EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUKSEMBURG

Tel. +352 4398-1

E-naslov: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

Veliko dodatnih informacij o Evropski uniji je na voljo na internetu. Dostop je mogoč na strežniku Europa (http://europa.eu).

Luxembourg: Urad za publikacije Evropske unije, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2180-3 | ISSN 1831-094X | doi:10.2865/661553 | QJ-AB-15-003-SL-C
PDF | ISBN 978-92-872-2210-7 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/15070 | QJ-AB-15-003-SL-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2168-1 | ISSN 1977-5784 | doi:10.2865/81940 | QJ-AB-15-003-SL-E

© Evropska unija, 2015

Reprodukcija je dovoljena z navedbo vira.

KAKO DO PUBLIKACIJ EVROPSKE UNIJE

Brezplačne publikacije:

•en izvod:
na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);

•več kot en izvod ter plakati in zemljevidi:
pri predstavništvih Evropske unije (http://ec.europa.eu/represent_sl.htm),
pri delegacijah v državah, ki niso članice EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sl.htm),
pri službi Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sl.htm) ali
s klicem na telefonsko številko 00 800 6 7 8 9 10 11 (brezplačna številka za celotno EU) (*).

(*)Informacije so brezplačne, kakor tudi večina klicev (nekateri operaterji, telefonske govorilnice ali hoteli lahko klic zaračunajo).

Publikacije, ki so naprodaj:

•na spletni strani EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SL
2015

št. 04

Posebno poročilo

Tehnična pomoč:
kakšen je njen prispevek
na področju kmetijstva
in razvoja podeželja?

(v skladu z drugim pododstavkom člena 287(4) PDEU)

Revizijska ekipa

Posebna poročila Evropskega računskega sodišča predstavljajo rezultate njegovih revizij smotrnosti poslovanja in skladnosti za posamezna proračunska področja ali upravljavske teme. Računsko sodišče izbira in načrtuje revizijske naloge tako, da je njihov učinek kar največji, in pri tem upošteva tveganje za smotrnost ali skladnost, višino ustreznih prihodkov ali porabe, prihodnji razvoj ter politični in javni interes.

To revizijo smotrnosti poslovanja je opravil senat I, ki ga vodi članica Evropskega računskega sodišča Rasa Budbergytė in ki je specializiran za področje porabe ohranjanje in upravljanje naravnih virov. Revizijo je vodila članica Evropskega računskega sodišča Kersti Kaljulaid, pri njej pa so sodelovali vodja enote Helder Faria VIegas, vodja ekipe Csaba Bartos, pomočnica vodje ekipe Blanka Happach, revizorji Maciej Szymura, Carlos Sanchez Rivero in Roberto Resegotti ter prevajalec Tom Everett, ki je sodeloval pri pisanju poročila.

Od leve proti desni: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Kazalo

Kratice

Povzetek

Uvod

Kaj je tehnična pomoč?

Tehnična pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja v zadnjem obdobju

Pravila in uredbe

Proračunsko načrtovanje in ravni porabe

Obseg in cilji revizije ter revizijski pristop

Obseg in cilji revizije

Revizijski pristop

Opažanja

Kako se denar za tehnično pomoč dejansko porabi?

Težava z jasnostjo

Premik proti administrativnim stroškom na Komisiji

V državah članicah je poudarek na izplačilih plač

Ali so stroški upravičeni?

Nekaj formalne neupravičenosti na Komisiji

Pogostejši problemi v državah članicah

Kakšna je primernost okvira smotrnosti poslovanja za tehnično pomoč?

Slabo načrtovanje in ocenjevanje potreb

Cilji še zdaleč niso SMART

Omejeno spremljanje in vrednotenje

Učinek neustreznega okvira smotrnosti poslovanja

Mreženje: potencial za uspešen okvir smotrnosti poslovanja

Zaključki in priporočila

Priloga
—
Finančno načrtovanje tehnične pomoči na področju razvoja podeželja za obdobji 2007–2013 in 2014–2020

Odgovori Komisije

Kratice

CMEF: okvir skupnega spremljanja in vrednotenja

EKJS: Evropski kmetijski jamstveni sklad

EKSRP: Evropski kmetijski sklad za razvoj podeželja

EKUJS: Evropski kmetijski usmerjevalni in jamstveni sklad, predhodnik (v obdobju 1962–2006) EKJS in EKSRP

PRP: program razvoja podeželja

Sapard: posebni pristopni program za kmetijstvo in razvoj podeželja – instrument, vzpostavljen za pomoč državam kandidatkam (2000–2006) pri potrebnih strukturnih spremembah na področju kmetijstva in podeželja pred članstvom v EU

SKP: skupna kmetijska politika

Povzetek

I

Tehnična pomoč je tradicionalno zajemala zagotavljanje strokovnega znanja in financiranja za podporo vladnim oddelkom pri izvedbi programov, povezanih s cilji politik. Tehnična pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja EU ima obliko financiranja na ločenih področjih skupne kmetijske politike (SKP): EKJS (prvi steber) in EKSRP (drugi steber). Odhodki bi morali prispevati k razvoju administrativnih zmogljivosti in izvajanju programov v okviru dveh stebrov, ki ga opravljajo Komisija in države članice.

II

Sodišče je revidiralo uporabo financiranja v okviru tehnične pomoči na področju kmetijstva in razvoja podeželja v obdobju 2007–2013. Do konca leta 2013 so Komisija in države članice za to področje porabile polovico svojega proračuna za tehnično pomoč v višini 1,8 milijarde EUR, preostanek pa se lahko porabi do konca leta 2015.

III

Revizija je bila osredotočena na upravljanje tehnične pomoči in njen prispevek k temeljnim ciljem politike. Preučeno je bilo, katere dejavnosti so Komisija in države članice podpirale s financiranjem v okviru tehnične pomoči, ali so bili prijavljeni stroški upravičeni in ali so bile ureditve za merjenje smotrnosti poslovanja pri tehnični pomoči ustrezne in uspešne.

IV

Revizija je pokazala, da so Komisija in države članice kar se da izkoristile regulativno prožnost na tem področju, vendar je svoboda izbire zmanjšala strogost pri namenih financiranja in načinu njegove uporabe. V revidiranem obdobju je prišlo do premika od razumevanja tehnične pomoči kot sredstva za vzpostavljanje zmogljivosti k njenemu dojemanju kot podpore za redne administrativne stroške, kot so izplačila plač in vzdrževanje informacijske tehnologije. Taka uporaba tehnične pomoči sproža vprašanja o njenem posebnem prispevku k skupnim namenom programa.

V

Premajhna preskriptivnost Komisije pri tehnični pomoči ima posledice tudi v zvezi z upravičenostjo. Ker administrativni stroški pogosto sodijo hkrati v okvir prvega in drugega stebra, lahko pride do zmede v zvezi s pravilnim razporejanjem stroškov po skladih. Ta problem se je večinoma pojavil v državah članicah, ki v glavnem nimajo pravice do sofinanciranja tehnične pomoči v okviru prvega stebra. Ker so administrativni stroški upravičeni samo v okviru drugega stebra ali pa jih je treba (na Komisiji) porazdeliti med obema stebroma, so bili potrebni zapleteni administrativni postopki za upravičevanje načina razporejanja stroškov, ti postopki pa se ne uporabljajo vedno ustrezno.

VI

Porabo vsega financiranja SKP urejajo zahteve, povezane z zagotavljanjem ustreznosti odhodkov z okvirom spremljanja in vrednotenja. Ker tehnična pomoč večinoma ni operativna, je bila iz tega okvira izključena. Posledično sta preglednost in odgovornost ogroženi in ni mogoče ugotoviti, ali je poraba sredstev za tehnično pomoč uspešna in učinkovita. Obstaja tudi tveganje, da bodo s preusmeritvijo sredstev od ukrepov za vzpostavljanje zmogljivosti, povezanih s temeljnimi cilji financiranja, kaznovani končni upravičenci, zaradi strukture sofinanciranja še posebno v revnejših regijah EU.

VII

Ker ni ustreznega okvira smotrnosti poslovanja za odhodke za tehnično pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja, Sodišče meni, da Komisija in države članice ne morejo dokazati, kako dobro je tehnična pomoč prispevala k splošnim ciljem politik SKP.

Sodišče zato daje naslednja priporočila:

οKomisija naj razjasni obseg in uporabo tehnične pomoči držav članic na področju razvoja podeželja. Razjasni naj zlasti razliko med operativnimi odhodki/odhodki za vzpostavljanje zmogljivosti in upravičenimi administrativnimi stroški/stroški proračunske podpore, zlasti pri izplačilu plač. Takšna razjasnitev bi izboljšala preglednost načinov uporabe financiranja. Komisija naj skrbno spremlja, kako države članice izvajajo tehnično pomoč.

οKomisija naj tudi sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da se splošni administrativni odhodki, kot je redno vzdrževanje IT, ne zaračunavajo proračunskim vrsticam za tehnično pomoč.

οKomisija naj v prihodnje od držav članic zahteva, da ločeno poročajo o administrativnih stroških/stroških proračunske podpore na področju razvoja podeželja, da bo bolj razvidno, da se del financiranja v okviru tehnične pomoči porabi za takšno podporo.

οKomisija in države članice naj vzpostavijo ustrezen okvir smotrnosti poslovanja za financiranje v okviru tehnične pomoči. Zlasti je treba ustrezno oceniti potrebe Komisije in držav članic po tehnični pomoči in vzpostaviti mehanizem za določanje ciljev in merjenje napredka pri njihovem doseganju.

Uvod

Kaj je tehnična pomoč?

01

Tehnična pomoč je bila na mednarodni ravni opredeljena kot zagotavljanje znanja in izkušenj v obliki osebja, usposabljanja, raziskav in s tem povezanih stroškov.¹ Običajno se jo zagotavlja v okviru razvojne pomoči OECD, ZN in drugih mednarodnih organizacij s posredovanjem strokovnega znanja in nasvetov zaradi pomoči državam pri razvojnih programih.

02

V EU je zagotavljanje posebnega strokovnega znanja značilno za ukrepe tehnične pomoči na področju zunanje podpore za države v razvoju in druge države nečlanice. Poleg tega Komisija zagotavlja tehnično pomoč v obliki financiranja še na tri druge glavne načine, in sicer:

οplačuje stroške izvajalskih agencij, vzpostavljenih za upravljanje projektov in programov na področjih posebnih in medsektorskih politik;

οuvedla je postavke, financirane iz operativnega proračuna², ki jih njeni generalni direktorati uporabljajo za vodenje, upravljanje in usklajevanje programov na posebnih področjih;

οsofinancira uporabo tehnične pomoči v državah članicah v povezavi s skladi EU (npr. EKSRP, ESR, Kohezijski sklad, ESRR), da bi omogočila izvajanje nacionalnih in regionalnih programov ali ukrepov.

03

To revizijsko poročilo zajema zadnji od teh področij odhodkov, ki ustrezata načinu uporabe financiranja v okviru tehnične pomoči na področju kmetijstva in razvoja podeželja.

04

Tradicionalno se na ta način financirajo naslednje kategorije stroškov: priprava študij in ocenjevalnih poročil, organizacija sestankov in seminarjev, usposabljanje ter storitve zunanjih strokovnjakov. Financiranje pa lahko pokriva tudi stroške za osebje, razvoj in vzdrževanje informacijske tehnologije, dejavnosti informiranja in obveščanja javnosti ter mreženja. Odhodki bi morali biti značilni za program in prispevati k skupnim ciljem politik pri razvoju administrativnih zmogljivosti in izvajanju programov.

Tehnična pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja v zadnjem obdobju

05

Za prvi steber SKP (tržni ukrepi in neposredna pomoč iz EKJS) in drugi steber SKP (podpora za razvoj podeželja iz EKSRP) veljajo različna pravila o uporabi tehnične pomoči na področju kmetijstva.

06

Med letoma 2000 in 2004 je bilo državam članicam na voljo samo sofinanciranje tehnične pomoči na področju razvoja podeželja iz Usmerjevalnega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada (EKUJS). Ravni podpore so bile razmeroma nizke (1 % skupnega financiranja), Komisija pa je natančno nadzorovala, kako se uporablja financiranje v okviru tehnične pomoči.

07

V programskem obdobju 2000–2006 je bila desetim državam kandidatkam iz Srednje in Vzhodne Evrope³ ponujena tehnična pomoč na področju kmetijstva v okviru Sapard. Ta je bil eden od treh strukturnih programov (poleg Phare in ISPA), ki so obravnavali vzpostavljanje institucionalnih, prometnih, okoljskih in kmetijskih zmogljivosti zaradi priprave državnih uprav na članstvo v EU. Ti trije programi so imeli enaka pravila o izvajanju tehnične pomoči in upravičenosti do nje. Pri Sapard je EU krila celotne odhodke za tehnično pomoč, ki so na pobudo Komisije nastali v posameznih državah, v povprečni višini 3 % letnega financiranja.

08

Osem držav, v katerih se je izvajal program Sapard, se je leta 2004 pridružilo EU. Takrat so lahko začele uporabljati nove prehodne ukrepe (vključno z dodatnimi sredstvi za tehnično pomoč iz Jamstvenega oddelka EKUJS), ki naj bi jim pomagali pri krepitvi administrativne zmogljivosti za učinkovito upravljanje njihovih programov razvoja podeželja.

09

V obdobju 2007–2013, na katerega se predvsem osredotoča to poročilo, je bila povezava s strukturno porabo pretrgana. Financiranje (vključno s komponento tehnične pomoči) na področju kmetijstva in razvoja podeželja se je obravnavalo ločeno v zakonodaji za posamezno področje. To ni veliko spremenilo pravil za prvi steber, v pristopu za uporabo tehnične pomoči v okviru drugega stebra pa so nastale bistvene spremembe. Veljavna zakonodaja je opisana v naslednjem oddelku.

10

Eden od omembe vrednih elementov programskega načrtovanja tehnične pomoči, uveden za obdobje 2007–2013, je bila zahteva po mreženju pri razvoju podeželja na nacionalni ravni⁴ in na ravni EU⁵. Čeprav je bil za mreženje dodeljen le majhen del sredstev EKSRP za tehnično pomoč, je bil pomemben dodatek, saj je vzpostavil okvir na ravni EU s številnimi in raznolikimi potencialnimi partnerji.

Pravila in uredbe

11

Za obdobje 2007–2013 je ključne sklice na tehnično pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja vsebovala več kot ena uredba EU⁶. V okviru prvega stebra je bilo sofinanciranje tehnične pomoči za države članice dovoljeno le za nekatere sheme⁷, ki so skupaj dosegale manj kot 5 % proračuna EKJS. Poleg tega je bilo v členu 13 uredbe o financiranju SKP izrecno navedeno: „Odhodk[i] za stroške administracije in osebja, ki jih plačujejo države članice in upravičenci pomoči iz EKUJS, ne gredo v breme EKUJS.” V nasprotju s temi omejitvami ni bil določen najvišji znesek financiranja v okviru tehnične pomoči, ki ga lahko Komisija porabi v okviru prvega stebra.

