta operacyjnymi ramami wykonania, jest sprzeczny z rozporządzeniami. W art. 66 rozporządzenia w sprawie EFRROW pomoc techniczną określono mianem zarówno „działalności”, jak i „środka”, zaś w art. 2 lit. d) środek zdefiniowano jako „zespół operacji przyczyniających się do wykonania osi”. Ponadto, zważywszy na ilość środków przeznaczonych na pomoc techniczną, zwłaszcza w państwach członkowskich (ponad 1,5 mld euro), niezmiernie istotne są jasne informacje, czy jest ona należycie zarządzana i czy przyczynia się do realizacji danego programu. Osiągnąć to można najlepiej poprzez odpowiednie planowanie, monitorowanie i ocenę konkretnych rezultatów uzyskanych za jej pośrednictwem.

63

Choć pomoc techniczna stanowi niewielką część ogólnych wydatków, na przestrzeni całego okresu programowania składa się ona na znaczną sumę i w związku z tym musi zostać należycie rozliczona. Pomimo zapewnień ze strony Komisji i państw członkowskich, że ich wydatki w ramach pomocy technicznej na pokrycie kosztów pozaoperacyjnych są niezbędne i współmierne i że w istotny sposób przyczyniają się one do powodzenia programów, nie ma zasadniczo ram wykonania, na podstawie których można by to potwierdzić. W obszarze tym nie prowadzi się właściwego planowania w perspektywie wieloletniej, nie dokonuje się odpowiedniej oceny potrzeb, cele są nieprecyzyjne (a zatem nie spełniają kryteriów SMART), a ponadto brakuje zorientowanego na wyniki monitorowania i oceny programów w zakresie pomocy technicznej (największy nacisk kładzie się za to na aspekty finansowe).

Niewłaściwe planowanie i brak odpowiedniej oceny potrzeb

64

Aby odpowiednio wyznaczyć cele i wartości docelowe, należy w pierwszej kolejności dokonać oceny potrzeb i sporządzić plan w perspektywie średnio- i długoterminowej. Działania takie stanowią zresztą część procedury dokonywania oceny ex ante przedstawionej w rozporządzeniu w sprawie EFRROW³⁰.

65

W Komisji jedną z konsekwencji postrzegania wydatków w ramach pomocy technicznej jako wsparcia o charakterze administracyjnym jest fakt, że uznaje się je za wydatki roczne. W niemal wszystkich obszarach działalności (z wyjątkiem badań i ocen oraz sieci ENRD) nie przeprowadzono wstępnej oceny potrzeb na cały okres programowania ani nie zaplanowano wykorzystania środków w perspektywie wieloletniej. Spowodowało to, że w niektórych przypadkach przydziału środków budżetowych dokonywano automatycznie z roku na rok, bez weryfikacji, czy (krótkoterminowe) zapotrzebowanie zgłoszone kilka lat wcześniej było jeszcze zasadne. Co więcej, brak odpowiedniej oceny potrzeb wiąże się z ryzykiem, że realizacja będzie przebiegać niezaplanowanie i bez właściwego ukierunkowania.

66

Rozporządzenie w sprawie EFRROW nakłada na państwa członkowskie obowiązek dokonania oceny ex ante PROW, tak aby określić i ocenić „potrzeby średnio- i długookresowe, cele do osiągnięcia, oczekiwane wyniki, cele wyrażone ilościowo, w szczególności pod względem wpływu w porównaniu ze stanem wyjściowym, wspólnotową wartość dodaną, zakres, w jakim zostały uwzględnione priorytety Wspólnoty, wnioski wyciągnięte z poprzedniego programowania oraz jakość procedur realizacji, monitorowania, oceny oraz zarządzania finansowego”³¹.

67

Podobnie jak Komisja, pięć państw członkowskich objętych kontrolą pomijało co do zasady pomoc techniczną w wieloletniej ocenie potrzeb w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Na skutek takiego podejścia budżety przeznaczone na pomoc techniczną były niestabilne i mogły w każdej chwili ulec zmianie w wyniku decyzji administracyjnej. Nawet w Polsce, gdzie dokonano oceny potrzeb w zakresie pomocy technicznej dla jednego z komponentów PROW, początkowy budżet okazał się znacznie zaniżony. Zgodnie z przyjętą polityką nieingerowania w wydatki państw członkowskich na tę pozycję Komisja bez zastrzeżeń akceptowała niezbędne zmiany w programach.

Cele niezgodne z kryteriami SMART

68

Cele SMART mają zapewnić lepsze ukierunkowanie środków, tak aby w bardziej wydajny sposób osiągnąć konkretne rezultaty. Cele zgodne z kryteriami SMART umożliwiają również skuteczne monitorowanie i ocenę rezultatów.

69

Z uwagi na brak odpowiedniego planowania i oceny potrzeb w odniesieniu do środków pomocy technicznej Komisja zasadniczo nie określiła celów, które spełniałyby kryteria SMART. Pomoc techniczna nie figuruje w szczegółowych rocznych planach zarządzania DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, w których podsumowano cele i wskaźniki na nadchodzący rok – mimo że w planach tych uwzględniono projekty i działania wspierane ze środków pomocy technicznej. W decyzjach w sprawie finansowania operacyjnego przygotowanych przez tę DG również nie uwzględniono celów SMART ani wskaźników w odniesieniu do projektów objętych dofinansowaniem ze środków pomocy technicznej, które są traktowane w ten sam sposób co ogólne wydatki administracyjne Komisji. Jedynym wyjątkiem, co wskazano już wcześniej, są oceny i badania, w przypadku których opracowano plany wieloletnie i cele SMART, zgodnie z wymogami przewidzianymi w odnośnych przepisach szczegółowych.

70

Jeśli chodzi o państwa członkowskie, nie podjęto większych wysiłków, by opracować konkretne cele dotyczące pomocy technicznej. Brak planowania w perspektywie wieloletniej w poszczególnych obszarach działalności objętych pomocą techniczną (takich jak np. krajowe sieci obszarów wiejskich czy działania informacyjne i komunikacyjne) wpłynął negatywnie na przejrzystość i utrudnił zdefiniowanie celów. Nie pomógł także fakt, że brakowało wyraźnego rozróżnienia pomiędzy poszczególnymi obszarami działalności objętymi pomocą techniczną, jak również między tymi obszarami a innymi, podobnymi działaniami, które nie były powiązane z celami EFRROW. Spośród pięciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, jedynie Włochy zdecydowały się wyjść poza ogólny zakres rozporządzeń. Jednak nawet w przypadku Włoch cele nie były skwantyfikowane i nie określono dla nich perspektywy czasowej.

Ramka 5

Przykłady niewłaściwie sformułowanych celów zaczerpnięte z dokumentów dotyczących programów operacyjnych państw członkowskich

Na Litwie jeden z celów polegał na „zapewnieniu odpowiedniego przygotowania, skutecznej realizacji i oceny programu […] zapewnieniu właściwej prezentacji i upowszechnienia informacji […] zapewnieniu dostępności informacji”.

Cele przyjęte w Polsce ograniczały się zasadniczo do wyliczenia działań wymienionych w art. 66 i 68 rozporządzenia w sprawie EFRROW. Było to co prawda zgodne z wymogami przewidzianymi w przepisach, jednak w celach tych nie określono oczekiwanych rezultatów i oddziaływania pomocy technicznej, nie wskazano też, w jaki sposób miałby się odbywać pomiar wyników osiągniętych za jej pośrednictwem.

Ograniczony zakres monitorowania i oceny

71

W rozporządzeniu finansowym określono pewne zasady dotyczące działań Komisji w zakresie monitorowania i oceny, w tym obowiązek przekazywania władzy budżetowej sprawozdań rocznych na temat stopnia osiągnięcia celów, który jest oceniany w odniesieniu do wskaźników wykonania³².

72

Jeśli chodzi o rozwój obszarów wiejskich³³, w ramach głównych założeń na lata 2007–2013 przewidziano ustanowienie wspólnych ramy monitorowania i oceny, sporządzonych we współpracy pomiędzy Komisją a państwami członkowskimi i zawierających ograniczoną liczbę wspólnych wskaźników mających zastosowanie do wszystkich PROW. Każde państwo członkowskie miało również określić dodatkowe wskaźniki umożliwiające pomiar postępów oraz efektywności i skuteczności PROW na wszystkich etapach realizacji. Ponadto przewidziano, że sporządzane będzie roczne sprawozdanie z postępu prac, przekazywane Komisji, a także przeprowadzane będą oceny ex ante, śródokresowe oraz ex post dotyczące jakości, efektywności i skuteczności realizacji programów.

