CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1

E-mail: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Numeroase alte informații despre Uniunea Europeană sunt disponibile pe internet pe serverul Europa (http://europa.eu).

Luxemburg: Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2201-5 | ISSN 1831-0966 | doi:10.2865/35984 | QJ-AB-15-003-RO-C
PDF | ISBN 978-92-872-2175-9 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/750666 | QJ-AB-15-003-RO-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2221-3 | ISSN 1977-5806 | doi:10.2865/98101 | QJ-AB-15-003-RO-E

© Uniunea Europeană, 2015

Reproducerea textului este autorizată cu condiția menționării sursei.

CUM VĂ PUTEȚI PROCURA PUBLICAȚIILE UNIUNII EUROPENE?

Publicații gratuite:

•un singur exemplar:
pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•mai multe exemplare/postere/hărți:
de la reprezentanțele Uniunii Europene (http://ec.europa.eu/represent_ro.htm),
de la delegațiile din țările care nu sunt membre ale UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_ro.htm)
sau contactând rețeaua Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_ro.htm)
la numărul 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratuit în toată UE) (*).

(*)Informațiile primite sunt gratuite, la fel ca și cea mai mare parte a apelurilor telefonice (unii operatori și unele cabine telefonice și hoteluri taxează totuși aceste apeluri).

Publicații contra cost:

•pe site-ul EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

RO
2015

nr. 04

Raportul special

Care a fost contribuția
asistenței tehnice în
domeniul agriculturii și
dezvoltării rurale?

[prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

Echipa de audit

Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele unor audituri de conformitate sau ale unor audituri ale performanței care au ca obiect domenii specifice ale bugetului UE sau aspecte specifice legate de gestiune. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg.

Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit I – condusă de doamna Rasa Budbergytė, membră a Curții de Conturi Europene – cameră specializată pe domeniile de cheltuieli aferente conservării și gestionării resurselor naturale. Auditul a fost condus de doamna Kersti Kaljulaid, membră a Curții de Conturi Europene, beneficiind de sprijinul unei echipe formate din: Helder Faria Viegas, șef de unitate; Csaba Bartos, coordonator al echipei de audit; Blanka Happach, coordonator adjunct al echipei de audit; Maciej Szymura, auditor; Carlos Sanchez Rivero, auditor; Roberto Resegotti, auditor; și Tom Everett, care a asigurat asistența necesară pentru redactarea raportului.

De la stânga la dreapta: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Cuprins

Acronime

Sinteză

Introducere

În ce constă asistența tehnică?

Istoria recentă a asistenței tehnice în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale

Norme și regulamente

Alocările bugetare și nivelul cheltuielilor

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

Sfera și obiectivele auditului

Abordarea auditului

Observații

Cum sunt cheltuite efectiv fondurile alocate pentru asistență tehnică?

O problemă de claritate

La nivelul Comisiei, se observă o reorientare a finanțării către costurile administrative

În statele membre, accentul este pus pe acoperirea salariilor

Sunt costurile eligibile?

Unele situații de neeligibilitate formală la nivelul Comisiei

Probleme mai frecvente în statele membre

Cât de adecvat este cadrul de performanță pentru asistența tehnică?

Planificare necorespunzătoare și evaluare deficitară a necesităților

Obiectivele sunt departe de a respecta criteriile SMART

Activități limitate de monitorizare și de evaluare

Impactul unui cadru de performanță inadecvat

Activitățile în rețele: există un potențial de dezvoltare a unui cadru de performanță eficace

Concluzii și recomandări

Anexă
–
Planificarea financiară a asistenței tehnice în domeniul dezvoltării rurale pentru perioadele 2007-2013 și 2014-2020

Răspunsurile Comisiei

Acronime

FEADR: Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală

FEGA: Fondul european de garantare agricolă

FEOGA: Fondul european de orientare și garantare agricolă – este fondul care a precedat (1962-2006) FEGA și FEADR.

PAC: Politica agricolă comună

REDR: Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală

SAPARD: Programul special de aderare pentru agricultură și dezvoltare rurală este un instrument instituit pentru a oferi sprijin țărilor candidate (2000-2006) în ceea ce privește ajustările structurale necesare în agricultură și în zonele rurale înainte de aderarea la UE.

Sinteză

I

În general, asistența tehnică constă în furnizarea de expertiză și finanțare în sprijinul administrației publice în vederea punerii în aplicare a programelor legate de obiectivele urmărite prin intermediul diferitelor politici. În domeniul de politică al UE denumit „Agricultură și dezvoltare rurală”, asistența tehnică ia forma unor finanțări acordate în domenii separate ale politicii agricole comune, și anume: FEGA (pilonul I) și FEADR (pilonul II). Cheltuielile ar trebui să contribuie la dezvoltarea capacității administrative și la punerea în aplicare de către Comisie și statele membre a programelor din cadrul celor doi piloni.

II

Curtea a auditat modul de utilizare a finanțării acordate pentru asistență tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în perioada 2007-2013. Până la sfârșitul anului 2013, Comisia și statele membre cheltuiseră jumătate din bugetul de 1,8 miliarde de euro care le fusese alocat pentru asistență tehnică în acest domeniu de politică, restul fondurilor urmând să poată fi cheltuit până la sfârșitul anului 2015.

III

Auditul s-a axat pe gestionarea asistenței tehnice și pe contribuția acesteia la îndeplinirea principalelor obiective urmărite în cadrul politicii. În acest sens, au fost examinate activitățile care au beneficiat de fonduri de asistență tehnică la nivelul Comisiei și în statele membre și s-a analizat dacă costurile declarate erau eligibile și dacă mecanismele de măsurare a succesului asistenței tehnice erau adecvate și eficace.

IV

Curtea a constatat că statele membre și Comisia au exploatat pe deplin flexibilitatea normativă care există în acest domeniu. Trebuie remarcat însă că această libertate de alegere a dus la o lipsă de rigoare cu privire la obiectivele finanțării și la modul în care aceste fonduri pot fi utilizate. În perioada auditată, modul în care era înțeleasă asistența tehnică a cunoscut o reorientare: dacă, inițial, asistența tehnică era considerată a fi o modalitate de a sprijini consolidarea capacităților, ulterior, aceasta a început să fie înțeleasă ca o formă de sprijin pentru costurile administrative periodice, cum ar fi salariile sau costurile de întreținere a sistemelor informatice. Utilizarea asistenței tehnice în acest fel ridică întrebări în legătură cu contribuția sa specifică la obiectivele globale ale programelor.

V

O altă consecință a abordării insuficient de prescriptive pe care Comisia o aplică în legătură cu utilizarea asistenței tehnice se manifestă în ceea ce privește eligibilitatea. Întrucât costurile administrative sunt adesea comune între pilonul I și pilonul II, pot exista confuzii cu privire la alocarea corectă a cheltuielilor în cadrul unui anumit fond. Această problemă a apărut în principal în statele membre, unde, în cele mai multe cazuri, nu se poate beneficia de cofinanțare pentru asistență tehnică în cadrul pilonului I. Faptul că costurile administrative sunt eligibile doar în cadrul pilonului II sau că, la nivelul Comisiei, ele trebuie să fie împărțite între cei doi piloni a antrenat proceduri administrative complexe pentru a justifica modul de alocare a costurilor. În plus, aceste proceduri nu sunt aplicate întotdeauna în mod corespunzător.

VI

Utilizarea oricărei finanțări acordate în cadrul PAC este reglementată de cerințe referitoare la garanții privind caracterul adecvat al cheltuielilor, aceste garanții fiind furnizate prin intermediul unui cadru de monitorizare și de evaluare. Totuși, deoarece asistența tehnică este în cea mai mare parte de natură neoperațională, ea a fost exclusă din acest cadru. Ca urmare, transparența și răspunderea de gestiune sunt compromise și este imposibil de spus dacă resursele alocate pentru asistență tehnică sunt utilizate în mod eficace și eficient. Există, de asemenea, riscul ca redirecționarea fondurilor dinspre măsurile de consolidare a capacităților legate de principalele obiective ale finanțării să acționeze în detrimentul beneficiarilor finali – în special, din cauza structurii de cofinanțare, în regiunile mai puțin dezvoltate ale UE.

VII

Per ansamblu, Curtea conchide că, deoarece nu există un cadru de performanță corespunzător pentru cheltuielile de asistență tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale, nici Comisia și nici statele membre nu pot să demonstreze în ce măsură asistența tehnică a contribuit la obiectivele generale urmărite de politica agricolă comună.

Astfel, Curtea formulează următoarele recomandări:

οComisia ar trebui să clarifice sfera și modul de aplicare a asistenței tehnice acordate statelor membre în domeniul dezvoltării rurale. În special, Comisia ar trebui să clarifice distincția dintre cheltuielile operaționale/de „consolidare a capacităților” și costurile eligibile administrative/de „sprijin bugetar”, mai ales în cazul salariilor.
O astfel de clarificare ar putea crește transparența cu privire la modurile de utilizare a fondurilor. Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape modul în care statele membre implementează asistența tehnică.

οDe asemenea, Comisia ar trebui să ia măsurile care se impun pentru a se asigura că cheltuielile administrative generale (cum ar fi cele legate de întreținerea periodică a sistemelor informatice) nu sunt imputate liniilor bugetare pentru asistență tehnică.

οPe viitor, Comisia ar trebui să solicite statelor membre să raporteze separat costurile administrative/de „sprijin bugetar” pentru dezvoltare rurală, astfel încât să se poată vedea cu mai mare ușurință ce parte din finanțarea pentru asistență tehnică este cheltuită pentru acest tip de sprijin.

οComisia și statele membre ar trebui să stabilească un cadru de performanță corespunzător pentru finanțarea aferentă asistenței tehnice. În special, nevoile Comisiei și ale statelor membre în materie de asistență tehnică ar trebui să fie evaluate în mod corespunzător și ar trebui să fie instituit un mecanism care să servească la definirea obiectivelor și la măsurarea progreselor înregistrate către îndeplinirea acestor obiective.

Introducere

În ce constă asistența tehnică?

01

În context internațional, asistența tehnică este definită ca fiind aportul de know-how sub formă de personal, formare profesională și cercetare, precum și costurile conexe¹. În general, se furnizează asistență tehnică în cadrul ajutorului pentru dezvoltare acordat de OCDE, de ONU și de alte organizații internaționale, prin expertiză și consiliere, cu scopul de a oferi sprijin statelor beneficiare în legătură cu diferite programe de dezvoltare.

02

În contextul UE, furnizarea unei expertize specifice constituie o caracteristică a măsurilor de asistență tehnică din domeniul sprijinului extern acordat țărilor în curs de dezvoltare și altor țări terțe. De asemenea, Comisia acordă asistență tehnică, sub formă de finanțare, prin alte trei canale principale:

οComisia acoperă costurile agențiilor executive instituite pentru a gestiona proiecte și programe atât în domenii specifice de politică, cât și în domenii orizontale;

οComisia a creat linii bugetare, finanțate din bugetul operațional², care permit direcțiilor sale generale să desfășoare, să gestioneze și să coordoneze programe în domenii de politică specifice;

οComisia cofinanțează utilizarea de către statele membre a asistenței tehnice în legătură cu fondurile UE (cum ar fi FEADR, Fondul european pentru pescuit, Fondul de coeziune sau FEDR), cu scopul de a facilita punerea în aplicare a programelor sau a acțiunilor naționale și regionale.

03

Prezentul raport de audit se referă la aceste ultime două domenii de cheltuieli, care corespund modului în care fondurile pentru asistență tehnică sunt utilizate în domeniul de politică „Agricultură și dezvoltare rurală”.

04

De regulă, categoriile de costuri finanțate în acest mod includ elaborarea de studii și rapoarte de evaluare, organizarea de reuniuni și seminare, cursuri de formare și serviciile unor experți externi. Cu toate acestea, finanțarea poate acoperi, de asemenea, costurile de personal, dezvoltarea și întreținerea sistemelor informatice, activitățile de informare și publicitate, precum și activitățile desfășurate în rețele. Cheltuielile ar trebui să fie specifice programului în cauză și ar trebui să contribuie la obiectivele globale urmărite în cadrul politicii în ceea ce privește dezvoltarea capacității administrative și punerea în aplicare a programelor.

Istoria recentă a asistenței tehnice în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale

05

Normele privind utilizarea asistenței tehnice în agricultură nu sunt aceleași pentru pilonul I al PAC (măsuri de piață și ajutoare directe acordate prin FEGA) și pentru pilonul II (sprijin pentru dezvoltare rurală prin FEADR).

06

Între 2000 și 2004, singura formă de cofinanțare pentru asistență tehnică aflată la dispoziția statelor membre în domeniul dezvoltării rurale se regăsea în așa-numita secțiune „Orientare” a Fondului european de orientare și garantare agricolă (FEOGA). Nivelul sprijinului acordat sub această formă a fost relativ scăzut (1 % din totalul fondurilor), iar Comisia a supravegheat îndeaproape modul în care au fost utilizate fondurile pentru asistență tehnică.

07

În cursul perioadei de programare 2000-2006, zece țări³ candidate din Europa Centrală și de Est au putut beneficia de asistență tehnică în domeniul agriculturii în cadrul SAPARD. Acesta era unul dintre cele trei programe structurale (celelalte fiind Phare și ISPA) care urmăreau consolidarea capacităților în domeniul instituțional, al transporturilor, al mediului și al agriculturii în vederea pregătirii structurilor administrațiilor publice pentru aderarea la UE. Cele trei programe erau reglementate de norme comune privind punerea în aplicare a asistenței tehnice și eligibilitatea pentru aceasta. În cazul SAPARD, UE a suportat valoarea totală a cheltuielilor pentru asistență tehnică efectuate în fiecare țară la inițiativa Comisiei, la o rată medie de 3 % din finanțarea anuală.

08

Începând cu 2004, cele opt țări beneficiare ale programului SAPARD care au aderat la UE în anul respectiv au putut beneficia de o serie de noi măsuri tranzitorii, inclusiv de resurse suplimentare pentru asistență tehnică provenite din secțiunea „Garantare” a FEOGA, pentru a le ajuta să își consolideze capacitatea administrativă de a-și gestiona programele de dezvoltare rurală în mod eficient.

09

În ceea ce privește perioada 2007-2013 – pe care se axează acest raport – legătura cu intervențiile structurale a fost eliminată, iar finanțarea (inclusiv componenta de asistență tehnică) acordată pentru domeniul agriculturii și dezvoltării rurale a fost abordată separat printr-o legislație specifică acestui domeniu de politică. Deși aceasta nu a antrenat modificări normative majore pentru pilonul I, abordarea legată de utilizarea asistenței tehnice în cadrul pilonului II a cunoscut evoluții importante. Legislația aplicabilă este descrisă în secțiunea următoare.

10

Un element marcant al programării asistenței tehnice, introdus pentru perioada 2007-2013, a fost cerința de a se desfășura activități de colaborare în rețele în domeniul dezvoltării rurale, atât la nivel național⁴, cât și la nivelul UE⁵. Deși reprezentau doar o mică parte a fondurilor alocate prin FEADR pentru asistență tehnică, activitățile în rețele au reprezentat o completare importantă deoarece s-a instituit astfel, la nivelul UE, un cadru care implică un număr și o varietate mare de parteneri potențiali.

Norme și regulamente

11

În ceea ce privește perioada 2007-2013, principalele referințe la asistența tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale se regăsesc în mai multe regulamente ale UE⁶. În cadrul pilonului I, cofinanțarea asistenței tehnice pentru statele membre era posibilă numai pentru câteva scheme⁷, care reprezentau împreună mai puțin de 5 % din bugetul FEGA. Pe lângă aceasta, articolul 13 din Regulamentul privind finanțarea PAC stipula în mod explicit următoarele: „nu sunt suportate din fond cheltuielile aferente costurilor administrative și de personal efectuate de statele membre și de beneficiarii ajutoarelor finanțate de FEGA.” Spre deosebire de aceste restricții, nicio sumă maximă nu a fost specificată în legătură cu utilizarea de către Comisie a finanțării pentru asistență tehnică în cadrul pilonului I.

