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PT
2015

n.º 04

Relatório Especial

Assistência técnica:
qual a sua contribuição
para a agricultura
e o desenvolvimento rural?

(apresentado nos termos do n.º 4, segundo parágrafo, do artigo 287.º do TFUE)

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria I (presidida pelo membro do TCE Rasa Budbergytė) especializada nos domínios de despesas da conservação e gestão dos recursos naturais. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro do TCE Kersti Kaljulaid, com a colaboração de Helder Faria Viegas, chefe de unidade; Csaba Bartos, chefe de equipa; Blanka Happach, chefe de equipa adjunta; Maciej Szymura, auditor; Carlos Sanchez Rivero, auditor; Roberto Resegotti, auditor e Tom Everett, assistente na redação do relatório.

Da esquerda para a direita: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett e H. Faria Viegas.

Índice

Siglas e acrónimos

Síntese

Introdução

O que é a assistência técnica?

História recente da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural

Regras e regulamentação

Níveis de orçamentação e de despesas

Âmbito, objetivos e método da auditoria

Âmbito e objetivos da auditoria

Método de auditoria

Observações

Como são realmente utilizados os fundos afetados à assistência técnica?

Um problema de clareza

Na Comissão, uma mudança para custos administrativos

Nos Estados-Membros, uma ênfase no pagamento de vencimentos

Os custos são elegíveis?

Alguns casos de inelegibilidade formal na Comissão

Problemas são mais frequentes nos Estados-Membros

O quadro de desempenho é adequado à assistência técnica?

Deficiências ao nível da programação e da avaliação das necessidades

Os objetivos estão longe de ser SMART

Acompanhamento e avaliação limitados

Impacto de um quadro de desempenho inadequado

Criação de redes: possibilidade de instituir um quadro de desempenho eficaz

Conclusões e recomendações

Anexo
—
Programação financeira da assistência técnica no domínio do desenvolvimento rural para 2007-2013 e 2014-2020

Respostas da Comissão

Siglas e acrónimos

Feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEAGA: Fundo Europeu Agrícola de Garantia

FEOGA: Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola, antecessor (1962-2006) do FEAGA e do Feader

PAC: política agrícola comum

PDR: programa de desenvolvimento rural

QCAA: Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação

SAPARD: programa especial de adesão para a agricultura e o desenvolvimento rural — instrumento criado para auxiliar os países candidatos (2000-2006) a procederem aos ajustamentos estruturais necessários nos setores agrícola e rural antes da sua adesão à União Eurorpeia

Síntese

I

A assistência técnica está tradicionalmente relacionada com o fornecimento de conhecimentos especializados e de fundos para apoiar os serviços públicos na execução de programas ligados a objetivos das políticas. No domínio de intervenção da «Agricultura e desenvolvimento rural» da União Europeia, a assistência técnica assume a forma de financiamento de áreas distintas da política agrícola comum — o FEAGA (primeiro pilar) e o Feader (segundo pilar). As despesas devem contribuir para o desenvolvimento das capacidades administrativas e a execução de programas ao abrigo dos dois pilares pela Comissão e pelos Estados-Membros.

II

O Tribunal auditou a utilização do financiamento da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural durante o período de 2007-2013. No final de 2013, a Comissão e os Estados-Membros tinham despendido metade do seu orçamento de 1,8 mil milhões de euros para assistência técnica neste domínio de intervenção, estando o resto disponível para utilização até ao final de 2015.

III

A auditoria incidiu na gestão da assistência técnica e na sua contribuição para os objetivos fundamentais da política. Para o efeito, examinaram-se quais as atividades apoiadas pelos fundos de assistência técnica na Comissão e nos Estados-Membros, se os custos declarados eram elegíveis e se as disposições para medir o desempenho da assistência técnica eram adequadas e eficazes.

IV

O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros aproveitaram plenamente a flexibilidade regulamentar neste domínio. No entanto, a liberdade de escolha resultou numa falta de rigor quanto aos objetivos do financiamento e à forma como este pode ser utilizado. No período auditado, operou-se uma mudança: a assistência técnica deixou de ser considerada uma ajuda destinada a financiar o «desenvolvimento de capacidades», passando a ser um apoio a custos administrativos correntes, como vencimentos e manutenção informática. Esta forma de utilização da assistência técnica suscita questões sobre a sua contribuição específica para os objetivos globais dos programas.

V

Outra consequência da estratégia insuficientemente normativa adotada pela Comissão para a utilização da assistência técnica prende-se com a questão da elegibilidade. Como os custos administrativos são muitas vezes partilhados pelos dois pilares, pode existir uma certa confusão quanto à correta afetação das despesas a um fundo específico. Este problema surgiu principalmente nos Estados-Membros, em que o primeiro pilar não comporta praticamente nenhum direito ao cofinanciamento de assistência técnica. O facto de os custos administrativos serem elegíveis para o segundo pilar apenas ou (na Comissão) terem de ser divididos pelos dois pilares resultou na criação de procedimentos administrativos complexos para justificar o seu modo de afetação, procedimentos esses que nem sempre são devidamente aplicados.

VI

A utilização da totalidade dos fundos da PAC está regulamentada por obrigações relacionadas com garantias sobre a adequação das despesas, aplicadas por intermédio de um quadro de acompanhamento e avaliação. Porém, sendo em larga medida de natureza não operacional, a assistência técnica foi excluída deste quadro. A transparência e a prestação de contas ficaram por isso comprometidas e é impossível determinar se os recursos de assistência técnica estão a ser utilizados com eficácia e eficiência. Além disso, ao desviar os fundos das medidas de desenvolvimento de capacidades ligadas aos objetivos fundamentais do financiamento, corre-se o risco de penalizar os beneficiários finais — mais especificamente, devido à estrutura do cofinanciamento, nas regiões mais pobres da União Europeia.

VII

Na globalidade, o Tribunal conclui que, devido à inexistência de um quadro de desempenho adequado para as despesas de assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural, nem a Comissão nem os Estados-Membros conseguem demonstrar a contribuição da assistência técnica para os objetivos gerais da PAC.

Assim, o Tribunal formula as seguintes recomendações:

οa Comissão deve elucidar o âmbito e a aplicação da assistência técnica dos Estados-Membros no domínio do desenvolvimento rural. Em especial, deve clarificar a distinção entre custos operacionais/de «desenvolvimento das capacidades» e custos administrativos/de «apoio orçamental» elegíveis, nomeadamente no caso dos vencimentos. Esta clarificação aumentaria a transparência quanto à forma de utilização dos fundos. A Comissão deve acompanhar de perto a execução da assistência técnica pelos Estados-Membros;

οa Comissão deve igualmente tomar as medidas adequadas para garantir que despesas administrativas gerais como a manutenção informática corrente não são imputadas a rubricas orçamentais relativas a assistência técnica;

οa Comissão deve, no futuro, exigir que os Estados-Membros comuniquem separadamente os custos administrativos/de «apoio orçamental» no domínio do desenvolvimento rural de forma a reforçar a transparência da parte do financiamento de assistência técnica despendido com esse apoio;

οa Comissão e os Estados-Membros devem criar um quadro de desempenho adequado para o financiamento da assistência técnica. Em especial, devem ser devidamente avaliadas as necessidades da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de assistência técnica e deve ser instituído um mecanismo para definir objetivos e medir os progressos realizados para os alcançar.

Introdução

O que é a assistência técnica?

01

No contexto internacional, entende-se por assistência técnica a prestação de conhecimentos especializados sob a forma de recursos humanos, formação, investigação e custos associados¹. É geralmente dispensada, no âmbito da ajuda ao desenvolvimento da OCDE, da ONU e outras organizações internacionais, sob a forma de conhecimentos especializados e aconselhamento para auxiliar os Estados nos seus programas de desenvolvimento.

02

Para a União Europeia (UE), o fornecimento de conhecimentos especializados é uma característica específica nas medidas de assistência técnica no domínio da ajuda externa aos países em desenvolvimento e outros países terceiros. A Comissão presta igualmente assistência técnica, sob a forma de financiamento, por meio de outras três modalidades principais:

οsuporta os custos de agências de execução criadas para gerir projetos e programas tanto em domínios de intervenção específicos como transversais;

οcriou rubricas, financiadas pelo orçamento operacional², para que as suas direções-gerais assegurem a execução, gestão e coordenação de programas em domínios de intervenção específicos;

οcofinancia a utilização da assistência técnica por parte dos Estados-Membros em ligação com os fundos da UE (por exemplo, Feader, FEP, Fundo de Coesão e FEDER) para facilitar a execução das medidas ou programas nacionais e regionais.

03

O presente relatório de auditoria abrange os últimos dois destes domínios de despesas, que correspondem à forma como o financiamento afetado à assistência técnica é utilizado no domínio de intervenção da «Agricultura e desenvolvimento rural».

04

Normalmente, as categorias de custos financiadas desta forma são a elaboração de estudos e relatórios de avaliação, a organização de reuniões e seminários, as ações de formação e os serviços de peritos externos. No entanto, o financiamento pode igualmente cobrir as despesas de pessoal, o desenvolvimento e a manutenção na área da informática, as atividades de informação e publicidade, bem como a criação de redes. As despesas devem ser específicas de um programa e contribuir para os objetivos globais da política em termos de desenvolvimento das capacidades administrativas e de execução dos programas.

História recente da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural

05

As regras aplicáveis à utilização da assistência técnica na agricultura não são as mesmas no âmbito do primeiro pilar (medidas de mercado e ajudas diretas por intermédio do FEAGA) e do segundo pilar (apoio ao desenvolvimento rural por intermédio do Feader) da PAC.

06

Entre 2000 e 2004, o único cofinanciamento para assistência técnica de que os Estados-Membros dispunham no domínio do desenvolvimento rural provinha da secção «Orientação» do Fundo Europeu de Orientação e de Garantia Agrícola (FEOGA). O nível de apoio era relativamente reduzido (1% do financiamento total) e a Comissão supervisionava de perto a utilização dos fundos da assistência técnica.

07

Durante o período de programação de 2000-2006, dez países candidatos³ da Europa Central e Oriental beneficiaram de assistência técnica no domínio da agricultura no contexto do programa SAPARD. Este era um dos três programas estruturais (sendo os outros dois o programa PHARE e o ISPA) destinados a preparar as administrações públicas para a adesão à UE, desenvolvendo as suas capacidades institucionais, ambientais e agrícolas, bem como em matéria de transporte. Estes três programas partilhavam as mesmas regras quanto à execução da assistência técnica e suas condições de elegibilidade. No caso do SAPARD, a União Europeia suportou a integralidade das despesas de assistência técnica realizadas em cada país por iniciativa da Comissão, a uma taxa média de 3% de financiamento anual.

08

A partir de 2004, os oito países abrangidos pelo programa SAPARD que aderiram à UE nesse ano puderam beneficiar de novas medidas transitórias, incluindo recursos suplementares para assistência técnica provenientes da secção «Garantia» do FEOGA, com o objetivo de os auxiliar a reforçar as capacidades administrativas necessárias para assegurar uma gestão eficiente dos seus programas de desenvolvimento rural (PDR).

09

No período de 2007-2013, sobre o qual este relatório incide principalmente, a ligação com as despesas estruturais foi cortada, sendo o financiamento (incluindo a componente da assistência técnica) da agricultura e desenvolvimento rural tratado separadamente por meio de legislação específica do domínio de intervenção. Esta situação não resultou em mudanças importantes das regras relativamente ao primeiro pilar, mas o método para a utilização da assistência técnica no âmbito do segundo pilar registou alterações significativas. A legislação aplicável é descrita na secção seguinte.

10

Um elemento digno de referência da programação da assistência técnica introduzido para o período 2007-2013 foi a obrigação de criar redes no domínio do desenvolvimento rural, tanto a nível nacional⁴ como da União Europeia⁵. Embora representasse apenas uma pequena parte da dotação do Feader para a assistência técnica, a criação de redes foi um complemento importante porque permitiu a instituição de um quadro à escala da UE, implicando um grande número e variedade de parceiros potenciais.

Regras e regulamentação

11

Para o período de 2007-2013, as principais referências à assistência técnica na agricultura e desenvolvimento rural surgiram em vários regulamentos da União Europeia⁶. No âmbito do primeiro pilar, o cofinanciamento da assistência técnica aos Estados-Membros apenas era permitido para alguns regimes⁷ que, no seu conjunto, representavam menos de 5% do orçamento do FEAGA. Além disso, o artigo 13.º do regulamento relativo ao financiamento da PAC enunciava explicitamente que «As despesas relativas aos custos administrativos e de pessoal, incorridas pelos Estados-Membros e pelos beneficiários da contribuição do FEAGA, não são assumidas pelo FEAGA». Contrastando com estas restrições, não foi especificado nenhum montante máximo para a utilização, pela Comissão, dos fundos da assistência técnica no âmbito do primeiro pilar.

12

No domínio do desenvolvimento rural, as regras permitiam que a Comissão utilizasse até 0,25% da dotação anual do Feader para financiar atividades de assistência técnica. Essas atividades são enunciadas como «medidas de preparação, acompanhamento, apoio administrativo, avaliação e controlo»⁸. Os Estados-Membros dispunham de um controlo total sobre o seu próprio orçamento de assistência técnica, limitado a um máximo de 4% do montante total de cada PDR, que devia ser afetado a «atividades de preparação, gestão, acompanhamento, avaliação, informação e controlo da intervenção correspondente ao programa»⁹. Dentro destes limites, a Comissão e os Estados-Membros podiam decidir livremente o montante a dedicar a assistência técnica e os projetos ou atividades que podiam ser financiados.

13

A Comissão não propôs quaisquer alterações importantes aos princípios de financiamento da assistência técnica no atual período de programação (2014-2020), quer no desenvolvimento rural, quer no domínio geral da agricultura. Entretanto, está calendarizado o aumento do volume de despesas de assistência técnica previsto pelos Estados-Membros e pela Comissão (ver anexo).