73

Wspólne ramy monitorowania i oceny zostały ustanowione w myśl odnośnych przepisów. W ogólnych wytycznych dotyczących tych ram ani w opisie działań i wspólnych wskaźników nie było jednak mowy o pomocy technicznej – zgodnie z poglądem, że nie podlega ona wymogom w zakresie uzyskiwania rezultatów.

74

W związku z tym monitorowanie i ocena pomocy technicznej w Komisji odbywa się w tam samo ograniczonym zakresie jak jej planowanie. Nie określono żadnych kryteriów pozwalających wykazać, w jakim stopniu pomoc techniczna przyczynia się do ogólnych wyników osiągniętych w ramach programu, nacisk położono natomiast na kwestie finansowe i czysto administracyjne, takie jak przestrzeganie pułapów wydatków i terminów wykonania umów.

75

Sytuacja w państwach członkowskich jest bardzo podobna, co również spowodowane jest faktem, że pomoc techniczna nie została uwzględniona we wspólnych ramach monitorowania i oceny. Monitorowanie PROW państw członkowskich przez Komisję ogranicza się do kontroli wykonania budżetu i sprawdzania, czy nie przekroczono pułapu 4%. Głównym narzędziem monitorowania, jakim z kolei dysponują państwa członkowskie, jest sporządzane przez nie roczne sprawozdanie z postępu prac w ramach PROW, jednakże w sprawozdaniach dotyczących trzech z sześciu skontrolowanych PROW nie przedstawiono oceny pomocy technicznej. W pozostałych przypadkach, w których taką ocenę uwzględniono, brak wskaźników wykonania i oddziaływania oraz jasnych wytycznych dotyczących prezentowania informacji sprawił, że monitorowanie ograniczone było do realizacji finansowej.

Skutki nieodpowiednich ram wykonania

76

Komisja, jako organ odpowiedzialny za wykonanie budżetu UE, ma obowiązek zagwarantować należyte zarządzanie środkami EFRROW. W tym celu powinna ona m.in. zapewnić dokładne wskazówki dotyczące wydajnego i skutecznego wykorzystania pomocy technicznej. Komisja nie określiła jednak swoich potrzeb w zakresie pomocy technicznej (co mogłoby stanowić element ram wykonania) i nie nalegała, by uczyniły to państwa członkowskie, pozbawiając się tym samym możliwości oceny ogólnego oddziaływania wydatków w ramach pomocy technicznej i ukierunkowania tych środków na obszary, w których mogłyby one przynieść największe korzyści.

77

Ramy wykonania mogłyby również posłużyć jako podstawa do proponowania rozwiązań z wykorzystaniem pomocy technicznej w przypadku ewentualnych problemów pojawiających się w związku z EFRROW. Kiedy w 2011 i 2012 r. Komisja zwróciła się do wszystkich państw członkowskich z wnioskiem o przygotowanie planów działania w celu ograniczenia niedopuszczalnie wysokiego poziomu błędu w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, nie skorzystano z tej okazji, by jako narzędzie ułatwiające i wspierające działania naprawcze wykorzystać właśnie pomoc techniczną.

78

Wymagane na mocy rozporządzenia finansowego działania w ramach planowania, monitorowania i oceny podejmowane w Komisji i państwach członkowskich obejmują swoim zakresem działania operacyjne, a nie wydatki administracyjne, które obecnie mają największy udział w budżetach na pomoc techniczną. Wynika to głównie z tego, że bardzo trudno jest zaplanować i ocenić, w jakim stopniu wydatki – na przykład na wynagrodzenie – przyczyniły się osiągnięcia ogólnych celów programu. W przypadku tego rodzaju wydatków, w odróżnieniu od wydatków operacyjnych, o wiele trudniej wykazać, że dokonano ich zgodnie z zasadami należytego zarządzania finansami.

Tworzenie sieci współpracy: szansa na ustanowienie skutecznych ram wykonania

79

Europejska Sieć na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (ENRD)³⁴ to jedyny komponent finansowany ze środków pomocy technicznej w Komisji, który został wyraźnie określony w unijnych przepisach dotyczących rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich. ENRD ma wyraźnie określone cele polegające na utrwalaniu i umacnianiu dobrych praktyk i potencjału w zakresie rozwoju obszarów wiejskich na terenie całej Unii Europejskiej.

80

Jednym z zadań ENRD jest wspieranie krajowych sieci obszarów wiejskich w państwach członkowskich, które są również finansowane w ramach pomocy technicznej³⁵. W odniesieniu do tych sieci ustalono, że maksymalnie 25% wyasygnowanych na ich rzecz środków można wykorzystać na pokrycie niezbędnych wydatków dotyczących struktury administracyjnej³⁶, natomiast pozostałą część należy przeznaczyć na plan działania obejmujący konkretne działania informacyjne i działania związane z budowaniem zdolności³⁷.

81

W przypadku zarówno ENRD, jak i sieci krajowych w przepisach bardziej precyzyjnie określono, na co wykorzystać środki pomocy technicznej, a także wprowadzono wyraźne rozróżnienie, jakie wydatki uznać za operacyjne, a jakie nie. W odniesieniu do większości wydatków związanych z funkcjonowaniem sieci można teoretycznie zastosować ramy wykonania, co powinno przyczynić się do zapewnienia spójności działań finansowanych ze środków pomocy technicznej w tym obszarze, jak i ułatwić ocenę i weryfikację wydatków zgodnie z ogólnymi zasadami należytego zarządzania finansami.

82

Jeśli chodzi o działania dotyczące sieci obszarów wiejskich, zaobserwowano jednak, że często nie były one objęte kompleksowym planowaniem, monitorowaniem i oceną, podobnie jak ogólna pomoc techniczna w zakresie rozwoju obszarów wiejskich. Zasadniczo trudno jest dokonać oceny ich oddziaływania – wyjątek stanowi włoska sieć obszarów wiejskich (zob. ramka 6), która pod pewnymi względami stanowi wzór do naśladowania, jeśli chodzi o planowanie pomocy technicznej i ogólne funkcjonowanie.

Ramka 6

Sieć obszarów wiejskich we Włoszech³⁸ jako przykład dobrze funkcjonujących ram wykonania

W trakcie kontroli stwierdzono, że sieć obszarów wiejskich we Włoszech osiągnęła ogólne cele operacyjne (usprawnienie zarządzania, rozwój zdolności kierowniczych i administracyjnych, wymiana wiedzy i dobrych praktyk), a ponadto w skuteczny sposób zapewniała koordynację i wsparcie na rzecz regionalnych PROW we Włoszech (poprzez gromadzenie i analizę danych oraz usługi doradcze) oraz promowała współpracę ponadnarodową. Strona internetowa sieci cieszy się dużą popularnością. W ramach sieci organizowane są różnorodne inicjatywy i wydarzenia, podejmuje się także działania komunikacyjne na szeroką skalę (m.in. forum internetowe dla młodych rolników, projekty w szkołach). W celu zidentyfikowania i upowszechnienia dobrych praktyk organizowano konkursy wideo dla młodych rolników, a zwycięskie prace zamieszczone zostały na stronie internetowej sieci.

Te sukcesy i osiągnięcia wynikają po części ze szczegółowego zaplanowania rezultatów i produktów podejmowanych działań. Działalność sieci jest monitorowana i oceniana z wykorzystaniem szeregu wskaźników, dla których określono wartości docelowe. Podczas gdy wskaźniki produktu (np. zorganizowane spotkania, opublikowane wskazówki) dotyczą konkretnych działań realizowanych w ramach programu, wskaźniki rezultatu (poziom zadowolenia klientów, rozpowszechnianie dobrych praktyk) i oddziaływania (liczba podmiotów uczestniczących w zarządzaniu, postrzeganie przez obywateli polityki rozwoju obszarów wiejskich i widoczność działań w jej ramach) zostały ustanowione dla całej sieci.