12

În domeniul dezvoltării rurale, normele autorizau Comisia să folosească până la 0,25 % din alocarea anuală a FEADR pentru a finanța activități de asistență tehnică. Acestea erau definite ca „acțiuni de pregătire, monitorizare, asistență administrativă, evaluare și control”⁸. Statele membre erau în întregime responsabile pentru propriul buget de asistență tehnică, acesta fiind stabilit la un maximum de 4 % din suma totală aferentă fiecărui program de dezvoltare rurală. Fondurile respective urmau să fie utilizate pentru „activități de pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare, informare și control al intervențiilor programelor”⁹. Cu condiția respectării acestor limite, atât Comisia, cât și statele membre aveau libertatea de a stabili valoarea fondurilor alocate pentru asistență tehnică și ce proiecte/activități ar putea fi finanțate.

13

Comisia nu a propus nicio schimbare majoră a principiilor care reglementează finanțarea asistenței tehnice în actuala perioadă de programare (2014-2020), nici în ceea ce privește dezvoltarea rurală și nici în domeniul general al agriculturii. Între timp, volumul planificat al cheltuielilor cu asistența tehnică este prevăzut să crească atât în cazul statelor membre, cât și în cazul Comisiei (a se vedea anexa).

Alocările bugetare și nivelul cheltuielilor

14

În titlul 05 din bugetul UE („Agricultură și dezvoltare rurală”), creditele pentru asistență tehnică apar atât în categoria cheltuielilor operaționale¹⁰, cât și în categoria celor administrative¹¹.

15

Tabelul următor redă o imagine de ansamblu a asistenței tehnice în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în perioada 2007-2013.

16

Spre sfârșitul perioadei de programare, Comisia nu epuizase încă angajamentele care îi reveneau pentru asistență tehnică în cadrul pilonului I și al pilonului II. Suma alocată în cadrul pilonului II a fost de 0,19 % din totalul bugetului FEADR, aceasta fiind o valoare considerabil mai mică decât plafonul permis. Până la sfârșitul anului 2013, fusese cheltuit doar aproximativ un sfert din aceste fonduri alocate. Situația era similară în statele membre, unde suma medie prevăzută pentru pilonul II era sub 1,9 % din bugetul total pentru dezvoltare rurală, în timp ce rata medie de execuție era de aproximativ 0,8 % la sfârșitul anului 2013. Ambele valori sunt semnificativ mai mici decât plafonul de 4 %. Cu toate acestea, deoarece în contabilitate pot fi incluse costurile suportate până în 2015 (regula „n + 2”), este posibil ca ratele finale de execuție ale tuturor bugetelor să fie mult mai ridicate.

Tabel

Prezentare de ansamblu a cheltuielilor de asistență tehnică din cadrul pilonului I și al pilonului II

(în milioane de euro)
Domeniu de politică | Schemă | Beneficiar | Plafon (%) | Planificarea bugetară pentru asistență tehnică (angajamente) 2007-2013 | Execuția financiară 2007-2013
Agricultură și dezvoltare rurală | Pilonul I | Comisia | Nu se aplică | 73,5 | 54,4
Statele membre | Nu se aplică | Nu sunt disponibile date consolidate
Pilonul II | Comisia | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
Statele membre | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
TOTAL „Agricultură și dezvoltare rurală” | 1 774,5 | 890,8

Notă: Toate cifrele au fost rotunjite.

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza bugetului general al UE și a datelor furnizate de Comisie.

1Definiția OCDE formulată în Directiva privind raportarea statistică (Statistical Reporting Directive) a Comitetului de asistență pentru dezvoltare, 12 noiembrie 2010, punctele 47-48.

2Întrucât Comisia este singura instituție a UE care dispune de un buget operațional, ea este unica responsabilă pentru finanțarea, punerea în aplicare și supravegherea fondurilor pentru asistență tehnică de la nivelul UE.

3Toate statele care au aderat în 2004 și în 2007, cu excepția Ciprului și a Maltei.

4Prin „rețelele rurale naționale”.

5Prin Rețeaua europeană pentru dezvoltare rurală.

6Principalele dispoziții pentru perioada 2007-2013 erau articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 al Consiliului din 21 iunie 2005 privind finanțarea politicii agricole comune (denumit în continuare „Regulamentul privind finanțarea PAC”) (JO L 209, 11.8.2005, p. 1), articolul 66 din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului din 20 septembrie 2005 privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (denumit în continuare Regulamentul privind FEADR) (JO L 277, 21.10.2005, p. 1) și articolele 40-41a din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006 al Comisiei din 15 decembrie 2006 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (CE) nr. 1698/2005 al Consiliului privind sprijinul pentru dezvoltare rurală acordat din Fondul european agricol pentru dezvoltare rurală (denumit în continuare „Regulamentul de punere în aplicare a sprijinului acordat din FEADR) (JO L 368, 23.12.2006, p. 15). La fel ca Regulamentul financiar din 2002 (Regulamentul nr. 1605/2002 al Consiliului), aceste texte au fost între timp abrogate și înlocuite.

7Cum ar fi măsuri privind vinul și apicultura, programul de încurajare a consumului de fructe în școli și programul POSEI pentru regiunile ultraperiferice.

8Articolul 66 alineatul (1) din Regulamentul privind FEADR.

9Articolul 66 alineatul (2) din Regulamentul privind FEADR.

10Capitolele 05 02 și 05 03 pentru schemele specifice din cadrul pilonului I; capitolul 05 04 în cazul pilonului II. Unele elemente ale cheltuielilor de asistență tehnică sunt de asemenea incluse în capitolul 05 08, care grupează activitățile generale de coordonare a domeniului de politică PAC, acestea fiind activități care merg dincolo de un anumit domeniu de programe.

11Articolul 05 01 04 (cheltuieli de sprijin). Deși sunt clasificate în categoria creditelor administrative, costurile de această natură sunt incluse în rândul cheltuielilor operaționale ale programului la care ele contribuie. Condiția esențială este ca ele să fie clar legate fie de FEGA, fie de FEADR. O altă parte din capitolul 05 01 (cheltuieli administrative) este, de asemenea, relevantă pentru acest audit, și anume „Alte cheltuieli de gestiune” (linia 05 01 02 11), linie utilizată pentru a finanța activități care, deși sunt foarte asemănătoare cu asistența tehnică operațională, nu sunt specifice unui anumit program și, prin urmare, nu sunt eligibile în temeiul regulamentelor.

Sfera, obiectivele și abordarea auditului

Sfera și obiectivele auditului

17

Curtea a examinat modul de utilizare a fondurilor acordate pentru asistență tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în perioada de programare 2007-2013. Auditul s-a concentrat asupra corectitudinii, a eficacității și a eficienței finanțării la nivelul Comisiei și în statele membre.

18

Tema auditului a fost aleasă în parte din cauza diversității activităților de asistență tehnică (ca domeniu orizontal de cheltuieli), care apar încadrate la mai multe linii bugetare (punctul 14) și pentru care nu există nicio definiție clară în legislația aplicabilă.

19

În cadrul auditului, s-a urmărit să se evalueze modul în care a fost gestionată asistența tehnică și dacă aceasta a contribuit la principalele obiective ale politicii agricole și de dezvoltare rurală. Mai exact, Curtea a examinat:

οce activități au fost finanțate din fondurile pentru asistență tehnică (a se vedea punctele 24-51);

οdacă costurile declarate în cadrul asistenței tehnice erau eligibile (punctele 52-59);

οdacă mecanismele de măsurare a succesului asistenței tehnice erau adecvate și eficace (punctele 60-82).

Abordarea auditului

20

Principalele activități de audit au implicat vizite la Direcția Generală Agricultură și Dezvoltare Rurală (DG Agricultură și Dezvoltare Rurală) din cadrul Comisiei și în cinci state membre (Italia, Lituania, Ungaria, Austria și Polonia) care utilizează fonduri pentru asistență tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale. Aceste țări au fost alese deoarece, luate împreună, ele reprezentau peste 50 % din cheltuielile de asistență tehnică din cursul perioadei care a făcut obiectul auditului.

21

Constatările Curții se bazează pe informații obținute în urma vizitelor de audit și pe un sondaj realizat în rândul autorităților regionale și naționale de management din cele 27 de state membre. Din 92 de astfel de autorități, 50 au răspuns la sondaj, însă răspunsurile primite nu erau întotdeauna complete sau suficient de detaliate. Per total, sondajul și vizitele desfășurate în statele membre au condus la obținerea de informații cu privire la aproximativ 76 % din totalul cheltuielilor pentru asistență tehnică planificate în domeniul dezvoltării rurale, conform situației de la sfârșitul anului 2013.

22

În cele cinci state membre selectate, auditorii au efectuat vizite pe lângă principalii beneficiari ai finanțării acordate pentru asistență tehnică, și anume la ministerele agriculturii, la agențiile de plăți și la alte organisme responsabile pentru implementarea măsurilor de dezvoltare rurală. De asemenea, auditorii s-au întâlnit cu alte părți interesate, cum ar fi reprezentanți ai asociațiilor de fermieri, ai camerelor agricole și ai ONG-urilor, precum și cu alți membri ai rețelelor rurale naționale. În fine, auditorii au examinat 20 de proiecte ale DG Agricultură și Dezvoltare Rurală finanțate din bugetul de asistență tehnică, precum și 91 de proiecte de asistență tehnică desfășurate în cele cinci state membre.

23

Având în vedere interdicția prevăzută la articolul 13 privind cheltuielile administrative care nu pot fi suportate din FEGA (a se vedea punctul 11) și lipsa de date consolidate privind numărul foarte redus de cazuri de cheltuieli de asistență tehnică eligibile în cadrul pilonului I, auditul desfășurat în statele membre s-a axat pe cheltuielile din domeniul dezvoltării rurale (pilonul II). Finanțarea acordată pentru asistență tehnică țărilor candidate la aderarea la UE a fost exclusă din sfera auditului din cauza valorii reduse a cheltuielilor respective (doar 0,3 milioane de euro pentru întreaga perioadă de programare).

Observații

Cum sunt cheltuite efectiv fondurile alocate pentru asistență tehnică?

24

Înainte de 2007, finanțarea acordată pentru asistență tehnică în cadrul PAC era utilizată în principal pentru activități de consolidare a capacităților, iar costurile administrative suportate în statele membre erau excluse în mod explicit din orice sprijin¹². În prezent, sfera finanțării pentru asistență tehnică este suficient de flexibilă pentru a include diferite nevoi de dezvoltare a capacităților administrative. Totuși, dorința de flexibilitate nu trebuie să ducă la pierderea din vedere a ceea ce înseamnă la bază asistența tehnică sau a modului în care urmează să fie utilizată finanțarea în practică. În plus, pentru a se asigura că finanțarea acordată pentru asistență tehnică aduce o valoare adăugată, aceasta nu ar trebui să înlocuiască cheltuielile administrative care ar fi oricum suportate de administrațiile naționale sau de administrația UE în cadrul gestionării curente a schemelor de ajutor public.

25

Prin urmare, deși normele în vigoare nu interzic în mod absolut utilizarea finanțării pentru asistență tehnică în vederea acoperirii costurilor administrative, Curtea consideră că o astfel de utilizare ar trebui să fie pe deplin justificată și transparentă. Din această perspectivă, Curtea a examinat modul în care au fost acordate fondurile pentru asistență tehnică și dacă există o definiție comună clară pentru utilizarea lor, care să poată garanta valoarea adăugată a activităților sprijinite.

O problemă de claritate

26

În legislația UE, singura definiție oficială a noțiunii de asistență tehnică apare în contextul achizițiilor publice cu fonduri din bugetul general: „[…] activitățile de sprijin și de consolidare a capacităților necesare pentru implementarea unui program sau a unei acțiuni, în special activitățile de pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare, audit și control”¹³. Înainte de 2013, nu exista o astfel de definiție nici în Regulamentul financiar și nici în regulamentele care constituiau baza legală a PAC pentru perioada 2007-2013.

27

Pentru perioada auditată, noțiunea de asistență tehnică a fost specificată ca parte a „altor finanțări” pentru „măsurile de pregătire, monitorizare, suport tehnic și administrativ, de evaluare, măsurile de inspecție și audit necesare punerii în aplicare a politicii agricole comune, inclusiv dezvoltarea rurală” (articolul 5 din Regulamentul de finanțare a PAC)¹⁴. Este de remarcat că această enumerare omite activitățile de consolidare a capacităților. Enumerarea se repetă de două ori – de fiecare dată, ușor diferit – la articolul 66 din Regulamentul privind FEADR în ceea ce privește finanțarea pentru asistență tehnică în domeniul dezvoltării rurale, la inițiativa Comisiei și, respectiv, la inițiativa statelor membre (a se vedea punctul 12). Aici apar termenii nespecifici de „asistență administrativă” și „gestionare”, care permit ca asistența tehnică să fie aplicată, dacă este cazul, pentru costurile administrative. Cu condiția să existe o legătură cu programul, autoritățile responsabile sunt autorizate, în principiu, să utilizeze fondurile de asistență tehnică în orice mod doresc.

28

Lipsa unei definiții clare și restrictive împiedică stabilirea de niveluri-țintă și a unor obiective măsurabile, reducând astfel măsura în care se poate asigura responsabilitatea pentru actul de gestiune. Estomparea distincției între costurile operaționale și cele administrative subminează, de asemenea, transparența bugetară. În fine, libertatea mai mare de alegere a dus la o lipsă de precizie cu privire la obiectivele finanțării și la modul în care fondurile respective pot fi utilizate.

La nivelul Comisiei, se observă o reorientare a finanțării către costurile administrative

29

Regulamentele nu stabilesc o limită superioară pentru utilizarea de către Comisie a fondurilor de asistență tehnică în cadrul pilonului I. În cazul pilonului II, suma disponibilă este plafonată la 0,25 % din totalul fondurilor FEADR și poate fi utilizată pentru o gamă largă de activități legate de operațiuni de dezvoltare rurală, inclusiv pentru „asistență administrativă”. Dincolo de cerința de a se institui o rețea europeană pentru dezvoltare rurală (REDR), Regulamentul privind FEADR nu definește mai în detaliu activitățile respective.

30

În general, Comisia nu a încercat să aprofundeze definițiile largi formulate în Regulamentul privind finanțarea politicii agricole comune și în Regulamentul privind FEADR și nu a elaborat orientări cuprinzătoare cu privire la natura activităților de asistență tehnică operațională. Singurii parametri de acest tip au fost stabiliți în legătură cu achizițiile publice și cu finanțarea cheltuielilor legate de sistemele informatice și de audit. La nivel central, serviciile responsabile din cadrul Comisiei au elaborat norme generale (un vademecum) pentru gestiunea financiară a cheltuielilor PAC, însă acestea nu explică în mod clar distincția între cheltuielile eligibile pentru asistență tehnică în cadrul pilonului I și al pilonului II, pe de o parte, și costurile administrative generale, pe de altă parte.

31

Cea mai mare parte a fondurilor pentru asistență tehnică alocate Comisiei în perioada 2007-2013 au fost cheltuite pentru activități operaționale sau pentru activități de consolidare a capacităților (în special în cadrul rubricilor referitoare la activitățile în rețele, la consultanța externă, la evaluări și la sistemele informatice). În 2007, valoarea totală a angajamentelor se ridica la 12,78 milioane de euro, în timp ce cifra pentru 2013 a fost cu 71 % mai mare, și anume 21,9 milioane de euro. În același timp, echilibrul dintre diferitele tipuri de activități de asistență tehnică s-a modificat. Bugetele pentru evaluări și consultanță au rămas relativ stabile în termeni absoluți, dar s-au alocat sume mult mai mari pentru sistemele informatice și pentru activitățile în rețele. Ponderile relative care corespund acestor categorii de cheltuieli în 2007 și în 2013 sunt prezentate în figura 1.

