EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN

12, rue Alcide De Gasperi

1615 Luxembourg

LUXEMBOURG

Tfn +352 4398-1

E-post: eca-info@eca.europa.eu

Internet: http://eca.europa.eu

Twitter: @EUAuditorsECA

YouTube: EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2015

Print | ISBN 978-92-872-2217-6 | ISSN 1831-0990 | doi:10.2865/099224 | QJ-AB-15-003-SV-C
PDF | ISBN 978-92-872-2203-9 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/175308 | QJ-AB-15-003-SV-N
EPUB | ISBN 978-92-872-2234-3 | ISSN 1977-5830 | doi:10.2865/82243 | QJ-AB-15-003-SV-E

© Europeiska unionen, 2015

Kopiering tillåten med angivande av källan.

HUR HITTAR MAN EU:s PUBLIKATIONER?

Gratispublikationer

•Ett enskilt exemplar
genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

•Flera exemplar/affischer/kartor
hos Europeiska unionens representationer (http://ec.europa.eu/represent_sv.htm),
hos delegationer i länder utanför EU (http://eeas.europa.eu/delegations/index_sv.htm),
genom att kontakta nätverket Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_sv.htm)
eller ringa 00 800 6 7 8 9 10 11 (gratis inom hela EU) (*).

(*)Varken informationen eller samtalen kostar i regel något (men vissa operatörer, telefonkiosker och hotell kan ta betalt för samtalen).

Avgiftsbelagda publikationer

•Genom EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).

SV
2015

nr 04

Särskild rapport

Tekniskt stöd – hur har
det bidragit till jordbruket
och landsbygdens
utveckling?

(i enlighet med artikel 287.4 andra stycket i EUF-fördraget)

Granskningsteam

I våra särskilda rapporter redovisar vi resultatet av våra effektivitets- och regelefterlevnadsrevisioner av särskilda budgetområden eller förvaltningsteman. Vi väljer ut och utformar granskningsuppgifterna så att de ska få största möjliga effekt och bedömer riskerna när det gäller resultat eller regelefterlevnad, storleken på de aktuella inkomsterna eller utgifterna, framtida utveckling och politiskt intresse och allmänintresse.

Denna effektivitetsrevision utfördes av revisionsavdelning I – under ledning av revisionsrättens ledamot Rasa Budbergytė – som är specialiserad på utgiftsområdet bevarande och förvaltning av naturresurser. Granskningen leddes av ledamoten Kersti Kaljulaid, med stöd av enhetschef Helder Faria Viegas, granskningsledare Csaba Bartos, biträdande granskningsledare Blanka Happach och revisorerna Maciej Szymura, Carlos Sanchez Rivero och Roberto Resegotti samt Tom Everett som gav språkligt stöd vid utarbetandet av rapporten.

Från vänster till höger: B. Happach, R. Resegotti, Cs. Bartos, M. Szymura, K. Kaljulaid, C. Sanchez Rivero, T. Everett, H. Faria Viegas.

Innehåll

Förkortningar

Sammanfattning

Inledning

Vad är tekniskt stöd?

Tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdsutveckling under de senaste åren

Regler och förordningar

Budgeterade och utnyttjade belopp

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål och revisionsmetod

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål

Revisionsmetod

Iakttagelser

Hur används anslagen till tekniskt stöd i praktiken?

Problem med tydligheten

En övergång till administrativa kostnader vid kommissionen

I medlemsstaterna ligger tonvikten på lönekostnader

Är kostnaderna stödberättigande?

Vissa kostnader vid kommissionen berättigar formellt inte till stöd

Vanliga problem i medlemsstaterna

Hur lämplig är resultatramen för utgifterna för tekniskt stöd?

Bristfällig planering och behovsbedömning

Målen är långt ifrån SMART-mål

Begränsad övervakning och utvärdering

Effekten av en otillfredsställande resultatram

Nätverkssamarbete: möjlighet till en ändamålsenlig resultatram

Slutsatser och rekommendationer

Bilaga
–
Finansiell planering av tekniskt stöd inom landsbygdsutveckling 2007–2013 och 2014–2020

Kommissionens svar

Förkortningar

EGFJ: Europeiska garantifonden för jordbruket

EJFLU: Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling

EUGFJ: Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket – föregångaren (1962–2006) till EGFJ och EJFLU

GJP: den gemensamma jordbrukspolitiken

Sapard: det särskilda föranslutningsprogrammet för jordbruket och landsbygdens utveckling – ett instrument som inrättades för att hjälpa kandidatländerna (2000–2006) med de nödvändiga strukturanpassningsåtgärderna inom jordbruk och landsbygdsutveckling innan de blev medlemmar i EU

Sammanfattning

I

Tekniskt stöd har traditionellt handlat om att tillhandahålla sakkunskap och finansiering för att bistå statliga myndigheter i genomförandet av program som hänger samman med strategiska mål. Inom EU:s politikområde jordbruk och landsbygdsutveckling finansieras tekniskt stöd inom olika delar av den gemensamma jordbrukspolitiken – EGFJ (första pelaren) och EJFLU (andra pelaren). Utgifterna ska bidra till utvecklingen av den administrativa kapaciteten och kommissionens och medlemsstaternas genomförande av program inom de båda pelarna.

II

Vi granskade hur det tekniska stödet användes inom området jordbruk och landsbygdens utveckling under perioden 2007–2013. Fram till slutet av 2013 hade kommissionen och medlemsstaterna utnyttjat halva sin budget för tekniskt stöd på 1,8 miljarder euro inom politikområdet, och resten av anslagen fanns tillgängliga för utgifter fram till slutet av 2015.

III

Revisionen inriktades på hur det tekniska stödet förvaltades och hur det bidrog till centrala mål med politiken. Vi undersökte vilka aktiviteter som fick stöd genom anslag för tekniskt stöd vid kommissionen och i medlemsstaterna, huruvida de redovisade kostnaderna berättigade till stöd och huruvida metoderna för att mäta resultatet av det tekniska stödet var lämpliga och ändamålsenliga.

IV

Vi konstaterade att kommissionen och medlemsstaterna har utnyttjat flexibiliteten i lagstiftningen på det här området fullt ut. Men valfriheten har resulterat i att det inte har varit tydligt vad som var målen med finansieringen och hur finansieringen fick användas. Under den granskade perioden övergick det tekniska stödet från att gälla kapacitetsuppbyggnad till att mer handla om stöd till regelbundna administrativa kostnader, såsom löner och it-underhåll. När det tekniska stödet används på det sättet kan man fråga sig hur mycket det bidrar till de övergripande programmålen.

V

En annan effekt av kommissionens otillräckliga instruktioner när det gäller tekniskt stöd gäller stödberättigandet. De administrativa kostnaderna delas ofta mellan första och andra pelaren och det kan därför vara oklart vad som är den korrekta fördelningen av utgifter till en specifik fond. Det problemet har framför allt förekommit i de medlemsstater som i stort sett inte har beviljats någon medfinansiering av tekniskt stöd inom första pelaren. Att administrativa kostnader bara berättigar till stöd inom andra pelaren eller (vid kommissionen) måste delas mellan de båda pelarna har gett upphov till komplexa administrativa förfaranden för att motivera fördelningen, och dessa förfaranden tillämpas inte alltid på ett tillfredsställande sätt.

VI

Användningen av all finansiering inom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP) regleras genom krav på garantier för att utgifterna är lämpliga genom en övervaknings- och utvärderingsram. Men eftersom det tekniska stödet främst är icke-operativt har det undantagits från ramen. Därmed äventyras öppenheten och ansvarsutkrävandet och det är omöjligt att avgöra om det tekniska stödet används ändamålsenligt och effektivt. När anslagen inte längre går till kapacitetsuppbyggnad som hänger samman med de centrala målen med finansieringen finns det också en risk för att slutmottagarna drabbas negativt – särskilt i EU:s fattigare regioner på grund av strukturen på medfinansieringen.

VII

Vi drar slutsatsen att varken kommissionen eller medlemsstaterna kan visa hur väl det tekniska stödet har bidragit till de allmänna GJP-målen eftersom det saknas en lämplig resultatram för utgifterna för tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdsutveckling.

Vi lämnar därför följande rekommendationer:

οKommissionen bör förtydliga hur medlemsstaterna ska tillämpa det tekniska stödet inom landsbygdsutveckling. Framför allt bör den tydliggöra skillnaden mellan driftsutgifter/utgifter för ”kapacitetsuppbyggnad” och stödberättigande administrativa kostnader/kostnader för ”budgetstöd”, särskilt när det gäller lönekostnader. Med ett sådant förtydligande ökar insynen i hur anslagen får användas. Kommissionen bör noga övervaka medlemsstaternas användning av tekniskt stöd.

οKommissionen bör även vidta lämpliga åtgärder för att försäkra sig om att administrativa utgifter som regelbundet it-underhåll inte belastar budgetposterna för tekniskt stöd.

οKommissionen bör i framtiden kräva att medlemsstaterna rapporterar administrativa kostnader/kostnader för ”budgetstöd” för landsbygdsutveckling separat så att det tydligare framgår att en del av anslagen för tekniskt stöd har använts för sådant stöd.

οKommissionen och medlemsstaterna bör inrätta en lämplig resultatram för det tekniska stödet. Framför allt bör kommissionens och medlemsstaternas behov av tekniskt stöd bedömas korrekt, och det bör finnas en mekanism för att fastställa mål och mäta framsteg i förhållande till målen.

Inledning

Vad är tekniskt stöd?

01

Tekniskt stöd har i internationella sammanhang definierats som överföring av kunskap i form av personal, utbildning och forskning och kostnader i samband därmed¹. Inom ramen för utvecklingsbistånd från OECD, FN och andra internationella organisationer ges stödet generellt i form av sakkunskap och rådgivning som ska hjälpa stater med deras utvecklingsprogram.

02

När det gäller EU handlar det tekniska biståndet på området för externt stöd till utvecklingsländer och andra icke medlemsstater i stor utsträckning om att tillhandahålla specifik sakkunskap. Kommissionen ger också tekniskt stöd i form av finansiering genom tre andra kanaler:

οDen betalar kostnaderna för genomförandeorganen som har inrättats för att förvalta projekten och programmen både inom specifika politikområden och på en övergripande nivå.

οDen har inrättat rubriker som finansieras genom driftsbudgeten² för generaldirektoratens genomförande, förvaltning och samordning av program inom specifika politikområden.

οDen medfinansierar medlemsstaternas användning av tekniskt stöd i samband med EU-fonder (t.ex. EJFLU, EFF, sammanhållningsutgifter och Eruf) för att underlätta genomförandet av nationella och regionala program eller åtgärder.

03

Vår revision täcker de två sistnämnda utgiftsområdena, vilka motsvarar hur det tekniska stödet används inom politikområdet jordbruk och landsbygdsutveckling.

04

Traditionellt gäller de kostnadskategorier som finansieras på det här sättet utarbetande av studier och utvärderingsrapporter, anordnande av möten och seminarier, utbildning och tjänster från externa experter. Men finansieringen kan också gälla personalkostnader, it-utveckling och it-underhåll, informations- och offentlighetsåtgärder och nätverkssamarbete. Utgifterna ska avse specifika program och bidra till de övergripande politiska målen med att utveckla den administrativa kapaciteten och genomföra programmen.

Tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdsutveckling under de senaste åren

05

Reglerna för användningen av tekniskt stöd inom jordbruk är inte samma för första GJP-pelaren (marknads- och direktstöd genom EGFJ) och andra pelaren (stöd till landsbygdsutveckling genom EJFLU).

06

Mellan 2000 och 2004 kom den enda medfinansiering av tekniskt stöd som medlemsstaterna hade tillgång till inom landsbygdsutveckling från utvecklingssektionen vid Europeiska utvecklings- och garantifonden för jordbruket (EUGFJ). Stödnivåerna var relativt låga (1 % av den totala finansieringen), och kommissionen övervakade noggrant hur det tekniska stödet användes.

07

Under programperioden 2000–2006 erbjöds tio central- och östeuropeiska kandidatländer³ tekniskt stöd på jordbruksområdet genom Sapard. Sapard var ett av tre strukturprogram (de andra var Phare och Ispa) för kapacitetsuppbyggnad inom institutioner, transportsektorn, miljön och jordbruket för att förbereda förvaltningarna för EU-medlemskapet. De tre programmen hade samma regler för genomförandet av och berättigandet till tekniskt stöd. Inom Sapard betalade EU hela utgiften för det tekniska stödet i varje land när stödet gavs på kommissionens initiativ, och det utgjorde i genomsnitt 3 % av de årliga anslagen.

08

Från 2004 kunde de åtta Sapardländer som anslöt sig till EU det året utnyttja övergångsåtgärder som bland annat gav dem ytterligare resurser för tekniskt stöd från EUGFJ:s garantisektion för att hjälpa dem att stärka den administrativa kapaciteten att förvalta sina landsbygdsutvecklingsprogram ändamålsenligt.

09

För perioden 2007–2013 – som den här rapporten framför allt handlar om – togs kopplingen till strukturåtgärderna bort, och finansieringen (inklusive den som gällde tekniskt stöd) inom jordbruk och landsbygdsutveckling reglerades separat genom särskild lagstiftning för det politikområdet. Det medförde inga större regeländringar för första pelaren, men tillvägagångssättet för användning av tekniskt stöd inom andra pelaren ändrades betydligt. Den tillämpliga lagstiftningen beskrivs i avsnittet nedan.

10

En intressant del av planeringen av tekniskt stöd som infördes för perioden 2007–2013 var kravet på nätverkssamarbete inom landsbygdsutveckling, både nationellt⁴ och på EU-nivå⁵. Nätverkssamarbetet stod endast för en liten del av EUGFJ:s anslag till tekniskt stöd, men det var ett viktigt tillskott eftersom det ledde till att det skapades ett nätverk för hela EU med ett stort antal och en stor mångfald potentiella samarbetspartner.

Regler och förordningar

11

För 2007–2013 fanns de viktigaste hänvisningarna till tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdsutveckling i mer än en EU-förordning⁶. Inom första pelaren var medfinansiering av tekniskt stöd till medlemsstaterna endast tillåten för ett fåtal stödordningar⁷ som tillsammans stod för mindre än 5 % av EGFJ-budgeten. I artikel 13 i förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken anges dessutom följande: ”De administrativa kostnader och personalkostnader som förorsakas medlemsstaterna och stödmottagare som får stöd från EGFJ skall inte bäras av EGFJ.” Men det angavs inget högsta belopp för kommissionens användning av tekniskt stöd inom första pelaren.