W programie krajowej sieci obszarów wiejskich uwzględniane są ponadto oceny ex ante i oceny bieżące środków pomocy technicznej. Aby zapewnić lepszą jakość monitorowania, organy krajowe we Włoszech przystąpiły do realizacji zaleceń, które zostały przedstawione w 2010 r. w ramach oceny śródokresowej przeprowadzonej przez niezależnego oceniającego i dotyczyły ustanowienia wspólnych ram wskaźników dla wszystkich działań objętych pomocą techniczną.

12Art. 1 ust. 4 rozporządzenia Rady (WE) nr 1258/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz.U. L 160 z 26.6.1999, s. 103) (uchylonego w całości pod koniec 2006 r.) stanowił: „Wydatki odnoszące się do kosztów administracyjnych i kadrowych ponoszonych przez państwa członkowskie i przez otrzymujących pomoc (…) nie są pokrywane [przez EFOGR]”.

13Art. 121 ust. 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii (Dz.U. L 362 z 31.12.2012, s. 1).

14Art. 6 „nowego” rozporządzenia w sprawie finansowania WPR (rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008) jest co prawda sformułowany jaśniej, ale nie różni się zasadniczo pod względem merytorycznym.

15DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich, „2013 Information Technology Master Plan” (Plan centralny w dziedzinie IT na 2013 r.), s. 12.

16Art. 66 ust. 2 i art. 66 ust. 3.

17Bułgaria i Rumunia nie odpowiedziały co prawda na ankietę, lecz wszelkie niezbędne informacje uzyskano z PROW przyjętych w tych krajach oraz z zestawień wydatków przekazanych przez Komisję.

18Art. 41 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Urząd Publikacji Unii Europejskiej, Luksemburg, 2014.

20Ibidem, s. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Wyjątek stanowią Węgry, gdzie zdecydowano, że w latach 2014–2020 ze środków pomocy technicznej finansowane będą wyłącznie działalność krajowej sieci obszarów wiejskich i działania powiązane, a udział tych środków w wydatkach ogółem ograniczono do 2,4%. Wszelkie pozostałe potrzeby finansowe w zakresie rozwoju obszarów wiejskich mają zostać pokryte z budżetu krajowego.

23„Zasada wzajemnej zgodności” zobowiązuje rolników otrzymujących płatności bezpośrednie w ramach filaru I do przestrzegania podstawowych norm w zakresie ochrony środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia zwierząt i zdrowotności roślin oraz dobrostanu zwierząt. Ma ona również zastosowanie do większości płatności środowiskowych w ramach filaru II.

24Dyrektywa 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134 z 30.4.2004, s. 114).

25W art. 62 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz.U. L 227 z 31.7.2014, s. 69) wyraźnie przewidziano, że wydatki państw członkowskich na pomoc techniczną podlegają ogólnym wymogom w zakresie kontroli administracyjnych i kontroli na miejscu oraz sprawozdawczości. W artykule tym zwrócono również uwagę na kwestię niezależności, podkreślając, że podmioty przeprowadzające kontrolę muszą być funkcjonalnie niezależne od podmiotów zatwierdzających płatności.

26Z ang. Specific (zdefiniowany), Measurable (wymierny), Achievable (osiągalny), Relevant (odpowiedni), Timed (określony w czasie).

27Zasady i przepisy omówione w niniejszym akapicie są przedstawione w art. 27 rozporządzenia finansowego z 2002 r.

28Zob. art. 53b rozporządzenia finansowego z 2002 r.

29Zgodnie z opisem w tytule IV, rozdział I rozporządzenia w sprawie EFRROW. Pomoc techniczną omówiono w tytule IV, rozdział II.

30Art. 85.

31Art. 85.

32Art. 27 ust. 3 rozporządzenia finansowego z 2002 r.

33Art. 77–87 rozporządzenia w sprawie EFRROW.

34Ustanowiona na mocy art. 67 rozporządzenia w sprawie EFRROW.

35Jak przewidziano w art. 68 rozporządzenia w sprawie EFRROW.

36Art. 41 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006.

37Plan działania obejmujący „(…) przynajmniej identyfikację i analizę możliwych do przeniesienia dobrych praktyk oraz przekazanie informacji na ich temat, zarządzanie siecią, organizację wymiany doświadczeń i know-how, przygotowanie programów szkoleniowych dla lokalnych grup działania w procesie tworzenia i pomocy technicznej dla współpracy międzyterytorialnej i transnarodowej”.

38Włochy to jedno z niewielu państw członkowskich, w których funkcjonuje system regionalnych PROW. Oznacza to, że krajowa sieć obszarów wiejskich stanowi nie tylko środek pomocy technicznej, ale pełni również rolę organu koordynującego i wspierającego regiony we wszystkich obszarach polityki rozwoju obszarów wiejskich. Z tego względu podlega ona wymogom wspólnych ram monitorowania i oceny – na tych samych zasadach co krajowy PROW.

Wnioski i zalecenia

83

Ogólnie rzecz biorąc, Trybunał stwierdza, że z uwagi na brak odpowiednich ram wykonania w odniesieniu do wydatków na pomoc techniczną w zakresie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich ani Komisja, ani państwa członkowskie nie są w stanie wykazać, w jakim stopniu pomoc ta przyczyniła się do osiągnięcia głównych celów WPR.

84

Choć na cel ten przeznaczono znaczne środki, w przepisach nie ma precyzyjnej definicji pomocy technicznej, a zasady korzystania z niej są niejasne. Kontrola wykazała, że Komisja i państwa członkowskie w pełni wykorzystały tę sytuację. Ta swoboda wyboru przełożyła się jednak na brak konsekwencji (pkt 28). Komisja nie opracowała kompleksowych wytycznych dotyczących korzystania ze środków pomocy technicznej – ani na użytek wewnętrzny, ani dla państw członkowskich (pkt 30 i 37).

85

W Komisji zatarciu ulega rozróżnienie pomiędzy kosztami operacyjnymi i kosztami administracyjnymi. W budżecie na pomoc techniczną coraz większy udział mają w szczególności wydatki na utrzymanie systemów informatycznych (pkt 32–35). Z informacji przekazanych przez cztery z pięciu skontrolowanych państw członkowskich wynika, że największa część ich wydatków w ramach pomocy technicznej wiąże się z kosztami administracyjnymi, zwłaszcza z kosztami wynagrodzeń. W sytuacji gdy personel objęty dofinansowaniem i tak byłby niezbędny w celu realizacji polityki, takie wykorzystanie pomocy technicznej ma faktycznie charakter wsparcia budżetowego. Obecnie finansowanie płac ze środków pomocy technicznej jest powszechnie stosowanym rozwiązaniem w wielu obszarach polityki UE (pkt 39–45).

86

Brak wyraźnego rozróżnienia pomiędzy kosztami operacyjnymi i administracyjnymi oraz brak jasności co do charakteru działań, jakie mają zostać objęte pomocą techniczną, wpływają negatywnie na przejrzystość budżetu i utrudniają weryfikację, na co przeznaczane są środki budżetowe (pkt 26–28).

87

Kontrola wykazała, że w Komisji niektóre koszty były niekwalifikowalne pod względem formalnym, co wynikało z nieprawidłowego przypisania ich do danego budżetu (pkt 52). W państwach członkowskich z kolei główne problemy dotyczyły wykorzystania środków na działania w ramach obydwu filarów (w związku z czym wydatki te nie były w pełni kwalifikowalne) lub nieprawidłowości w kontraktach i zamówieniach (pkt 54–59). Mimo to Trybunał stwierdził, że większość wydatków w ramach pomocy technicznej spełnia obowiązujące, elastyczne kryteria kwalifikowalności.

88

Trybunał ustalił, że w praktyce koszty administracyjne dotyczące na przykład wynagrodzeń czy systemów informatycznych często mają związek z obydwoma filarami WPR. Fakt, że są one kwalifikowalne wyłącznie w ramach filaru II (w przypadku państw członkowskich) lub proporcjonalnie w ramach filaru I i II (w przypadku Komisji), rodzi potrzebę opracowania uciążliwie skomplikowanych procedur służących do uzasadnienia określonego sposobu alokacji kosztów (pkt 52, 54–56).

89

Ponadto niezmiernie trudno jest ocenić gospodarność kosztów administracyjnych. Choć zatem pokrywanie tych kosztów ze środków pomocy technicznej może w jakiś sposób przyczynić się do osiągnięcia głównych celów WPR, w praktyce nie można wiarygodnie ocenić tego wkładu ani tym bardziej wykazać, że tego rodzaju wydatki w ramach pomocy technicznej przynoszą większe korzyści w stosunku do poniesionych nakładów niż bezpośrednie finansowanie podstawowych działań WPR (pkt 46–48).