Figura 1

Grafice în care se compară utilizarea fondurilor pentru asistență tehnică de către DG Agricultură și Dezvoltare Rurală în 2007 și în 2013 (angajamente)

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza datelor bugetare detaliate furnizate de DG Agricultură și Dezvoltare Rurală.

32

Dacă introducerea și dezvoltarea unor sisteme informatice în scopuri specifice pot fi considerate cu ușurință drept asistență tehnică pentru consolidarea capacităților, costurile cu întreținerea periodică a sistemelor informatice sunt mai greu de clasificat în aceeași categorie. Întreținerea sistemelor informatice reprezintă de fapt un cost necesar de gestiune, mai degrabă decât un instrument specific unui anumit program. Ca atare, inițial, astfel de costuri erau finanțate exclusiv din bugetul administrativ. În prezent, deși informațiile disponibile de la Comisie nu permit o separare clară între dezvoltarea sistemelor informatice și întreținerea acestora, există indicii clare ale unei tendințe către alocarea de fonduri mai importante de asistență tehnică pentru costurile neoperaționale aferente sistemelor informatice. Acest aspect este analizat în cele ce urmează.

33

În primul rând, în ultimii ani, s-a observat o reducere a fondurilor de la linia „Alte cheltuieli de gestiune” (costuri administrative care nu sunt specifice unui program și care nu pot fi finanțate deci dintr-o linie bugetară pentru asistență tehnică). Per ansamblu, Comisia și-a redus în mod constant angajamentele anuale pentru „Alte cheltuieli de gestiune”, de la aproape 180 de milioane de euro în 2007 la mai puțin de 145 de milioane de euro în 2013 – o scădere cumulată de peste 20 %. După cum se arată în figura 2, reducerea fondurilor a fost și mai accentuată în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale. Cu toate acestea, acest fenomen a fost în mare măsură contrabalansat pe parcursul aceleiași perioade de creșterea volumului total al cheltuielilor pentru asistență tehnică (FEGA și FEADR, cheltuieli operaționale și cheltuieli neoperaționale). Dacă, în 2007, cuantumul acestor cheltuieli era aproape egal cu volumul total al „altor cheltuieli de gestiune”, în 2013, cheltuielile cu asistența tehnică au fost de aproape trei ori mai mari decât fondurile alocate pentru „alte cheltuieli de gestiune”.

Figura 2

Tendință inversă la nivelul DG Agricultură și Dezvoltare Rurală în ceea ce privește evoluția cheltuielilor cu asistența tehnică în comparație cu evoluția categoriei „alte cheltuieli de gestiune”

Sursa: Curtea de Conturi Europeană, pe baza cifrelor din bugetele generale din perioada 2007-2013.

34

În al doilea rând, începând din 2014, Comisia a decis să își finanțeze sistemul informatic din domeniul agriculturii și dezvoltării rurale numai din fondurile pentru asistență tehnică, invocând în acest sens obiectivul „reducerii constante a utilizării bugetului administrativ”¹⁵. Deoarece întreținerea sistemelor informatice nu este, în general, de natură operațională și nici specifică unui program, această decizie echivalează practic cu recunoașterea oficială a faptului că cheltuielile administrative generale sunt eligibile pentru a fi acoperite din fondurile de asistență tehnică.

35

Decizia de a încadra costurile cu întreținerea sistemelor informatice și alte costuri esențiale în rubrici bugetare care nu reflectă adevărata lor natură estompează distincția dintre activitățile de natură administrativă și cele operaționale, ceea ce are un impact negativ asupra disciplinei bugetare. La nivelul Comisiei, acest mod de a proceda a redus transparența cu privire la natura și la beneficiile cheltuielilor pentru asistență tehnică și a contribuit la declararea unor false economii.

În statele membre, accentul este pus pe acoperirea salariilor

36

În ceea ce privește dezvoltarea rurală, fondurile pentru asistență tehnică puse la dispoziție înainte de 2006, prin intermediul programului SAPARD și prin FEOGA, s-au axat pe consolidarea capacităților autorităților naționale. Principiul de la baza acestei forme de sprijin era acela că instituirea și dezvoltarea capacităților naționale vor permite reducerea progresivă a finanțării. Cu toate acestea, în perioada 2007-2013, ratele globale de finanțare au fost majorate, statele membre au obținut un control mai mare asupra propriilor cheltuieli pentru asistență tehnică, iar normele au devenit mai puțin stricte, făcând posibilă finanțarea unor costuri care, anterior, nu erau eligibile (cum ar fi costurile aferente administrării de zi cu zi și salariile). Ca rezultat, fondurile disponibile au fost utilizate într-un mod foarte diferit față de începutul anilor 2000.

37

Așa cum, la nivel intern, Comisia a valorificat la maximum o situație care prezenta un grad ridicat de flexibilitate, ea a aplicat politica „minimei intervenții” în ceea ce privește cheltuielile statelor membre. Prin faptul că a oferit puține orientări detaliate în această privință sau că astfel de orientări lipseau cu desăvârșire, Comisia a aprobat implicit utilizarea de către statele membre a cofinanțării pentru asistență tehnică în legătură cu o gamă largă de cheltuieli neoperaționale.

38

În cadrul pilonului II (FEADR), statele membre au dreptul de a utiliza până la 4 % din totalul fondurilor alocate unui program pentru a-și acoperi nevoile în materie de asistență tehnică. Anumite state membre au optat să prevadă în buget o parte semnificativă a acestui procentaj maxim pentru 2007-2013. Danemarca, Estonia, Ungaria, Lituania, Letonia și Malta au stabilit rata maximă sau un nivel foarte apropiat de aceasta. În Suedia, rata stabilită a depășit 3 %. Anexa conține detalii privind situația tuturor statelor membre și arată de asemenea că, pentru perioada 2014-2020, majoritatea statelor membre au crescut nivelul fondurilor alocate pentru asistență tehnică, uneori cu o marjă considerabilă.

39

Figura 3 conține planificarea bugetară a statelor membre vizitate în cursul auditului pentru cele mai frecvente trei categorii de cheltuieli din programele de dezvoltare rurală care corespund activităților menționate în Regulamentul privind FEADR¹⁶.

40

Categoria „Pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare și control” prezintă un interes deosebit. Aceasta include numeroase tipuri de cheltuieli administrative, în principal salarii. Ca și la nivelul Comisiei, în statele membre există o tendință din ce în ce mai pronunțată ca, ori de câte ori acest lucru este legitim, să se încerce depășirea problemei reducerii din ce în ce mai importante a bugetului administrativ și a celui disponibil pentru salarii apelându-se la surse alternative.

41

Patru dintre cele cinci state membre au raportat în mod explicit costurile administrative ca reprezentând cea mai mare parte din cheltuielile efective pentru asistență tehnică. În Lituania, în perioada 2007-2013, categoria costurilor administrative a reprezentat 51 % din totalul cheltuielilor pentru asistență tehnică. În Polonia și Ungaria, acest procent a fost de peste 60 %, iar în Austria, procentul era foarte aproape de 95 %. În Italia, unde numeroase organisme care gestionează asistența tehnică sunt consultanți externi din sectorul public, cheltuielile administrative (care acoperă costurile sistemelor informatice și pe cele cu personalul responsabil de sprijinul tehnic și administrativ) au fost adesea incluse în categoria „consolidării capacităților”. Se observă deci niveluri ridicate ale cheltuielilor administrative peste tot, chiar și în statele membre în care rata globală a angajamentelor pentru asistență tehnică este comparativ scăzută – ponderea costurilor administrative este mai mare în Polonia (unde rata de finanțare pentru asistență tehnică a fost de 1,49 %) decât în Ungaria (3,94 %).

Figura 3

Cheltuielile de asistență tehnică planificate de către cinci state membre pentru perioada 2007-2013 (cofinanțare din FEADR)

¹ Nu sunt disponibile date consolidate privind activitățile de informare și de publicitate la nivelul statelor membre.

Sursa: Programele de dezvoltare rurală și datele furnizate de statele membre.

42

Figura 4 conține o sinteză a cheltuielilor efective din FEADR efectuate în cele cinci țări vizitate și în alte state membre care au răspuns la sondaj¹⁷. Figura este structurată în funcție de aceleași trei categorii principale de activități ca și figura 3, dar categoria „Pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare și control” este defalcată în două părți. Acest lucru permite o înțelegere mai precisă a „costurilor administrative”, care includ aici remunerarea personalului și costurile conexe, cheltuielile de regie și alte cheltuieli de funcționare, dar exclud costul evaluărilor, al formării profesionale și al sistemelor informatice. Costuri similare pot apărea, de asemenea, ca o componentă a cheltuielilor aferente activităților de „Informare și publicitate” și „Rețelei rurale naționale”, în cel de al doilea caz fiind fixat un plafon de 25 % din finanțare¹⁸.

Figura 4

Cheltuielile de asistență tehnică efectuate în diferite state membre, defalcate în funcție de categorie (2007-2013, cofinanțare din FEADR)

Notă: Cifrele pentru Spania, Germania și Italia, care au, fiecare, un sistem de programe regionale de dezvoltare rurală, sunt extrapolate pe baza datelor furnizate de regiunile care au răspuns la sondaj. S-a considerat că acoperirea era oricum suficient de reprezentativă în toate cazurile (Spania: 95 %, Germania: 85 %, Italia: 77 %).

43

Rezultatele sondajului confirmă constatările din cele cinci state membre auditate: în momentul în care au stabilit criteriile de eligibilitate pentru finanțarea destinată asistenței tehnice, autoritățile competente au interpretat în general dispozițiile normative într-un mod foarte flexibil.

44

Această accepțiune largă dată noțiunii de asistență tehnică nu se regăsește, în niciun caz, numai în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale, ci poate fi întâlnită și în alte domenii ale finanțării UE. Un raport recent elaborat pentru Comisie¹⁹ cu privire la finanțarea salariilor din fondurile structurale a concluzionat că toate statele membre au utilizat asistența tehnică pentru a cofinanța costurile cu personalul. În aceste raport se arată, mai precis, că majoritatea statelor membre utilizează asistența tehnică pentru a cofinanța în principal salarii²⁰.

45

La începutul perioadei, salariile reprezentau deja o mare parte din finanțarea pentru asistență tehnică alocată statelor membre din FEADR și, în numeroase cazuri, ponderea acestora a continuat să crească ulterior. În Polonia, de exemplu, creditele alocate pentru costurile de gestionare (în principal costuri cu personalul) au crescut vertiginos în 2013 în urma transferului de la activitățile de informare și de la acțiunile legate de rețeaua rurală. De la jumătatea anului 2009, Lituania a inclus progresiv salariile unor membri ai personalului care erau repartizați doar parțial pentru sarcini legate de punerea în aplicare a programului de dezvoltare rurală în pachetul financiar alocat pentru asistență tehnică, cu obiectivul expres de a ușura presiunea existentă asupra bugetului național. Dacă, în 2008, finanțarea pentru asistența tehnică nu era utilizată deloc pentru acoperirea salariilor angajaților repartizați doar cu normă parțială sarcinilor legate de programul de dezvoltare rurală, până la sfârșitul anului 2012, aproape 75 % din efectivul de personal finanțat în acest mod era implicat și în alte sarcini care nu aveau legătură cu programul de dezvoltare rurală. În cazul în care este utilizată pentru a finanța plata salariilor pentru personalul deja în funcție, asistența tehnică este de fapt echivalentă cu un sprijin bugetar. Problemele cauzate de această situație sunt analizate în continuare.

Costul de oportunitate pe care îl implică finanțarea pentru asistență tehnică

46

Având în vedere definiția imprecisă a noțiunii de asistență tehnică și costurile pe care le implică administrarea fondurilor PAC (a se vedea caseta 1), nu este deloc surprinzător că statele membre, la fel ca și Comisia, au alocat o parte din ce în ce mai mare a fondurilor lor de asistență tehnică pentru acoperirea costurilor administrative care au un caracter accesoriu în raport cu finanțarea politicii de dezvoltare rurală sau care se încadrează în bugetele neoperaționale. Problema rezidă în dificultatea inerentă de a se evalua raportul costuri-beneficii al finanțării unor astfel de costuri și de a demonstra că utilizarea asistenței tehnice în acest scop contribuie în mod util și eficient la impactul pachetului financiar mai mare reprezentat de ajutorul pentru dezvoltare rurală.

47

Cu cât este mai mare cota din totalul resurselor FEADR alocată de statele membre pentru activitățile de asistență tehnică, cu atât rămân mai puțini bani disponibili pentru măsurile principale din domeniul dezvoltării rurale, care aduc beneficii mai imediate fermierilor și comunităților rurale. În cazul în care asistența tehnică este practic echivalentă cu un simplu sprijin bugetar, această cheltuială este suportată de fapt de beneficiarii finali.

48

Într-un anumit sens, având în vedere diferențele dintre diversele rate de cofinanțare, riscul este mai mare pentru beneficiarii de fonduri europene care au cea mai mare nevoie de acești bani. Pentru perioada 2007-2013, plafonul contribuției FEADR a fost de 50 % în Austria și în partea de nord a Italiei, dar s-a ridicat la 75 % în regiunile „de convergență”, care au inclus Polonia, Ungaria și Lituania. Perspectiva unui raport de 3:1 pentru rata contribuției poate oferi statelor membre un stimulent suplimentar de a cheltui fondurile, dar unele avantaje potențiale se vor pierde dacă un procent semnificativ de cofinanțare este direcționat spre scopuri neoperaționale.

49

Chiar dacă nu reprezintă decât un procentaj relativ scăzut, utilizarea fondurilor UE în acest mod deviază sume considerabile de la principalele obiective ale finanțării. Faptul că este permisă declararea costurilor administrative în cadrul asistenței tehnice plasează atât Comisia, cât și statele membre într-o situație de conflict de interese. Pentru că ele gestionează PAC, Comisia și statele membre decid cuantumul fondurilor care trebuie alocate pentru diferite măsuri, inclusiv pentru asistență tehnică, cu scopul de a se obține cel mai bun raport costuri-beneficii. În același timp, în calitate și de beneficiari ai fondurilor de asistență tehnică vărsate pentru cheltuieli administrative, ele sunt încurajate să maximizeze plățile care acoperă costurile necesare de gestionare a programelor (a se vedea caseta 1).

Caseta 1

Asistența tehnică și costurile de gestionare a programelor

Atât implementarea FEGA, cât și implementarea FEADR presupun anumite cheltuieli administrative. La nivelul UE, pe lângă sarcinile legate de crearea și gestionarea fondurilor, Comisiei i s-a solicitat să înființeze REDR, care este legată în mod expres de cheltuielile pentru asistență tehnică.

În statele membre, autoritățile naționale și/sau regionale au fost însărcinate cu punerea în aplicare a unei serii de măsuri care ar putea necesita noi mecanisme administrative. Legislația de bază care reglementează PAC impune statelor membre să depună toate eforturile pentru a proteja interesele financiare ale Uniunii. În acest scop, Regulamentul privind FEADR prevede o serie de măsuri obligatorii în cadrul secțiunilor intitulate „Gestionare și control”, „Informare și publicitate” și „Monitorizare și evaluare”. Alături de cerința privind strategiile de dezvoltare locală, grupurile de acțiune locală și rețelele naționale de dezvoltare rurală, măsurile respective au creat pentru statele membre costuri semnificative legate de furnizarea ajutorului, după cum se exemplifică în cele ce urmează.