Níveis de orçamentação e de despesas

14

No título 05 do orçamento da União Europeia («Agricultura e desenvolvimento rural»), as dotações para despesas de assistência técnica figuram nas rubricas operacionais¹⁰ mas igualmente nas rubricas administrativas¹¹.

15

O quadro apresenta uma visão global da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural durante o período de 2007-2013.

16

No final do período de programação, a Comissão ainda não tinha esgotado as autorizações de assistência técnica para os dois pilares. O montante afetado no segundo pilar representava 0,19% do orçamento total do Feader, significativamente inferior ao máximo permitido e, no final de 2013, apenas cerca de um quarto desta dotação tinha sido despendida. A situação era semelhante nos Estados-Membros, em que o montante médio previsto para o segundo pilar representava menos de 1,9% do orçamento total para o desenvolvimento rural e a execução média se elevava a cerca de 0,8% no final de 2013 — de novo consideravelmente inferior ao máximo de 4%. Contudo, como a contabilidade pode incluir custos incorridos até 2015 (regra «n+2»), os níveis de execução definitiva de todos os orçamentos podem ser muito superiores.

Quadro

Visão global das despesas de assistência técnica no âmbito dos dois pilares

(milhões de euros)
Domínio de intervenção | Regime | Beneficiário | Limite máximo (%) | Previsões orçamentais em matéria de assistência técnica (autorizações) 2007-2013 | Execução financeira 2007-2013
Agricultura e desenvolvimento rural | Primeiro pilar | Comissão | N/A | 73,5 | 54,4
Estado-Membro | N/A | Não estão disponíveis dados consolidados
Segundo pilar | Comissão | 240,6 (0,25%) | 188,0 | 47,9
Estado-Membro | 3 849,5 (4%) | 1 513,0 | 788,4
TOTAL «Agricultura e desenvolvimento rural» | 1 774,5 | 890,8

Nota: Todos os valores foram arredondados.

Fonte: TCE, com base no orçamento geral da Uião Europeia e nos dados fornecidos pela Comissão.

1Definição da OCDE em DAC Statistical Reporting Directives (diretivas para a elaboração de relatórios estatísticos do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento), 12 de novembro de 2012, pontos 47-48.

2Sendo a única instituição da UE que dispõe de um orçamento operacional, a Comissão é a única responsável pelo financiamento, execução e upervisão dos fundos destinados à assistência técnica ao nível da União Europeia.

3Todos os Estados que aderiram em 2004 e 2007, exceto Chipre e Malta.

4Através de «redes rurais nacionais».

5Através da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural.

6As principais disposições para o período de 2007-2013 eram o artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 209 de 11.8.2005, p. 1), o artigo 66.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho, de 20 de setembro de 2005, relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (regulamento do Feader) (JO L 277 de 21.10.2005, p. 1) e os artigos 40.º a 41.º-A do Regulamento (CE) n.º 1974/2006 da Comissão, 15 de dezembro de 2006, que estabelece normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 do Conselho relativo ao apoio ao desenvolvimento rural pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) (regulamento de execução do Feader) (JO L 368 de 23.12.2006, p. 15). Tal como o Regulamento Financeiro de 2002 (Regulamento (CE) n.º 1605/2002 do Conselho), estes textos foram agora revogados e substituídos.

7Como as medidas relativas ao vinho e produtos da apicultura, o programa de distribuição de fruta nas escolas e o programa POSEI para as regiões ultraperiféricas.

8N.º 1 do artigo 66.º do regulamento do Feader.

9N.º 2 do artigo 66.º do regulamento do Feader.

10Capítulos 05 02 e 05 03 para regimes específicos no âmbito do primeiro pilar; capítulo 05 04 para o segundo pilar. Algumas despesas de assistência técnica estão igualmente incluídas no capítulo 05 08, que reúne as atividades gerais de coordenação política da PAC, ou seja, as que ultrapassam o domínio de um programa específico.

11Artigo 05 01 04 (despesas de apoio). Embora classificados como dotações administrativas, os custos desta natureza são imputados às despesas operacionais do programa para o qual contribuem. O aspeto crucial é que devem estar claramente relacionados com o FEAGA ou com o Feader. Outra parte das despesas (administrativas) do capítulo 05 01 é igualmente relevante para esta auditoria. Trata-se das «Outras despesas de gestão» (número 05 01 02 11), uma rubrica utilizada para financiar atividades que, embora semelhantes à assistência técnica operacional, não são específicas de um programa e, por conseguinte, não são elegíveis ao abrigo da regulamentação.

Âmbito, objetivos e método da auditoria

Âmbito e objetivos da auditoria

17

O Tribunal examinou a utilização dos fundos da assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural no período de programação de 2007-2013. A auditoria centrou-se na regularidade, eficácia e eficiência do financiamento na Comissão e nos Estados-Membros.

18

O tema de auditoria foi escolhido designadamente devido à diversidade da assistência técnica (enquanto domínio de despesas transversal), integrada em várias rubricas orçamentais (ver ponto 14) e à inexistência de uma definição única e clara na legislação aplicável.

19

A auditoria pretendia avaliar a qualidade da gestão da assistência técnica e a sua contribuição para objetivos fundamentais da política da agricultura e desenvolvimento rural. Especificamente, examinou-se:

οquais as atividades financiadas por fundos afetados à assistência técnica (ver pontos 24-51);

οse os custos declarados para assistência técnica eram elegíveis (ver pontos 52-59);

οse as disposições para medir o desempenho da assistência técnica eram adequadas e eficazes (ver pontos 60-82).

Método de auditoria

20

Os trabalhos de auditoria consistiram principalmente em visitas à Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (DG Agricultura e Desenvolvimento Rural) e a cinco Estados-Membros (Itália, Lituânia, Hungria, Áustria e Polónia) que utilizam fundos da assistência técnica no domínio da agricultura e do desenvolvimento rural. Estes países foram selecionados porque, no seu conjunto, são responsáveis por mais de 50% das despesas de assistência técnica no período auditado.

21

As constatações dos auditores baseiam-se em informações obtidas a partir das visitas de auditoria e de um inquérito a autoridades de gestão nacionais e regionais nos 27 Estados-Membros. Das 92 autoridades contactadas, 50 responderam ao inquérito, embora nem sempre de forma integral ou pormenorizada. No seu conjunto, o inquérito e as visitas aos países forneceram informações sobre aproximadamente 76% do conjunto das despesas de assistência técnica programadas no domínio do desenvolvimento rural até ao final de 2013.

22

Nos cinco Estados-Membros selecionados, os auditores visitaram os principais beneficiários do financiamento da assistência técnica — ministérios da agricultura, organismos pagadores e outros organismos responsáveis pela execução das medidas de desenvolvimento rural. Reuniram-se igualmente com outras partes interessadas, como representantes de associações de agricultores, câmaras de agricultura, ONG e outros membros de redes rurais nacionais. Por último, os auditores examinaram 20 projetos da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural financiados a partir do orçamento de assistência técnica e 91 projetos de assistência técnica nos cinco Estados-Membros selecionados.

23

Devido à proibição prevista no artigo 13.º de assumir as despesas administrativas no âmbito do FEAGA (ver ponto 11) e à falta de dados consolidados sobre os poucos casos permitidos de assistência técnica ao abrigo do primeiro pilar, a auditoria nos Estados-Membros incidiu nas despesas do desenvolvimento rural (segundo pilar). Os fundos de assistência técnica para os países candidatos à União Europeia foram excluídos da auditoria porque as despesas em causa eram mínimas (apenas 0,3 milhões de euros para todo o período de programação).

Observações

Como são realmente utilizados os fundos afetados à assistência técnica?

24

Antes de 2007, o financiamento da assistência técnica no âmbito da PAC era utilizado essencialmente para atividades de desenvolvimento de capacidades, sendo os custos administrativos dos Estados-Membros explicitamente excluídos de qualquer apoio¹². Atualmente, o âmbito de aplicação dos fundos de assistência técnica é suficientemente flexível para incorporar variadas necessidades de desenvolvimento de capacidades administrativas. Porém, garantir a flexibilidade não deverá significar perder de vista a conceção tradicional de assistência técnica ou a forma de utilização dos fundos na prática. Além disso, para garantir que o financiamento de assistência técnica proporciona valor acrescentado, este não deverá substituir as despesas administrativas que, de qualquer modo, seriam suportadas pelas administrações nacionais ou da União Europeia na sua gestão corrente dos regimes de apoio público.

25

Por conseguinte, embora as atuais regras não proíbam totalmente que os fundos de assistência técnica suportem custos administrativos, o Tribunal considera que essa utilização deve ser plenamente justificada e transparente. Foi nesta perspetiva que os auditores examinaram o desembolso dos fundos destinados à assistência técnica e se existe uma definição clara e comum que permita uma utilização que garanta o valor acrescentado das atividades apoiadas.

Um problema de clareza

26

Na legislação da União Europeia, a única definição formal de assistência técnica surge no contexto da contratação pública financiada pelo orçamental geral: «as atividades de apoio e desenvolvimento das capacidades necessárias à execução de um programa ou uma ação, nomeadamente as atividades de preparação, gestão, acompanhamento, avaliação, auditoria e controlo»¹³. Antes de 2013, não existia qualquer definição desse tipo no Regulamento Financeiro, nem nos regulamentos que formavam a base jurídica da PAC no período de 2007-2013.

27

No período auditado, o conceito de assistência técnica estava integrado nos «outros financiamentos» das «ações de preparação, acompanhamento, apoio administrativo e técnico, avaliação, auditoria e controlo necessárias para a execução da política agrícola comum, incluindo o desenvolvimento rural» (artigo 5.º do regulamento relativo ao financiamento da PAC)¹⁴. É de notar que esta lista omite o «desenvolvimento das capacidades». Surge novamente duas vezes — em ambos os casos de forma ligeiramente diferente — no artigo 66.º do regulamento do Feader relativamente ao financiamento da assistência técnica no desenvolvimento rural, respetivamente pela Comissão e pelos Estados-Membros (ver ponto 12). Nesse texto são os termos não específicos «apoio administrativo» ou «gestão» que permitem a aplicação da assistência técnica, se necessário, aos custos administrativos. Desde que exista a ligação a um programa, as autoridades responsáveis essencialmente têm autorização para utilizar o financiamento de assistência técnica de qualquer forma que decidam.

28

A ausência de uma definição clara e restritiva dificulta a determinação de metas e de objetivos mensuráveis, reduzindo assim o grau de prestação de contas. A transparência orçamental é igualmente prejudicada pela fraca distinção entre custos operacionais e custos administrativos. Por fim, uma maior liberdade de escolha resultou numa falta de rigor quanto aos objetivos do financiamento e à forma como este pode ser utilizado.

Na Comissão, uma mudança para custos administrativos

29

Os regulamentos não estabelecem um limite máximo para a utilização, pela Comissão, do financiamento da assistência técnica no âmbito do primeiro pilar. Quanto ao segundo pilar, o montante disponível está limitado a 0,25% da dotação total do Feader, podendo ser utilizado numa vasta gama de atividades relacionadas com operações de desenvolvimento rural, incluindo «apoio administrativo». Para além da obrigação de criação de uma Rede Europeia de Desenvolvimento Rural, o regulamento do Feader não define essas atividades em mais pormenor.

30

A Comissão absteve-se em grande medida de ir para além das definições gerais fornecidas nos regulamentos relativos ao financiamento da PAC e ao Feader, não tendo desenvolvido orientações abrangentes quanto à natureza das atividades operacionais de assistência técnica. Os únicos parâmetros desse tipo foram estabelecidos para efeitos de contratação pública e do financiamento de despesas na área da informática e da auditoria. Ao nível central, os serviços responsáveis da Comissão elaboraram regras gerais (um vademecum) para a gestão financeira das despesas da PAC, mas estas regras não explicam claramente a distinção entre as despesas de assistência técnica elegíveis no âmbito dos dois pilares e os custos administrativos gerais.

31

A maior fatia da dotação de assistência técnica interna da Comissão no período de 2007-2013 foi despendida em atividades operacionais ou de desenvolvimento das capacidades (sobretudo ao abrigo das rubricas de criação de redes, consultoria externa, avaliações e informática). Em 2007, o valor total das autorizações elevou-se a 12,78 milhões de euros, enquanto o valor para 2013 foi 71% superior, ascendendo a 21,9 milhões de euros. Ao mesmo tempo, alterava-se o equilíbrio entre diferentes domínios de atividades de assistência técnica. Os orçamentos para avaliações e consultoria permaneceram bastante estáveis em termos absolutos, mas muito mais recursos foram afetados à informática e à criação de redes. As parcelas relativas que estas categorias de despesas representam em 2007 e 2013 são apresentadas no gráfico 1.

Gráfico 1

Gráficos comparativos da utilização da assistência técnica pela Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural em 2007 e 2013 (autorizações concedidas)

Fonte: TCE com base em dados orçamentais pormenorizados da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural.

32

Embora a introdução e o desenvolvimento de sistemas informáticos para fins específicos possam facilmente ser considerados como assistência técnica relacionada com o desenvolvimento das capacidades, é mais difícil incluir nesta categoria os custos de manutenção informática corrente. O motivo prende-se com o facto de a manutenção informática ser um custo de gestão necessário e não um instrumento específico de um programa, tendo sido por isso anteriormente financiada exclusivamente pelo orçamento administrativo. Neste momento, embora as informações disponíveis junto da Comissão não permitam estabelecer uma distinção clara entre manutenção e desenvolvimento na área da informática, existem indicações manifestas de uma tendência para um maior financiamento, ao abrigo da assistência técnica, de custos informáticos não operacionais. Esta questão é desenvolvida nos pontos seguintes.