12

Na področju razvoja podeželja so pravila Komisiji dovoljevala, da za financiranje dejavnosti tehnične pomoči porabi do 0,25 % letno dodeljenih sredstev iz EKSRP. Dejavnosti so bile navedene kot ukrepi „za pripravo, spremljanje, administrativno pomoč, vrednotenje in nadziranje”⁸. Države članice so dobile polne pristojnosti za svoje proračune za tehnično pomoč, ki so lahko znašali največ 4 % skupnega zneska za posamezni program razvoja podeželja, porabljeni pa so morali biti za „dejavnosti priprave, upravljanja, spremljanja, vrednotenja ter informiranja in nadzora, ki se nanašajo na podporo programu”⁹. Ob upoštevanju teh omejitev so se lahko Komisija in države članice prosto odločale, koliko bodo namenile za tehnično pomoč in katere projekte/dejavnosti je mogoče financirati.

13

Komisija za sedanje programsko obdobje (2014–2020) ni predlagala velikih sprememb načel financiranja v okviru tehnične pomoči niti na področju razvoja podeželja niti na splošnem področju kmetijstva, hkrati pa naj bi se načrtovani obseg porabe za tehnično pomoč držav članic in Komisije povečal (glej Prilogo).

Proračunsko načrtovanje in ravni porabe

14

V naslovu 05 proračuna EU (Kmetijstvo in razvoj podeželja) se odobrena proračunska sredstva za porabo za tehnično pomoč pojavljajo pod operativnimi¹⁰ in administrativnimi postavkami¹¹.

15

V tabeli je pregled tehnične pomoči na področju kmetijstva in razvoja podeželja v obdobju 2007–2013.

16

Komisija do konca programskega obdobja še ni izčrpala svojih obveznosti tehnične podpore za prvi in drugi steber. Znesek, dodeljen v okviru drugega stebra, je znašal 0,19 % skupnega proračuna EKSRP, kar je veliko manj od dovoljene zgornje meje. Do konca leta 2013 je bila porabljena le približno četrtina teh dodeljenih sredstev. Stanje je bilo podobno tudi v državah članicah, kjer je bil za drugi steber v povprečju načrtovan znesek manjši od 1,9 % skupnega proračuna za razvoj podeželja, izvrševanje pa je bilo do konca leta 2013 v povprečju 0,8 %. Tudi tu je bilo oboje bistveno nižje od zgornje meje v višini 4 %. Toda ker so lahko pri računovodenju zajeti stroški, ki so nastali do leta 2015 (pravilo N+2), so lahko končne ravni izvrševanja vseh proračunov bistveno višje.

Tabela

Pregled odhodkov za tehnično pomoč v okviru prvega in drugega stebra

(v milijonih EUR)
Področje | Shema | Upravičenec | Zgornja meja (v %) | Načrtovanje proračuna za tehnično pomoč (obveznosti) 2007–2013 | Finančno izvrševanje 2007–2013
Kmetijstvo in razvoj podeželja | prvi steber | Komisija | n. r. | 73,5 | 54,4
država članica | n. r. | Konsolidirani podatki niso na voljo
drugi steber | Komisija | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
država članica | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
Kmetijstvo in razvoj podeželja SKUPAJ | 1 774,5 | 890,8

Opomba: Vsi zneski so zaokroženi.

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi splošnega proračuna EU in podatkov, ki jih je zagotovila Komisija.

1Opredelitev OECD iz direktive o statističnem poročanju Odbora za razvojno pomoč (DAC), 12. november 2010, odstavka 47 in 48.

2Komisija je edina institucija EU z operativnim proračunom, zato je samo ona odgovorna za financiranje, izvrševanje in nadziranje financiranja v okviru tehnične pomoči na ravni EU.

3Vse države pristopnice iz let 2004 in 2007 razen Cipra in Malte.

4Z nacionalnimi mrežami za podeželje.

5Z Evropsko mrežo za razvoj podeželja.

6Glavne določbe za obdobje 2007–2013 so bile člen 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (uredba o financiranju SKP) (UL L 209, 11.8.2005, str. 1), člen 66 Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 z dne 20. septembra 2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (uredba o EKSRP) (UL L 277, 21.10.2005, str. 1) ter členi 40 do 41a Uredbe Komisije (ES) št. 1974/2006 z dne 15. decembra 2006 o podrobnih pravilih glede uporabe Uredbe Sveta (ES) št. 1698/2005 o podpori za razvoj podeželja iz Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (izvedbena uredba za podporo iz EKSRP) (UL L 368, 23.12.2006, str. 15). Ta besedila so bila tako kot finančna uredba iz leta 2002 (Uredba Sveta (ES) št. 1605/2002) zdaj razveljavljena in nadomeščena.

7Kot ukrepa za vino in čebelarstvo, shema za razdeljevanje sadja v šolah in program POSEI za najbolj oddaljene regije.

8Člen 66(1) uredbe o EKSRP.

9Člen 66(2) uredbe o EKSRP.

10Za posamezne sheme v okviru prvega stebra v poglavjih 05 02 in 05 03; za drugi steber v poglavju 05 04. Nekateri elementi porabe za tehnično pomoč so vključeni tudi v poglavje 05 08, ki združuje splošne dejavnosti za usklajevanje politike SKP, torej tiste, ki ne zajemajo le posameznega programskega področja.

11Člen 05 01 04 (odhodki za podporo). Čeprav so tovrstni stroški razvrščeni med administrativna (upravna) odobrena proračunska sredstva, so obračunani pri operativnih odhodkih programa, za katerega se porabijo. Bistveno je, da morajo biti jasno povezani z EKJS ali EKSRP. Za to revizijo je relevanten še en del (administrativnih) odhodkov iz poglavja 05 01, in sicer „odhodki za ostalo upravljanje” (postavka 05 01 02 11), iz katere se financirajo dejavnosti, ki so resda podobne operativni tehnični pomoči, vendar niso značilne za program in zato na podlagi uredb niso upravičene.

Obseg in cilji revizije ter revizijski pristop

Obseg in cilji revizije

17

Sodišče je preučilo porabo sredstev za tehnično pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja v programskem obdobju 2007–2013. Revizija je bila osredotočena na pravilnost, uspešnost in učinkovitost financiranja v Komisiji in državah članicah.

18

Tema revizije je bila izbrana deloma zaradi raznolikosti tehnične pomoči (kot medsektorskega področja porabe), ki se pojavlja pod številnimi proračunskimi postavkami (odstavek 14), in zato, ker v veljavni zakonodaji zanjo ni bilo nobene jasne opredelitve.

19

Namen revizije je bil oceniti, kako dobro je bilo upravljanje tehnične pomoči in ali je prispevala k temeljnim ciljem politike kmetijstva in razvoja podeželja. Natančneje, preučili smo:

οkatere dejavnosti so bile financirane v okviru tehnične pomoči (glej odstavke 24 do 51);

οali so bili stroški, prijavljeni za tehnično pomoč, upravičeni (glej odstavke 52 do 59);

οali so bile ureditve za merjenje smotrnosti poslovanja pri tehnični pomoči ustrezne in uspešne (odstavki 60 do 82).

Revizijski pristop

20

Glavno revizijsko delo je zajemalo obiske Generalnega direktorata za kmetijstvo in razvoj podeželja Komisije (GD za kmetijstvo in razvoj podeželja) in petih držav članic (Italije, Litve, Madžarske, Avstrije in Poljske), ki so uporabljale financiranje v okviru tehnične pomoči na področju kmetijstva in razvoja podeželja. Te države so bile izbrane, ker je bilo v revidiranem obdobju v njih porabljenih več kot 50 % sredstev tehnične pomoči.

21

Naše ugotovitve temeljijo na informacijah, pridobljenih z revizijskimi obiski in anketo, opravljeno pri regionalnih in nacionalnih organih upravljanja v 27 državah članicah. Od 92 takih organov jih je anketo izpolnilo 50, čeprav ne vsi v celoti ali podrobno. Skupno so anketa in obiski v državah dali informacije o približno 76 % vseh odhodkov za tehnično pomoč, ki so bili do konca leta 2013 načrtovani na področju razvoja podeželja.

22

Revizorji so v petih izbranih državah članicah obiskali glavne upravičence do financiranja v okviru tehnične pomoči: ministrstva za kmetijstvo, plačilne agencije in druge organe, zadolžene za izvajanje ukrepov razvoja podeželja. Opravili so tudi sestanke z drugimi deležniki, kot so predstavniki združenj kmetov, kmetijskih zbornic in nevladnih organizacij ter drugi člani nacionalnih mrež za podeželje. Poleg tega so revizorji pregledali 20 projektov GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, financiranih iz proračuna za tehnično pomoč, in 91 projektov tehnične pomoči v petih državah članicah.

23

Ker člen 13 prepoveduje administrativno porabo v okviru EKJS (glej odstavek 11) in ker ni konsolidiranih podatkov o zelo maloštevilnih dovoljenih primerih tehnične pomoči v okviru prvega stebra, je bila revizija v državah članicah osredotočena na porabo za razvoj podeželja (drugi steber). Financiranje v okviru tehnične pomoči za države kandidatke za vstop v EU ni bilo zajeto v revizijo, ker so ti odhodki minimalni (samo 0,3 milijona EUR v celotnem programskem obdobju).

Opažanja

Kako se denar za tehnično pomoč dejansko porabi?

24

Pred letom 2007 je bilo financiranje v okviru tehnične pomoči v okviru SKP v glavnem porabljeno za dejavnosti vzpostavljanja zmogljivosti, administrativni stroški v državah članicah pa so bili izrecno izvzeti iz vse podpore¹². Zdaj je področje uporabe financiranja v okviru tehnične pomoči dovolj prožno, da zajema različne potrebe po razvoju administrativne zmogljivosti. Zaradi zagotavljanja prožnosti pa se ne bi smelo pozabiti na tradicionalno razumevanje tehnične pomoči ali na to, kako je treba financiranje uporabljati v praksi. Poleg tega zaradi zagotavljanja, da financiranje v okviru tehnične pomoči daje dodano vrednost, to ne bi smelo nadomestiti administrativnih odhodkov, ki bi pri državnih upravah ali upravi EU v vsakem primeru nastali pri njihovem rednem upravljanju shem javne podpore.

25

Zato Sodišče meni, da bi morala biti taka raba v celoti utemeljena in pregledna, čeprav sedanja pravila ne prepovedujejo povsod financiranja administrativnih stroškov v okviru tehnične pomoči. Glede na to smo preučili, kako so se izplačevala sredstva za tehnično pomoč in ali obstaja jasna in enotna opredelitev za uporabo, ki zagotavlja dodano vrednost podpiranih dejavnosti.

Težava z jasnostjo

26

V zakonodaji EU se edina formalna opredelitev tehnične pomoči pojavi na področju javnega naročanja v okviru splošnega proračuna: „[…] podporne dejavnosti in dejavnosti za krepitev zmogljivosti, ki so potrebne za izvedbo programa ali ukrepa, predvsem dejavnosti pripravljanja, upravljanja, spremljanja, ocenjevanja, revizije in kontrole”¹³. Pred letom 2013 taka opredelitev ni obstajala nikjer v finančni uredbi niti v uredbah, ki so tvorile pravno podlago za SKP v obdobju 2007–2013.

27

V revidiranem obdobju je bil pojem tehnične pomoči razvrščen med „drugo financiranje” za „pripravljalne dejavnosti, spremljanje, administrativno in tehnično pomoč, ocenjevanje, revizijo in nadzor, ki so potrebni za izvajanje skupne kmetijske politike, vključno z razvojem podeželja” (člen 5 uredbe o financiranju SKP)¹⁴. Na tem seznamu ni navedeno vzpostavljanje zmogljivosti. Opredelitev se dvakrat (vsakič v malo drugačni obliki) pojavi v členu 66 uredbe o EKSRP, v katerem se nanaša na financiranje v okviru tehnične pomoči na področju razvoja podeželja, ki ga izvajajo Komisija in države članice (glej odstavek 12). Pri tem sta uporabljena nedoločna izraza „administrativna pomoč” ali „upravljanje”, ki omogočata, da se tehnična pomoč po potrebi uporabi za administrativne stroške. Odgovorni organi imajo v bistvu pravico, da financiranje v okviru tehnične pomoči uporabijo, kakor želijo, če le obstaja povezava s programom.

28

Ker ni jasne in omejevalne opredelitve, je težje določati ožje cilje in merljive cilje, kar zmanjšuje odgovornost. Zamegljena razlika med operativnimi in administrativnimi stroški škoduje tudi proračunski preglednosti. In nazadnje, večja svoboda izbire je povzročila manjšo strogost pri namenih financiranja in načinu njegove porabe.

Premik proti administrativnim stroškom na Komisiji

29

Uredbe ne določajo zgornje meje za to, koliko financiranja v okviru tehnične pomoči porabi Komisija v okviru prvega stebra. Pri drugem stebru je razpoložljivi znesek omejen na 0,25 % skupno dodeljenih sredstev za EKSRP, porabiti pa ga je mogoče za številne dejavnosti, povezane z operacijami razvoja podeželja, vključno z administrativno podporo. Uredba o EKSRP razen zahteve po vzpostavitvi Evropske mreže za razvoj podeželja teh dejavnosti ne opredeljuje podrobneje.

30

Komisija večinoma ni bolje razdelala širokih opredelitev iz uredbe o financiranju SKP in uredbe o EKSRP ter ni pripravila izčrpnih smernic o vrsti operativnih dejavnosti tehnične pomoči. Edini taki parametri so bili določeni za javno naročanje ter financiranje odhodkov za informacijsko tehnologijo in revidiranje. Na osrednji ravni so pristojne službe Komisije pripravile splošna pravila (vademecum) za finančno poslovodenje odhodkov SKP, vendar ta ne pojasnjujejo jasno razlike med upravičenimi odhodki za tehnično pomoč in splošnimi administrativnimi stroški v okviru prvega in drugega stebra.

31

Največji delež interne dodelitve Komisije za tehnično pomoč v obdobju 2007–2013 je bil porabljen za operativne dejavnosti ali dejavnosti vzpostavljanja zmogljivosti (v glavnem v okviru postavk za mreženje, zunanje svetovanje, vrednotenja in informacijsko tehnologijo). Leta 2007 je skupna vrednost obveznosti znašala 12,78 milijona EUR, znesek za leto 2013 pa je bil za 71 % višji oziroma je znašal 21,9 milijona EUR. Hkrati se je spremenilo ravnovesje med različnimi področji dejavnosti tehnične pomoči. Proračuna za vrednotenja in svetovanje sta v absolutnem smislu ostala dokaj enaka, za informacijsko tehnologijo in mreženje pa je bilo sprejetih veliko več obveznosti. Relativni deleži teh kategorij porabe v letih 2007 in 2013 so prikazani na sliki 1.