În raportul său de activitate pe 2013, DG Agricultură și Dezvoltare Rurală a elaborat o sinteză a cifrelor raportate de statele membre cu privire la totalul cheltuielilor cu verificările și controalele asupra plăților certificate din cadrul pilonului I și al pilonului II²¹. În cadrul pilonului I, costul organismelor de control (inclusiv salariile, costurile cu formarea, cheltuielile de întreținere și cu clădirile) reprezentau aproximativ 5,13 % din totalul cheltuielilor pentru măsurile FEGA. În cadrul pilonului I, nu există practic dispoziții privind asistența tehnică pentru statele membre, astfel încât această sumă nu poate beneficia de cofinanțare din partea UE. În cadrul pilonului II, cifra corespunzătoare calculată pe baza rapoartelor statelor membre a fost de 8,13 %. În aceste condiții, există un stimulent puternic de a obține o sumă cât mai mare în cadrul asistenței tehnice și acest lucru a determinat unele state membre să își stabilească bugetele la plafonul de 4 % sau în jurul acestuia.

50

Acordând mai multă autonomie statelor membre, mecanismele de asistență tehnică existente în prezent au mărit astfel dependența acestor state de fondurile europene, care sunt din ce în ce mai utilizate în domenii fără impact clar asupra consolidării și dezvoltării capacităților. În cursul auditului, autoritățile lituaniene și poloneze și-au făcut cunoscută nemulțumirea în legătură cu lipsa de precizie a normelor, exprimându-și interesul de a primi îndrumări suplimentare din partea Comisiei cu privire la metode mai eficiente și mai eficace de utilizare a asistenței tehnice.

51

Se pare că actuala rată ridicată a fondurilor pentru asistență tehnică alocate în vederea acoperirii costurilor administrative se va menține și în cursul perioadei 2014-2020. Patru dintre cele cinci state membre vizitate au explicat că, în viziunea lor, asistența tehnică este în continuare, în primul rând, un instrument prin care își pot finanța structura de bază necesară pentru punerea în aplicare a programelor de dezvoltare rurală²². Mai mult, asistența tehnică reprezintă acum o proporție globală și mai mare din totalul cheltuielilor. După cum se poate observa din anexă, deși bugetul destinat dezvoltării rurale agregat pentru toate statele membre este mai mic în noua perioadă de programare, suma totală alocată pentru asistență tehnică (1,9 miliarde de euro) este cu 24 % mai mare.

Sunt costurile eligibile?

Unele situații de neeligibilitate formală la nivelul Comisiei

52

La nivelul Comisiei, Curtea a examinat 20 de proiecte ale DG Agricultură și Dezvoltare Rurală desfășurate în perioada auditată în toate domeniile de asistență tehnică. S-a constatat că patru proiecte conțineau nereguli cauzate, în fiecare caz, de utilizarea incorectă a bugetului neoperațional al FEGA. Trei dintre aceste patru proiecte (51 500 de euro pentru achiziționarea a 40 de laptopuri, 10 000 de euro pentru achiziționarea de licențe de programe informatice și 13 800 de euro pentru un contract de întreținere a unui sistem firewall) au fost atribuite exclusiv bugetului FEGA, deși ele erau utilizabile și în cadrul pilonului II. Întrucât cheltuielile neoperaționale trebuie să fie specifice unui program pentru a putea beneficia de finanțare destinată asistenței tehnice, aceste costuri ar fi trebuit să fie repartizate proporțional între bugetul FEGA și bugetul FEADR. Al patrulea element era un grant de asistență tehnică în valoare de 278 000 de euro acordat Organizației pentru Cooperare și Dezvoltare Economică. Și acest grant a fost inclus în bugetul FEGA, deși plățile anterioare efectuate în temeiul aceluiași acord de finanțare fuseseră încadrate – în mod corect – la capitolul general privind coordonarea PAC.

53

Nicio procedură de achiziții din cadrul celor 20 de proiecte selectate nu era afectată de neconformități grave. Procedurile au fost corect alese, au beneficiat de publicitatea necesară și s-au desfășurat în condițiile prevăzute de lege.

Probleme mai frecvente în statele membre

54

Auditul a pus în evidență numeroase cazuri de finanțare neconformă acordată pentru asistență tehnică în cadrul pilonului II în cele cinci state membre auditate. S-a constatat că 35 dintre cele 91 de proiecte de asistență tehnică examinate conțineau cheltuieli neeligibile sau parțial neeligibile. Principalele probleme erau legate fie de utilizarea finanțării pentru activități care țineau de ambii piloni (activități care nu erau deci eligibile în totalitate), fie de procedurile de contractare sau de achiziții. Anumite proiecte prezentau ambele tipuri de nereguli.

Unele activități desfășurate de statele membre nu se încadrau exclusiv în pilonul II

55

După cum s-a menționat deja, articolul 13 din Regulamentul privind finanțarea PAC interzicea în mod explicit orice finanțare pentru acoperirea costurilor administrative și de personal în legătură cu FEGA (pilonul I). Cu toate acestea, Curtea a constatat, în statele membre, că 25 dintre proiectele auditate au inclus plăți pentru asistență tehnică efectuate în cadrul pilonului II pentru costuri administrative suportate efectiv în legătură cu pilonul I sau pentru alte activități care nu aveau legătură cu FEADR. Riscul apariției unor astfel de situații este deosebit de ridicat în cazul în care este vorba de achiziții sau de proiecte care țin atât de pilonul I, cât și de pilonul II. În astfel de cazuri, o parte din cheltuieli este bineînțeles neeligibilă și nu ar trebui să beneficieze de cofinanțare.

56

Exemplele din caseta 2 arată că există un risc de cheltuieli neconforme determinat de unele deficiențe în ținerea evidențelor sau de utilizarea unor coeficienți sau a altor proceduri administrative în contextul unui exercițiu extrem de complex și oarecum arbitrar, care presupune distincția între cheltuieli din două domenii de activitate foarte similare. În condițiile în care toți ceilalți factori rămân neschimbați, nu este clar de ce costurile administrative și de personal ar trebui să fie interzise pentru finanțare în cadrul pilonului I, dar rămân eligibile în cadrul pilonului II.

Caseta 2

Există un risc de neeligibilitate în cazul în care costurile sunt partajate cu pilonul I

Majoritatea exemplelor de partajare a costurilor vizau remunerarea personalului care desfășoară atât activități legate de un program de dezvoltare rurală, cât și activități de alt tip, în special în cazul în care nu existau suficiente elemente de probă care să justifice proporția remunerației imputată pilonului II. În Lituania, nu se putea dovedi că coeficienții utilizați la alocarea costurilor pentru sarcinile legate de programul de dezvoltare rurală erau exacți; prin urmare, eligibilitatea cheltuielilor declarate nu a putut fi verificată. În Ungaria, costurile cu personalul erau în mod normal eligibile numai în ceea ce privește funcționarii repartizați cu normă întreagă pentru desfășurarea activităților specifice legate de programul de dezvoltare rurală pentru 2007-2013. Cu toate acestea, anumiți membri ai personalului care se ocupau de asistența tehnică erau angajați în servicii cu sarcini curente care depășeau cadrul programului de dezvoltare rurală (secretariate ministeriale, unități financiare și unități juridice) și nu exista garanția că aceste persoane desfășurau cu normă întreagă activități legate de programul de dezvoltare rurală. Cazuri similare au fost constatate în Polonia și în Austria.

Achiziționarea sau întreținerea echipamentelor și a programelor informatice reprezintă un alt domeniu în care pot exista costuri partajate între pilonul I și pilonul II. În Polonia, coeficientul utilizat la agenția de plăți pentru a aloca proporțional cheltuielile de întreținere a sistemelor informatice în raport cu activitățile de dezvoltare rurală era depășit de cel puțin patru ani. În Italia, nu era clar dacă echipamentul pentru videoconferințe achiziționat de către Ministerul Agriculturii (al cărui cost fusese imputat numai bugetului FEADR) era destinat unei utilizări exclusive în cadrul pilonului II.

În fine, un alt domeniu comun se referă la controalele în materie de ecocondiționalitate²³, în cazul cărora, dacă nu se face o distincție clară în funcție de tipul de sprijin, este posibil ca acțiunile întreprinse în cadrul FEGA să beneficieze de finanțare destinată exclusiv pentru FEADR. În Austria, coeficientul utilizat în scopul atribuirii costurilor controalelor în materie de ecocondiționalitate pentru cererile din cadrul SPU (costuri neeligibile) în comparație cu cererile de agromediu din cadrul politicii de dezvoltare rurală (costuri eligibile) nu a fost actualizat în fiecare an. În 2011, acest lucru a dus, inițial, la o plată excedentară de 15 600 de euro din FEADR.

Nereguli privind achizițiile

57

Auditul a revelat numeroase probleme legate de practicile în materie de contractare și de achiziții publice în statele membre (acest tip de probleme afecta 17 dintre cele 51 de proceduri de achiziții auditate, mai ales în ceea ce privește activitățile de informare și de publicitate). Problemele detectate includeau utilizarea negocierilor directe în locul unei proceduri concurențiale pentru atribuirea contractelor, ceea ce contravine dispozițiilor referitoare la transparență, la egalitatea de tratament și la nediscriminare prevăzute de Directiva privind achizițiile publice²⁴ și, în unele cazuri, de normele naționale relevante. Utilizarea procedurii greșite nu numai că încalcă legislația UE și/sau legislația națională, ci și subminează normele privind piața liberă, discriminează alți contractanți potențiali și poate conduce la cheltuieli excesive.

Caseta 3

Exemple de nereguli privind achizițiile

Utilizarea procedurii greșite

În Italia, două servicii furnizate de agenții de voiaj (în valoare de 170 000 de euro și, respectiv, 130 000 de euro) au fost achiziționate în urma unei negocieri directe, în contradicție cu normele naționale care prevăd că contractele cu o valoare de peste 40 000 de euro trebuie să fie deschise concurenței.

În Polonia, s-a recurs la negocieri directe, fără ca această procedură să fie justificată, pentru a se încheia contracte cu un serviciu guvernamental subordonat (servicii legate de cazarea hotelieră, de catering, de conferințe și de formare) și cu un contractant cu care se mai lucrase anterior (servicii informatice furnizate unei agenții guvernamentale).

Practicarea unor prețuri excesive în contracte

În Ungaria, un contract-cadru complex cu un organizator de evenimente a fost atribuit în 2008 pe baza unor prețuri unitare care ar fi prea ridicate chiar și șase ani mai târziu. Contractul care includea acest preț excesiv a fost reziliat ulterior, după doi ani.

Caietul de sarcini constituie un obstacol în calea transparenței și a egalității de tratament

În Italia, auditul a pus în lumină numeroase cazuri de proceduri de achiziții publice în care informațiile privind criteriile tehnice care urmau să fie luate în considerare la atribuirea contractului erau limitate sau imprecise. Din această cauză, pentru ofertanții competenți, însă neexperimentați, era dificil să își formuleze ofertele în mod corect, iar sarcina de a evalua meritele relative ale ofertelor și de a justifica decizia finală de atribuire era de asemenea mai complicată.

Sisteme de control aplicate necorespunzător

58

Fără a aduce atingere observațiilor de la punctul 56, Curtea a constatat că sistemele de control aplicate de statele membre pentru a stabili dacă cheltuielile au fost corect alocate în cadrul pilonului II nu au funcționat în mod corespunzător. În numeroase cazuri în care statele membre stabiliseră coeficienți sau alte metode de calcul pentru a determina repartizarea costurilor între FEGA și FEADR, aceste formule nu au fost aplicate în mod sistematic sau nu au fost actualizate în mod regulat. Cu toate acestea, nu au existat controale care să fi identificat aceste deficiențe în vederea corectării lor. În această privință, este încurajator de observat faptul că, de la momentul realizării auditului, Comisia a întărit normele care reglementează controalele efectuate de statele membre cu privire la cheltuielile pentru asistență tehnică²⁵.

59

În mod similar, marea majoritate a proiectelor în care Curtea a identificat nereguli privind achizițiile făcuseră deja obiectul unor controale administrative efectuate de autoritățile naționale competente. În măsura în care aceste controale nu identificaseră deficiențele constatate de Curte, se poate considera că ele au fost ineficace. Și în acest caz, ca răspuns la necesitatea de a se acționa în vederea îmbunătățirii eficienței sistemelor de gestiune și de control aplicate de statele membre în ceea ce privește asistența tehnică, Comisia a raportat deja că elaborează în prezent orientări privind achizițiile publice pentru perioada 2014-2020.

Cât de adecvat este cadrul de performanță pentru asistența tehnică?

60

Preambulul la Regulamentul financiar stabilește principiile economiei, eficienței și eficacității ca fiind principiile de bază ale bunei gestiuni financiare în toate domeniile de cheltuieli bugetare. Pentru a se asigura respectarea acestor principii, trebuie să fie definite obiective de tip SMART²⁶ pentru fiecare sector de activitate, urmând ca ele să fie monitorizate prin intermediul unor indicatori de performanță, care să conducă la rapoarte de activitate. În fine, instituțiile (în speță, Comisia) sunt obligate să procedeze la evaluări ex ante și ex post²⁷.

61

În contextul gestiunii partajate, sarcinile de mai sus sunt delegate statelor membre, care au responsabilitatea de a se asigura că fondurile sunt utilizate în conformitate cu normele și principiile aplicabile²⁸.

62

Prin urmare, utilizarea oricărei finanțări acordate în cadrul PAC este strict reglementată de cerințe referitoare la garanții privind caracterul adecvat al cheltuielilor. În urma auditului, s-a constatat că autoritățile de implementare excludeau frecvent asistența tehnică din sfera de aplicare a acestor norme. Cu toate acestea, după cum se explică în caseta 4, obligațiile prevăzute în Regulamentul financiar sunt valabile în egală măsură și pentru asistența tehnică, aceasta fiind o activitate din domeniul de politică „Agricultură și dezvoltare rurală”.

Caseta 4

Este asistența tehnică o activitate sau un simplu instrument?

În urma auditului, s-a constatat că, în general, autoritățile responsabile văd în asistența tehnică o sursă de sprijin administrativ pentru operațiunile esențiale de acordare a finanțării și consideră că aceasta nu trebuie să facă obiectul cerințelor normative cu privire la performanță. Pentru Austria, asistența tehnică este pur și simplu un instrument de punere în aplicare a programului de dezvoltare rurală, iar singurul criteriu pentru măsurarea eficacității asistenței tehnice constă în succesul acestui program. Din această perspectivă, asistența tehnică nu poate fi planificată și nu i se pot atribui obiective sau indicatori, aceștia fiind mai adecvați în cazul măsurilor principale²⁹ la implementarea cărora contribuie asistența tehnică. Pentru Comisie, prezentarea asistenței tehnice ca o activitate separată consolidată, de sine stătătoare, ar face dificilă evaluarea contribuției aduse în fiecare domeniu de activitate din cadrul politicii de dezvoltare rurală.

Acest raționament, potrivit căruia finanțarea pentru asistență tehnică este un element pasiv care nu face parte din cadrul de performanță operațională, este contrazis de regulamente. La articolul 66 din Regulamentul privind FEADR, asistența tehnică este menționată atât ca „activitate”, cât și ca „măsură”, în timp ce articolul 2 litera (d) definește „măsura” ca fiind „un ansamblu de operațiuni care contribuie la punerea în aplicare a unei axe”. În plus, având în vedere volumul fondurilor angajate pentru asistența tehnică, mai ales în statele membre (peste 1,5 miliarde de euro), este esențial să se garanteze că acești bani sunt bine gestionați și contribuie la punerea în aplicare a programelor. Acest obiectiv poate fi cel mai bine realizat prin planificarea, monitorizarea și evaluarea corectă a impactului specific al asistenței tehnice.

63

Deși constituie doar o mică parte din cheltuielile totale, asistența tehnică reprezintă o sumă importantă de bani de-a lungul perioadei de programare și trebuie să se răspundă în mod corespunzător pentru gestiunea acestor fonduri. În ciuda asigurărilor primite din partea Comisiei și a statelor membre că fondurile de asistență tehnică cheltuite pentru acoperirea costurilor neoperaționale sunt atât necesare, cât și proporționale și că acestea aduc o contribuție prețioasă la succesul programelor, trebuie spus că, per ansamblu, nu există un cadru de performanță care să și demonstreze veridicitatea acestor afirmații. Acest domeniu este caracterizat de o planificare multianuală inadecvată, de o evaluare necorespunzătoare a nevoilor și de obiective vagi (care nu îndeplinesc deci criteriile SMART), iar monitorizarea și evaluarea programelor de asistență tehnică nu pun accentul pe performanță (importanța cea mai mare acordându-se de fapt aspectelor financiare).