12

Inom landsbygdsutveckling fick kommissionen enligt reglerna använda upp till 0,25 % av det årliga EJFLU-anslaget till att finansiera tekniskt stöd. Här ingick ”förberedelser, övervakning, administrativt stöd, utvärdering och kontroller”⁸. Medlemsstaterna hade det fulla ansvaret för sina egna budgetar för tekniskt stöd som fastställdes till högst 4 % av det totala beloppet för varje landsbygdsutvecklingsprogram och skulle användas till att finansiera ”förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller” avseende programstöd⁹. Inom dessa gränser fick både kommissionen och medlemsstaterna fritt avgöra hur mycket de skulle avsätta för tekniskt stöd och vilka projekt/aktiviteter som kunde finansieras.

13

Kommissionen har inte föreslagit några större ändringar av principerna för finansieringen av tekniskt stöd under den nuvarande programperioden (2014–2020) inom vare sig landsbygdsutveckling eller den allmänna jordbrukspolitiken. Samtidigt beräknas både medlemsstaternas och kommissionens utgifter för tekniskt stöd öka (se bilagan).

Budgeterade och utnyttjade belopp

14

Inom avdelning 05 i EU-budgeten (”Jordbruk och landsbygdens utveckling”) finns anslag för tekniskt stöd både bland rubrikerna för driftsutgifter¹⁰ och bland de administrativa utgifterna¹¹.

15

Tabellen ger en översikt över det tekniska stödet inom området jordbruk och landsbygdens utveckling under perioden 2007–2013.

16

I slutet av programperioden hade kommissionen ännu inte verkställt sina åtaganden avseende tekniskt stöd inom första och andra pelaren. Det anslagna beloppet för andra pelaren var 0,19 % av den totala EJFLU-budgeten, vilket är långt under den övre gränsen, och i slutet av 2013 hade endast cirka en fjärdedel av anslaget utnyttjats till betalningar. Situationen var liknande i medlemsstaterna där det genomsnittliga planerade beloppet för andra pelaren var mindre än 1,9 % av den totala budgeten för landsbygdsutveckling, och det genomsnittliga anslagsutnyttjandet var 0,8 % i slutet av 2013 – vilket också var långt under den övre gränsen på 4 %. Men eftersom kostnader som uppstått fram till 2015 kan ingå i redovisningen (n+2-regeln) kan de slutliga utnyttjandegraderna för alla budgetar vara mycket högre.

Tabell

Översikt över utgifter för tekniskt stöd inom första och andra pelaren

(miljoner euro)
Politikområde | Stödordning | Stödmottagare | Övre gräns (%) | Planerade anslag för tekniskt stöd (åtaganden) 2007–2013 | Finansiellt genomförande 2007–2013
Jordbruk och landsbygdens utveckling | Första pelaren | Kommissionen | e.t. | 73,5 | 54,4
Medlemsstaterna | e.t. | Inga konsoliderade uppgifter tillgängliga
Andra pelaren | Kommissionen | 240,6 (0,25 %) | 188,0 | 47,9
Medlemsstaterna | 3 849,5 (4 %) | 1 513,0 | 788,4
TOTALT ”Jordbruk och landsbygdens utveckling” | 1 774,5 | 890,8

Anm.: Alla belopp har avrundats.

Källa: Revisionsrätten, baserat på EU:s allmänna budget och uppgifter från kommissionen.

1OECD:s definition i DAC Statistical Reporting Directive (direktiv från OECD:s biståndskommitté DAC) av den 12 november 2010, punkterna 47–48.

2Eftersom kommissionen är den enda institutionen som har en driftsbudget är den ensam ansvarig för att finansiera, genomföra och övervaka det tekniska stödet på EU-nivå.

3Alla stater som anslöt sig 2004 och 2007 utom Cypern och Malta.

4Genom nationella landsbygdsnätverk.

5Genom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling.

6De viktigaste bestämmelserna för perioden 2007–2013 var artikel 5 i rådets förordning (EG) nr 1290/2005 av den 21 juni 2005 om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (EUT L 209, 11.8.2005, s. 1), artikel 66 i rådets förordning (EG) nr 1698/2005 av den 20 september 2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (EUT L 277, 21.10.2005, s. 1) och artiklarna 40–41a i kommissionens förordning (EG) nr 1974/2006 av den 15 december 2006 om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU) (genomförandeförordningen för EJFLU-stöd) (EGT L 368, 23.12.2006, s. 15). Liksom budgetförordningen från 2002 (rådets förordning nr 1605/2002) har dessa texter nu upphävts och ersatts.

7Till exempel vin- och biodlingsåtgärder, skolfruktsprogrammet och Poseiprogrammet för de yttersta randområdena.

8Artikel 66.1 i EJFLU-förordningen.

9Artikel 66.2 i EJFLU-förordningen.

10Kapitlen 05 02 och 05 03 för särskilda stödordningar inom första pelaren och kapitel 05 04 för andra pelaren. Vissa delar av utgifterna för tekniskt stöd ingår också i kapitel 05 08 där de allmänna samordningsaktiviteterna för den gemensamma jordbrukspolitiken är samlade – det vill säga de som går utanför ett specifikt programområde.

11Artikel 05 01 04 (stödutgifter). Även om de klassificeras som administrativa anslag belastar kostnader av denna typ driftsanslagen för det program som de avser. Det viktigaste är att de måste kopplas tydligt till antingen EGFJ eller EJFLU. En annan del av de administrativa utgifterna i kapitel 05 01 är också relevant för denna revision, nämligen ”Andra administrativa utgifter” (punkt 05 01 02 11), som är en rubrik som används för att finansiera aktiviteter som visserligen liknar operativt tekniskt stöd men som inte är specifika för ett program och därmed inte uppfyller bestämmelserna.

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål och revisionsmetod

Revisionens inriktning och omfattning samt revisionsmål

17

Vi granskade hur anslagen till tekniskt stöd användes inom området jordbruk och landsbygdens utveckling under programperioden 2007–2013. Vi undersökte om finansieringen vid kommissionen och i medlemsstaterna var korrekt, ändamålsenlig och effektiv.

18

Ämnet för revisionen valdes delvis för att det tekniska stödet kan se så olika ut (eftersom det är ett övergripande utgiftsområde) och förekommer under flera budgetrubriker (se punkt 14) och slutligen eftersom det inte fanns en entydig och tydlig definition i den tillämpliga lagstiftningen.

19

Syftet med revisionen var att bedöma hur väl det tekniska stödet förvaltades och huruvida det bidrog till de centrala målen för jordbruks- och landsbygdsutvecklingspolitiken. Närmare bestämt granskade vi

οvilken verksamhet som finansierades genom anslag för tekniskt stöd (se punkterna 24–51),

οhuruvida de redovisade kostnaderna för tekniskt stöd var stödberättigande (se punkterna 52–59),

οhuruvida metoderna för att mäta resultatet av det tekniska stödet var lämpliga och ändamålsenliga (se punkterna 60–82).

Revisionsmetod

20

Huvuddelen av granskningen gjordes under besök vid kommissionens generaldirektorat för jordbruk och landsbygdsutveckling (GD Jordbruk och landsbygdsutveckling) och i fem medlemsstater (Italien, Litauen, Ungern, Österrike och Polen) som använder anslag för tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdsutveckling. Vi valde de länderna för att de tillsammans stod för mer än 50 % av utgifterna för tekniskt stöd under den granskade perioden.

21

Våra iakttagelser baseras på information som vi samlade in under granskningsbesöken och genom en enkät till regionala och nationella förvaltningsmyndigheter i de 27 medlemsstaterna. Av de 92 förvaltningsmyndigheterna var det 50 som svarade på enkäten, dock inte alltid fullständigt eller detaljerat. Sammanfattningsvis gav enkäten och besöken i länderna information om ungefär 76 % av de planerade utgifterna för tekniskt stöd inom landsbygdsutveckling fram till slutet av 2013.

22

I de fem utvalda medlemsstaterna besökte revisorerna de viktigaste mottagarna av tekniskt stöd – jordbruksministerier, utbetalande organ och andra organ som ansvarar för genomförandet av landsbygdsutvecklingsåtgärder. Revisorerna hade även möten med andra intressenter, till exempel företrädare för lantbrukarorganisationer, lantbruksnämnder, enskilda organisationer och andra medlemmar av nationella landsbygdsnätverk. Slutligen gick revisorerna igenom 20 projekt vid GD Jordbruk och landsbygdsutveckling som finansierades genom budgeten för tekniskt stöd och 91 projekt för tekniskt stöd i de fem medlemsstaterna.

23

På grund av förbudet i artikel 13 mot administrativa utgifter inom EGFJ (se punkt 11) och eftersom det inte fanns konsoliderade uppgifter om de mycket få tillåtna fallen av tekniskt stöd inom första pelaren inriktade vi vår granskning i medlemsstaterna på landsbygdsutvecklingsutgifter (andra pelaren). Finansiering av tekniskt stöd i kandidatländerna ingick inte i revisionen eftersom det rörde sig om ett så litet belopp (endast 0,3 miljoner euro för hela programperioden).

Iakttagelser

Hur används anslagen till tekniskt stöd i praktiken?

24

Före 2007 användes anslagen till tekniskt stöd inom den gemensamma jordbrukspolitiken huvudsakligen till kapacitetsuppbyggnad, och administrativa kostnader i medlemsstaterna uteslöts uttryckligen från allt stöd¹². Numera är tillämpningsområdet för anslagen till tekniskt stöd så flexibelt att de kan användas för att tillgodose olika behov av administrativ kapacitetsuppbyggnad. Men när man ökar flexibiliteten får det inte betyda att man glömmer bort den traditionella innebörden av tekniskt stöd eller hur anslagen ska användas i praktiken. Om man ska kunna vara säker på att det tekniska stödet ger ett mervärde får det inte ersätta de administrativa utgifter som ändå skulle belasta de nationella myndigheterna eller EU-förvaltningen i deras löpande arbete med offentliga stödordningar.

25

Därför anser vi, trots att det enligt de nuvarande reglerna inte är helt förbjudet att använda anslag för tekniskt stöd till administrativa kostnader, att sådan användning ska motiveras fullt ut och redovisas öppet. Det var mot denna bakgrund som vi undersökte hur anslagen till tekniskt stöd har betalats ut och huruvida det finns en tydlig gemensam definition av användningen som garanterar stödaktiviteternas mervärde.

Problem med tydligheten

26

Den enda uttryckliga definitionen av tekniskt stöd i EU-lagstiftningen gäller offentlig upphandling och den allmänna budgeten: ”[…] stöd och kapacitetsuppbyggnad som är nödvändiga för genomförandet av ett program eller en åtgärd, särskilt i samband med förberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering, revision och kontroll”¹³. Före 2013 fanns det ingen sådan definition någonstans i budgetförordningen, och inte heller i de förordningar som utgjorde den rättsliga grunden för den gemensamma jordbrukspolitiken under perioden 2007–2013.

27

För den granskade perioden klassificerades tekniskt stöd som en del av ”annan finansiering” av ”förberedande verksamhet, övervakning, administrativt och tekniskt stöd, utvärdering, revision och kontroll som behövs för att genomföra den gemensamma jordbrukspolitiken, inbegripet landsbygdsutveckling” (artikel 5 i förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken)¹⁴. Det anmärkningsvärda med den här listan är att ”kapacitetsuppbyggnad” har utelämnats. Listan finns med två gånger – med något olika formuleringar – i artikel 66 i EJFLU-förordningen med avseende på kommissionens respektive medlemsstaternas finansiering av tekniskt stöd inom landsbygdsutveckling (se punkt 12). Där är det den ospecifika termen ”administrativt stöd” eller ”förvaltning” som gör det möjligt att vid behov använda tekniskt stöd till administrativa kostnader. Under förutsättning att det finns en koppling till ett program får de ansvariga myndigheterna i stort sett använda anslag till tekniskt stöd hur de vill.

28

Avsaknaden av en tydlig och avgränsad definition gör det svårt att fastställa syften och mätbara mål, och därmed begränsas även ansvarsutkrävandet. I och med att skillnaden mellan driftskostnader och administrativa kostnader blir otydlig skadar det även insynen i budgeten. Slutligen har valfriheten resulterat i att det inte har varit tydligt vad som var målen med finansieringen och hur finansieringen fick användas.

En övergång till administrativa kostnader vid kommissionen

29

Det finns ingen övre gräns för kommissionens användning av anslag för tekniskt stöd inom första pelaren. För andra pelaren är det tillgängliga beloppet begränsat till 0,25 % av de totala EJFLU-anslagen och får användas för en lång rad aktiviteter som rör landsbygdsutvecklingsåtgärder, även ”administrativt stöd”. Utöver kravet att det ska inrättas ett europeiskt nätverk för landsbygdsutveckling innehåller EJFLU-förordningen ingen närmare definition av dessa aktiviteter.

30

Kommissionen har i stor utsträckning avstått från att vidareutveckla de breda definitionerna i GJP-finansierings- och EJFLU-förordningarna och har inte utarbetat några heltäckande riktlinjer om karaktären på operativt tekniskt stöd. Sådana parametrar har endast fastställts för offentlig upphandling och finansiering av it- och revisionsutgifter. På central nivå har den ansvariga kommissionsavdelningen utarbetat allmänna regler eller anvisningar för den finansiella förvaltningen av GJP-utgifter, men där förklaras inte tydligt skillnaden mellan stödberättigande utgifter för tekniskt stöd inom första och andra pelaren och allmänna administrativa kostnader.

31

Merparten av kommissionens interna anslag för tekniskt stöd under 2007–2013 användes till driftsverksamhet eller kapacitetsuppbyggnad (främst under rubrikerna nätverkssamarbete, externa konsulttjänster, utvärderingar och it). Under 2007 uppgick de totala åtagandena till 12,78 miljoner euro, medan beloppet för 2013 var 71 % högre, eller 21,9 miljoner euro. Samtidigt har balansen mellan de olika aktiviteterna inom det tekniska stödet ändrats. Budgetarna för utvärderingar och rådgivning var relativt stabila i absoluta termer, men mycket större åtaganden gjordes för it och nätverkssamarbete. De relativa andelarna för dessa utgiftskategorier under 2007 och 2013 framgår av figur 1.

Figur 1

Diagram med jämförelse mellan GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings användning av tekniskt stöd under 2007 och 2013 (gjorda åtaganden)

Källa: Europeiska revisionsrätten utifrån detaljerade budgetuppgifter från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling.

32

Införande och utveckling av it-system för särskilda ändamål kan mycket väl räknas till tekniskt stöd vid kapacitetsuppbyggnad, men kostnader för regelbundet it-underhåll kan knappast räknas dit. Det beror på att it-underhåll är en nödvändig förvaltningskostnad och inte ett programspecifikt verktyg, och därför finansierades det tidigare enbart genom den administrativa budgeten. Med den tillgängliga informationen från kommissionen går det inte att göra en tydlig åtskillnad mellan it-underhåll och it-utveckling, men det finns tydliga tecken på att anslag för tekniskt stöd i allt större utsträckning används för finansiering av it-kostnader som inte utgör driftskostnader. Denna situation behandlas nedan.