Slika 1

Diagrama s primerjavo porabe za tehnično pomoč v GD za kmetijstvo in razvoj podeželja v letih 2007 in 2013 (prevzete obveznosti)

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi podrobnih proračunskih podatkov GD za kmetijstvo in razvoj podeželja.

32

Uvajanje in razvijanje sistemov informacijske tehnologije za posebne namene je zlahka mogoče razvrstiti med tehnično pomoč, povezano z vzpostavljanjem zmogljivosti, za redne stroške vzdrževanja informacijske tehnologije pa je to težje. Vzdrževanje informacijske tehnologije je namreč potreben strošek upravljanja, ne pa orodje, značilno za program. Zato se je v preteklosti financiralo izključno iz administrativnega proračuna. Informacije, ki jih je dala na razpolago Komisija, sicer ne omogočajo jasne razčlenitve med vzdrževanjem informacijske tehnologije in njenim razvojem, vendar je zdaj jasno opaziti trend k večjemu financiranju neoperativnih stroškov informacijske tehnologije s tehnično pomočjo. To je podrobneje opisano v nadaljevanju.

33

Prvič, v zadnjih letih je prišlo do zmanjšanja na področju „odhodki za ostalo upravljanje” (administrativni stroški, ki niso značilni za program, zato jih ni mogoče financirati iz proračunske vrstice za tehnično pomoč). Komisija kot celota je stalno zmanjševala svoje letne obveznosti „ostalega upravljanja”, ki so se z malo manj kot 180 milijonov EUR leta 2007 zmanjšale na manj kot 145 milijonov EUR leta 2013, torej skupno za več kot 20 %. Kot je prikazano na sliki 2, je bilo to znižanje pri kmetijstvu in razvoju podeželja še večje. Vendar pa se je v istem obdobju več kot izravnalo s povečanjem skupnih odhodkov za tehnično pomoč (EKJS in EKSRP, operativnih in neoperativnih), ki so bili leta 2007 skoraj enaki odhodkom za „ostalo upravljanje”, do leta 2013 pa so postali skoraj trikrat večji.

Slika 2

Obratni trend pri porabi GD za kmetijstvo in razvoj podeželja za tehnično pomoč v primerjavi s postavkami „ostalega upravljanja”

Vir: Evropsko računsko sodišče na podlagi številčnih podatkov iz splošnih proračunov od leta 2007 do leta 2013.

34

Drugič, Komisija se je odločila, da bo od leta 2014 svoj sistem informacijske tehnologije za področje kmetijstva in razvoja podeželja financirala izključno iz dodelitve za tehnično pomoč, pri tem pa kot namen navedla stalno zmanjševanje porabe iz administrativnega proračuna¹⁵. Ker vzdrževanje informacijske tehnologije na splošno ni neoperativno ali ni značilno za program, ta odločitev dejansko pomeni formalno priznanje, da so splošni administrativni odhodki upravičeni do porabe za tehnično pomoč.

35

Razvrščanje stroškov vzdrževanja informacijske tehnologije in drugih nujnih stroškov v proračunske postavke, ki ne odražajo resnične vrste teh stroškov, zamegljuje razliko med administrativnim in operativnim, to pa negativno vpliva na proračunsko disciplino. Na Komisiji je to zmanjšalo preglednost glede vrste porabe za tehnično pomoč in njenih koristi ter prispevalo k varljivim prihrankom.

V državah članicah je poudarek na izplačilih plač

36

Na področju razvoja podeželja je bilo financiranje v okviru tehnične pomoči, ki je bilo dano na voljo pred letom 2006 v okviru Sapard in EKUJS, osredotočeno na vzpostavljanje zmogljivosti za nacionalne organe. Osnovno načelo podpore je bilo, da bosta vzpostavitev in razvoj domačih zmogljivosti sčasoma omogočila zmanjšanje financiranja. Toda za obdobje 2007–2013 so se skupne stopnje financiranja povečale, države članice so dobile več nadzora nad svojo porabo za tehnično pomoč in pravila so se sprostila, zato je bilo mogoče financirati stroške, ki prej niso bili upravičeni, kot so redna administracija in izplačila plač. Posledično so se razpoložljiva sredstva porabljala zelo drugače kot v prvih letih 21. stoletja.

37

Komisija je interno izkoristila veliko prožnost, v zvezi s porabo držav članic pa je sprejela politiko nevmešavanja. Ponudila je le malo podrobnih navodil ali jih sploh ni ponudila, s tem pa je podprla države članice pri porabljanju sofinanciranja tehnične pomoči za številne neoperativne odhodke.

38

V okviru drugega stebra (EKSRP) smejo države članice porabiti do 4 % skupnega financiranja programa za kritje svojih potreb po tehnični pomoči. Nekatere države članice so se odločile, da bodo v obdobju 2007–2013 v proračunsko načrtovanje vključile bistven delež tega najvišjega odstotka. Danska, Estonija, Madžarska, Litva, Latvija in Malta so stopnjo določile na najvišjo ali skoraj najvišjo mogočo, pa tudi na Švedskem je stopnja presegla 3 %. Podrobni podatki za vse države članice so navedeni v Prilogi. Iz nje je razvidno tudi, da je za obdobje 2014–2020 večina držav članic povečala svojo dodelitev za tehnično pomoč, nekatere tudi znatno.

39

Na sliki 3 je prikazano proračunsko načrtovanje držav članic, v katerih so bili med revizijo opravljeni obiski, za tri najpogostejše kategorije porabe v programih razvoja podeželja, ki ustrezajo dejavnostim, navedenim v uredbi o EKSRP¹⁶.

40

Posebno zanimiva je kategorija priprav, upravljanja, spremljanja, vrednotenja in kontrole, ki zajema številne vrste administrativnih odhodkov, zlasti v zvezi z izplačilom plač. Države članice se enako kot Komisija tudi vse bolj nagibajo k temu, da se breme čedalje bolj omejenega proračuna za osebje in administracijo pokrije iz drugih virov.

41

Štiri od petih držav članic so izrecno poročale, da administrativni stroški pomenijo največji delež njihove dejanske porabe za tehnično pomoč. V Litvi je v obdobju 2007–2013 ta postavka zajela 51 % skupnih odhodkov za tehnično pomoč, na Poljskem in Madžarskem je ustrezni znesek znašal več kot 60 %, v Avstriji pa malo manj kot 95 %. V Italiji, kjer so organi upravljanja tehnične pomoči velikokrat zunanji svetovalci iz drugih služb javnega sektorja, je bila administrativna poraba (ki zajema stroške za informacijsko tehnologijo ter osebje za tehnično in administrativno podporo) pogosto zajeta v kategorijo krepitve zmogljivosti. Visoke stopnje administrativne porabe se tako pojavljajo povsod, celo v državah članicah, kjer je skupna stopnja obveznosti za tehnično pomoč razmeroma nizka. Tako je delež administrativnih stroškov večji na Poljskem (kjer je bila stopnja financiranja v okviru tehnične pomoči 1,49 %) kot na Madžarskem (3,94 %).

Slika 3

Načrtovana poraba za tehnično pomoč v petih državah članicah v obdobju 2007–2013 (sofinanciranje EKSRP)

¹ Konsolidirani podatki o informiranju in obveščanju javnosti na ravni držav članic niso na voljo.

Vir: Programi razvoja podeželja in podatki, ki so jih posredovale države članice.

42

Na sliki 4 je predstavljen povzetek dejanske porabe iz EKSRP v petih obiskanih državah ter v drugih državah članicah, ki so se odzvale na anketo¹⁷. Tri glavne skupine dejavnosti so enake kot na sliki 3, vendar je kategorija priprav, upravljanja, spremljanja, vrednotenja in kontrole razčlenjena na dva dela. To omogoča boljše razumevanje administrativnih stroškov, ki tu zajemajo plače osebja in s tem povezane dajatve, pisarniške režijske stroške in druge tekoče stroške, ne pa tudi stroškov vrednotenja, usposabljanja in informacijske tehnologije. Podobni stroški se lahko pojavijo tudi kot komponenta odhodkov za informiranje in obveščanje javnosti ter za nacionalno mrežo za podeželje, v drugem primeru do zgornje meje v višini 25 % financiranja¹⁸.

Slika 4

Poraba za tehnično pomoč v različnih državah članicah po kategorijah (obdobje 2007–2013, sofinanciranje EKSRP)

Opomba: Številčni podatki za Španijo, Nemčijo in Italijo, ki imajo sistem regionalnih programov razvoja podeželja, so ekstrapolirani iz podatkov, ki so jih posredovale regije, ki so se odzvale na anketo. V vsakem primeru je štelo, da je pokritost dovolj reprezentativna (Španija 95 %, Nemčija 85 % in Italija 77 %).

43

Rezultati ankete potrjujejo ugotovitve iz petih revidiranih držav članic: pristojni organi so si pri določanju meril za upravičenost do financiranja v okviru tehnične pomoči na splošno zelo prožno razlagali regulativne določbe.

44

To široko razumevanje tehnične pomoči nikakor ni značilno samo za kmetijstvo in razvoj podeželja, saj se pojavlja tudi na drugih področjih financiranja EU. V nedavnem poročilu za Komisijo¹⁹ o financiranju izplačil plač iz strukturnih skladov je na koncu navedeno, da so vse države članice uporabile tehnično pomoč za sofinanciranje osebja, natančneje, da večina držav članic uporablja tehnično pomoč v glavnem za sofinanciranje plač²⁰.

45

Izplačila plač so že na začetku obdobja pomenila velik delež financiranja v okviru tehnične pomoči, ki so jo države članice uporabile iz EKSRP. V številnih primerih se je ta delež nato še povečal. Na Poljskem so se, na primer, odobrena proračunska sredstva za stroške upravljanja (večinoma za osebje) leta 2013 skokoma povečala zaradi prenosa iz dejavnosti informiranja in mreže za podeželje. Litva je od sredine leta 2009 v dodelitev za tehnično pomoč postopoma zajemala plače osebja, ki se je le deloma ukvarjalo z izvajanjem programa razvoja podeželja, pri tem pa izrecno navedla, da je cilj olajšati breme za nacionalni proračun. Leta 2008 ni tega dela nihče od osebja opravljal le deloma, na koncu leta 2012 pa se je skoraj 75 % tako financiranega osebja ukvarjalo tudi z drugimi nalogami, ki niso bile povezane s programom razvoja podeželja. Če se tehnična pomoč uporablja za financiranje izplačil plač že zaposlenega osebja, dejansko predstavlja proračunsko podporo. Problemi, ki se pri tem pojavljajo, so obravnavani v nadaljevanju.

Oportunitetni stroški financiranja v okviru tehnične pomoči

46

Glede na ohlapno opredelitev tehnične pomoči in stroškov, povezanih z upravljanjem sredstev SKP (glej okvir 1), ni presenetljivo, da so države članice enako kot Komisija vse bolj sprejemale obveznosti za porabo za tehnično pomoč za administrativne stroške, ki pri financiranju razvoja podeželja pomenijo dodatne stroške ali pa spadajo v neoperativne proračune. Problem predstavlja, da je samo po sebi težko oceniti stroškovno učinkovitost takih stroškov ali dokazati, da taka uporaba financiranja v okviru tehnične pomoči koristno in učinkovito prispeva k učinku širše ovojnice pomoči za razvoj podeželja.

47

Čim večji je delež skupnega financiranja iz EKSRP, ki ga države članice namenijo za dejavnosti tehnične pomoči, tem manj denarja je na voljo za temeljne ukrepe na področju razvoja podeželja, ki bolj neposredno koristijo kmetom in podeželskim skupnostim. Če tehnična pomoč ni nič več kot proračunska podpora, ta strošek dejansko nosijo končni upravičenci.

48

Po eni strani je glede na nihanja stopenj sofinanciranja tveganje večje za tiste upravičence do sredstev EU, ki pomoč bolj potrebujejo. V obdobju 2007–2013 je zgornja meja prispevkov iz EKSRP v Avstriji in severni Italiji znašala 50 %, v konvergenčnih regijah, ki so zajemale Poljsko, Madžarsko in Litvo, pa 75 %. Obet, da bo razmerje prispevka 3 : 1, lahko da državam članicam dodatno spodbudo za porabo, vendar se nekaj potencialne koristi izgubi, če se bistven odstotek sofinanciranja preusmeri v neoperativne namene.

49

Takšna uporaba sredstev EU je v odstotkovnem smislu sicer dokaj majhna, vendar odvrača znatne zneske od ključnih ciljev financiranja. Dovoljevanje, da se administrativni stroški vključijo v tehnično pomoč, za Komisijo in države članice povzroča navzkrižje interesov. Kot upraviteljice SKP se odločajo, koliko naj se porabi za različne ukrepe, vključno s tehnično pomočjo, da bi dosegle čim večjo stroškovno učinkovitost. Hkrati so upravičenke do tehnične pomoči, izplačane za administrativne odhodke, kar jih spodbuja, da bi čim bolj povečale plačila za potrebne stroške upravljanja programa (glej okvir 1).

Okvir 1

Tehnična pomoč in stroški upravljanja programa

Z izvajanjem EKJS in EKSRP so povezani določeni administrativni stroški. Na ravni EU je morala Komisija ob vzpostavitvi in upravljanju skladov vzpostaviti tudi Evropsko mrežo za razvoj podeželja, ki je eksplicitno povezana s porabo za tehnično pomoč.

V državah članicah so bili nacionalni in/ali regionalni organi zadolženi za izvajanje cele vrste ukrepov, zaradi česar bodo morda potrebne nove administrativne ureditve. Osnovna zakonodaja, ki ureja SKP, zahteva, da storijo vse, kar je v njihovi moči, za zaščito finančnih interesov Unije. Zato so bili v uredbi o EKSRP določeni obvezni ukrepi, in sicer v oddelkih „Upravljanje in nadzor”, „Informiranje in obveščanje javnosti” ter „Spremljanje in vrednotenje”. Zaradi teh ukrepov ter zaradi zahteve po lokalnih razvojnih strategijah, lokalnih akcijskih skupinah in nacionalnih mrežah za razvoj podeželja so bile države članice pri zagotavljanju pomoči izpostavljene znatnim stroškom, kot je prikazano v nadaljevanju.

GD za kmetijstvo in razvoj podeželja je v svojem poročilu o dejavnostih za leto 2013 povzel poročila držav članic o njihovi skupni porabi za preglede in kontrole za potrjena plačila v okviru prvega in drugega stebra²¹. V okviru prvega stebra so stroški za kontrolne organe (vključno z izplačili plač, usposabljanjem ter stroški vzdrževanja in gradenj) predstavljali približno 5,13 % skupne porabe za ukrepe EKJS. V okviru tega stebra za države članice ni praktično nobene pravice do tehnične pomoči, zato za ta znesek ni mogoče uporabiti sofinanciranja EU. V okviru drugega stebra je ustrezni znesek, izračunan na podlagi poročil držav članic, znašal 8,13 %. V teh razmerah je spodbuda za pridobitev najvišjega zneska v okviru tehnične pomoči velika in zaradi nje so nekatere države članice določile svoje proračune na 4-odstotno zgornjo mejo ali blizu nje.