90

Co więcej, zezwolenie na pokrywanie kosztów administracyjnych ze środków pomocy technicznej sprawia, że zarówno Komisja, jak i państwa członkowskie popadają w konflikt interesów. Jako podmioty zarządzające WPR decydują one, ile przeznaczyć na poszczególne działania, w tym na pomoc techniczną, tak aby zapewnić optymalne wykorzystanie środków. Jednocześnie są one jednak beneficjentami pomocy technicznej wypłacanej na pokrycie wydatków administracyjnych, w związku z czym mogą dążyć do zmaksymalizowania płatności na pokrycie niezbędnych kosztów zarządzania programami (pkt 49).

Zalecenie 1

Komisja powinna wyraźnie określić zakres i sposoby stosowania pomocy technicznej. W szczególności powinna ona wprowadzić jasne rozróżnienie pomiędzy wydatkami operacyjnymi/„budowaniem zdolności” a kwalifikowanymi kosztami administracyjnymi/„wsparciem budżetowym”, przede wszystkim w kwestii wynagrodzeń.

Takie doprecyzowanie zapewniłoby większą przejrzystość co do tego, w jaki sposób można wykorzystać te środki. Komisja powinna uważnie monitorować proces wdrażania pomocy technicznej przez państwa członkowskie.

Zalecenie 2

Komisja powinna także podjąć odpowiednie działania, aby zapewnić, że ogólne wydatki administracyjne, takie jak regularne utrzymanie infrastruktury IT, nie są pokrywane z linii budżetowej przeznaczonej na pomoc techniczną.

Zalecenie 3

W przyszłości Komisja powinna nałożyć na państwa członkowskie obowiązek przedstawiania osobno informacji na temat kosztów administracyjnych/„wsparcia budżetowego” w zakresie rozwoju obszarów wiejskich, tak aby uwidocznić, że część środków w ramach pomocy technicznej przeznaczana jest na tego rodzaju wsparcie.

91

Trybunał stwierdził, że ani Komisja, ani państwa członkowskie nie ustanowiły odpowiednich ram wykonania, by wykazać konieczność i skuteczność finansowania działań ze środków pomocy technicznej. Fakt, że w przepisach na lata 2007–2013 pomoc techniczna została ujęta w sposób nieprecyzyjny, umożliwił instytucjom zarządzającym wyłączenie jej spod głównych zasad należytego zarządzania finansami. Ponieważ większość wydatków w ramach pomocy technicznej nie ma charakteru operacyjnego, uznaje się je co do zasady za wydatki roczne i nie uwzględnia we wspólnych ramach monitorowania i oceny. W rezultacie w odniesieniu do pomocy technicznej nie prowadzi się właściwego planowania w perspektywie wieloletniej ani nie dokonuje się odpowiedniej oceny potrzeb, co prowadzi do tego, że cele są nieprecyzyjne, i brakuje monitorowania i oceny zorientowanych na wyniki (pkt 60–75).

92

Komisja nie określiła swoich potrzeb w zakresie pomocy technicznej (co mogłoby stanowić element ram wykonania) i nie nalegała, by uczyniły to państwa członkowskie, pozbawiając się w ten sposób możliwości oceny ogólnego oddziaływania wydatków w ramach pomocy technicznej i ukierunkowania tych środków na obszary, w których mogłyby one przynieść największe korzyści. Tym samym poważnie podważono potencjalną skuteczność środków pomocy technicznej (pkt 76–78).

93

Trybunał stwierdził, że rozwiązania przyjęte w odniesieniu do sieci współpracy w większym stopniu przystają do poszczególnych elementów ram wykonania, ponieważ w ich przypadku bardziej precyzyjnie określono, na co wykorzystać środki pomocy technicznej, wprowadzono wyraźne rozróżnienie, jakie wydatki uznać za operacyjne, a jakie nie, a także ustalono pułap wydatków państw członkowskich na zarządzanie (pkt 79–82).

Zalecenie 4

Komisja i państwa członkowskie powinny ustanowić odpowiednie ramy wykonania w odniesieniu do środków pomocy technicznej. Należy w szczególności dokonać właściwej oceny potrzeb Komisji i państw członkowskich w zakresie pomocy technicznej oraz opracować mechanizm wyznaczania celów i pomiaru postępów w ich realizacji, co z kolei pozytywnie wpłynęłoby na rozliczalność i zapewniło większą skuteczność i wydajność wydatkowanych środków.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę I, której przewodniczyła Rasa Budbergytė, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 11 marca 2015 r.

W imieniu Trybunału Obrachunkowego

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Prezes

Załącznik

Załącznik

Plany finansowe dotyczące pomocy technicznej w zakresie obszarów wiejskich na lata 2007–2013 i 2014–2020 na podstawie danych DG ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich

Państwo członkowskie | 2007–2013 | 2014–2020 | Zmiana od 2007–2013 do 2014–2020 (2007–2013 = 100%)
Plan finansowy: rozwój obszarów wiejskich (w euro) | Plan finansowy: pomoc techniczna (w euro) | Udział pomocy technicznej w środkach na rozwój obszarów wiejskich | Plan finansowy: rozwój obszarów wiejskich (w euro) | Plan finansowy: pomoc techniczna (w euro) | Udział pomocy technicznej w środkach na rozwój obszarów wiejskich | Zmiana w planowanej ilości środków na rozwój obszarów wiejskich | Zmiana w planowanej ilości środków na pomoc techniczną
Belgia¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16% | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18% | 132,89% | 134,68%
Bułgaria¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50% | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33% | 88,51% | 137,82%
Republika Czeska¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47% | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99% | 79,84% | 166,49%
Dania² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00% | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00% | 108,91% | 108,99%
Niemcy¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02% | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28% | 96,58% | 215,43%
Estonia | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95% | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41% | 113,76% | 98,24%
Irlandia¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09% | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15% | 87,79% | 147,22%
Grecja¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15% | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89% | 108,13% | 177,16%
Hiszpania¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26% | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45% | 102,05% | 117,09%
Francja¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66% | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13% | 149,69% | 256,09%
Włochy¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13% | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51% | 115,57% | 136,02%
Cypr¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77% | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80% | 80,34% | 81,75%
Łotwa | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95% | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00% | 101,92% | 103,21%
Litwa | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85% | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55% | 91,35% | 84,30%
Luksemburg¹ | 94 957 826 | - | 0,00% | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05% | 105,92% | brak danych
Węgry¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94% | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16% | 88,88% | 48,65%
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94% | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00% | 125,34% | 127,09%
Niderlandy² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55% | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57% | 102,38% | 667,31%
Austria | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18% | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90% | 97,81% | 130,04%
Polska² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49% | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54% | 64,17% | 66,28%
Portugalia¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13% | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90% | 100,03% | 89,14%
Rumunia¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24% | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23% | 98,66% | 176,78%
Słowenia | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41% | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98% | 91,47% | 193,04%
Słowacja² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12% | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84% | 77,38% | 140,37%
Finlandia | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07% | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26% | 110,46% | 129,43%
Szwecja¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29% | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60% | 90,28% | 98,79%
Zjednoczone Królestwo¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68% | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29% | 112,54% | 214,64%
Razem/średni udział państwa członkowskiego³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57% | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97% | 98,96% | 124,11%

1Programy rozwoju obszarów wiejskich na okres 2014–2020 nie zostały jeszcze zatwierdzone lub zatwierdzone tylko częściowo przez Komisję (według stanu na koniec lutego 2015 r.).

2Na okres 2014–2020 nie uwzględniono jeszcze elastyczności (w przypadku przesunięć w ramach filaru I).

3Z wyłączeniem Chorwacji, która przystąpiła do UE w 2013 r. i w związku z tym w latach 2007–2013 nie poniosła wydatków z EFRROW; planowany budżet EFRROW na lata 2014–2020 dla Chorwacji wynosi 2 026 mln euro, w tym 55 mln euro w ramach pomocy technicznej.

Odpowiedzi Komisji

Streszczenie

IV

Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie Komisji lub w jej imieniu.