33

Em primeiro lugar, nos últimos anos registou-se uma descida no domínio das «outras despesas de gestão» (custos administrativos que não são específicos de um programa, pelo que não podem ser financiados por uma rubrica orçamental de assistência técnica). A Comissão, no seu conjunto, reduziu gradualmente as suas autorizações anuais para «outras despesas de gestão», que passaram de pouco menos de 180 milhões de euros em 2007 para menos de 145 milhões de euros em 2013 — uma queda acumulada superior a 20%. Como indicado no gráfico 2, a queda foi ainda mais acentuada na agricultura e desenvolvimento rural. Porém, foi mais do que compensada no mesmo período pelo aumento das despesas totais de assistência técnica (FEAGA e Feader, operacionais e não operacionais), que passaram de uma quase paridade em 2007 para quase o triplo das «outras despesas de gestão» em 2013.

Gráfico 2

Despesas de assistência técnica na Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural em comparação com «Outras despesas de gestão»: duas tendências inversas

Fonte: TCE, a partir de valores constantes dos orçamentos gerais de 2007-2013.

34

Em segundo lugar, a partir de 2014, a Comissão decidiu financiar o seu sistema informático no domínio da agricultura e desenvolvimento rural integralmente a partir da dotação de assistência técnica, indicando que este era um objetivo de redução constante da utilização do orçamento administrativo¹⁵. Como, regra geral, a manutenção informática não é operacional nem é específica de um pograma, a decisão corresponde na verdade a um reconhecimento formal de que as despesas administrativas gerais são elegíveis para financiamento pela assistência técnica.

35

A afetação de despesas de manutenção informática e de outros custos essenciais a rubricas orçamentais que não refletem a sua verdadeira natureza esbate a distinção entre o administrativo e o operacional e tem um impacto negativo na disciplina orçamental. Na Comissão, reduziu a transparência quanto à natureza e aos benefícios das despesas de assistência técnica e contribuiu para falsas economias.

Nos Estados-Membros, uma ênfase no pagamento de vencimentos

36

No domínio do desenvolvimento rural, o financiamento disponibilizado para assistência técnica antes de 2006, através do programa SAPARD e do FEOGA, incidia no desenvolvimento das capacidades das autoridades nacionais. O princípio subjacente ao apoio era que a criação e o desenvolvimento de capacidades ao nível interno iriam permitir uma redução do financiamento ao longo do tempo. No período de 2007-2013, contudo, as taxas globais de financiamento foram aumentadas, os Estados-Membros passaram a dispor de mais controlo sobre as suas despesas de assistência técnica e as regras tornaram-se menos rígidas, possibilitando o financiamento de custos que anteriormente não eram elegíveis, como a gestão corrente e os vencimentos. Em consequência, os fundos disponíveis foram utilizados de forma muito diferente do que tinha acontecido no início da década de 2000.

37

À semelhança da sua atuação a nível interno, em que aproveitou plenamente uma situação de grande flexibilidade, a Comissão adotou, relativamente às despesas dos Estados-Membros, uma política de não intervenção. Ao dispensar poucas ou nenhumas orientações pormenorizadas, aceitou a utilização pelos Estados-Membros de cofinanciamento de assistência técnica para uma vasta gama de despesas não operacionais.

38

Ao abrigo do segundo pilar (o Feader), os Estados-Membros podem utilizar até 4% do financiamento total do programa para cobrir as suas necessidades de assistência técnica. Determinados Estados-Membros optaram por orçamentar uma proporção significativa desta percentagem máxima para 2007-2013. A Dinamarca, a Estónia, a Hungria, a Lituânia, a Letónia e Malta estabeleceram uma taxa situada no nível máximo, ou perto, tendo a taxa excedido igualmente 3% na Suécia. No anexo são fornecidos pormenores para todos os Estados-Membros, sendo ainda indicado que, no período de 2014-2020, a maioria dos Estados-Membros aumentou a sua dotação para assistência técnica, em alguns casos substancialmente.

39

O gráfico 3 apresenta a previsão orçamental dos Estados-Membros visitados durante a auditoria para as três categorias de despesas mais comuns nos PDR, que correspondem às atividades citadas no regulamento do Feader¹⁶.

40

A categoria «Elaboração, gestão, acompanhamento, avaliação e controlo» reveste-se de interesse particular pois inclui muitos tipos de despesas administrativas, principalmente vencimentos. Nos Estados-Membros como na Comissão, regista-se uma tendência crescente de, sempre que justificável, compensar os encargos de um orçamento administrativo e salarial cada vez mais restrito recorrendo a fontes alternativas.

41

Quatro dos cinco Estados-Membros indicaram explicitamente que os custos administrativos constituíam a maior parcela das suas despesas reais de assistência técnica. Na Lituânia, em 2007-2013, esta rubrica representava 51% do total das despesas de assistência técnica. Na Polónia e na Hungria, o valor correspondente era superior a 60% e na Áustria situava-se pouco abaixo dos 95%. Na Itália, em que muitos organismos de gestão da assistência técnica são consultores externos do setor público, as despesas administrativas (que abrangem os custos de informática, bem como custos de pessoal de apoio técnico e administrativo) são muitas vezes incluídas na categoria de «desenvolvimento das capacidades». Ocorrem assim, em geral, elevados níveis de despesas administrativas, mesmo em Estados-Membros em que a taxa global de autorizações de assistência técnica é comparativamente reduzida — a parcela de custos administrativos é mais elevada na Polónia (em que a taxa de financiamento de assistência técnica é de 1,49%) do que na Hungria (3,94%).

Gráfico 3

Despesas de assistência técnica previstas por cinco Estados-Membros para 2007-2013 (cofinanciamento do Feader)

¹ Não estão disponíveis dados consolidados sobre informação e publicidade ao nível do Estado-Membro.

Fonte: PDR e dados fornecidos pelos Estados-Membros.

42

O gráfico 4 fornece uma síntese das despesas reais do Feader nos cinco países visitados e em outros Estados-Membros que responderam ao inquérito¹⁷. Apresenta os mesmos três grandes grupos de atividades que o gráfico 3, mas sendo a categoria «Elaboração, gestão, acompanhamento, avaliação e controlo» dividida em duas partes. Entende-se assim de uma forma mais precisa os «custos administrativos», que incluem aqui despesas com o pessoal e encargos relacionados, despesas administrativas gerais e outros custos de funcionamento, mas excluem os custos das avaliações, formação e informática. Custos semelhantes podem igualmente estar incluídos na componente de despesas de «Informação e publicidade» e «Rede rural nacional», no segundo caso limitados a 25% do financiamento¹⁸.

Gráfico 4

Despesas de assistência técnica em vários Estados-Membros, repartidas por categoria (2007-2013, cofinanciamento do Feader)

Nota: Os valores relativos a Espanha, Alemanha e Itália, que dispõem de um sistema de PDR regionais, são extrapolados a partir dos dados fornecidos pelas regiões que responderam ao inquérito. De qualquer forma, a cobertura foi considerada suficientemente representativa em cada caso (Espanha 95%, Alemanha 85%, Itália 77%).

43

Os resultados do inquérito confirmam as constatações efetuadas nos cinco Estados-Membros auditados: ao estabelecer os critérios de elegibilidade para financiamento pela assistência técnica, as autoridades competentes geralmente interpretaram as disposições regulamentares de uma forma muito flexível.

44

Esta interpretação abrangente da assistência técnica não é, de forma alguma, específica da agricultura e desenvolvimento rural, ocorrendo igualmente em outros domínios de financiamento da União Europeia. Um relatório recente elaborado para a Comissão¹⁹ sobre o financiamento dos vencimentos pelos fundos estruturais conclui que todos os Estados-Membros utilizaram a assistência técnica para cofinanciar as despesas de pessoal. Mais concretamente, a maioria dos Estados-Membros utiliza a assistência técnica para cofinanciar principalmente vencimentos²⁰.

45

No início do período, os vencimentos já representavam uma grande parte do financiamento de assistência técnica utilizado pelos Estados-Membros no âmbito do Feader, tendo em muitos casos essa parcela aumentado ainda mais posteriormente. Na Polónia, por exemplo, as dotações para custos de gestão (essencialmente despesas de pessoal) aumentaram fortemente em 2013 por meio de transferências provenientes das medidas relativas à informação e à rede rural. A partir de meados de 2009, a Lituânia incluiu gradualmente na dotação para assistência técnica os vencimentos de pessoal que estava afetado apenas em parte à execução do PDR, com o objetivo expresso de aliviar os encargos do orçamento nacional. Em 2008, todos os vencimentos financiados desta forma diziam respeito a pessoal que trabalhava a tempo inteiro no PDR, ao passo que, no final de 2012, quase 75% desses vencimentos eram auferidos por pessoal que estava igualmente afetado a tarefas não relacionadas com o PDR. Nos casos em que é utilizada para financiar os vencimentos de pessoal já em funções, a assistência técnica equivale efetivamente a apoio orçamental. Os problemas suscitados por esta situação são analisados em seguida.

O custo de oportunidade do financiamento de assistência técnica

46

Dada a definição abrangente de assistência técnica e os custos associados à gestão dos fundos da PAC (ver caixa 1), não é surpreendente que os Estados-Membros, tal como a Comissão, tenham afetado cada vez mais despesas de assistência a custos administrativos que são custos acessórios do financiamento do desenvolvimento rural ou se inserem em orçamentos não operacionais. O problema reside na dificuldade inerente de avaliar em que medida o financiamento desses custos constitui uma otimização dos recursos ou demonstrar que esta forma de utilização dos fundos da assistência técnica contribui útil e eficientemente para o impacto da «dotação financeira mais abrangente» do apoio ao desenvolvimento rural.

47

Quanto maior for a parcela de financiamento global do FEADER atribuída pelos Estados-Membros a atividades de assistência técnica, menores serão os fundos disponíveis para as medidas fundamentais do desenvolvimento rural, que proporcionam mais benefícios imediatos aos agricultores e às comunidades rurais. Quando a assistência técnica não passa de apoio orçamental, essa despesa é, na realidade, suportada pelos beneficiários finais.

48

De certo modo, dadas as variações das taxas de cofinanciamento, o risco é maior para os beneficiários que mais necessitam dos fundos da União Europeia. No período de 2007-2013, a contribuição do Feader estava limitada a 50% na Áustria e norte da Itália, mas a 75% nas regiões de «convergência», que incluíam a Polónia, a Hungria e a Lituânia. A perspetiva de um rácio de contribuição de 3:1 pode dar aos Estados-Membros um incentivo suplementar para despender os fundos, mas perdem-se algumas das vantagens potenciais se uma percentagem significativa do cofinanciamento for desviada para fins não operacionais.

49

A utilização de fundos da União Europeia desta forma, embora relativamente insignificante em termos percentuais, desvia montantes consideráveis dos objetivos essenciais do financiamento. Permitir que a assistência técnica cubra custos administrativos coloca tanto a Comissão como os Estados-Membros numa situação de conflito de interesses. Enquanto gestores da PAC, decidem os montantes a afetar às diferentes medidas, incluindo assistência técnica, com o objetivo de otimizar os recursos. Ao mesmo tempo, enquanto beneficiários da assistência técnica paga para despesas administrativas, têm um incentivo para orientar prioritariamente os pagamentos para os custos necessários associados à gestão dos programas (ver caixa 1).

Caixa 1

Assistência técnica e custos da gestão dos programas

A execução do FEAGA e do Feader implica certos encargos administrativos. Ao nível da União Europeia, para além de estabelecer e gerir os fundos, a Comissão devia ainda criar a Rede Europeia de Desenvolvimento Rural, que está explicitamente ligada às despesas de assistência técnica.

Nos Estados-Membros, as autoridades nacionais e/ou regionais estavam encarregadas de executar uma panóplia de medidas que podem necessitar de novas disposições administrativas. A legislação de base que regulamenta a PAC exige que tomem todas as providências possíveis para proteger os interesses financeiros da União. Para esse efeito, foram especificadas medidas obrigatórias no regulamento do Feader nas secções referentes à «gestão e controlo», à «informação e publicidade» e ao «acompanhamento e avaliação». Juntamente com a obrigação de dispor de estratégias de desenvolvimento e grupos de ação local e de redes nacionais de desenvolvimento rural, estas medidas expunham os Estados-Membros a custos substanciais relacionados com a prestação da ajuda, como ilustrado em seguida.

No seu relatório de atividades relativo a 2013, a DG Agricultura e Desenvolvimento Rural apresentou uma síntese das informações comunicadas pelos Estados-Membros sobre o total das suas despesas para a realização das verificações e controlos dos pagamentos certificados no âmbito do primeiro e segundo pilares da PAC²¹. No primeiro Pilar, os custos dos organismos de controlo (incluindo despesas de pessoal, formação, manutenção e imóveis) representaram cerca de 5,13% do total das despesas com medidas do FEAGA. Não há praticamente nenhuma disposição que permita a assistência técnica para os Estados-Membros ao abrigo do primeiro pilar, pelo que este montante não pode beneficiar de qualquer cofinanciamento da União Europeia. No âmbito do segundo pilar, o valor correspondente calculado com base nos relatórios dos Estados-Membros foi de 8,13%. Nestas circunstâncias, o incentivo para recuperar o montante máximo ao abrigo da assistência técnica é grande, tendo conduzido determinados Estados-Membros a colocar os seus orçamentos no limite máximo de 4% ou próximo dele.

50

Ao reforçar a autonomia dos Estados-Membros, as atuais disposições em matéria de assistência técnica acentuaram a sua dependência dos fundos da União Europeia, que são cada vez mais utilizados em domínios que não têm um impacto claro no reforço e desenvolvimento das capacidades. Durante a auditoria, as autoridades polacas e lituanas expressaram a sua insatisfação com a imprecisão das regras, bem como o seu interesse em receberem orientações suplementares da Comissão sobre formas mais eficientes e eficazes de utilizar a assistência técnica.