Planificare necorespunzătoare și evaluare deficitară a necesităților

64

Pentru a putea fi elaborate obiectivele și pentru a se stabili nivelurile-țintă în mod corespunzător, este important să se procedeze la o primă evaluare a nevoilor și să fie realizată o planificare pe termen mediu și lung. De altfel, aceste aspecte sunt incluse în procedura de evaluare ex ante stabilită în Regulamentul privind FEADR³⁰.

65

La nivelul Comisiei, dat fiind că cheltuielile de asistență tehnică sunt percepute a fi o formă de sprijin administrativ, rezultă că acestea sunt considerate în mare măsură a fi cheltuieli anuale. În aproape toate domeniile de activitate (cu excepția studiilor/evaluărilor și a REDR), nu a existat o evaluare inițială a nevoilor pentru perioada respectivă și nici nu s-a întocmit o planificare multianuală a utilizării fondurilor. Aceasta a însemnat că, în unele cazuri, alocările bugetare au fost reînnoite de la un an la altul fără să existe o confirmare a faptului că nevoile (pe termen scurt) formulate cu câțiva ani în urmă erau încă valabile. Mai mult, dacă nu există o evaluare corespunzătoare a nevoilor, punerea în aplicare poate deveni aleatorie și imprecisă.

66

Regulamentul privind FEADR impunea statelor membre să procedeze la o evaluare ex ante în legătură cu programele lor de dezvoltare rurală pentru a se defini și evalua „nevoile pe termen mediu și lung, obiectivele de îndeplinit, rezultatele așteptate, obiectivele cuantificate, în special din punctul de vedere al impactului în raport cu situația inițială, valoarea adăugată comunitară, luarea în calcul a priorităților Comunității, învățămintele trase din programarea anterioară, precum și calitatea dispozitivelor de punere în aplicare, de monitorizare, de evaluare și de gestionare financiară”³¹.

67

Ca și Comisia, cele cinci state membre au omis, în general, asistența tehnică din evaluarea multianuală a nevoilor în materie de dezvoltare rurală. Principala consecință a acestei omisiuni s-a manifestat sub forma unor bugete instabile pentru asistență tehnică – acestea puteau fi modificate printr-o simplă decizie administrativă. Chiar și în Polonia, care realizase o evaluare a nevoilor în materie de asistență tehnică pentru o componentă a programului său de dezvoltare rurală, bugetul inițial a fost cu mult subestimat. În conformitate cu politica „minimei intervenții” pe care a aplicat-o în ceea ce privește cheltuielile statelor membre încadrate la această rubrică, Comisia a acceptat modificările necesare ale programului fără să emită rezerve.

Obiectivele sunt departe de a respecta criteriile SMART

68

Scopul obiectivelor de tip SMART este ca finanțarea să fie direcționată cu mai multă precizie și ca obiectivele specifice să fie îndeplinite astfel într-un mod mai eficient. De asemenea, obiectivele care îndeplinesc criteriile SMART asigură un cadru mai clar pentru monitorizarea și evaluarea rezultatelor.

69

Din cauza planificării inadecvate și a evaluării necorespunzătoare a nevoilor, Comisia nu a reușit, în general, să elaboreze obiective SMART în legătură cu finanțarea pentru asistență tehnică. Asistența tehnică nu figurează în planurile anuale detaliate de gestiune ale DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, în care sunt rezumate obiectivele și indicatorii direcției pentru anul următor – chiar dacă proiectele și acțiunile care beneficiază de fonduri pentru asistență tehnică sunt incluse în planurile respective. Pe de altă parte, nici deciziile de finanțare operațională întocmite de direcția generală nu dispun de obiective SMART sau de indicatori pentru proiectele de asistență tehnică, care sunt tratate în același mod ca și cheltuielile administrative generale ale Comisiei. Singura excepție o constituie domeniul evaluărilor și al studiilor, care, după cum s-a arătat deja, beneficiază de o planificare multianuală și de obiective SMART, acestea fiind incluse în cerințele din regulamentele specifice relevante.

70

În statele membre, s-au depus prea puține eforturi pentru a se elabora obiective specifice în materie de asistență tehnică. Lipsa unei planificări multianuale în domenii separate ale activităților de asistență tehnică (cum ar fi rețeaua rurală națională sau măsurile de informare și comunicare) a afectat transparența și definirea obiectivelor. Nu a fost de prea mare ajutor nici faptul că nu exista o distincție clară între domeniile individuale de activități de asistență tehnică sau între acestea și alte activități similare care nu erau legate de obiectivele FEADR. Dintre cele cinci state membre vizitate, numai Italia a depășit domeniul general de aplicare al regulamentelor. Cu toate acestea, chiar și în Italia, obiectivele nu au fost cuantificate și nu erau însoțite de un termen pentru îndeplinirea lor.

Caseta 5

Exemple de obiective formulate în mod necorespunzător în documentele de programare ale statelor membre

Obiectivele stabilite în Lituania includeau următoarele: „asigurarea pregătirii corespunzătoare, a punerii eficiente în aplicare și a evaluării programului, […] asigurarea prezentării adecvate a programului și a publicității informațiilor, […] asigurarea accesibilității informațiilor”.

Obiectivele stabilite în Polonia se limitau, în principal, la o enumerare a activităților vizate la articolele 66 și 68 din Regulamentul privind FEADR. Astfel, deși erau în conformitate cu cerințele normative, obiectivele nu precizau care sunt rezultatele anticipate sau impactul preconizat al asistenței tehnice și nici nu specificau modul în care urma să fie măsurat succesul acestei activități.

Activități limitate de monitorizare și de evaluare

71

Regulamentul financiar prevede anumite dispoziții privind activitățile de monitorizare și de evaluare ale Comisiei. În esență, autorității bugetare trebuie să îi fie transmise rapoarte anuale privind realizarea obiectivelor, care se evaluează cu ajutorul unor indicatori de performanță³².

72

În ceea ce privește dezvoltarea rurală³³, principalele elemente pentru perioada 2007-2013 includeau cerința introducerii unui cadru comun de monitorizare și evaluare între Comisie și statele membre, care să conțină un număr limitat de indicatori comuni pentru toate programele de dezvoltare rurală. Fiecare stat membru trebuia, de asemenea, să stabilească indicatori suplimentari care să permită măsurarea progresului, a eficienței și a eficacității programului său de dezvoltare rurală în toate etapele punerii în aplicare. Era prevăzut de asemenea un raport anual de execuție care trebuia să fie transmis Comisiei, precum și evaluări ex ante, intermediare și ex post ale calității, eficienței și eficacității programului.

73

Cadrul comun de monitorizare și evaluare a fost instituit în conformitate cu dispozițiile. Totuși, în conformitate cu interpretarea potrivit căreia asistența tehnică nu face obiectul cerințelor în materie de performanță, aceasta nu a fost menționată în orientările generale privind cadrul comun de monitorizare și evaluare și nici în descrierea măsurilor și a indicatorilor comuni.

74

Prin urmare, la nivelul Comisiei, activitățile de monitorizare și de evaluare a finanțării pentru asistență tehnică sunt la fel de limitate ca și planificarea asistenței tehnice. Nu există criterii care să asigure legătura cu performanța globală a programului, iar accentul este pus într-o măsură covârșitoare asupra aspectelor financiare și a altor aspecte pur administrative, cum ar fi respectarea plafoanelor de cheltuieli și a termenelor de executare a contractelor.

75

Situația este foarte asemănătoare în statele membre, tocmai pentru că asistența tehnică nu apare nici la acest nivel în cadrul comun de monitorizare și evaluare. Monitorizarea pe care o asigură Comisia cu privire la programele de dezvoltare rurală ale statelor membre se limitează la controlul execuției bugetare și la respectarea plafonului de 4 %. Principalul instrument de monitorizare al statelor membre este raportul anual de execuție elaborat de acestea pentru fiecare program de dezvoltare rurală, dar rapoartele anuale de execuție elaborate pentru trei dintre cele șase programe examinate nu conțineau niciun fel de evaluare a asistenței tehnice. În plus, în cazul în care exista totuși o astfel de evaluare, lipsa indicatorilor de performanță și de impact sau a unor orientări clare privind modul de prezentare limita sfera monitorizării la aspectele legate de execuția financiară.

Impactul unui cadru de performanță inadecvat

76

În calitatea sa de instituție responsabilă de execuția bugetului UE, Comisia are obligația de a garanta buna gestiune financiară a FEADR. Această sarcină presupune, printre altele, oferirea unor orientări solide cu privire la utilizarea eficientă și eficace a asistenței tehnice. Cu toate acestea, întrucât nu și-a definit propriile nevoi în materie de asistență tehnică ca parte a unui cadru de performanță și prin faptul că nu a insistat ca statele membre să procedeze în acest mod, Comisia s-a privat de un instrument capabil să evalueze impactul global al cheltuielilor pentru asistență tehnică și, prin urmare, să asigure direcționarea finanțării către domeniile în care aceasta poate aduce cele mai mari beneficii.

77

Un cadru de performanță ar fi de asemenea util drept bază pentru propunerea unor soluții de asistență tehnică la probleme specifice care ar putea apărea în legătură cu FEADR. Când Comisia a invitat, în anii 2011 și 2012, toate statele membre să elaboreze planuri de acțiune pentru reducerea ratei de eroare inacceptabile din domeniul dezvoltării rurale, s-a pierdut o ocazie importantă de a identifica asistența tehnică drept mijloc de facilitare sau de sprijinire a acțiunilor de remediere.

78

În măsura în care elementele legate de planificare, de monitorizare și de evaluare prevăzute în Regulamentul financiar au fost instituite la nivelul Comisiei și în statele membre, ele acoperă activitățile operaționale mai degrabă decât cheltuielile administrative, care, în prezent, reprezintă cea mai mare pondere din bugetele de asistență tehnică. Unul dintre principalele motive rezidă în dificultatea de a planifica și de a evalua contribuția salariilor, de exemplu, la performanța globală a programului. În comparație cu cheltuielile operaționale, acest tip de cheltuieli este mult mai puțin compatibil cu necesitatea de a demonstra conformitatea cu principiile bunei gestiuni financiare.

Activitățile în rețea: există un potențial de dezvoltare a unui cadru de performanță eficace

79

REDR³⁴ este singura componentă a asistenței tehnice de la nivelul Comisiei care este definită în mod explicit în legislația UE din domeniul agriculturii și dezvoltării rurale. Această rețea are obiective clare legate de aprofundarea și consolidarea practicilor și capacităților în materie de dezvoltare rurală în întreaga Uniune.

80

Una dintre sarcinile REDR constă în sprijinirea rețelelor rurale naționale din statele membre, care sunt și ele finanțate din bugetul de asistență tehnică³⁵. Pentru structurile administrative necesare funcționării, a fost stabilit un plafon de nedepășit de 25 % din fondurile alocate fiecăreia dintre rețelele rurale naționale³⁶, restul bugetului urmând a fi cheltuit pentru un plan de acțiune care să conțină activități specificate de informare și de consolidare a capacităților³⁷.

81

Prin urmare, atât în cazul REDR, cât și în cazul rețelelor naționale, legislația stabilește orientări mai precise în ceea ce privește utilizarea fondurilor pentru asistență tehnică, existând o distincție clară între elementele operaționale și cele neoperaționale. Teoretic, majoritatea cheltuielilor pentru rețele sunt compatibile cu un cadru de performanță, ceea ce ar trebui să faciliteze asigurarea coerenței activităților de asistență tehnică în acest domeniu, precum și evaluarea și verificarea în raport cu principiile generale ale bunei gestiuni financiare.

82

Cu toate acestea, activitățile legate de rețele au fost adesea caracterizate de aceeași natură incompletă a planificării, a monitorizării și a evaluării ca și restul activităților de asistență tehnică din domeniul dezvoltării rurale în ansamblul său. În general, impactul acestor activități este greu de evaluat, excepția constituind-o rețeaua rurală națională din Italia (a se vedea caseta 6), care este, în unele privințe, un model de planificare și implementare a asistenței tehnice.

Caseta 6

Rețeaua rurală națională din Italia³⁸ este un exemplu de cadru de performanță funcțional

În urma auditului, s-a constatat că rețeaua rurală națională din Italia și-a atins în mare parte obiectivele operaționale globale (ameliorarea guvernanței, consolidarea capacităților administrative și de management, schimbul de cunoștințe și de bune practici) și că aceasta a asigurat un sprijin și o coordonare eficace pentru programele regionale de dezvoltare rurală din Italia (prin compilarea de date și prin consultanță), încurajând în același timp cooperarea transnațională. Rețeaua rurală națională dispune de un site web bine cunoscut și organizează o gamă variată de inițiative și de evenimente. Activitățile sale de comunicare acoperă o sferă foarte largă (printre acestea se numără o comunitate online pentru tinerii fermieri și proiecte școlare). Pentru a identifica și a promova bunele practici, au fost organizate concursuri de înregistrări video pentru tinerii fermieri, iar materialele video ale câștigătorilor au fost publicate pe site-ul rețelei.

Reușitele și succesul acestei rețele rurale naționale pe lângă părțile interesate se datorează parțial planificării detaliate a realizărilor operaționale. Rețeaua rurală națională este apoi monitorizată și evaluată în raport cu o serie de indicatori însoțiți de niveluri-țintă. Un set de indicatori de realizare (cum ar fi numărul reuniunilor desfășurate, orientările publicate etc.) se referă la acțiuni specifice din cadrul programului, în timp ce indicatorii de rezultat (cum ar fi nivelul de satisfacție a clienților sau diseminarea de bune practici) și indicatorii de impact (cum ar fi numărul actorilor-cheie implicați în guvernanță, percepția asupra vizibilității politicilor de dezvoltare rurală) au fost stabiliți pentru rețeaua rurală națională în ansamblu.

În fine, programul rețelei ține seama de evaluările ex ante și în curs ale finanțării pentru asistență tehnică. Toate recomandările formulate în 2010 în evaluarea intermediară independentă cu privire la necesitatea unui cadru de indicatori comun pentru toate acțiunile de asistență tehnică au fost preluate de către autoritățile italiene în vederea îmbunătățirii calității monitorizării.

12Articolul 1 alineatul (4) din Regulamentul (CE) nr. 1258/1999 al Consiliului din 17 mai 1999 privind finanțarea politicii agricole comune (JO L 160, 26.6.1999, p. 103) (abrogat în întregime la sfârșitul lui 2006) prevedea următoarele: „Fondul nu preia cheltuielile legate de costurile administrative și de personal suportate de statele membre și de către beneficiarii ajutorului […].”

13Articolul 121 alineatul (7) din Regulamentul delegat (UE) nr. 1268/2012 al Comisiei din 29 octombrie 2012 privind normele de aplicare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 al Parlamentului European și al Consiliului privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii (JO L 362, 31.12.2012, p. 1).

14Textul articolului 6 din „noul” regulament de finanțare a PAC, și anume Regulamentul (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului din 17 decembrie 2013 privind finanțarea, gestionarea și monitorizarea politicii agricole comune și de abrogare a Regulamentelor (CEE) nr. 352/78, (CE) nr. 165/94, (CE) nr. 2799/98, (CE) nr. 814/2000, (CE) nr. 1290/2005 și (CE) nr. 485/2008 ale Consiliului (JO L 347, 20.12.2013, p. 549), este mai clar, dar nu diferă în mod substanțial.

152013 Information Technology Master Plan (Planul strategic pe 2013 în materie de tehnologia informației), DG Agricultură și Dezvoltare Rurală, p. 12.