Na nowy okres programowania pomoc techniczna na poziomie państw członkowskich została określona zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

Potrzebna jest swoboda wyboru wynikająca z elastyczności ram regulacyjnych, aby poradzić sobie z dużą różnorodnością potrzeb władz krajowych i regionalnych. Budowanie potencjału jest ściśle związane z określonymi rodzajami kosztów, takimi jak koszty administracyjne lub narzędzi informatycznych. Wydatki finansowane w ramach pomocy technicznej są bezpośrednio związane z przygotowaniem, wdrażaniem i oceną programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW).

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja przedstawiła kompleksowe wytyczne dla państw członkowskich oraz kierunki polityki dla urzędników w celu uproszczenia podejść przy negocjacji nowych PROW.

V

Państwa członkowskie muszą zapewnić weryfikowalność i kontrolę wszystkich środków rozwoju obszarów wiejskich, jakie mają zamiar wdrażać. W tym celu państwa członkowskie określają zasady dotyczące kontroli, które w wystarczającym stopniu zapewniają przestrzeganie kryteriów kwalifikowalności i innych zobowiązań (art. 48 rozporządzenia (WE) nr 1974/2006).

W okresie programowania 2014–2020 pomoc techniczna będzie podlegać kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu (art. 62 rozporządzenia (UE) nr 809/2014), co zwiększy poziom pewności w zakresie kwalifikowania wydatków.

Wydatki na pomoc techniczną muszą być możliwe do prześledzenia, a środki finansowane w ramach tych wydatków powinny być identyfikowalne za pomocą racjonalnych praktyk księgowych. Ta sama zasada ma zastosowanie do innych wydatków, beneficjentów oraz działań, które mogłyby być finansowane w ramach innych funduszy UE i wsparcia publicznego w ogóle.

VI

Państwa członkowskie mają obowiązek przedstawiania informacji w rocznym sprawozdaniu z postępów w zakresie jakości i skuteczności realizacji programu, w tym wykorzystania pomocy technicznej (załącznik VII do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006).

Wydatki na pomoc techniczną przyczyniają się do sprawnej realizacji programów, co w końcowym efekcie stanowi korzyść dla beneficjentów.

VII

Pomoc techniczna przyczynia się do wdrażania, monitorowania, kontroli i oceny PROW. Jedynie na podstawie podsumowania ocen ex post PROW będzie można zobaczyć, w jakim stopniu pomoc techniczna przyczyniła się do osiągnięcia ogólnych celów WPR.

Prawodawca postanowił przyznać państwom członkowskim możliwość elastycznego decydowania o wykorzystaniu funduszy na pomoc techniczną.

VII Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie w dalszym ciągu rozwijać wytyczne w tym zakresie.

VII Zalecenie 2

Komisja nie może zaakceptować tego zalecenia. Uważa, że utrzymanie infrastruktury IT jest działaniem operacyjnym związanym z aktualizacją i rozwojem systemów. Zgodnie z wytycznymi budżetowymi Komisji dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z dnia 16 maja 2014 r., w odniesieniu do programów zarządzania dzielonego w zakresie stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej (administracyjnej) pomocy technicznej w przypadku wydatków dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje kosztów związanych z IT, niezależnie od tego, czy dotyczą one rozwoju lub konserwacji systemów, powinny być zawsze ujmowane w tej samej pozycji w budżecie co odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność we wszystkich obszarach objętych zarządzaniem dzielonym z budżetu Komisji.

VII Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W perspektywie średnioterminowej Komisja zwróci się o bardziej szczegółowe informacje w ramach istniejących systemów sprawozdawczości, aby poprawić monitorowanie rodzaju poniesionych kosztów (tj. kosztów administracyjnych i operacyjnych) w ramach budżetu pomocy technicznej.

VII Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie. Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do stosowania odpowiednich wskaźników do monitorowania wydatków na pomoc techniczną, choć nie będzie to obowiązkowe.

Wprowadzenie

13

Wielkość wydatków na pomoc techniczną planuje się odpowiednio do stwierdzonych potrzeb. Na przykład art. 8 lit. c) ppkt (vi) rozporządzenia (UE) nr 1305/2014 wprowadza wymóg, by instytucje zarządzające zapewniały odpowiedni potencjał doradczy w zakresie wymogów regulacyjnych i działań związanych z innowacją, co mogło spowodować powstanie dodatkowych potrzeb w zakresie pomocy technicznej.

Komisja uprościła podejście do pomocy technicznej we wszystkich europejskich funduszach strukturalnych i inwestycyjnych, ustanawiając wspólne przepisy prawne mające zastosowanie do nich wszystkich. Przepis ten (art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013) nieznacznie poszerza zakres wydatków kwalifikujących się do wsparcia, włączając w nie komunikację, tworzenie sieci kontaktów, rozpatrywanie skarg oraz działania związane z kontrolą, które to elementy nie zostały uwzględnione w definicji pomocy technicznej w poprzednich ramach prawnych dla rozwoju obszarów wiejskich.

16

W odniesieniu do filaru I, wszystkie zobowiązania muszą być wykonane w danym roku budżetowym oraz, z wyjątkiem rzadkich przypadków dopuszczonych przeniesień z jednego roku budżetowego na następny, wygasają one z końcem tego roku. Płatności jednak mogą być dokonywane w więcej niż jednym roku budżetowym.

W odniesieniu do filaru II, rezultat wykorzystania planowanych funduszy na pomoc techniczną nie jest jeszcze w pełni znany, ponieważ państwa członkowskie mogą składać deklaracje wydatków przez cały 2015 r. Istnieją znaczne różnice między państwami członkowskimi pod względem odsetka środków przydzielonych na rozwój obszarów wiejskich, który państwa te zamierzają przeznaczyć na pomoc techniczną.

Uwagi

24

W odniesieniu do filaru I, finansowanie kosztów administracyjnych ponoszonych przez państwa członkowskie jest wyłączone z EFRG. Koszty administracyjne poniesione przez beneficjentów funduszy i programów operacyjnych są kwalifikowalne i mogą zostać włączone do oświadczenia państw członkowskich na podstawie aktów delegowanych przyjętych przez Komisję na mocy nowego rozporządzenia nr 1308/2013 ustanawiającego wspólną organizację rynków.

25

Komisja uznaje znaczenie uzasadnienia i jawności kosztów administracyjnych finansowanych ze środków przeznaczonych na pomoc techniczną. Należyte wdrożenie programów, a w konsekwencji polityki rozwoju obszarów wiejskich, wymaga dobrze wyposażonych administracji.

26

Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie Komisji lub w jej imieniu.

Na nowy okres programowania pomoc techniczna na poziomie państw członkowskich została określona zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

27

Pomimo że terminu „budowanie potencjału” nie użyto wprost w art. 5, wszystkie wyszczególnione działania prowadzą ostatecznie do budowania potencjału Komisji i służb państw członkowskich do legalnego i prawidłowego stosowania zasad WPR.

28

Prawodawca, przyjmując rozporządzenia, opowiedział się za elastycznym i szerokim podejściem do wykorzystania pomocy technicznej przez państwa członkowskie. Komisja nie może ingerować w stosowanie tych przepisów, zwłaszcza wtedy, gdy wydatki zostały uznane za kwalifikowalne.

Niemniej jednak na bieżący okres programowania Komisja przygotowała szczegółowe wytyczne dla państw członkowskich, jak również kierunki polityki i wskaźniki orientacyjne dla urzędników.

Koszty administracyjne pokrywane z pomocy technicznej muszą być wyraźnie powiązane z realizacją programu. Elastyczność w zakresie wykorzystania środków z pomocy technicznej w ramach ustalonych pułapów nie oznacza braku dyscypliny. W ramach zarządzania dzielonego, państwa członkowskie powinny zapewnić wydatkowanie środków z budżetu UE zgodne z zasadami oszczędności, wydajności i skuteczności (art. 30 rozporządzenia finansowego nr 966/2012).

Wydatki na pomoc techniczną służą wsparciu działań krajowej sieci obszarów wiejskich państw członkowskich; działania te są wyraźnie określone i ustanowione w ramach prawnych (art. 68 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) oraz w programach rozwoju obszarów wiejskich.

30

Zdaniem Komisji „definicja” i „charakter” pomocy technicznej powinny zostać określone przez prawodawcę.