51

A elevada taxa de afetação de fundos de assistência técnica a custos administrativos que se regista atualmente parece ir permanecer ao longo do período de 2014-2020. Quatro dos cinco Estados-Membros visitados explicaram que ainda consideram a assistência técnica essencialmente como um instrumento para financiar a estrutura de base necessária para a execução dos seus PDR²². Além disso, a assistência técnica representa agora uma maior proporção do total das despesas. Como se pode ver no anexo, embora o orçamento agregado para todos os Estados-Membros no domínio do desenvolvimento rural seja mais reduzido no novo período, o montante total destinado a assistência técnica (1,9 mil milhões de euros) é 24% mais elevado.

Os custos são elegíveis?

Alguns casos de inelegibilidade formal na Comissão

52

Na Comissão, o Tribunal examinou 20 projetos da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural do período auditado em todos os domínios da assistência técnica. Considerou que quatro projetos continham irregularidades, em todos os casos devido a uma utilização incorreta do orçamento não operacional do FEAGA. Três desses projetos [51 500 euros para a aquisição de 40 computadores portáteis, 10 000 euros para a aquisição de licenças de software e 13 800 euros para um contrato de manutenção da barreira de proteção (firewall)] foram imputados exclusivamente ao FEAGA, embora tivessem igualmente sido utilizados no âmbito do segundo pilar. Como as despesas não operacionais devem ser específicas de um programa para poderem receber financiamento a título da assistência técnica, estes custos deviam ter sido repartidos proporcionalmente pelos orçamentos do FEAGA e do Feader. O quarto projeto dizia respeito a uma subvenção para assistência técnica no montante de 278 000 euros pagos à OCDE, que foi igualmente incluída no orçamento do FEAGA, embora pagamentos anteriores ao abrigo da mesma convenção de subvenção tenham sido financiados — corretamente — a partir do capítulo geral de coordenação da PAC.

53

Não foi detetado qualquer incumprimento grave das regras aplicáveis à contratação pública no âmbito dos 20 projetos selecionados. Os procedimentos tinham sido corretamente escolhidos e publicitados, tendo sido, em seguida, executados de acordo com as obrigações regulamentares.

Problemas são mais frequentes nos Estados-Membros

54

A auditoria revelou muitos casos de financiamento irregular da assistência técnica ao abrigo do segundo pilar nos cinco Estados-Membros auditados. Dos 91 projetos de assistência técnica examinados, 35 continham despesas inelegíveis ou parcialmente inelegíveis. Os principais problemas estão relacionados quer com a utilização do financiamento para atividades partilhadas pelos dois pilares (e, por isso, não integralmente elegíveis) quer com questões de contratação e adjudicação. Alguns projetos tinham ambos os tipos de irregularidades.

Algumas atividades dos Estados-Membros não são exclusivas do segundo pilar

55

Como já referido, o artigo 13.º do regulamento relativo ao financiamento da PAC proibia explicitamente qualquer financiamento de custos administrativos e de pessoal relacionados com o FEAGA (primeiro pilar). Nos Estados-Membros, contudo, constatou-se que 25 projetos auditados incluíam pagamentos de assistência técnica efetuados ao abrigo do segundo pilar para cobrir custos administrativos efetivamente incorridos em relação ao primeiro pilar ou para atividades que não estavam relacionadas com o Feader. O risco de ocorrência desta situação é particularmente elevado quando as aquisições ou os projetos são partilhados pelos dois pilares. Nesses casos, é claro que uma parte das despesas não é elegível e não deve ser cofinanciada.

56

Os exemplos da caixa 2 revelam que existe um risco de ocorrência de despesas irregulares devido a deficiências na manutenção de registos e à utilização de coeficientes ou outros procedimentos administrativos decorrentes de uma distinção excessivamente complexa, e algo arbitrária, entre despesas de dois domínios de atividade muito semelhantes. Em igualdade de circunstâncias, não se entende claramente por que motivo as despesas administrativas e os custos de pessoal devem ser excluídos do primeiro pilar mas não do segundo.

Caixa 2

Risco de inelegibilidade quando os custos são partilhados com o primeiro pilar

A maior parte dos exemplos de custos partilhados refere-se à remuneração do pessoal encarregado de atividades relacionadas ou não com os PDR, especialmente quando não existem provas suficientes que justifiquem a proporção do vencimento imputado ao segundo pilar. Na Lituânia, não foi possível demonstrar a exatidão dos coeficientes utilizados para imputar os custos a obrigações relativas aos PDR, não podendo por isso ser verificada a elegibilidade das despesas declaradas. Na Hungria, os custos com o pessoal só deviam ser elegíveis relativamente a funcionários afetados a tempo inteiro a atividades especificamente ligadas ao PDR de 2007-2013. No entanto, alguns funcionários encarregados da assistência técnica pertenciam a serviços cujas atribuições regulares iam para além do PDR (secretariados ministeriais, unidades financeiras e jurídicas), não existindo uma garantia real de que estivessem a dedicar-se a tempo inteiro a atividades do PDR. Foram detetados casos semelhantes na Polónia e na Áustria.

Outra área de partilha de custos entre os dois pilares é a aquisição ou manutenção de equipamento informático e software. Na Polónia, o coeficiente de imputação de despesas de manutenção informática às atividades do desenvolvimento rural utilizado pelo organismo pagador estava desatualizado pelo menos quatro anos. Na Itália, não era evidente que o equipamento de videoconferência adquirido pelo Ministério da Agricultura e imputado unicamente ao Feader fosse para uso exclusivo de atividades do segundo pilar.

Uma última área partilhada diz respeito aos controlos de condicionalidade²³, em que, se não for estabelecida uma distinção clara por tipo de apoio, uma ação realizada ao abrigo do FEAGA pode beneficiar de financiamento destinado exclusivamente ao Feader. Na Áustria, o coeficiente utilizado para atribuir custos dos controlos de condicionalidade aos pedidos do Regime de Pagamento Único (inelegíveis) em comparação com os pedidos de pagamentos agroambientais no âmbito do desenvolvimento rural (elegíveis) não era atualizado anualmente. Em 2011, esta situação conduziu no início a um pagamento em excesso de 15 600 euros do Feader.

Irregularidades na adjudicação de contratos

57

A auditoria revelou muitos problemas nas práticas de contratação e de adjudicação de contratos dos Estados-Membros (que afetaram 17 dos 51 procedimentos para adjudicação de contratos auditados, sobretudo no que respeita a atividades de informação e publicidade). As questões que surgiram incluíam o recurso a negociação direta em vez de abertura de um concurso, contrariando as disposições relativas à transparência, igualdade de tratamento e não discriminação previstas na diretiva relativa à adjudicação de contratos²⁴ e, em alguns casos, a legislação nacional aplicável. O recurso a um procedimento errado não só constitui uma violação do direito da União Europeia e/ou do direito nacional, mas subverte igualmente as regras de um mercado aberto, discrimina outros potenciais contratantes e pode resultar em despesas excessivas.

Caixa 3

Exemplos de irregularidades na adjudicação de contratos

Recurso ao procedimento errado

Na Itália, dois serviços de agências de viagens (no valor de 170 000 e 130 000 euros, respetivamente) foram adquiridos por negociação direta, contrariando as normas nacionais, que estabelecem que deve ser aberto um concurso para os contratos de valor superior a 40 000 euros.

Na Polónia, recorreu-se à negociação direta sem justificação para celebrar contratos com um serviço público secundário (serviços de hotelaria, restauração, conferências e formação) e com um fornecedor anterior (serviços informáticos prestados a um organismo público).

Inflacionamento dos contratos

Na Hungria, foi adjudicado em 2008 um contrato-quadro complexo a um organizador de eventos com base em preços unitários que ainda teriam sido demasiado elevados seis anos mais tarde. O contrato inflacionado foi rescindido dois anos mais cedo.

Cadernos de encargos: um obstáculo à transparência e à igualdade de tratamento

Na Itália, a auditoria revelou múltiplos casos de concursos públicos cujas informações relativas aos critérios técnicos que seriam tidos em conta para a adjudicação eram limitadas ou imprecisas. Assim, os proponentes competentes mas inexperientes deparavam-se com dificuldades em formular as suas propostas corretamente, além de que se complicava a tarefa de avaliar os méritos relativos das propostas e de justificar a decisão de adjudicação final.

Deficiências na aplicação dos sistemas de controlo

58

Apesar das observações formuladas no ponto 56, os auditores constataram que os sistemas de controlos dos Estados-Membros utilizados para determinar a correta afetação dos custos ao segundo pilar não funcionavam corretamente. Em muitos casos nos quais os Estados-Membros tinham especificado coeficientes e outros cálculos para determinar a divisão dos custos entre o FEAGA e o Feader, as fórmulas não eram sistematicamente aplicadas ou atualizadas com regularidade, mas estas falhas a corrigir não tinham sido detetadas pelos controlos. Nesta matéria, é estimulante notar que, desde a auditoria, a Comissão reforçou as regras que regem os controlos, pelos Estados-Membros, das despesas de assistência técnica²⁵.

59

De forma muito semelhante, a vasta maioria dos projetos em que os auditores detetaram irregularidades ao nível da adjudicação tinham já sido submetidos a controlos administrativos pelas autoridades nacionais competentes. Na medida em que estes controlos não detetaram as insuficiências encontradas pelo Tribunal, revelaram-se ineficazes. De novo, em resposta à necessidade de medidas para melhorar a eficiência dos sistemas de gestão e de controlo dos Estados-Membros em matéria de assistência técnica, a Comissão comunicou já que está a elaborar orientações sobre a adjudicação de contratos públicos para o período de 2014-2020.

O quadro de desempenho é adequado à assistência técnica?

60

O preâmbulo do Regulamento Financeiro estabelece a economia, a eficiência e a eficácia como os princípios fundamentais da boa gestão financeira em todos os domínios de despesas do orçamento. Para salvaguardar estes princípios, devem ser fixados objetivos SMART²⁶ para todos os setores de atividade, que devem ser controlados por meio de indicadores de desempenho e conduzir a «fichas de atividade» anuais. As instituições (neste caso, a Comissão) devem, por último, proceder a avaliações ex ante e ex post²⁷.

61

No contexto da gestão partilhada, as tarefas anteriormente mencionadas são delegadas nos Estados-Membros, que são responsáveis por assegurar que os fundos são utilizados em conformidade com as regras e os princípios aplicáveis²⁸.

62

Por conseguinte, a utilização de todo o financiamento da PAC está estreitamente regulada por obrigações relacionadas com garantias sobre a adequação das despesas. A auditoria revelou que as autoridades de execução frequentemente excluem a assistência técnica do alcance dessas regras. Contudo, como explicado na caixa 4, as obrigações do Regulamento Financeiro são igualmente válidas para a assistência técnica enquanto atividade do domínio de intervenção da «Agricultura e desenvolvimento rural».

Caixa 4

A assistência técnica é uma atividade ou apenas um instrumento?

Em geral, a auditoria constatou que as autoridades responsáveis consideram que a assistência técnica, como fonte de apoio administrativo de operações fundamentais de financiamento, está isenta dos requisitos regulamentares relativos ao desempenho. Para a Áustria, a assistência técnica constitui pura e simplesmente um instrumento de execução dos PDR, sendo o único critério de avaliação da sua eficácia o êxito do programa. Nesta perspetiva, a assistência técnica não pode ser planeada nem lhe podem ser atribuídos objetivos ou indicadores, que estão mais relacionados com as medidas fundamentais²⁹ para as quais contribui. Para a Comissão, a apresentação da assistência técnica como uma atividade consolidada separada de pleno direito dificultaria a avaliação da contribuição desta para cada domínio de atividade do desenvolvimento rural.

Esta conceção, que interpreta o financiamento da assistência técnica como passivo e excluído do quadro de desempenho operacional, está em contradição com os regulamentos. O artigo 66.º do regulamento do Feader designa a assistência técnica quer por «atividade», quer por «medida» e o artigo 2.º, alínea d), define «medida» como «um conjunto de operações que concorrem para a aplicação de um eixo». Além disso, dado o volume de fundos autorizados para despesas de assistência técnica, especialmente nos Estados-Membros (mais de 1,5 mil milhões de euros), é fundamental determinar claramente que são bem geridos e que contribuem para a execução dos programas. Para que se alcance esse objetivo da melhor forma, é necessário que se proceda corretamente a uma programação, um acompanhamento e uma avaliação dos seus impactos específicos.

63

Embora constitua uma pequena parte da globalidade das despesas, a assistência técnica implica um volume significativo de fundos ao longo do período de programação, pelo que deve ser devidamente contabilizada. Apesar das garantias da Comissão e dos Estados-Membros de que o financiamento de custos não operacionais pelas despesas de assistência técnica é necessário e proporcional, e que contribui de forma válida para o êxito dos programas, de modo global não existe um quadro de desempenho para demonstrar que esse é o caso. Este domínio caracteriza-se por uma programação plurianual inadequada, pela ausência de uma correta avaliação das necessidades, por objetivos imprecisos (que, portanto, não são SMART) e pela falta de um acompanhamento e avaliação dos programas de assistência técnica orientados para os resultados (em vez disso, os aspetos financeiros são considerados prioritários).

Deficiências ao nível da programação e da avaliação das necessidades

64

Para que os objetivos possam ser elaborados e as metas adequadamente estabelecidas, é importante realizar uma avaliação das necessidades inicial e definir um plano para o médio e longo prazo. Aliás, estes aspetos fazem parte do procedimento de avaliação ex ante previsto no regulamento do Feader³⁰.

65

Na Comissão, uma consequência da perceção de que as despesas de assistência técnica constituem apoio administrativo é que estas são, em grande medida, consideradas como despesas anuais. Em quase nenhum domínio de atividade (à exceção de estudos e avaliações e da Rede Europeia de Desenvolvimento Rural), se procedeu a uma avaliação das necessidades inicial para o período ou a uma programação plurianual da utilização dos fundos. Por isso, em alguns casos, as dotações orçamentais foram renovadas de um ano para o outro sem confirmação de que a necessidade (de curto prazo) registada alguns anos antes ainda era válida. Além disso, sem uma avaliação das necessidades adequada, a execução pode tornar-se aleatória e pouco direcionada.