50

Sedanje ureditve za tehnično pomoč so povečale avtonomijo držav članic, s tem pa okrepile zanašanje teh držav na sredstva EU, ki se vse bolj uporabljajo na področjih, ki nimajo jasnega učinka na krepitev in razvoj zmogljivosti. Poljski in litovski organi so med revizijo izrazili nezadovoljstvo z nenatančnostjo pravil in interes po dodatnih navodilih Komisije o učinkovitejših in uspešnejših načinih uporabe tehnične pomoči.

51

Kaže, da se bo sedanja visoka stopnja dodelitve sredstev tehnične pomoči za administrativne stroške v obdobju 2014–2020 ohranila. Štiri od petih obiskanih držav članic so pojasnile, da je zanje tehnična pomoč v bistvu še vedno orodje, s katerim financirajo osnovno izvajalsko strukturo svojih programov razvoja podeželja²². Poleg tega tehnična pomoč zdaj predstavlja večji skupni delež skupne porabe. Iz Priloge je razvidno, da je agregiran proračun za razvoj podeželja za vse države članice v novem obdobju sicer manjši, vendar je skupni znesek, namenjen tehnični pomoči (1,9 milijarde EUR), 24 % večji.

Ali so stroški upravičeni?

Nekaj formalne neupravičenosti na Komisiji

52

Sodišče je na Komisiji preučilo 20 projektov GD za kmetijstvo in razvoj podeželja iz revidiranega obdobja in z vseh področij tehnične pomoči. Pri štirih projektih so se pokazale nepravilnosti, vsakič zaradi nepravilne uporabe neoperativnega proračuna EKJS. Trije od štirih (51 500 EUR za nakup 40 prenosnih računalnikov, 10 000 EUR za nakup licenc za programsko opremo in 13 800 EUR za pogodbo o vzdrževanju požarnega zidu) so bili dodeljeni izključno EKJS, čeprav so bili koristni tudi v okviru drugega stebra. Neoperativni stroški morajo biti značilni za program, da bi bili upravičeni do financiranja v okviru tehnične pomoči, zato bi jih bilo treba sorazmerno porazdeliti med proračuna EKJS in EKSRP. Četrta postavka so bila nepovratna sredstva za tehnično pomoč v višini 278 000 EUR, izplačana OECD. Tudi ta so bila zajeta v proračun EKJS, čeprav so bila prejšnja plačila v okviru istega sporazuma o nepovratnih sredstvih (pravilno) financirana iz splošnega poglavja o usklajevanju SKP.

53

V javnih naročilih, povezanih z 20 izbranimi projekti, ni bilo nobenih večjih zadev v zvezi z neskladnostjo. Postopki so bili pravilno izbrani in oglaševani, nato pa izvedeni, kot določa zakonodaja.

Pogostejši problemi v državah članicah

54

Pri reviziji so bili v petih revidiranih državah članicah odkriti številni primeri nepravilnega financiranja iz tehnične pomoči v okviru drugega stebra. Od 91 pregledanih projektov tehnične pomoči so bili neupravičeni ali delno neupravičeni odhodki ugotovljeni pri 35 projektih. Glavni problemi se nanašajo na uporabo financiranja za dejavnosti, ki spadajo pod oba stebra (in zato niso v celoti upravičene), ali na zadeve, povezane s sklepanjem pogodb in javnim naročanjem. Pri nekaterih projektih sta se pojavili obe vrsti nepravilnosti.

Nekatere dejavnosti držav članic, ki ne spadajo samo v okvir drugega stebra

55

Kot je bilo že omenjeno, je člen 13 uredbe o financiranju SKP izrecno prepovedoval vsako financiranje administrativnih stroškov in stroškov osebja v zvezi z EKJS (prvi steber). Toda v državah članicah smo ugotovili, da je 25 od revidiranih projektov vključevalo plačila tehnične pomoči, opravljena v okviru drugega stebra za administrativne stroške, ki so dejansko nastali v zvezi s prvim stebrom, ali za dejavnosti, ki sicer niso povezane z EKSRP. Tveganje, da se to zgodi, je zlasti visoko, če nakupi ali projekti hkrati sodijo v okvir prvega in drugega stebra. V takih primerih del odhodkov seveda ni upravičen in ne bi smel biti sofinanciran.

56

Primeri v okviru 2 kažejo, da obstaja tveganje nepravilnih odhodkov zaradi pomanjkljivosti pri vodenju evidenc, uporabi koeficientov ali drugih administrativnih odhodkih, povezanih s pretirano zapletenim in nekoliko naključnim razlikovanjem med odhodki na dveh zelo podobnih področjih dejavnosti. Če ni drugih razlik, ni jasno, zakaj administrativni stroški in stroški osebja ne bi bili dovoljeni v okviru prvega stebra, v okviru drugega stebra pa.

Okvir 2

Tveganje neupravičenosti, če so stroški deljeni s prvim stebrom

Večina primerov delitve stroškov se je nanašala na prejemke osebja, ki so se hkrati ukvarjali z dejavnostmi, povezanimi s programom razvoja podeželja, in drugimi dejavnosti, zlasti takrat, kadar ni bilo dovolj dokazov, ki bi upravičili delež plačila, zaračunan v okviru drugega stebra. V Litvi ni bilo mogoče dokazati, da so bili za dodeljevanje stroškov za naloge, povezane s programom razvoja podeželja, uporabljeni točni koeficienti, zato ni bilo mogoče preveriti upravičenosti zahtevkov za odhodke. Na Madžarskem je bilo predvideno, da bodo stroški osebja upravičeni samo za uradnike, ki s polnim delovnim časom opravljajo dejavnosti, specifično povezane s programom razvoja podeželja za obdobje 2007–2013. Toda nekaj osebja, ki je delalo na področju tehnične pomoči, je bilo zaposlenega v oddelkih, v katerih so bile običajne naloge širše od programa razvoja podeželja (sekretariati na ministrstvih, finančne in prave enote). Ni bilo dejanskega zagotovila, da to osebje s polnim delovnim časom opravlja dejavnosti, povezane s tem programom. Podobni primeri so bili ugotovljeni na Poljskem in v Avstriji.

Še eno področje, na katerem so stroški deljeni med prvim in drugim stebrom, je nakup ali vzdrževanje informacijskotehnološke ali programske opreme. Na Poljskem koeficient, s katerim se je na plačilni agenciji poraba za vzdrževanje informacijskotehnološke opreme razdeljevala med dejavnostmi razvoja podeželja, vsaj štiri leta ni bil posodobljen. V Italiji ni bilo jasno, ali se oprema za videokonference, ki jo je kupilo ministrstvo za kmetijstvo in je bila zaračunana izključno v okviru EKSRP, uporablja samo za namene v okviru drugega stebra.

Še zadnje področje, na katerem se pojavlja delitev, so pregledi navzkrižne skladnosti²³. Če pri teh ni jasnega razlikovanja med vrstama podpore, lahko ukrep, ki se izvaja v okviru EKJS, pridobi financiranje, namenjeno izključno za EKSRP. V Avstriji ni bil vsako leto posodobljen koeficient, s katerim se stroški inšpekcijskih pregledov v zvezi z navzkrižno skladnostjo dodeljujejo zahtevkom v okviru sheme enotnega plačila (neupravičenim) oziroma kmetijsko-okoljskim zahtevkom v okviru razvoja podeželja (upravičenim). Leta 2011 je to v začetku povzročilo preplačilo iz EKSRP v višini 15 600 EUR.

Nepravilnosti pri javnem naročanju

57

Revizija je odkrila veliko problemov pri praksah sklepanja pogodb in javnega naročanja v državah članicah (vplivali so na 17 od 51 revidiranih postopkov javnega naročanja, zlasti na področju dejavnosti informiranja in obveščanja javnosti). Med problemi, ki so se pokazali, je bila uporaba neposrednih pogajanj namesto konkurenčnih javnih razpisov pri oddaji pogodb, kar je kršitev določb o preglednosti, enakem obravnavanju in nediskriminaciji iz direktive o javnem naročanju²⁴ in v nekaterih primerih ustreznih nacionalnih pravil. Uporaba napačnega postopka ne krši le zakonodaje EU in/ali nacionalne zakonodaje, pač pa tudi spodkopava pravila odprtega trga, diskriminira druge morebitne pogodbenike in lahko povzroči preveliko porabo.

Okvir 3

Primeri nepravilnosti pri javnem naročanju

Uporaba napačnega postopka

V Italiji sta bili dve storitvi potovalne agencije (ena vredna 170 000 EUR, druga pa 130 000 EUR) kupljeni z neposrednimi pogajanji, v nasprotju z nacionalnimi pravili, ki določajo, da morajo biti pogodbe v vrednosti nad 40 000 EUR odprte za konkurenco.

Na Poljskem so bila brez utemeljitve uporabljena neposredna pogajanja za sklepanje pogodb s podrejenim vladnim oddelkom (hotel, priprava in dostava hrane, konferenčne storitve in storitve usposabljanja) in nekdanjim pogodbenikom (informacijskotehnološke storitve, zagotovljene vladni agenciji).

Določanje previsokih cen pogodb

Na Madžarskem je bila leta 2008 kompleksna okvirna pogodba z organizatorjem prireditev oddana na podlagi cen na enoto, ki bi bile previsoke celo še šest let pozneje. Pogodba s previsoko ceno je bila nato prekinjena dve leti prezgodaj.

Razpisne specifikacije ovirajo preglednost in enako obravnavanje

V Italiji je revizija pokazala številne primere javnih povabil k oddaji ponudb z omejenimi ali nenatančnimi informacijami o tehničnih merilih, ki naj bi se uporabljala pri oddaji naročila. Zato so kompetentni, vendar neizkušeni ponudniki težko pravilno oblikovali ponudbe, poleg tega pa je bilo zapletenejše oceniti relativne prednosti ponudb in utemeljiti končno odločitev o oddaji naročila.

Slaba uporaba kontrolnih sistemov

58

Ne glede na pripombe iz odstavka 56 smo ugotovili, da sistemi kontrol, ki jih uporabljajo države članice za ugotavljanje, ali so bili stroški pravilno dodeljeni v okvir drugega stebra, niso pravilno delovali. V številnih primerih, ko so države članice določile koeficiente ali druge izračune za ugotavljanje delitve stroškov med EKJS in EKSRP, formule niso bile uporabljene sistematično ali pa se niso redno posodabljale, vendar nobeni pregledi niso pokazali, da bi bilo treba te pomanjkljivosti odpraviti. Spodbudno pa je, da je po reviziji Komisija okrepila pravila za preglede, ki jih države članice izvajajo za odhodke za tehnično pomoč²⁵.

59

Podobno so za veliko večino projektov, pri katerih smo ugotovili nepravilnosti pri javnem naročanju, ustrezni nacionalni organi že opravili administrativne preglede. Ker ti pregledi niso pokazali pomanjkljivosti, ki jih je ugotovilo Evropsko računsko sodišče, so se izkazali za neuspešne. Tudi v tem primeru je Komisija zaradi potrebe po ukrepanju za povečanje učinkovitosti upravljavskih in kontrolnih sistemov držav članic za tehnično pomoč že sporočila, da pripravlja navodila o javnem naročanju za obdobje 2014–2020.

Kakšna je primernost okvira smotrnosti poslovanja za tehnično pomoč?

60

Uvodna izjava finančne uredbe določa, da so gospodarnost, učinkovitost in uspešnost temeljna načela dobrega finančnega poslovodenja na vseh področjih proračunske porabe. Za zaščito teh načel je treba za vsak sektor dejavnosti določiti cilje SMART²⁶ in jih spremljati s kazalniki smotrnosti poslovanja, na podlagi česar nato nastanejo letne izjave o dejavnostih. In nazadnje, institucije (v tem primeru Komisija) morajo opraviti predhodno in naknadno vrednotenje²⁷.

61

Pri deljenem upravljanju so zgornje naloge prenesene na države članice, ki so odgovorne za zagotavljanje porabe sredstev v skladu z veljavnimi pravili in načeli²⁸.

62

Porabo vsega financiranja SKP torej strogo urejajo zahteve, povezane z zagotavljanjem ustreznosti odhodkov. Revizija je pokazala, da izvajalski organi za tehnično pomoč pogosto ne uporabljajo teh pravil. Kot je pojasnjeno v okviru 4, pa obveznosti iz finančne uredbe enako veljajo za tehnično pomoč kot dejavnost na področju kmetijstva in razvoja podeželja.

Okvir 4

Ali je tehnična pomoč dejavnost ali samo orodje?

Pri reviziji je bilo na splošno ugotovljeno, da odgovorni organi menijo, da je tehnična pomoč kot vir administrativne podpore za bistvene operacije financiranja izvzeta iz regulativnih zahtev o smotrnosti poslovanja. Avstrija jo razume kot orodje za izvajanje programa razvoja podeželja, katerega uspešnost je mogoče meriti samo z uspehom programa. Pri takem gledanju tehnične pomoči ni mogoče načrtovati in ji dodeliti ciljev ali kazalnikov, ki so bolj ustrezni za temeljne ukrepe,²⁹ h katerim prispeva. Komisiji bi prikazovanje tehnične pomoči kot ločene samostojne konsolidirane dejavnosti otežilo ocenjevanje vložkov na posameznih področjih dejavnosti razvoja podeželja.

Tako razmišljanje, po katerem je financiranje v okviru tehnične pomoči pasivno in ni del okvira operativne smotrnosti poslovanja, ni v skladu z uredbami. V členu 66 uredbe o EKSRP se za tehnično pomoč uporabljata tako izraz dejavnost kot ukrep, v členu 2(d) pa je ukrep opredeljen kot „niz aktivnosti, ki pripomorejo k izvajanju nalog ene osi”. Poleg tega je glede na obseg sredstev, za katera so bile prevzete obveznosti za porabo za tehnično pomoč, zlasti v državah članicah (več kot 1,5 milijarde EUR), bistveno, da se jasno pokaže, da se ta pomoč dobro upravlja in prispeva k izvajanju programa. To je mogoče najlažje doseči s pravilnim načrtovanjem, spremljanjem in vrednotenjem njenih specifičnih učinkov.

63

Čeprav je tehnična pomoč le majhen del skupne porabe, se zanjo v programskem obdobju nameni velik znesek, zato jo je treba ustrezno utemeljiti. Kljub zagotovilom Komisije in držav članic, da je njihova poraba za tehnično pomoč za neoperativne stroške potrebna in sorazmerna ter da koristno prispeva k uspehu programa, pa na splošno ne obstaja okvir smotrnosti poslovanja, ki bi dokazoval, da je res tako. Za področje je značilno, da je večletno načrtovanje neustrezno, da ni ustrezne ocene potreb, da so cilji nenatančni (in torej niso SMART) ter da ni spremljanja in vrednotenja programov tehnične pomoči s poudarkom na smotrnosti poslovanja (namesto tega se največja teža namenja finančnim vidikom).