Celem vademecum dla trybu zarządzania bezpośredniego jest dostarczenie wytycznych w zakresie walidacji, obiegu środków finansowych, procesów i procedur stosowanych w celu wykonania budżetu, a nie określenie zasad dotyczących podziału środków budżetowych między pozycjami.

31

Zgodnie z zapisami księgowymi Komisji, całkowita wartość zobowiązań w 2013 r. wyniosła 21 879 114 euro. Komisja wzmocniła działania służące nawiązywaniu kontaktów, szczególnie w odniesieniu do europejskiego partnerstwa innowacyjnego, pod koniec okresu programowania 2007–2013. Tworzenie sieci kontaktów było także kluczowym elementem przygotowania następnego okresu programowania. Ogólnie rzecz biorąc, tworzenie sieci kontaktów stanowi istotną działalność zorientowaną na wyniki, na której opiera się koncepcja polityki. W odniesieniu do systemów informatycznych, rozwój nowych i bardziej zaawansowanych narzędzi (np. RDIS2, SFC) w celu przygotowania okresu 2014–2020 realizowano głównie od 2012 r. i w związku z tym związane z tym wydatki są znacznie wyższe niż w 2007 r. Zob. również odpowiedzi do pkt 32–35.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 32–35

Właściwe służby Komisji sfinansowały wydatki związane z IT poprzez szereg artykułów budżetowych w oparciu o związek tych wydatków z działaniami, z których wynikają:

artykuły budżetowe wykorzystane do tego finansowania obejmują nietechniczną pomoc operacyjną dotyczącą wydatków na wsparcie dla działań WPR (EFRG i EFRROW zostały oddzielnie sfinansowane z art. 05 01 04) oraz operacyjną pomoc techniczną bezpośrednio związaną z realizacją programów i działań operacyjnych WPR (EFRG sfinansowany z artykułu 05 08 09 i EFRROW w ramach pozycji 05 04 05 02).

Opracowanie i utrzymywanie informatycznych systemów administracyjnych jest stopniowo uwzględniane przez służby horyzontalne w Komisji. Jednak Komisja w dalszym ciągu jest odpowiedzialna za systemy informatyczne służące WPR. Wyżej wymienione artykuły budżetowe pokrywają zarówno początkowe koszty opracowania systemów informatycznych, jak i koszty ich utrzymania. Koszty utrzymania obejmują zarówno kwestię przyszłego rozwoju tych systemów w miarę potrzeb (utrzymanie z uwzględnieniem aktualizacji), jak i ich konieczną konserwację korygującą i funkcjonowanie.

Komisja wydała wytyczne do programów zarządzania dzielonego zawierające niezbędne wskazówki odnośnie rodzaju linii budżetowej do wykorzystania w przypadku wydatków (i kontroli) dotyczących IT, aby zapewnić odpowiednią spójność w odniesieniu do budżetowania wydatków informatycznych. Wszystkie rodzaje kosztów dotyczących IT (zarówno koszty rozwoju systemów informatycznych, jak i ich utrzymania) powinny być zgodne z tymi wytycznymi, a koszty utrzymania powinny zawsze być naliczane w tej samej linii budżetowej co odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność we wszystkich dyrekcjach generalnych objętych zarządzaniem dzielonym.

36

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.

37

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 28.

38

Średni wynik w odniesieniu do wykorzystania pomocy technicznej na okres programowania 2007–2013 (1,57%) i szacowany wynik na okres programowania 2014–2020 (1,97%) wskazują na umiarkowany przydział przez państwa członkowskie i oznaczają, że fundusze są wykorzystywane tylko na potrzebne działania związane z wdrażaniem PROW. Ponadto rzeczywista kwota wydatków w latach 2007–2013 (na dzień 31 października 2014 r.) wyniosła zaledwie 70% planowanych kwot podanych w załączniku. W związku z tym, jedynie 1,16% wykonania budżetu z lat 2007–2013 zostało faktycznie przeznaczone na pomoc techniczną.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 13.

Wspólna odpowiedź Komisji na pkt 40 i 41

Należyte zarządzanie finansami i ambitne cele polityki w odniesieniu do polityki rozwoju obszarów wiejskich wymagają zwiększenia zdolności administracyjnych w państwach członkowskich. Aby zapewnić odpowiednie wdrożenie, przyznano zwiększone wykorzystanie środków w celu utrzymania zdolności administracyjnych w państwach członkowskich.

Ponadto na okres objęty kontrolą przypadł poważny kryzys gospodarczy, zwłaszcza w niektórych państwach członkowskich, w których administracja krajowa doświadczyła poważnych cięć i braku zasobów. W celu zagwarantowania należytego wdrażania polityki i ograniczenia rosnącego poziomu błędu, takie administracje zabiegały o finansowanie z UE w ramach pomocy technicznej.

43

Artykuł 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 stanowi, że „z inicjatywy państw członkowskich, dla każdego programu rozwoju obszarów wiejskich EFFROW może finansować działalność dotyczącą przygotowania, zarządzania, monitorowania, oceny, informowania i kontroli w ramach pomocy dla programu. Na działalność tą można przeznaczyć do 4 % całkowitej kwoty dla każdego programu”. Zgodnie z art. 71 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, to właściwe organy krajowe ustanawiają zasady dotyczące kwalifikowalności wydatków, z zastrzeżeniem szczególnych warunków ustanowionych w rozporządzeniu (WE) nr 1698/2005 dla niektórych środków rozwoju obszarów wiejskich.

45

Komisja uważa, że przydzielenie środków na zarządzanie poprawia obsługę wniosków o przyznanie pomocy i zapewnia lepsze usługi doradcze świadczone na rzecz beneficjentów PROW, zwłaszcza w odniesieniu do złożonych środków dotyczących inwestycji, poprawiając tym samym ogólną realizację programu.

46

Pomoc techniczna jest częściowo wykorzystywana do ogólnego zarządzania PROW, co zdaniem decydentów jest wsparciem niezbędnym do realizacji polityki. Stąd też powinna być ona oceniana w świetle wyników wskaźników PROW.

47

Pomoc techniczna jest w dużej mierze wykorzystywana do zmniejszenia obciążeń administracyjnych beneficjentów, poprawy ich wiedzy i dostarczenia informacji na temat realizacji programu lub do pełnego wykorzystania narzędzi informatycznych i administracji elektronicznej. W związku z tym wydatki na pomoc techniczną, nawet jeżeli są częściowo przeznaczone na wsparcie budżetowe, mają pozytywny wpływ na beneficjentów.

48

Administracje krajowe w ekonomicznie słabszych państwach członkowskich potrzebują większego wsparcia w celu spełnienia unijnych zobowiązań i obowiązków w zakresie realizacji programu. Takie wydatki są potrzebne do finansowania środków administracyjnych związanych z realizacją programu.

Wydatki Polski na pomoc techniczną w ujęciu procentowym są stosunkowo niskie.

49

Pomoc techniczna wspiera realizację podstawowych celów polityki, których nie można byłoby osiągnąć bez takiego finansowania. W związku z tym Komisja uważa, że wydatki na pomoc techniczną nie powodują przesunięcia znacznych zasobów z celów polityki, lecz wręcz przeciwnie – wzmacniają rozwiązania dotyczące wdrażania w państwach członkowskich.

Jedynie 1,16% wydatków przeznaczono na pomoc techniczną w latach 2007–2013 (z dostępnego pułapu 4%). Ta stosunkowo niewielka część wydatków na rozwój obszarów wiejskich nie wskazuje na zamiar zwiększenia płatności na koszty administracyjne państw członkowskich.

Ramka 1

Mając na uwadze, że z budżetu pomocy technicznej finansuje się niektóre koszty ogólne związane z realizacją programu, udział tych wydatków w stosunku do ogólnego budżetu polityki (tj. 1,16%) wydaje się być bardzo ograniczony.

Zdaniem Komisji, nawet jeśli nie powinno się zwiększać kosztów kontroli w państwach członkowskich, należy położyć nacisk na potrzebę polepszenia ich jakości i efektywności.

Obowiązki związane z zarządzaniem, kontrolą, działaniami informacyjnymi i promocyjnymi oraz monitorowaniem i oceną tworzenia sieci kontaktów są niezbędne dla skutecznej polityki, a ich koszty powinny być współfinansowane w ramach EFRROW.