33

På senare år har för det första åtagandena minskat på området ”Andra administrativa utgifter” (administrativa kostnader som inte är programspecifika och därför inte kan finansieras från en budgetpost för tekniskt stöd). Kommissionen har totalt sett minskat sina årliga åtaganden för andra administrativa utgifter från knappt 180 miljoner euro 2007 till mindre än 145 miljoner euro 2013 – en sammanlagd minskning med mer än 20 %. Som framgår av figur 2 var minskningen ännu större inom jordbruk och landsbygdsutveckling. Minskningen mer än uppvägdes dock under samma period av ökningen av de totala utgifterna för tekniskt stöd (EGFJ och EJFLU, driftsutgifter och andra utgifter) som låg på ungefär samma nivå som ”andra administrativa utgifter” 2007 och ökade så att de var tre gånger så stora 2013.

Figur 2

Motsatt trend för GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings utgifter för tekniskt stöd jämfört med andra administrativa utgifter

Källa: Europeiska revisionsrätten utifrån uppgifter i de allmänna budgetarna för 2007–2013.

34

För det andra har kommissionen beslutat att från och med 2014 helt finansiera sina it-system inom jordbruk och landsbygdsutveckling med anslaget för tekniskt stöd, med hänvisning till sitt mål att hela tiden minska användningen av den administrativa budgeten¹⁵. Eftersom it-underhåll i allmänhet är icke-operativt eller inte programspecifikt innebär beslutet ett uttryckligt erkännande av att allmänna administrativa utgifter kan finansieras med anslag för tekniskt stöd.

35

När it-underhållskostnader och andra viktiga kostnader fördelas till budgetrubriker som inte speglar deras verkliga karaktär blir skillnaden otydlig mellan administrativa kostnader och driftskostnader, vilket inverkar negativt på budgetdisciplinen. Vid kommissionen har det lett till minskad insyn i karaktären på och nyttan med anslagen till tekniskt stöd och bidragit till falska besparingar.

I medlemsstaterna ligger tonvikten på lönekostnader

36

Inom landsbygdsutveckling användes de anslag för tekniskt stöd från Sapard och EJFLU som gjordes tillgängliga före 2006 främst till kapacitetsuppbyggnad vid nationella myndigheter. Grundprincipen för stödet var att man genom att skapa och utveckla den inhemska kapaciteten skulle kunna minska stödet på sikt. Under 2007–2013 höjdes dock finansieringsnivåerna, medlemsstaterna fick större kontroll över sina egna utgifter för tekniskt stöd och reglerna blev mer flexibla så att man kunde finansiera kostnader som tidigare inte hade berättigat till stöd, till exempel löpande förvaltning och löner. Det ledde till att de tillgängliga anslagen användes på ett helt annat sätt än i början av 2000-talet.

37

Precis som kommissionen internt har utnyttjat den stora flexibiliteten har den också tillämpat en låtgåpolitik när det gäller medlemsstaternas utgifter. Genom att ge få eller inga detaljerade riktlinjer på området har den tillåtit att medlemsstaterna använder medfinansieringen av tekniskt stöd till ett brett spektrum av andra utgifter än driftsutgifter.

38

Inom andra pelaren (EJFLU) får medlemsstaterna använda upp till 4 % av det totala programanslaget till att täcka sitt behov av tekniskt stöd. Några medlemsstater valde att budgetera för en betydande del av denna högsta procentandel för perioden 2007–2013. Danmark, Estland, Ungern. Litauen, Lettland och Malta fastställde andelen till eller nära den högsta tillåtna procentsatsen, och andelen var över 3 % också i Sverige. Detaljerade uppgifter för alla medlemsstater finns i bilagan som också visar att de flesta medlemsstaterna har ökat sina anslag till tekniskt stöd, i vissa fall i betydlig utsträckning.

39

Figur 3 visar budgetplaneringen för de medlemsstater som besöktes under revisionen för de tre vanligaste utgiftskategorierna inom landsbygdsutvecklingsprogrammen, vilka motsvarar de aktiviteter som nämns i EJFLU-förordningen¹⁶.

40

Kategorin förberedelser, administration, övervakning, utvärdering och kontroller är särskilt intressant. Här ingår många typer av administrativa utgifter, främst löner. Och i medlemsstaterna liksom vid kommissionen finns en allt starkare tendens att, när det är tillåtet, avlasta de allt stramare personal- och administrationsbudgetarna med alternativa finansieringskällor.

41

Fyra av de fem medlemsstaterna rapporterade uttryckligen att de administrativa kostnaderna utgjorde den största delen av deras nuvarande utgifter för tekniskt stöd. I Litauen stod denna rubrik under 2007–2013 för 51 % av de totala utgifterna för tekniskt stöd, i Polen och Ungern var motsvarande siffra över 60 % och i Österrike strax under 95 %. I Italien, där många av de förvaltningsorgan som sköter det tekniska stödet är externa konsulter inom den offentliga sektorn, ingick ofta de administrativa kostnaderna (som täcker kostnaderna för it och personal inom tekniskt och administrativt stöd) i kategorin ”kapacitetsuppbyggnad”. De administrativa utgifterna är alltså höga överlag, även i medlemsstater med en relativt låg åtagandegrad för tekniskt stöd – andelen administrativa kostnader är större i Polen (där finansieringsgraden för det tekniska stödet låg på 1,49 %) än i Ungern (3,94 %).

Figur 3

Planerade utgifter för tekniskt stöd i fem medlemsstater för 2007–2013 (medfinansiering genom EJFLU)

¹ Inga konsoliderade uppgifter tillgängliga om informations- och offentlighetsåtgärder i medlemsstaterna.

Källa: Landsbygdsutvecklingsprogram och uppgifter från medlemsstaterna.

42

I figur 4 sammanfattas de faktiska utgifterna från EJFLU i de fem besökta medlemsstaterna och andra medlemsstater som besvarade enkäten¹⁷. Figuren visar samma tre huvudgrupper som i figur 3, men kategorin ”förberedelser, förvaltning, övervakning, utvärdering och kontroll” har delats upp i två delar. Det ger en bättre bild av ”administrativa kostnader”, som här omfattar löner och andra personalkostnader, kontorsomkostnader och andra löpande kostnader men inte kostnader för utvärderingar, utbildning och it. Liknande kostnader kan också förekomma som en del av utgifterna för ”information och offentlighet” och ”nationella landsbygdsnätverk”, när det gäller nätverken upp till övre gräns på 25 % av anslagen¹⁸.

Figur 4

Utgifter för tekniskt stöd i olika medlemsstater per kategori (2007–2013, (medfinansiering genom EJFLU)

Anm.: Uppgifterna för Spanien, Tyskland och Italien, som alla har ett system med regionala landsbygdsutvecklingsprogram, har extrapolerats från uppgifterna från de regioner som svarade på enkäten. Vi ansåg att täckningen ändå var tillräckligt representativ i samtliga fall (Spanien 95 %, Tyskland 85 % och Italien 77 %).

43

Resultatet av enkäten bekräftar det vi konstaterade i de fem granskade medlemsstaterna: när de behöriga myndigheterna fastställde stödvillkoren för tekniskt stöd tolkade de i allmänhet bestämmelserna mycket flexibelt.

44

Denna breda tolkning av tekniskt stöd är inte alls specifik för jordbruk och landsbygdsutveckling utan förekommer även på andra områden med EU-finansiering. Kommissionen konstaterar i en aktuell rapport¹⁹ om finansieringen av löner från strukturfonderna att alla medlemsstater har använt anslag för tekniskt stöd för att medfinansiera personal och att de flesta medlemsstaterna använder tekniskt stöd för att medfinansiera framför allt löner²⁰.

45

I början av perioden utgjorde löner redan en stor andel av de anslag till tekniskt stöd som medlemsstaterna använde inom EJFLU, och i många fall har andelen sedan ökat ytterligare. I Polen ökade exempelvis anslagen till förvaltningskostnader (främst personalkostnader) kraftigt 2013 genom överföringar från åtgärder för information och landsbygdsnätverk. Sedan mitten av 2009 har Litauen gradvis tagit med löner för personal som endast delvis arbetar med genomförandet av landsbygdsutvecklingsprogrammet i anslaget för tekniskt stöd, med det uttryckliga syftet att avlasta den nationella budgeten. Ingen deltidspersonal finansierades med anslag för tekniskt stöd 2008, men i slutet av 2012 hade nästan 75 % av den personal som finansierades med de anslagen också arbetsuppgifter som inte hade med landsbygdsutvecklingsprogrammet att göra. När tekniskt stöd används för att finansiera löner till anställda som redan är på plats utgör det i själva verket budgetstöd. De problem som det ger upphov till diskuteras nedan.

Det tekniska stödets alternativkostnad

46

Med hänsyn till den vaga definitionen av tekniskt stöd och kostnaderna för att administrera GJP-medel (se ruta 1) är det inte särskilt förvånande att medlemsstaterna liksom kommissionen i allt högre grad har använt anslag för tekniskt stöd för att täcka administrativa kostnader som hänger samman med finansieringen av landsbygdsutveckling eller ingår i icke-operativa budgetar. Problemet är att det är svårt att uppskatta i hur hög grad finansieringen av dessa kostnader ger valuta för pengarna eller visa att denna användning av anslagen till tekniskt stöd bidrar på ett värdefullt och effektivt sätt till effekten av de totala anslagen till landsbygdsutvecklingsstöd.

47

Ju större andel av de totala EJFLU-anslagen medlemsstaterna avsätter till tekniskt stöd desto mindre pengar finns tillgängliga för de centrala åtgärderna för landsbygdsutveckling som ger mer omedelbara fördelar för lantbrukarna och landsbygdssamhällen. När det tekniska stödet i praktiken omvandlas till budgetstöd är det i själva verket slutmottagarna som får bära den kostnaden.

48

På ett sätt är risken, med hänsyn till de varierande medfinansieringsnivåerna, större för de stödmottagare som har störst behov av EU-medel. För perioden 2007–2013 var EJFLU-bidragstaket 50 % i Österrike och norra Italien men 75 % i ”konvergensregioner” som Polen, Ungern och Litauen. Möjligheten att få en bidragsandel på 3:1 kan ge medlemsstaterna ytterligare incitament till utgifter, men en del av den potentiella fördelen går förlorad om en betydande del av medfinansieringen omfördelas till icke-operativa ändamål.

49

När anslag för tekniskt stöd används på det sättet kan det även om procentandelen är liten innebära att betydande belopp inte går till anslagens centrala mål. När man tillåter att tekniskt stöd används till administrativa kostnader hamnar både kommissionen och medlemsstaterna i intressekonflikt. Som förvaltare av den gemensamma jordbrukspolitiken beslutar de hur mycket som ska betalas ut för olika åtgärder, inklusive tekniskt stöd, med målet att uppnå mesta möjliga valuta för pengarna. Samtidigt har de, som mottagare av de anslag för tekniskt stöd som används till administrativa utgifter, ett intresse av att maximera betalningarna till de nödvändiga kostnaderna för programförvaltningen (se ruta 1).

Ruta 1

Tekniskt stöd och programförvaltningskostnader

Genomförandet av både EGFJ och EJFLU medför vissa administrativa utgifter. På EU-nivå måste kommissionen dels inrätta och förvalta fonderna, dels inrätta det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling, vilket uttryckligen är kopplat till utgifter för tekniskt stöd.

I medlemsstaterna ansvarade nationella och regionala myndigheter för genomförandet av en mängd åtgärder som kan kräva nya administrativa rutiner. Enligt den grundläggande lagstiftningen om GJP ska de göra allt som står i deras makt för att skydda EU:s ekonomiska intressen. I det syftet angavs obligatoriska åtgärder i EJFLU-förordningen under avsnitt med rubrikerna förvaltning och kontroller, information och offentlighet och övervakning och utvärdering. Tillsammans med kravet på lokala utvecklingsstrategier, lokala aktionsgrupper och nationella nätverk för landsbygdsutveckling har åtgärderna gett medlemsstaterna stora kostnader för tillhandahållandet av stöd, vilket illustreras nedan.

I sin verksamhetsrapport för 2013 sammanfattade GD Jordbruk och landsbygdsutveckling medlemsstaternas rapportering av sina totala utgifter för kontroller av attesterade utgifter inom första och andra pelaren²¹. Inom första pelaren stod kostnaderna för kontrollorganen (inklusive löner, utbildning, underhåll och byggnader) för ungefär 5,13 % av de totala utgifterna för EGFJ-åtgärder. Det finns nästan inga anslag till tekniskt stöd i medlemsstaterna inom första pelaren så dessa utgifter kan inte medfinansieras av EU. Inom andra pelaren var motsvarande andel 8,13 %, beräknad på grundval av medlemsstaternas rapporter. Mot denna bakgrund finns det starka incitament att återvinna så stora belopp som möjligt inom det tekniska stödet, och det har gjort att några medlemsstaters budgetar ligger på eller nära den högsta tillåtna procentsatsen på 4 %.

50

De nuvarande rutinerna för tekniskt stöd har ökat medlemsstaternas självbestämmande och samtidigt också ökat deras beroende av EU-bidrag som i allt högre grad används inom områden som inte har någon tydlig effekt när det gäller att stärka och bygga upp kapaciteten. Under revisionen uttryckte de polska och litauiska myndigheterna missnöje med reglernas otydlighet och efterfrågade även ytterligare vägledning från kommissionen om effektivare och ändamålsenligare sätt att använda det tekniska stödet.

51

Den nuvarande höga andelen anslag för tekniskt stöd som går till administrativa kostnader ser ut att ligga kvar på samma nivå under hela perioden 2014–2020. Fyra av de fem besökta medlemsstaterna förklarade att de fortfarande huvudsakligen ser tekniskt stöd som ett verktyg för att finansiera den grundläggande genomförandestrukturen för sina landsbygdsutvecklingsprogram²². Det sammanlagda tekniska stödet utgör nu dessutom generellt en större andel av de totala utgifterna. Som framgår av bilagan är den sammanlagda budgeten för landsbygdsutveckling för alla medlemsstater mindre för den nya perioden, men det totala beloppet som öronmärkts för tekniskt stöd (1,9 miljarder euro) är 24 % högre.

Är kostnaderna stödberättigande?

Vissa kostnader vid kommissionen berättigar formellt inte till stöd

52

Vid kommissionen granskade vi 20 projekt inom GD Jordbruk och landsbygdsutveckling från den granskade perioden inom alla områden för tekniskt stöd. Vi upptäckte oriktigheter i fyra projekt, varav samtliga berodde på att EGFJ:s budget för icke driftsutgifter hade använts felaktigt. Tre av de fyra projekten (51 500 euro för inköp av 40 laptops, 10 000 euro för inköp av programvarulicenser och 13 800 euro för ett kontrakt för underhåll av brandvägg) tillskrevs enbart EGFJ, trots att de även var till nytta för andra pelaren. Eftersom icke driftsutgifter måste vara programspecifika för att få finansieras med anslag för tekniskt stöd skulle kostnaderna ha delats proportionellt mellan EGFJ:s och EJFLU:s budgetar. Den fjärde posten var ett bidrag till tekniskt stöd på 278 000 euro som betalades till OECD och som också togs upp i EGFJ-budgeten trots att tidigare betalningar inom samma bidragsöverenskommelse hade finansierats – helt korrekt – genom det allmänna kapitlet för GJP-samordning.