Slabo načrtovanje in ocenjevanje potreb

64

Zaradi ustrezne priprave ciljev in ožjih ciljev je pomembno, da se opravita začetna ocena potreb ter srednje- in dolgoročno načrtovanje. To je tudi del postopka predhodnega vrednotenja, ki je določen v uredbi o EKSRP³⁰.

65

Na Komisiji je ena posledic tega, da se poraba za tehnično pomoč razume kot administrativna podpora, da v veliki meri šteje za letni odhodek. Na skoraj nobenem področju dejavnosti (razen študij, vrednotenj in Evropske mreže za razvoj podeželja) ni bilo začetne ocene potreb za obdobje in večletnega načrtovanja porabe sredstev. V nekaterih primerih je to pomenilo, da so se proračunske dodelitve vsako leto obnavljale, ne da bi bilo potrjeno, ali je (kratkoročna) potreba izpred nekaj let še vedno veljavna. Poleg tega lahko izvajanje brez ustrezne ocene potreb postane naključno in neosredotočeno.

66

Uredba o EKSRP je zahtevala, da države članice opravijo predhodno vrednotenje svojih programov razvoja podeželja, da „se ugotavljajo in ocenjujejo srednjeročne in dolgoročne potrebe, cilji, ki jih je treba doseči, pričakovani rezultati, ovrednoteni cilji, še zlasti z vidika učinka na izhodiščno stanje, dodana vrednost Skupnosti, v kolikšni meri se upoštevajo prednostne naloge Skupnosti, spoznanja, pridobljena na podlagi prejšnjih programiranj ter kakovost postopkov izvajanja, spremljanja, vrednotenja in finančnega poslovodenja”³¹.

67

Enako kot Komisija je tudi pet držav članic iz svojih večletnih ocen potreb na področju razvoja podeželja običajno izpustilo tehnično pomoč. Glavna posledica te politike so nestabilni proračuni za tehnično pomoč, ki se lahko spreminjajo z upravnim odlokom. Celo na Poljskem, kjer so za eno komponento svojega programa razvoja podeželja pripravili oceno potreb po tehnični pomoči, je bil začetni proračun bistveno podcenjen. Komisija je v skladu s svojim pristopom nevmešavanja v porabo držav članic v okviru te postavke brez pridržka sprejela potrebne spremembe programa.

Cilji še zdaleč niso SMART

68

Namen ciljev SMART je natančnejše usmerjanje financiranja in na ta način učinkovitejše doseganje posebnih ciljev. Cilji, ki so SMART, dajejo tudi jasnejši okvir za spremljanje in vrednotenje rezultatov.

69

Komisija zaradi svojega neustreznega načrtovanja in ocene potreb običajno ni razvila ciljev SMART za financiranje v okviru tehnične pomoči. Ta pomoč ni omenjena v podrobnih letnih načrtih upravljanja GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, v katerih so povzeti cilji in kazalniki oddelka za prihajajoče leto, čeprav so v te načrte vključeni projekti in ukrepi, ki se podpirajo s financiranjem v okviru tehnične pomoči. Prav tako sklepi o operativnem financiranju, ki jih pripravlja Generalni direktorat, ne vsebujejo ciljev SMART ali kazalnikov za projekte tehnične pomoči, ki se obravnavajo enako kot splošni administrativni odhodki Komisije. Edina izjema je področje vrednotenj in študij. Kot je bilo že omenjeno, se zanj uporabljajo večletno načrtovanje in cilji SMART, ki so del zahtev ustreznih posebnih uredb.

70

V državah članicah je bilo za pripravo posebnih ciljev tehnične pomoči storjeno le malo. To, da na posameznih področjih dejavnosti tehnične pomoči (npr. ukrepi informiranja in komunikacijski ukrepi v zvezi z nacionalno mrežo za podeželje) ni večletnega načrtovanja, je oviralo preglednost in opredeljevanje ciljev. Prav tako ni pomagalo, da ni bilo jasne razmejitve med posameznimi področji dejavnosti tehnične pomoči ali med njimi in drugimi podobnimi dejavnostmi, ki niso povezane s cilji EKSRP. Od petih obiskanih držav članic je samo Italija presegla splošni obseg uredb, toda tudi tam cilji niso bili količinsko in časovno opredeljeni.

Okvir 5

Primeri neustrezno ubesedenih ciljev iz programskih dokumentov držav članic

V Litvi so cilji zajemali zagotovitev ustrezne priprave, učinkovitega izvajanja in vrednotenja programa, da se zagotovi ustrezna predstavitev informacij in obveščanje javnosti o njih zaradi zagotovitve dostopnosti informacij.

Cilji na Poljskem so bili v bistvu omejeni na naštevanje dejavnosti iz členov 66 in 68 uredbe o EKSRP. Tako so sicer bili v skladu z regulativnimi zahtevami, niso pa določali pričakovanih rezultatov ali učinkov tehnične pomoči ali obravnavali tega, kako naj se meri smotrnost poslovanja pri tehnični pomoči.

Omejeno spremljanje in vrednotenje

71

Finančna uredba vsebuje nekatere določbe za dejavnosti spremljanja in vrednotenja, ki jih izvaja Komisija. V bistvu se letna poročila o doseganju ciljev, ki se ocenjuje glede na kazalnike smotrnosti poslovanja, posredujejo proračunskemu organu³².

72

Na področju razvoja podeželja so ključne točke za obdobje 2007–2013 zajemale zahtevo po skupnem okviru spremljanja in vrednotenja (CMEF) za Komisijo in države članice, ki bi vseboval omejeno število kazalnikov, skupnih za vse programe razvoja podeželja³³. Od vsake države članice se je tudi pričakovalo, da bo določila dodatne kazalnike, ki bodo omogočali merjenje napredka, učinkovitosti in uspešnosti njenega programa razvoja podeželja na vseh stopnjah izvajanja. Komisiji naj bi bilo vsako leto posredovano letno poročilo o napredku, predhodno pa tudi vmesno in naknadno vrednotenje kakovosti, učinkovitosti in uspešnosti programa.

73

CMEF je bil vzpostavljen, kot je bilo zahtevano, vendar pa v skladu s stališčem, da za tehnično pomoč ne veljajo zahteve v zvezi s smotrnostjo poslovanja, ni bil omenjen v splošnih navodilih za CMEF, pa tudi ne v opisu ukrepov in skupnih kazalnikov.

74

Zato sta na Komisiji spremljanje in vrednotenje financiranja v okviru tehnične pomoči enako omejena kot načrtovanje tehnične pomoči. Ni meril, ki bi ju povezovala s splošno smotrnostjo poslovanja programa, zelo močna pa je osredotočenost na finančne in druge povsem administrativne vidike, kot so spoštovanje zgornjih mej odhodkov in rokov za izvedbo pogodb.

75

V državah članicah je stanje zelo podobno, tudi zato, ker tehnične pomoči ni v CMEF. Spremljanje programov razvoja podeželja držav članic, ki ga izvaja Komisija, je omejeno na preglede proračunskega izvrševanja in skladnosti z zgornjo mejo v višini 4 %. Glavno orodje za spremljanje, ki ga uporabljajo države članice, je letno poročilo o napredku, ki ga vsaka od teh držav pripravi za svoj program razvoja podeželja, vendar pa letna poročila o napredku za tri od šestih preučenih programov niso vsebovala vrednotenja tehnične pomoči. Poleg tega je bil v primerih, ko je bilo tako vrednotenje omenjeno, obseg spremljanja omejen na finančno izvrševanje, ker ni bilo kazalnikov smotrnosti poslovanja in učinka ali jasnih smernic za predstavitev.

Učinek neustreznega okvira smotrnosti poslovanja

76

Komisija mora kot organ, ki je odgovoren za izvrševanje proračuna EU, zagotavljati dobro finančno poslovodenje EKSRP. Del te naloge je dajanje dobrih navodil o učinkoviti in uspešni uporabi tehnične pomoči. Ker Komisija ni opredelila svojih potreb po tehnični pomoči kot del okvira smotrnosti poslovanja in ker ni vztrajala, da to storijo države članice, ni imela orodja za ocenjevanje skupnega učinka porabe za tehnično pomoč in usmerjanje financiranja tja, kjer bi bilo najbolj koristno.

77

Okvir smotrnosti poslovanja bi bil koristna osnova za predlaganje rešitev v zvezi s tehnično pomočjo za posebne probleme, ki bi se lahko pojavili pri EKSRP. Ko je Komisija v letih 2011 in 2012 pozvala vse države članice, naj razvijejo akcijske načrte za zmanjšanje nesprejemljive stopnje napake na področju razvoja podeželja, ni bila izkoriščena priložnost, da bi bila tehnična pomoč opredeljena kot sredstvo za lajšanje ali podpiranje popravljalnih ukrepov.

78

Zdajšnji obseg elementov načrtovanja, spremljanja in vrednotenja, ki jih zahteva finančna uredba, na Komisiji in v državah članicah zajema operativne dejavnosti in ne administrativnih odhodkov, ki so zdaj največji del proračunov za tehnično pomoč. Eden od ključnih razlogov za to je, da je zelo težko načrtovati in ocenjevati, kakšen je, na primer, prispevek izplačila plač k skupni smotrnosti poslovanja pri programu. Taka vrsta porabe je v primerjavi z operativnimi odhodki veliko manj združljiva s potrebo, da se dokaže skladnost z načeli dobrega finančnega poslovodenja.

Mreženje: potencial za uspešen okvir smotrnosti poslovanja

79

Evropska mreža za razvoj podeželja³⁴ je edina komponenta tehnične pomoči na Komisiji, ki je izrecno opredeljena v zakonodaji EU za področje kmetijstva in razvoja podeželja. Mreža ima jasne cilje, povezane s konsolidacijo ter krepitvijo praks razvoja podeželja in zmogljivosti po vsej Uniji.

80

Ena od nalog mreže je podpora nacionalnim mrežam za podeželje v državah članicah, ki so prav tako financirane iz tehnične pomoči³⁵. Za potrebne administrativne strukture je bila določena absolutna zgornja meja v višini 25 % dodelitve za vsako nacionalno mrežo za podeželje³⁶, preostanek pa naj bi bil porabljen za akcijski načrt s specifičnimi informacijami in dejavnostmi za krepitev zmogljivosti³⁷.

81

Za Evropsko mrežo za razvoj podeželja in nacionalne mreže so v zakonodaji torej določene natančnejše smernice za uporabo financiranja v okviru tehnične pomoči z jasnim razlikovanjem med operativnim in neoperativnim. Večina porabe za mreže je teoretično združljiva z okvirom smotrnosti poslovanja, kar bi moralo olajšati zagotavljanje skladnosti dejavnosti tehnične pomoči na tem področju in preverjanje, ki je v skladu s splošnimi načeli dobrega finančnega poslovodenja.

82

Kljub temu pa so bila za dejavnosti mreže pogosto značilna enako nepopolno načrtovanje, spremljanje in vrednotenje kot pri tehnični pomoči na področju razvoja podeželja kot celoti. Na splošno je težko oceniti njihov učinek, čeprav je pri tem morda izjema italijanska nacionalna mreža za podeželje (glej okvir 6), ki je v nekaterih vidikih vzor za načrtovanje in delovanje tehnične pomoči.

Okvir 6

Italijanska nacionalna mreža za podeželje³⁸ kot primer delujočega okvira smotrnosti poslovanja

Pri reviziji je bilo ugotovljeno, da je italijanska nacionalna mreža za podeželje v veliki meri dosegla svoje skupne operativne cilje (izboljšano upravljanje, vzpostavljanje upravljavskih in administrativnih zmogljivosti, izmenjava znanja in dobrih praks) ter uspešno usklajevala in podpirala italijanske regionalne programe razvoja podeželja (z združevanjem podatkov in svetovanjem), hkrati pa spodbujala transnacionalno sodelovanje. Nacionalna mreža za podeželje ima spletno stran z velikim številom obiskov in organizira raznolike pobude in prireditve. Njene komunikacijske dejavnosti so zelo široko zasnovane (vključno s spletno skupnostjo za mlade kmete in šolskimi projekti). Za ugotovitev in spodbujanje dobrih praks so bila organizirana videotekmovanja za mlade kmete, zmagovalčevo delo pa je bilo naloženo na spletno stran mreže.

Za dosežke mreže in njen uspeh pri deležnikih je deloma odgovorno podrobno načrtovanje operativnih izložkov. Mreža se nato spremlja in vrednoti s pomočjo številnih kazalnikov, ki jih spremljajo ciljne vrednosti. Niz kazalnikov izložkov (npr. prirejeni sestanki, objavljene smernice) zajema posebne ukrepe programa, kazalniki rezultatov (stopnje zadovoljstva strank, razširjanje dobrih praks) in učinka (število ključnih akterjev, ki sodelujejo pri upravljanju, razpoznavnost politik razvoja podeželja po dojemanju javnosti) pa so bili vzpostavljeni za mrežo kot celoto.

Poleg tega so pri programu nacionalne mreže za podeželje upoštevana predhodna in tekoča vrednotenja financiranja v okviru tehnične pomoči. Italijanski organi so zaradi izboljšanja kakovosti spremljanja sprejeli vsa priporočila, ki jih je glede potrebe po okviru kazalnikov, skupnem za vse ukrepe tehnične pomoči, leta 2010 pripravil neodvisni izvajalec vmesnega vrednotenja.

12V členu 1(4) Uredbe Sveta (ES) št. 1258/1999 z dne 17. maja 1999 o financiranju SKP (UL L 160, 26.6.1999, str. 103) (v celoti razveljavljene na koncu leta 2006) je bilo določeno: „[EKUJS] ne nosi odhodkov v zvezi s stroški upravljanja in osebja, ki nastanejo v državah članicah in pri prejemnikih pomoči […].”

13Člen 121(7) Delegirane uredbe Komisije (EU) št. 1268/2012 z dne 29. oktobra 2012 o pravilih uporabe Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije (UL L 362, 31.12.2012, str. 1).

14Ubeseditev iz člena 6 nove uredbe o financiranju SKP (Uredba (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 17. decembra 2013 o financiranju, upravljanju in spremljanju skupne kmetijske politike in razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 352/78, (ES) št. 165/94, (ES) št. 2799/98, (ES) št. 814/2000, (ES) št. 1290/2005 in (ES) št. 485/2008 (UL L 347, 20.12.2013, str. 549)) je jasnejša, vendar ne bistveno drugačna.

15Osrednji načrt za informacijsko tehnologijo iz leta 2013 GD za kmetijstvo in razvoj podeželja, str. 12.

16Člen 66(2) in člen 66(3).