50

Komisja przedstawiła wytyczne dla państw członkowskich dotyczące wykorzystania pomocy technicznej w okresie programowania 2014–2020 w ramach Komitetu ds. Rozwoju Obszarów Wiejskich.

51

Tabela w załączniku została opracowana na podstawie projektów PROW przedłożonych przez państwa członkowskie. Większość z nich jest nadal przedmiotem dyskusji.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 13.

54

Komisja prowadzi kontrole w państwach członkowskich w celu sprawdzenia wydatków na pomoc techniczną. W stosunku do błędów wykrytych przez Komisję i Trybunał Obrachunkowy podejmuje się działania następcze i proponuje korekty finansowe.

Wzmocniono ramy prawne w odniesieniu do okresu programowania 2014–2020. Dokument z wytycznymi przedstawiony państwom członkowskim zawiera następujące zalecenie: „koszty administracyjne po stronie beneficjentów finansowane z pomocy technicznej, w tym koszty personelu, powinny być jasno określone (rodzaj kosztów administracyjnych i kryteria przyznawania). Ponadto, w przypadku gdy beneficjenci wdrażają również inne fundusze (tj. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub EFRG), należy zapewnić możliwość weryfikacji i pomiaru kosztów administracyjnych finansowanych z pomocy technicznej”.

55

Państwa członkowskie informuje się. że pomoc techniczna może dotyczyć wyłącznie PROW oraz że należy udowodnić wyraźne rozgraniczenie kosztów administracyjnych i kosztów zatrudnienia związanych z filarami 1 i 2.

Zob. również odpowiedź na pkt 54.

Ramka 2

W opinii władz litewskich ministerstwo zatwierdza regularnie aktualizowane listy pracowników częściowo przydzielonych do prac w zakresie PROW wraz ze szczegółowym procentem ich czasu pracy. W agencji płatniczej przypisania pro rata czasu pracy pracowników dokonuje się biorąc pod uwagę różne fundusze zarządzane przez agencję, przydzielone zadania i funkcje, zatwierdzone plany działania, planowane zaproszenia do składania wniosków i ich przetwarzanie, kontrole na miejscu itd.

W odniesieniu do Węgier, w dniu 19 grudnia 2014 r. Komisja przypomniała władzom węgierskim, że należy przedstawić wykaz beneficjentów pomocy technicznej na okres programowania 2014–2020. Ponadto, w przypadku gdy beneficjenci wdrażają również inne fundusze (tj. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub EFRG), należy zapewnić możliwość weryfikacji i pomiaru finansowanych kosztów administracyjnych.

W odniesieniu do Austrii w trakcie negocjacji programu na lata 2014–2020 władze poinformowano, że pomoc techniczna może dotyczyć wyłącznie PROW oraz że należy udowodnić wyraźne rozgraniczenie kosztów administracyjnych i kosztów zatrudnienia związanych z filarami I i II.

W odniesieniu do Polski współczynniki oszacowano w oparciu o założenie, że udział w filarach I i II prawdopodobnie nie będzie się zmieniać w danym okresie.

Należy zauważyć, że Komisja uwzględnia uwagi Trybunału podczas swoich własnych kontroli.

Zob. również odpowiedź na pkt 55.

56

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 54.

Ramka 3

Komisja wielokrotnie podkreślała wagę przestrzegania zasad dotyczących zamówień publicznych podczas spotkań dwustronnych i w różnych dokumentach wymienianych z instytucjami zarządzającymi zgodnie z art. 82 ust. 2 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005.

Szczegółowe zapewnienia dotyczące zgodności, w szczególności w odniesieniu do przepisów w zakresie konkurencji i zamówień publicznych, zostały przekazane przez włoską instytucję zarządzającą w rocznym sprawozdaniu z postępów.

W art. 62 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 poszerzono zakres, w którym niezależny ekspert powinien przeprowadzić lub potwierdzić obliczenia. Obejmie to również wszystkie operacje, w przypadku których stosowane będą uproszczone opcje kosztów.

62

W okresie programowania 2014–2020 krajowe sieci obszarów wiejskich będą monitorowane za pomocą trzech specjalnych wskaźników produktów (załącznik IV do rozporządzenia (UE) nr 808/2014). W odniesieniu do innych działań finansowanych z pomocy technicznej, dokument z wytycznymi przedstawiony państwom członkowskim zawiera następujące zalecenie: „w celu zapewnienia zgodności z ogólnymi zasadami należytego zarządzania środkami finansowymi UE, wydatki na pomoc techniczną powinny opierać się na skonkretyzowanych, mierzalnych, osiągalnych, realnych oraz terminowych celach operacyjnych (art. 30 rozporządzenia finansowego (UE) nr 966/2012), po uprzednim dokonaniu właściwej analizy potrzeb. Wyniki powinny być monitorowane i oceniane w oparciu o wskaźniki efektywności. Zachęca się państwa członkowskie do tworzenia dodatkowych szczególnych wskaźników dla pomocy technicznej”.

Ramka 4

Programy rozwoju obszarów wiejskich są realizowane za pomocą środków, które wymagają wsparcia w postaci pomocy technicznej w celu ich rzetelnego wdrożenia. W tym kontekście Komisja uważa środki będące instrumentami polityki (narzędziami) i pomoc techniczną za przekrojowe działania wspierające skuteczne zarządzanie PROW.

Zamiaru traktowania pomocy technicznej jako odrębnej w stosunku do środków wyraźnie dowodzi fakt, że elementy te zostały ujęte w różnych rozdziałach przepisów dotyczących rozwoju obszarów wiejskich. Na przykład w przypadku rozporządzenia (UE) nr 1305/2013: w tytule III rozdziale I opisano środki, w rozdziale II – wspólne postanowienia dotyczące wielu środków, a rozdziale III – pomoc techniczną i tworzenie sieci kontaktów. Pomoc techniczna jest wyraźnie oddzielona od środków. Jednakże rozdział ten nie oznacza, że pomoc techniczna nie jest monitorowana i oceniana. PROW są właściwie planowane, monitorowane i oceniane, a efekty pomocy technicznej przyczyniają się do rzetelnego wdrażania i skutecznej realizacji PROW jako całości.

W odniesieniu do Austrii, finansowanie kosztów administracyjnych przez agencję płatniczą było zgodne z odnośnym prawodawstwem EU i w związku z tym zatwierdzone przez Komisję.

63

Ponieważ poprzez ramy monitorowania i oceny ocenia się ogólne wyniki PROW, nadmierne wydatki na (nieoperacyjne) koszty, które nie przyczyniają się do skuteczności programu, powinny znaleźć odzwierciedlenie w niższych wynikach ogólnych. W związku z tym Komisja uważa, że udział pomocy technicznej jest pośrednio uwzględniony w ocenie.

64

Cele i wartości docelowe są odpowiednio wyznaczane na poziomie PROW.

Zob. również odpowiedź Komisji na pkt 62.

67

Państwa członkowskie są zobowiązane do dokonania oceny, w jaki sposób średnio- i długoterminowe potrzeby mogą być zaspokojone w ramach PROW jako całości.

Zmiany w programach muszą być należycie uzasadnione przez państwa członkowskie, a w przypadkach, gdy wydatki na pomoc techniczną mają ulec zmianom, należy przedstawić konkretne uzasadnienie.

Ponadto przykład Polski wskazuje na możliwe trudności w przygotowaniu odrębnej rzetelnej długoterminowej oceny potrzeb w zakresie pomocy technicznej.

69

Komisja nie określiła odrębnych celów dla wszystkich środków pomocy technicznej, ponieważ uznała, iż nie jest to konieczne, opłacalne czy proporcjonalne. Jednak, w stosownych przypadkach, opracowała wieloletnie planowanie i związane z nim cele pośrednie (ocena, „schema directeur IT” itd.).

73

Pomoc techniczna nie jest wymieniona oddzielnie w ogólnych wytycznych do wspólnych ram monitorowania i oceny, ponieważ wymagania dotyczące wyników działań są pośrednio opisane i mierzone w ramach wyników środków, do których realizacji się przyczyniają.

We wspólnych ramach monitorowania i oceny przewidziano możliwość określenia przez państwa członkowskie zastosowania dodatkowych wskaźników PROW (art. 81 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005) w celu umożliwienia monitorowania i oceny specyfiki PROW. Wprowadzono również wspólne pytania ewaluacyjne w celu dokonania ocen śródokresowych i ocen ex post pomocy technicznej.