53

Ingen av upphandlingarna för de 20 utvalda projekten uppvisade några större problem med bristande regelefterlevnad. Förfarandena valdes och offentliggjordes korrekt och genomfördes sedan i enlighet med de lagstadgade bestämmelserna.

Vanliga problem i medlemsstaterna

54

Vår revision visade på många fall där anslag för tekniskt stöd inom andra pelaren användes oriktigt i de fem granskade medlemsstaterna. Av de 91 granskade projekten med tekniskt stöd fann vi icke-stödberättigande eller delvis icke-stödberättigande utgifter i 35. De största problemen gällde antingen användningen av anslag för verksamhet som delas av de båda pelarna (och därför inte är stödberättigande i sin helhet) eller problem med kontraktstilldelning och upphandling. I några projekt förekom både typerna av oriktigheter.

Några verksamheter i medlemsstaterna gäller inte enbart andra pelaren

55

Som vi redan påpekat var det uttryckligen förbjudet enligt artikel 13 i förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken att finansiera några som helst administrativa kostnader och personalkostnader inom EGFJ (första pelaren). Vi konstaterade dock att man i 25 av de granskade projekten i medlemsstaterna hade använt anslag för tekniskt stöd inom andra pelaren till administrativa kostnader som i själva verket gällde första pelaren eller verksamhet som av andra skäl inte rörde EJFLU. Risken för att detta förekommer är särskilt hög när inköp eller projekt delas mellan första och andra pelaren. I sådana fall är naturligtvis en del av utgifterna inte stödberättigande och ska inte medfinansieras.

56

Exemplen i ruta 2 visar att det finns risk för oriktiga utgifter på grund av brister i registreringen, användningen av koefficienter eller andra administrativa förfaranden som hänger samman med en alltför komplex och något godtycklig skillnad mellan utgifterna på två mycket likartade verksamhetsområden. Allt annat lika är det oklart varför administrativa kostnader och personalkostnader inte tillåts inom första pelaren men tillåts inom andra pelaren.

Ruta 2

Risk för icke stödberättigande kostnader när kostnaderna delas med första pelaren

De flesta exemplen på delade kostnader gällde löner till anställda som arbetade med både verksamhet inom landsbygdsutveckling och annan verksamhet, särskilt när det fanns otillräckliga underlag för att motivera den andel av lönen som belastade andra pelaren. I Litauen kunde man inte visa att de koefficienter som användes för att fördela kostnader till landsbygdsutveckling var korrekta, och vi kunde därför inte kontrollera om ersättningsanspråken var stödberättigande. I Ungern skulle personalkostnaderna vara stödberättigande enbart för tjänstemän som arbetade på heltid med verksamheter som var direkt knutna till landsbygdsutvecklingsprogrammet för 2007–2013. En del av den personal som hanterade tekniskt stöd var dock anställda i avdelningar med ordinarie arbetsuppgifter utanför landsbygdsutvecklingsprogrammet (sekretariat vid ministerier och ekonomi- och juridikavdelningar), och det fanns inga garantier för att de arbetade på heltid med verksamhet inom landsbygdsutvecklingsprogrammet. Vi fann liknande fall i Polen och Österrike.

Ett annat område där kostnader delas mellan första och andra pelaren är inköp och underhåll av it-utrustning eller program. I Polen var koefficienten som användes för att fördela utgifterna för it-underhåll till landsbygdsutvecklingsverksamhet vid det utbetalande organet inaktuell sedan minst fyra år. I Italien framgick det inte klart att videokonferensutrustning som jordbruksministeriet hade köpt och belastat enbart EJFLU skulle användas endast för andra pelaren.

Ett sista delat område gäller kontrollerna av tvärvillkor²³ där man om det inte görs någon tydlig skillnad mellan olika stödtyper kan finansiera åtgärder inom EGFJ med anslag som är avsedda enbart för EJFLU. I Österrike uppdaterade man inte varje år den koefficient som användes för att fördela kostnaderna för tvärvillkorsinspektioner mellan ersättningsanspråk för systemet med samlat gårdsstöd (inte stödberättigande) och ersättningsanspråk för åtgärder för miljövänligt jordbruk inom landsbygdsutveckling (stödberättigande). År 2011 resulterade det först i att 15 600 euro för mycket betalades ut från EJFLU.

Oriktigheter vid upphandling

57

Vi upptäckte många problem med förfarandena för upphandling och kontraktstilldelning i medlemsstaterna (i 17 av 51 granskade upphandlingsförfaranden, som huvudsakligen avsåg informations- och offentlighetsåtgärder). Problemen gällde bland annat att direkta förhandlingar användes i stället för konkurrensutsatt upphandling när kontrakt skulle tilldelas, i strid med upphandlingsdirektivets bestämmelser om öppenhet, icke-diskriminering och likabehandling²⁴ och i några fall med tillämpliga nationella bestämmelser. När fel förfarande används är det inte bara ett brott mot EU-lagstiftningen och den nationella lagstiftningen utan det undergräver även reglerna för den öppna marknaden, diskriminerar andra potentiella kontraktsparter och kan leda till onödigt stora utgifter.

Ruta 3

Exempel på oriktig upphandling

Fel upphandlingsförfarande

I Italien köptes två resebyråtjänster in (värda 170 000 respektive 130 000 euro) genom direkta förhandlingar i strid med de nationella reglerna som angav att kontrakt på mer än 40 000 euro skulle konkurrensutsättas.

I Polen använde man direkta förhandlingar utan särskild motivering för att ingå kontrakt med en underordnad statlig enhet (hotell, catering och konferens- och utbildningstjänster) och med en tidigare kontraktspart (it-tjänster till ett statligt organ).

Kontrakt med för höga priser

I Ungern tilldelades en evenemangsarrangör 2008 ett komplext ramkontrakt grundat på enhetspriser som till och med skulle ha varit för höga sex år senare. Kontraktet med de för höga priserna avslutades sedan två år före utsatt tid.

Kravspecifikationer ett hinder för öppenhet och likabehandling

I Italien upptäckte vi flera offentliga upphandlingsförfaranden med begränsad eller otydlig information om de tekniska kriterier som skulle beaktas vid kontraktstilldelningen. Det gör det svårt för behöriga men oerfarna anbudsgivare att formulera sina anbud korrekt, och det gör det även svårare att bedöma anbudens relativa fördelar och motivera det slutliga tilldelningsbeslutet.

Felaktigt tillämpade kontrollsystem

58

Trots vad som sägs i punkt 56 konstaterade vi att medlemsstaternas kontrollsystem som ska avgöra om kostnaderna korrekt har hänförts till andra pelaren inte fungerade som de skulle. I många fall där medlemsstaterna hade specificerat koefficienter eller andra beräkningar för att fastställa kostnadernas fördelning mellan EGFJ och EJFLU tillämpades formeln inte systematiskt eller uppdaterades inte regelbundet, och ändå hade inga kontroller påvisat dessa brister så att de kunde korrigeras. I detta avseende konstaterar vi med glädje att kommissionen efter revisionen har skärpt reglerna för medlemsstaternas kontroller av utgifterna för tekniskt stöd.²⁵

59

På samma sätt hade de behöriga nationella myndigheterna redan gjort administrativa kontroller av merparten av de projekt i vilka vi upptäckte oriktigheter i upphandlingar. Eftersom de brister som vi upptäckte inte hade upptäckts vid dessa kontroller konstaterar vi att de inte var ändamålsenliga. Som en reaktion på behovet av åtgärder för att förbättra medlemsstaternas förvaltnings- och kontrollsystem när det gäller tekniskt stöd har kommissionen redan rapporterat att den håller på att utarbeta riktlinjer för offentlig upphandling för perioden 2014–2020.

Hur lämplig är resultatramen för utgifterna för tekniskt stöd?

60

I ingressen till budgetförordningen slås fast att sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet ska vara de grundläggande principerna för en sund ekonomisk förvaltning inom alla budgetens utgiftsområden. För att dessa principer ska följas måste SMART-mål²⁶ fastställas för varje verksamhetssektor och övervakas med hjälp av resultatindikatorer som resulterar i årliga ”verksamhetsförklaringar”. Institutionerna (i det här fallet kommissionen) är slutligen skyldiga att göra utvärderingar både i förväg och i efterhand.²⁷

61

Vid delad förvaltning delegeras ovan nämnda uppgifter till medlemsstaterna som ansvarar för att medlen används enligt gällande regler och principer.²⁸

62

Användningen av alla GJP-anslag regleras genom krav på garantier för att utgifterna är lämpliga. Revisionen visade att de myndigheter som ansvarar för genomförandet ofta undantar det tekniska stödet från dessa regler. Men som framgår av ruta 4 gäller budgetförordningens skyldigheter lika mycket för tekniskt stöd som för en verksamhet inom politikområdet jordbruk och landsbygdsutveckling.

Ruta 4

Är tekniskt stöd en verksamhet eller bara ett verktyg?

Generellt visade revisionen att de ansvariga myndigheterna betraktar tekniskt stöd som en källa till administrativt stöd vid viktiga finansieringsinsatser som ska undantas från lagstiftade bestämmelser om resultat. För Österrike är tekniskt stöd helt och hållet ett verktyg för att genomföra landsbygdsutvecklingsprogrammet, och programmets framgång är det enda måttet på hur ändamålsenligt det är. Med det synsättet kan det tekniska stödet inte planeras och tilldelas mål och indikatorer, eftersom dessa snarare gäller de centrala åtgärder²⁹ som stödet ska bidra till. Om tekniskt stöd presenteras som en egen separat konsoliderad verksamhet menar kommissionen att det skulle vara svårt att bedöma vilken input som varje verksamhetsområde inom landsbygdsutvecklingen fått.

Detta resonemang, där tekniskt stöd på sätt och vis betraktas som någonting passivt som inte ingår i den operativa resultatramen, motsägs av förordningarna. I artikel 66 i EJFLU-förordningen kallas det tekniska stödet både för ”activity” (verksamhet) och ”measure” (åtgärd) (ö.a.: dessa ord finns inte med i den svenska versionen), och i artikel 2 d definieras ”åtgärd” som ”ett antal insatser som bidrar till genomförandet av en axel”. Med hänsyn till volymen på de anslag som avsatts för utgifter för tekniskt stöd, särskilt i medlemsstaterna (mer än 1,5 miljarder euro) är det mycket viktigt att det står klart att anslagen förvaltas sunt och bidrar till programmens genomförande. Det uppnås bäst om stödets specifika effekter planeras, övervakas och utvärderas korrekt.

63

Även om det tekniska stödet utgör en liten del av de totala utgifterna motsvarar det ett betydande belopp under hela programperioden och måste redovisas på vederbörligt sätt. Trots att kommissionen och medlemsstaterna har intygat att deras användning av anslag för tekniskt stöd till icke operativa kostnader både är nödvändig och proportionerlig, och att de på ett värdefullt sätt bidrar till att programmen blir framgångsrika, finns det i stort sett ingen resultatram som visar att så är fallet. Området kännetecknas av otillräcklig flerårig planering, inga ordentliga behovsbedömningar, otydliga mål (dvs. inte SMART-mål) och avsaknad av resultatinriktad övervakning och utvärdering av programmen för tekniskt stöd (all tonvikt läggs i stället på de finansiella aspekterna).

Bristfällig planering och behovsbedömning

64

För att kunna utarbeta och fastställa lämpliga mål är det viktigt att man gör en inledande behovsbedömning och planerar på medellång och lång sikt. Det är dessutom en del av den förhandsbedömning som föreskrivs i EJFLU-förordningen³⁰.

65

Vid kommissionen är ett resultat av att utgifter för tekniskt stöd uppfattas som administrativt stöd att de också i stor utsträckning behandlas som årliga utgifter. Inledande behovsbedömningar för perioden och flerårig planering gjordes nästan inte inom något verksamhetsområde. Det gjordes nästan inga inledande behovsbedömningar för perioden och nästan ingen flerårig planering inom något verksamhetsområde (med undantag av studier och utvärderingar och det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling). Det innebar i några fall att budgetanslag förnyades från år till år utan att det bekräftades om de (kortsiktiga) behov som fanns några år tidigare fortfarande kvarstod. Utan en ordentlig behovsbedömning kan dessutom genomförandet bli godtyckligt och sakna tydligt fokus.

66

Enligt EJFLU-förordningen skulle medlemsstaterna göra en förhandsbedömning av sina landsbygdsutvecklingsprogram där följande skulle ”kartläggas och bedömas: behov på medellång och lång sikt, de mål som skall uppnås, förväntade resultat, kvantifierade mål, särskilt när det gäller effekter jämfört med utgångsläget, gemenskapsmervärdet, i vilken utsträckning gemenskapens prioriteringar beaktas, erfarenheter från tidigare programplanering och kvalitet i genomförandet, övervakningen, utvärderingen och den ekonomiska förvaltningen”.³¹

67

Liksom kommissionen uteslöt de fem medlemsstaterna i allmänhet tekniskt stöd från sina fleråriga behovsbedömningar när det gäller landsbygdsutveckling. Den viktigaste konsekvensen av denna politik blev ostabila budgetar för tekniskt stöd som kunde ändras genom ett administrativt dekret. Även i Polen, som gjorde en behovsbedömning för en del av sitt landsbygdsutvecklingsprogram, var den ursprungliga budgeten kraftigt underskattad. Kommissionen har stått fast vid sin låtgåinställning till medlemsstaternas utgifter under den här rubriken och godtagit nödvändiga programändringar utan reservationer.

Målen är långt ifrån SMART-mål

68

Syftet med SMART-mål är att rikta anslagen mer exakt så att specifika mål uppnås på ett effektivare sätt. SMART-mål ger också en tydligare ram för övervakning och utvärdering av resultat.

69

På grund av sin otillräckliga planering och behovsbedömning misslyckades kommissionen överlag med att ta fram SMART-mål för det tekniska stödet. Tekniskt stöd finns inte med i GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings detaljerade årliga förvaltningsplaner där avdelningens mål och indikatorer för det kommande året sammanfattas trots att de projekt och åtgärder som får stöd genom anslag för tekniskt stöd finns med i planerna. Inte heller de operativa finansieringsbeslut som generaldirektoratet utarbetar har SMART-mål eller indikatorer för projekt för tekniskt stöd, vilka behandlas på samma sätt som kommissionens allmänna administrativa utgifter. Det enda undantaget är, som vi redan har konstaterat, utvärderingar och studier, som omfattas av den fleråriga planering och de SMART-mål som ingår i kraven i de aktuella specifika förordningarna.