66

O regulamento do Feader exigia que os Estados-Membros realizassem uma avaliação ex ante dos seus PDR que incidisse na «identificação e apreciação das necessidades a médio e longo prazo, nos objetivos a atingir, nos resultados esperados, nos objetivos quantificados especialmente em termos de impacto em relação à situação inicial, no valor acrescentado comunitário, na medida em que as prioridades comunitárias foram tidas em conta, nos ensinamentos tirados da programação anterior e na qualidade dos procedimentos de execução, acompanhamento, avaliação e gestão financeira»³¹.

67

À semelhança da Comissão, os cinco Estados-Membros geralmente omitiram a assistência técnica das suas avaliações das necessidades de desenvolvimento rural plurianuais. A principal consequência desta política surgiu na forma de orçamentos de assistência técnica instáveis e sujeitos a alterações por decreto administrativo. Mesmo na Polónia, que elaborou realmente uma avaliação das necessidades de assistência técnica para uma componente do seu PDR, o orçamento inicial foi significativamente subavaliado. Ao manter a sua estratégia de não intervenção relativamente às despesas dos Estados-Membros ao abrigo desta rubrica, a Comissão aceitou sem reservas as necessárias alterações aos programas.

Os objetivos estão longe de ser SMART

68

A finalidade dos objetivos SMART é direcionar os fundos com mais precisão e, assim, alcançar os fins específicos com mais eficiência. Os objetivos que correspondem aos critérios SMART proporcionam igualmente um quadro mais claro para o acompanhamento e a avaliação dos resultados.

69

Devido à inadequação da sua programação e avaliação das necessidades, de um modo geral a Comissão não conseguiu elaborar objetivos SMART para os fundos da assistência técnica. A assistência técnica não consta dos planos de gestão anual pormenorizados da DG Agricultura e Desenvolvimento Rural, que apresentam uma síntese dos objetivos e indicadores estabelecidos pelos serviços para o ano seguinte, ainda que os projetos e ações apoiados pelos fundos de assistência técnica figurem nesses planos. As decisões de financiamento operacional elaboradas pela direção-geral também careciam de objetivos e indicadores SMART para os projetos de assistência técnica, que são tratados da mesma forma que as despesas administrativas gerais da Comissão. A única exceção é constituída pela área das avaliações e estudos, que, como já referido, beneficia de uma programação plurianual e de objetivos SMART que estão integrados nos requisitos dos regulamentos específicos aplicáveis.

70

Nos Estados-Membros, poucos esforços foram envidados para elaborar objetivos específicos para a assistência técnica. A ausência de uma programação plurianual em áreas diferenciadas de atividade da assistência técnica (por exemplo, as medidas de informação e comunicação relativas às redes rurais nacionais) prejudicou a transparência e a definição dos objetivos. Essa situação foi agravada pela falta de uma distinção clara entre diferentes áreas de atividade de assistência técnica, ou entre estas e outras atividades semelhantes não relacionadas com as finalidades do Feader. Dos cinco Estados-Membros visitados, apenas a Itália foi para além do âmbito geral dos regulamentos. No entanto, mesmo em Itália os objetivos não eram quantificados nem datados.

Caixa 5

Exemplos de formulação inadequada dos objetivos retirados dos documentos de programação dos Estados-Membros

Os objetivos da Lituânia incluíam assegurar uma preparação adequada e uma execução e avaliação eficientes do programa, garantir uma apresentação adequada e publicidade para informação, e assegurar a acessibilidade da informação.

Os objetivos polacos limitavam-se essencialmente a uma enumeração das atividades abrangidas pelos artigos 66.º e 68.º do regulamento do Feader. Portanto, embora em consonância com os requisitos regulamentares, não especificavam os resultados ou impactos antecipados da assistência técnica nem apresentavam uma forma de medir o desempenho da mesma.

Acompanhamento e avaliação limitados

71

O Regulamento Financeiro estabelece determinados requisitos aplicáveis às atividades de acompanhamento e avaliação realizadas pela Comissão. Essencialmente, a autoridade orçamental deve receber relatórios anuais sobre a realização dos objetivos, controlada por meio de indicadores de desempenho³².

72

No domínio do desenvolvimento rural³³, os aspetos fundamentais para 2007-2013 incluíam a obrigação de a Comissão e os Estados Membros disporem de um Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA), com um conjunto limitado de indicadores comuns a todos os PDR. Cada Estado-Membro devia igualmente definir indicadores adicionais que permitissem a medição dos progressos, da eficiência e da eficácia do seu PDR em todas as fases da execução. Devia ser enviado à Comissão um relatório de execução anual, bem como realizadas avaliações ex ante, intercalares e ex post sobre a qualidade, a eficiência e a eficácia do programa.

73

O QCAA foi estabelecido como exigido. Porém, em consonância com a conceção de que a assistência técnica não está sujeita a requisitos de desempenho, esta não foi mencionada nas orientações gerais relativas ao QCAA nem constou da descrição das medidas e dos indicadores comuns.

74

Por conseguinte, na Comissão, o acompanhamento e a avaliação dos fundos da assistência técnica são tão limitados como a programação desta. Não existem critérios que estabeleçam a ligação com o desempenho global dos programas, mas existe uma ênfase esmagadora nos aspetos financeiros ou puramente administrativos, como o cumprimento dos limites das despesas e dos prazos de execução dos contratos.

75

A situação é muito semelhante nos Estados-Membros, de novo porque a assistência técnica não figura no QCAA. O acompanhamento dos PDR dos Estados-Membros realizado pela Comissão limita-se aos controlos da execução orçamental e da conformidade com o limite de 4%. O principal instrumento de acompanhamento dos próprios Estados-Membros é o relatório de execução anual que cada um elabora sobre o seu PDR, mas os relatórios de execução anual de três dos seis PDR examinados não incluíam qualquer avaliação da assistência técnica. Além disso, nos casos em que essa avaliação tinha sido realizada, a falta de indicadores de desempenho e de impacto, bem como de orientações claras para a apresentação, limitava o âmbito do acompanhamento apenas à execução financeira.

Impacto de um quadro de desempenho inadequado

76

Compete à Comissão, enquanto entidade responsável pela execução do orçamento da União Europeia, garantir a boa gestão financeira do Feader. Essa tarefa inclui proporcionar orientações sólidas sobre a eficiência e a eficácia da utilização da assistência técnica. No entanto, ao não definir as suas próprias necessidades de assistência técnica integradas num quadro de desempenho e ao não exigir que os Estados-Membros procedessem da mesma forma, a Comissão privou-se de um instrumento de análise do impacto global das despesas de assistência técnica e, por conseguinte, de um modo de direcionar os fundos para as áreas em que teriam mais benefícios.

77

Um quadro de desempenho seria igualmente útil como fundamento para propor soluções em matéria de assistência técnica para problemas específicos que possam surgir com o Feader. Quando, em 2011 e 2012, a Comissão convidou todos os Estados-Membros a elaborarem planos de ação para reduzir a taxa de erro inaceitavelmente elevada no domínio do desenvolvimento rural, perdeu-se a oportunidade de identificar a assistência técnica como um meio de facilitar ou apoiar as medidas corretivas.

78

Na medida em que os elementos de programação, acompanhamento e avaliação exigidos pelo Regulamento Financeiro estejam em vigor na Comissão e nos Estados-Membros, irão abranger atividades operacionais em vez das despesas administrativas que representam atualmente a maior parcela dos orçamentos afetados à assistência técnica. Um motivo fundamental para esta situação reside na grande dificuldade de programar e avaliar a contribuição dos vencimentos, por exemplo, para o desempenho global de um programa. Em comparação com as despesas operacionais, este tipo de despesas é muito menos conciliável com a necessidade de demonstrar o respeito pelos princípios da boa gestão financeira.

Criação de redes: possibilidade de instituir um quadro de desempenho eficaz

79

A Rede Europeia de Desenvolvimento Rural³⁴ é a única componente da assistência técnica na Comissão que foi explicitamente definida na legislação da União Europeia aplicável à agricultura e desenvolvimento rural. Esta rede tem finalidades claras relacionadas com a consolidação e o reforço das práticas e capacidades no domínio do desenvolvimento rural em toda a União.

80

Uma das atribuições da rede consiste em dar apoio às redes rurais nacionais nos Estados-Membros, que são igualmente financiadas pela assistência técnica³⁵. Foi estabelecido um limite máximo absoluto de 25% da dotação de cada rede rural nacional para as necessárias estruturas administrativas³⁶, devendo o restante ser despendido num plano de ação que contenha informações específicas e atividades de desenvolvimento das capacidades³⁷.

81

Por conseguinte, tanto no caso da rede europeia como da nacional, a legislação definiu orientações mais precisas quanto à utilização de assistência técnica, com uma distinção clara entre operacional e não operacional. A maioria das despesas relativas às redes é teoricamente compatível com um quadro de desempenho, que deveria facilitar que se garantisse a coerência das atividades de assistência técnica neste domínio e que se realizasse a avaliação e a verificação em consonância com os princípios gerais da boa gestão financeira.

82

Contudo, as atividades das redes caracterizam-se frequentemente pelas mesmas insuficiências em matéria de programação, acompanhamento e avaliação que se verificam para a assistência técnica no domínio do desenvolvimento rural no seu conjunto. Em termos globais, o seu impacto é difícil de avaliar — embora possa ser feita uma exceção para a rede rural nacional italiana (ver caixa 6) que, em alguns aspetos, constitui um modelo de programação e funcionamento da assistência técnica.

Caixa 6

A rede rural nacional italiana³⁸, um exemplo de um quadro de desempenho que funciona

A auditoria constatou que a rede rural nacional italiana tinha, em grande medida, alcançado os seus objetivos operacionais globais (melhoria da governação, desenvolvimento da capacidade de gestão e administrativa, partilha de conhecimentos e de boas práticas) e que proporcionou uma coordenação e apoio efetivos aos PDR regionais italianos (através da compilação de dados e de consultoria), ao mesmo tempo que promovia a cooperação transnacional. A rede rural nacional dispõe de um sítio Internet concorrido e organiza uma variada gama de iniciativas e eventos. As suas atividades de comunicação têm uma base muito alargada (incluindo uma comunidade web para jovens agricultores e projetos escolares). Para identificar e promover boas práticas, foram organizados concursos vídeo para jovens agricultores, tendo o trabalho dos vencedores sido carregado no sítio Internet da rede.

Os resultados alcançados pela rede e o êxito de que goza junto dos seus utilizadores devem-se em parte a uma programação pormenorizada das realizações operacionais. Em seguida, a rede é acompanhada e avaliada em função de uma gama de indicadores que dispõe de valores-alvo. Um conjunto de indicadores de realizações (por exemplo, reuniões organizadas, orientações publicadas) refere-se a ações específicas dos programas, tendo sido definidos indicadores de resultados (índices de satisfação dos clientes, divulgação de boas práticas) e de impacto (número de participantes fundamentais implicados na governação, perceção pública da visibilidade das políticas de desenvolvimento rural) para a rede no seu conjunto.

Por fim, o programa da rede rural nacional tem em consideração as avaliações ex ante e em curso dos fundos da assistência técnica. Todas as recomendações formuladas em 2010 pelo avaliador intercalar independente sobre a necessidade de dispor de um quadro de indicadores comum a todas as ações de assistência técnica foram seguidas pelas autoridades italianas com o objetivo de melhorar a qualidade do acompanhamento.

12O n.º 4 do artigo 1.º do Regulamento (CE) n.º 1258/1999 do Conselho, de 17 de maio de 1999, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO L 160 de 26.6.1999, p. 103) (integralmente revogado no final de 2006) previa: «As despesas administrativas e de pessoal custeadas pelos Estados-Membros e pelos beneficiários da contribuição do [FEOGA] não são assumidas por este».

13N.º 7 do artigo 121.º do Regulamento Delegado (UE) n.º 1268/2012 da Comissão, de 29 de outubro de 2012, sobre as normas de execução do Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União (JO L 362 de 31.12.2012, p. 1).

14A redação utilizada no artigo 6.º do «novo» regulamento relativo ao financiamento da PAC [Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, relativo ao financiamento, à gestão e ao acompanhamento da política agrícola comum e que revoga os Regulamentos (CEE) n.º 352/78, (CE) n.º 165/94,(CE) n.º 2799/98, (CE) n.º 814/2000, (CE) n.º 1290/2005 e (CE) n.º 485/2008 do Conselho (JO L 347 de 20.12.2013, p. 549)] é mais clara mas não substancialmente diferente.

15Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural, 2013 Information Technology Master Plan, p. 12.

16N.os 2 e 3 do artigo 66.º

17Na realidade, a Bulgária e a Roménia não responderam ao inquérito, mas as informações necessárias estavam disponíveis nos seus PDR e nas repartições de despesas fornecidas pela Comissão.

18N.º 2 do artigo 41.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period (cofinanciamento dos vencimentos, das bonificações e dos complementos de vencimento pelos fundos estruturais no período de 2007-2013), Serviço das Publicações da União Europeia, Luxemburgo, 2014.

20Ibid., p. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf.

22Constitui exceção a Hungria, que decidiu limitar o seu financiamento de assistência técnica para 2014-2020 ao funcionamento da rede rural nacional e atividades conexas a uma taxa total de 2,4%. Todas as outras necessidades de financiamento no domínio do desenvolvimento rural devem ser suportadas pelo orçamento nacional.

23A «condicionalidade» é a obrigação de que os agricultores que recebem pagamentos diretos ao abrigo do primeiro pilar cumpram normas básicas em matéria de ambiente, segurança alimentar, saúde e bem-estar dos animais e fitossanidade. É igualmente aplicável à maioria dos pagamentos ambientais no âmbito do segundo pilar.

24Diretiva 2004/18/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de março de 2004, relativa à coordenação dos processos de adjudicação dos contratos de empreitada de obras públicas, dos contratos públicos de fornecimento e dos contratos públicos de serviços (JO L 134 de 30.4.2004, p. 114).