16Articolul 66 alineatele (2) și (3).

17Bulgaria și România nu au răspuns de fapt la sondaj, dar informațiile necesare erau disponibile în programele de dezvoltare rurală ale acestor țări și în situațiile de cheltuieli defalcate furnizate de Comisie.

18Articolul 41 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Oficiul pentru Publicații al Uniunii Europene, Luxemburg, 2014.

20Ibidem, p. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Cu excepția Ungariei, care a decis să își limiteze finanțarea pentru asistență tehnică, în perioada 2014-2020, la funcționarea rețelei rurale naționale și la activitățile conexe, la o rată totală de 2,4 %. Restul necesarului de finanțare pentru dezvoltare rurală urmează să fie acoperit din bugetul național.

23Cerințele în materie de ecocondiționalitate impun fermierilor care primesc plăți directe în cadrul pilonului I să îndeplinească anumite standarde de bază în ceea ce privește mediul, siguranța alimentară, sănătatea animalelor și a plantelor și bunăstarea animalelor. Aceste cerințe se aplică, de asemenea, pentru majoritatea plăților de mediu din cadrul pilonului II.

24Directiva 2004/18/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 31 martie 2004 privind coordonarea procedurilor de atribuire a contractelor de achiziții publice de lucrări, de bunuri și de servicii (JO L 134, 30.4.2004, p. 114).

25Articolul 62 din Regulamentul de punere în aplicare (UE) nr. 809/2014 al Comisiei din 17 iulie 2014 de stabilire a normelor de aplicare a Regulamentului (UE) nr. 1306/2013 al Parlamentului European și al Consiliului în ceea ce privește sistemul integrat de administrare și control, măsurile de dezvoltare rurală și ecocondiționalitatea (JO L 227, 31.7.2014, p. 69) plasează în mod expres cheltuielile pentru asistență tehnică ale statelor membre sub cerința generală privind controalele administrative, controalele la fața locului și raportarea. Acest articol subliniază, de asemenea, independența, stipulând faptul că organismele de control trebuie să fie „independent[e] din punct de vedere funcțional” de entitățile care autorizează plățile.

26Obiective definite în mod exact, măsurabile, realizabile, pertinente și încadrate în timp (specific, measurable, achievable, relevant and timed − SMART).

27Principiile și normele evocate în acest alineat sunt acoperite de articolul 27 din Regulamentul financiar din 2002.

28A se vedea articolul 53b din Regulamentul financiar din 2002.

29Așa cum sunt descrise la titlul IV capitolul I din Regulamentul privind FEADR. Asistența tehnică face obiectul capitolului II din titlul IV.

30Articolul 85.

31Articolul 85.

32Articolul 27 alineatul (3) din Regulamentul financiar din 2002.

33Articolele 77-87 din Regulamentul privind FEADR.

34Creată în conformitate cu articolul 67 din Regulamentul privind FEADR.

35În temeiul articolului 68 din Regulamentul privind FEADR.

36Articolul 41 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1974/2006.

37„[…] cel puțin inventarierea și analiza bunelor practici transferabile, precum și informațiile referitoare la acest subiect, gestionarea rețelei, organizarea schimbului de experiență și de know-how, elaborarea unor programe de formare destinate grupurilor de acțiune locală în curs de constituire și asistența tehnică pentru cooperarea interteritorială și transnațională.”

38Italia este unul dintre puținele state membre care dispune de un sistem de programe regionale de dezvoltare rurală. Acest lucru înseamnă că rețeaua rurală națională are și rolul de organism de coordonare și de sprijin pentru regiuni în toate domeniile politicii de dezvoltare rurală, nefiind doar o măsură de asistență tehnică. Prin urmare, în mod similar unui program național de dezvoltare rurală, această rețea face obiectul cerințelor cadrului comun de monitorizare și evaluare.

Concluzii și recomandări

83

Per ansamblu, Curtea conchide că, deoarece nu există un cadru de performanță corespunzător pentru cheltuielile de asistență tehnică în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale, nici Comisia și nici statele membre nu pot să demonstreze în ce măsură asistența tehnică a contribuit la obiectivele generale urmărite de politica agricolă comună.

84

În pofida cuantumului important al sumelor implicate, cadrul legislativ nu definește în mod clar asistența tehnică, iar normele rămân vagi în ceea ce privește modul în care aceasta poate fi utilizată. Auditul a arătat că statele membre și Comisia au exploatat pe deplin această situație. Această libertate de alegere a dus însă la o lipsă de rigoare (punctul 28). Comisia nu a elaborat orientări cuprinzătoare cu privire la finanțarea pentru asistență tehnică, nici la nivel intern și nici pentru statele membre (punctele 30 și 37).

85

La nivelul Comisiei, distincția dintre cheltuielile operaționale și cheltuielile administrative generale a devenit neclară. În special, cheltuielile cu întreținerea sistemelor informatice reprezintă o parte din ce în ce mai importantă a bugetului de asistență tehnică (punctele 32-35). Pe lângă aceasta, patru dintre cele cinci state membre auditate au raportat costurile administrative ca reprezentând cea mai mare parte a cheltuielilor lor pentru asistență tehnică, ponderea cea mai importantă revenind salariilor. În situațiile în care personalul vizat are oricum sarcini legate de punerea în aplicare a politicii, acest mod de a utiliza asistența tehnică este de fapt echivalent cu un sprijin bugetar. În prezent, finanțarea salariilor din bugetul de asistență tehnică este o practică obișnuită în numeroase domenii de politici ale UE (punctele 39-45).

86

Lipsa unei distincții clare între costurile operaționale și cele administrative, precum și lipsa de claritate în ceea ce privește natura activităților pe care ar trebui să le acopere asistența tehnică reduc transparența bugetară și fac dificil controlul cu privire la execuția bugetelor (punctele 26-28).

87

Auditul a pus în evidență unele cazuri de neeligibilitate formală la nivelul Comisiei, ca urmare a încadrării incorecte a costurilor în buget (punctul 52). În statele membre, principalele probleme erau legate fie de utilizarea finanțării pentru activități care țineau de ambii piloni (activități care nu erau deci eligibile în totalitate), fie de procedurile de contractare sau de achiziții (punctele 54-59). Cu toate acestea, Curtea concluzionează că majoritatea cheltuielilor pentru asistență tehnică îndeplinesc criteriile flexibile de eligibilitate aflate în vigoare în prezent.

88

Curtea a constatat că, în practică, costuri administrative precum salariile sau cele cu sistemele informatice sunt frecvent legate de ambii piloni ai PAC. Faptul că, prin urmare, aceste costuri sunt eligibile numai în cadrul pilonului II (în statele membre) sau, în mod proporțional, atât în cadrul pilonului I, cât și în cadrul pilonului II (la nivelul Comisiei) creează necesitatea unor proceduri greoaie pentru a justifica modul de alocare a costurilor (punctele 52 și 54-56).

89

În plus, evaluarea raportului costuri-beneficii în contextul costurilor administrative este un exercițiu intrinsec dificil. Astfel, deși absorbția unor astfel de costuri în cadrul asistenței tehnice ar putea contribui în anumite moduri la realizarea obiectivelor urmărite de politica agricolă comună, este practic imposibil să se realizeze o evaluare fiabilă a acestei contribuții și, în special, să se demonstreze că această formă de utilizare a fondurilor pentru asistență tehnică prezintă un raport costuri-beneficii mai bun decât cheltuielile directe pe care le implică măsurile principale din cadrul PAC (punctele 46-48).

90

În plus, faptul că este permisă declararea costurilor administrative în cadrul asistenței tehnice plasează atât Comisia, cât și statele membre într-o situație de conflict de interese. Pentru că ele gestionează PAC, Comisia și statele membre decid cuantumul fondurilor care trebuie alocate pentru diferite măsuri, inclusiv pentru asistență tehnică, cu scopul de a se obține cel mai bun raport costuri-beneficii. În același timp, în calitate și de beneficiari ai fondurilor de asistență tehnică vărsate pentru cheltuieli administrative, ele sunt încurajate să maximizeze plățile care acoperă costurile necesare de gestionare a programelor (punctul 49).

Recomandarea 1

Comisia ar trebui să clarifice sfera și modul de aplicare a asistenței tehnice. În special, Comisia ar trebui să clarifice distincția dintre cheltuielile operaționale/de „consolidare a capacităților” și costurile eligibile administrative/de „sprijin bugetar”, mai ales în cazul salariilor.

O astfel de clarificare ar putea crește transparența cu privire la modurile de utilizare a fondurilor. Comisia ar trebui să monitorizeze îndeaproape modul în care statele membre implementează asistența tehnică.

Recomandarea 2

De asemenea, Comisia ar trebui să ia măsurile care se impun pentru a se asigura că cheltuielile administrative generale (cum ar fi cele legate de întreținerea periodică a sistemelor informatice) nu sunt imputate liniilor bugetare pentru asistență tehnică.

Recomandarea 3

Pe viitor, Comisia ar trebui să solicite statelor membre să raporteze separat costurile administrative/de „sprijin bugetar” pentru dezvoltare rurală, astfel încât să se poată vedea cu mai mare ușurință ce parte din finanțarea pentru asistență tehnică este cheltuită pentru acest tip de sprijin.

91

Curtea a constatat că nici Comisia și nici statele membre nu au stabilit un cadru de performanță adecvat care să demonstreze necesitatea și eficacitatea finanțării pentru asistență tehnică. Lipsa de precizie care caracterizează modul de abordare a asistenței tehnice în diferitele regulamente pentru perioada 2007-2013 a permis autorităților de management să excludă asistența tehnică din sfera acestui aspect esențial al bunei gestiuni financiare. Deoarece cele mai multe cheltuieli pentru asistență tehnică nu sunt de natură operațională, ele sunt considerate în mare măsură a fi cheltuieli anuale și nu au apărut în cadrul comun de monitorizare și evaluare. Prin urmare, pentru aceste cheltuieli nu există o planificare multianuală adecvată și nici o evaluare corespunzătoare a nevoilor, ceea ce conduce la obiective vagi și la activități de monitorizare și de evaluare care nu pun accentul pe performanță (punctele 60-75).

92

Întrucât nu și-a definit propriile nevoi în materie de asistență tehnică ca parte a unui cadru de performanță și prin faptul că nu a insistat ca statele membre să procedeze în acest mod, Comisia s-a privat de un instrument capabil să evalueze impactul global al cheltuielilor pentru asistență tehnică și să direcționeze finanțarea către domeniile în care aceasta poate aduce cele mai mari beneficii. Eficacitatea potențială a finanțării pentru asistență tehnică este astfel grav compromisă (punctele 76-78).

93

Curtea a constatat că mecanismele legate de activitățile în rețele permiteau o mai bună compatibilitate cu elementele unui cadru de performanță, prin intermediul unor orientări mai precise în ceea ce privește utilizările finanțării pentru asistență tehnică și al unei distincții clare între elementele operaționale și cele neoperaționale, precum și datorită existenței unui plafon pentru acoperirea cheltuielilor de gestiune efectuate de statele membre (punctele 79-82).

Recomandarea 4

Comisia și statele membre ar trebui să stabilească un cadru de performanță corespunzător pentru finanțarea aferentă asistenței tehnice. În special, nevoile Comisiei și ale statelor membre în materie de asistență tehnică ar trebui să fie evaluate în mod corespunzător și ar trebui să fie instituit un mecanism care să servească la definirea obiectivelor și la măsurarea progreselor înregistrate către îndeplinirea acestora. La rândul lor, aceste demersuri ar consolida modul în care se răspunde pentru actul de gestiune și ar putea contribui la îmbunătățirea eficacității și a eficienței cheltuielilor.

Prezentul raport a fost adoptat de Camera I, condusă de doamna Rasa BUDBERGYTĖ, membră a Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 11 martie 2015.

Pentru Curtea de Conturi

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Președinte

Anexă

Anexă

Planificarea financiară a asistenței tehnice în domeniul dezvoltării rurale pentru perioadele 2007-2013 și 2014-2020 pe baza datelor furnizate de DG Agricultură și Dezvoltare Rurală

Stat membru | 2007-2013 | 2014-2020 | Modificări între 2007-2013 și 2014-2020 (2007-2013 = 100 %)
Planificare financiară: dezvoltare rurală (în euro) | Planificare financiară: asistență tehnică (în euro) | Asistența tehnică ca proporție din fondurile pentru dezvoltare rurală | Planificare financiară: dezvoltare rurală (în euro) | Planificare financiară: asistență tehnică (în euro) | Asistența tehnică ca proporție din fondurile pentru dezvoltare rurală | Modificarea planificării pentru dezvoltare rurală | Modificarea planificării pentru asistență tehnică
Belgia¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bulgaria¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Republica Cehă¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Danemarca² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Germania¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estonia | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Irlanda¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Grecia¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Spania¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Franța¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Italia¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Cipru¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Letonia | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Lituania | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Luxemburg¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | N/A
Ungaria¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Țările de Jos¹ | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Austria | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Polonia² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugalia¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
România¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovenia | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slovacia² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Finlanda | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Suedia¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Regatul Unit¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Total/cota medie per stat membru³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1Programul (programele de dezvoltare rurală) pentru perioada 2014-2020 nu fuseseră încă aprobate de Comisie sau fuseseră aprobate numai parțial (conform situației din februarie 2015).

2Pentru perioada 2014-2020, nu a fost inclusă deocamdată flexibilitatea între piloni (transferurile în și din primul pilon).

3Cu excepția Croației, care a aderat la UE în 2013 și nu a înregistrat deci cheltuieli FEADR în perioada 2007-2013; pentru 2014-2020, bugetul FEADR planificat pentru Croația este de 2 026 de milioane de euro, incluzând 55 de milioane de euro pentru asistență tehnică.

Răspunsurile Comisiei

Rezumat

IV

Comisia consideră că articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 reprezintă singura referință juridică clară pentru FEGA și pentru FEADR la nivelul Comisiei și/sau în numele acesteia.

Pentru noua perioadă de programare, asistența tehnică la nivelul statelor membre este definită la articolul 59 din Regulamentul nr. 1303/2013.

Libertatea de alegere oferită de cadrul normativ flexibil este necesară pentru a răspunde nevoilor foarte variate cu care se confruntă autoritățile naționale și regionale. Consolidarea capacităților este foarte strâns legată de anumite tipuri de costuri, cum ar fi costurile administrative sau cele legate de instrumentele informatice. Cheltuielile finanțate prin intermediul asistenței tehnice sunt direct legate de elaborarea, punerea în aplicare și evaluarea programelor de dezvoltare rurală.

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Comisia a prezentat statelor membre orientări cuprinzătoare și a furnizat funcționarilor responsabili direcții strategice în vederea simplificării abordărilor în contextul negocierii noilor programe de dezvoltare rurală.

V

Statele membre trebuie să se asigure că pot face obiectul verificărilor și controalelor toate măsurile de dezvoltare rurală pe care intenționează să le pună în aplicare. În acest scop, statele membre elaborează dispoziții referitoare la controale care le oferă asigurări rezonabile cu privire la respectarea criteriilor de eligibilitate și a altor angajamente (articolul 48 din Regulamentul nr. 1974/2006).

Pentru perioada de programare 2014-2020, asistența tehnică va face obiectul unor controale administrative și al unor controale la fața locului (articolul 62 din Regulamentul nr. 809/2014), menite să îmbunătățească nivelul de asigurare cu privire la eligibilitatea cheltuielilor.

Cheltuielile legate de asistența tehnică trebuie să poată fi urmărite, iar resursele finanțate cu ajutorul acestora ar trebui să poată fi identificate prin practici contabile riguroase. Același principiu se aplică și în cazul altor cheltuieli, al altor beneficiari și al altor operațiuni care ar putea fi finanțate prin alte fonduri UE sau prin fonduri publice, în general.

VI

Statele membre au obligația de a furniza informații cu privire la calitatea și eficacitatea punerii în aplicare a programului, inclusiv cu privire la utilizarea asistenței tehnice (anexa VII la Regulamentul nr. 1974/2006), în Raportul anual privind progresele înregistrate.