70

Medlemsstaterna har inte gjort mycket för att ta fram specifika mål för det tekniska stödet. Avsaknaden av flerårig planering inom avgränsade områden av verksamheten inom det tekniska stödet (exempelvis de nationella landsbygdsnätverkens informations- och kommunikationsåtgärder) minskade insynen och försvårade fastställandet av mål. Situationen komplicerades också ytterligare på grund av att det inte gjordes någon tydlig åtskillnad mellan enskilda verksamhetsområden inom det tekniska stödet eller mellan dem och annan liknande verksamhet som inte hängde samman med EJFLU-målen. Av de fem medlemsstater som vi besökte var det bara Italien som gick längre än förordningarnas allmänna tillämpningsområde. Men även i Italien var målen okvantifierade och saknade tidsgräns.

Ruta 5

Exempel på bristfälligt formulerade mål i medlemsstaternas programdokument

Några av de litauiska målen var följande: att garantera att förberedelserna är tillräckliga, att programmet genomförs och utvärderas effektivt, att garantera att informationen presenteras och offentliggörs på lämpligt sätt och att garantera tillgången till information.

De polska målen begränsades i allt väsentligt till en uppräkning av de verksamheter som täcks av artiklarna 66 och 68 i EJFLU-förordningen. De var visserligen i linje med de lagstadgade kraven men det framgick inte vilket resultat och utfall som förväntades av det tekniska stödet eller hur det tekniska stödets framgång skulle mätas.

Begränsad övervakning och utvärdering

71

I budgetförordningen finns en del bestämmelser om kommissionens övervakning och utvärdering. Årliga rapporter ska lämnas till budgetmyndigheten med en bedömning av förverkligandet av målen utifrån resultatindikatorerna³².

72

Inom landsbygdsutveckling³³ var de viktigaste punkterna för 2007–2013 kravet på en övervaknings- och utvärderingsram som är gemensam för kommissionen och medlemsstaterna och som innehåller ett begränsat antal indikatorer som gäller alla landsbygdsutvecklingsprogram. Varje medlemsstat förväntades även fastställa ytterligare indikatorer så att landsbygdsutvecklingsprogrammets framsteg, effektivitet och ändamålsenlighet skulle kunna mätas under alla stadier av genomförandet. En årlig lägesrapport skulle lämnas till kommissionen och även förhandsbedömningar, halvtidsutvärderingar och efterhandsutvärderingar av programmets kvalitet, effektivitet och ändamålsenlighet.

73

Övervaknings- och utvärderingsramen fastställdes som den skulle. Men, i linje med uppfattningen att tekniskt stöd inte omfattas av resultatkraven, nämndes det inte i de allmänna riktlinjerna för övervaknings-och utvärderingsramen och fanns inte heller med i beskrivningen av åtgärderna och de gemensamma indikatorerna.

74

Vid kommissionen är därför övervakningen och utvärderingen av det tekniska stödet lika begränsade som planeringen av det. Det finns inga kriterier som kopplar det till programmets övergripande resultat, men ett allt överskuggande fokus ligger på finansiella och andra rent administrativa aspekter, såsom iakttagandet av utgiftstak och tidsfrister för när kontrakt ska fullgöras.

75

Situationen är mycket likartad i medlemsstaterna, vilket även här beror på att tekniskt stöd inte finns med i övervaknings- och utvärderingsramen. Kommissionens övervakning av medlemsstaternas landsbygdsutvecklingsprogram är begränsad till kontroller av budgetgenomförandet och iakttagandet av 4 %-gränsen. Medlemsstatens eget huvudverktyg för övervakning är den årliga lägesrapporten om landsbygdsutvecklingsprogrammet, men för tre av de sex granskade landsbygdsutvecklingsprogrammen innehöll den årliga lägesrapporten ingen utvärdering av det tekniska stödet. När en sådan utvärdering fanns med gjorde bristen på resultat- och effektindikatorer eller tydliga riktlinjer för presentationen att övervakningen begränsades till det finansiella genomförandet.

Effekten av en otillfredsställande resultatram

76

Det är kommissionen som är det organ som ansvarar för verkställandet av EU:s budget och som därmed ska garantera en sund ekonomisk förvaltning av EJFLU. I den uppgiften ingår att ge tydliga riktlinjer om en effektiv och ändamålsenlig användning av tekniskt stöd. Genom att kommissionen inte har definierat sina egna behov av tekniskt stöd som en del av en resultatram och inte har insisterat på att medlemsstaterna ska göra det har den avhänt sig ett verktyg för att bedöma de övergripande effekterna av det tekniska stödet och rikta anslagen till de områden där de gör störst nytta.

77

En resultatram skulle även kunna användas som grund för att föreslå tekniskt stöd som lösning på specifika problem som kan uppstå inom EJFLU. När kommissionen 2011 och 2012 uppmanade alla medlemsstater att utarbeta handlingsplaner för hur man skulle minska den oacceptabla felnivån inom landsbygdsutveckling gick man miste om möjligheten att identifiera tekniskt stöd som ett sätt att underlätta eller stödja korrigerande åtgärder.

78

I den utsträckning som den planering, övervakning och utvärdering som budgetförordningen föreskriver finns på plats vid kommissionen och i medlemsstaterna täcker de snarare operativ verksamhet än de administrativa utgifter som nu utgör den största delen av budgetarna för tekniskt stöd. En viktig orsak är att det är mycket svårt att planera och bedöma i vilken utsträckning exempelvis löner bidrar till programmets övergripande resultat. Det är mycket svårare att visa att principerna för en sund ekonomisk förvaltning följs för den här typen av utgifter än för driftsutgifter.

Nätverkssamarbete: möjlighet till en ändamålsenlig resultatram

79

Det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling³⁴ är den enda delen av det tekniska stödet vid kommissionen som uttryckligen definieras i lagstiftningen om EU:s jordbruk och landsbygdsutveckling. Nätverket har tydliga mål som gäller konsolidering och förstärkning av metoderna för och kapaciteten till landsbygdsutveckling i hela EU.

80

En av nätverkets uppgifter är att stödja nationella landsbygdsnätverk i medlemsstaterna vilka också finansieras genom anslag för tekniskt stöd³⁵. En absolut övre gräns har fastställts till 25 % av det belopp som avsatts för varje nationellt landsbygdsnätverk till nödvändiga administrativa strukturer³⁶, och resten ska användas till en handlingsplan som ska innehålla specifika informations- och kapacitetsuppbyggnadsåtgärder³⁷.

81

Både när det gäller det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling och de nationella landsbygdsnätverken finns det alltså tydligare riktlinjer i lagstiftningen för hur anslagen till tekniskt stöd ska användas, och där görs en tydlig åtskillnad mellan vad som är operativt och inte. Merparten av utgifterna för nätverken kan teoretiskt sett jämföras med en resultatram, vilket borde göra det lättare att se till att verksamheten inom det tekniska stödet på det här området blir enhetlig och underlätta utvärdering och kontroller i enlighet med de allmänna principerna om sund ekonomisk förvaltning.

82

Nätverkens verksamhet kännetecknades dock ofta av samma ofullständiga planering, övervakning och utvärdering som det tekniska stödet inom landsbygdsutveckling i allmänhet. Generellt sett är det svårt att bedöma vilken effekt de har – även om det italienska landsbygdsnätverket är ett undantag (se ruta 6) som i vissa avseenden är ett föredöme när det gäller planering och genomförande av tekniskt stöd.

Ruta 6

Det italienska landsbygdsnätverket³⁸ som exempel på en fungerande resultatram

Revisionen visade att det italienska landsbygdsnätverket till stor del har uppnått sina övergripande operativa mål (bättre styrning, kapacitetsuppbyggnad inom förvaltning och administration, kunskapsspridning och spridning av god praxis) och att det har samordnat och gett stöd till de italienska regionala landsbygdsutvecklingsprogrammen på ett ändamålsenligt sätt (genom datainsamling och rådgivning) samtidigt som det även har främjat gränsöverskridande samarbete. Det nationella nätverket har en populär webbsida och står för en rad olika initiativ och evenemang. Nätverkets kommunikationsverksamhet är mycket bred (och inbegriper en nätmötesplats för unga lantbrukare och skolprojekt). För att identifiera och främja god praxis har man anordnat videotävlingar för unga lantbrukare, och vinnarens video har lagts upp på nätverkets webbsida.

Nätverket har uppnått resultat och haft framgång i förhållande till de berörda parterna delvis tack vare detaljerad planering av dess operativa output. Nätverket övervakas och utvärderas mot en rad indikatorer och målvärden. Det finns ett antal utfallsindikatorer (till exempel antal möten och utgivna riktlinjer) som gäller specifika programåtgärder, medan resultatindikatorerna (andel nöjda kunder och spridning av god praxis) och effektindikatorerna (antal nyckelaktörer som deltar i styrningen och allmänhetens uppfattning av landsbygdsutvecklingspolitikens synlighet) har fastställts för det nationella nätverket som helhet.

Slutligen beaktar man i programmet för det nationella landsbygdsnätverket förhandsbedömningar och pågående utvärderingar av anslagen till tekniskt stöd. De italienska myndigheterna tog till sig alla de rekommendationer som den oberoende halvtidsutvärderaren lämnade 2010 om behovet av en gemensam indikatorram för alla åtgärder inom tekniskt stöd i syfte att förbättra kvaliteten på övervakningen.

12I artikel 1.4 rådets förordning (EG) nr 1258/1999 av den 17 maj 1999 om finansiering av den gemensamma jordbrukspolitiken (EGT L 160, 26.6.1999, s. 103) (upphävdes helt i slutet av 2006) anges följande: ”Utgifter för administration och personal som belastar medlemsstater och mottagare av stöd […] skall inte finansieras av [EJFLU].”

13Artikel 121.7 i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 1268/2012 av den 29 oktober 2012 om tillämpningsföreskrifter för Europaparlamentets och rådets förordning (EU, Euratom) nr 966/2012 om finansiella regler för unionens allmänna budget (EUT L 362, 31.12.2012, s. 1).

14Formuleringen i artikel 6 i den ”nya” förordningen om finansieringen av den gemensamma jordbrukspolitiken (Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 av den 17 december 2013 om finansiering, förvaltning och övervakning av den gemensamma jordbrukspolitiken och om upphävande av rådets förordningar (EEG) nr 352/78, (EG) nr 165/94, (EG) nr 2799/98, (EG) nr 814/2000, (EG) nr 1290/2005 och (EG) nr 485/2008 (EUT L 347, 20.12.2013, s. 549)) är tydligare men skiljer sig inte nämnvärt från den gamla.

15GD Jordbruk och landsbygdsutvecklings övergripande it-plan för 2013 (2013 Information Technology Master Plan), s. 12.

16Artiklarna 66.2 och 66.3.

17Bulgarien och Rumänien svarade inte på enkäten men den nödvändiga informationen fanns i deras landsbygdsutvecklingsprogram och i utgiftsfördelningar från kommissionen.

18Artikel 41.2 i förordning (EG) nr 1974/2006.

19Metis GmbH, Co-financing salaries, bonuses, top-ups from Structural Funds during the 2007-2013 period (medfinansiering av löner, bonusar och tillägg genom strukturfonderna under perioden 2007–2013) Europeiska unionens publikationsbyrå, Luxemburg, 2014.

20Ibid., s. 67.

21http://ec.europa.eu/atwork/synthesis/aar/doc/agri_aar_2013.pdf

22Undantaget är Ungern där man har beslutat att begränsa anslagen för tekniskt stöd för 2014–2020 till driften av de nationella landsbygdsnätverken och verksamhet som hänger samman med dem till en total andel på 2,4 %. Alla andra finansieringsbehov inom landsbygdsutveckling ska tillgodoses genom den nationella budgeten.

23Tvärvillkor är kravet på att lantbrukare som får direkta betalningar inom första pelaren ska uppfylla grundläggande normer för miljöskydd, livsmedelssäkerhet, djur- och växthälsa och djurskydd. Det gäller även merparten av de miljörelaterade betalningarna inom andra pelaren.

24Europaparlamentets och rådets direktiv 2004/18/EG av den 31 mars 2004 om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (EUT L 134, 30.4.2004, s. 114).

25I artikel 62 i kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 809/2014 av den 17 juli 2014 om regler för tillämpningen av Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1306/2013 vad gäller det integrerade administrations- och kontrollsystemet, landsbygdsutvecklingsåtgärder och tvärvillkor (EUT L 227, 31.7.2014, s. 69) står det uttryckligen att medlemsstaternas utgifter för tekniskt stöd ska omfattas av det allmänna kravet på administrativa kontroller, kontroller på plats och rapportering. Oberoendet betonas också genom att det slås fast att kontrollorganet ska vara ”en enhet som till sin funktion är avskild från den enhet som beviljar tekniskt stöd”.

26”Specifika, mätbara, uppnåbara, relevanta och tidsbundna mål”.

27Principerna och bestämmelserna i det här stycket omfattas av artikel 27 i budgetförordningen från 2002.

28Se artikel 53 b i budgetförordningen från 2002.

29Såsom beskrivs i avdelning IV kapitel I i EJFLU-förordningen. Tekniskt stöd behandlas i avdelning IV kapitel II.

30Artikel 85.

31Artikel 85.

32Artikel 27.3 i budgetförordningen från 2002.

33Artiklarna 77–87 i EJFLU-förordningen.

34Inrättades i enlighet med artikel 67 i EJFLU-förordningen.

35Enligt artikel 68 i EJFLU-förordningen.

36Artikel 41.2 i förordning (EG) nr 1974/2006.

37”[…] som åtminstone innehåller en redovisning och analys av framgångsrika överförbara metoder och information om dessa, hur nätverket skall drivas, hur utbytet av erfarenheter och know-how skall bedrivas, utarbetande av utbildningsprogram för de lokala aktionsgrupperna i inledningsskedet, samt tekniskt stöd för interregionalt och transnationellt samarbete.”

38Italien är en av några få medlemsstater som har ett system med regionala landsbygdsutvecklingsprogram. Det betyder att det nationella landsbygdsnätverket både samordnar och stödjer regionerna på alla områden inom landsbygdsutvecklingspolitiken, och inte bara är en åtgärd för tekniskt stöd. Det omfattas därför av kraven på övervaknings- och utvärderingsramen, på samma sätt som om det vore ett nationellt landsbygdsutvecklingsprogram.

Slutsatser och rekommendationer

83

Vi drar slutsatsen att varken kommissionen eller medlemsstaterna kan visa hur väl det tekniska stödet har bidragit till de allmänna GJP-målen eftersom det saknas en lämplig resultatram för utgifterna för tekniskt stöd.

84

Trots att det handlar om betydande belopp definieras inte tekniskt stöd i den rättsliga ramen, och reglerna om hur det får användas är vaga. Revisionen visar att kommissionen och medlemsstaterna har utnyttjat den situationen fullt ut. Men valfriheten har lett till bristande tydlighet (punkt 28). Kommissionen har inte utarbetat några heltäckande riktlinjer för det tekniska stödet, varken intern eller till medlemsstaterna (punkterna 30 och 37).