25O artigo 62.º do Regulamento de Execução (UE) n.º 809/2014 da Comissão, de 17 de julho de 2014, que estabelece as normas de execução do Regulamento (UE) n.º 1306/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho no que diz respeito ao sistema integrado de gestão e de controlo, às medidas de desenvolvimento rural e à condicionalidade (JO L 227 de 31.7.2014, p. 69) submete explicitamente as despesas de assistência técnica dos Estados-Membros à obrigação geral aplicável aos controlos administrativos e controlos no local, bem como à elaboração de relatórios. Sublinha igualmente a independência ao determinar que a entidade de controlo deve ser «funcionalmente independente» da entidade que autoriza o pagamento.

26Específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e datados (SMART: specific, measurable, achievable, relevant and timed).

27Os princípios e as regras referidos neste ponto são cobertos pelo artigo 27.º do Regulamento Financeiro de 2002.

28Ver artigo 53.º-B do Regulamento Financeiro de 2002.

29Como descrito no título IV, capítulo I, do regulamento do Feader. A assistência técnica é tratada no título IV, capítulo II.

30Artigo 85.º

31Artigo 35.º

32N.º 3 do artigo 27.º do Regulamento Financeiro de 2002.

33Artigos 77.º a 87.º do regulamento do Feader.

34Criada em conformidade com o artigo 67.º do regulamento do FEADER.

35Ao abrigo do artigo 68.º do regulamento do FEADER.

36N.º 2 do artigo 41.º do Regulamento (CE) n.º 1974/2006.

37“[…] pelo menos, a identificação e análise de boas práticas transferíveis e a prestação de informações sobre as mesmas, a gestão da rede, a organização de intercâmbios de experiências e conhecimentos especializados, a preparação de programas de formação para grupos de ação local em vias de criação e a assistência técnica para a cooperação interterritorial e transnacional.”

38A Itália é um dos poucos Estados-Membros que dispõem de um sistema de PDR regionais. Em consequência, a rede rural nacional funciona enquanto organismo de coordenação e apoio das regiões em todos os domínios da política de desenvolvimento rural, e não apenas como medida de assistência técnica. Portanto, está sujeita aos requisitos do QCAA como se fosse um PDR nacional.

Conclusões e recomendações

83

Na globalidade, o Tribunal conclui que, devido à inexistência de um quadro de desempenho adequado para as despesas de assistência técnica no domínio da agricultura e desenvolvimento rural, nem a Comissão nem os Estados-Membros conseguem demonstrar a contribuição da assistência técnica para os objetivos gerais de política da PAC.

84

Apesar dos montantes significativos implicados, o quadro legislativo não define claramente a assistência técnica e as regras que regulam a sua utilização são vagas. A auditoria revelou que a Comissão e os Estados-Membros aproveitaram plenamente esta situação. No entanto, a liberdade de escolha resultou numa falta de rigor (ver ponto 28). A Comissão não elaborou orientações abrangentes sobre os fundos da assistência técnica, quer internas quer destinadas aos Estados-Membros (ver pontos 30 e 37).

85

Na Comissão, esbateu-se a distinção entre despesas operacionais e custos administrativos gerais. As despesas relativas à manutenção informática, em especial, representam uma parte cada vez mais importante do orçamento da assistência técnica (ver pontos 32-35). Paralelamente, quatro dos cinco Estados-Membros auditados indicaram que os custos administrativos constituíam a maior parcela das suas despesas com assistência técnica, com uma ênfase nos vencimentos. Nas situações em que o pessoal em questão seria necessário para, de qualquer modo, exercer tarefas de execução da política, esta utilização da assistência técnica equivale efetivamente a apoio orçamental. É atualmente prática corrente em muitos domínios de intervenção da União Europeia financiar os vencimentos a partir da assistência técnica (ver pontos 39-45).

86

A ausência de uma distinção nítida entre custos operacionais e custos administrativos e a falta de clareza quanto à natureza das atividades que a assistência técnica deve abranger reduzem a transparência orçamental e prejudicam o controlo da execução orçamental (ver pontos 26-28).

87

A auditoria revelou a existência de alguns casos de inelegibilidade formal na Comissão, devido à imputação incorreta dos custos ao orçamento (ver ponto 52). Nos Estados-Membros, os principais problemas estão relacionados quer com a utilização do financiamento para atividades partilhadas pelos dois pilares (e, por isso, não integralmente elegíveis) quer com questões de contratação e adjudicação (ver pontos 54-59). Apesar disso, o Tribunal conclui que a maior parte das despesas de assistência técnica cumpre os critérios de elegibilidade flexíveis atualmente em vigor.

88

O Tribunal constatou que, na prática, os custos administrativos como os vencimentos ou a informática se referem frequentemente a ambos os pilares da PAC. Por conseguinte, o facto de serem elegíveis unicamente ao abrigo do segundo pilar (nos Estados-Membros) ou, proporcionalmente, ao abrigo de ambos os pilares (na Comissão) cria a necessidade de procedimentos complexos para justificar a repartição dos custos (ver pontos 52 e 54-56).

89

Além disso, regista-se uma dificuldade inerente de avaliar em que medida o financiamento dos custos administrativos constitui uma otimização dos recursos. Assim, embora a absorção desses custos pela assistência técnica seja suscetível de contribuir de alguma forma para a concretização dos objetivos da política da PAC, é praticamente impossível realizar uma avaliação fiável dessa contribuição e, em particular, demonstrar que este tipo de despesas de assistência técnica representa uma melhor otimização dos recursos do que as despesas diretas a favor de medidas fundamentais da PAC (ver pontos 46-48).

90

Acresce que permitir a inclusão de custos administrativos na assistência técnica coloca tanto a Comissão como os Estados-Membros numa situação de conflito de interesses. Enquanto gestores da PAC, decidem os montantes a afetar às diferentes medidas, incluindo assistência técnica, com o objetivo de otimizar os recursos. Ao mesmo tempo, enquanto beneficiários da assistência técnica paga para despesas administrativas, têm um incentivo para orientar prioritariamente os pagamentos para os custos necessários associados à gestão dos programas (ver ponto 49).

Recomendação 1

A Comissão deve elucidar o âmbito e a aplicação da assistência técnica. Em especial, deve clarificar a distinção entre custos operacionais/de «desenvolvimento das capacidades» e custos administrativos/de «apoio orçamental» elegíveis, nomeadamente no caso dos vencimentos.

Esta clarificação aumentaria a transparência quanto à forma de utilização dos fundos. A Comissão deve acompanhar de perto a execução da assistência técnica pelos Estados-Membros.

Recomendação 2

A Comissão deve igualmente tomar as medidas adequadas para garantir que despesas administrativas gerais como a manutenção informática corrente não são imputadas a rubricas orçamentais relativas a assistência técnica.

Recomendação 3

A Comissão deve, no futuro, exigir que os Estados-Membros comuniquem separadamente os custos administrativos/de «apoio orçamental» no domínio do desenvolvimento rural de forma a reforçar a transparência da parte do financiamento de assistência técnica despendido com esse apoio.

91

O Tribunal constatou que nem a Comissão nem os Estados-Membros criaram um quadro de desempenho adequado para demonstrar a necessidade e a eficácia do financiamento da assistência técnica. A imprecisão com que a assistência técnica foi tratada nos regulamentos aplicáveis ao período de 2007-2013 permitiu que as autoridades de gestão a excluíssem deste aspeto essencial da boa gestão financeira. Como a grande parte das despesas da assistência técnica não é operacional, esta é em grande medida considerada como despesa anual e não surgiu no Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação. Em resultado, caracteriza-se por uma programação plurianual inadequada, pela ausência de uma correta avaliação das necessidades, conduzindo a objetivos imprecisos e sem um acompanhamento e avaliação orientados para os resultados (ver pontos 60-75).

92

Ao não definir as suas próprias necessidades de assistência técnica integradas num quadro de desempenho e ao não insistir que os Estados-Membros procedessem da mesma forma, a Comissão privou-se de um instrumento de análise do impacto global das despesas de assistência técnica e de um modo de direcionar os fundos para as áreas em que teriam mais benefícios. Assim, está gravemente comprometida a eficácia potencial dos fundos de assistência técnica (ver pontos 76-78).

93

O Tribunal constatou que as disposições relativas à criação das redes permitiram uma maior comparabilidade com os elementos de um quadro de desempenho, através de orientações mais precisas quanto à utilização do financiamento de assistência técnica e uma distinção clara entre operacional e não operacional, juntamente com a aplicação de um limite máximo às despesas de gestão dos Estados-Membros (ver pontos 79-82).

Recomendação 4

A Comissão e os Estados-Membros devem criar um quadro de desempenho adequado para o financiamento da assistência técnica. Em especial, devem ser devidamente avaliadas as necessidades da Comissão e dos Estados-Membros em matéria de assistência técnica, deve ser instituído um mecanismo para definir objetivos e medir os progressos realizados para os alcançar, o que, por sua vez, reforçaria a prestação de contas e possibilitaria uma melhoria da eficácia e eficiência das despesas.

O presente relatório foi adotado pela Câmara I, presidida por Rasa BUDBERGYTĖ, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 11 de março de 2015.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Presidente

Anexo

Anexo

Programação financeira da assistência técnica no domínio do desenvolvimento rural para 2007-2013 e 2014-2020 Com base nos dados da Direção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural

Estado-Membro | 2007-2013 | 2014-2020 | Alterações 2007-2013 para 2014-2020 (2007-2013 = 100%)
Plano financeiro: desenvolvimento rural (DR) (em euros) | Plano financeiro: assistência técnica (AT) (em euros) | AT em percentagem de DR | Plano financeiro: desenvolvimento rural (DR) (em euros) | Plano financeiro: assistência técnica (AT) (em euros) | AT em percentagem de DR | Alterações nos planos de desenvolvimento rural | Alterações nos planos de assistência técnica
Bélgica¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16% | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18% | 132,89% | 134,68%
Bulgária¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50% | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33% | 88,51% | 137,82%
República Checa¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47% | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99% | 79,84% | 166,49%
Dinamarca² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00% | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00% | 108,91% | 108,99%
Alemanha¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02% | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28% | 96,58% | 215,43%
Estónia | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95% | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41% | 113,76% | 98,24%
Irlanda¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09% | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15% | 87,79% | 147,22%
Grécia¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15% | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89% | 108,13% | 177,16%
Espanha¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26% | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45% | 102,05% | 117,09%
França¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66% | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13% | 149,69% | 256,09%
Itália¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13% | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51% | 115,57% | 136,02%
Chipre¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77% | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80% | 80,34% | 81,75%
Letónia | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95% | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00% | 101,92% | 103,21%
Lituânia | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85% | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55% | 91,35% | 84,30%
Luxemburgo¹ | 94 957 826 | - | 0,00% | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05% | 105,92% | N/A
Hungria¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94% | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16% | 88,88% | 48,65%
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94% | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00% | 125,34% | 127,09%
Países Baixos² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55% | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57% | 102,38% | 667,31%
Áustria | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18% | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90% | 97,81% | 130,04%
Polónia² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49% | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54% | 64,17% | 66,28%
Portugal¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13% | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90% | 100,03% | 89,14%
Roménia¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24% | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23% | 98,66% | 176,78%
Eslovénia | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41% | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98% | 91,47% | 193,04%
Eslováquia² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12% | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84% | 77,38% | 140,37%
Finlândia | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07% | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26% | 110,46% | 129,43%
Suécia¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29% | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60% | 90,28% | 98,79%
Reino Unido¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68% | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29% | 112,54% | 214,64%
Total/percentagem média por EM³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57% | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97% | 98,96% | 124,11%

1Relativamente ao período 2014-2020, o programa ou programas de desenvolvimento rural ainda não tinham sido (ou tinham sido apenas parcialmente) aprovados pela Comissão (no final de fevereiro de 2015).

2Relativamente ao período 2014-2020, ainda não incluída a flexibilidade (transferências do primeiro pilar).

3Excluindo a Croácia, que aderiu à União Europeia em 2013 e portanto não tinha despesas do Feader para 2007-2013; para 2014-2020 o seu orçamento de Feader está previsto em 2 026 milhões de euros, incluindo 55 milhões de euros em assistência técnica.

Respostas da Comissão

Síntese

IV

A Comissão considera que o artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader a nível da Comissão e/ou em seu nome.

Para o novo período de programação, a assistência técnica a nível dos Estados-Membros é definida pelo artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.

A liberdade de escolha resultante da flexibilidade regulamentar é necessária para lidar com a enorme diversidade das necessidades das autoridades nacionais e regionais. O reforço das capacidades está muito ligado a certos tipos de custos como os custos administrativos ou as ferramentas informáticas. As despesas financiadas através da assistência técnica estão diretamente ligadas à elaboração, execução e avaliação dos programas de desenvolvimento rural (PDR).

No que diz respeito ao período de programação 2014-2020, a Comissão apresentou orientações exaustivas aos Estados-Membros e forneceu orientações estratégicas aos funcionários responsáveis a fim de racionalizar as abordagens da negociação dos novos PDR.

V

Os Estados-Membros devem velar por que todas as medidas de desenvolvimento rural que tencionam aplicar sejam verificáveis e controláveis. Para tal, os Estados-Membros estabelecerão mecanismos em matéria de controlo que garantam razoavelmente o respeito dos critérios de elegibilidade e de outros compromissos (artigo 48.º do Regulamento n.º 1974/2006).

Para o período de programação 2014-2020, a assistência técnica será sujeita a controlos administrativos e no local (artigo 62.º do Regulamento n.º 809/2014) com vista à melhoria do nível de fiabilidade da elegibilidade das despesas.

As despesas de assistência técnica devem ser rastreáveis e os recursos financiados devem ser identificáveis através de sólidas práticas contabilísticas. Aplica-se o mesmo princípio às outras despesas, beneficiários e operações que poderiam ser financiados por outros fundos da União Europeia ou apoio público em geral.