Cheltuielile legate de asistența tehnică contribuie la o aplicare armonioasă a programelor, ceea ce este, în ultimă instanță, în avantajul beneficiarilor.

VII

Asistența tehnică contribuie la punerea în aplicare, monitorizarea, controlul și evaluarea programelor de dezvoltare rurală. Numai sinteza evaluărilor ex-post ale programelor de dezvoltare rurală va putea demonstra contribuția asistenței tehnice la îndeplinirea obiectivelor generale ale PAC.

Legiuitorul a decis să acorde flexibilitate statelor membre cu privire la utilizarea fondurilor destinate asistenței tehnice.

VII Prima recomandare

Comisia acceptă această recomandare și va continua să elaboreze orientări în acest sens.

VII A doua recomandare

Comisia nu poate accepta această recomandare. Comisia consideră că întreținerea sistemelor informatice este o activitate operațională legată de actualizarea și dezvoltarea sistemelor. În conformitate cu orientările bugetare ale Comisiei Europene privind fondurile structurale și de investiții europene (ESIF), publicate la 16 mai 2014, referitoare la programele aflate în gestiune partajată care privesc utilizarea asistenței tehnice operaționale și neoperaționale (administrative) în cazul cheltuielilor legate de instrumentele informatice și de audit, toate tipurile de costuri IT, indiferent dacă sunt legate de dezvoltarea sau de întreținerea sistemelor IT, ar trebui să fie întotdeauna înscrise în aceeași linie bugetară ca și costurile legate de dezvoltarea sistemelor informatice respective. Această abordare consolidează disciplina și coerența bugetară în toate domeniile bugetului Comisiei care fac obiectul gestiunii partajate.

VII A treia recomandare

Comisia acceptă această recomandare.

Pe termen mediu, Comisia va solicita informații mai detaliate în cadrul sistemelor de raportare actuale pentru o mai bună monitorizare a costurilor pe categorii (costuri operaționale și costuri administrative) acoperite de bugetul dedicat asistenței tehnice.

VII A patra recomandare

Comisia acceptă această recomandare. Comisia va încuraja statele membre să utilizeze indicatori adecvați pentru monitorizarea cheltuielilor legate de asistența tehnică, fără a conferi însă acestei măsuri un caracter de obligativitate.

Introducere

13

Volumul cheltuielilor legate de asistența tehnică este planificat în funcție de necesitățile relevante identificate. De exemplu, articolul 8 litera (c) punctul (vi) din Regulamentul nr. 1305/2014 prevede faptul că autoritățile de management trebuie să asigure o capacitate de consiliere adecvată cu privire la cerințele și acțiunile de reglementare în domeniul inovării, fapt care este posibil să fi determinat o creștere a necesităților corespunzătoare în materie de asistență tehnică.

Comisia a raționalizat abordarea cu privire la asistența tehnică pentru toate fondurile ESI prevăzând dispoziții juridice comune, aplicabile tuturor. Această dispoziție (articolul 59 din Regulamentul nr. 1303/2013) extinde ușor sfera cheltuielilor care pot beneficia de sprijin, incluzând activitățile de comunicare, de colaborare în rețea, de soluționare a reclamațiilor și de audit, care nu erau incluse în definiția asistenței tehnice în cadrul juridic precedent referitor la dezvoltarea rurală.

16

În ceea ce privește pilonul I, toate angajamentele trebuie efectuate în exercițiul bugetar respectiv și, cu excepția cazurilor rare în care se autorizează reportarea de la un exercițiu bugetar la altul, ele expiră la sfârșitul exercițiului bugetar respectiv. În schimb, plățile pot fi efectuate în cursul mai multor exerciții bugetare.

În ceea ce privește pilonul II, nu se cunoaște încă pe deplin rezultatul utilizării fondurilor destinate asistenței tehnice prevăzute, întrucât statele membre pot depune în continuare declarații de cheltuieli până la sfârșitul anului 2015. Există diferențe semnificative între statele membre în ceea ce privește procentul din sumele alocate pentru dezvoltarea rurală pe care acestea intenționează să îl utilizeze pentru asistența tehnică.

Observații

24

În ceea ce privește pilonul I, finanțarea costurilor administrative ale statelor membre este exclusă în cadrul FEGA. Costurile administrative suportate de beneficiarii fondurilor sau ai programelor operaționale sunt eligibile și pot fi incluse în declarațiile statelor membre pe baza actelor delegate adoptate de Comisie în temeiul noului Regulament OCP nr. 1308/2013.

25

Comisia recunoaște importanța justificării și a transparenței costurilor administrative finanțate din fondurile de asistență tehnică. Buna punere în aplicare a programelor și, în ultimă instanță, a politicii de dezvoltare rurală, se bazează pe existența unor administrații dotate corespunzător.

26

Comisia consideră că articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 reprezintă singura referință juridică explicită pentru FEGA și FEADR la nivelul Comisiei și/sau în numele acesteia.

Pentru noua perioadă de programare, asistența tehnică la nivelul statelor membre este definită la articolul 59 din Regulamentul nr. 1303/2013.

27

În ciuda includerii neexplicite a termenului „consolidarea capacităților” la articolul 5, toate activitățile menționate favorizează, în ultimă instanță, consolidarea capacităților serviciilor Comisiei și ale statelor membre în ceea ce privește aplicarea juridică și concretă a normelor PAC.

28

Cu ocazia adoptării regulamentelor, legiuitorul a optat pentru o abordare flexibilă și largă în ceea ce privește utilizarea asistenței tehnice de către statele membre. Comisia nu poate interveni în aplicarea acestor dispoziții, în special în cazul în care cheltuielile în cauză sunt considerate eligibile.

Cu toate acestea, pentru perioada de programare în curs, Comisia a emis orientări specifice pentru statele membre, precum și orientări strategice și indicatori orientativi în atenția funcționarilor responsabili.

Costurile administrative care beneficiază de asistența tehnică trebuie să fie clar legate de punerea în aplicare a programului. În cadrul asistenței tehnice, flexibilitatea utilizării fondurilor în limita plafoanelor stabilite nu înseamnă lipsă de rigoare. În cadrul gestiunii partajate, statele membre ar trebui să se asigure că bugetul UE este cheltuit cu respectarea principiilor economiei, eficienței și eficacității (articolul 30 din Regulamentul financiar nr. 966/2012).

Fondurile destinate asistenței tehnice sprijină activitățile Rețelei rurale naționale a statelor membre, care sunt clar definite și stabilite în cadrul juridic (articolul 68 din Regulamentul nr. 1698/2005) și în programele de dezvoltare rurală.

30

În opinia Comisiei, „definiția” și „natura” asistenței tehnice ar trebui să fie stabilite de către legiuitor.

Obiectivul vademecumului privind gestiunea directă este acela de a oferi orientări cu privire la validare, precum și la circuitele, procesele și procedurile financiare aplicate în contextul execuției bugetare și nu de a stabili reguli cu privire la repartizarea sumelor bugetare între diferitele rubrici.

31

Conform sistemelor contabile ale Comisiei, valoarea totală a angajamentelor în 2013 a fost de 21 879 114 de euro. Comisia a consolidat, la sfârșitul perioadei de programare 2007-2013, activitățile de colaborare în rețea, în special cele legate de Parteneriatul european pentru inovare. Activitățile de colaborare în rețea au fost esențiale și în contextul pregătirii următoarei perioade de programare. În ansamblu, colaborarea în rețea reprezintă o activitate importantă, axată pe rezultate, care stă la baza definirii politicilor. În ceea ce privește sistemele informatice, au început să se dezvolte instrumente noi, mai sofisticate (de exemplu RDIS 2, SFC) pentru pregătirea perioadei 2014-2020 mai ales din 2012 până în prezent și, în consecință, cheltuielile aferente sunt substanțial mai mari decât în 2007. A se vedea, de asemenea, răspunsurile la punctele 32-35.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 32-35

Serviciile responsabile ale Comisiei au finanțat cheltuielile legate de sistemele IT prin mai multe articole bugetare, în funcție de legătura dintre cheltuielile respective și activitatea în cauză.

Articolele bugetare utilizate pentru această finanțare implică asistența operațională netehnică pentru cheltuielile de sprijinire a operațiunilor PAC (FEGA și FEADR au fost finanțate separat prin articolul 05 01 04) și asistența tehnică operațională legată în mod direct de punerea în aplicare a programelor și a activităților operaționale ale PAC (FEGA finanțat prin articolul 05 08 09, iar FEADR, prin postul 05 04 05 02).

Dezvoltarea și întreținerea sistemelor informatice administrative este o atribuție care a fost preluată progresiv de serviciile orizontale ale Comisiei. Cu toate acestea, Comisia răspunde în continuare de sistemele informatice aferente PAC. Articolele bugetare menționate anterior acoperă atât costurile inițiale de dezvoltare a sistemelor informatice în cauză, cât și costurile de întreținere a acestora. Acestea din urmă implică atât dezvoltarea în continuare a acestor sisteme în funcție de necesitățile care apar (întreținere evolutivă), cât și întreținerea și operarea lor corectivă, în măsura în care acest lucru este necesar.

Comisia a emis orientări privind programele care fac obiectul gestiunii partajate, în cadrul cărora oferă îndrumările necesare cu privire la tipul de linie bugetară care trebuie utilizat în cazul cheltuielilor informatice (și de audit) în vederea asigurării coerenței corespunzătoare cu privire la înscrierea în buget a cheltuielilor legate de sistemele IT. Pentru toate tipurile de costuri legate de sistemele informatice ar trebui să se aplice aceste orientări, indiferent dacă privesc costurile de întreținere sau pe cele legate de dezvoltarea acestor sisteme, iar costurile de întreținere ar trebui să fie întotdeauna înscrise în aceeași linie bugetară ca și costurile legate de dezvoltarea instrumentelor IT respective. Această abordare consolidează disciplina și coerența bugetară în toate direcțiile generale ale Comisiei care sunt implicate în gestiunea partajată.

36

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 28.

37

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 28.

38

Procentajul mediu care reprezintă utilizarea asistenței tehnice pentru perioada de programare 2007-2013 (1,57 %) și cel estimat pentru perioada de programare 2014-2020 (1,97 %) indică o alocare moderată din partea statelor membre, precum și faptul că fondurile sunt cheltuite doar pentru activitățile necesare legate de punerea în aplicare a programelor de dezvoltare rurală. În plus, sumele efective cheltuite în perioada 2007-2013 (începând cu data de 31 octombrie 2014) au reprezentat numai 70 % din sumele prevăzute indicate în anexă. Prin urmare, doar 1,16 % din bugetul executat corespunzător perioadei 2007-2013 a fost de fapt alocat asistenței tehnice.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 13.

Răspuns comun al Comisiei la punctele 40 și 41

Buna gestiune financiară și urmărirea unor obiective de politică ambițioase în cadrul politicii de dezvoltare rurală se bazează pe consolidarea capacităților administrative ale statelor membre. Pentru a asigura o punere în aplicare corespunzătoare, s-au alocat resurse suplimentare pentru menținerea capacității administrative a statelor membre.

În plus, în perioada auditată, care a fost marcată de o criză economică severă, în special în anumite state membre, administrațiile naționale s-au confruntat cu reduceri importante ale resurselor sau cu lipsa acestora. Pentru a asigura o punere în aplicare corespunzătoare a politicii și pentru a reduce nivelul tot mai ridicat al ratei de eroare, administrațiile respective au solicitat finanțare din partea UE prin intermediul asistenței tehnice.

43

Articolul 66 alineatul (2) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 prevede că „la inițiativa statelor membre, FEADR poate finanța, în cadrul fiecărui program de dezvoltare rurală, activități de pregătire, gestionare, monitorizare, evaluare, informare și control al intervențiilor programelor. Aceste activități pot fi finanțate în limita a 4 % din cuantumul total al fiecărui program.” Conform articolului 71 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1698/2005, autorităților naționale competente le revine sarcina să instituie norme privind eligibilitatea cheltuielilor, cu condiția respectării condițiilor speciale prevăzute de Regulamentul (CE) nr. 1698/2005 pentru anumite măsuri de dezvoltare rurală.

45

Comisia consideră că realocarea creditelor în favoarea gestiunii asigură o mai bună prelucrare a cererilor de ajutor și o mai bună consiliere a beneficiarilor programelor de dezvoltare rurală, în special în ceea ce privește măsurile de investiții complexe, asigurându-se, astfel, o mai bună aplicare a programului în ansamblul său.

46

Asistența tehnică este utilizată parțial pentru gestionarea generală a programelor de dezvoltare rurală, care este considerată de factorii de decizie un sprijin necesar pentru punerea în aplicare a politicii. Prin urmare, aceasta ar trebui evaluată din perspectiva indicatorilor de performanță ai programelor de dezvoltare rurală.

47

Asistența tehnică este utilizată într-o mare măsură pentru ușurarea sarcinii administrative a beneficiarilor, prin îmbunătățirea cunoștințelor și a informării acestora cu privire la punerea în aplicare a programului sau prin utilizarea la capacitate maximă a instrumentelor IT și a serviciilor administrative online. Prin urmare, cheltuielile legate de asistența tehnică, chiar dacă sunt alocate parțial pentru sprijinul bugetar, au un impact pozitiv asupra beneficiarilor.

48

Administrațiile naționale din statele membre mai vulnerabile din punct de vedere economic au nevoie de un sprijin sporit pentru a-și îndeplini angajamentele și obligațiile față de UE în ceea ce privește punerea în aplicare a programului. Aceste cheltuieli sunt necesare pentru a finanța resursele administrative aferente punerii în aplicare a programului.

Cheltuielile Poloniei legate de asistența tehnică sunt relativ modeste procentual.

49

Asistența tehnică sprijină punerea în aplicare a principalelor obiective ale politicii, care nu ar putea fi realizate în absența unei astfel de finanțări. Prin urmare, Comisia consideră că aceste cheltuieli legate de asistența tehnică nu deturnează resurse substanțiale de la obiectivele de politică, ci, dimpotrivă, consolidează mecanismele de punere în aplicare din statele membre.

Numai 1,16 % din cheltuieli au fost reprezentate de asistența tehnică în perioada 2007-2013 (dintr-un plafon posibil de 4 %). Acest procent relativ minor al cheltuielilor destinate dezvoltării rurale nu indică în niciun fel voința de a atinge plafonul maxim pentru plățile menite să acopere costurile administrative ale statelor membre.

Caseta 1

Având în vedere că bugetul alocat asistenței tehnice finanțează unele cheltuieli generale legate de punerea în aplicare a programului, ponderea acestor cheltuieli în bugetul total alocat politicii (adică 1,16 %) pare să fie foarte scăzută.

În opinia Comisiei, costul controalelor în statele membre nu ar trebui majorat, dar ar trebui să se pună accentul pe necesitatea de a ameliora calitatea și eficiența acestor controale.

Sunt necesare obligațiile legate de gestionare, control, informare, publicitate, monitorizarea și evaluarea colaborării în rețea pentru a avea o politică performantă, iar costurile aferente acestor activități ar trebui să fie cofinanțate de FEADR.

50

Comisia a prezentat statelor membre orientări cu privire la utilizarea asistenței tehnice pentru perioada de programare 2014-2020 în cadrul Comitetului privind dezvoltarea rurală.

51

Tabelul din anexă se bazează pe proiectele de programe de dezvoltare rurală prezentate de statele membre, majoritatea fiind încă în curs de dezbatere.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 13.

54

Comisia efectuează o serie de misiuni de audit în statele membre pentru a verifica cheltuielile legate de asistența tehnică. Erorilor constatate de către Comisie și Curtea de Conturi li se dă apoi curs și se propun corecții financiare.