85

Vid kommissionen är skillnaden mellan driftskostnader och allmänna administrativa kostnader otydlig. Utgifterna för framför allt it-underhåll utgör en allt större del av budgeten för tekniskt stöd (punkterna 32–35). Fyra av de fem granskade medlemsstaterna rapporterade uttryckligen att de administrativa kostnaderna utgjorde den största delen av deras utgifter för tekniskt stöd, framför allt lönekostnader. I de situationer där den berörda personalen annars också skulle arbeta med att genomföra politiken blir det tekniska stödet med denna användning i själva verket ett budgetstöd. Inom många av EU:s politikområden finansieras nu löner rutinmässigt med anslag för tekniskt stöd (punkterna 39–45).

86

Den otydliga skillnaden mellan driftskostnader och administrativa kostnader och otydligheten om vilken typ av verksamhet det tekniska stödet ska täcka begränsar insynen i budgeten och gör det svårare att granska hur budgetarna används (punkterna 26–28).

87

Vi upptäckte några formella oriktigheter vid kommissionen som bestod i att kostnader hade fördelats till fel budgetrubrik (punkt 52). I medlemsstaterna gäller de största problemen antingen användningen av anslag för verksamhet som delas av de båda pelarna (och därför inte är fullt ut stödberättigande) eller problem med kontraktstilldelning och upphandling (punkterna 54–59). Vi drar trots detta slutsatsen att merparten av utgifterna för tekniskt stöd uppfyller de nuvarande flexibla stödkriterierna.

88

Vi kom fram till att administrativa kostnader som löne- och it-kostnader i praktiken ofta avser båda GJP-pelarna. Det faktum att de är stödberättigande endast inom andra pelaren (i medlemsstaterna) eller, proportionellt, inom både första och andra pelaren (vid kommissionen) skapar ett behov av tungrodda förfaranden för att motivera kostnadernas fördelning (punkterna 52 och 54–56).

89

Det är dessutom alltid svårt att uppskatta i hur hög grad administrativa kostnader ger valuta för pengarna. Även om det tekniska stödet genom att det används till sådana kostnader troligen på sätt och vis bidrar till att GJP-målen uppfylls är det i princip omöjligt att göra en tillförlitlig bedömning av detta bidrag och framför allt att visa att den användningen av det tekniska stödet ger mer valuta för pengarna än om pengarna gick direkt till centrala åtgärder inom den gemensamma jordbrukspolitiken (punkterna 46–48).

90

När man tillåter administrativa kostnader inom det tekniska stödet hamnar dessutom både kommissionen och medlemsstaterna i intressekonflikt. Som förvaltare av den gemensamma jordbrukspolitiken beslutar de hur mycket som ska betalas ut för olika åtgärder, inklusive tekniskt stöd, med målet att uppnå mesta möjliga valuta för pengarna. Samtidigt har de, som mottagare av de anslag för tekniskt stöd som används till administrativa utgifter, ett intresse av att maximera betalningarna till de nödvändiga kostnaderna för programförvaltningen (se punkt 49).

Rekommendation 1

Kommissionen bör förtydliga tillämpningsområdet för det tekniska stödet. Framför allt bör den tydliggöra skillnaden mellan driftsutgifter/utgifter för ”kapacitetsuppbyggnad” och stödberättigande administrativa kostnader/kostnader för ”budgetstöd”, särskilt när det gäller lönekostnader.

Med ett sådant förtydligande sätt ökar insynen i hur anslagen får användas. Kommissionen bör noga övervaka medlemsstaternas användning av tekniskt stöd.

Rekommendation 2

Kommissionen bör även vidta lämpliga åtgärder för att försäkra sig om att administrativa utgifter som regelbundet it-underhåll inte belastar budgetposterna för tekniskt stöd.

Rekommendation 3

Kommissionen bör i framtiden kräva att medlemsstaterna rapporterar administrativa kostnader/kostnader för ”budgetstöd” för landsbygdsutveckling separat så att det tydligare framgår att en del av anslagen för tekniskt stöd har använts för sådant stöd.

91

Vi konstaterade att varken kommissionen eller medlemsstaterna har inrättat en lämplig resultatram som visar behovet av och ändamålsenligheten hos det tekniska stödet. De otydliga beskrivningarna av det tekniska stödet i förordningarna för 2007–2013 innebar att förvaltningsmyndigheterna kunde undanta det från denna viktiga aspekt av sund ekonomisk förvaltning. Eftersom den största delen av utgifterna för tekniskt stöd inte är driftsutgifter behandlas de ofta som årliga utgifter och finns inte med i den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen. Resultatet är att det tekniska stödet kännetecknas av otillräcklig flerårig planering och brist på ordentliga behovsbedömningar vilket leder till otydliga mål och avsaknad av resultatinriktad övervakning och utvärdering (punkterna 60–75).

92

Genom att kommissionen inte har definierat sina egna behov av tekniskt stöd som en del av en resultatram och inte har insisterat på att medlemsstaterna ska göra det har den avhänt sig ett verktyg för att bedöma de övergripande effekterna av det tekniska stödet och rikta anslagen till de områden där de gör störst nytta. Det gör att det tekniska stödets potentiella ändamålsenlighet i hög grad äventyras (punkterna 76–78).

93

Vi konstaterade att nätverksåtgärderna var mer förenliga med det som ska ingå i en resultatram tack vare mer exakta riktlinjer om användningen av tekniskt stöd och en tydlig åtskillnad mellan driftsutgifter och andra utgifter samt en övre gräns för medlemsstaternas förvaltningsutgifter (punkterna 79–82).

Rekommendation 4

Kommissionen och medlemsstaterna bör inrätta en lämplig resultatram för det tekniska stödet. Framför allt bör kommissionens och medlemsstaternas behov av tekniskt stöd bedömas korrekt, och det bör finnas en mekanism för att fastställa mål och mäta framsteg i förhållande till målen så att ansvarsskyldigheten ökar och utgifterna kan bli ändamålsenligare och effektivare.

Denna rapport antogs av revisionsrättens avdelning I, med ledamoten Rasa Budbergytė som ordförande, vid dess sammanträde i Luxemburg den 11 mars 2015.

För revisionsrätten

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA
ordförande

Bilaga

Bilaga

Finansiell planering av tekniskt stöd inom landsbygdsutveckling 2007–2013 och 2014–2020 baserat på uppgifter från GD Jordbruk och landsbygdsutveckling

Medlemsstat | 2007–2013 | 2014–2020 | Förändring från 2007–2013 till 2014–2020 (2007–2013 = 100 %)
Ursprunglig finansieringsplan – landsbygdsutveckling (i euro) | Ursprunglig finansieringsplan – tekniskt stöd (i euro) | Det tekniska stödets andel av landsbygdsutvecklingen | Ursprunglig finansieringsplan – landsbygdsutveckling (i euro) | Ursprunglig finansieringsplan – tekniskt stöd (i euro) | Det tekniska stödets andel av landsbygdsutvecklingen | Förändring i planerade utgifter för landsbygdsutveckling | Förändring i planerade utgifter för tekniskt stöd
Belgien¹ | 487 484 306 | 5 653 734 | 1,16 % | 647 797 759 | 7 614 324 | 1,18 % | 132,89 % | 134,68 %
Bulgarien¹ | 2 642 248 596 | 39 545 031 | 1,50 % | 2 338 783 966 | 54 500 000 | 2,33 % | 88,51 % | 137,82 %
Tjeckien¹ | 2 857 506 354 | 13 514 430 | 0,47 % | 2 281 445 107 | 22 500 000 | 0,99 % | 79,84 % | 166,49 %
Danmark² | 577 918 796 | 23 100 024 | 4,00 % | 629 400 690 | 25 175 839 | 4,00 % | 108,91 % | 108,99 %
Tyskland¹ | 9 078 378 263 | 92 685 319 | 1,02 % | 8 768 178 051 | 199 667 445 | 2,28 % | 96,58 % | 215,43 %
Estland | 723 736 855 | 28 586 354 | 3,95 % | 823 341 558 | 28 083 108 | 3,41 % | 113,76 % | 98,24 %
Irland¹ | 2 494 540 590 | 2 160 000 | 0,09 % | 2 190 000 000 | 3 180 000 | 0,15 % | 87,79 % | 147,22 %
Grekland¹ | 3 906 228 424 | 45 000 000 | 1,15 % | 4 223 960 793 | 79 723 255 | 1,89 % | 108,13 % | 177,16 %
Spanien¹ | 8 049 474 764 | 101 591 356 | 1,26 % | 8 214 328 821 | 118 952 677 | 1,45 % | 102,05 % | 117,09 %
Frankrike¹ | 7 584 497 109 | 49 972 316 | 0,66 % | 11 353 567 383 | 127 974 320 | 1,13 % | 149,69 % | 256,09 %
Italien¹ | 8 985 781 883 | 191 256 136 | 2,13 % | 10 384 714 084 | 260 147 585 | 2,51 % | 115,57 % | 136,02 %
Cypern¹ | 164 563 574 | 2 913 089 | 1,77 % | 132 214 377 | 2 381 377 | 1,80 % | 80,34 % | 81,75 %
Lettland | 1 054 373 504 | 41 644 500 | 3,95 % | 1 074 576 782 | 42 983 070 | 4,00 % | 101,92 % | 103,21 %
Litauen | 1 765 794 093 | 67 996 680 | 3,85 % | 1 613 088 240 | 57 323 530 | 3,55 % | 91,35 % | 84,30 %
Luxemburg¹ | 94 957 826 | — | 0,00 % | 100 574 600 | 1 058 045 | 1,05 % | 105,92 % | N/A
Ungern¹ | 3 860 091 392 | 152 233 735 | 3,94 % | 3 430 667 653 | 74 055 333 | 2,16 % | 88,88 % | 48,65 %
Malta¹ | 77 653 355 | 3 063 355 | 3,94 % | 97 326 898 | 3 893 076 | 4,00 % | 125,34 % | 127,09 %
Nederländerna² | 593 197 167 | 3 251 167 | 0,55 % | 607 305 360 | 21 695 360 | 3,57 % | 102,38 % | 667,31 %
Österrike | 4 025 575 992 | 87 807 211 | 2,18 % | 3 937 551 997 | 114 181 478 | 2,90 % | 97,81 % | 130,04 %
Polen² | 13 398 928 156 | 199 950 000 | 1,49 % | 8 598 280 814 | 132 527 195 | 1,54 % | 64,17 % | 66,28 %
Portugal¹ | 4 056 570 600 | 86 483 763 | 2,13 % | 4 057 788 354 | 77 095 212 | 1,90 % | 100,03 % | 89,14 %
Rumänien¹ | 8 124 198 745 | 100 895 834 | 1,24 % | 8 015 663 402 | 178 367 919 | 2,23 % | 98,66 % | 176,78 %
Slovenien | 915 992 729 | 12 922 668 | 1,41 % | 837 849 803 | 24 946 000 | 2,98 % | 91,47 % | 193,04 %
Slovakien² | 1 996 908 078 | 42 238 362 | 2,12 % | 1 545 272 844 | 59 291 790 | 3,84 % | 77,38 % | 140,37 %
Finland | 2 155 018 907 | 23 082 183 | 1,07 % | 2 380 408 388 | 29 874 500 | 1,26 % | 110,46 % | 129,43 %
Sverige² | 1 953 061 954 | 64 188 151 | 3,29 % | 1 763 315 250 | 63 410 453 | 3,60 % | 90,28 % | 98,79 %
Storbritannien¹ | 4 612 120 420 | 31 294 724 | 0,68 % | 5 190 459 683 | 67 171 685 | 1,29 % | 112,54 % | 214,64 %
Summa/medlemsstaternas genomsnittliga andel³ | 96 236 802 432 | 1 513 030 122 | 1,57 % | 95 237 862 657 | 1 877 774 575 | 1,97 % | 98,96 % | 124,11 %

1För perioden 2014–2020 är landsbygdsprogrammet ännu inte eller bara delvis godkänt av kommissionen (i slutet av februari 2015).

2För perioden 2014–2020 har flexibiliteten (överföringar inom första pelaren) ännu inte räknats in.

3Exklusive Kroatien, som blev medlem i EU 2013 och alltså inte hade några EJFLU-utgifter 2007–2013; för 2014–2020 är den planerade EJFLU-budgeten 2 026 miljoner euro, inklusive 55 miljoner euro i tekniskt stöd.

Kommissionens svar

Sammanfattning

IV

Kommissionen anser att artikel 5 i förordning (EG) nr 1290/2005 tillhandahåller den enda tydliga rättsliga referensen för både EGFJ och EJFLU på kommissionsnivå och/eller på dess vägnar.

För den nya programperioden definieras tekniskt stöd på medlemsstatsnivå enligt artikel 59 i förordning (EU) nr 1303/2013.

Den valfrihet som följer av det flexibla regelverket behövs för att klara de många olika behov som nationella och regionala myndigheter ställs inför. Kapacitetsuppbyggnad hör nära samman med vissa typer av kostnader, t.ex. administrativa kostnader eller it-verktyg. Utgifter som finansieras genom tekniskt stöd har direkt koppling till utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen.

När det gäller programperioden 2014–2020 har kommissionen lagt fram omfattande riktlinjer för medlemsstaterna och gett handläggare politisk vägledning för att effektivisera metoderna i förhandlingar om nya landsbygdsutvecklingsprogram.

V

Medlemsstaterna ska se till att alla landsbygdsutvecklingsåtgärder de har för avsikt att genomföra kan verifieras och kontrolleras. Medlemsstaterna ska därför fastställa kontrollförfaranden som ger dem rimliga garantier för att kriterierna för stödberättigande och andra åtaganden uppfylls (artikel 48 i förordning (EG) nr 1974/2006).

För programperioden 2014–2020 kommer det tekniska stödet att vara föremål för administrativa kontroller och kontroller på plats (artikel 62 i förordning (EU) nr 809/2014) för att förbättra säkerheten i fråga om stödberättigande utgifter.

Utgifter för tekniskt stöd måste vara spårbara, och resurser som finansieras på detta sätt ska kunna identifieras genom en sund redovisningspraxis. Samma princip gäller andra utgifter, stödmottagare och insatser som kan finansieras genom andra EU-fonder eller genom statligt stöd i allmänhet.

VI

Medlemsstaterna är skyldiga att i den årliga lägesrapporten tillhandahålla uppgifter om kvaliteten och effektiviteten i genomförandet av programmet, inklusive användningen av tekniskt stöd (bilaga VII i förordning (EG) nr 1974/2006).

Utgifter för tekniskt stöd bidrar till ett smidigt genomförande av programmen, vilket gynnar stödmottagarna.