17Bolgarija in Romunija nista odgovorili na anketo, toda potrebne informacije so bile v programih razvoja podeželja teh držav in razčlenitvah porabe, ki jih je zagotovila Komisija.

18Člen 41(2) Uredbe (ES) št. 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period, Urad za publikacije Evropske unije, Luxembourg, 2014.

20Prav tam, str. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Izjema je Madžarska, ki se je svoje financiranje v okviru tehnične pomoči za obdobje 2014–2020 odločila omejiti na delovanje nacionalne mreže za podeželje in s tem povezane dejavnosti, in sicer pri skupni stopnji 2,4 %. Vse druge potrebe po financiranju razvoja podeželja naj bi se pokrile iz nacionalnega proračuna.

23Navzkrižna skladnost je zahteva, da kmetje, ki prejemajo neposredna plačila v okviru prvega stebra, izpolnjujejo osnovne standarde na področju okolja, varnosti hrane, zdravja živali in rastlin ter dobrobiti živali. Velja tudi za večino okoljskih plačil v okviru drugega stebra.

24Direktiva 2004/18/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 31. marca 2004 o usklajevanju postopkov za oddajo javnih naročil gradenj, blaga in storitev (UL L 134, 30.4.2004, str. 114).

25V členu 62 Izvedbene uredbe Komisije (EU) št. 809/2014 z dne 17. julija 2014 o pravilih za uporabo Uredbe (EU) št. 1306/2013 Evropskega parlamenta in Sveta v zvezi z integriranim administrativnim in kontrolnim sistemom, ukrepi za razvoj podeželja in navzkrižno skladnostjo (UL L 227, 31.7.2014, str. 69) je izrecno določeno, da za odhodke držav članic za tehnično pomoč velja splošna zahteva za upravne preglede, preglede na kraju samem in poročanje. Z določbo, da mora biti kontrolni organ „funkcionalno neodvisen” od organa, ki odobri plačilo, je poudarjena tudi neodvisnost.

26Specifični, merljivi, dosegljivi, ustrezni in časovno opredeljeni.

27Načela in pravila iz tega odstavka so zajeta v členu 27 finančne uredbe iz leta 2002.

28Glej člen 53b finančne uredbe iz leta 2002.

29Kot je opisano v poglavju I naslova IV uredbe o EKSRP. Tehnična pomoč je obravnavana v poglavju II naslova IV.

30Člen 85.

31Člen 85.

32Člen 27(3) finančne uredbe.

33Členi 77 do 87 uredbe o EKSRP.

34Vzpostavljena v skladu s členom 67 uredbe o EKSRP.

35V skladu s členom 68 uredbe o EKSRP.

36Člen 41(2) Uredbe (ES) št. 1974/2006.

37„[…] vsaj identifikacijo in analizo prenosljivih dobrih praks ter zbiranje informacij o njih, upravljanje mreže, organizacijo izmenjave izkušenj in znanja, pripravo programov usposabljanja za lokalne akcijske skupine v postopku nastajanja ter tehnično pomoč za medregijsko in čezmejno sodelovanje.”

38Italija je ena od redkih držav članic s sistemom regionalnih programov razvoja podeželja. To pomeni, da je nacionalna mreža za podeželje usklajevalni in podporni organ za regije na vseh področjih razvoja podeželja, ne le ukrep tehnične pomoči. Zato pri tem veljajo zahteve CMEF, enako kot če bi šlo za nacionalni program razvoja podeželja.

Zaključki in priporočila

83

Ker ni ustreznega okvira smotrnosti poslovanja za odhodke za tehnično pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja, Sodišče meni, da Komisija in države članice ne morejo dokazati, kako dobro je tehnična pomoč prispevala k splošnim ciljem politik SKP.

84

Kljub velikim zadevnim zneskom zakonodajni okvir ne opredeljuje jasno tehnične pomoči in pravila o njeni uporabi so ohlapna. Revizija je pokazala, da so Komisija in države članice izkoristile to stanje, vendar je zaradi svobodne izbire premalo strogosti (odstavek 28). Komisija ni ne interno ne za države članice pripravila izčrpnih smernic za financiranje v okviru tehnične pomoči (odstavka 30 in 37).

85

Na Komisiji se je razlikovanje med operativnimi odhodki in splošnimi administrativnimi stroški zameglilo. Zlasti poraba za vzdrževanje informacijske tehnologije je vse večji del proračuna za tehnično pomoč (odstavki 32 do 35). Hkrati so štiri od petih revidiranih držav članic poročale, da administrativni stroški pomenijo največji delež njihove porabe za tehnično pomoč, s poudarkom na izplačilu plač. V primerih, ko bi zadevno osebje v vsakem primeru moralo izvajati politiko, je taka uporaba tehnične pomoči dejansko proračunska podpora. Na veliko področjih EU je zdaj običajna praksa, da se izplačila plač financirajo s tehnično pomočjo (odstavki 39 do 45).

86

To, da ni jasnega razlikovanja med operativnimi in administrativnimi stroški ter da ni jasno, kakšno vrsto dejavnosti naj bi pokrivala tehnična pomoč, zmanjšuje proračunsko preglednost in ovira nadzor nad porabo proračunov (odstavki 26 do 28).

87

Pri reviziji se je pokazalo nekaj formalne neupravičenosti na Komisiji, ker stroški v proračunu niso pravilno dodeljeni (odstavek 52). V državah članicah se glavni problemi nanašajo na uporabo financiranja za dejavnosti, ki spadajo v okvir obeh stebrov (in zato niso v celoti upravičene), ali na zadeve, povezane s sklepanjem pogodb in javnim naročanjem (odstavki 54 do 59). Sodišče je vseeno prišlo do zaključka, da večina odhodkov za tehnično pomoč ustreza prožnim zdaj veljavnim merilom za upravičenost.

88

Sodišče je ugotovilo, da so v praksi administrativni stroški, kot so izplačila plač ali informacijska tehnologija, pogosto hkrati povezani z obema stebroma SKP. Dejstvo, da so torej upravičeni samo v okviru drugega stebra (v državah članicah) ali sorazmerno v okviru prvega in drugega stebra (na Komisiji), ustvarja potrebo po obremenjujočih postopkih za upravičevanje načina dodelitve stroškov (odstavek 52 in odstavki 54 do 56).

89

Poleg tega je pri administrativnih stroških samo po sebi težko oceniti stroškovno učinkovitost. Absorpcija takih stroškov v tehnično pomoč bo sicer na nek način verjetno prispevala k doseganju ciljev politik SKP, vendar pa je praktično nemogoče zanesljivo oceniti ta prispevek, zlasti pa dokazati, da ta oblika porabe za tehnično pomoč pomeni večjo stroškovno učinkovitost kot neposredna poraba za temeljne ukrepe SKP (odstavki 46 do 48).

90

Poleg tega dovoljevanje, da se administrativni stroški vključijo v tehnično pomoč, za Komisijo in države članice povzroča navzkrižje interesov. Kot upraviteljice SKP se odločajo, koliko naj se porabi za različne ukrepe, vključno s tehnično pomočjo, da bi dosegle čim večjo stroškovno učinkovitost. Hkrati so upravičenke do tehnične pomoči, izplačane za administrativne odhodke, kar jih spodbuja, da bi čim bolj povečale plačila za potrebne stroške upravljanja programa (odstavek 49).

Priporočilo 1

Komisija naj razjasni obseg in uporabo tehnične pomoči. Razjasni naj zlasti razliko med operativnimi odhodki/odhodki za vzpostavljanje zmogljivosti in upravičenimi administrativnimi stroški/stroški proračunske podpore, zlasti pri izplačilu plač.

Takšna razjasnitev bi izboljšala preglednost načinov uporabe financiranja. Komisija naj skrbno spremlja, kako države članice izvajajo tehnično pomoč.

Priporočilo 2

Komisija naj tudi sprejme ustrezne ukrepe za zagotovitev, da se splošni administrativni odhodki, kot so redno vzdrževanje IT, ne zaračunavajo proračunskim vrsticam za tehnično pomoč.

Priporočilo 3

Komisija naj v prihodnje od držav članic zahteva, da ločeno poročajo o administrativnih stroških/stroških proračunske podpore na področju razvoja podeželja, da bo bolj razvidno, da se del financiranja v okviru tehnične pomoči porabi za takšno podporo.

91

Sodišče je ugotovilo, da niti Komisija niti države članice niso vzpostavile ustreznega okvira smotrnosti poslovanja, s katerim bi dokazale potrebo po financiranju v okviru tehnične pomoči in njegovo uspešnost. Nedoločnost tehnične pomoči v uredbah za obdobje 2007–2013 je omogočila organom upravljanja, da jo izločijo iz tega bistvenega vidika dobrega finančnega poslovodenja. Ker večina porabe za tehnično pomoč ni operativna, večinoma šteje za letne odhodke in se ni pojavila v skupnem okviru spremljanja in vrednotenja. Posledično je zanjo značilno, da je večletno načrtovanje neustrezno in da ni ustrezne ocene potreb, zaradi česar so cilji nenatančni ter ni spremljanja in vrednotenja s poudarkom na smotrnosti poslovanja (odstavki 60 do 75).

92

Ker Komisija ni opredelila svojih potreb po tehnični pomoči kot del okvira smotrnosti poslovanja in ker ni vztrajala, da to storijo države članice, ni imela orodja za ocenjevanje skupnega učinka porabe za tehnično pomoč in usmerjanje financiranja tja, kjer bi bilo najbolj koristno. Zato je potencialna uspešnost financiranja v okviru tehnične pomoči resno ogrožena (odstavki 76 do 78).

93

Sodišče je ugotovilo, da ureditve za mreženje omogočajo večjo združljivost z elementi okvira smotrnosti poslovanja, ker so pri njih smernice za uporabo financiranja v okviru tehnične pomoči natančnejše, razločevanje med operativnim in neoperativnim jasno in ker je določena zgornja meja za porabo držav članic za upravljanje (odstavki 79 do 82).

Priporočilo 4

Komisija in države članice naj vzpostavijo ustrezen okvir smotrnosti poslovanja za financiranje v okviru tehnične pomoči. Zlasti je treba ustrezno oceniti potrebe Komisije in držav članic po tehnični pomoči in vzpostaviti mehanizem za določanje ciljev in merjenje napredka pri njihovem doseganju, kar bi nato okrepilo odgovornost in omogočilo izboljšanje uspešnosti in učinkovitosti porabe.

To poročilo je sprejel senat I, ki ga vodi ga. Rasa BUDBERGYTĖ, članica Evropskega računskega sodišča, v Luxembourgu na zasedanju 11. marca 2015.

Za Računsko sodišče

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
Predsednik

Priloga

Priloga

Finančno načrtovanje tehnične pomoči na področju razvoja podeželja za obdobji 2007–2013 in 2014–2020 na podlagi podatkov GD za kmetijstvo in razvoj podeželja

Država članica | 2007–2013 | 2014–2020 | Spremembe od 2007–2013 do 2014–2020 (2007–2013 = 100 %)
Finančni načrt: razvoj podeželja (v EUR) | Finančni načrt: tehnična pomoč (v EUR) | Tehnična pomoč kot delež razvoja podeželja | Finančni načrt: razvoj podeželja (v EUR) | Finančni načrt: tehnična pomoč (v EUR) | Tehnična pomoč kot delež razvoja podeželja | Sprememba pri načrtovanju razvoja podeželja | Sprememba pri načrtovanju tehnične pomoči
Belgija¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bolgarija¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Češka¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Danska² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Nemčija¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estonija | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Irska¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Grčija¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Španija¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Francija¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Italija¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Ciper¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Latvija | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Litva | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Luksemburg¹ | 94 957 826 | - | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | N/A
Madžarska¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Nizozemska² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Avstrija | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Poljska² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugalska¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Romunija¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovenija | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slovaška² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Finska | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Švedska¹ | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Združeno kraljestvo¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Skupaj/povprečni delež na državo članico³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1Komisija še ni ali je samo delno odobrila program(e) razvoja podeželja za obdobje 2014–2020 (stanje na koncu februarja 2015).

2Za obdobje 2014–2020 še ni vključena prožnost (prenosi v okviru prvega stebra).

3Z izjemo Hrvaške, ki se je EU pridružila leta 2013, zato v obdobju 2007–2013 ni imela odhodkov EKSRP; njen načrtovani proračun za EKSRP za obdobje 2014–2020 znaša 2 026 milijonov EUR, vključno s 55 milijoni EUR v tehnični pomoči.

Odgovori Komisije

Povzetek

IV

Komisija meni, da člen 5 Uredbe (ES) št. 1290/2005 zagotavlja enotno jasno pravno podlago za EKJS in EKSRP na ravni Komisije in/ali v njenem imenu.

Za novo programsko obdobje je tehnična pomoč na ravni držav članic opredeljena v členu 59 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

Svoboda izbire, ki izhaja iz regulativne prožnosti, je potrebna za obvladovanje veliko različnih potreb, s katerimi se srečujejo nacionalni in regionalni organi. Krepitev zmogljivosti je močno povezana z določeno vrsto stroškov, kot so administrativni stroški ali orodja informacijske tehnologije. Odhodki, financirani s tehnično pomočjo, so neposredno povezani s pripravo, izvajanjem in vrednotenjem programov razvoja podeželja.

Za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija državam članicam predstavila izčrpne smernice in referentom zagotovila smernice glede politik, da bi racionalizirala pristope pri pogajanjih o novih programih razvoja podeželja.

V

Države članice morajo zagotoviti, da so vsi ukrepi za razvoj podeželja, ki jih nameravajo izvajati, preverljivi in da jih je mogoče nadzorovati. V ta namen države članice opredelijo ureditev nadzora, ki jim nudi razumno zagotovilo o spoštovanju meril upravičenosti in drugih obveznosti (člen 48 Uredbe (ES) št. 1974/2006).

Za programsko obdobje 2014–2020 bo tehnična pomoč predmet upravnih pregledov in pregledov na kraju samem (člen 62 Uredbe (EU) št. 809/2014), s čimer se bo izboljšala raven zanesljivosti v smislu upravičenosti odhodkov.

Odhodki za tehnično pomoč morajo biti sledljivi, sredstva, ki se z njimi financirajo, pa morajo biti opredeljiva prek dobrih računovodskih praks. Enako načelo velja za druge odhodke, upravičence in dejavnosti, ki bi se lahko financirali iz drugih sredstev EU ali z javno podporo na splošno.

VI

Države članice morajo v letnem poročilu o napredku zagotoviti informacije o kakovosti in učinkovitosti izvajanja programov, vključno z uporabo tehnične pomoči (Priloga VII k Uredbi (ES) št. 1974/2006).

Odhodki za tehnično pomoč prispevajo k nemotenemu izvajanju programov, kar je nazadnje koristno tudi za upravičence.

VII

Tehnična pomoč prispeva k izvajanju, spremljanju, nadziranju in vrednotenju programov razvoja podeželja. Samo s povzetkom naknadnih vrednotenj programov razvoja podeželja bo mogoče dokazati, kako pomemben je prispevek tehnične pomoči k splošnim ciljem SKP.