Cadrul juridic pentru perioada de programare 2014-2020 a fost consolidat. Fișa de orientare prezentată statelor membre include următoarea recomandare: „Costurile administrative ale beneficiarilor finanțate prin asistența tehnică, inclusiv costurile cu personalul, ar trebui să fie stabilite clar (tipul costurilor administrative și criteriile de atribuire). În plus, în cazul în care beneficiarii implementează, și alte fonduri (ESIF sau FEGA), trebuie garantată posibilitatea de a verifica și de a măsura costurile administrative finanțate prin intermediul asistenței tehnice”.

55

Se atrage atenția statelor membre asupra faptului că asistența tehnică nu poate acoperi decât programele de dezvoltare rurală și că trebuie demonstrată o separare clară a costurilor administrative de costurile cu personalul pentru pilonii 1 și 2.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 54.

Caseta 2

Conform autorităților lituaniene, ministerul aprobă listele actualizate periodic cu angajații desemnați să lucreze parțial la programele de dezvoltare rurală, însoțite de procentele exacte din timpul lor de lucru alocate acestei activități. În cadrul agenției de plăți, atribuirea în mod proporțional a timpului de lucru al personalului este stabilită ținând cont de diferitele fonduri administrate de agenție, de sarcinile și atribuțiile alocate, de planurile de acțiune aprobate, de cererile de propuneri planificate și de gestionarea acestora, de controalele la fața locului etc.

În ceea ce privește Ungaria, la 19 decembrie 2014, Comisia a reamintit autorităților maghiare că ar trebui să furnizeze o listă cu beneficiarii asistenței tehnice pentru perioada de programare 20142020. În plus, în cazul în care beneficiarii implementează și alte fonduri (ESIF sau FEGA), trebuie garantată posibilitatea de a verifica și de a măsura costurile administrative finanțate.

În ceea ce privește Austria, în cursul negocierilor cu privire la programul 2014-2020, li s-a atras atenția autorităților că asistența tehnică nu se poate referi decât la programele de dezvoltare rurală și că trebuie demonstrată o separare clară a costurilor administrative de costurile cu personalul legate de pilonii I și II.

În ceea ce privește Polonia, coeficienții au fost estimați pe baza ipotezei conform căreia este puțin probabil să se modifice în cursul perioadei procentele corespunzătoare pilonilor I și II.

Trebuie subliniat faptul că, în cursul misiunilor de audit proprii, Comisia ține seama de observațiile Curții.

A se vedea, de asemenea, răspunsul la punctul 55.

56

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 54.

Caseta 3

Comisia a subliniat în mod repetat, în cadrul reuniunilor bilaterale și al diverselor documente transmise autorităților de management, importanța respectării normelor privind achizițiile publice, în conformitate cu articolul 82 alineatul (2) litera (f) din Regulamentul (UE) nr. 1698/2005.

Autoritatea de management din Italia a furnizat, în raportul său anual privind progresele înregistrate, asigurări specifice cu privire la conformitate, în special cu privire la respectarea normelor în domeniul concurenței și al achizițiilor publice.

Articolul 62 din Regulamentul (UE) nr. 1305/2013 a extins domeniul în care un expert independent trebuie să efectueze calculele sau să confirme caracterul adecvat al acestora. În domeniul respectiv vor intra, de asemenea, toate operațiunile în care vor fi utilizate opțiuni simplificate în materie de costuri.

62

În perioada de programare 2014-2020, rețelele rurale naționale vor fi monitorizate cu ajutorul a 3 indicatori de realizare specifici (anexa IV la Regulamentul nr. 808/2014). În ceea ce privește alte activități finanțate prin asistența tehnică, fișa de orientare prezentată statelor membre include următoarea recomandare: „Pentru a asigura respectarea principiilor generale ale bunei gestiuni financiare a fondurilor UE, cheltuielile legate de asistența tehnică ar trebui să se bazeze pe obiectivele operaționale SMART (articolul 30 din Regulamentul financiar nr. 966/2012), în urma unei evaluări adecvate a necesităților. Rezultatele ar trebui monitorizate și evaluate pe baza unor indicatori de performanță. Statele membre sunt încurajate să stabilească indicatori suplimentari specifici pentru asistența tehnică”.

Caseta 4

Programele de dezvoltare rurală sunt puse în aplicare prin măsuri care necesită sprijin sub forma asistenței tehnice pentru a putea fi puse în aplicare în mod corespunzător la nivel global. În acest sens, Comisia consideră că măsurile reprezintă instrumentele de politică (un instrumentar), iar asistența tehnică – o activitate transversală care susține gestionarea eficace a programelor de dezvoltare rurală.

Intenția de a considera asistența tehnică ca fiind separată de măsuri este clar demonstrată de faptul că acestea fac obiectul unor capitole diferite în legislația în materie de dezvoltare rurală. De exemplu, în cazul Regulamentului nr. 1305/2013: capitolul I din titlul III descrie măsurile, capitolul II descrie dispozițiile comune pentru mai multe măsuri, iar capitolul III descrie asistența tehnică și colaborarea în rețea. Asistența tehnică este în mod evident separată de măsuri. Cu toate acestea, această separare nu înseamnă că asistența tehnică nu este monitorizată sau evaluată. Programele de dezvoltare rurală sunt planificate, monitorizate și evaluate judicios, iar efectele asistenței tehnice stau la baza implementării corecte și a îndeplinirii efective a programelor de dezvoltare rurală în ansamblul lor.

În ceea ce privește Austria, finanțarea costurilor administrative de către agenția de plăți a fost conformă cu dispozițiile relevante din legislația UE și, prin urmare, a fost aprobată de către Comisie.

63

Întrucât cadrul de monitorizare și de evaluare evaluează performanța globală a programelor de dezvoltare rurală, o depășire a costurilor (neoperaționale) care nu contribuie la performanța programului s-ar reflecta într-o scădere generală a performanței. Prin urmare, Comisia consideră că asistența tehnică are o contribuție care este indirect inclusă în evaluare.

64

Obiectivele și țintele de atins sunt stabilite în mod corespunzător la nivelul programelor de dezvoltare rurală.

A se vedea, de asemenea, răspunsul Comisiei la punctul 62.

67

Statele membre au obligația de a evalua modul în care programele de dezvoltare rurală în ansamblu pot răspunde necesităților pe termen mediu și lung.

Modificările aduse programului trebuie justificate în mod corespunzător de statele membre și, în cazul în care cheltuielile legate de asistența tehnică trebuie modificate, trebuie furnizate argumente concrete.

Mai mult, exemplul Poloniei demonstrează dificultatea pe care ar putea-o reprezenta pregătirea unei evaluări separate, semnificative, a necesităților de finanțare pe termen lung în domeniul asistenței tehnice.

69

Comisia nu a stabilit obiective separate pentru toate fondurile de asistență tehnică deoarece a considerat că acest lucru nu este nici necesar, nici eficient din punct de vedere al costurilor și nici proporțional. Cu toate acestea, pentru situațiile în care a considerat că acest lucru este relevant, Comisia a elaborat o planificare multianuală și criterii de referință aferente (evaluare, schemă directoare IT etc.).

73

Asistența tehnică nu a fost menționată separat în orientările generale privind cadrul comun de monitorizare și evaluare deoarece cerințele de performanță sunt acoperite și măsurate indirect în cadrul evaluării performanței măsurilor la care contribuie acestea.

Cadrul comun de monitorizare și de evaluare prevede utilizarea unor indicatori suplimentari privind programele de dezvoltare rurală [articolul 81 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1698/2005), care urmează să fie definiți de către statele membre pentru a permite monitorizarea și evaluarea caracteristicilor specifice ale programelor de dezvoltare rurală. Acest cadru a introdus, de asemenea, întrebări comune de evaluare pentru asistența tehnică, care vor fi evaluate în cadrul evaluărilor la mijlocul perioadei și al evaluărilor ex-post.

75

Având în vedere varietatea mare de nevoi acoperite de asistența tehnică, separarea monitorizării și a evaluării de elementele programelor de dezvoltare rurală la care contribuie acestea ar necesita un cadru foarte larg și costisitor pentru a urmări cheltuieli relativ mici. Conform anexei VII la Regulamentul nr. 1974/2006, raportul anual privind progresele înregistrate ar trebui să includă informații privind măsurile adoptate de autoritatea de management și de Comitetul de monitorizare pentru a asigura calitatea și eficiența punerii în aplicare a programului, inclusiv a asistenței tehnice. Cu toate acestea, evaluarea programelor de dezvoltare rurală (inclusiv evaluarea performanței și a impactului acestora) ar trebui să se desfășoare în cadrul evaluărilor la jumătatea perioadei și a evaluărilor ex-post.

76

Dat fiind numărul mare de programe de dezvoltare rurală și varietatea mare a nevoilor acoperite, se consideră că statele membre sunt mai în măsură să evalueze în ce domenii este mai multă nevoie de ajutor, astfel cum este definit în legislația națională, și cum poate fi acordat acesta. Direcționarea fondurilor se realizează de către statele membre pe baza evaluării nevoilor, iar fondurile se alocă domeniilor concrete considerate relevante. Aceste domenii, așa cum o arată cifrele, variază considerabil de la un stat membru la altul.

77

Statele membre și-au intensificat în special activitățile de cooperare între agențiile de plăți, în vederea evaluării și a remedierii deficiențelor existente în punerea în aplicare, care se reflectă în nivelul ridicat al ratelor de eroare. Astfel de activități pot fi finanțate prin intermediul asistenței tehnice.

78

A se vedea răspunsul Comisiei la punctul 75.

82

Pentru perioada de programare 2014-2020, una dintre misiunile Adunării rețelelor rurale, instituite în temeiul articolului 3 litera (d) din Decizia de punere în aplicare a Comisiei nr. 825/2014, este să asigure un nivel adecvat de monitorizare și evaluare a activităților rețelei europene pentru dezvoltare rurală (REDR) și ale rețelei Parteneriatului european pentru inovare (PEI). Articolul 8 litera (c) din același regulament prevede evaluarea în permanență a eficacității și a eficienței activităților REDR și ale rețelei PEI.

Concluzii și recomandări

83

Asistența tehnică contribuie la punerea în aplicare, monitorizarea, controlul și evaluarea programelor de dezvoltare rurală. Numai sinteza evaluărilor ex-post ale programelor de dezvoltare rurală va fi în măsură să demonstreze contribuția asistenței tehnice la îndeplinirea obiectivelor generale ale PAC.

Legiuitorul a decis să acorde flexibilitate statelor membre cu privire la utilizarea fondurilor destinate asistenței tehnice.

84

Comisia consideră că articolul 5 din Regulamentul (CE) nr. 1290/2005 reprezintă singura referință juridică clară pentru FEGA și pentru FEADR la nivelul Comisiei și/sau în numele acesteia.

Pentru noua perioadă de programare, asistența tehnică la nivelul statelor membre este definită la articolul 59 din Regulamentul nr. 1303/2013.

Libertatea de alegere oferită de cadrul normativ flexibil este necesară pentru a răspunde nevoilor foarte variate cu care se confruntă autoritățile naționale și regionale. Buna punere în aplicare a programelor de dezvoltare rurală este legată într-o foarte mare măsură de costurile necesare, cum ar fi costurile administrative sau cele legate de instrumentele informatice. Cheltuielile finanțate prin asistența tehnică sunt direct legate de pregătirea, punerea în aplicare și evaluarea programelor de dezvoltare rurală.

În ceea ce privește perioada de programare 2014-2020, Comisia a prezentat statelor membre orientări cuprinzătoare și a furnizat funcționarilor responsabili direcții strategice în vederea simplificării abordărilor în contextul negocierii noilor programe de dezvoltare rurală.

85

În conformitate cu orientările bugetare ale Comisiei privind ESIF referitoare la programele aflate în gestiune partajată care privesc utilizarea asistenței tehnice neoperaționale (administrative) în cazul cheltuielilor legate de sistemele IT și al cheltuielilor de audit, toate tipurile de costuri IT, indiferent dacă sunt legate de dezvoltarea sau de întreținerea sistemelor IT, ar trebui să fie întotdeauna înscrise în aceeași linie bugetară ca și costurile legate de dezvoltarea sistemelor IT respective. Această abordare consolidează disciplina și coerența bugetară în toate domeniile bugetului Comisiei care fac obiectul gestiunii partajate. În ceea ce privește asistența tehnică la inițiativa statelor membre, costurile legate de plata salariilor reprezintă o cheltuială eligibilă în cazul în care resursele plătite pentru acestea sunt legate în mod direct de punerea în aplicare a programelor de dezvoltare rurală. În această privință, fișa de orientare prezentată statelor membre privind asistența tehnică pentru perioada 2014-2020 include informații specifice cu privire la alocarea și finanțarea costurilor cu personalul.

86

Comisia încurajează statele membre să se asigure că respectivele costuri administrative ale beneficiarilor finanțate prin intermediul asistenței tehnice, inclusiv costurile cu personalul, sunt clar stabilite. În plus, în cazul în care beneficiarii pun, de asemenea, în aplicare și alte fonduri (de ex., ESIF sau FEGA), trebuie garantată posibilitatea verificării și măsurării costurilor administrative finanțate prin asistența tehnică¹.

Recomandarea 1

Comisia acceptă această recomandare și va continua să elaboreze orientări în acest sens.

Recomandarea 2

Comisia nu poate accepta această recomandare. Comisia consideră că întreținerea sistemelor IT este o activitate operațională legată de actualizarea și dezvoltarea sistemelor. În conformitate cu orientările bugetare ale Comisiei Europene privind ESIF din data de 16 mai 2014, referitoare la programele operaționale aflate în gestiune partajată care privesc utilizarea asistenței tehnice neoperaționale (administrative) în cazul cheltuielilor legate de IT și de audit, toate tipurile de costuri, indiferent dacă sunt legate de dezvoltarea sau de întreținerea sistemelor IT, ar trebui să fie întotdeauna înscrise în aceeași linie bugetară ca și costurile legate de dezvoltarea sistemelor IT respective. Această abordare consolidează disciplina și coerența bugetară în toate domeniile bugetului Comisiei care fac obiectul gestiunii partajate.

Recomandarea 3

Comisia acceptă această recomandare.

Pe termen mediu, Comisia va solicita informații mai detaliate în cadrul sistemelor de raportare actuale pentru o mai bună monitorizare a costurilor pe categorii (și anume costuri operaționale și costuri administrative) suportate din bugetul alocat asistenței tehnice.

91

Întrucât asistența tehnică este o activitate de sprijin transversală, monitorizarea și evaluarea cheltuielilor aferente acesteia sunt incluse în monitorizarea și evaluarea programelor în ansamblu.

Asistenței tehnice i se aplică indicatori financiari specifici de realizare.

92

Eficacitatea potențială a unui instrument nu depinde de prezența unui sistem care să evalueze impactul acestuia.

Recomandarea 4

Comisia acceptă această recomandare.

Comisia va încuraja statele membre să utilizeze indicatori adecvați pentru monitorizarea cheltuielilor legate de asistența tehnică, fără a conferi însă acestei măsuri un caracter de obligativitate.

1Fișă de orientare privind asistența tehnică 2014-2020.

QJ-AB-15-003-RO-E  1977-5806

În general, asistența tehnică constă în furnizarea de expertiză și finanțare în sprijinul administrației publice în vederea punerii în aplicare a diferitelor politici. În cadrul acestui audit, Curtea a examinat modul în care fondurile acordate de UE pentru asistență tehnică au fost utilizate în domeniul agriculturii și dezvoltării rurale în perioada 2007-2013. Curtea a constatat o reorientare a modului în care este înțeleasă asistența tehnică: dacă, inițial, aceasta era considerată a fi o modalitate de a sprijini consolidarea capacităților, ulterior, asistența tehnică a început să fie percepută ca o formă de sprijin pentru costurile administrative periodice. Din acest motiv, dar și din cauza lipsei unui cadru de performanță corespunzător, nici Comisia și nici statele membre nu pot să demonstreze în ce măsură asistența tehnică a contribuit la impactul politicii agricole comune.