VII

Det tekniska stödet bidrar till genomförandet, övervakningen, kontrollen och utvärderingen av programmen för landsbygdsutveckling. Endast sammanfattningen av de utvärderingar som görs i efterhand av landsbygdsutvecklingsprogrammen kommer att kunna visa i vilken utsträckning det tekniska stödet bidrar till de allmänna målen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

Lagstiftaren beslutade att ge medlemsstaterna flexibilitet i användningen av tekniskt stöd

VII Första rekommendationen

Kommissionen godtar denna rekommendation och kommer att vidareutveckla vägledningen i detta avseende.

VII Andra rekommendationen

Kommissionen kan inte godta denna rekommendation, eftersom den anser att it-underhåll är en operativ verksamhet kopplad till uppdateringen och utvecklingen av systemen. I enlighet med kommissionens budgetriktlinjer för europeiska struktur- och investeringsfonder av den 16 maj 2014 för programmen med delad förvaltning om användningen av driftsmässigt och icke-driftsmässigt (administrativt) tekniskt stöd när det gäller it- och revisionsutgifter, bör alla typer av kostnader, oavsett om det handlar om it-utveckling eller it-underhåll, alltid debiteras i samma budgetpost som deras respektive it-utvecklingskostnader. Detta tillvägagångssätt förstärker budgetdisciplinen och följdriktigheten på alla områden med delad förvaltning i kommissionens budget.

VII Tredje rekommendationen

Kommissionen godtar denna rekommendation.

På medellång sikt kommer kommissionen att begära mer detaljerad information inom de nuvarande rapporteringssystemen för att förbättra övervakningen av den typ av kostnader man har ådragit sig (dvs. administrativa kostnader och driftskostnader) under budgeten för tekniskt stöd.

VII Fjärde rekommendationen

Kommissionen godtar denna rekommendation. Kommissionen kommer att uppmuntra medlemsstaterna att använda lämpliga indikatorer för övervakning av utgifter för tekniskt stöd, även om det inte kommer att bli obligatoriskt.

Inledning

13

Storleken på utgifterna för tekniskt stöd planeras enligt relevanta identifierade behov. Genom artikel 8 c vi i förordning (EU) nr 1305/2014 införs till exempel kravet på förvaltningsmyndigheterna att säkerställa tillräcklig kapacitet för rådgivning om de rättsliga kraven och åtgärderna i samband med innovation, vilket kan ha medfört ytterligare motsvarande behov i fråga om tekniskt bistånd.

Kommissionen har effektiviserat strategin för tekniskt stöd i alla europeiska struktur- och investeringsfonder och skapat gemensamma rättsliga bestämmelser som gäller för alla. Denna bestämmelse (artikel 59 i förordning (EU) nr 1303/2013) utökar tillämpningsområdet något för de utgifter som berättigar till stöd, inklusive kommunikation, nätverksarbete, tvistlösning och revision, som inte användes för definitionen av tekniskt stöd i den föregående rättsliga ramen för landsbygdsutveckling.

16

När det gäller den första pelaren måste alla åtaganden göras inom det berörda budgetåret och, med undantag för de sällsynta fallen med tillåtna överföringar från ett budgetår till nästa, löper de ut i slutet av detta år. Betalningarna kan dock göras under mer än ett budgetår.

När det gäller den andra pelaren är resultatet av användningen av de planerade fonderna för tekniskt stöd ännu inte helt känt, eftersom medlemsstaterna får lämna in utgiftsdeklarationerna under hela 2015. Det finns en stor variation mellan medlemsstaterna när det gäller den andel av stödet till landsbygdsutveckling som de planerar att använda för tekniskt stöd.

Iakttagelser

24

När det gäller den första pelaren är finansiering av administrativa kostnader för medlemsstaterna utesluten inom EGFJ. Administrativa kostnader som burits av stödmottagare för driftsfonder eller verksamhetsprogram berättigar till stöd och kan ingå i medlemsstaternas deklarationer på grundval av de delegerade akter som antas av kommissionen i enlighet med den nya förordningen (EU) nr 1308/2013 om en samlad marknadsordning.

25

Kommissionen erkänner betydelsen av motivering och öppenhet i fråga om administrativa kostnader som finansieras genom tekniskt stöd. Ett korrekt genomförande av programmen, och i slutänden politiken för landsbygdsutveckling, kräver förvaltningar med tillräckliga resurser.

26

Kommissionen anser att artikel 5 i förordning (EG) nr 1290/2005 tillhandahåller den enda tydliga rättsliga referensen för både EGFJ och EJFLU på kommissionsnivå och/eller på dess vägnar.

För den nya programperioden definieras tekniskt stöd på medlemsstatsnivå enligt artikel 59 i förordning (EU) nr 1303/2013.

27

Trots det icke-explicita inbegripandet av termen ”kapacitetsuppbyggnad” i artikel 5, leder alla specificerade verksamheter slutligen till kapacitetsuppbyggnad av kommissionens och medlemsstaternas tjänsteavdelningar för rättslig och korrekt tillämpning av reglerna för den gemensamma jordbrukspolitiken.

28

När lagstiftaren antog förordningarna valde denne ett flexibelt och brett förhållningssätt för användningen av tekniskt stöd från medlemsstaterna. Kommissionen kan inte påverka tillämpningen av sådana bestämmelser, särskilt inte när utgifterna bedöms vara stödberättigande.

För den nuvarande programperioden har kommissionen ändå utfärdat särskilda riktlinjer för medlemsstaterna, och politiska riktlinjer och indikatorer för handläggare.

Administrativa kostnader som finansierats genom tekniskt stöd ska ha en tydlig koppling till genomförandet av programmet. Den flexibilitet i användningen av medel inom ramen för tekniskt stöd inom de fastställda taken innebär inte bristande stränghet. Inom ramen för delad förvaltning bör medlemsstaterna se till att EU:s budget används i enlighet med principerna om sparsamhet, ändamålsenlighet och effektivitet (artikel 30 i förordning (EU, Euratom) nr 966/2012).

Utgifter för tekniskt stöd stöder verksamheter i det nationella landsbygdsnätverket i medlemsstaterna, som är tydligt definierade och fastställda i den rättsliga ramen (artikel 68 i förordning (EG) nr 1698/2005) och i programmen för landsbygdsutveckling.

30

Kommissionen anser att ”definitionen” av och ”karaktären” hos tekniskt stöd bör fastställas av lagstiftaren.

Syftet med handledningen för direkt förvaltning är att ge vägledning om validering, ekonomihanteringsprocesser, processer och förfaranden som tillämpas för genomförandet av budgeten, och inte att skapa regler om budgetanslagens fördelning mellan rubriker.

31

Enligt kommissionens räkenskapssystem uppgick det totala värdet av åtagandena under 2013 till 21 879 114 euro. Kommissionen har stärkt nätverksarbetet, särskilt i samband med det europeiska innovationspartnerskapet, i slutet av programperioden 2007–2013. Nätverksarbetet var också en viktig del i samband med förberedelserna inför nästa programperiod. På det hela taget är nätverksarbetet en viktig resultatinriktad verksamhet som ligger till grund för utformningen av politiken. När det gäller it-system genomfördes utvecklingen av nya och mer sofistikerade verktyg (t.ex. RDIS 2, SFC) som förberedelse inför perioden 2014–2020 huvudsakligen från och med 2012, och därmed är relaterade utgifter betydligt högre än 2007. Se även kommissionens svar på punkterna 32–35.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 32-35

:De ansvariga tjänsteavdelningarna inom kommissionen har finansierat it-utgifter genom ett antal artiklar i budgeten på grundval av kopplingen mellan de berörda utgifterna och den underliggande verksamheten:

De artiklar i budgeten som används för denna finansiering omfattar icke-tekniskt driftstöd för stödutgifter för den gemensamma jordbrukspolitiken (EGFJ och EJFLU finansierades separat genom artikel 05 01 04) och tekniskt driftstöd direkt kopplat till genomförandet av de operativa programmen och verksamheterna inom den gemensamma jordbrukspolitiken (EGFJ finansierades enligt artikel 05 08 09 och EJFLU enligt punkt 05 04 05 02).

Utvecklingen och underhållet av administrativa it-system har gradvis accepterats av kommissionens övergripande tjänsteavdelningar. Kommissionen har dock förblivit ansvarigt för it-systemen för den gemensamma jordbrukspolitiken. Ovannämnda budgetartiklar omfattar både de initiala utvecklingskostnaderna för de berörda it-systemen och deras underhållskostnader. Dessa senare kostnader omfattar både vidareutvecklingen av dessa system när behov uppstår (utvecklande underhåll) och deras nödvändiga justerande underhåll och drift.

Riktlinjer har utfärdats av kommissionen för program med delad förvaltning som ger lämplig vägledning om vilken typ av budgetpost man ska använda när det gäller it-utgifter (och revision) för tillräcklig följdriktighet när det gäller budgeteringen av it-utgifterna. Alla typer av it-kostnader bör följa dessa riktlinjer, vare sig det handlar om it-utveckling eller it-underhåll, och underhållskostnaderna bör alltid belasta samma budgetpost som deras respektive it-utvecklingskostnader. Detta tillvägagångssätt stärker budgetdisciplinen och följdriktigheten i alla generaldirektorat med delad förvaltning.

36

Se kommissionens svar på punkt 28.

37

Se kommissionens svar på punkt 28.

38

Genomsnittet när det gäller användning av tekniskt stöd för programperioden 2007–2013 (1, 57 %) och den uppskattade siffran för programperioden 2014–2020 (1,97 %) tyder på en rimlig fördelning mellan medlemsstaterna och visar att medlen endast används för verksamhet som är nödvändig i samband med genomförandet av programmen för landsbygdsutveckling. Det faktiska belopp som användes under 2007–2013 (31.10.2014) var dessutom endast 70 % av de planerade belopp som anges i bilagan. Följaktligen har i själva verket endast 1,16 % av den genomförda budgeten 2007–2013 använts för tekniskt stöd.

Se även kommissionens svar på punkt 13.

Kommissionens gemensamma svar på punkterna 40 och 41

Sund ekonomisk förvaltning och ambitiösa politiska mål inom landsbygdsutvecklingspolitiken kräver ökad administrativ kapacitet i medlemsstaterna. För att säkra ett lämpligt genomförande såg man till att en ökad användning av resurserna ägde rum för att bibehålla den administrativa kapaciteten i medlemsstaterna.

Den granskade perioden påverkades dessutom av en allvarlig ekonomisk kris, särskilt i vissa medlemsstater där de nationella förvaltningarna drabbades av stora nedskärningar och brist på resurser. För att säkra ett korrekt genomförande av politiken och minska den ökade felprocenten ansökte sådana förvaltningar om EU-finansiering genom tekniskt stöd.

43

I artikel 66.2 i förordning (EG) nr 1698/2005 anges följande: ”För varje landsbygdsutvecklingsprogram kan EJFLU, på medlemsstatens initiativ, finansiera förberedelser, administration, övervakning, utvärdering, information och kontroller. Upp till 4 % av det totala beloppet för varje program får användas för dessa ändamål.” Enligt artikel 71.3 e i förordning (EG) nr 1698/2005 ankommer det på de behöriga nationella myndigheterna att fastställa reglerna för vilka utgifter som är stödberättigande, med förbehåll för de särskilda villkor som fastställs genom förordning (EG) nr 1698/2005 för vissa åtgärder för landsbygdens utveckling.

45

Kommissionen anser att omfördelning av anslagen till förvaltning förbättrar handläggningen av stödansökningar och de rådgivande tjänsterna till landsbygdsutvecklingsprogrammens stödmottagare, särskilt när det gäller komplexa investeringsåtgärder, vilket gynnar det allmänna genomförandet av programmet.

46

Tekniskt stöd används delvis för den övergripande förvaltningen av de landsbygdsutvecklingsprogram som av beslutsfattare anses som ett nödvändigt stöd för genomförandet av politiken. Det bör därför bedömas mot bakgrund av resultatindikatorerna för landsbygdsutvecklingsprogrammen.

47

Tekniskt stöd används i stor utsträckning för att minska den administrativa bördan för stödmottagarna, förbättra deras kunskaper och ge information om genomförandet av programmet eller hur man fullständigt kan utnyttja it-verktyg och e-förvaltning. Utgifter för tekniskt stöd, även om de delvis används till budgetstöd, har därför en positiv inverkan för stödmottagarna.

48

De nationella förvaltningarna i ekonomiskt svagare medlemsstater behöver ökat stöd för att uppfylla EU:s åtaganden och skyldigheter när det gäller genomförandet av programmet. Sådana utgifter behövs för att finansiera administrativa resurser med koppling till genomförandet av programmet.

Polens utgifter för tekniskt bistånd är procentuellt sett relativt låga.

49

Tekniskt stöd underlättar genomförandet av de viktigaste målen för politiken, som inte skulle kunna uppnås i avsaknad av sådan finansiering. Kommissionen anser därför att utgifter för tekniskt stöd inte avleder betydande resurser från de politiska målen, utan tvärtom stärker formerna för genomförandet i medlemsstaterna.

Endast 1,16 % av utgifterna användes för tekniskt stöd under 2007–2013 (av ett möjligt tak på 4 %). Denna relativt lilla procentandel av utgifterna för landsbygdsutveckling visar inte på någon vilja att maximera betalningarna till medlemsstaternas administrativa kostnader.

Ruta 1

Med tanke på att budgeten för tekniskt bistånd finansierar vissa omkostnader som hänförs till programgenomförande verkar andelen av dessa utgifter i förhållande till den totala budgeten för politiken (dvs. 1,16 %) vara mycket begränsad.

Kommissionen anser att även om kostnaden för kontroller i medlemsstaterna inte bör ökas bör tonvikten läggas på behovet av att förbättra kontrollernas kvalitet och effektivitet.

Skyldigheter i samband med förvaltning, kontroll, information, offentlighetsåtgärder, nätverkssamarbete för övervakning och utvärdering är nödvändiga för en effektiv politik, och kostnaderna bör medfinansieras genom EJFLU.

50

Kommissionen har lagt fram riktlinjer för medlemsstaterna om användningen av tekniskt stöd för programperioden 2014–2020 inom ramen för kommittén för landsbygdsutveckling.

51

Tabellen i bilagan bygger på utkast till landsbygdsutvecklingsprogram som utarbetats av medlemsstaterna. De flesta av dem är fortfarande föremål för diskussion.

Se även kommissionens svar på punkt 13.

54

Kommissionen genomför just nu ett antal revisioner i medlemsstaterna för att kontrollera utgifter för tekniskt stöd. Fel som rapporterats av kommissionen och revisionsrätten följs upp och finansiella korrigeringar föreslås.