Zakonodajalec se je odločil, da bo državam članicam omogočil prožnost pri uporabi sredstev za tehnično pomoč.

VII Prvo priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo in bo v zvezi s tem nadalje razvila smernice.

VII Drugo priporočilo

Komisija tega priporočila ne more sprejeti. Meni, da je vzdrževanje informacijske tehnologije operativna dejavnost, povezana s posodobitvijo in razvojem sistemov. V skladu s proračunskimi smernicami Komisije o evropskih strukturnih in investicijskih skladih z dne 16. maja 2014 za programe deljenega upravljanja o uporabi operativne in neoperativne (administrativne) tehnične pomoči bi morale biti v primeru odhodkov za informacijsko tehnologijo in revidiranje vse vrste stroškov informacijske tehnologije, povezanih z razvojem ali vzdrževanjem informacijske tehnologije, vedno knjižene v isti proračunski vrstici kot ustrezni stroški razvoja informacijske tehnologije. Ta pristop krepi proračunsko disciplino in skladnost na vseh področjih proračuna Komisije, na katerih se uporablja deljeno upravljanje.

VII Tretje priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo.

Srednjeročno bo Komisija zahtevala podrobnejše informacije v okviru sedanjih sistemov poročanja, da bi izboljšala spremljanje vrste nastalih stroškov (tj. administrativnih in operativnih stroškov) v proračunu za tehnično pomoč.

VII Četrto priporočilo

Komisija sprejema to priporočilo. Države članice bo spodbujala k uporabi ustreznih kazalnikov za spremljanje odhodkov za tehnično pomoč, čeprav uporaba ne bo obvezna.

Uvod

13

Obseg porabe za tehnično pomoč je načrtovan v skladu z ustreznimi opredeljenimi potrebami. Na primer, člen 8(c)(vi) Uredbe (EU) št. 1305/2014 uvaja zahtevo, da organi upravljanja zagotovijo ustrezno svetovanje o regulativnih zahtevah in ukrepih, povezanih z inovacijami, kar je morda sprožilo ustrezne dodatne potrebe v smislu tehnične pomoči.

Komisija je racionalizirala pristop k tehnični pomoči pri vseh evropskih strukturnih in investicijskih skladih z vzpostavitvijo skupnih pravnih določb, ki veljajo za vse. Ta določba (člen 59 Uredbe (EU) št. 1303/2013) nekoliko razširja obseg odhodkov, upravičenih do podpore, vključno s komuniciranjem, mreženjem, reševanjem sporov in dejavnostmi revizije, ki niso bili uporabljeni za opredelitev tehnične pomoči v prejšnjem pravnem okviru za razvoj podeželja.

16

Kar zadeva prvi steber, morajo biti vse obveznosti prevzete v zadevnem proračunskem letu in zapadejo ob koncu zadevnega leta, razen v redkih primerih dovoljenih prenosov iz enega proračunskega leta v drugo. Vendar se lahko plačila izvedejo v več kot enem proračunskem letu.

Kar zadeva drugi steber, rezultat uporabe načrtovanih sredstev za tehnično pomoč še ni v celoti znan, saj lahko države članice predložijo izjave o odhodkih v celotnem letu 2015. Med državami članicami obstajajo velike razlike glede deleža dodeljenih sredstev za razvoj podeželja, ki ga nameravajo porabiti za tehnično pomoč.

Opažanja

24

Kar zadeva prvi steber, je financiranje administrativnih stroškov držav članic izključeno iz EKJS. Administrativni stroški upravičencev do operativnih sredstev ali programov so upravičeni in se lahko vključijo v izjave držav članic na podlagi delegiranih aktov, ki jih sprejme Komisija na podlagi nove uredbe o SUT št. 1308/2013.

25

Komisija priznava pomen utemeljenosti in preglednosti administrativnih stroškov, financiranih s tehnično pomočjo. Za učinkovito izvajanje programov in politike razvoja podeželja so potrebne dobro opremljene uprave.

26

Komisija meni, da člen 5 Uredbe (ES) št. 1290/2005 zagotavlja enotno jasno pravno podlago za EKJS in EKSRP na ravni Komisije in/ali v njenem imenu.

Za novo programsko obdobje je tehnična pomoč na ravni držav članic opredeljena v členu 59 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

27

Čeprav izraz „krepitev zmogljivosti“ ni izrecno vključen v člen 5, vse razvrščene dejavnosti sčasoma privedejo do krepitve zmogljivosti storitev Komisije in držav članic za zakonito in pravilno uporabo pravil SKP.

28

Zakonodajalec se je pri sprejemanju uredb odločil za prožen in širok pristop k uporabi tehnične pomoči s strani držav članic. Komisija ne sme posegati v uporabo takšnih določb, zlasti če je ugotovljeno, da so odhodki upravičeni.

Vendar pa je Komisija za sedanje programsko obdobje izdala posebne smernice za države članice ter smernice glede politik in okvirne kazalnike za referente.

Administrativni stroški, plačani s tehnično pomočjo, morajo biti jasno povezani z izvajanjem programa. Prožnost pri uporabi sredstev na podlagi tehnične pomoči v okviru sprejetih zgornjih meja ne pomeni pomanjkanja doslednosti. Države članice bi morale v okviru deljenega upravljanja zagotoviti, da se proračun EU porabi v skladu z načeli gospodarnosti, učinkovitosti in uspešnosti (člen 30 finančne uredbe (Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012)).

Odhodki za tehnično pomoč podpirajo dejavnosti nacionalnih mrež za podeželje v državah članicah, ki so jasno opredeljene in vzpostavljene v pravnem okviru (člen 68 Uredbe (ES) št. 1698/2005), in programe razvoja podeželja.

30

Po mnenju Komisije bi moral „opredelitev“ in „naravo“ tehnične pomoči določiti zakonodajalec.

Priročnik za neposredno upravljanje je namenjen zagotavljanju smernic o potrjevanju, finančnih tokovih, procesih in postopkih, ki se uporabljajo za izvrševanje proračuna, in ne zagotavljanju pravil o razporejanju proračunskih sredstev med postavkami.

31

V skladu z računovodskimi sistemi Komisije je skupna vrednost obveznosti leta 2013 znašala 21 879 114 EUR. Komisija je ob koncu programskega obdobja 2007–2013 okrepila dejavnosti mreženja, zlasti v zvezi z evropskim partnerstvom za inovacije. Dejavnosti mreženja so bile tudi ključni element za pripravo naslednjega programskega obdobja. Na splošno mreženje predstavlja pomembno dejavnost, ki je usmerjena k rezultatom in pomeni temelj oblikovanja politike. Kar zadeva sisteme informacijske tehnologije, je razvoj novih in bolj dovršenih orodij (npr. RDIS2, SFC) za pripravo obdobja 2014–2020 potekal večinoma od leta 2012, zato so povezani odhodki precej večji kot leta 2007. Glej tudi odgovore na odstavke 32–35.

Skupni odgovor Komisije na odstavke 32–35

Pristojne službe Komisije so odhodke za informacijsko tehnologijo financirale iz več proračunskih členov na podlagi povezave zadevnih odhodkov z osnovno dejavnostjo.

Proračunski členi, ki se uporabljajo za to financiranje, vključujejo netehnično operativno pomoč pri odhodkih za podporo za dejavnosti SKP (EKJS in EKSRP sta bila ločeno financirana iz člena 05 01 04) in operativno tehnično pomoč, ki je neposredno povezana z izvajanjem operativnih programov in dejavnosti SKP (EKJS financiran iz člena 05 08 09 in EKSRP iz postavke 05 04 05 02).

Razvoj in vzdrževanje upravnih sistemov informacijske tehnologije se postopoma upoštevata pri horizontalnih storitvah v okviru Komisije. Vendar je Komisija še naprej odgovorna za sisteme informacijske tehnologije, ki služijo SKP. Zgoraj navedeni proračunski členi vključujejo zadevne začetne stroške razvoja sistemov informacijske tehnologije in stroške njihovega vzdrževanja. Stroški vzdrževanja vključujejo nadaljnji razvoj teh sistemov, če je to potrebno (razvojno vzdrževanje), ter njihovo potrebno korektivno vzdrževanje in delovanje.

Komisija je izdala smernice za programe v okviru deljenega upravljanja, ki zagotavljajo potrebne usmeritve glede vrste proračunske vrstice, ki se uporabi v primeru odhodkov za informacijsko tehnologijo (in revidiranje) za namene ustrezne skladnosti v zvezi z vključitvijo odhodkov za informacijsko tehnologijo v proračun. Vse vrste stroškov za informacijsko tehnologijo, bodisi za njen razvoj ali vzdrževanje, in stroške vzdrževanja bi bilo treba vedno knjižiti v isto proračunsko vrstico kot ustrezne stroške razvoja informacijske tehnologije. Ta pristop krepi proračunsko disciplino in skladnost v vseh generalnih direktoratih z deljenim upravljanjem.

36

Glej odgovor Komisije na odstavek 28.

37

Glej odgovor Komisije na odstavek 28.

38

Povprečni znesek v zvezi z uporabo tehnične pomoči za programsko obdobje 2007–2013 (1,57 %) in predvideni znesek za programsko obdobje 2014–2020 (1,97 %) razkrivata, da države članice dodeljujejo malo sredstev in da se sredstva porabijo samo za potrebne dejavnosti, povezane z izvajanjem programov razvoja podeželja. Poleg tega je dejanski znesek, porabljen v obdobju 2007–2013 (na dan 31. oktobra 2014), predstavljal le 70 % načrtovanih zneskov, navedenih v Prilogi. Zato je bilo samo 1,16 % izvršenega proračuna za obdobje 2007–2013 dejansko namenjenega tehnični pomoči.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 13.

Skupni odgovor Komisije na odstavka 40 in 41

Dobro finančno upravljanje in ambiciozni politični cilji na področju politike razvoja podeželja zahtevajo okrepljene upravne zmogljivosti v državah članicah. Da se zagotovi ustrezno izvajanje, je bila zagotovljena večja poraba sredstev za ohranjanje upravne zmogljivosti v državah članicah.

Poleg tega je na revidirano obdobje vplivala huda gospodarska kriza, zlasti v nekaterih državah članicah, kjer so se nacionalne uprave soočale z velikim zmanjševanjem in pomanjkanjem sredstev. Za zagotovitev učinkovitega izvajanja politike in zmanjšanje naraščajoče stopnje napak so takšne uprave skušale pridobiti sredstva EU iz podpore za tehnično pomoč.

43

Člen 66(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005 določa: „Na pobudo držav članic lahko EKSRP za vsak program razvoja podeželja financira dejavnosti priprave, upravljanja, spremljanja, vrednotenja ter informiranja in nadzora, ki se nanašajo na podporo programu. Tem ukrepom se lahko nameni do 4 % celotnega zneska za vsako dejavnost.“ V skladu s členom 71(3) Uredbe (ES) št. 1698/2005 morajo pristojni nacionalni organi določiti pravila o upravičenosti izdatkov, ob upoštevanju posebnih pogojev, ki so določeni v Uredbi (ES) št. 1698/2005 za nekatere ukrepe za razvoj podeželja.

45

Komisija meni, da se s prerazporeditvijo odobrenih proračunskih sredstev na upravljanje izboljšajo obravnava zahtevkov za pomoč in svetovalne storitve, zagotovljene upravičencem v okviru programov razvoja podeželja, zlasti v zvezi z zapletenimi naložbenimi ukrepi, s tem pa se izboljša tudi celotno izvajanje programa.

46

Tehnična pomoč se delno uporablja za splošno upravljanje programov razvoja podeželja, kar po mnenju nosilcev odločanja pomeni nujno podporo za izvajanje politike. Zato bi jo bilo treba oceniti ob upoštevanju kazalnikov uspešnosti programov razvoja podeželja.

47

Tehnična pomoč se večinoma uporablja za zmanjšanje upravnega bremena upravičencev, izboljšanje njihovega znanja in informacij o izvajanju programa ali polno izkoriščanje orodij informacijske tehnologije in e-uprave. Zato imajo odhodki za tehnično pomoč, tudi če so deloma namenjeni za proračunsko podporo, pozitivne učinke za upravičence.

48

Nacionalne uprave v gospodarsko šibkejših državah članicah potrebujejo večjo podporo za izpolnjevanje zavez in obveznosti EU v zvezi z izvajanjem programa. Takšni odhodki so potrebni za financiranje upravnih sredstev, povezanih z izvajanjem programa.

Poraba Poljske za tehnično pomoč v odstotkih je razmeroma nizka.

49

Tehnična pomoč podpira izvajanje ključnih ciljev politike, ki brez takšnega financiranja ne bi bili doseženi. Zato Komisija meni, da odhodki za tehnično pomoč ne preusmerjajo znatnih sredstev s ciljev politike, temveč nasprotno krepijo ureditve za izvajanje v državah članicah.

V programskem obdobju 2007–2013 je bilo za tehnično pomoč porabljenih samo 1,16 % odhodkov (od možne zgornje meje v višini 4 %). Ta razmeroma majhen odstotek odhodkov za razvoj podeželja ne kaže nobene težnje po povečanju plačil za administrativne stroške držav članic.

Okvir 1

Ob upoštevanju, da se s proračunom za tehnično pomoč financirajo nekateri režijski stroški, povezani z izvajanjem programa, se zdi, da je delež takšnih odhodkov v primerjavi s celotnim proračunom politike (tj. 1,16 %) zelo omejen.

Komisija meni, da se stroški kontrol v državah članicah ne bi smeli povečati, poudarek pa bi moral biti na potrebi po izboljšanju kakovosti in učinkovitosti kontrol.

Obveznosti, povezane z upravljanjem, nadzorom, informiranjem, obveščanjem, spremljanjem mreženja in vrednotenjem, so potrebne za izvajanje politike, njihove stroške pa bi moral sofinancirati EKSRP.

50

Komisija je državam članicam predstavila smernice o uporabi tehnične pomoči za programsko obdobje 2014–2020 v okviru Odbora za razvoj podeželja.

51

Preglednica v Prilogi temelji na osnutkih programov razvoja podeželja, ki so jih predložile države članice in so večinoma še v razpravi.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 13.

54

Komisija v državah članicah izvaja številne revizije, da bi preverila odhodke za tehnično pomoč. Ukrepanje po napakah, o katerih sta poročala Komisija in Evropsko računsko sodišče, se spremlja in predlagani so finančni popravki.