VI

Os Estados-Membros têm a obrigação de prestar informações no quadro do relatório de execução anual sobre a qualidade e a eficácia da execução dos programas, incluindo a utilização de assistência técnica (anexo VII do Regulamento n.º 1974/2006).

As despesas de assistência técnica contribuem para uma boa execução dos programas, o que beneficiará, em última análise, os beneficiários.

VII

A assistência técnica contribui para a execução, o acompanhamento, o controlo e a avaliação dos PDR. Apenas a síntese das avaliações ex post dos PDR poderá demonstrar o contributo da assistência técnica para os objetivos gerais da PAC.

O legislador decidiu conceder uma certa flexibilidade aos Estados-Membros na utilização dos fundos de assistência técnica.

VII Primeira recomendação

A Comissão aceita esta recomendação e irá desenvolver orientações a este respeito.

VII Segunda recomendação

A Comissão não pode aceitar esta recomendação. Considera que a manutenção informática é uma atividade operacional relacionada com a atualização e o desenvolvimento dos sistemas. Em conformidade com as orientações orçamentais dos FEEI da Comissão de 16 de maio de 2014, relativamente aos programas em gestão partilhada referentes à assistência técnica operacional e não operacional (administrativa) no caso de despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de custos informáticos, relacionados com a manutenção ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre imputados à mesma rubrica orçamental que os respetivos custos de desenvolvimento de TI. Esta abordagem reforça a disciplina orçamental e a coerência em todos os domínios de gestão partilhada do orçamento da Comissão.

VII Terceira recomendação

A Comissão aceita esta recomendação.

A médio prazo, a Comissão irá solicitar informações mais pormenorizadas no âmbito dos atuais sistemas de comunicação de informações, a fim de melhorar o acompanhamento do tipo de custos incorridos (ou seja, despesas administrativas e operacionais) no âmbito do orçamento da assistência técnica.

VII Quarta recomendação

A Comissão aceita esta recomendação. A Comissão irá incentivar os Estados-Membros a utilizarem indicadores adequados para o acompanhamento das despesas de assistência técnica, embora sem obrigatoriedade.

Introdução

13

O volume de despesas de assistência técnica é programado de acordo com as necessidades identificadas. Por exemplo, o artigo 8.º, n.º 1, alínea c), subalínea vi), do Regulamento n.º 1305/2014 introduz a obrigação de as autoridades de gestão assegurarem uma capacidade consultiva adequada relativa aos requisitos e ações regulamentares relacionados com a inovação, facto que poderá ter implicado novas necessidades correspondentes em termos de assistência técnica.

A Comissão racionalizou a abordagem da assistência técnica a nível de todos os FEEI, instituindo disposições legais comuns aplicáveis a todos. Esta disposição (artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013) alarga ligeiramente o âmbito das despesas elegíveis para apoio, passando a incluir as atividades de comunicação, criação de redes, resolução de litígios e auditoria, que não foram utilizadas para efeitos de definição de assistência técnica no anterior quadro jurídico do desenvolvimento rural.

16

No que diz respeito ao primeiro pilar, todas as autorizações devem ser efetuadas no exercício orçamental em causa e, exceto em casos raros de transições autorizadas de dotações de um exercício para o próximo, caducam no final desse exercício. No entanto, os pagamentos podem ser efetuados no decurso de mais de um exercício orçamental.

No que diz respeito ao segundo pilar, o resultado da utilização dos fundos previstos de assistência técnica ainda não é totalmente conhecido, uma vez que os Estados-Membros podem apresentar declarações de despesas ao longo de 2015. Verifica-se uma ampla variação entre os Estados-Membros no que diz respeito à proporção da dotação para o desenvolvimento rural que tencionam utilizar para efeitos de assistência técnica.

Observações

24

No que diz respeito ao primeiro pilar, o financiamento dos custos administrativos dos Estados-Membros está excluído no FEAGA. Os custos administrativos incorridos pelos beneficiários dos fundos ou programas operacionais são elegíveis e podem ser incluídos nas declarações dos Estados-Membros com base nos atos delegados adotados pela Comissão ao abrigo do novo Regulamento OCM n.º 1308/2013.

25

A Comissão reconhece a importância da justificação e da transparência dos custos administrativos financiados pela assistência técnica. A boa execução dos programas e, em última análise, da política de desenvolvimento rural requer que as administrações estejam bem equipadas.

26

A Comissão considera que o artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader a nível da Comissão e/ou em seu nome.

Para o novo período de programação, a assistência técnica a nível dos Estados-Membros é definida pelo artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.

27

Apesar da inclusão não explícita do termo «reforçar a capacidade» no artigo 5.º, todas as atividades discriminadas conduzirão ao reforço das capacidades dos serviços da Comissão e dos Estados-Membros para a aplicação legal e regular das regras da PAC.

28

O legislador, ao adotar os regulamentos, optou por uma abordagem ampla e flexível para a utilização da assistência técnica pelos Estados-Membros. A Comissão não pode interferir na aplicação de tais disposições, em especial quando as despesas são elegíveis.

No entanto, para o atual período de programação, a Comissão emitiu orientações específicas para os Estados-Membros, bem como diretrizes e indicadores indicativos para os funcionários responsáveis.

Os custos administrativos apoiados pela assistência técnica devem estar claramente relacionados com a execução do programa. A flexibilidade na utilização de fundos no âmbito da assistência técnica dentro dos limites máximos estabelecidos não significa falta de rigor. No âmbito da gestão partilhada, os Estados-Membros devem assegurar que o orçamento da União Europeia seja gasto de acordo com os princípios da economia, da eficiência e da eficácia (artigo 30.º do Regulamento Financeiro n.º 966/2012).

As despesas de assistência técnica apoiam as atividades da rede rural nacional dos Estados-Membros, que estão claramente definidas e estabelecidas no quadro jurídico (artigo 68.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005) e nos programas de desenvolvimento rural.

30

A Comissão considera que a «definição» e a «natureza» da assistência técnica devem ser determinadas pelo legislador.

O objetivo do vade-mécum para a modalidade de gestão direta consiste em fornecer orientações sobre a validação, os circuitos financeiros, os processos e os procedimentos aplicados na execução do orçamento e não se destina a prever regras sobre a repartição do orçamento entre rubricas.

31

De acordo com os sistemas contabilísticos da Comissão, o valor total das autorizações em 2013 foi de 21 879 114 euros. A Comissão reforçou as atividades de criação de redes, nomeadamente em relação com a Parceria Europeia de Inovação, no final do período de programação 2007-2013. As atividades de criação de redes foram também um elemento fundamental para a preparação do próximo período de programação. De um modo geral, a criação de redes constitui uma importante atividade orientada para a obtenção de resultados subjacente à conceção das políticas. No que diz respeito aos sistemas de TI, o desenvolvimento de ferramentas novas e mais sofisticadas (por exemplo, RDIS2 e SFC) para preparar o período 2014-2020 teve lugar principalmente a partir de 2012, sendo consequentemente as despesas conexas significativamente mais elevadas do que em 2007. Ver também as respostas aos pontos 32-35.

Resposta comum da Comissão aos pontos 32 a 35

Os serviços responsáveis da Comissão financiaram as despesas com TI através de uma série de artigos orçamentais em função do nexo entre a despesa em causa e a atividade subjacente:

Os artigos orçamentais utilizados para este financiamento envolvem despesas de apoio relacionadas com a assistência operacional não técnica a favor das operações da PAC (o FEAGA e o Feader foram financiados separadamente através do artigo 05 01 04) e com a assistência técnica operacional diretamente ligada à execução dos programas e atividades operacionais da PAC (o FEAGA foi financiado no âmbito do artigo 05 08 09 e o Feader no âmbito do número 05 04 05 02).

O desenvolvimento e a manutenção de sistemas administrativos informáticos têm vindo a ser progressivamente assumidos pelos serviços horizontais da Comissão. Contudo, a Comissão continua a ser responsável pelos sistemas informáticos que servem a PAC. Os referidos artigos orçamentais cobrem os custos de desenvolvimento inicial dos sistemas informáticos em causa e os respetivos custos de manutenção. Estes últimos custos envolvem o desenvolvimento posterior destes sistemas em função das necessidades (manutenção evolutiva) e a sua necessária manutenção corretiva e funcionamento.

A Comissão emitiu orientações para os programas em gestão partilhada que indicam o tipo de rubrica orçamental a utilizar em caso de despesas informáticas (e de auditoria) para efeitos de coerência no que se refere à orçamentação das despesas informáticas. Todos os tipos de custos informáticos devem respeitar estas orientações, quer sejam de desenvolvimento ou de manutenção de TI, e os custos de manutenção devem ser sempre imputados à mesma rubrica orçamental que os respetivos custos de desenvolvimento informático. Esta abordagem reforça a disciplina orçamental e a coerência em todas as DG em gestão partilhada.

36

Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.

37

Ver a resposta da Comissão ao ponto 28.

38

A percentagem média no que diz respeito à utilização da assistência técnica para o período de programação 2007-2013 (1,57%) e a percentagem estimada para o período de programação 2014-2020 (1,97%) revelam uma afetação de dotações moderadas por Estado-Membro e indicam que os fundos apenas são gastos em atividades necessárias relacionadas com a execução dos PDR. Além disso, o montante efetivamente gasto em 2007-2013 (situação em 31.10.2014) correspondeu apenas a 70% dos montantes programados indicados no anexo. Por conseguinte, apenas 1,16% do orçamento executado do período 2007-2013 foi efetivamente afetado à assistência técnica.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 13.

Resposta comum da Comissão aos pontos 40 e 41

Uma boa gestão financeira e objetivos políticos ambiciosos no quadro da política de desenvolvimento rural exigem um reforço das capacidades administrativas nos Estados-Membros. Por forma a assegurar uma execução adequada, foi afetada uma maior proporção dos recursos à manutenção da capacidade administrativa nos Estados-Membros.

Além disso, o período auditado foi afetado por uma grave crise económica, em especial em certos Estados-Membros onde as administrações nacionais sofreram reduções importantes e falta de recursos. A fim de assegurar uma execução correta da política e reduzir o nível crescente de taxa de erro, essas administrações solicitaram o financiamento da União Europeia através da assistência técnica.

43

O artigo 66.º, n.º 2, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005 estipula que «por iniciativa dos Estados-Membros, o Feader pode financiar, em cada programa de desenvolvimento rural, atividades de preparação, gestão, acompanhamento, avaliação, informação e controlo da intervenção correspondente ao programa. A estas atividades pode ser dedicado um máximo de 4% do montante total de cada programa.» De acordo com o artigo 71.º, n.º 3, do Regulamento (CE) n.º 1698/2005, compete às autoridades nacionais competentes estabelecer as regras em matéria de elegibilidade das despesas, sujeitas às condições especiais previstas pelo Regulamento (CE) n.º 1698/2005 para certas medidas de desenvolvimento rural.

45

A Comissão considera que a reafetação de dotações à gestão melhora o tratamento dos pedidos de ajuda e os serviços de aconselhamento prestados aos beneficiários dos PDR, especialmente no que diz respeito às medidas de investimento complexas, melhorando assim a execução global dos programas.

46

A assistência técnica é parcialmente utilizada para a gestão global dos PDR, sendo considerada pelos decisores um apoio necessário para a execução da política. Deve, por conseguinte, ser analisada à luz dos indicadores de resultados dos PDR.

47

A assistência técnica é amplamente utilizada para aliviar os encargos administrativos dos beneficiários, melhorar os seus conhecimentos e as informações sobre a execução dos programas ou utilizar plenamente as ferramentas informáticas e a administração eletrónica. Por conseguinte, as despesas de assistência técnica, mesmo se consagradas em parte ao apoio orçamental, têm um impacto positivo para os beneficiários.

48

As administrações nacionais nos Estados-Membros economicamente mais débeis necessitam de um apoio reforçado para poderem cumprir os compromissos e as obrigações da União Europeia em termos de execução dos programas. Estas despesas são necessárias para o financiamento dos recursos administrativos ligados à execução do programa.

As despesas de assistência técnica da Polónia são relativamente baixas em termos percentuais.

49

A assistência técnica apoia a realização dos objetivos principais da política, o que não seria conseguido na ausência desse financiamento. Por conseguinte, a Comissão considera que as despesas de assistência técnica não desviam recursos substanciais dos objetivos da política, mas, pelo contrário, reforçam os mecanismos de execução nos Estados-Membros.

Apenas 1,16% das despesas se relacionaram com a assistência técnica em 2007-2013 (de um limite máximo de 4%). Esta percentagem relativamente pequena das despesas de desenvolvimento rural não revela qualquer intenção de maximizar os pagamentos dos custos administrativos dos Estados-Membros.

Caixa 1

Dado que o orçamento da assistência técnica financia algumas despesas gerais imputáveis à execução dos programas, afigura-se muito limitada a proporção dessas despesas em comparação com o orçamento global da política (ou seja, 1,16%).

No parecer da Comissão, embora o custo dos controlos nos Estados-Membros não deva ser aumentado, a tónica deve ser colocada na necessidade de melhorar a qualidade e a eficiência dos controlos.

As obrigações em matéria de gestão, controlo, informação, publicidade, criação de redes, acompanhamento e avaliação são necessárias para assegurar a eficácia da política e os seus custos devem ser cofinanciados pelo Feader.

50

A Comissão apresentou orientações aos Estados-Membros sobre a utilização da assistência técnica para o período de programação 2014-2020 no âmbito do Comité do Desenvolvimento Rural.

51

O quadro em anexo baseia-se nos projetos de PDR apresentados pelos Estados-Membros, estando a maioria deles ainda em debate.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 13.

54

A Comissão está a realizar um certo número de auditorias nos Estados-Membros para verificar as despesas de assistência técnica. Os erros detetados pela Comissão e pelo Tribunal de Contas Europeu estão a ser seguidos, sendo propostas correções financeiras.