Den rättsliga ramen för programperioden 2014–2020 har förstärkts. Den vägledning som har lagts fram för medlemsstaterna innehåller följande rekommendation: ”Stödmottagarnas administrativa kostnader som finansieras genom tekniskt stöd, inklusive personalkostnader, bör tydligt fastställas (typ av administrativa kostnader och kriterier för tilldelning). När stödmottagarna använder andra fonder (dvs. europeiska struktur- och investeringsfonder eller EGFJ), måste dessutom kontroll- och mätbarheten hos de administrativa kostnader som finansieras genom tekniskt stöd säkerställas”.

55

Medlemsstaterna är medvetna om att tekniskt stöd endast kan avse landsbygdsutvecklingsprogrammen och att en tydlig åtskillnad mellan administrativa kostnader och personalkostnader med anknytning till första och andra pelaren måste styrkas.

Se även svaret på punkt 54.

Ruta 2

Enligt de litauiska myndigheterna godkänner ministeriet regelbundet uppdaterade förteckningar över arbetstagare som arbetar med landsbygdsutvecklingsprogram en viss procent av sin arbetstid. I det utbetalande organet fastställs den proportionella fördelningen av personalens arbetstid genom att man tar hänsyn till olika fonder som förvaltas av byrån, uppgifterna och funktionerna, godkända handlingsplaner, planerade ansökningsomgångar och deras handläggning, kontroller på plats osv.

När det gäller Ungern påminde kommissionen den 19 december 2014 de ungerska myndigheterna om att de skulle lämna in en förteckning över mottagarna av tekniskt stöd för programperioden 2014–2020. När bidragsmottagarna använder andra fonder (dvs. europeiska struktur- och investeringsfonder eller EGFJ), måste dessutom kontroll- och mätbarheten hos de finansierade administrativa kostnaderna säkerställas.

När det gäller Österrike informerades myndigheterna under förhandlingarna om programmet för 2014–2020 om att tekniskt stöd endast kan avse landsbygdsutvecklingsprogrammen och att en tydlig åtskillnad mellan administrativa kostnader och personalkostnader med anknytning till första och andra pelaren måste styrkas.

När det gäller Polen beräknades koefficienterna utifrån antagandet att andelen mellan första och andra pelaren knappast skulle förändras under perioden.

Det ska noteras att kommissionen beaktar revisionsrättens iakttagelser vid sina egna revisioner.

Se även svaret på punkt 55.

56

Se kommissionens svar på punkt 54.

Ruta 3

Kommissionen har vid flera tillfällen betonat hur viktigt det är att följa bestämmelserna om offentlig upphandling vid bilaterala möten och i olika skrivelser som utväxlats med de förvaltande myndigheterna, enligt artikel 82.2 f i förordning (EG) nr 1698/2005.

Särskilda garantier i fråga om efterlevnad, särskilt med avseende på reglerna om konkurrens och offentlig upphandling, har lämnats av den italienska förvaltningsmyndigheten i den årliga lägesrapporten.

Genom artikel 62 i förordning (EU) nr 1305/2013 utvidgades även det område där en oberoende expert bör utföra eller bekräfta beräkningarna. Det kommer även att omfatta alla transaktioner då förenklade kostnadsalternativ kommer att användas.

62

Under programperioden 2014–2020, kommer de nationella landsbygdsnätverken att övervakas genom tre särskilda resultatindikatorer (bilaga IV till förordning (EU) nr 808/2014). När det gäller andra verksamheter som finansieras inom ramen för tekniskt stöd innehåller vägledningen som läggs fram för medlemsstaterna följande rekommendation: ”För att följa de allmänna principerna för sund ekonomisk förvaltning av EU-medel bör utgifter för tekniskt stöd grundas på SMART-principen (artikel 30 i förordning (EU) nr 966/2012), efter en lämplig behovsbedömning. Resultaten bör övervakas och utvärderas på grundval av resultatindikatorer. Medlemsstaterna uppmanas att fastställa särskilda kompletterande indikatorer för tekniskt stöd.”

Ruta 4

Programmen för landsbygdsutveckling genomförs genom de åtgärder som kräver stöd i form av tekniskt stöd för deras övergripande korrekta genomförande. I detta avseende anser kommissionen att de åtgärder som betraktas som politiska verktyg (verktygslåda) och tekniskt stöd är en övergripande verksamhet till stöd för en effektiv förvaltning av landsbygdsutvecklingsprogrammen.

Avsikten att betrakta tekniskt stöd som åtskilt från åtgärderna framgår tydligt av att de fastställs i olika kapitel i lagstiftningen om landsbygdsutveckling. Det gäller till exempel förordning (EU) nr 1305/2013: i kapitel I i avdelning III beskrivs åtgärderna, i kapitel II beskrivs de allmänna bestämmelserna för flera åtgärder och i kapitel III beskrivs tekniskt stöd och nätverkssamarbete. Det är tydligt att det tekniska stödet åtskiljs från åtgärderna. Denna åtskillnad innebär emellertid inte att det tekniska stödet inte övervakas eller utvärderas. Landsbygdsutvecklingsprogrammen är ordentligt planerade, övervakade och utvärderade, och effekterna av det tekniska stödet stöder en lämplig tillämpning och ett effektivt genomförande av landsbygdsutvecklingsprogrammen som helhet.

När det gäller Österrike var finansieringen av de administrativa kostnader som genomfördes av det utbetalande organet förenlig med den relevanta EU-lagstiftningen och godkändes därför av kommissionen.

63

Eftersom övervaknings- och utvärderingsramen bedömer de övergripande resultaten av landsbygdsutvecklingsprogrammen, skulle ett överskridande av kostnader (icke-driftskostnader) som inte bidrar till programmets resultat återspeglas i ett sämre totalt resultat. Kommissionen anser därför att bidraget från tekniskt stöd indirekt ingår i bedömningen.

64

Mål och riktmärken har ställts upp på lämpligt sätt i landsbygdsutvecklingsprogrammen.

Se även kommissionens svar på punkt 62.

67

Medlemsstaterna ska utvärdera hur medel- och långfristiga behov kan täckas av landsbygdsutvecklingsprogrammen som helhet.

Ändringar i programmen ska vederbörligen motiveras av medlemsstaterna, och om utgifterna för tekniskt stöd ska ändras måste ett konkret resonemang tillhandahållas.

Dessutom visar exemplet Polen på eventuella problem med utarbetandet av en separat ändamålsenlig långsiktigt bedömning av behoven på området för tekniskt stöd.

69

Kommissionen har inte fastställt separata mål för all finansiering av tekniskt stöd eftersom den ansåg att detta inte var nödvändigt, kostnadseffektivt eller proportionellt. Den har dock när det varit lämpligt utvecklat den fleråriga planeringen och relaterade milstolpar (utvärdering, it-modell osv.).

73

Tekniskt stöd nämndes inte separat i de allmänna riktlinjerna för den gemensamma övervaknings- och utvärderingsramen, eftersom resultatkraven omfattas indirekt och mäts under utförandet av de åtgärder som de bidrar till.

Enligt övervaknings- och utvärderingsramen ska användningen av landsbygdsutvecklingsprogrammens kompletterande indikatorer (artikel 81.2 i förordning (EG) 1698/2005) fastställas av medlemsstaterna för att möjliggöra övervakning och utvärdering av särdragen i landsbygdsutvecklingsprogrammen. Man har även infört gemensamma utvärderingsfrågor för det tekniska stöd som ska utvärderas i halvtids- och efterhandsutvärderingarna.

75

Med tanke på den mängd olika behov som omfattas av tekniskt stöd skulle åtskiljandet av övervakningen och utvärderingen från de delar av landsbygdsutvecklingsprogrammen till vilka det bidrar nödvändiggöra ett mycket stort och kostsamt ramverk för att följa upp relativt låga utgifter. I enlighet med bilaga VII till förordning (EG) 1974/2006 bör den årliga lägesrapporten innehålla information om de åtgärder som har vidtagits av förvaltningsmyndigheten och övervakningskommittén i syfte att säkerställa kvaliteten och effektiviteten i genomförandet av programmet, inbegripet tekniskt stöd. Utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen (inklusive resultat- och konsekvensbedömningar) bör emellertid utföras i halvtids- och efterhandsutvärderingarna.

76

Med tanke på det stora antalet landsbygdsutvecklingsprogram och mångfalden av de behov som omfattas har man funnit att medlemsstaterna är bättre lämpade att bedöma när och hur stödet, enligt definitionen i lagstiftningen, behövs som mest. Valet av finansiering görs av medlemsstaterna på grundval av en behovsbedömning, och medlen fördelas till de konkreta områden som anses vara relevanta. Dessa områden, som framgår av figurerna, varierar avsevärt från en medlemsstat till en annan.

77

Medlemsstaterna har framför allt ökat samarbetet mellan de utbetalande organen för att bedöma och avhjälpa befintliga brister i genomförandet som orsakar många fel. Sådant samarbete kan finansieras genom tekniskt stöd.

78

Se kommissionens svar på punkt 75.

82

För programperioden 2014–2020 är en av uppgifterna för församlingen för landsbygdsnätverk, som fastställts i artikel 3 d i kommissionens genomförandebeslut (EU) nr 825/2014, att säkerställa lämplig övervakning och utvärdering av verksamheten inom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling och nätverket för det europeiska innovationspartnerskapet. Enligt samma förordning ska man enligt artikel 8 c fortlöpande bedöma effektiviteten och ändamålsenligheten i verksamheten inom det europeiska nätverket för landsbygdsutveckling och nätverket för det europeiska innovationspartnerskapet.

Slutsatser och rekommendationer

83

Det tekniska stödet bidrar till genomförandet, övervakningen, kontrollen och utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen. Endast sammanfattningen av de utvärderingar som görs i efterhand av landsbygdsutvecklingsprogrammen kommer att kunna visa i vilken utsträckning det tekniska stödet bidrar till de allmänna målen för den gemensamma jordbrukspolitiken.

Lagstiftaren beslutade att bevilja medlemsstaterna flexibilitet i användningen av tekniskt stöd.

84

Kommissionen anser att artikel 5 i förordning (EG) nr 1290/2005 tillhandahåller den enda tydliga rättsliga referensen för både EGFJ och EJFLU på kommissionsnivå och/eller på dess vägnar.

För den nya programperioden definieras tekniskt stöd på medlemsstatsnivå enligt artikel 59 i förordning (EU) nr 1303/2013.

Den valfrihet som följer av det flexibla regelverket behövs för att klara de många olika behov som nationella och regionala myndigheter ställs inför. Det korrekta genomförandet av landsbygdsutvecklingsprogrammen är starkt kopplat till nödvändiga kostnader som administrativa kostnader för it-verktyg. Utgifter som finansieras genom tekniskt stöd har direkt koppling till utarbetandet, genomförandet och utvärderingen av landsbygdsutvecklingsprogrammen.

När det gäller programperioden 2014–2020 har kommissionen lagt fram omfattande riktlinjer för medlemsstaterna och gett handläggare politisk vägledning till för att effektivisera metoderna i förhandlingar om nya landsbygdsutvecklingsprogram.

85

I enlighet med kommissionens budgetriktlinjer för europeiska struktur- och investeringsfonder för programmen med delad förvaltning om användningen av driftsmässigt och icke-driftsmässigt (administrativt) tekniskt stöd när det gäller it- och revisionsutgifter bör alla typer av kostnader, oavsett om det handlar om it-utveckling eller it-underhåll, alltid debiteras i samma budgetpost som deras respektive it-utvecklingskostnader. Detta tillvägagångssätt förstärker budgetdisciplinen och följdriktigheten på alla områden med delad förvaltning i kommissionens budget. När det gäller tekniskt stöd på medlemsstaternas initiativ är löner en stödberättigande utgift om medel som betalas till dessa är direkt kopplade till genomförandet av landsbygdsutvecklingsprogrammet. I detta avseende innehåller den vägledning som lagts fram för medlemsstaterna om tekniskt stöd för perioden 2014–2020 särskild information om hur man kan fastställa och finansiera personalkostnader.

86

Kommissionen uppmanar medlemsstaterna att se till att stödmottagarnas administrativa kostnader som finansieras genom tekniskt stöd, inklusive personalkostnader, är tydligt fastställda. När bidragsmottagarna använder andra fonder (dvs. europeiska struktur- och investeringsfonder eller EGFJ) måste dessutom kontroll- och mätbarheten hos de administrativa kostnader som finansieras genom tekniskt stöd säkerställas.¹

Rekommendation 1

Kommissionen godtar denna rekommendation och kommer att vidareutveckla vägledningen i detta avseende.

Rekommendation 2

Kommissionen kan inte godta detta förslag. Den anser att it-underhåll är en operativ verksamhet kopplad till uppdateringen och utvecklingen av systemen. I enlighet med kommissionens budgetriktlinjer för europeiska struktur- och investeringsfonder av den 16 maj 2014 för programmen med delad förvaltning om användningen av driftsmässigt och icke-driftsmässigt (administrativt) tekniskt stöd när det gäller it- och revisionsutgifter bör alla typer av kostnader, oavsett om det handlar om it-utveckling eller it-underhåll, alltid debiteras i samma budgetpost som deras respektive it-utvecklingskostnader. Detta tillvägagångssätt förstärker budgetdisciplinen och följdriktigheten på alla områden med delad förvaltning i kommissionens budget.

Rekommendation 3

Kommissionen godtar denna rekommendation.

På medellång sikt kommer kommissionen att begära mer detaljerad information inom de nuvarande rapporteringssystemen för att förbättra övervakningen av den typ av kostnader man har ådragit sig (dvs. administrativa kostnader och driftskostnader) inom ramen för budgeten för tekniskt stöd.

91

Tekniskt stöd är en övergripande stödverksamhet, och övervakningen och utvärderingen av utgifterna för detta sker i samband med övervakningen och utvärderingen av programmen som helhet.

Särskilda finansiella resultatindikatorer tillämpas för tekniskt stöd.

92

Den potentiella effektiviteten hos ett verktyg är inte beroende av förekomsten av ett system för att bedöma dess effekter.

Rekommendation 4

Kommissionen godtar denna rekommendation.

Kommissionen kommer att uppmana medlemsstaterna att använda lämpliga indikatorer för övervakning av utgifter för tekniskt stöd, även om den inte kommer att göra det obligatoriskt.

1Vägledning om tekniskt stöd för 2014–2020.

QJ-AB-15-003-SV-E  1977-5830

Tekniskt stöd handlar traditionellt om att tillhandahålla sakkunskap och finansiering för att bistå statliga myndigheter med genomförandet av politik. Denna granskning gällde hur det tekniska stödet användes inom området jordbruk och landsbygdens utveckling under 2007–2013. Vi konstaterade att det tekniska stödet har övergått från att gälla kapacitetsuppbyggnad till att mer handla om stöd till löpande administrativa kostnader. På grund av detta, och eftersom det saknas en lämplig resultatram för utgifterna för tekniskt stöd inom jordbruk och landsbygdens utveckling, kan varken kommissionen eller medlemsstaterna visa hur väl det tekniska stödet har bidragit till effekterna av den gemensamma jordbrukspolitiken.