75

Ze względu na dużą różnorodność potrzeb objętych pomocą techniczną, oddzielenie kwestii monitorowania i oceny od elementów PROW, do których realizacji się one przyczyniają, wymagałoby bardzo dużych i kosztownych ram w celu monitorowania stosunkowo niskich wydatków. Zgodnie z załącznikiem VII do rozporządzenia (WE) nr 1974/2006, w rocznym sprawozdaniu z postępów należy ująć informacje na temat kroków podjętych przez instytucję zarządzającą i komitet monitorujący w celu zapewnienia jakości i skuteczności realizacji programu, w tym pomocy technicznej. Jednakże ocena PROW (w tym ocena działania i skutków) powinna być przeprowadzona w ramach ocen śródokresowych i ex post.

76

Mając na uwadze dużą liczbę PROW i różnorodność potrzeb, uznaje się za właściwsze, by to państwa członkowskie oceniły, w jakich obszarach i w jaki sposób, zgodnie z definicją zawartą w przepisach, udzielenie wsparcia jest najbardziej potrzebne. Ukierunkowania dokonują państwa członkowskie na podstawie oceny potrzeb, a środki finansowe są przeznaczane na konkretne obszary uznane za istotne. Te obszary, jak pokazują dane liczbowe, znacznie się różnią w poszczególnych państwach członkowskich.

77

Państwa członkowskie w znacznym stopniu zacieśniły współpracę z agencjami płatniczymi w celu dokonania oceny i wyeliminowania istniejących niedociągnięć we wdrażaniu, powodujących wysoki współczynnik błędu. Działania takie mogą być finansowane poprzez pomoc techniczną.

78

Zob. odpowiedź Komisji na pkt 75.

82

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020, jednym z zadań Zgromadzenia sieci obszarów wiejskich ustanowionego w art. 3 lit. d) decyzji wykonawczej Komisji (UE) nr 825/2014 jest zapewnienie odpowiedniego monitorowania oraz oceny działań ENRD i sieci EPI. W tym samym rozporządzeniu w art. 8 lit. c) przewiduje się przeprowadzanie na bieżąco oceny skuteczności i sprawności działań ERND i sieci EPI.

Wnioski i zalecenia

83

Pomoc techniczna przyczynia się do wdrażania, monitorowania, kontroli i oceny PROW. Jedynie na podstawie podsumowania ocen ex post PROW będzie można zobaczyć, w jakim stopniu pomoc techniczna przyczyniła się do osiągnięcia ogólnych celów WPR.

Prawodawca postanowił przyznać państwom członkowskim możliwość elastycznego decydowania w zakresie wykorzystania funduszy na pomoc techniczną.

84

Komisja uważa, że art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 zawiera jednolite i jasne odniesienie prawne dla obu funduszy EFRG i EFRROW na poziomie Komisji lub w jej imieniu.

Na nowy okres programowania pomoc techniczna na poziomie państw członkowskich została określona zgodnie z art. 59 rozporządzenia (UE) nr 1303/2013.

Potrzebna jest swoboda wyboru wynikająca z elastyczności ram regulacyjnych, aby poradzić sobie z dużą różnorodnością potrzeb władz krajowych i regionalnych. Właściwe wdrażanie PROW jest silnie związane z niezbędnymi kosztami, takimi jak koszty administracyjne narzędzi informatycznych. Wydatki finansowane w ramach pomocy technicznej są bezpośrednio związane z przygotowaniem, wdrażaniem i oceną programów rozwoju obszarów wiejskich (PROW).

W odniesieniu do okresu programowania 2014–2020 Komisja przedstawiła kompleksowe wytyczne dla państw członkowskich oraz kierunki polityki dla urzędników w celu uproszczenia podejść przy negocjacji nowych PROW.

85

Zgodnie z wytycznymi budżetowymi Komisji dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych w odniesieniu do programów zarządzania dzielonego w zakresie stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej (administracyjnej) pomocy technicznej w przypadku wydatków dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje kosztów związanych z IT, niezależnie od tego, czy dotyczą one konserwacji lub rozwoju systemów, powinny być zawsze ujmowane w tej samej pozycji w budżecie co odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność we wszystkich obszarach objętych zarządzaniem dzielonym z budżetu Komisji. W odniesieniu do pomocy technicznej z inicjatywy państw członkowskich, płace są wydatkami kwalifikowalnymi, jeżeli wypłacane środki są bezpośrednio związane z wdrażaniem PROW. W tym zakresie przedstawiony państwom członkowskim dokument z wytycznymi dotyczącymi pomocy technicznej na lata 2014–2020 zawiera szczegółowe informacje na temat sposobu przyporządkowania i finansowania kosztów pracowniczych.

86

Komisja zachęca państwa członkowskie do zapewnienia, by koszty administracyjne beneficjentów finansowane poprzez pomoc techniczną, w tym koszty personelu, były jasno określone. Ponadto, w przypadku gdy beneficjenci wdrażają również inne fundusze (tj. europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne lub EFRG), należy zapewnić możliwość weryfikacji i pomiaru kosztów administracyjnych finansowanych z pomocy technicznej¹.

Zalecenie 1

Komisja przyjmuje to zalecenie i będzie w dalszym ciągu rozwijać wytyczne w tym zakresie.

Zalecenie 2

Komisja nie może zaakceptować tego zalecenia. Uważa, że utrzymanie infrastruktury IT jest działaniem operacyjnym związanym z aktualizacją i rozwojem systemów. Zgodnie z wytycznymi budżetowymi Komisji dla europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych z dnia 16 maja 2014 r., w odniesieniu do programów zarządzania dzielonego w zakresie stosowania operacyjnej i nieoperacyjnej (administracyjnej) pomocy technicznej w przypadku wydatków dotyczących IT i kontroli, wszystkie rodzaje kosztów związanych z IT, niezależnie od tego, czy dotyczą one rozwoju lub konserwacji systemów, powinny być zawsze ujmowane w tej samej pozycji w budżecie co odpowiadające im koszty rozwoju systemów IT. Takie podejście wzmacnia dyscyplinę budżetową i spójność we wszystkich obszarach objętych zarządzaniem dzielonym z budżetu Komisji.

Zalecenie 3

Komisja przyjmuje to zalecenie.

W perspektywie średnioterminowej Komisja zwróci się o bardziej szczegółowe informacje w ramach istniejących systemów sprawozdawczości, aby poprawić monitorowanie rodzaju poniesionych kosztów (tj. kosztów administracyjnych i operacyjnych) w ramach budżetu pomocy technicznej.

91

Ponieważ pomoc techniczna stanowi przekrojowe działanie wspierające, monitorowanie i ocena związanych z nią wydatków zawiera się w monitorowaniu i ocenie programów jako całości.

Do pomocy technicznej stosuje się specjalne wskaźniki finansowe produktu.

92

Potencjalna skuteczność narzędzia nie zależy od obecności systemu służącego ocenie jego efektów.

Zalecenie 4

Komisja przyjmuje to zalecenie.

Komisja będzie zachęcać państwa członkowskie do stosowania odpowiednich wskaźników do monitorowania wydatków na pomoc techniczną, choć nie będzie to obowiązkowe.

1Dokument zawierający wytyczne dotyczące pomocy technicznej na lata 2014–2020.

QJ-AB-15-003-PL-E  1977-5768

Pomoc techniczna polega z założenia na zapewnianiu wiedzy specjalistycznej i środków finansowych w celu wsparcia organów administracji krajowej we wdrażaniu danej polityki. W ramach niniejszej kontroli Trybunał sprawdził, w jaki sposób wydatki UE w ramach pomocy technicznej zostały wykorzystane w dziedzinie rolnictwa i rozwoju obszarów wiejskich w latach 2007–2013. Trybunał stwierdził, że zmieniło się rozumienie pomocy technicznej: obecnie w mniejszym stopniu postrzegana jest ona w kategoriach „budowania potencjału”, a częściej traktuje się ją jako wsparcie przeznaczone na pokrycie regularnych kosztów administracyjnych. Z tego właśnie powodu i z uwagi na brak odpowiednich ram wykonania ani Komisja, ani państwa członkowskie nie są w stanie wykazać, w jakim stopniu pomoc ta przyczyniła się do osiągnięcia celów WPR.