O quadro jurídico para o período de programação 2014-2020 foi reforçado. Na ficha de orientações apresentada aos Estados-Membros inclui-se a seguinte recomendação: os custos administrativos dos beneficiários financiados através da assistência técnica, incluindo os custos de pessoal, devem ser claramente determinados (tipo de custos administrativos e critérios de atribuição). Além disso, quando os beneficiários executam também outros fundos (ou seja, os FEEI ou o FEAGA), a verificabilidade e a mensurabilidade dos custos administrativos financiados através da assistência técnica devem ser asseguradas.

55

Os Estados-Membros estão conscientes de que a assistência técnica pode dizer apenas respeito aos PDR e que deve ser provada a separação clara dos custos administrativos e dos custos de pessoal relacionados com o primeiro e segundo pilares.

Ver também a resposta ao ponto 54.

Caixa 2

De acordo com as autoridades lituanas, o Ministério aprova regularmente listas atualizadas dos funcionários parcialmente afetados aos PDR, juntamente com percentagens específicas do seu tempo de trabalho. No organismo pagador, a atribuição pro rata do tempo de trabalho do pessoal é efetuada tendo em conta os diferentes fundos geridos pelo organismo, as tarefas e as funções atribuídas, os planos de ação aprovados, os convites à apresentação de propostas planeados e o seu tratamento, os controlos no local, etc.

No que se refere à Hungria, em 19 de dezembro de 2014, a Comissão recordou às autoridades húngaras que deve ser fornecida, para o período de programação 2014-2020, uma lista dos beneficiários da assistência técnica. Além disso, quando os beneficiários executam também outros fundos (ou seja, os FEEI ou o FEAGA), a verificabilidade e a mensurabilidade dos custos administrativos financiados devem ser asseguradas.

No que se refere à Áustria, durante as negociações relativas ao período 2014-2020, recordou-se às autoridades que a assistência técnica pode dizer apenas respeito aos PDR e que deve ser provada a separação clara dos custos administrativos e dos custos de pessoal relacionados com o primeiro e segundo pilares.

No que se refere à Polónia, os coeficientes foram calculados partindo do pressuposto de que a proporção entre o primeiro e o segundo pilar não era suscetível de ser alterada durante o período.

É de assinalar que a Comissão tem em conta as observações do Tribunal durante as suas auditorias.

Ver também a resposta ao ponto 55.

56

Ver a resposta da Comissão ao ponto 54.

Caixa 3

A Comissão sublinhou por diversas vezes a importância do cumprimento das regras em matéria de contratos públicos no âmbito de reuniões bilaterais e em várias trocas de correspondência com as autoridades de gestão em conformidade com artigo 82.º, n.º 2, alínea f), do Regulamento (UE) n.º 1698/2005.

Foram fornecidas pelas autoridades de gestão italianas no quadro do relatório anual sobre os progressos realizados garantias específicas em relação, em especial, ao cumprimento das regras em matéria de concorrência e de contratos públicos.

O artigo 62.º do Regulamento (UE) n.º 1305/2013 alargou o âmbito em que um perito independente deve realizar ou confirmar os cálculos. Irá cobrir igualmente todas as operações em que as opções de custos simplificados serão utilizadas.

62

No período de programação de 2014-2020, as redes rurais nacionais serão acompanhadas através de 3 indicadores de realizações específicos (anexo IV do Regulamento n.º 808/2014). Relativamente às outras atividades financiadas no quadro da assistência técnica, a ficha de orientações apresentada aos Estados-Membros inclui a seguinte recomendação: a fim de respeitar os princípios gerais da boa gestão financeira dos fundos da União Europeia, as despesas de assistência técnica devem basear-se em objetivos operacionais específicos, mensuráveis, realizáveis, pertinentes e calendarizados (artigo 30.º do Regulamento Financeiro n.º 966/2012), na sequência de uma avaliação adequada das necessidades. As realizações devem ser sujeitas a acompanhamento e avaliação, com base em indicadores de desempenho. Os Estados-Membros são incentivados a fixar indicadores adicionais específicos para assistência técnica.

Caixa 4

Os PDR são executados através de medidas que necessitam de apoio sob a forma de assistência técnica para a sua boa execução geral. Neste sentido, a Comissão considera que as medidas constituem os instrumentos estratégicos e a assistência técnica uma atividade transversal de apoio à gestão eficaz dos PDR.

A intenção de considerar a assistência técnica distinta das medidas é claramente evidenciada pelo facto de se encontrarem estabelecidas em diferentes capítulos da legislação em matéria de desenvolvimento rural. Por exemplo, no caso do Regulamento n.º 1305/2013: no título III, o capítulo I descreve as medidas, o capítulo II descreve as disposições comuns aplicáveis a várias medidas e o capítulo III descreve a assistência técnica e a ligação em rede. A assistência claramente técnica é separada das medidas. No entanto, esta separação não implica que a assistência técnica não seja acompanhada ou avaliada. Os PDR são devidamente programados, acompanhados e avaliados e a assistência técnica apoia a execução correta e a concretização efetiva dos PDR no seu conjunto.

No que se refere à Áustria, o financiamento dos custos administrativos relativos ao organismo pagador estava em conformidade com a legislação pertinente da UE, tendo por conseguinte sido aprovado pela Comissão.

63

Uma vez que o quadro de acompanhamento e de avaliação analisa o desempenho global dos PDR, caso se verifiquem custos excessivos (não operacionais) que não contribuem para o desempenho dos programas, isso estará refletido num menor desempenho global. Por conseguinte, a Comissão considera que o contributo da assistência técnica está indiretamente incluído na avaliação.

64

Os objetivos são fixados de forma adequada a nível dos PDR.

Ver também a resposta da Comissão ao ponto 62.

67

Os Estados-Membros são obrigados a avaliar a forma como as necessidades de médio e longo prazo podem ser cobertas pelos PDR no seu todo.

As alterações dos programas devem ser devidamente justificadas pelos Estados-Membros e, caso as despesas com a assistência técnica devam ser alteradas, devem ser fornecidas justificações sólidas.

Além disso, o exemplo da Polónia prova que pode ser difícil a elaboração de uma avaliação distinta e relevante das necessidades a longo prazo no domínio da assistência técnica.

69

A Comissão não fixou objetivos separados para a totalidade do financiamento da assistência técnica, uma vez que considerou que isso não seria necessário, proporcional ou eficaz em termos de custos. No entanto, nos casos relevantes, elaborou uma programação plurianual e respetivas etapas (avaliação, plano diretor de TI, etc.).

73

A assistência técnica não foi mencionada separadamente nas orientações gerais sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA), porque os requisitos de desempenho são indiretamente cobertos e aferidos de acordo com o desempenho das medidas para as quais contribuem.

O QCAA prevê a utilização de indicadores adicionais dos PDR (artigo 81.º, n.º 2, do Regulamento n.º 1698/2005) a definir pelos Estados-Membros, a fim de permitir o acompanhamento e a avaliação das especificidades dos PDR. Introduziu igualmente questões comuns de avaliação relativas à assistência técnica a avaliar no contexto das avaliações intercalares e ex post.

75

Tendo em conta a grande variedade de necessidades cobertas pela assistência técnica, a distinção entre o acompanhamento e a avaliação e os elementos dos PDR para os quais contribuem iria necessitar de um quadro muito grande e dispendioso para o seguimento de despesas relativamente pequenas. De acordo com o anexo VII do Regulamento n.º 1974/2006, o relatório de execução anual deve conter informações sobre as disposições tomadas pela autoridade de gestão e pelo comité de acompanhamento para assegurar a qualidade e a eficácia da execução do programa, incluindo a assistência técnica. No ntanto, a avaliação dos PDR (incluindo as avaliações do desempenho e do impacto) deve ser realizada no contexto das avaliações intercalares e ex post.

76

Dado o elevado número de PDR e a grande variedade de necessidades cobertas, considera-se ser mais adequado que os Estados-Membros determinem onde e como o apoio, tal como definido na legislação, é mais necessário. As necessidades visadas são determinadas pelos Estados-Membros com base na avaliação das necessidades e os fundos são atribuídos aos domínios concretos considerados relevantes. Estes domínios, como demonstrado pelos dados, variam substancialmente de um Estado-Membro para outro.

77

Os Estados-Membros reforçaram significativamente as atividades de cooperação entre os organismos pagadores, a fim de avaliar e corrigir as deficiências existentes na execução causadoras de elevadas taxas de erro. Estas atividades podem ser financiadas através da assistência técnica.

78

Ver a resposta da Comissão ao ponto 75.

82

Para o período de programação 2014-2020, uma das tarefas da assembleia das redes rurais criada com base no artigo 3.º, alínea d), da Decisão de Execução n.º 825/2014 da Comissão consiste em assegurar um acompanhamento e uma avaliação adequados das atividades da REDR e da RPEI. De acordo com o mesmo regulamento, o artigo 8.º, alínea c), prevê a avaliação de forma contínua da eficácia e eficiência das atividades da REDR e da RPEI.

Conclusões e recomendações

83

A assistência técnica contribui para a execução, o acompanhamento, o controlo e a avaliação dos PDR. Apenas a síntese das avaliações ex post dos PDR poderá demonstrar o contributo da assistência técnica para os objetivos gerais da PAC.

O legislador decidiu conceder uma certa flexibilidade aos Estados-Membros na utilização dos fundos de assistência técnica.

84

A Comissão considera que o artigo 5.º do Regulamento (CE) n.º 1290/2005 constitui a única referência jurídica clara tanto para o FEAGA como para o Feader a nível da Comissão e/ou em seu nome.

Para o novo período de programação, a assistência técnica a nível dos Estados-Membros é definida pelo artigo 59.º do Regulamento n.º 1303/2013.

A liberdade de escolha resultante da flexibilidade regulamentar é necessária para lidar com a enorme diversidade das necessidades das autoridades nacionais e regionais. A boa execução dos PDR está muito relacionada com os custos necessários, tais como as despesas administrativas das ferramentas informáticas. As despesas financiadas através da assistência técnica estão diretamente ligadas à elaboração, execução e avaliação dos programas de desenvolvimento rural (PDR).

No que diz respeito ao período de programação 2014-2020, a Comissão apresentou orientações exaustivas aos Estados-Membros e forneceu orientações estratégicas aos funcionários responsáveis a fim de racionalizar as abordagens da negociação dos novos PDR.

85

Em conformidade com as orientações orçamentais dos FEEI da Comissão, relativamente aos programas em gestão partilhada referentes à assistência técnica operacional e não operacional (administrativa) no caso de despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de custos informáticos, relacionados com a manutenção ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre imputados à mesma rubrica orçamental que os respetivos custos de desenvolvimento de TI. Esta abordagem reforça a disciplina orçamental e a coerência em todos os domínios de gestão partilhada do orçamento da Comissão. No que diz respeito à assistência técnica por iniciativa dos Estados-Membros, os vencimentos constituem uma despesa elegível se os recursos correspondentes estiverem diretamente relacionados com a execução do PDR. A este respeito, a ficha de orientações apresentada aos Estados-Membros em matéria de assistência técnica para o período 2014-2020 inclui informações específicas quanto à forma de imputação e financiamento dos custos de pessoal.

86

A Comissão incentiva os Estados-Membros a assegurar que os custos administrativos dos beneficiários financiados através da assistência técnica, incluindo os custos de pessoal, são claramente determinados. Além disso, quando os beneficiários executam também outros fundos (ou seja, os FEEI ou o FEAGA), a verificabilidade e a mensurabilidade dos custos administrativos financiados através da assistência técnica devem ser asseguradas¹.

Recomendação 1

A Comissão aceita esta recomendação e irá desenvolver orientações a este respeito.

Recomendação 2

A Comissão não pode aceitar esta recomendação. Considera que a manutenção informática é uma atividade operacional relacionada com a atualização e o desenvolvimento dos sistemas. Em conformidade com as orientações orçamentais dos FEEI da Comissão de 16 de maio de 2014, relativamente aos programas em gestão partilhada referentes à assistência técnica operacional e não operacional (administrativa) no caso de despesas de auditoria e informáticas, todos os tipos de custos informáticos, relacionados com a manutenção ou com o desenvolvimento de TI, devem ser sempre imputados à mesma rubrica orçamental que os respetivos custos de desenvolvimento de TI. Esta abordagem reforça a disciplina orçamental e a coerência em todos os domínios de gestão partilhada do orçamento da Comissão.

Recomendação 3

A Comissão aceita esta recomendação.

A médio prazo, a Comissão irá solicitar informações mais pormenorizadas no âmbito dos atuais sistemas de comunicação de informações, a fim de melhorar o acompanhamento do tipo de custos incorridos (ou seja, despesas administrativas e operacionais) no âmbito do orçamento da assistência técnica.

91

Dado a assistência técnica ser uma atividade de apoio transversal, o acompanhamento e a avaliação das suas despesas estão integrados no acompanhamento e na avaliação dos programas no seu conjunto.

São aplicados indicadores específicos de realizações financeiras à assistência técnica.

92

A eficácia potencial de uma ferramenta não depende da existência de um sistema para avaliar o seu impacto.

Recomendação 4

A Comissão aceita esta recomendação.

A Comissão irá incentivar os Estados-Membros a utilizarem indicadores adequados para o acompanhamento das despesas de assistência técnica, embora sem obrigatoriedade.

1Ficha de orientações relativa à assistência técnica para 2014-2020.

QJ-AB-15-003-PT-E  1977-5822

A assistência técnica está tradicionalmente relacionada com o fornecimento de conhecimentos especializados e de fundos para apoiar os serviços públicos na execução das políticas. Na presente auditoria, o Tribunal examinou a utilização do financiamento da assistência técnica pela União Europeia no domínio da agricultura e desenvolvimento rural durante o período de 2007-2013. Constatou que se operou uma mudança: a assistência técnica deixou de ser considerada uma ajuda destinada a financiar o «desenvolvimento de capacidades», passando a ser um apoio a custos administrativos correntes. Por este motivo, e devido à inexistência de um quadro de desempenho adequado, nem a Comissão nem os Estados-Membros conseguem demonstrar a contribuição da assistência técnica para o impacto da política agrícola comum.