Pravni okvir za programsko obdobje 2014–2020 je bil okrepljen. Smernice, predstavljene državam članicam, vključujejo naslednja priporočila: „Administrativni stroški upravičencev, financirani s tehnično pomočjo, vključno s stroški osebja, bi morali biti jasno določeni (vrsta administrativnih stroškov in merila za dodelitev). Poleg tega morata biti v primeru, če upravičenci izvajajo tudi druge sklade (tj. evropske strukturne in investicijske sklade ali EKJS), zagotovljeni preverljivost in merljivost administrativnih stroškov, financiranih s tehnično pomočjo.“

55

Države članice se zavedajo, da se lahko tehnična pomoč nanaša samo na programe razvoja podeželja in da je treba dokazati jasno ločevanje administrativnih stroškov in stroškov osebja, povezanih s prvim in drugim stebrom.

Glej tudi odgovor na odstavek 54.

Okvir 2

Po navedbah litovskih organov ministrstvo potrjuje redno posodobljene sezname zaposlenih, ki jim je delno dodeljeno delo na programih razvoja podeželja, skupaj z določenim odstotkom njihovega delovnega časa. V plačilni agenciji se sorazmerna porazdelitev delovnega časa osebja določi ob upoštevanju različnih skladov, ki jih upravlja agencija, dodeljenih nalog in funkcij, odobrenih akcijskih načrtov, načrtovanih pozivov za zbiranje predlogov in njihove izvedbe, pregledov na kraju samem itd.

Kar zadeva Madžarsko, je Komisija 19. decembra 2014 spomnila madžarske organe, da je treba za programsko obdobje 2014–2020 predložiti seznam upravičencev do tehnične pomoči. Poleg tega morata biti v primeru, če upravičenci izvajajo tudi druge sklade (tj. evropske strukturne in investicijske sklade ali EKJS), zagotovljeni preverljivost in merljivost financiranih administrativnih stroškov.

Kar zadeva Avstrijo, so bili organi med pogajanji o programu za obdobje 2014–2020 seznanjeni, da se lahko tehnična pomoč nanaša samo na programe razvoja podeželja in da je treba dokazati jasno ločevanje administrativnih stroškov in stroškov osebja, povezanih s prvim in drugim stebrom.

Za Poljsko so bili koeficienti ocenjeni ob predpostavki, da se delež med prvim in drugim stebrom v zadevnem obdobju verjetno ne bo spremenil.

Treba je opozoriti, da Komisija pri svojih revizijah upošteva pripombe Sodišča.

Glej tudi odgovor na odstavek 55.

56

Glej odgovor Komisije na odstavek 54.

Okvir 3

Komisija je na dvostranskih srečanjih in v različnih dokumentih, izmenjanih z organi upravljanja v skladu s členom 82(2)(f) Uredbe (ES) št. 1698/2005, večkrat poudarila pomembnost skladnosti s pravili o javnem naročanju.

Italijanski organ upravljanja je v letnem poročilu o napredku podal posebna zagotovila v zvezi s skladnostjo, zlasti glede upoštevanja pravil o konkurenci in javnem naročanju.

Člen 62 Uredbe (EU) št. 1305/2013 je razširil področje, na katerem bi moral neodvisni strokovnjak opraviti ali potrditi izračune. Vključevalo bo tudi vse dejavnosti, pri katerih bodo uporabljene poenostavljene možnosti obračunavanja stroškov.

62

V programskem obdobju 2014–2020 se bodo nacionalne mreže za podeželje spremljale s tremi posebnimi kazalniki učinka (Priloga IV k Uredbi (EU) št. 808/2014). Tako kot za druge dejavnosti, financirane v okviru tehnične pomoči, smernice, predstavljene državam članicam, vključujejo naslednje priporočilo: „Za skladnost s splošnimi načeli dobrega finančnega upravljanja skladov EU bi morali odhodki za tehnično pomoč temeljiti na operativnih ciljih SMART (člen 30 finančne uredbe (Uredba (EU, Euratom) št. 966/2012)), po ustrezni oceni potreb. Učinke bi bilo treba spremljati in vrednotiti na podlagi kazalnikov uspešnosti. Države članice se spodbuja, da vzpostavijo posebne dodatne kazalnike za tehnično pomoč.“

Okvir 4

Programi razvoja podeželja se izvajajo z ukrepi, ki zahtevajo podporo v obliki tehnične pomoči za njihovo celotno učinkovito izvajanje. V tem smislu Komisija obravnava ukrepe kot orodje (zbirko orodij) politike in tehnično pomoč kot medsektorsko dejavnost, ki podpira učinkovito upravljanje programov razvoja podeželja.

Namero, da se tehnična pomoč prouči ločeno od ukrepov, jasno dokazuje dejstvo, da so določeni v različnih poglavjih zakonodaje na področju razvoja podeželja. Na primer kot v Uredbi (EU) št. 1305/2013: poglavje I naslova III opisuje ukrepe, poglavje II opisuje skupne določbe za nekatere ukrepe, poglavje III pa opisuje tehnično pomoč in mreženje. Tehnična pomoč je jasno ločena od ukrepov. Vendar to ločevanje ne pomeni, da se tehnična pomoč ne spremlja ali vrednoti. Programi razvoja podeželja so ustrezno načrtovani, spremljani in vrednoteni, učinki tehnične pomoči pa podpirajo učinkovito izvajanje in zagotavljanje programov razvoja podeželja kot celote.

Kar zadeva Avstrijo, je bilo financiranje administrativnih stroškov, ki ga je izvedla plačilna agencija, skladno z ustrezno zakonodajo EU, zato ga je Komisija odobrila.

63

Ker okvir spremljanja in vrednotenja ocenjuje splošno uspešnost programov razvoja podeželja, bi se prekomerna poraba sredstev za (neoperativne) stroške, ki ne prispevajo k uspešnosti programov, kazala v manjši splošni uspešnosti. Zato Komisija meni, da je prispevek tehnične pomoči posredno vključen v oceno.

64

Splošni in posamični cilji so ustrezno določeni na ravni programov razvoja podeželja.

Glej tudi odgovor Komisije na odstavek 62.

67

Države članice morajo ovrednotiti, kako se lahko srednje- in dolgoročne potrebe vključijo v programe razvoja podeželja kot celote.

Države članice morajo spremembe programa ustrezno utemeljiti in navesti konkretne razloge, če je treba spremeniti odhodke za tehnično pomoč.

Poleg tega primer Poljske kaže na možno težavo pri pripravi ločene smiselne dolgoročne ocene potreb na področju tehnične pomoči.

69

Komisija ni določila ločenih ciljev za celotno financiranje v okviru tehnične pomoči, ker po njenem mnenju to ni bilo potrebno, stroškovno učinkovito ali sorazmerno. Vendar je, kjer je bilo to ustrezno, razvila večletno načrtovanje in s tem povezane mejnike (vrednotenje, glavna shema informacijske tehnologije itd.).

73

V splošnih smernicah o okviru skupnega spremljanja in vrednotenja tehnična pomoč ni bila ločeno navedena, ker so zahteve glede uspešnosti posredno vključene in merjene v okviru izvajanja ukrepov, h katerim prispevajo.

Okvir skupnega spremljanja in vrednotenja predvideva uporabo dodatnih kazalnikov v okviru programov razvoja podeželja (člen 81(2) Uredbe (ES) št. 1698/2005), ki jih določijo države članice, da omogočijo spremljanje in vrednotenje posebnosti programov razvoja podeželja. Uvedel je tudi skupna vprašanja za vrednotenje za tehnično pomoč, ki jo je treba ovrednotiti pri vmesnih in naknadnih vrednotenjih.

75

Glede na veliko različnih potreb, ki jih zajema tehnična pomoč, bi ločevanje spremljanja in vrednotenja od elementov programov razvoja podeželja, h katerim prispevajo, zahtevalo zelo obsežen in drag okvir za spremljanje razmeroma nizkih odhodkov. V skladu s Prilogo VII Uredbe (ES) št. 1974/2006 bi moralo letno poročilo o napredku vsebovati informacije o ukrepih, ki sta jih sprejela organ upravljanja in odbor za spremljanje, da bi zagotovila kakovost in učinkovitost izvajanja programov, vključno s tehnično pomočjo. Vendar bi se moralo vrednotenje programov razvoja podeželja (vključno z ocenami uspešnosti in učinka) izvajati pri vmesnih in naknadnih vrednotenjih.

76

Glede na veliko število programov razvoja podeželja in veliko različnih zajetih potreb se šteje, da so države članice primernejše za ocenjevanje, kje in kako je podpora, kot je opredeljena v zakonodaji, najbolj potrebna. Države članice programe ciljno usmerijo na podlagi ocene potreb in sredstva se dodelijo konkretnim področjem, ki se štejejo za pomembna. Ta področja, kot prikazujejo številčni podatki, se med državami članicami močno razlikujejo.

77

Države članice so močno okrepile sodelovanje med plačilnimi agencijami, da bi ocenile in odpravile obstoječe pomanjkljivosti pri izvajanju, ki povzročajo visoke stopnje napak. Takšne dejavnosti se lahko financirajo s tehnično pomočjo.

78

Glej odgovor Komisije na odstavek 75.

82

Za programsko obdobje 2014–2020 je bila ena od nalog skupščine mrež za podeželje, določenih v členu 3(d) Izvedbenega sklepa Komisije 2014/825/EU, zagotoviti ustrezno spremljanje in ocenjevanje dejavnosti Evropske mreže za razvoj podeželja in mreže EIP. V okviru iste ureditve člen 8(c) predvideva redno ocenjevanje uspešnosti in učinkovitosti dejavnosti Evropske mreže za razvoj podeželja in mreže EIP.

Zaključki in priporočila

83

Tehnična pomoč prispeva k izvajanju, spremljanju, nadzoru in vrednotenju programov razvoja podeželja. Samo s povzetkom naknadnih vrednotenj programov razvoja podeželja bo mogoče dokazati, kako pomemben je prispevek tehnične pomoči k splošnim ciljem SKP.

Zakonodajalec se je odločil, da bo državam članicam omogočil prožnost pri uporabi sredstev za tehnično pomoč.

84

Komisija meni, da člen 5 Uredbe (ES) št. 1290/2005 zagotavlja enotno jasno pravno podlago za EKJS in EKSRP na ravni Komisije in/ali v njenem imenu.

Za novo programsko obdobje je tehnična pomoč na ravni držav članic opredeljena v členu 59 Uredbe (EU) št. 1303/2013.

Svoboda izbire, ki izhaja iz regulativne prožnosti, je potrebna za obvladovanje veliko različnih potreb, s katerimi se srečujejo nacionalni in regionalni organi. Učinkovito izvajanje programov razvoja podeželja je tesno povezano z nujnimi stroški, kot so administrativni stroški pri orodjih informacijske tehnologije. Odhodki, financirani s tehnično pomočjo, so neposredno povezani s pripravo, izvajanjem in vrednotenjem programov razvoja podeželja.

Za programsko obdobje 2014–2020 je Komisija državam članicam predstavila izčrpne smernice in referentom zagotovila smernice glede politik, da bi racionalizirala pristope pri pogajanjih o novih programih razvoja podeželja.

85

V skladu s proračunskimi smernicami Komisije o evropskih strukturnih in investicijskih skladih za programe deljenega upravljanja o uporabi operativne in neoperativne (administrativne) tehnične pomoči bi morale biti v primeru odhodkov za informacijsko tehnologijo in revidiranje vse vrste stroškov informacijske tehnologije, povezanih z razvojem ali vzdrževanjem informacijske tehnologije, vedno knjižene v isti proračunski vrstici kot ustrezni stroški razvoja informacijske tehnologije. Ta pristop krepi proračunsko disciplino in skladnost na vseh področjih proračuna Komisije, kjer se uporablja deljeno upravljanje. Kar zadeva tehnično pomoč na pobudo držav članic, so izplačila plač upravičeni odhodki, če so izplačana sredstva neposredno povezana z izvajanjem programa razvoja podeželja. V zvezi s tem smernice o tehnični pomoči za obdobje 2014–2020, predstavljene državam članicam, vključujejo posebne informacije o tem, kako pripisati in financirati stroške osebja.

86

Komisija države članice spodbuja, naj zagotovijo, da so administrativni stroški upravičencev, ki se financirajo s tehnično pomočjo, vključno s stroški osebja, jasno določeni. Poleg tega morata biti v primeru, če upravičenci izvajajo tudi druge sklade (tj. evropske strukturne in investicijske sklade ali EKJS), zagotovljeni preverljivost in merljivost administrativnih stroškov, financiranih s tehnično pomočjo¹.

Priporočilo 1

Komisija sprejema to priporočilo in bo v zvezi s tem nadalje razvila smernice.

Priporočilo 2

Komisija tega priporočila ne more sprejeti. Meni, da je vzdrževanje informacijske tehnologije operativna dejavnost, povezana s posodobitvijo in razvojem sistemov. V skladu s proračunskimi smernicami Komisije o evropskih strukturnih in investicijskih skladih z dne 16. maja 2014 za programe deljenega upravljanja o uporabi operativne in neoperativne (administrativne) tehnične pomoči bi morale biti v primeru odhodkov za informacijsko tehnologijo in revidiranje vse vrste stroškov informacijske tehnologije, povezanih z razvojem ali vzdrževanjem informacijske tehnologije, vedno knjižene v isti proračunski vrstici kot ustrezni stroški razvoja informacijske tehnologije. Ta pristop krepi proračunsko disciplino in skladnost na vseh področjih deljenega upravljanja proračuna Komisije.

Priporočilo 3

Komisija sprejema to priporočilo.

Srednjeročno bo Komisija zahtevala podrobnejše informacije v okviru sedanjih sistemov poročanja, da bi izboljšala spremljanje vrste nastalih stroškov (tj. administrativnih in operativnih stroškov) v proračunu za tehnično pomoč.

91

Ker je tehnična pomoč medsektorska podporna dejavnost, sta spremljanje in vrednotenje njenih odhodkov vključena v spremljanje in vrednotenje programov kot celote.

Za tehnično pomoč se uporabljajo posebni kazalniki finančnega rezultata.

92

Morebitna učinkovitost orodja ni odvisna od obstoja sistema, da se ocenijo njegovi učinki.

Priporočilo 4

Komisija sprejema to priporočilo.

Države članice bo spodbujala k uporabi ustreznih kazalnikov za spremljanje odhodkov za tehnično pomoč, čeprav uporaba ne bo obvezna.

1Smernice o tehnični pomoči za programsko obdobje 2014–2020.

QJ-AB-15-003-SL-E  1977-5784

Tehnična pomoč tradicionalno pomeni zagotavljanje strokovnega znanja in financiranja za podporo vladnim oddelkom pri izvajanju politike. Pri tej reviziji je Sodišče preučilo uporabo financiranja EU za tehnično pomoč na področju kmetijstva in razvoja podeželja v obdobju 2007–2013. Ugotovilo je, da je prišlo do premika od razumevanja tehnične pomoči kot sredstva za vzpostavljanje zmogljivosti k njenemu dojemanju kot podpore za redne administrativne stroške. Zaradi tega premika in zato, ker ni ustreznega okvira smotrnosti poslovanja, Komisija in države članice ne morejo dokazati, kako dobro je tehnična pomoč prispevala k učinku SKP.